Los Sentidos de la Educación en adolescentes, Familias y

Programa S
Aportes para la
elaboración de
políticas educativas
en Uruguay.
Al servicio
de las personas
CENTROS EDUCATIVOS: UNA MIRADA DESDE
Y HACIA LA NORMATIVA EXISTENTE
1
Programa Conjunto
Aportes para la elaboración
de políticas educativas en Uruguay
TOMO III
CENTROS EDUCATIVOS:
UNA MIRADA DESDE Y HACIA
LA NORMATIVA EXISTENTE
Dra. Lucía Villamil
Dr. Alejandro Indio Borche
CENTROS EDUCATIVOS: UNA MIRADA DESDE Y HACIA LA NORMATIVA EXISTENTE
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Programa Conjunto
Aportes para la elaboración
de políticas educativas en Uruguay
Asociado nacional:
Ministerio de Educación y Cultura (MEC)
Agencias ejecutoras del Sistema de las Naciones Unidas en Uruguay:
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)
Organización de las Naciones Unidas para la Educación,
la Ciencia y la Cultura (UNESCO)
Agencias asociadas del Sistema de las Naciones Unidas en Uruguay:
Organización Internacional del Trabajo (OIT)
Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF)
Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA)
Coordinación de la Iniciativa “Unidos en la Acción” en Uruguay:
Agencia Uruguaya de Cooperación Internacional (AUCI)
Oficina de la Coordinadora Residente de Naciones Unidas (OCR)
Unidad de coordinación
Coordinadora: Dra. Beatriz Macedo
Asistente de coordinación: Sra. Pilar Burgueño
El análisis y las recomendaciones de políticas contenidas en este Informe no reflejan necesariamente las
opiniones del Asociado Nacional, del Sistema de las Naciones Unidas ni de sus Estados miembros.
Prólogo
El programa que con el nombre “Aportes para la elaboración de políticas educativas en Uruguay”
ha dado lugar a la presente serie de publicaciones, surge en un momento particular. Las publicaciones
también verán la luz en un momento singular. Son tiempos en que todo un país apuesta a la educación
como uno de sus mayores desafíos.
Siempre son tiempos de educación. Pero hoy el reto cobra una dimensión mayor. Porque en el
contexto de cambio civilizatorio en que vivimos, cada vez más las distancias entre los países y las distancias
en el seno de las sociedades dependen del acceso al conocimiento, porque cada vez más el futuro de
un país se juega por su disposición de disminuir dichas distancias y de fortalecer la cohesión social y el
acceso democrático al desarrollo de capacidades de todas las personas. Porque, por otra parte, cuando
una sociedad mira su futuro con optimismo, cuando comienza a confiar en su capacidad de construcción
y transformación, apuesta con fuerza a la educación de las nuevas generaciones. Entonces, esa mirada
hacia el futuro cargada de esperanza necesariamente requiere certezas y fortalezas de la educación, como
respuestas a las promesas y las urgencias de la hora.
En esas urgencias, las urgencias de este, nuestro tiempo, confluyen múltiples dimensiones que
precisan respuestas profundas, sistemáticas, fundacionales: las que compartimos en un mundo en proceso
de cambios vertiginosos; las específicas de nuestro país, cuyo presente y, fundamentalmente, su futuro
dependen esencialmente de la calidad y las capacidades de nuestra gente; y, finalmente, las de nuestro
propio sistema educativo y sus instituciones. Deben contemplarse, necesariamente, todos los aspectos.
Las respuestas están hechas de momentos de ruptura – de concepción, de percepción y de compromiso
– y de un largo camino a recorrer.
El camino de los cambios refiere a diversos aspectos. Incluye cambios de naturaleza estructural que
hacen a la arquitectura y diseño de instituciones; incluye también cambios que refieren a aspectos de
diseño y contenido curricular; aspectos vinculados a la educación y el trabajo; aspectos relacionados con
la necesidad de llevar a la práctica la concepción de educación para todos durante toda la vida; cambios
en la propia gestión del sistema educativo; y, finalmente, asegurar las formaciones al más alto nivel para
las nuevas generaciones de docentes.
En esa ruta de cambios un punto central es el que refiere a la vinculación entre educación y territorio.
La clara y urgente necesidad de descentralizar no requiere demostración, pero es necesario ir más allá.
Se trata de construir un sistema educativo que se afirme, se proyecte y crezca fuertemente vinculado a
los proyectos de desarrollo territorial, integrado a un proyecto de país, a un proyecto demográfico y de
arraigo. Seguramente en ese compromiso de la educación con el territorio tengamos una de las claves
centrales para los cambios en profundidad.
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La otra clave es la participación. Participación de los docentes, de los alumnos, de las familias;
participación de la sociedad en la construcción de un entramado educativo, que es una forma de
denominar al país de aprendizaje. Participación en la construcción institucional y en la definición de
rumbos, participación en la vida institucional y su relacionamiento con la sociedad.
Otro elemento que entendemos central, es el de los tiempos. Por un lado, la importancia de la
continuidad en el tiempo de las políticas de educación. Una historia de cambios curriculares y de
reestructuras institucionales pendulares, un proceso que no se afirme, ajuste y corrija al avanzar, pero
manteniendo una coherencia central y un claro rumbo, por más razonables que sean las propuestas que se
sucedan, está condenado al fracaso. Por otro lado, avanzar hacia cambios profundos requiere considerar
largos y cortos plazos. El largo plazo no nos puede hacer olvidar las urgencias; también es imprescindible
controlar sobre la marcha sí estamos en el rumbo correcto.
En el camino de los cambios educativos aparece entonces como elemento esencial la construcción
de confluencias en torno a políticas de largo plazo mientras se implementan medidas para las urgencias,
en una sabia combinación de los tiempos. En esa dirección se ha orientado el esfuerzo colectivo que se
concreta en estas publicaciones, centrado en algunos grandes temas seleccionados luego de instancias
abiertas de consulta y debate.
Esperamos que el trabajo realizado pueda apoyar los pasos que se seguirán dando y pueda ser
de utilidad para acercar y sincronizar actores de modo de generar la fuerza constructora, la fuerza
transformadora de la educación que nuestro país requiere.
Queremos agradecer los generosos aportes de todos los participantes, así como al entusiasta
acompañamiento del Sistema de Naciones Unidas en Uruguay.
Ricardo Ehrlich
Ministro de Educación y Cultura
Prólogo
La educación es una condición necesaria e irremplazable - aunque no suficiente- para lograr, igualdad,
justicia social y desarrollo humano pleno. Trasmite y refuerza los valores, la coherencia y la solidaridad de
las sociedades. Le da a la ciudadanía las herramientas para la construcción y apropiación de conocimientos
para un accionar autónomo y crítico en favor de la consolidación de la vida democrática. En definitiva, tal
como lo plantea el paradigma de desarrollo humano, genera condiciones para la expansión de libertades
de las personas.
El documento que aquí se presenta integra una serie de seis tomos1 sobre los resultados del proyecto
conjunto “Aportes para la elaboración de políticas educativas en Uruguay” que el Gobierno uruguayo y
el Sistema de las Naciones Unidas en Uruguay llevan adelante en el marco de la iniciativa “Unidos en la
Acción”.
Como el nombre del proyecto refleja, su objetivo es asistir al Ministerio de Educación y Cultura en la
generación de aportes, insumos y espacios de diálogo que permitan reflexionar sobre la educación para la
sociedad uruguaya, y contribuyan y faciliten el diseño de políticas educativas a largo plazo.
Este proyecto cuenta con la participación, por parte del Sistema de Naciones Unidas, del Programa de
las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la Organización de las Naciones Unidas para la Educación,
la Ciencia y la Cultura (UNESCO), como agencias ejecutoras, y con los aportes de la Organización
Internacional del Trabajo (OIT), el Fondo de Población de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) y
el Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA), como agencias asociadas.
En momentos en que la calidad de la educación en Uruguay y en varias naciones de la región se pone
en duda, en que se constata que no ha podido romper un cierto determinismo social y disminuir las
brechas de desigualdad, podemos afirmar que sin educación de calidad no habrá posibilidad de avanzar.
Mayor justicia social significa – entre otras cosas- equidad en el manejo de ciertas competencias en el
acceso al conocimiento y en la promoción de aprendizajes de calidad para todos y con todos. Todo ello se
debe dar en los centros educativos y en las relaciones entre los educadores y estudiantes.
Los materiales reunidos en esta serie son el resultado de calificados trabajos y de las múltiples
perspectivas de expertos, decisores públicos y actores involucrados con el proceso educativo, todos ellos
comprometidos en apuntalar las innovaciones que sean necesarias para asegurar el pleno ejercicio del
derecho a la educación.
1 “Los sentidos de la educación en adolescentes, familias y referentes comunitarios”; “Fines, perfiles de egreso y evaluación en la educación primaria y media
básica. Estudio de casos y algunas tendencias comparadas”; “Estudio de la normativa que regula los centros educativos de ANEP”; “Repetición escolar: conceptualización, usos y alternativas. Presentación de distintos casos”; “Educación y trabajo: políticas, validación de conocimientos y buenas prácticas”; “Políticas de
desarrollo profesional docente. Estudio multi país de casos intencionalmente seleccionados”.
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La dinámica educativa requiere cambios constantes. Lo mismo puede decirse de las políticas que
la sostienen y actualizan. En ese sentido, todo indica que toda transformación que se encare requerirá,
además de rigor técnico, amplios acuerdos que aseguren su continuidad.
