El Pago por Servicios Ambientales en el Municipio

El Pago por Servicios
Ambientales en el Municipio
Estrategias para
su implementación
en el ámbito municipal
1
Créditos
La presente publicación forma parte del apoyo a la República de Honduras por parte del Proyecto de Gestión
Sostenible de Recursos Naturales y Cuencas del Corredor Biológico Mesoamericano en el Atlántico Hondureño
- PROCORREDOR y no necesariamente refleja los puntos de la Unión Europea.
Publicado por:
Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente (SERNA) – PROCORREDOR con el apoyo técnico y financiero de la
Unión Europea.
Producción:
Fundación Hondureña de Ambiente y Desarrollo – Vida Contrato de SER -01-2008
Elaboración técnica de:
Proyecto
de Gestión
Carlos Martinez
Ardón Sostenible de Recursos Naturales
Antonio
Martinez Biológico
Guzmán Mesoamericano en
yManuel
Cuencas
del Corredor
Consultores
el Atlántico Hondureño (PROCORREDOR)
Supervisión:
El
Marco
Jurídico del Pago por Servicios Ambientales
Isaac
Ferrera
en Honduras
Mapas y Cuadros:
Documento
Consultores Elaborado por:
Claudia María Castro Valle
Abogada,
Máster en Derecho Empresarial,
Diseño y Diagramación:
Profesora Universitaria
Manuel Martínez, Especialista en Economía Ambiental
Carlos
Martínez,
Publicado
en: Especialista en Economía Ambiental
Isaac
Ferrera,
Especialista
en Gestión Ambiental
Tegucigalpa, M.D.C.,
Honduras
Marzo, 2011
FUNDACIÓN VIDA
La Ceiba, Atlántida – Honduras, Octubre 2011
2 2
Inventario de Bienes y Servicios Ambientales en el Departamento de Atlántida
Contenido
1.ABREVIATURAS Y SIGLAS...................................................................................................... 4
2. INTRODUCCIÓN................................................................................................................... 5
3. EL PAGO POR SERVICIOS AMBIENTALES.............................................................................. 6
3.1. VALORACIÓN DE LOS BIENES Y SERVICIOS AMBIENTALES................................................ 8
4. EL ROL DE LAS MUNICIPALIDADES DE UN ESQUEMA PSA................................................... 9
4.1. EL MUNICIPIO PROVEEDOR DE SERVICIOS AMBIENTALES................................................ 9
4.2. EL MUNICIPIO COMO CONSUMIDOR DE SERVICIOS AMBIENTALES............................... 11
4.3. EL MUNICIPIO COMO INTERMEDIARIO EN UN ESQUEMA DE SERVICIOS
AMBIENTALES................................................................................................................. 12
5. ESTRATEGIAS DE IMPLEMENTACIÓN DE UN ESQUEMA DE PSA EN EL ÁMBITO
MUNICIPAL............................................................................................................................ 14
5.1. FASE DE DIAGNÓSTICO................................................................................................... 14
5.1.1. INSTITUCIONALIDAD BÁSICA NECESARIA.................................................................... 15
5.1.2. MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA.......................................................... 18
5.2. PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE LOS RECURSOS.......................................................... 19
A. PLAN ESTRATÉGICO MUNICIPAL........................................................................................ 19
B. PLAN MUNICIPAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL........................................................ 20
C. MAPA MUNICIPAL DE ZONIFICACIÓN TERRITORIAL.......................................................... 20
D. CATASTRO MUNICIPAL....................................................................................................... 20
E. REGISTRO DE LA PROPIEDAD INMUEBLE........................................................................... 21
5.3. FASE DE IMPLEMENTACIÓN............................................................................................ 21
LAS ORDENANZAS MUNICIPALES Y PLANES DE ARBITRIO..................................................... 21
6. CONCLUSIONES................................................................................................................. 23
7. RECOMENDACIONES......................................................................................................... 24
8. BIBLIOGRAFÍA.................................................................................................................... 25
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1 SIGLAS Y ABREVIACIONES
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COHCIT Consejo Hondureño de Ciencia y Tecnología
COPECO Comisión Permanente de Contingencias
ICF
Instituto de Conservación Forestal
IGN
Instituto Geográfico Nacional
LMAPS
Ley Marco del Agua Potable y Saneamiento
INA
Instituto Nacional Agrario
INE
Instituto Nacional de Estadística
LFAPVS
Ley Forestal, Aéreas Protegidas y Vida Silvestre
LGA
Ley General del Ambiente
LGAg
Ley General de Aguas
LGM
Ley General de Minería
LM
Ley de Municipalidades
LMSAPS
Ley Marco del Sector del Agua Potable y Saneamiento
LOT
Ley de Ordenamiento Territorial
LP
Ley de Propiedad
MDL
Mecanismo de Desarrollo Limpio
OCDE
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
PEM
Plan Estratégico Municipal
PNUD
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
PSA
Pago por Servicios Ambientales
RLM
Reglamento de la Ley de Municipalidades
RNP
Registro Nacional de las Personas
2. Introducción
La Visión de País 2010-20138 (2010, pág. 100)
plantea como desafío en materia ambiental
“operativizar instrumentos económicos que den
contexto a un modelo de Pago por Servicios Ambientales, que reconozca la obligatoriedad de los
usuarios de los recursos naturales, incluso a nivel
internacional, en torno a la protección y conservación de los mismos. Este modelo deberá constituirse en un mecanismo generador de ingresos
para el financiamiento de los planes operativos
de las áreas protegidas y las zonas de recarga hidráulica del país”.
El mismo documento (Ídem, pág. 58) reconoce
la importancia que revisten la venta de servicios
ambientales para propiciar el manejo sostenible
de los recursos naturales y la protección del ambiente. Ese reconocimiento que hace el Gobierno actual, y que ha quedado como lineamiento
para las políticas ambientales del país por los
próximos 28 años, deja ver como la idea de hacer
consideraciones económicas además de sociales,
dentro de la conservación ambiental, va ganando
partido no sólo entre los conservacionistas, sino
que entre las autoridades de gobierno mismas.
De ahí que sea necesario que las autoridades
municipales comprendan el funcionamiento de
estos esquemas, y puedan traducirlos a acciones
concretas desde el ámbito de sus funciones gubernativas.
Los esquemas de Pagos por Servicios Ambientales (PSA) aparecen como una opción que permite
sustituir los fallidos instrumentos de comando y
control que han sido privilegiados por las autoridades gubernamentales, o, al menos, permiten
ser utilizados en conjunto con estos. Es decir, es
una nueva opción que funciona donde las normas fallan, pues crea un sistema de incentivos
para la conservación, en lugar de un conjunto de
obligaciones legales enfrentado al incumplimiento generalizado debido a los contra incentivos
económicos y la falta de recursos para la aplicación legal (Unisféra International Centre, 2004,
pág. 5). Opción que puede adecuarse perfectamente a la estructura del gobierno municipal.
En tanto, la Ley de Municipalidades faculta a los
Municipios a imponer tasas y contribuciones por
los servicios que presten en materia de preservación del ambiente (Art. 122A, LM), pero debemos comprender que esto no basta para realizar
esquemas de Pagos por Servicios Ambientales
en el ámbito municipal. Para implementar adecuadamente un esquema de esta naturaleza, los
gobiernos municipales deben, en este momento,
asumir el rol administrativo que se divisó cuando
en la Constitución de la República se les otorgó
autonomía, es decir, asumir funciones como las
de planificación territorial y desarrollo local, y
asumir la solución de los problemas de sus comunidades, sin que estas necesariamente procedan de políticas emitidas de gobiernos centrales.
Si bien es cierto que Honduras cuentan en la
actualidad con un marco jurídico que facilita la
implementación de iniciativas como esta, también es cierto que los gobiernos municipales
raramente cuentan con un marco institucional
fortalecido, y mucho menos, como recurso económicos idóneos, que permitan que la transición
a dicha autonomía sea realizada eficientemente
y sea efectiva.
Es necesario construir procesos que permitan
que, tanto los intereses de las comunidades,
como las capacidades administrativas, coincidan
con las capacidades de sus recursos, que muchas veces son desestimadas en el persecución
de intereses económicos temporales, que al final
tiene como consecuencia la profundización de
la pobreza, por la sobrexplotación inadecuada
de recursos que perfectamente pudieron haber
sido utilizados adecuada y sosteniblemente, con
algo de planificación y mucha solidaridad comunitaria. Cualquier plan de implementación de
un ordenamiento territorial debe tener como
prioritaria finalidad la gestión adecuada de los
recursos de las comunidades: humanos, técnicos, financieros, pero sobre todo, naturales, de
tal forma que la calidad de vida de sus pobladores se vea mejorada. Y mejorar las condiciones
de vida de la población puede lograrse si se conquistan tres ámbitos: el equilibrio en el uso de
su territorio, y por ende sus recursos naturales;
establecer, reglamentar y ubicar adecuadamente
sus actividades socio-económicas; y, mejorar la
administración y la gestión pública.
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3. El Pago por
Servicios Ambientales
Los esquemas de Pago por Servicios Ambientales son soluciones de mercado que han sido propuestas, primeramente, desde el ámbito de la
economía ambiental. Esta rama de la economía
se ha preocupado por la explotación de los recursos naturales, pues sin ellos, los procesos de
producción de riqueza y el consumo de las sociedades actuales no serían posibles (Castro Valle,
2010, pág. 9).