Esperamos que los contenidos que aquí se aportan sean fuente de inspiración y materia prima para la
toma de decisiones de todos aquellos que, desde diversas competencias institucionales, son responsables
del futuro de la educación en Uruguay.
Los invito a leer ésta colección para seguir reflexionando, debatiendo y, sobre todo, moldeando,
adaptando y ajustando la educación a las cambiantes necesidades de nuestro tiempo.
Denise Cook
Coordinadora Residente de las
Naciones Unidas en Uruguay
Presentación
CENTROS EDUCATIVOS:
UNA MIRADA DESDE Y HACIA LA
NORMATIVA EXISTENTE
La presente publicación es parte de una serie que incluye los resultados del Programa ”Aportes para la
elaboración de políticas educativas en Uruguay” que se desarrolló a partir del interés del Poder Ejecutivo a
través del Ministerio de Educación y Cultura (MEC) el cual, en un contexto de debate y transformación educativa
solicitó al Sistema de las Naciones Unidas el apoyo para desarrollar el proyecto con el propósito de generar
insumos que contribuyan a reflexionar sobre el sentido de la educación para la sociedad uruguaya y faciliten la
toma de decisiones futuras.
El asociado nacional del Programa Conjunto fue el MEC, las Agencias ejecutoras PNUD y UNESCO, las
agencias asociadas OIT, UNICEF, UNFPA y el agente administrativo PNUD.
El Programa promovió la realización de diferentes estudios, convocó al intercambio y diálogo a los distintos
actores educativos con el fin de socializar los productos y consensuar visiones que sirvan de insumos en la
elaboración de políticas educativas de mediano y largo plazo para el Sistema Nacional de Educación.
El mismo se delineó a partir del Taller “Diálogos hacia la educación del 2030 en el Uruguay”, realizado en
Piriápolis en octubre de 2012. En el mismo participaron diversos actores de la vida institucional, académica,
sindical y política e identificó algunos de los ejes que constituyen para el país temas de discusión, debate y
controversia en materia educativa.
El Programa se desarrolló desde fines de 2013 hasta fines de 2014. En ese año se realizaron talleres
nacionales y seminarios internacionales, se estudiaron los casos de algunos países y se produjeron otros
estudios comparativos que abarcaron a varios países.
En este marco se entendió pertinente escuchar las voces de especialistas extranjeros con la intención de
conocer el estado del debate, la investigación y la reflexión sobre estas temáticas a nivel internacional. Pero,
al mismo tiempo, mantuvo la clara convicción que todo cambio es un proceso nacional que requiere una
construcción colectiva y participativa de todos los actores educativos locales.
En tal sentido el Programa se planteó cuatro efectos en el Marco de Asistencia de las Naciones Unidas para
el Desarrollo 2011-2015 (UNDAF por sus siglas en inglés). Dichos efectos buscaron contribuir a:
1.
Aportar conocimiento sobre la valoración y los fines de la educación en la sociedad, en el ciclo de vida
de las personas y en la construcción de una ciudadanía activa.
2. Contribuir a la sistematización de modelos de centros educativos para la mejora de la gestión y la
promoción del aprendizaje, incorporando desde una perspectiva territorial.
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3. Brindar insumos para la toma de decisión en el marco de propuestas que vinculen a la educación y el
trabajo.
4. Contribuir a la construcción sistémica del desarrollo profesional docente en Uruguay.
Esta colección presenta en cada uno de sus seis tomos, los resultados y trabajos realizados en los ejes antes
mencionados.
Al presentar una colección con resultados del Programa, puede haber una tentación a pensar que la misma
se concibe como una serie de productos acabados. Sin embargo, las publicaciones constituyen una invitación
a la reflexión, al debate y a la búsqueda de caminos propios para la solución de los principales problemas que
acucian a nuestra educación.
Los seis tomos que presenta esta colección recogen los estudios realizados, muchos de ellos con la
participación del Instituto Nacional de Evaluación Educativa (INEEd) que fuera el encargado de realizar la mayor
parte de los estudios referidos a educación inicial, primaria y media, en función de los cometidos establecidos
por la Ley.
En este número se realiza un aporte al debate educativo tanto a nivel nacional como mundial, sobre la
problemática de los centros educativos, espacios donde se juegan los aprendizajes y como éstos pueden
transformarse en lugares atractivos tanto para educadores como para estudiantes, con el fin de promover el
aprender y el enseñar en contextos con identidad propia y en climas emocionales adecuados.
El estudio que recoge este número ha tenido como objetivo describir la situación actual de los centros
educativos y analizar de qué manera estos centros pueden funcionar con cierta independencia, con sus propios
objetivos, en el marco de políticas nacionales.
El análisis que se presenta pone en evidencia lo que se podría hacer para aumentar las atribuciones y las
competencias de cada centro con el fin de mejorar la gestión, darles mayor libertad de acción y procurar que
cada centro responda a las necesidades y expectativas de la comunidad en la cual esta inserto.
El estudio aborda temáticas tales como la posibilidad de elaborar propuestas curriculares a nivel local;
el nombramiento de los docentes y la elección de horas para dotar de cuerpos docentes estables que se
comprometan con un proyecto y que se sientan parte integrante de una comunidad educativa junto con los
estudiantes y sus familias.
Los contenidos del estudio que se publica son un aporte a la reflexión en un tema de gran importancia.
Nadie duda que los centros educativos deben cumplir un lugar trascendente en el desarrollo de las políticas
educativas. Sin embargo, la forma en que esto se exprese no es unánime en la opinión de todos los especialistas,
ni todos manejan la información correspondiente para la toma de posición informada. Este estudio es un aporte
para este debate y para la toma de definiciones en el futuro inmediato.
Mtro. Luis Garibaldi
Director de Educación
Ministerio de Educación y Cultura
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CENTROS EDUCATIVOS:
UNA MIRADA DESDE Y HACIA LA
NORMATIVA EXISTENTE
Indice
1. Comentarios a la normativa constitucional .....................................................................
13
2. La centralización .............................................................................................................. 15
2.1. Centralización Administrativa ......................................................................................... 15
3. Descentralización Administrativa ...................................................................................... 16
4. Modalidades de la centralización ...................................................................................... 17
4.1 La desconcentración ...................................................................................................... 18
5. La Delegación de atribuciones ........................................................................................... 23
5.1 La delegación de atribuciones en la Ley de Educación........................................................24
5.1.1. ¿Qué otras delegaciones son posibles? ....................................................................... 24
6. Competencias que no son desconcentrables ni delegables................................................ 25
7. ¿En qué se diferencia la delegación de la desconcentración? .......................................... 25
8. En el ámbito de la ley, ¿qué pueden hacer los Centros Educativos? ..................................26
9. ¿Qué podría desconcentrar el Consejo Desconcentrado respectivo?..................................26
10. Análisis por áreas ............................................................................................................. 27
11. Recomendaciones ..........................................................................................................
31
12. Anexos ...........................................................................................................................
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CENTROS EDUCATIVOS: UNA MIRADA DESDE Y HACIA LA NORMATIVA EXISTENTE
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Resumen
El siguiente trabajo tiene como objetivo describir la situación actual de los Centros Educativos de ANEP,
especialmente en el ámbito de Primaria y Media, para luego enfocarnos en identificar ciertos problemas u
obstáculos para el funcionamiento adecuado de estos Centros como unidades con cierta “independencia”,
con sus propios valores, principios y objetivos.
En la primera parte del trabajo, en
los capítulos 1-5, intentamos acercar al
lector a un tema teórico nada simple:
el de la organización administrativa.
Se pretende introducir al lector al
mundo de las estructuras del Estado,
de las formas de organización y sus
modalidades. Sólo de esta forma
podremos conocer cómo se relaciona
ANEP –nuestro objeto de estudiocon el Poder Ejecutivo, lo peculiar de
esta relación por tratarse de un Ente
Autónomo de Enseñanza, los alcances
de esta expresión y sus implicancias.
Se pretende introducir
al lector al mundo de las
estructuras del Estado, de las
formas de organización y sus
modalidades.
Luego de transitar los caminos de la organización, pasamos a ver –también desde un plano casi
teórico- cómo aplican las enseñanzas de los primeros capítulos en ANEP: qué estructuras reconocemos
en la Ley de Educación y otras normas, qué herramientas están al alcance del Consejo Directivo Central
para –de alguna forma- dar más libertad de acción a los Centros, y qué acciones podrían tomarse al día de
hoy con el panorama planteado.
En tercer lugar, se pretende simplificar el análisis realizado, detallando por tema lo que se podría
hacer para mejorar la gestión de los Centros, siempre apuntando a una mayor cartera de atribuciones y/o
competencias, mayor libertad de acción y a una mejora de la gestión. Así, analizamos los temas como ser
la currícula, el nombramiento de docentes y la elección de horas, los gastos y pagos, entre otros tópicos.
Para cerrar, se incluyen dos Anexos. El primero, cuenta con un proyecto de reglamentación que
podría dictar el CODICEN, en el que se proponen definiciones y principios fundamentales, además de
ciertos contenidos para poder alcanzar los objetivos que se plantean en el informe. El segundo anexo es
conformado por una recopilación normativa, para que la lectura del informe –que incluye referencias a
artículos y normas- resulte más simple.
1. Comentarios a la normativa constitucional
Nuestra Constitución consagra en el art. 68 inc. 1° la libertad de enseñanza. Es esta la primera referencia
específica a esta libertad, la cual recibe una regulación privilegiada en la normativa constitucional, que la
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regula de forma tal que evita que se contamine de las políticas que pueda llevar a cabo el Poder Ejecutivo
o de las disposiciones que el Poder Legislativo pueda imponer, si no dicen relación con los valores públicos
a que la disposición refiere. La libertad de enseñanza comprende la libertad de aprender y la de enseñar;
abarca a los educadores y a los educandos, mediante un pluralismo educativo propio de un sistema
democrático republicano.
Dentro de este elenco que el art. 68 abre, nuestro trabajo se centra en el análisis de la Educación
Pública. Y dentro de ésta, en la Educación Primaria y Secundaria, que en el esquema legal vigente se
integra de tres Consejos Desconcentrados: de Educación Primaria e Inicial; de Educación Media Básica y
de Educación Media Superior1.
Nuestra Constitución, en los artículos 202 a 205, dispone que el Estado brindará el servicio social
de enseñanza organizado bajo la base de la autonomía, al disponerse en el art. 202 que la Enseñanza
Pública Superior, Secundaria, Primaria, Normal, Industrial y Artística serán regidas por uno o más Consejos
Directivos Autónomos.
La autonomía implica un grado de “independencia” tal del “centro”, Poder Ejecutivo, que permite a los
organismos públicos que ostentan este grado de descentralización que:
•
Pueden dictar el Estatuto de sus funcionarios (art. 204 Inciso 2° Constitución). Ello, sin necesidad
de aprobación por parte del Poder Ejecutivo, como sucede con otros Entes Autónomos.
•
Proyectan su presupuesto sin necesidad de aprobación del Poder Ejecutivo: simplemente se los
presenta y éste lo envía al Poder Legislativo. Si “modifica” el proyecto, deberá enviar ambos: el
original y el modificado, al Poder Legislativo.
•
Gozan de Autonomía Técnica y deben ser oídos en el proceso de elaboración de leyes relativas a
sus servicios.
•
En la Universidad de la República, las autoridades se eligen por el régimen de “cogobierno”, y el
Poder Ejecutivo no tiene intervención en el proceso.
Ahora bien, esta autonomía de la que gozan los Entes Autónomos de Educación, y que representa
el máximo grado de descentralización en nuestro derecho positivo, puede entenderse especialmente
como una relación entre el Ente y el Poder Ejecutivo, sin perjuicio de su proyección respecto del Poder
Legislativo, como surge del art. 204 inc. 2º antes citado.
Dentro de cada Ente de Enseñanza, sea la Universidad de la República, sea ANEP, o el organismo de
que se trate, no podemos hablar de descentralización o autonomía, en el sentido técnico jurídico propio
de la Teoría de la Organización; allí, lo que existe es desconcentración, más o menos marcada.
Debemos, entonces, y antes de estudiar la legislación en la materia, desentrañar qué significa
centralización, desconcentración, descentralización y autonomía, en el entendido que esos cuatro
vocablos agrupan, de menos a mayor, la gama de posibilidades que da el derecho para que un órgano se
“independice” de otro.
1 De acuerdo con las leyes 18.637 de 12-I-2010 y 19.187 de 2-I-2014, transitoriamente existe un Consejo a nivel de Educación Media citada.
2. La centralización
El diccionario de la Real Academia Española define “centralizar” como:
Reunir varias cosas en un centro común. Hacer que varias cosas dependan de un poder central.
Dicho del poder público: Asumir facultades atribuidas a organismos locales.
La centralización es, entonces, una
forma de organizar el Estado que se define
por la concentración de poderes en un
centro común. Es el típico esquema de
nuestra Constitución de 1830, en donde
incluso los incipientes Departamentos se
encontraban administrados por el Poder
Ejecutivo. No existían poderes fuera de ese
centro común.
La centralización es, entonces,
una forma de organizar el
Estado que se define por la
concentración de poderes en
un centro común.
De hecho, bajo la Carta de 1830 todos
los órganos del Estado se encontraban
centralizados: los ejecutivos en el Poder
Ejecutivo, los legislativos en el Poder
Legislativo (no existían las Juntas Departamentales2) , y lo referente a la función jurisdiccional se encontraba
–y aún se encuentra- centralizado en el Poder Judicial. Esto es lo que nos diferencia, en otros aspectos, con
los Estados Federales: la existencia de un Poder Judicial centralizado.
En nuestro país, sólo existe descentralización legislativa (la que el art. 273 y siguientes de la Constitución
atribuye) y por servicios (Entes Autónomos y Servicios Descentralizados).
Dado que debemos centrarnos en el tema enseñanza, la descentralización legislativa no reviste mayor
importancia desde el punto de vista de este informe.
Nos enfocaremos, entonces, en la centralización administrativa, y sus corolarios.
2.1 Centralización Administrativa
Estamos frente a un sistema centralizado cuando los órganos administrativos “están enlazados bajo la
dirección de un órgano central único” (Méndez). Si bien la alusión literal nos lleva a hablar de “centro”, la
mejor representación gráfica es la de una pirámide, con el jerarca en la cima.
2 Las Juntas Económico Administrativas no tenían, en rigor, atribuciones legislativas e, incluso, carecían de reales facultades decisorias.
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Los elementos de un sistema centralizado son:
-órgano central de dirección.
-relaciones en el sistema que se caracterizan por la jerarquía.
La jerarquía es la relación jurídica que vincula a los órganos administrativos de este tipo de sistema, y
a los funcionarios de ese sistema, mediante poderes que son de subordinación y que aseguran la unidad.
El Poder Ejecutivo (la llamada usualmente Administración Central) es el típico sistema centralizado: con
un órgano jerarca llamado también Poder Ejecutivo, que actúa en Consejo de Ministros o en Acuerdo, y
con una infinidad de órganos inferiores (Ministerios) que son, a su vez, subsistemas orgánicos también
centralizados (así, el Ministerio de Economía y Finanzas es, a su vez, jerarca de la Dirección General
Impositiva, y el Director de Rentas el jerarca en este organismo. Es lo que suele llamarse centralización
derivada).
Dentro del Ente Autónomo Administración Nacional de Educación Pública, el sistema es centralizado.
Es decir: el Consejo Directivo Central es el jerarca del sistema orgánico ANEP. A su vez, se observa el
fenómeno de centralización derivada: cada Consejo Desconcentrado es jerarca de su subsistema, en los
temas que le competen según las normas aplicables.
3. Descentralización Administrativa
Descentralizar significa, según la Real Academia Española:
Transferir a diversas corporaciones u oficios parte de la autoridad que antes ejercía el gobierno
supremo del Estado.
Es un proceso mediante el cual –en nuestro país- se transfieren poderes de administración (en el caso
de los Gobiernos Departamentales, Entes Autónomos y Servicios Descentralizados) o de legislación (el
caso de las Juntas Departamentales) desde un centro primario a otro secundario, manteniéndose ciertos
controles –más o menos intensos, según el caso- y una debida coordinación.
Ahora bien, la descentralización ocurre cuando se “desprenden” poderes de un centro y se desplazan
hacia otro, pero como bien señala el Prof. Correa Freitas: “…el sistema público uruguayo, es descentralizado,
aunque internamente cada uno de los órganos del sistema esté fuertemente centralizado. Expliquemos:
la estructura estatal vigente de la Administración en nuestro País acoge la descentralización territorial
(Administraciones Municipales) y funcional (Entes Descentralizados); pero dentro de cada uno de los
órganos descentralizados, sea Administración Municipal, Ente Autónomo o Servicio Descentralizado, rige
el sistema centralizado, es decir que todos los órganos están subordinados al jerarca”.
4. Modalidades de la centralización
Lo que venimos de reseñar, de
ninguna manera significa que los
Consejos Desconcentrados de ANEP estén
absolutamente subordinados a la jerarquía
del CODICEN, ni que los Centros Educativos
estén absolutamente subordinados a la
jerarquía de su Consejo Desconcentrado.
Y ello porque la centralización prevé
modalidades que alteran el esquema de
jerarquía absoluta, llamadas, justamente
modalidades de la centralización. Estas
modalidades pueden implicar:
•Autonomía de los inferiores en cuanto
a cuestiones técnicas de asesoramiento
o propuesta.
Lo que venimos de reseñar, de
ninguna manera significa que
los Consejos Desconcentrados
de ANEP estén absolutamente
subordinados a la jerarquía
del CODICEN, ni que los
Centros Educativos estén
absolutamente subordinados
a la jerarquía de su Consejo
Desconcentrado.
•Imputación de tareas por parte del jerarca a los inferiores (tareas y no atribuciones o competencias).
•El fenómeno llamado desconcentración, ya sea por Ley o por Reglamento dictado por el jerarca,
mediante el cual el órgano inferior adquiere potestades y competencias propias.
•El fenómeno de la delegación de atribuciones, mediante el cual el órgano jerarca “presta” atribuciones,
sin perderlas, para que el inferior las ejerza a nombre del jerarca, y no a título propio, siendo la
responsabilidad, además, del órgano delegante.
A continuación veremos qué herramientas prevé la Ley de Educación para que puedan configurarse las
modalidades de la centralización a las que haremos alusión.
Autonomía técnica
Es esta una modalidad de la centralización que implica que un inferior con poderes jurídicos
administrativos de asesoramiento o propuesta no esté sometido a jerarquía en lo que respecta a su
dictamen, informe o propuesta.
Imputación Funcional
Implica que el jerarca asigne tareas, en el sentido de tareas materiales o técnicas, o dictado de actos
auxiliares, no principales, al subordinado.