Pearce señalaba cuales eran las funciones positivas que el ambiente aporta a la economía:
1. Forman parte de la función de producción de
gran cantidad de bienes económicos.
2. Proporcionan bienes naturales cuyos servicios son demandados por la sociedad, entre
los que se encuentran el paisaje, los parques,
etc.
3. Actúan igualmente como receptor de residuos y desechos de toda clase, producto de
las actividades productivas y de consumo de
la sociedad, gracias a su capacidad de asimilación.
4. Por último, el medio ambiente constituye un
sistema integrado que proporciona los medios para sostener toda clase de vida (Peña
Chacón, 2006, págs. 3-4).
La economía ambiental no pretende evitar la
explotación de dichos recursos naturales, pues
esto haría imposible el desarrollo económico de
las sociedades actuales, sino que busca aportar
mecanismos idóneos que permitan que dicha explotación se haga de forma sostenible. Al hablar
de sostenibilidad tenemos forzosamente que referirnos al concepto de desarrollo sostenible. El
concepto clásico lo caracteriza como aquella forma de desarrollo que satisface las necesidades
actuales sin comprometer la capacidad de las
generaciones futuras para satisfacer sus propias
necesidades (Xercavins et al., 2005, pág. 76). Por
lo tanto, los esquemas de PSA buscan asegurar
que tanto la generación presente como las que
están por venir, puedan acceder y gozar de los
bienes y servicios ambientales adecuadamente,
sin poner en peligro su disponibilidad.
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En la actualidad, existen inicitaivas en el país tendientes a alcanzar dicho desarrollo sostenible.
Una de ellas es el Corredor Biológico del Caribe
Hondureño, que “es un espacio geográfico donde su gestión asegura la conservación de la biodiversidad y los servicios ecosistémicos y genera
oportunidades para el desarrollo sostenible que
mejoran la calidad de vida de las comunidades
locales y la sociedad hondureña en general”
(Procorredor).
Para eso, esta rama científica considera necesario incorporar en los procesos económicos la
valoración de los bienes ambientales extraídos
de la naturaleza, así como el valor del desgaste
y deterioro que ésta sufre en dichos procesos.
Propone entonces, crear instrumentos económicos que permitan a aquellos que realizan actividades de conservación ambiental, recibir beneficios económicos (Castro Valle, 2010, pág. 10).
Este nuevo abordaje es beneficioso para todas
las partes involucradas, y busca resolver las incapacidades que han quedado manifiestas de las
soluciones que nacen de políticas de comando y
control.
Normalmente se utiliza el término bien ambiental como sinónimo de recurso natural. “Un bien
ambiental es un producto de la naturaleza directamente aprovechado por el ser humano.
El agua, la madera, las sustancias medicinales,
son ejemplos de bienes ambientales” (Alvarado,
2008, pág. 10). Esos bienes pueden ser explotados directamente en actividades económicas,
pero además pueden proveer servicios ambientales a los esquemas productivos. La LFAPVS en
su artículo 11, numeral 51, define los servicios
ambientales como “los servicios que brindan los
ecosistemas a la sociedad y que inciden directa o
indirectamente en la protección y mejoramiento del ambiente y por lo tanto en la calidad de
vida de las personas; entre ellos: mitigación de
gases de efecto de invernadero, conservación y
regulación hídrica para consumo humano, agropecuario, industrial, generación de energía eléctrica y turismo; protección y conservación de la
biodiversidad; conservación y recuperación de la
belleza escénica, protección, conservación y recuperación de suelos”. El Pago por Servicios Ambientales pertenece a la categoría de instrumentos económicos para la conservación ambiental,
que atiende tanto a los bienes ambientales como
a los servicios ambientales que estos proveen.
La lógica de los esquemas PSA es simple. En primera instancia, un sistema de PSA es un mecanismo de compensación económica a través del
cual los beneficiarios o usuarios del servicio ambiental hacen un pago a los proveedores o custodios del mismo servicio (WWF en Alvarado,
2008, pág. 16). Esa compensación técnicamente
es denominada por los economistas como internalización de externalidades positivas. Es decir,
valorizar económicamente actividades de conservación o bienes ambientales cuyo valor normalmente no se calcula en los procesos económicos. Pero además, el PSA conlleva que quien
produce una externalidad negativa, compense
económicamente por las repercusiones negativas que su actuación produce a terceros(Peña
Chacón, 2003). Eso significa que quienes contaminan también deben pagar por la contaminación que producen, cerrando así el círculo, pues
ese pago servirá para la compensación a quienes
hacen actividades de conservación.
La premisa básica detrás de los esquemas de PSA
es que estos servicios deberían ser remunerados,
creando así incentivos para su abastecimiento
continuo (Wittmer, 2006, pág. 17). ¿Por qué deben ser remunerados los servicios ambientales?
Porque el pago por bienes y servicios ambientales se basa en el principio de derecho ambientalista denominado “el que contamina paga”. Este
principio nacido en el seno de la OCDE en 1972,
dispone sobre la distribución de los costos de
protección ambiental, los que deben ser sufridos
por quien hace uso de los servicios que la naturaleza provee. Es decir, que los costos involucrados en la prevención y lucha contra la contaminación sean asumidos y solventados por quienes
la producen, y no por la colectividad social en su
conjunto (Bustillos Lemaire, 2009, págs. 76-77).
La Ley General del Ambiente en su artículo 106
incluye el principio del contaminador pagador, al
indicar que “quien contamine el ambiente y cometa acciones en contra de los sistemas ecológicos sin observar las disposiciones de esta Ley y
de las leyes sectoriales, asumirá los costos de la
acción u omisión, sin perjuicio de la responsabilidad penal o de otro tipo en que incurra”.
Queda claro entonces que la idea del Pago por
Servicios Ambientales, se aleja de los esquemas
de subsidio de los costos ambientales que normalmente aplican los Estados, por sistemas que
permitan valorizar los costos que significan las
actividades de protección y conservación ambiental, así como las de recuperación, cuando el
ambiente ha sido dañado o deteriorado.
Para la Ley Forestal, Áreas Protegidas y Vida Silvestre, un esquema PSA, de acuerdo al artículo
11, numeral 36, “es la retribución resultante de
procesos de negociación, mediante los cuales se
reconoce el pago efectivo y justo de los consumidores de servicios ambientales a los protectores
y productores de estos, bajo criterios de cantidad
y calidad definidos en un periodo determinado”.
Los esquemas PSA tratan de asegurar que el verdadero costo ambiental sea incluido en los mecanismos de precio. Esto es facilitado a través de
la internalización de externalidades ambientales
(costo o beneficios no asumidos por el usuario)
al establecer precios apropiados y brindar inventivos financieros(Greiber, 2006, pág. 11). El que
haya sido incluido en la legislación ambiental nacional evidencian que los mecanismos comerciales o financieros, particularmente PSA, se están
proponiendo de manera incrementada como un
abordaje alternativo a la conservación, mecanismos que deben ser relevantes en la planeación
municipal.
Un ejemplo de cómo la ley hace eco del uso de
estos esquemas lo observamos con relación al
agua. La Ley General de Aguas, en su artículo
51, establece que “en los aprovechamientos que
otorgue el Estado, los costos de conservación,
protección o reparación ambientales asociados a
los usos autorizados, serán por cuenta del titular del aprovechamiento”. La internalización de
esa externalidad negativa en mención, es decir,
el pago que haga quien utilice el bien ambiental,
servirá para compensar razonablemente a quienes conservan la generación del agua, en tanto
ellos están constituyendo una externalidad positiva.
De hecho, los esquemas PSA pueden ser de uso
idóneo en iniciativas tales como el Corredor Biológico Mesoamericano, pues mediante estos
mecanismos pueden ofrecerse soluciones, como
el uso de servidumbres ecológicas para crear corredores biológicos y conservarse áreas boscosas
que sirvan de hábitat a especies animales y les
permitan alternar su estadía, constante o per-
7
manentemente, entre los parques nacionales,
reservas biológicas y, demás zonas protegidas
(Castro Valle, 2010, pág. 70). Concluimos entonces que para que estos esquemas existan, deben
existir productores y consumidores de servicios
ambientales, con disposición para negociar tales
servicios, debe existir una relación contractual
entre ellos, determinación y calidad del servicio
que se pretende negociar, determinación del valor, y un sistema eficiente de cobro y pago de dichos servicios. Se trata realmente de un sistema
muy novedoso, que involucra a personas con intereses diversos, valoración de bienes no comunes, una estructura institucional también diversa
y en términos generales, una nueva visión de la
relación del ser humano con la biodiversidad del
planeta (Bustillos Lemaire, págs. 53-54).
3.1. Valoración de los Bienes y Servicios
Ambientales
La realidad es que el Pago de Servicios Ambientales aparece muy recientemente como una forma
de procurar la conservación y uso sostenible de
bienes ambientales y de los servicios que estos
proveen.
Estos esquemas asumen a los bienes y servicios
ambientales como insumos relevantes para los
sistemas económicos y el bienestar de las comunidades. La tendencia de la que nacen los PSA se
enfoca a la valoración correcta de dichos servicios. Por su naturaleza, los esquemas PSA permiten la participación comunitaria, además de una
visión política e institucional por parte del Estado
y aporte financiero estatal o privado. Lo vemos
8
reflejado en nuestra legislación: la Ley Forestal,
Áreas Protegidas y Vida Silvestre, al describir sus
objetivos en el artículo 3, incluyen en el numeral
13 el de “determinar e implementar un sistema
de valoración por bienes y servicios ambientales
como un incentivo para la conservación y mejoramiento de las áreas forestales, tanto públicas
como privadas”.