CENTROS EDUCATIVOS: UNA MIRADA DESDE Y HACIA LA NORMATIVA EXISTENTE
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Tanto la autonomía técnica como la imputación funcional son posibles en ANEP sin necesidad de texto
expreso. Sin embargo, estas herramientas de la centralización no aportan en cuanto al objetivo que se
pretende, que es dotar a los Centros Educativos de mayores potestades en ciertos ámbitos.
La desconcentración y la delegación de atribuciones son dos modalidades de la centralización que sí
operan en el ámbito de dotar de potestades y de atribuciones, respectivamente, a los órganos inferiores
como son los Centros Educativos.
4.1 La desconcentración
La desconcentración implica el traspaso de competencias del jerarca a un subordinado, que ejerce
esas competencias como propias. No se rompe el vínculo jerárquico, pero el subordinado posee un sector
de la competencia del sistema: tiene poderes de decisión en ese sector de competencia.
Se atribuyen mediante este mecanismo poderes de administración, que de principio hubiesen
pertenecido al jerarca, pero que la Constitución, la ley o el reglamento asignan a un subordinado.
El control que ejerce el jerarca es intenso, y se hace visible a través del recurso jerárquico, mecanismo
por el cual, a petición de parte al impugnar un acto, el jerarca puede revocar o anular –según el caso- la
decisión del subordinado.
La desconcentración admite dos modalidades: la privativa o exclusiva y la alternativa.
En la desconcentración privativa o exclusiva, el inferior es el único que puede ejercer esa competencia:
el jerarca sólo puede conocer el asunto mediante el recurso jerárquico ya mencionado.
En la desconcentración alternativa hay una competencia compartida –puede ejercerla cualquiera de
los dos-, y cuando uno de los dos órganos actúa, priva al otro de actuar.
La desconcentración en la Ley de Educación
La Ley de Educación prevé desconcentraciones lógicas, tanto en favor de los Consejos Desconcentrados,
como de los Centros Educativos.
El art. 63 de la Ley, al determinar los cometidos de los Consejos y al establecer la materia de su
competencia, desconcentra esas competencias en dichos organismos subordinados al CODICEN.
Si bien la Ley no lo establece, es claro que la gran mayoría de las competencias –salvo la contenida en
el Literal P- son exclusivas de los Consejos, y no compartidas con el CODICEN.
Es materia de estos Consejos, principalmente:
•Desarrollar los procesos de enseñanza y aprendizaje correspondientes a su respectivo nivel educativo.
•Aprobar los planes de estudio y los programas de las asignaturas que ellos incluyan (de todos modos,
el CODICEN “homologa” los primeros).
•Administrar los servicios y dependencias a su cargo.
•Supervisar el desarrollo de los planes, programas y cursos.
•Reglamentar la organización y el funcionamiento de los servicios a su cargo y adoptar las medidas que
los mismos requieran.
•Proyectar los presupuestos de sueldos, gastos e inversiones correspondientes al nivel educativo
asignado y sus modificaciones, así como las rendiciones de cuentas y balances de ejecución
presupuestal correspondientes a los servicios a su cargo.
•Realizar toda clase de nombramientos, reelecciones, ascensos y sanciones, así como otorgar licencias
y designar el personal docente y no docente, conforme al Estatuto del Funcionario y a las ordenanzas
que apruebe el Consejo Directivo Central. Podrán también dictar normas en esta materia con arreglo
al estatuto y a las ordenanzas.
•Proponer al Consejo Directivo Central de la ANEP la destitución del personal docente o no docente
a su cargo, por razones de ineptitud, omisión o delito con las garantías que fija la ley y el estatuto
respectivo.
•Designar al Secretario General de cada Consejo, con carácter de cargo de particular confianza, quien
deberá haber sido funcionario del ente por un lapso no menor a diez años.
•Proyectar las normas estatutarias que crea necesarias para sus funcionarios y elevarlas al Consejo
Directivo Central a los efectos de su aprobación e incorporación al Estatuto de los Funcionarios del
ente.
•Habilitar, autorizar, supervisar y fiscalizar los institutos del nivel educativo correspondiente, en
consonancia con los lineamientos aprobados por el Consejo Directivo Central.
•Conferir y revalidar certificados de estudio nacionales y revalidar certificados de estudio extranjeros
en los niveles y modalidades de educación a su cargo.
•Adoptar las resoluciones atinentes al ámbito de su competencia, salvo aquellas que por la Constitución
de la República, la ley y las ordenanzas correspondan a los demás órganos.
•Verificar en el caso de los Consejos de Educación Media Básica, Educación Media Superior y Educación
Técnica-Profesional (UTU), la aprobación o validación en su caso del nivel anterior, así como habilitar
para cursar los niveles educativos superiores correspondientes.
CENTROS EDUCATIVOS: UNA MIRADA DESDE Y HACIA LA NORMATIVA EXISTENTE
21
•Promover un clima de participación democrática y propiciar en forma permanente una reflexión crítica
y responsable, en todo el ámbito de la institución a su cargo.
El hecho de que algunas de las competencias requieran luego una homologación del CODICEN, en
nuestra opinión, no desvirtúa la competencia del Consejo Desconcentrado en la materia, sino que dan
lugar a actos complejos, que requieren un acto posterior (el de aprobación) para que se alcance la eficacia
jurídica.
Ahora bien, el objetivo de este trabajo
es identificar herramientas para que
los Centros Educativos tengan mayor
libertad de acción, y es en este punto que
encontramos una de las competencias de
los Consejos de Educación, que permite
otorgar a los Centros mayores poderes
jurídicos.
El Literal C) del art. 63, dispone:
Administrar los servicios y dependencias
a su cargo. Este literal, al otorgar la
competencia de Administrar, le otorga a los
Consejos Desconcentrados la posibilidad
de asignar competencias mediante
desconcentración reglamentaria a los
Centros Educativos.
El Objetivo de este trabajo es
identificar herramientas para
que los Centros Educativos
tengan mayor libertad de
acción, y es en este punto
que encontramos una de las
competencias de los Consejos
de Educación, que permite
otorgar a los Centros mayores
poderes jurídicos.
Administrar no es otra cosa que, según la Real Academia Española:
Gobernar, ejercer la autoridad o el mando sobre un territorio y sobre las personas que lo habitan.
Dirigir una institución.
Ordenar, disponer, organizar, en especial la hacienda o los bienes.
Desempeñar o ejercer un cargo, oficio o dignidad.
Suministrar, proporcionar o distribuir algo.
¿Qué significa esto? Que el propio Consejo Desconcentrado puede dictar un reglamento que disponga
que se otorguen ciertas potestades para ejercer determinadas competencias a los órganos inferiores.
Administrar es organizar, es disponer, es dirigir. De esto se desprende que administrar es, también,
distribuir las competencias para un mejor y más racional desempeño de las competencias y cumplimiento
de las tareas.
Veremos la desconcentración reglamentaria en un instante, pero antes, veremos si la Ley otorga a los
mismos Centros Educativos alguna competencia.
La desconcentración legal en la Ley de Educación
El art. 41 de la Ley define al Centro Educativo, y le otorga una serie de atribuciones que, entendemos,
implican potestades propias de la desconcentración privativa o exclusiva; algunas emergen de cometidos
que el Centro debe obtener y que requieren, necesariamente, el desarrollo de atribuciones que a él
corresponden o que, precisamente, el Consejo respectivo puede asignarle como administrador de su
Programa presupuestal
Estas atribuciones son:
•Construir el conocimiento, la integración y la convivencia social y cívica.
•Promover los derechos humanos.
•Formular, seguir y evaluar el “proyecto educativo”, con la participación de los docentes del Centro y de
los padres, funcionarios y estudiantes.
•Mantener el local, realizar actividades académicas y proyectos culturales y sociales de extensión, para
lo cual deberán ser dotados de los fondos presupuestales necesarios.
•Realizar convenios con otras instituciones, para lo cual necesitan la “autorización correspondiente”
que, entendemos, debe ser del jerarca inmediato: el Consejo Desconcentrado respectivo.
Por otra parte, es particularmente interesante la frase del Inciso 2° del artículo, que dispone:
“Será un ámbito institucional jerarquizado, dotado de recursos y competencias (…)”
Claramente, el Centro Educativo es un órgano desconcentrado, y está - o deberá estar - dotado de las
competencias y de los recursos que le permitan cumplir con los cometidos que la Ley le asigna, o aquellos
que los Consejos Desconcentrados estimen convenientes a esos efectos.
La desconcentración reglamentaria
A partir de la constitución de 1967, aparece un tercer instrumento de asignación de competencias: el
reglamento. El reglamento, acto administrativo dictado - en principio - por el jerarca, es general y abstracto:
va dirigido a un ámbito subjetivo indeterminado, y describe una determinada hipótesis. Materialmente
es igual a la ley, sólo que difiere en su contenido (hay materias de reserva legal) y su jerarquía (es un acto
administrativo, y debe adecuarse a la ley y a la Constitución: es sub legal).
Desde la Constitución de 1967, entonces, este acto administrativo general y abstracto es apto para
otorgar a un órgano inferior, potestades propias. A este fenómeno se le llama “desconcentración
reglamentaria”.
CENTROS EDUCATIVOS: UNA MIRADA DESDE Y HACIA LA NORMATIVA EXISTENTE
23
En palabras de Cassinelli, la desconcentración reglamentaria implica “dejar librado al jerarca
administrativo, sin necesidad de ley, la fijación o ampliación de atribuciones3 ”.
Esta modalidad surge de dos disposiciones constitucionales, una agregada y otra modificada: la
primera es el inc. 8ª del art. 181, que permite al Poder Ejecutivo cometer atribuciones a los Ministros; la
otra el inciso 13 del art. 85 en que se suprimió la palabra “atribuciones”. Estas normas constitucionales
permiten hablar de “desconcentración reglamentaria”, y permiten un nuevo instrumento para otorgar
mayor “libertad de acción” a los órganos inferiores.
Respecto de sus límites, Cajarville advierte que no puede significar una renuncia de atribuciones
constitucionales o legales del Poder Ejecutivo (o del jerarca actuante, agregamos) y que, por lo tanto, la
desconcentración será privativa respecto al superior de la repartición pero no respecto de ese mismo Poder.
O sea: quien puede lo más puede lo menos, y el jerarca que desconcentra no perdería las atribuciones o
competencias que se desconcentran.
En tal sentido la sentencia 176/2006 del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, sostiene que: “En
efecto, siguiendo a este calificado profesor puede convenirse que en que también puede atribuirse a un
órgano subordinado una potestad propia de decisión en determinada materia, pero sin privar de idéntica
potestad al jerarca, de manera tal que no se produce ruptura ni atenuación de los poderes jerárquicos.
Superior e inferior tienen en el ámbito de este tipo de desconcentración, competencia coincidente. Por
lo que puede definirse la distribución de competencias dentro de la organización jerarquizada, que no
implica quitar al jerarca atribuciones que pueden haberle confiado normas de superior rango. Por lo tanto,
sin perjuicio de que pueda resultar de norma constitucional o legal que se confiera directamente una
competencia compartida al superior y al subordinado, la desconcentración no privativa puede también
ser consagrada mediante decisiones del jerarca, cuando las normas constitucionales y legales asignen
la competencia al sistema como tal y no a un órgano determinado dentro del mismo. Salvo el caso
excepcional en que la competencia se atribuye en exclusividad al propio jerarca, que ciertamente no es el
caso4”. En síntesis: el jerarca no pierde sus potestades: puede desconcentrarlas mediante un reglamento,
pero no por ello las pierde.
La nota de diferencia entre esta desconcentración que efectúa el jerarca y la delegación es la ya
multicitada: la desconcentración implica poderes propios del inferior, que dicta los actos a su nombre
y bajo su responsabilidad. En la delegación de atribuciones, ello no sucede de esta forma: la atribución
nunca es del inferior. Se asimilan ambos institutos sólo en el hecho de que el jerarca no pierde la atribución,
potestad o competencia.
La desconcentración reglamentaria habilitada en el ámbito de la Ley de Educación:
la potestad de los Consejos de “Administrar”. El significado de “Administrar”.
El art. 63 de la Ley, Lit. C.
El literal C del Art. 63 de la Ley de Educación establece como competencia de los Consejos
Desconcentrados “Administrar los servicios y dependencias a su cargo”. Notoriamente, esta atribución
especifica de competencia a un subordinado no implica privar al jerarca de su poder decisorio. Esto se refleja
necesariamente en la disposición constitucional, que establece el recurso jerárquico obligatorio Art. 317.5
-
3 CASSINELLI MUÑOZ, HORACIO, La Delegación de atribuciones en la Constitución Uruguaya, en Derecho Constitucional y Administrativo, La Ley
Uruguay. Mont.2010,pág. 158 y159.En el mismo sentido ROTONDO, FELIPE, Manual de Derecho Administrativo, Ediciones del Foro; 2009, Mtv , pág.197,
CAJARVILLE. Juan Pablo, Delegación de atribuciones, en Sobre Derecho Administrativo pág. 446,447..En contra MENDEZ APARICIO, Sistemas Orgánicos,
Amalio Fernández, Mtv. 1973,195
4- WHITELAW, JAMES A. Derechos específicos. Nota de Jurisprudencia
5-En el mismo sentido TCA Sent. 1150, 11/XII/1995 en ADA T. VII, Montevideo 1999, Pág.239, 240 Nº 16.
El concepto del termino administrar ha sido desarrollado por Sayagués Laso al caracterizar la función
administrativa fundamentalmente en estas expresiones “administrar es hacer , es traducir el contenido
de los mandatos contenidos en las normas en cuanto necesitan ejecución material”6 y concluye que
“es la actividad estatal que tiene por objeto la realización de los cometidos estatales en cuanto requieren
ejecución practica mediante actos jurídicos –que pueden ser reglamentarios ,subjetivos y acto condición
–y operaciones materiales”7.
Por tanto al confiársele al Consejo desconcentrado el cometido de la administración general del
servicio se le confía entre otros la potestad de organizarlo, usando los instrumentos propios del sistema
de organización centralizado en que se halla inserto.
En este caso, administrar es organizar usando todos los instrumentos a su alcance, incluso del
instrumento reglamentario para desconcentrar, o sea otorgar competencia a un órgano subordinado. La
desconcentración reglamentaria forma parte del conjunto de poderes jurídicos que se le atribuyen.
Ahora bien, ¿Qué puede desconcentrar? Entendemos que la norma no establece límite alguno, pero
los principios de razonabilidad, de concentración funcional (en el jerarca), entre otros, nos llevan a concluir
que sólo podrán desconcentrarse aquellas atribuciones o competencias que sean necesarias para que los
servicios funcionen adecuadamente.
En este sentido, entendemos que son “desconcentrables”:
•El nombramiento, reelecciones, designación del personal docente y no docente.
•Disposición de gastos correspondientes al nivel educativo asignado y sus modificaciones (sin perjuicio
de lo que se anotará en materia financiera). En este punto, sería bueno analizar la conveniencia de
desconcentrar algunas potestades y delegar otras, justamente para otorgar algunas potestades en
algunos casos y sólo asignar mediante delegación ciertas atribuciones. Veremos este punto más
adelante para analizar la modalidad más conveniente.
5. La delegación de atribuciones
La delegación de atribuciones es la última modalidad de la centralización que veremos, y que implica,
como mencionamos, la asignación de atribuciones para dictar actos en nombre del órgano que delega. La
competencia no es propia, puede ser revocada en cualquier momento, e implica la responsabilidad del
órgano que delega, y no del que recibe la atribución, sin perjuicio de las responsabilidades que puedan surgir
para quien la ejerce (por ejemplo, si comete una falta administrativa e, incluso, un delito).
Es una herramienta, entonces, que no implica poseer competencias propias, a diferencia de la
desconcentración. Entendemos, entonces, que –en el ámbito y en las condiciones que veremos- la
delegación es un mecanismo que puede utilizarse en el ámbito de ANEP, pero que no implica otorgar poderes
o competencias a los Centros Educativos. Implicaría, sí, otorgar atribuciones, no propias, que serán ejercidas
a nombre del delegante, y que conllevan responsabilidad del delegante.
-
6 Sayagues Laso, Enrique. Tratado de Derecho Administrativo. Fundación de Cultura Universitaria, Montevideo, 1987,Pág.
.
7- Ibídem Ob cit
CENTROS EDUCATIVOS: UNA MIRADA DESDE Y HACIA LA NORMATIVA EXISTENTE
25
Así las cosas, debemos dejar en claro cuándo procede la delegación de atribuciones.
En primer lugar, es necesaria una norma habilitante. Y esa norma debe tener la misma o igual jerarquía
que la que otorga la atribución que se pretende delegar. Es decir: si es una ley que otorga una determinada
atribución (Coordinar los servicios de estadística educativa del Ente, por ejemplo), esa misma ley, u otra ley
(norma de la misma jerarquía) es la que debe habilitar la delegación de esa atribución.
5.1 La delegación de atribuciones en la Ley de Educación
La Ley prevé que el CODICEN delegue en los Consejos de Educación, por resolución fundada, las
atribuciones que estime convenientes, no pudiendo delegar aquellas atribuciones para cuyo ejercicio se
requieren mayorías especiales.
Es este el único escenario de delegación que prevé esta Ley, por lo que no existen posibilidades –
salvo que se dicte otra ley habilitando ulteriores delegaciones (o subdelegaciones)- de que los Consejos
Desconcentrados deleguen atribuciones a los Centros, ni que el CODICEN delegue atribuciones a éstos. En
este sentido, la Ley 18.473 dispone términos idénticos que su antecesora, Ley 15.739 de 28 de marzo de 1985
(art. 13 numeral 19).
La Ley 16.134 también prevé delegaciones, que veremos en un momento.
¿Qué puede delegar el CODICEN en los Consejos?
Tal como especifica la Ley, sólo podrá delegar en los Consejos aquellas atribuciones para cuyo ejercicio
no sean necesarias mayorías especiales.
Los casos en los que se requieren mayorías especiales son mínimos, a saber:
•Designación o elección de los integrantes de los Consejos
•Designación del Director General de cada Consejo
Todas las demás atribuciones que el art. 59 le otorga al Consejo Directivo Central son potencialmente
delegables.
Claro está, la delegación obedece a razones de mérito, de conveniencia o necesidad; ya sea porque los
Consejos están en mejores condiciones de ejercer la atribución, ya sea que el CODICEN posee volúmenes de
trabajo demasiado elevados.
5.1.1 ¿Qué otras delegaciones son posibles?
En el ámbito de la Ley de Educación, no existen otras delegaciones posibles, ni está autorizada la
subdelegación.