Valorar correctamente los bienes y servicios
ambientales se vuelve necesario para poder tomar decisiones educadas con relación a la protección de la naturaleza. Las nuevas tecnologías
y el avance de la ciencia en general, permiten
que la medición de los daños que se producen
al ambiente sea más certera, permitiendo incidir y enfilarnos cada vez más hacia un verdadero
desarrollo sostenible. Valorar económicamente
el medio ambiente significa poder contar con un
indicador de su importancia en el bienestar de
la sociedad, que permita compararlo con otros
componentes del mismo (Cafferatta, 2004, pág.
187).
El lograr la correcta valoración de estos bienes y
servicios es obligación del Estado. El que el sistema de precios relativos no incorpore los costos ambientales que se generan en los procesos
de producción, distribución y consumo, y que
éstos sean transferidos a otros oferentes y demandantes en diferentes espacios y tiempos, es
un asunto institucional (Encinas, 2000, pág. 28).
Entender el valor real de los recursos existentes
en un Municipio, seguramente cambiará la comprensión que tenemos de las riquezas naturales
de cada comunidad.
4. El Rol de las
Municipalidades de
un Esquema PSA
En la actualidad, algunas corporaciones municipales han integrado en sus planes de arbitrios el
cobro de tasas ambientales, o de servicios que
tienen un efecto en el ambiente, pero es un error
común confundir los sistemas de cobro de ecotasas con esquemas PSA, por el hecho que se está
exigiendo de los contribuyentes la asunción de
los costos de protección ambiental que normalmente corresponderían al Municipio, sin asegurar que dicha protección siquiera se lleve a cabo.
Las obligaciones fiscales podrían corresponder
a la internalización de externalidades negativas,
en el sentido que los contribuyentes son potenciales usuarios de servicios ambientales, por los
cuales estarían pagando. Sin embargo falta el
componente adicional en las soluciones tributarias, la internalización de las externalidades
positivas, es decir, compensar con estos dineros
al verdadero proveedor de los servicios, que no
necesariamente será siempre el Municipio.
También se debe aclarar que el PSA no es una
subvención o subsidio, de hecho su lógica es contraria a esto. No se persigue con estos esquemas,
ofrecer programas de asistencia social, sino que
reconocer el valor real que tiene una actividad
específica de conservación. No se pretende estimular artificialmente el mercado, al contrario,
se pretende resolver la falla detectada, que permite que los recursos naturales sean explotados
indiscriminadamente. Pero se debe tener claro
que los esquemas PSA no son la solución a todos
los problemas ambientales, aunque a diferencia
de las estrategias de comando y control, suelen
ser mucho más efectivos porque no sólo incluyen incentivos para evitar la producción de externalidades negativas, esos mismos incentivos
permiten que los titulares del suelo en el que se
asientan bienes y servicios ambientales puedan
redirigir sus actividades y produzcan externalidades positivas.
El inconveniente mayor para la implementación
de estos esquemas es que los proveedores de
servicios ambientales encuentren mercados en
los que haya demanda suficiente. Este podría
ser el rol principal que los Municipios pueden jugar en la implementación de los mismos, pues
la capacidad de hacer valer los intereses particulares o colectivos de distintos agentes sociales
y económicos estará en función de su fortaleza
organizativa y de su capacidad para ejercer presión sobre otros agentes sociales y económicos,
sobre los mercados, sobre las percepciones y
valores de la sociedad civil (Encinas, 2000, pág.
28). Es decir, el Municipio generará la obligación
de pagar adecuadamente a quienes proveen los
servicios ambientales que son utilizados por la
comunidad toda.
Definitivamente esta propuesta contradice el
abordaje al que normalmente acude el Estado
de Honduras, y los mismos gobiernos municipales, pues claramente se aleja el otorgamiento
de subsidios, que son prácticas que han demostrado ser nefastas en relación al uso sostenible
de los recursos naturales. Efectos que podemos
deducir al observar el uso indiscriminado que la
población hace de los servicios de agua potable y
energía eléctrica cuando son subsidiados.
El PNUMA (2003, pág. 1) es de la opinión que
“en la teoría, los instrumentos económicos presentan características de interés para mejorar el
desempeño ambiental, internalizar los daños y
beneficios ambientales (aplicación del principio
contaminador-pagador; pago por servicios ambientales) y para conseguir objetivos de carácter
ambiental al menor costo posible”. Obviamente,
su éxito dependerá de la efectiva estructuración
y operativización del esquema por parte de las
Corporaciones Municipales. Además, las municipalidades pueden tener roles diferenciados, pudiendo participar desde tres ámbitos diferenciados: como proveedor de servicios ambientales,
como consumidor de servicios ambientales, y
como intermediario en un esquema de servicios
ambientales.
4.1. El Municipio Proveedor de Servicios
Ambientales
La Estrategia Nacional de Bienes y Servicio Ambientales (2005, pág. 9) considera que los mecanismos de PSA debe tener como fundamento
un criterio que denomina “compensación en el
9
lugar de origen del PSA”. Este implica que la inversión de los recursos financieros obtenidos
por la implementación del esquema deben ser
dirigidos a la conservación de las áreas donde su
recaudación fue causada.
ca, las juntas de agua, empresas hidroeléctricas,
empresas embotelladoras, empresas agroindustriales, industria turísticas, etc., y que con seguridad no son explotados sostenible y adecuadamente para beneficio de la comuna.
En el primer caso, el de proveedor, debemos hacer consideraciones con relación al uso y disfrute de los bienes municipales, pues estos pueden
proveer varios servicios ambientales, y por ende,
causar la recaudación, o si se quiere, la internalización de las externalidades positivas. La Constitución de la República, en su artículo 300 establece que “todo municipio tendrá tierras ejidales
suficientes que le aseguren su existencia y normal desarrollo”. Pero además la legislación establece que los bienes inmuebles ejidales urbanos
que no tuviesen legalizada su posesión por particulares, pasan a dominio pleno del Municipio
que a la vigencia de esta Ley tuviese su perímetro urbano delimitado (Art. 70, LM). Asimismo, la
LFAPVS determina que son Áreas Forestales de
dominio Municipal:
El Estado Hondureño ha creado todo un marco
jurídico para favorecer el ordenamiento territorial. El PSA parece condecirse con los fundamentos de dicho ordenamiento territorial cuando
la ley creada a ese efecto, en su artículo 5.6.iii,
incluye la preservación del ambiente como uno
de los elementos que deben equilibrarse para
alcanzar la sostenibilidad del desarrollo. Señala
que esa preservación ambiental debe realizarse
“buscando la transformación productiva con el
uso racional y la protección de los recursos naturales, de tal forma que se garantice su mejoramiento progresivo, sin deteriorar o amenazar el
bienestar de las futuras generaciones; la aplicación de los servicios ambientales en forma equitativa y real como resultado de la valoración de
sus costos y beneficios”.
1. Los Terrenos Forestales comprendidos en títulos anteriormente otorgados como ejidos
por el Estado a los Municipios; y,
2. Los demás Terrenos Forestales cuya propiedad corresponda a cualquier otro título a los
Municipios, de acuerdo con lo dispuesto en
la Ley (Art. 47, LFAPVS).
La compensación por actividades de conservación que generen los bienes municipales puede
ser materializada a través de las tasas por servicios y como es en estos momentos, por contribución por mejoras, que le corresponde crear a
las municipalidades (Art. 74, LM). Estas tasas por
la prestación de servicios municipales o uso de
bienes municipales ejidales y aquellos que beneficien al habitante del término municipal serán
establecidas por medio del Plan de Arbitrios (Art.
84, LM).
Esos bienes pueden proveer servicios ambientales para ser aprovechados por terceros. Para
comprenderlo, debemos referirnos al concepto
de servicio ambiental. La LFAPVS en su artículo
11, numeral 51, los define como “los servicios
que brindan los ecosistemas a la sociedad y que
inciden directa o indirectamente en la protección y mejoramiento del ambiente y por lo tanto
en la calidad de vida de las personas; entre ellos:
mitigación de gases de efecto de invernadero,
conservación y regulación hídrica para consumo
humano, agropecuario, industrial, generación
de energía eléctrica y turismo; protección y conservación de la biodiversidad; conservación y
recuperación de la belleza escénica, protección,
conservación y recuperación de suelos”. Estos
bienes y servicios ambientales cuentan ya con
mercados cautivos, a los que debería ser fácil incursionar, tal como sucede con la venta de bonos
de carbono, la industria bioquímica y farmacéuti-
10
La LGA establece también atribuciones para las
municipalidades en su artículo 29. Casi todas estas están vinculadas con la idea de PSA, e incluyen la protección y conservación de las fuentes
de abastecimiento de agua a las poblaciones, la
preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección ambiental en los centros
depoblación, la creación y mantenimiento de
parques urbanos y de áreas municipales sujetas
a conservación, el control de actividades que no
sean consideradas altamente riesgosas, pero
que afecten en formaparticular el ecosistema
existente en el Municipio, y la preservación de
los valores históricos, culturales y artísticos en
el término municipal. Estas actividades también
son generadoras de externalidades positivas.
4.2. El Municipio como Consumidor de Servicios Ambientales
El pago de servicios ambientales, viene a cumplir un doble propósito: por una parte, favorece
la conservación de la biodiversidad y por otra,
contribuye con la economía familiar, pero sobre
todo y muy importante, cumple un papel en el
tema de la mitigación de la pobreza cuando se
dirige a pequeños propietarios (Bustillos Lemaire, 2009, pág. 2). No obstante, debemos reforzar la idea de que su propósito fundamental es
lograr la conservación adecuada del ambiente,
corrigiendo fallas en los mercados de consumo
que impiden que los servicios ambientales sean
remunerados adecuadamente. Nunca deben ser
entendidos como programas sociales. Este efecto es secundario.
La Ley de Municipalidades, en su artículo 13, señala entre sus atribuciones de éstas las de proteger la ecología, del medio ambiente y promoción
de la reforestación y la suscripción de convenios
con el gobierno central y con otras entidades
descentralizadas con las cuales concurra en la explotación de los recursos, en los que figuren las
áreas de explotación, sistemas de reforestación,
protección del medio ambiente y pagos que les
correspondan. La Municipalidad puede, según
esto, destinar recursos para pagar actividades
de conservación, o por los servicios ambientales
que provean personas privadas, por los bienes
ambientales que son de su propiedad.
Para eso es necesario comprender a qué nos
referimos exactamente cuando hablamos de
servicios ambientales. La LFAPVS en su artículo 11, numeral 51, define los servicios ambientales como “los servicios que brindan los ecosistemas a la sociedad y que inciden directa o
indirectamente en la protección y mejoramiento del ambiente y por lo tanto en la calidad de
vida de las personas; entre ellos: mitigación de
gases de efecto de invernadero, conservación y
regulación hídrica para consumo humano, agropecuario, industrial, generación de energía eléctrica y turismo; protección y conservación de la
biodiversidad; conservación y recuperación de la
belleza escénica, protección, conservación y recuperación de suelos”. Todos esos servicios pueden estar en la actualidad siendo proveídos por
personas privadas de forma gratuita. Pero ante
la incapacidad de los gobiernos municipales de
asegurarlos a través de sus propias estructuras,
su provisión debe ser asegurada de otra manera.
Los esquemas PSA permiten asegurar su provisión. Precisamente, las tasas ambientales que
se cobran en la actualidad, deben ser utilizadas
para estos menesteres.
Para lograr ese propósito, el gobierno municipal
debe asegurarse que los esquemas PSA de los
cuales participe como consumidor, se encuentren definidos y regulados por los instrumentos
jurídicos que están disponibles en la legislación
nacional, tales como:
Servidumbres Ecológicas
La LFAPVS en su artículo 11, numeral 52 define
a la servidumbre ecológica como “un derecho
en una área forestal que en razón de la conservación y sostenibilidad de los recursos naturales
renovables, es sometida a limitaciones legales en
los derechos de uso y aprovechamiento sobre la
propiedad, para fines de utilidad pública”. Implique que se pueden imponer limitaciones, temporales o perpetuas, impuestas voluntariamente
a la propiedad privada por sus propietarios para
fines ecológicos, que se inscriben en el Registro
Público, de manera que resultan vinculantes tanto para el que las impuso como para los subsiguientes adquirentes del inmueble, sea cual sea
la causa de la adquisición (Atmetlla Cruz, pág.
11).
Arrendamientos Ecológicos
El arrendamiento es un contrato en que las dos
partes se obligan recíprocamente, la una a conceder el goce de una cosa, o a ejecutar una obra
o prestar un servicio, y la otra a pagar por este
goce, obra o servicio, un precio determinado
(Art. 1681, CC). Mediante contratos de arrendamiento pueden establecerse cláusulas que
limiten determinadas actividades perjudiciales
al medio ambiente o a los recursos naturales
(Atmetlla Cruz, pág. 21).
Usufructo
El artículo 745 del Código Civil señala que “el
usufructo es un derecho real que consiste en la
facultad de gozar de una cosa con cargo de conservar su forma y sustancia y de restituirla a su
dueño”. Implica entonces que el uso y goce que
normalmente corresponden al propietario, están
siendo ejercidos por alguien más, que se denomina usufructurario(Castro Valle, 2010, pág. 71).
El contrato de usufructo permite a una persona
11
o varias personas interesadas en la protección de
los recursos naturales adquirir, del propietario, el
derecho de uso de un inmueble o de parte de un
inmueble con el propósito de proteger los recursos naturales que en él se encuentran (Atmetlla
Cruz, pág. 27). Esta protección es posible ya que
la definición legal de este derecho real exige que
el goce se lleve a cabo con la obligación de conservar la forma y sustancia de la cosas fructuaria.
4.3. El Municipio como Intermediario en un
Esquema de Servicios Ambientales
Por lo antes señalado, es posible deducir que habrá situaciones en las que el municipio no tendrá
la capacidad de proveer ciertos bienes y servicios ambientales, por no estar estos asentados
en inmuebles de su propiedad, ni tampoco participará como consumidor, porque algunos bienes
y servicios ambientales no son de uso colectivo,
sino que más bien necesarios para el desarrollo
de ciertas actividades en el ámbito privado. Sin
embargo, la municipalidad puede participar en
un ámbito muy general como intermediario entre ambas partes, y esa actividad puede incluso
realizarla dentro de su atribución de ordenador
territorial.
La Ley de Ordenamiento Territorial en su artículo
27, concede a las municipalidades una serie de
competencias. Las municipalidades gestionarán
el ordenamiento en su ámbito, a efecto de promover las condiciones más apropiadas de desarrollo para la vida en comunidad. La participación
de las municipalidades en la implementación de
esquemas PSA podría dar como resultado una
gestión en extremo efectiva de los bienes y servicios ambientales y lograr la implementación de
mercados locales para este tipo de servicios. Este
tipo de mercados locales necesita un marco legal
municipal que considere la creación de un fondo
descentralizado para realizar acciones de PSA. En
relación a esto, actualmente las municipalidades
de Honduras tiene la potestad, mediante la Ley
de Municipalidad, de definir directrices, procedimientos, reglamentos y sanciones concernientes al uso de los recursos naturales. Sumado a
lo anterior, la participación ciudadana es vital
en los procesos de definición de una política de
PSA local; lo mismo que las políticas de control
y evaluación, la transparencia y confianza en el
proyecto. (Alvarado, 2008, pág. 21)
12
La Ley de Ordenamiento Territorial, dentro de
las facultades administrativas que le asigna a las
municipalidades incluye la posibilidad que estas
emitan regulaciones que incluyan normas de
zonificación y regulación del uso del suelo (Art.
28.1, LOT). Además, corresponde a las municipalidades velar por el cumplimiento de las limitaciones a derechos sobre la propiedad inmobiliaria como resultado de la normativa de ordenamiento territorial (Art. 28.4, LOT). Igualmente, en
su artículo 33, permite la opción de PSA, en tanto
establece que “la descentralización promueve la
toma de decisiones por parte de entidades territoriales autónomas, cuando se trata de la conducción de sus intereses privativos, el manejo
de sus recursos y la solución de sus problemas”.
Este proceso de descentralización implicaría un
ostensible desarrollo de los municipios en tanto supondrían transferencia de competencias y
recursos por parte del gobierno central que estarían subordinados a una planificación que trasciende el espacio municipal, pues obedecería a
los intereses generales de la población, y bajo
una continua fiscalización del gobierno central.
La intención del legislador es claramente potenciar el desarrollo de los municipios (Art. 34, LOT).
Otras leyes ambientales le otorgan también a las
municipalidades capacidades que permiten la
implementación de esquemas PSA. La LFAPVS en
su artículo 128 indica que “las Municipalidades
promoverán y fomentarán el Sistema Social Forestal mediante la Forestería Comunitaria en sus
áreas forestales, con el propósito de cumplir con
la función social, económica y ambiental de éstas”. La LGAg en su artículo 23 establece que “la
Autoridad del Agua y las municipalidades promoverán y apoyarán la organización de los usuarios
para mejorar condiciones en el aprovechamiento
del agua y la preservación y control de su calidad
y cantidad”. La Ley de Pesca también asigna a las
municipalidades la capacidad de autorizar aprovechamientos del agua para el establecimiento
de viveros y criaderos de peces (Art. 60, LP). Incluso, las municipalidades tienen la potestad de
autorizar la explotación de depósitos aluviales
no metálicos, de arcillas superficiales, arenas, rocas y demás sustancias aplicables directamente a
la construcción, cuando la extracción no exceda
de diez metros cúbicos diarios (Art. 18, LGM).
También, “las municipalidades gozarán del dere-
cho de preferencia sobre personas naturales o
jurídicas, públicas o privadas, para el aprovechamiento de cualquier cuerpo de aguas superficiales o subterráneas, que sean necesarios para el
abastecimiento de agua para consumo humano
o descarga de alcantarillados” (Art. 4, LMSAPS).
De hecho, las municipalidades son los titulares
por ley de los servicios de agua potable y saneamiento (Art. 16, LMSAPS).
Si el programa de PSA fuera implementado en el
ámbito municipal, la Ley de Municipalidades, en
su artículo 74 autoriza a las Municipalidades a
crear las tasas por servicios y los montos por contribución por mejoras, aunque no podrán crear
o modificar impuestos. Esta norma permite que
la valoración de los bienes y servicios ambientales se establezca por la vía del Plan de Arbitrios
Municipal, y sean de cumplimiento obligatorio.