Pero la Ley 16.134, en su art. 106, realiza una habilitación genérica que resulta interesante. La norma
dispone:
Artículo 106.- La autoridad máxima de los organismos a que refieren los artículos 220 y 221 de la
Constitución de la República podrán delegar, por resolución fundada, las atribuciones que les asignan las
normas legales, cuando lo estimen conveniente para la regular y eficiente prestación de los servicios a su
cargo.
Esta disposición entrará en vigencia a partir de la promulgación de la presente Ley.
Claramente, esta norma está habilitando al CODICEN a delegar sus atribuciones “cuando lo estime
conveniente”, mediante resolución fundada.
La norma no establece ningún límite y, lo que resulta más interesante, no especifica en quién debe
delegar. La norma que ya visitamos de la Ley de Educación disponía que el CODICEN sólo podría delegar en
los Consejos. Sin embargo, al no distinguir la ley, no corresponde que nosotros distingamos como intérpretes.
En conclusión: el CODICEN podrá delegar en los Consejos, o en los Centros. La norma legal le habilita a ello
al no disponer en quién se delega.
Este mecanismo permite que el CODICEN delegue atribuciones a los Centros, punto no poco importante
a los efectos de este trabajo.
En el ámbito financiero, veremos que sí es posible de la delegación de algunos puntos.
6. Competencias que no son desconcentrables ni delegables
No sería desconcentrable ni delegable el establecimiento del Estatuto del funcionario, competencia que
el art. 204 inc. 2° de la Constitución otorga a los Consejos Directivos8.
7. ¿En qué se diferencia la delegación de la desconcentración?
¿Otorga
competencias?
¿Poderes
Propios?
¿Quién es
responsable?
¿El Jerarca
puede
resolver?
¿Revocable?
Delegación
No
No
El jerarca que delega
Sí
Sí
Desconcentración
Reglamentaria
Sí
Sí
El inferior
Sí
Sí
El inferior
No (sólo
ante
recurso de
un 3º)
Por Ley
Desconcentración
Legal
Sí
Sí
8- Artículo 204.- Los Consejos Directivos tendrán los cometidos y atribuciones que determinará la ley sancionada por mayoría absoluta de votos del total de
componentes de cada Cámara. Dichos Consejos establecerán el Estatuto de sus funcionarios de conformidad con las bases contenidas en los artículos 58 a 61 y
las reglas fundamentales que establezca la ley, respetando la especialización del Ente.
CENTROS EDUCATIVOS: UNA MIRADA DESDE Y HACIA LA NORMATIVA EXISTENTE
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8. En el ámbito de la ley, ¿qué pueden hacer los Centros
Educativos?
El decreto 334/09 reglamento en su Art. el Art. 41 de la Ley Nacional de educación determinando:
Que los órganos jerarcas de la ANEP determinan cuál es la posición de los centros dentro de la estructura
orgánica, considerando los cometidos sustantivos que la propia ley les atribuye.
Ello, puede hacerlo como comentamos en este trabajo por la vía de la desconcentración reglamentaria,
en tanto se trata de un subordinado que tiene cometidos propios. Incluso las normas mencionadas en este
artículo del Decreto refuerzan idea de que el órgano jerarca puede otorgarle una posición del sistema acorde
con los cometidos sustantivos atribuidos por la ley. Se trata de un subordinado con cometidos o atribuciones
propias, ergo la posición que corresponde técnicamente es la de un desconcentrado, sin perjuicio de poder
actuar como delegado en virtud de la Ley 16.134.
Sólo basándonos en la Ley, podemos afirmar que los Centros Educativos tienen algunos cometidos:
1. Potestad para llevar a cabo actividades de socialización, integración, convivencia social y cívica y promoción de los derechos humanos.
2. Potestad para elaborar un proyecto educativo y para llevarlo a cabo. Este proyecto educativo debe realizarse brindando la mayor participación posible a padres, alumnos, funcionarios y docentes.
3. Potestad de disponer mantenimiento de locales, realización de actividades académicas y proyectos culturales y sociales de extensión. Se deberán otorgar a los Centros los recursos para ello.
4. Potestad para suscribir convenios con otras instituciones, con la autorización correspondiente.
5. Potestad para gastar y pagar (en sentido financiero) a los efectos de cumplir con todos estos objetivos.
6. Potestad para hacer lo que el Consejo Desconcentrado le asigne como competencia desconcentrada.
Para el cumplimiento de estos cometidos sustantivos, podría delegarle o desconcentrarle todos los
poderes jurídicos necesarios para el cumplimiento de los mismos aplicando la teoría ampliamente reconocida
en nuestro derecho de las potestades implícitas, o sea necesarias para el cumplimiento de los cometidos
atribuidos.
9. ¿Qué podría desconcentrar el Consejo Desconcentrado
respectivo?
Entendemos que el Consejo Desconcentrado respectivo podría, reglamentariamente, desconcentrar las
competencias del art. 63, con los límites que vimos en el capítulo de desconcentración reglamentaria.
Esta desconcentración permite mayor campo de acción a los Centros, sin que el Consejo Desconcentrado
respectivo pierda su potestad, ya que –cómo es él quien desconcentra, no perderá la posibilidad de realizar
el cometido por sí y ejercer la competencia por sí, avocando, y podrá, además, controlar-.
10. Análisis por áreas
La currícula
La currícula es el plan de estudios, o el conjunto de estudios y prácticas destinadas a que el alumno
desarrolle plenamente sus posibilidades.
Al momento, es determinada por cada Consejo Desconcentrado, que establece un determinado Plan de
Estudios general para cada nivel de educación.
En nuestra opinión, esta competencia sería de difícil asignación a un inferior del Consejo respectivo.
En primer lugar, porque la delegación no es posible en este ámbito: porque el Consejo no es la “autoridad
máxima” del organismo, en los términos de la Ley 16.134, y además la Ley de Educación no otorga a los
Consejos la potestad de delegar.
Restaría, entonces, ver si por reglamento se podría desconcentrar esta competencia.
Entendemos que, en principio, podría desconcentrarse.
El Consejo respectivo podría otorgarle esta potestad a todos los centros, o a algunos por razones de
tamaño, de importancia, o de especialización del mismo. La posibilidad de desconcentrar la elaboración
de la currícula plantea serias dificultades de
control por parte del Consejo respectivo del
cumplimiento de las políticas y objetivos
fijadas por el CODICEN.
Otro nivel posible en que se
Otro nivel posible en que se concilien
objetivos nacionales y ampliación de
atribuciones de los Centros es que cada
Centro aplique el curriculum nacional, pero
elabore un espacio de currícula de materias
opcionales, adaptadas a las características
del alumnado y su contexto o a las razones
de especialización del centro.
La propuesta sería: desconcentración
de elaboración de currícula de materias
opcionales –con el consiguiente cambio
necesario que deba realizarse en la normativa
interna- para que cada Centro elabore su
propuesta de materias opcionales.
concilien objetivos nacionales
y ampliación de atribuciones
de los Centros es que cada
Centro aplique el curriculum
nacional, pero elabore
un espacio de currícula
de materias opcionales,
adaptadas a las características
del alumnado y su contexto o a
las razones de especialización
del centro.
CENTROS EDUCATIVOS: UNA MIRADA DESDE Y HACIA LA NORMATIVA EXISTENTE
29
Cada Centro podrá ofrecer aquellas materias que entiende son necesarias para fortificar y mejorar
aspectos educativos, cívicos, culturales, etc. de la currícula general, según las características del Centro, la
zona, sus docentes y su alumnado. Una materia opcional deberá ser obligatoria para los alumnos que cursen
ese Centro, para asegurar que la política que desea seguir el Centro y las áreas que desee reforzar se cumplan.
Asimismo, para otorgar mayor libertad a los estudiantes, el resto de las materias opcionales podrán ser
cursadas en el Centro al que se asiste, o en otro Centro si las alternativas le parecen más atractivas.
El siguiente punto podría ayudar a que esta iniciativa prospere, ya que la elección de horas docentes
suele ser un obstáculo para que los centros puedan desarrollar materias opcionales de forma exitosa.
El nombramiento de docentes
Entendemos que este punto es desconcentrable de acuerdo a lo precedentemente expuesto en el
capítulo de desconcentración reglamentaria. Administrar incluye la determinación de que los centros se
encuentran mejor preparados para el nombramiento de los docentes y funcionarios.
Es necesario agregar que, de todas formas, debe existir un importante control por parte de los Consejos,
que al elaborar el reglamento de desconcentración deberán establecer mecanismos que permitan:
• Estar informados de todos los nombramientos realizados.
• Poder observar esos nombramientos de forma eficaz.
• Poder sustituir de forma inmediata el nombramiento realizado por el centro, mediante resolución fundada.
La elección de horas un aspecto central desde el punto de vista del funcionamiento de los centros:
los docentes deberían poder realizar dicha elección mediante un sistema de coordinación entre Centros
que permita la selección de los docentes más adecuados al proyecto educativo propuesto sin vulnerar los
derechos de carrera de los docentes, para lo cual la actual reglamentación constituye un obstáculo. No
obstante este obstáculo no es insalvable: puede reformarse modificando el Estatuto del funcionario docente
que se aprueba por un acto administrativo de CODICEN (ordenanza); atendiendo lo dispuesto por el decreto
334/09 en su Art. 3º se manifiesta al respecto diciendo que “procederá a la revisión de la distribución de
funcionarios, teniendo en cuenta el objetivo de fortalecer la gestión pedagógica y administrativo de cada
centro “.
Aspectos disciplinarios
Entendemos que los aspectos disciplinarios son competencias propias del jerarca: así, si bien son
desconcentrables reglamentariamente, estos poderes de sancionar a funcionarios docentes y no docentes
deberían descansar en el Jerarca de los Centros: el Consejo Desconcentrado respectivo. Cabe recordar
que el art. 67 del Estatuto Docente permite aplicación de sanciones menores, que entendemos deberían
mantenerse en la órbita de los Centros.
Aspectos de control y fiscalización
Estos aspectos, además de ser propios del jerarca, deben permanecer en la órbita de sus poderes
jurídicos para permitir desconcentrar o delegar los poderes y competencias ya señalados.
Es necesario que el Consejo Desconcentrado respectivo mantenga los poderes de control y de
fiscalización, para así ejercerlos directamente mientras sus subordinados –los Centros- llevan adelante las
tareas, las atribuciones y desarrollan las competencias asignadas mediante los mecanismos que vimos.
Gastos y pagos
En esta materia, los Centros Educativos no son, en sí, ordenadores de gastos: no pueden dictar un acto
que asuma un compromiso, en los términos del TOCAF (Texto Ordenado de Contabilidad y Administración
Financiera).
En términos financieros, el CODICEN es un ordenador primario, y los Consejos Desconcentrados son
ordenadores secundarios.
El Decreto reglamentario dice expresamente que “La provisión de recursos con destino al funcionamiento
normal de los centros, así como la gestión financiera administrativa de los fondos continuarán bajo la
responsabilidad del respectivo Concejo o Instituto”.
Sin embargo, el TOCAF en su art. 30 prevé una herramienta interesante que daría a los Centros más
autonomía financiera, manteniendo los consejos la responsabilidad: permite a los ordenadores primarios
y secundarios delegar. En la delegación, como está dicho, no se pierde la responsabilidad del ejercicio del
cometido solo se comunica.
Art. 30°. Los ordenadores primarios y secundarios podrán delegar la competencia para ordenar gastos
en funcionarios de su dependencia.
Los delegatarios actuarán bajo supervisión y responsabilidad del ordenador delegante.
Por lo tanto, los Consejos Desconcentrados pueden delegar en los Centros lo respectivo a la ordenación
de gastos, otorgándoles así mayor libertad financiera.
Al día de hoy, por ejemplo, en Primaria, los Centros tienen asignada una determinada suma de dinero,
que deben administrar rindiendo cuentas estrictas sobre cada pago realizado: deben conservar facturas, e
incluso reciben ayuda de estudiantes de la Facultad de Economía a través de un taller, para poder procesar
todas las facturas y rendir las cuentas del caso.
Este sistema, claramente, es poco adecuado, incómodo y ya no debería utilizarse.
Vemos en la delegación de atribuciones una herramienta para que los Centros tengan mayor libertad
de gasto, rindiendo –claro está- cuentas a su jerarca quien, en definitiva, será el responsable en todo caso.
CENTROS EDUCATIVOS: UNA MIRADA DESDE Y HACIA LA NORMATIVA EXISTENTE
31
Es importante que los Centros tengan apoyo en materia Contable en caso de que se delegue esta
atribución.
Dado que los Directores no suelen tener perfil de Administración, y no se encuentran –en generaladecuadamente formados en esta materia, parece conveniente proponer que exista una figura que pueda
dedicarse a lo administrativo y de Gestión en cada Centro, o el apoyo de la División Hacienda de cada Consejo
para que se pueda realizar correctamente esta tarea.
Esto forma parte del apoyo a la gestión administrativa y financiera de los centros. En la propuesta que se
adjunta, se incluye la figura de un Subdirector Administrativo.
Debe aclararse que esta delegación no se incluye en la propuesta de reglamentación adjunta. Sin
embargo, de abocarse a realizarla el CODICEN, estimamos conveniente que el pago de las horas docentes se
mantenga en el ámbito del Consejo Desconcentrado, para agilizar dicha tarea y para descongestionar a los
Centros.
El Proyecto de Centro
El Proyecto de Centro es una herramienta prevista en la Ley, que no está siendo explotada por los Centros.
Este proyecto permite al Centro elaborar un planteo cabal en cuanto a sus objetivos, y obliga a los
Consejos a asignar el presupuesto necesario para realizarlo.
El Proyecto puede incluir actividades de extensión, talleres, simposios, jornadas y demás instancias que
son altamente aprovechables desde el punto de vista humano y pedagógico.
Es importante señalar que el CODICEN como jerarca de ANEP puede reglamentar lo dispuesto en el
Decreto 334/09 en este sentido, disponiendo directivas para los Centros, y otorgando incentivos para que
se realice.
También incluir instancias de formación en la elaboración, seguimiento y evaluación de proyecto de
centro y que cada Director deba formular un proyecto al concursar que luego deberá consensuar con los
demás integrantes del centro, en especial con su equipo de dirección.
Convenios
Es esta otra herramienta interesante que los Centros deberían utilizar, para así lograr cubrir áreas que
otros organismos –estatales, públicos o no- puedan brindar.
En este sentido parecen particularmente relevantes convenios que puedan realizarse con la UDELAR y
con organizaciones que se dedican a tratamiento psicológico de menores con dificultades de aprendizaje,
contextos de violencia familiar, entre otros.
Dirección: cambios propuestos
Se propone la implementación de Grupos de Dirección, que suplanten a las direcciones unipersonales.
Asimismo, se propone la inclusión de la figura de un Subdirector Administrativo para que se encargue de la
parte meramente administrativa, que incluya lo financiero. Esta figura deberá contar con un fuerte perfil de
administración.
Asimismo, consideramos conveniente que la Dirección presente un Proyecto de Dirección antes de
asumir. Este proyecto deberá estar alineado con el Proyecto de Centro, y –en caso de contener modificaciones
a este último- deberán estar claramente planteadas.
11. Recomendaciones
Entendemos importante realizar una recopilación de normativa a nivel de CODICEN y a nivel de todos
los Consejos.
El objetivo es crear un Texto Ordenado o Digesto para ordenar la normativa y facilitar la gestión.
Anexos
ANEXO I – Tentativa de Reglamentación
Como ha sido expresado, entendemos que el CODICEN debería ser el encargado, por las indicaciones
constitucionales, de reglamentar la Ley de Educación en lo que atañe a la ANEP. Lo no regulado por el
Decreto reglamentario 334/09 puede ser materia de la regulación administrativa de ANEP.
TEXTO DE UN PROYECTO REGLAMENTARIO DE LOS CENTROS EDUCATIVOS
VISTO: los Arts. 41 de la Ley General de Educación Nº 18.437 y el Decreto 334/09
CONSIDERANDO I: que se entiende necesario para su mejor cumplimiento y efectividad el dictado de
normas complementarias.
CONSIDERANDO II:
1º - los fines y los principios que informan la Ley Nacional de Educación contenidos en sus Arts. 6
a 11 y en su Art. 13.
2º - el conjunto de las disposiciones de la Ley referidos a la distribución de competencias entre los
órganos del sistema.
CENTROS EDUCATIVOS: UNA MIRADA DESDE Y HACIA LA NORMATIVA EXISTENTE
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ATENTO: a lo expuesto y a las modalidades organizativas que admite la legislación nacional y que han
puesto de relieve la doctrina nacional.
EL CONSEJO DIRECTIVO CENTRAL DE ADMINISTRACION NACIONAL DE EDUCACION PÚBLICA
RESUELVE:
Art 1º- Definiciones y Principios
A) Definiciones
Centros Educativos
El centro educativo de cualquier nivel o modalidad será un espacio de aprendizaje, de socialización,
de construcción colectiva del conocimiento, de integración y convivencia social y cívica, de respeto y
promoción de los derechos humanos.
Autonomía Pedagógica
La autonomía pedagógica es la facultad para organizar y desarrollar la acción educativa de manera coherente con los acuerdos y directrices del Proyecto Educativo de cada centro. La base de este desarrollo
curricular debe propender paulatinamente a amoldar las enseñanzas generales estipuladas en la
legislación a aquellas más adecuadas e idóneas según el contexto en el que se encuentren.
Los centros pasan a convertirse en el lugar donde se define y desarrolla el proceso educativo como
elemento de calidad y equidad de sus componentes.
Los centros son realidades individuales y variables y así debe ser el componente educativo
individualizado.
Los centros, toman las decisiones concretas a sus variables individuales, en diferentes facetas de la
vida escolar.
B) Principios
Principio de igualdad: Todos los centros deberán respetar este principio, que deberá ser inculcado a
autoridades, docentes, funcionarios, alumnos, padres y otros actores.
Principio de economía, celeridad, eficiencia y eficacia: Los centros deberán propender al
cumplimiento de los principios enunciados a los efectos de lograr la mejor gestión posible.
Principio de participación: Los centros deberán estimular la participación de todos los actores
involucrados en el proceso de educación, incluyendo a padres, tutores, alumnos, funcionarios, entre
otros que el Centro determinará.
Principio de inclusión y no discriminación: Los centros deberán fomentar la inclusión y la no
discriminación, utilizando todos los medios que tengan a su alcance para ello.
Principio de asistencia al alumno: Los centros deberán propender a la realización de convenios con
instituciones especializadas a los efectos de dar asistencia a sus alumnos en contextos de violencias,
carencias, etc, y deberá también implementar tutorías y demás herramientas a los efectos de garantizar
una educación adecuada, evitando fallas en el sistema.