Las municipalidades pueden establecer tasas por
la prestación de servicios municipales, los que
pueden ser directos e indirectos. Además, establecerlas por la utilización de bienes municipales
o ejidales, y como cobro por los servicios administrativos que afecten o beneficien al habitante
del término municipal (Art. 84, LM).
Este sistema presenta la ventaja de que el plan
de arbitrios incluirá los pormenores de su cobro con base en los costos reales en que incurra
la Municipalidad, y únicamente podrá cobrar a
quien efectivamente reciba el servicio. Esta posibilidad resuelve el problema que presentan
las soluciones fiscales que tienden a socializar el
costo de conservación del ambiente, sin considerar si efectivamente el que tributa realmente es
usuario del bien o servicio ambiental.
13
5. Estrategias de
implementación
de un Esquema de
PSA en el Ámbito
Municipal
Tras una análisis de las oportunidades jurídicas
que nos ofrece la legislación nacional para la
implementación de un esquema PSA en el municipio, el camino adecuado está directamente
vinculado con el proceso de ordenamiento territorial, el cual a su vez, pasa por la participación activa de la comunidad, quien debe empoderarse del proceso, basándose en propuestas
técnicas, sostenibles en el tiempo. La Ley define
al ordenamiento territorial como “el proceso
político administrativo del Estado para conocer
y evaluar los recursos que con la participación
de la sociedad, pueda gestionar el desarrollo
sostenible” (Art. 2.1, LOT). Pero además establece que es “un instrumento administrativo para
gestionar estratégicamente la relación armónica
y eficiente de los recursos humanos, naturales,
físico-estructurales, buscando su uso integral y
equilibrado en todo el territorio para impulsar la
expansión de la economía” (Art. 2.3).
Los procesos de ordenamiento territorial pueden
vincularse directamente con la iniciativa denominada Corredor Biológico Mesoamericano, pues
esta se define como “un sistema de ordenamiento territorial, compuesto por la interconexión del
Sistema Centroamericano de Áreas Protegidas,
con sus zonas aledañas de amortiguamiento y
uso múltiple, que brindan un conjunto de bienes
y servicios ambientales a la sociedad centroamericana y mundial, y promueve la inversión en la
conservación y el uso sostenible de los recursos
naturales; todo a través de una amplia concertación social, con el fin de contribuir a mejorar
la calidad de vida de los habitantes de la región”
(Procorredor).
De hecho, entre los objetivos que para el 2020
se ha propuesto el Corredor Biológico de Caribe
Hondureño integrando ese corredor Biológico
Mesoamericano, se establece tener “mecanis-
14
mos institucionales que favorecen la participación de los sectores productivos y de conservación, así como la sociedad civil” (Ídem). Vemos
entonces como el concepto de ordenamiento
territorial se vincula directamente con la participación delas comunidades que residen en esas
zonas.
La implementación adecuada de un proceso
de ordenamiento territorial conlleva una fase
diagnóstica que, a través de mecanismos de
participación ciudadana permita la definición y
estructuración del sistema en el municipio, así
como una fase de planificación estratégica de los
recursos, que deberá incluir para su debida conservación, esquemas de PSA. Dichos esquemas
cobrarán vida en una tercera fase, de implementación, la cual a través de ordenanzas municipales y planes de arbitrio logrará la compensación
adecuada por los bienes y servicios ambientales
asentados en el municipio.
5.1. Fase de Diagnóstico
Plantarse la necesidad de un elaborar un diagnóstico implica recoger y analizar de manera incluyente, información a lo largo y ancho del municipio, para evaluar la naturaleza de los recursos
disponibles en el mismo. Dicha evaluación debe
lograr una clasificación sectorial completa de los
recursos existentes en el municipio en cuatro
ámbitos específicos (Art. 42, LOT):
a. Sector del Capital o patrimonio Humano
b. Sector del Capital o patrimonio Natural
c. Sector del Capital o Patrimonio Estructural y
Financiero
d. Sector Gobierno
Al hablar de capital humano debemos entender “destrezas, potencialidades, conocimientos,
aprendizajes, capacidades y habilidades de cada
persona” (Procorredor); capital natural se puede
definir como “toda la formación y regeneración
de recursos naturales que brinda la naturaleza”
(Ídem); capital estructural o capital construido
“incluye todo lo que es la infraestructura física
que apoya las actividades sociales y productivas
de una comunidad” (Ídem); y, capital financiero
se entiende como el “conjunto de recursos financieros que le permiten a la comunidad construir
los medios de vida” (Ídem).
Clasificar los recursos del municipio dentro del
Sector del Capital o Patrimonio Natural de tal
forma que se puedan implementar esquemas
PSA, implicará identificar los bienes naturales
que provean servicios ambientales ubicados en
el municipio, es decir, debe iniciarse en este ámbito, elaborando un inventario de bienes y servicios ambientales. Ese inventario, la valoración
de los bienes y servicios ambientales en él contenidos, junto con un adecuado mapeo de los actores comunitarios, son las herramientas básicas
para el proceso de planeación territorial del municipio, en lo que concierne a PSA. Esta acción es
sinónimo de los pasos propuestos por CATIE en
la metodología para el establecimiento de corredores biológicos dentro del paso IV del Perfil Técnico de los Corredores Biológicos, el cual plantea
la identificación de los capitales naturales de las
comunidades (Procorredor).
Dicho diagnóstico, debe servir también para
concertar y construir una visión municipal que
prevalezca por lo menos por 20 años (Art. 6.1,
LOT). La ley de Ordenamiento Territorial es muy
específica e insistente en señalar el mecanismo
idóneo para este efecto, siendo éste la Participación Ciudadana.
Además de la clasificación de los recursos disponibles en el municipio, es necesario evaluar la
realidad municipal. Los aspectos a evaluar como
parte del diagnóstico son:
1.
2.
3.
4.
5.
Planes de Trazo y Desarrollo Urbanístico
Control y Regulación del Uso del Suelo
Regulación de la Actividad Comercial
Regulación de la Actividad Industrial
Perímetro de la Ciudad y Asentamientos Humanos
6. Construcción de la Infraestructura de Servicios Públicos Municipales
7. Soluciones Habitacionales
8. Manejo y Control de Áreas de Riesgo
9. Protección Ambiental y Gestión de Recursos
Naturales
10.Promoción de Cultura y Valores
11.Protección del Patrimonio Histórico y Cultural
12.Activación de la Producción Local
Particularmente, con relación al Pago de Servicios Ambientales, el diagnóstico deberá poder
detectar cualquier conflicto en el uso del suelo
en relación con su vocación natural y el uso actual que se le esté dando, así como la vulnerabilidad ambiental que pueda estar vinculada a
la existencia de fuentes de agua (cuencas, micro-cuencas, sub-cuencas, etc.), bosques, suelo
degradado, nichos de especies endémicas en
peligro de extinción, patrimonio cultural, etc. El
diagnóstico deberá incluir prácticas de mitigación, existentes y/o necesarias para estas áreas
específicas, y sobre todo, la situación actual de la
tenencia de la tierra.
Estos ejercicios deben permitir presentar una
análisis integral de la situación territorial del
municipio, basándose en conceptos ambientales, económicos, administrativos, y sociales. Lo
que implica, primero, determinar la naturaleza,
o aptitud natural de cada zona del territorio, y
segundo, identificar y priorizar los obstáculo que
evitan el aprovechamiento territorial idóneo, de
acuerdo a la naturaleza de éste.
5.1.1. Institucionalidad Básica Necesaria
Para que el proceso de ordenamiento territorial pueda iniciarse y llevarse a cabo esta etapa
diagnóstica, se recomienda la conformación de
cierta institucionalidad básica que asegure el
empoderamiento comunitario del proceso desde su inicio, de ahí que es necesario se integren
los siguientes entes:
A. Consejo Municipal de Ordenamiento Territorial
Su labor debe consistir, siguiendo por analogía
los del Consejo Nacional de Ordenamiento Territorial, en las siguientes actividades:
a. Concertar con los principales actores comunitarios, las políticas municipales de ordenamiento territorial, que impulsen y equilibren
el desarrollo del capital humano, capital natural y el capital estructural del municipio.
b. Proponer los lineamientos para los instrumentos de Planificación Municipal de Ordenamiento Territorial.
c. Conformar en el ámbito municipal una Unidad Técnica-Operativa para la implementación del ordenamiento territorial, así como
las instancias de participación ciudadana previstas en la ley.
d. Dar seguimiento al proceso de ordenamiento
territorial en el Municipio.
15
e. Actuar como facilitador, gestor y garante de
los compromisos entre los diferentes protagonistas del ordenamiento territorial.
f. Establecer su calendario de actividades, así
como su organización internamente.
Debería de organizarse con los representantes
de las siguientes instituciones que puedan tener
presencia en el municipio:
1) La Corporación Municipal; 2) Comisión Permanente de Contingencias (COPECO); 3) Instituto Nacional de Estadísticas (INE);
4) Registro Nacional de la Personas (RNP);
5) Instituto Geográfico Nacional (IGN);
6) Instituto Nacional Agrario (INA);
7) Departamento de Catastro Municipal;
8) Instituto de Conservación Forestal (ICF);
9) Instituto Nacional de Metrología;.
10) Centros de Investigación Científica;
11) Consejo Hondureño de Ciencia y Tecnología
(COHCIT);
12)Universidades;
13) Centros de Información y Bases de Datos sectoriales y especializadas; y,
14)Otros centros e instituciones con similares
funciones.
De no tener el municipio la capacidad de organizarlo, esta función la podrá adoptar el Consejo
de Desarrollo Municipal.
B. Unidad de Gestión Municipal
Establece la Ley de Ordenamiento Territorial que
a los municipios les compete la amplia gestión
del ordenamiento territorial dentro de su jurisdicción (Art. 27, LOT). Aunque no ordena específicamente la creación de estas unidades técnicas
en el ámbito municipal, sí las prescribe para el
ámbito departamental (Art.19, LOT). Pero para
ser coherentes con el esquema, se recomienda,
dentro de lo posible, crear dicha unidad, cuya
función será dar acompañamiento técnico al
Consejo Municipal de Ordenamiento territorial.
Esta unidad debe ser conformada por un equipo
multidisciplinario que comprenda técnicos ambientales y forestales entre otros profesionales,
quienes puedan colaborar en la identificación,
valoración y establecimiento de medidas de conservación para los bienes que proveen servicios
ambientales en la jurisdicción municipal.
16
Debemos recordar que ya la ley de Municipalidades (Art. 12.6, LM) faculta al municipio a crear
su propia estructura administrativa y forma de
funcionamiento, de acuerdo con la realidad y
necesidades municipales. De no ser posible su
creación, pues al tenor del artículo 30 de la LOT,
entonces esta tarea se le deberá asignar al organismo municipal que por afinidad la pueda integrar a sus competencias actuales.
C. Consejos de Cuenca, Sub-Cuenca o Microcuenca
De existir entidades de este tipo en el municipio
es preciso integrarlas en el proceso de ordenamiento territorial, tal como lo señala el artículo
22.3 de la LOT. Con relación al Pago de Servicios
Ambientales, estas colectividades adquieren un
significado muy particular, pues ellos están a la vigilancia de uno de los servicios ambientales más
relevantes, como es la protección del recurso hídrico. Los insumos que estos consejos produzcan
en relación al ordenamiento territorial, particularmente en lo relacionado a la protección de
las cuencas, sub-cuencas y micro-cuencas, debe
ser parte integrante del proceso de planificación,
especialmente en lo que se refiere al control y
regulación del usos del suelo.
D. Consejo de Desarrollo Municipal
Cada Municipalidad tendrá un Consejo de Desarrollo Municipal con funciones de asesoría,
integrado por un número de miembros igual al
número de Regidores que tenga la Municipalidad. Estos consejeros fungirán ad-honoren y serán nombrados por la Corporación Municipal de
entre los representantes de las fuerzas vivas de
la comunidad. El Consejo será presidido por el
Alcalde. Los miembros del Consejo podrán asistir a las sesiones de la Corporación cuando sean
invitados, con derecho a voz pero sin voto (Art.
48, LM).
Este consejo tendrá las siguientes funciones (Art.
49, RLM):
a. Asesorar a la Corporación Municipal en el
proceso de elaboración, ejecución y evaluación de los planes de desarrollo, urbanos y
rurales,
b. Asesorar a la Corporación y al Alcalde en los
planes de reordenamiento administrativo y
c.
d.
e.
f.
g.
en la conformación de los instrumentos normativos locales de conformidad con la Ley.
De manera especial, asesorar a la Alcaldía
Municipal en la formulación de los presupuestos por programas, planes operativos,
programas de inversión y las regulaciones
respectivas.
Asesorar a la Corporación en la consecución
y contratación de empréstitos para obras de
positivo beneficio para la comunidad.
Asistir a la Corporación cuando se sucedan
estados de emergencia o calamidad pública
y que fuese necesario movilizar recursos de
la comunidad para atender dichas emergencias.
Asesorar a la Corporación en la suscripción
de convenios con el Gobierno Central y con
otras entidades descentralizadas con las cuales concurra en la explotación, renovación,
conservación y mejoramiento de los recursos
naturales.
De acuerdo a su integración y cuando la Corporación Municipal lo considere pertinente
servir de instrumento de comunicación entre
la Municipalidad y la comunidad.
E. Comité Municipal para el Pago de Servicios
Ambientales
La idea de la creación de este consejo nace de la
necesidad de un acompañamiento técnico a las
decisiones que dicha corporación debe y puede
tomar con relación a la identificación, conservación y valoración de bienes y servicios ambientales, así como para la implementación de esquemas de PSA.
La implementación de estos esquemas puede,
por ejemplo, coadyuvar al manejo sostenible de
Tierras ejidales de vocación forestal que manda
la Ley de Municipalidades en su artículo 69.
F. Consejos Consultivos Municipales Forestales
Los Consejos Consultivos Forestales son instancias de participación ciudadana, de consulta,
concertación, control social y coordinación de
la acciones del sector público y de las organizaciones privadas y comunitarias involucradas en
la protección, explotación, conservación y de
control social de las áreas forestales, áreas protegidas y la vida silvestre. Las representaciones y
participación en dichas instancias serán ejercidas
ad honorem (Art. 11.11, LFAPVS).
G. Consejos Regionales de Desarrollo
Los Consejos Regionales de Desarrollo son instancias regionales de diálogo y concertación
entre el Gobierno Central, la Sociedad Civil, Gobiernos Locales y Comunidad de Cooperantes,
creados en la Visión de País 2010-2038 (pág.
168), orientada hacia el análisis sectorial y la formulación de propuestas ordenadas y articuladas,
que faciliten una gestión pública más efectiva,
ordenada y transparente en la región correspondiente. Conducirán el proceso de planeación en
la región y estarán afiliadas al Consejo del Plan
de Nación.
H. Patronatos, Juntas de Agua y demás Organizaciones Comunitarias
En cada municipio o barrio, colonia o aldea, los
vecinos tendrán derecho a organizarse democráticamente en patronatos, para procurar el mejoramiento de las respectivas comunidades. En el
desarrollo de sus actividades deberá respetar y
procurar el logro de los fines, objetivos y metas
del Plan de Desarrollo Municipal (Art. 62, LM).
El patronato es una estructura natural de organización, vinculada por lazos de conveniencia en
una comunidad determinada, constituidas como
unidades básicas auxiliares de la administración
pública, a la que el Estado le reconoce su personalidad jurídica.
Las Juntas Administradoras de Agua y organizaciones comunitarias tendrán preferencia en el
otorgamiento de la autorización municipal para
la operación total o parcial de los servicios de
agua potable y saneamiento en su respectiva comunidad (Art. 17, LMAPS). Las Juntas Administradoras de Agua tendrán personalidad jurídica
otorgada que otorgará la Secretaría de Estado
en los Despachos del Interior por medio de dictamen de la respectiva Corporación Municipal,
que constatará de la legalidad de la misma (Art.
18, LMAPS). Son las Juntas Administradoras de
Agua, algunos de los entes que con mayor facilidad puede implementar esquemas de Pago por
Servicios Ambientales, con los que se internalizaran los costos de conservación de las fuentes
hídiricas.
17
5.1.2. Mecanismos de Participación Ciudadana
Como se señala anteriormente, la Ley de Ordenamiento Territorial hace hincapié en la necesidad de que el proceso todo se desarrolle asegurando la participación ciudadana, de ahí que los
actores comunitarios son fundamentales, pues
colaboraran en la caracterización de la situación
actual del municipio con relación a los procesos
productivos, procesos de comercialización, manejo de recursos naturales, desarrollo de recursos económicos, participación de las mujeres y
jóvenes, etc. de hecho, es el municipio el cauce
inmediato de la participación ciudadana en los
asuntos públicos (Art. 2, LM).
La LOT contextualiza la Participación Ciudadana
con las siguientes razones (Art. 35, LOT):
1) Como expresión del ejercicio de las libertades y los derechos democráticos; 2) Para fortalecer el proceso de control político
y moderación de la acción gubernamental en
la gestión de los asuntos de interés público,
en cuyo caso los habitantes de los municipios
podrán organizarse para realizar contralorías
sociales que garanticen el cumplimiento de
este precepto; 3) Como mecanismo de concertación, aportando decisiones equilibradas para integrar y
compartir la visión del país y consecuentemente para establecer las responsabilidades,
los compromisos y el apoyo de la sociedad en
la ejecución de todas las acciones contempladas en esta Ley; 4) Como mecanismo para impulsar el proceso
de vinculación público-privada con el fin de
coadyuvar a dinamizar estratégicamente el
desarrollo económico equitativo y sostenible; 5) Como mecanismo para armonizar, vincular,
complementar y potenciar la inversión pública y la inversión privada, en armonía con la
planificación definida en los instrumentos del
Ordenamiento Territorial; y, 6) Respeto a la autoridad y a las leyes.
Los objetivos para utilizar estos mecanismos
de participación preferentemente, pasan por
alcanzar el consenso entre todos los actores involucrados en el proceso, consensuar
acuerdos de manera democrática que favorezcan la gobernabilidad, demostrar en compromiso equitativo por parte de las autorida-
18
des y de todas las partes involucradas, asegurar el derecho que tienen todos los pobladores a estar Informados, y asegurar la pronta
solución de problemas y conflictos entre las
partes involucradas.
Los mecanismos de participación ciudadana que
la Ley de Ordenamiento Territorial sugiere son
los siguientes:
A. Cabildos Abiertos
Las Corporaciones Municipales tienen la facultad
de celebrar asambleas de carácter consultivo en
cabildo abierto con representantes de organizaciones locales, legalmente constituidas, como
ser: Comunales, sociales, gremiales, sindicales,
ecológicas y otras que por su naturaleza lo ameriten, a juicio de la Corporación, para resolver
todo tipo de situaciones que afecten a la comunidad (Art. 25.9, LM).
Las sesiones de Cabildo Abierto serán convocadas por el Alcalde, previa resolución de la mayoría de los miembros de la Corporación Municipal.
No podrán celebrarse menos de cinco sesiones
de cabildo abierto al año. Las sesiones de cabildo abierto podrán celebrarse con una o más
comunidades cuando la naturaleza del asunto se
circunscribe a su interés exclusivo o la densidad
demográfica así lo exija (Art.33B, LM). Las sesiones serán públicas; no obstante, en casos excepcionales, la Corporación Municipal podrá determinar que se haga de otra forma (Art. 34, LM).
Los cabildos abiertos constituyen un instrumento de comunicación directa necesario para una
eficaz administración que responda a los anhelos
de la población y sea expresión permanente de
la voluntad popular (Art. 19, RLM).
B. Plebiscitos
También es facultad de la Corporación Municipal
convocar a plebiscito a todos los ciudadanos vecinos del término municipal, para tomar decisiones sobre asuntos de suma importancia, a juicio
de la Corporación. El resultado del plebiscito será
de obligatorio cumplimiento y deberá ser publicado (Art. 25.10, LM).
La Corporación Municipal, por resolución de las
dos terceras partes de sus miembros podrá convocar a plebiscito, a todos los ciudadanos veci-
nos del término municipal, para tomar decisiones sobre asuntos de suma importancia a juicio
de la Corporación. El resultado del plebiscito que
será computado por la Corporación, con la asistencia de tres vecinos notables, nombrados por
ésta, será de obligatorio cumplimiento y deberá
ser publicado (Art. 16, RLM).
Para los efectos de la realización del plebiscito,
se considerarán asuntos de suma importancia
los que tengan directa relación con la existencia
misma del municipio, su autonomía, la defensa
de sus recursos naturales esenciales y la preservación y mejoramiento del sistema ecológico y
del medio ambiente, fijación o modificación sustancial de tasas y contribuciones, ejecución de
obras físicas de magnitud, adopción de programas y compromisos a largo plazo (Art. 17, RLM).
a. La generación de los instrumentos y normas
para darle vigencia al ordenamiento de los
asentamientos humanos y la expansión urbana; b. La gestión y regulación de los servicios públicos locales; c. Las actividades complementarias resultantes
de la articulación sectorial con la planificación local; y, d. Otras señaladas por la Ley.
Para eso señala dos instrumentos de planificación que son absolutamente imprescindibles en la implementación de este proceso,
siendo estos el Plan Estratégico Municipal
(PEM) y el Plan Municipal de Ordenamiento
Territorial, de los que nos referimos a continuación.
A. Plan Estratégico Municipal
C. Asambleas de Consulta
Estas asambleas tienen usos tales como la elección de alcaldes auxiliares, por ejemplo (Art. 60,
LM). Constituyen un instrumento de comunicación directa necesario para una eficaz administración que responda a los anhelos de la población y sea expresión permanente de la voluntad
popular (Art. 19, RLM). Se celebrarán tantas
veces como sean necesarias de acuerdo con la
comunicación amplia que debe existir entre la
Municipalidad y los representantes de organizaciones comunitarias. El procedimiento a seguir
será determinado por el Alcalde Municipal o su
sustituto legal, atendiendo al objeto que se haya
tenido en cuenta para su convocatoria, la duración de las mismas, asuntos a tratar y conveniencias de los propósitos comunes perseguidos.
5.2. Planificación Estratégica de los Recursos
Basándose en el consenso de los principales
actores locales, la planificación debe incluir las
prioridades en las que se basará la operativización del ordenamiento territorial, paso previo
para la implementación de esquemas de Pago de
Servicios Ambientales. La Ley de Ordenamiento
Territorial, en su artículo 43 señala ya cuales son
los campos de planificación en los que deben enfocar los gobiernos locales. Estos son:
La Ley de Ordenamiento Territorial (Art. 40,
LOT) lo define como el instrumento de la planificación local en el marco de sus competencias
que contendrá los objetivos, alcances, políticas,
estrategias y plan de acción del municipio. Este
PEM debe ser elaborado por los gobiernos locales en procesos de participación ciudadana. Es
fundamental que en estos PEM`s se inserten los
esquemas de PSA como estrategias idóneas para
el desarrollo municipal. Estos pueden desarrollarse tanto a corto, mediano como largo plazo
y asegurarán una gestión efectiva de los bienes
y servicios ambientales asentados en el término
municipal. Los esquemas de PSA podrían convertirse en una herramienta clave para consolidar
procesos de descentralización ya que, aparte de
conservar ecosistemas, consolidan y fortalecen
las instituciones locales (Alvarado, 2008, pág.
51). Las UMA`s se vuelven partes integrantes de
estos procesos al incorporarse en la implementación de PSA en sus jurisdicciones, haciendo
aún más accesible el esquema a los habitantes
de estas.
Se debe tomar en cuenta en la elaboración de
estos instrumentos de planificación que la legislación hondureña le asigna varias atribuciones
a las municipalidades, que están directamente
vinculadas con la implementación de esquemas
PSA, tal como ser la autorización de aprovechamientos de agua para el establecimiento de viveros y criaderos de peces, autorizar la explotación
19
de depósitos aluviales no metálicos, de arcillas
superficiales, arenas, rocas y demás sustancias
aplicables directamente a la construcción, la titularidad de los servicios de agua potable y saneamiento entre otros (Castro Valle, 2010, págs.
50-51).
B. Plan Municipal de Ordenamiento Territorial
Del PEM arriba mencionado, debe desprenderse el Plan de Ordenamiento Territorial. La Ley lo
define como el instrumento técnico que orienta
actividades de los sectores económico, ambiental y social en el ámbito municipal y sirve de referencia a los diferentes planes y estrategias sectoriales y está constituido por los planes de uso y
ocupación territorial a nivel municipal.
Como se desprende de esta descripción, y tomando en consideración el mandato sobre la
Participación Ciudadana que se repite a lo largo
de la Ley de Ordenamiento Territorial, la formulación de éste, deberá iniciar con la constitución
de grupos locales de apoyo que favorezcan la
concertación y permitan a la comunidad empoderarse del proceso. Por la amplitud del concepto de ordenamiento territorial, deberá conformarse un equipo técnico multidisciplinario que
incluya profesionales del derecho, agrónomos,
forestales, ambientalistas, ingenieros civiles, trabajadores sociales, etc. quienes coadyuvaran en
la formulación de este Plan Municipal de Ordenamiento Territorial.
La propuesta que formulen debe basarse en los
principios ya señalados en la Ley de Ordenamiento Territorial (Art.4, LOT), y en todo el marco jurídico existente en la actualidad vinculada
con el concepto de ordenamiento territorial y
descentralización administrativa, así como en el
Plan Estratégico Municipal. El contenido de ambos instrumentos debe basarse en los principios
del desarrollo sostenible, el manejo integral de
cuencas y el Pago por Servicios Ambientales.
El plan de ordenamiento territorial deberá incluir:
1. La zonificación ecológica del territorio, enfatizando la zonificación de zonas ambientalmente vulnerables (naturales y/o patrimonio
cultural), y las actividades de mitigación propuestas. Deberá incluir un mapeo de los proveedores de bienes y servicios ambientales
20
disponibles y el inventario de dichos bienes y
servicios.
2. La zonificación de los asentamientos humanos, señalando las necesidades de servicios
públicos, infraestructura y servicios ambientales.
3. La zonificación económica, diferenciando las
actividades productivas –agrícolas e industriales- y comerciales. También incluirá el
mapeo de los potenciales consumidores de
bienes y servicios ambientales.
4. El desarrollo administrativo-institucional requerido para la gestión de la propuesta, que
incluya la normativa de zonificación y de regulación de uso del suelo, de construcción,
de lotificaciones y urbanizaciones, y otras
normativas y ordenanzas que se estimen necesarias. Deberá incluir la creación de fondos
municipales para el pago de bienes y servicios ambientales de consumo colectivo.
La LOT también prescribe una serie de instrumentos de registro técnico de ordenamiento
territorial asociados a los planes antes descritos
(Art. 47):
C. Mapa Municipal de Zonificación Territorial
Este contendrá la información espacial sobre la
ocupación, afectaciones, usos y potencialidades
del suelo y los recursos, la información estadística vinculada a la planificación sectorial y local,
y todos los datos estadísticos disponibles. Se
elaborará aplicando tecnologías de información
geográfica. Este mapa de zonificación deberá coincidir forzosamente con el inventario de bienes
y servicios ambientales que se elabore para ese
fin.
D. Catastro Municipal
Establece el artículo 18 de la Ley de Municipalidades que éstas están en la obligación de levantar el catastro urbano y rural de su término
municipal y elaborar el Plan Regulador de las
ciudades.
Se entiende por Plan Regulador el instrumento
de planificación local que define en un conjunto
de planos, mapas, reglamentos y cualquier otro
documento gráfico o de otra naturaleza, la política de desarrollo y los planes para la distribución
de la población, usos de la tierra, vías de circu-
lación, servicios públicos, facilidades comunales,
saneamiento y protección ambiental, así como
la de construcción, conservación y rehabilitación
de áreas urbanas. El inventario de bienes y servicios ambientales, así como la valorización que
se haga de estos debe formar parte de ese plan
regulador.
b.
E. Registro de la Propiedad Inmueble
c.
Si bien es cierto que este organismo no es una
dependencia municipal, pues el Registro de la
Propiedad Inmueble corresponde ahora al Instituto de la Propiedad, también es cierto que su
participación es imprescindible en este proceso. Este registro comprende los derechos reales
constituidos sobre bienes inmuebles, así como
los gravámenes y anotaciones preventivas que se
constituyan sobre ellos (Art. 28.1, LP). Su función
en el ordenamiento territorial está directamente
vinculada con el control y regularización del uso
del suelo, que es el paso anterior a poder identificar los bienes y servicios ambientales disponibles en el municipio.
5.3. Fase de Implementación
La etapa de implementación implica la organización, gestión y ejecución del Plan de Ordenamiento Territorial formulado. Esta debe estar
basada en los compromisos adquiridos entre
las autoridades locales y los actores comunitarios. De ahí que sea necesario se mantengan
integrados los Consejos arriba mencionados, y
dentro de esta estructura, o paralelamente, las
Juntas de Agua o Comité de desarrollo de Cuencas, y de ser posible, una Comité Municipal para
el Pago de Servicios Ambientales, integrado por
todos los actores comunitarios relevantes. Obviamente, no son estas estructuras que vendrán
a suplantar a las autoridades municipales, pero
deben de cumplir con su función de apoyo, monitoreo y auditoria social.
Una de las principales preocupaciones que las
municipalidades deben asumir con relación a
este proceso, tiene que ver con la gestión, control
y regulación de los asentamientos poblacionales
en su jurisdicción. De ahí que el plan de ordenamiento territorial se traducirá en (Art. 27.2, LOT):
a. La elaboración y ejecución de los planes de
trazo y desarrollo urbanístico del municipio,
d.
e.
f.
g.
h.
y consecuentemente del control y regulación
del uso de suelos para las actividades económicas, sociales, de esparcimiento y otros necesarios en los asentamientos de personas,
así como de la regulación de la actividad comercial, industrial y de servicios;
La definición del perímetro de las ciudades y
de otras formas de los asentamientos humanos, conforme lo señala la Ley;
La construcción de la infraestructura de servicios públicos municipales;
El desarrollo y la promoción de programas
que aporten soluciones habitacionales;
El manejo y control de áreas de riesgo;
La protección ambiental; La promoción de la cultura y los valores locales; y,
La protección del patrimonio histórico y cultural.
Para este fin, la corporación municipal dentro
de su facultad normativa emitirá las regulaciones pertinentes con respecto al ordenamiento
de los asentamientos poblacionales (Art. 28,
LOT). Para ese fin hará uso de los siguientes instrumentos:
Las Ordenanzas Municipales y Planes de Arbitrio
La Corporación Municipal es el órgano deliberativo de la Municipalidad, electa por el pueblo y
máxima autoridad dentro del término municipal,
en consecuencia le corresponde ejercer la facultad de crear, reformar y derogar los instrumentos
normativos locales y aprobar el Plan de Arbitrios
(Art. 25, LM).
En este sentido, la LOT sugiere ya el contenido de
dicha normativa necesaria para el ordenamiento
territorial:
a. Normas de zonificación y de regulación de
uso del suelo; b. Normas de construcción; c. Normas de lotificaciones y urbanizaciones; d. Otras normas y ordenanzas necesarias para
la articulación local-sectorial, o propias, en
relación a las competencias municipales y
para facilitar las acciones de las entidades de
Ordenamiento Territorial que se señalan en
la Ley.
21
Las ordenanzas municipales o acuerdos que son
normas de aplicación general dentro del término
municipal, sobre asuntos de la exclusiva competencia de la Municipalidad (Art. 65.1, LM). Las
autoridades locales utilizarán en el diseño de
sus disposiciones o regulaciones particulares las
referencias paramétricas de los sistemas de medidas, normas y estándares técnicos, códigos urbanísticos, estándares de arquitectura aplicables
al contexto histórico del país, generados por el
Instituto Nacional de Metrología y entes técnicos
con funciones afines, cuando estas referencias
sean elevadas a carácter de Ley por el Congreso
Nacional (art. 44, LOT).
Tomando en cuenta que la autonomía municipal
en parte se basa en la facultad que los municipios tienen para recaudar sus propios recursos
e invertirlos en beneficio del Municipio, con
atención especial en la preservación del medio
ambiente (Art. 12.3, LM), es también en las ordenanzas municipales donde se le dará vida a los
esquemas de PSA que permitan la compensación
de las actividades de protección y conservación
22
de la naturaleza que se hagan en el ámbito municipal, así como el cobro por los servicios ambientales que se utilicen dentro del término del
municipio y que hayan sido detectadas en el
diagnóstico inicial, siendo los planes de arbitrio,
otra herramienta complementaria, que servirán
precisamente para cuantificar el valor de los bienes y servicios ambientales considerados.
Las municipalidades quedan facultadas para establecer tasas por la prestación de servicios municipales directos e indirectos y la utilización de
bienes municipales o ejidales (Art. 84, LM). Cada
Plan de Arbitrios establecerá las tasas y demás
pormenores de su cobro con base en los costos
reales en que incurra la Municipalidad y únicamente se podrá cobrar a quien reciba el servicio.
El Plan de Arbitrios es una ley local de obligatorio
cumplimiento por todos los vecinos o transeúntes del municipio, donde anualmente se establecen las tasas, gravámenes, las normas y procedimientos relativos al sistema tributario de cada
Municipalidad (Art. 147, RLM).
6. Conclusiones
a. Las leyes ambientales, al igual que sucede
con la de Ordenamiento Territorial, otorgan a
las Municipalidades un rol protagónico, que
para la implementación de mecanismos PSA
puede sugerir un verdadero avance, en tanto estos entes administrativos cuentan con
cierta independencia organizativa y económica del gobierno central que permitirá que
se implementen gradual pero consistentemente. Significará una asunción generalizada de estos instrumentos económicos por la
población al aplicarse en un ámbito local. Se
estaría además haciendo eco al principio de
subsidiariedad establecido en la Política Ambiental Hondureña (Castro Valle, 2010, pág.
94).
b. La implementación adecuada y sostenible del
mecanismo de PSA necesita disponibilidad
de recursos técnicos y financieros por parte
de los municipios, además de la normativa
idónea que se establezca a través de las ordenanzas municipales y los planes de arbitrios.
c. Dichas ordenanzas municipales y planes de
arbitrios, no sólo deben de ser coherentes
con la legislación ambiental vigente en Honduras, sino que deben estar diseñadas de forma funcional, para permitir la implementación de mecanismos de mercado tales como
PSA.
d. Los mecanismos de ordenamiento territorial,
tal como sucede con los esquemas de PSA
tienen como indiscutible efecto a las comunidades participando activamente y recibiendo
beneficios de actividades asociadas al capital
natural como turismo, eco-turismo y otros,
actividades que tenderán al mejoramiento
de su calidad de vida (Procorredor). De hecho, estos esquemas tienden a la mejora de
la calidad de vida de los pobladores, en tanto
toda actividad de protección y conservación
del ambiente importa un beneficio directo
para los individuos.
23
7. Recomendaciones
a. El Pago de Bienes y Servicios Ambientales
debe responder a un abordaje integral de
parte del municipio, que deberá formular políticas y planes municipales para la adecuada
protección y conservación del patrimonio natural de su término. El abordaje más apropiado dentro del conjunto legislativo hondureño, es el proceso de ordenamiento territorial,
de ahí que la implementación de esquemas
PSA debe formar parte de este proceso.
b. Crear en el ámbito municipal un comité para
el pago de servicios ambientales, el cual debe
dar acompañamiento técnico a las decisiones
que dicha corporación debe y puede tomar
con relación a la identificación, conservación
y valoración de bienes y servicios ambientales. La creación de inventarios de bienes y
servicios ambientales, así como la implementación de métodos técnicos de valoración
debe ser su función principal.
c. Crear disposiciones dentro de las ordenanzas
municipales, tendientes a la implementación
24
de esquemas PSA dentro del marco de ordenamiento territorial que se desarrolle en el
municipio. De lo más relevante que debe ser
legislado a través de las ordenanzas municipales, son los métodos de valoración de bienes y servicios ambientales. Dichas ordenanzas deben ir acompañadas de disposiciones
en los planes de arbitrios que permitan la recaudación de recursos para el pago de bienes
y servicios ambientales. Dichas ordenanzas
deben ser explícitas en la forma que se reutilizarán los recursos recolectados, para que no
queden como una simple recaudación, sino
que pueda cerrarse el esquema PSA compensando a los generadores de los servicios ambientales. Idealmente, las recaudaciones que
se perciban deberían canalizarse a fondos
específicos para el pago de bienes y servicios
ambientales. Se recomienda la figura del fideicomiso para su correcta administración.
d. La implementación de estos esquemas PSA
debe de hacerse utilizando las figuras y recursos jurídicos existentes dentro de la legislación hondureña. Estos con el fin de resguardar los intereses de las partes involucradas.
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