Principio de laicidad y prohibición de proselitismo: los centros deberán mantenerse ajenos a
cualquier religión, grupo político y, en general, deberá mantenerse alejado de situaciones que puedan
afectar la laicidad, en sentido amplio.
Principio de extensión: Los centros deberán propulsar actividades de extensión, a los efectos de
mejorar y complementar el proceso educativo.
Artículo 2º. Finalidad.
La finalidad de la presente reglamentación es garantizar el derecho a una educación de calidad para
el alumnado, preservando la equidad y la igualdad de oportunidades, a través del establecimiento de las
condiciones de gobierno, organización, funcionamiento, participación, convivencia y autonomía de los
centros docentes públicos.
Artículo 3º. Contenido
3.1. Todos los centros están facultados para tomar decisiones sobre la planificación de los
elementos constituyentes del proceso educativo relacionado, entre otros, con los ámbitos pedagógico
y organizativo, orientados a la mejora y calidad de la propuesta educativa del centro y de los resultados
escolares.
3.2. Los centros docentes dispondrán de autonomía, entendiendo por tal la asignación de diferentes
competencias propias (desconcentración) y no ruptura del vínculo jerárquico, para elaborar, aprobar
y ejecutar un proyecto educativo, así como las normas de organización y funcionamiento del centro
necesarios para llevarlo a cabo, siempre y cuando no colidan con la reglamentación vigente.
Art. 4º -Proyecto Educativo.
Los proyectos de centro son la manifestación del ejercicio del uso de las competencias de autonomía
pedagógica, curricular, de organización y de gestión por parte del centro docente, en el marco de la Ley
Nacional de Educación, de 10 de diciembre de 2008, del Decreto 334/005 y la presente reglamentación.
El proyecto partirá de una consideración integral del centro y podrán contemplar todos los cursos
impartidos en el mismo.
En su formulación, el proyecto educativo recogerá los valores que lo identifican, explicitará los
objetivos y las prioridades de actuación que orientan la actividad del centro teniendo en cuenta las
características del entorno social y cultural del centro y, cuando proceda, del entorno productivo, y las
necesidades educativas del alumnado.
CENTROS EDUCATIVOS: UNA MIRADA DESDE Y HACIA LA NORMATIVA EXISTENTE
35
Será formulado por el Director del Centro y los docentes del mismo, oído el Consejo de Participación
creado por el Art. 76 de la ley que se reglamenta.
Se formulara un proyecto inicial en acuerdo entre el Director y los docentes del Centro que deberá
hacerse público a través de la publicación escrita en por lo menos un diario local por 6 días y de no
existir tal por cualquier otro medio hábil, con objeto de facilitar su conocimiento por el conjunto de la
comunidad educativa.
Se oirá la posición del Consejo de Participación.
De todo lo cual se levantará acta, que se comunicará al Consejo desconcentrado respectivo, que
podrá hace las observaciones que considere pertinentes.
Art. 5º Contenidos mínimos.
Los Consejos desconcentrados reglamentarán los contenidos mínimos que deberán tener los
proyectos educativos.
Art. 6º.Contenido del Proyecto
Los centros educativos podrán desarrollar proyectos bajo la modalidad de propuestas pedagógicas,
experimentaciones curriculares, planes de trabajo u otras formas de organización adaptadas a las
características del alumnado y su contexto, de acuerdo con lo dispuesto por el Consejo desconcentrado
correspondiente.
Art. 7º Evaluación interna.
7.1. El proyecto de centro establecer los criterios, indicadores y procedimientos para la evaluación de
la consecución de los objetivos previstos.
Los centros docentes implantarán mecanismos permanentes de evaluación interna,
reajustes, tanto de la gestión realizada como de los resultados alcanzados.
revisión y
7.2. El Consejo desconcentrado proporcionará a los centros directrices y criterios generales.
7.3. Los centros docentes establecerán las estrategias, los instrumentos y la frecuencia para informar a
la comunidad educativa y, cuando así se determine por el Consejo correspondiente.
Artículo 7º Evaluación externa.
El Consejo desconcentrado competente establecerá el modelo de evaluación del sistema educativo
que deberá ser objetivo, integral, contextualizado y transparente.
Artículo 8° Métodos pedagógicos y didácticos propios.
Los centros educativos, en el ejercicio de la autonomía pedagógica, podrán diseñar e implantar
métodos pedagógicos y estrategias didácticas propios, en función de la programación de la oferta
educativa establecida por el Consejo desconcentrado correspondiente y dentro de regulación y límites
que ésta determine con el objetivo de favorecer la mejora de la calidad del servicio educativo que prestan.
Art. 9º Proyecto de dirección
El proyecto de dirección ordena el desarrollo y la aplicación del proyecto educativo para el Centro,
entretanto se encuentre en ejercicio el Director que lo proyectare o aceptare en anterior Proyecto, y
precisa los indicadores que deben servir de referencia para su evaluación de acuerdo con los establecidos
en el proyecto educativo.
En caso de considerar necesaria la revisión del proyecto educativo, el Director puede proponer las
reformas necesarias En cualquier caso, la modificación del proyecto educativo debe seguir el procedimiento
establecido para su aprobación.
Art. 10º El equipo de dirección
El equipo directivo del centro está formado por el Director o Directora, que lo preside; el o los
Subdirectores Docentes o Administrativos y el Secretario, si lo hubiere. El director debe coordinar con
ellos la aplicación del proyecto de dirección de manera de conseguir la armónica aplicación del mismo.
La conformidad con el proyecto de centro y de dirección forma parte de los requisitos necesarios para
desempeñar el cargo de subdirector y secretario.
Art. 11° Convenios.
Los centros educativos podrán realizar convenios con otras instituciones públicas o privadas a los
efectos del mejor cumplimiento de sus cometidos, con la autorización correspondiente.
Los proyectos de Convenios se pondrán en conocimiento del Consejo Desconcentrado respectivo,
quien contará con un plazo de 30 días corridos. Si el Consejo correspondiente no se manifestara en forma
expresa dentro de ese plazo, el silencio se considerara autorización.
Art. 12° Presupuesto del Centro
En el mes de noviembre del año anterior a la aprobación del Presupuesto, cada Centro deberá
enviar al Consejo Desconcentrado respectivo un Proyecto de presupuesto del centro a los efectos de ser
incluido tal como se eleva o con las consideraciones que entienda necesarias a propuesta del Consejo
Desconcentrado el CODICEN, para ser incluido en el Presupuesto general del Ente que de acuerdo al Art.
220 de la Constitución éste elabora y eleva al Poder Ejecutivo para que, a su vez, lo eleve a la Asamblea
General. El Consejo contará con un plazo de 30 días para aprobar el proyecto o realizarle modificaciones.
El silencio se reputará aceptación del proyecto. El CODICEN contará con el mismo plazo para realizar
modificaciones al proyecto, teniendo el silencio el mismo efecto ya enunciado.
Art. 11 Apoyos a la gestión administrativa y financiera.
A los efectos de fortalecer la gestión de los centros educativos públicos en los aspectos administrativos
y financieros se dispondrá la creación de un cargo Subdirector Administrativo en cada centro con alta
CENTROS EDUCATIVOS: UNA MIRADA DESDE Y HACIA LA NORMATIVA EXISTENTE
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dedicación horaria (seis horas, al menos).En el Perfil y la forma de designación de este debe tener especial
incidencia la formación y experiencia en tareas administrativas y financieras.
Art. 12 Derogaciones.
Quedan derogadas todas las disposiciones que se opongan a lo regulado en este decreto.
Art. 13 Publicación y Comunicaciones
Publíquese en el Diario Oficial y en dos diarios de circulación nacional, comuníquese a los Consejos
Desconcentrados, al personal inspectivo y de directores.
ANEXO II – Anexo Normativo
Normativa relevante
A) Constitución de la República
Artículo 202.- La Enseñanza Pública Superior, Secundaria, Primaria, Normal, Industrial y Artística, serán
regidas por uno o más Consejos Directivos Autónomos.
Los demás servicios docentes del Estado, también estarán a cargo de Consejos Directivos Autónomos,
cuando la ley lo determine por dos tercios de votos del total de componentes de cada Cámara.
Los Entes de Enseñanza Pública serán oídos, con fines de asesoramiento, en la elaboración de las
leyes relativas a sus servicios, por las Comisiones Parlamentarias. Cada Cámara podrá fijar plazos para que
aquéllos se expidan.
La ley dispondrá la coordinación de la enseñanza.
Artículo 203.- Los Consejos Directivos de los servicios docentes serán designados o electos en la forma
que establezca la ley sancionada por la mayoría absoluta de votos del total de componentes de cada
Cámara.
Artículo 204.- Los Consejos Directivos tendrán los cometidos y atribuciones que determinará la ley
sancionada por mayoría absoluta de votos del total de componentes de cada Cámara.
Dichos Consejos establecerán el Estatuto de sus funcionarios de conformidad con las bases contenidas
en los artículos 58 a 61 y las reglas fundamentales que establezca la ley, respetando la especialización del
Ente.
Artículo 205.- Serán aplicables, en lo pertinente, a los distintos servicios de enseñanza, los artículos
189, 190, 191, 192, 193, 194, 198 (incisos 1º y 2º), 200 y 201.
B) Ley de Educación 18.437
Art. 59, facultades del CODICEN.
Artículo 59. (Cometidos del Consejo Directivo Central).- El Consejo Directivo Central tendrá los
siguientes cometidos:
A)
Promover un clima de participación democrática y propiciar en forma permanente una reflexión
crítica y responsable, en todo el ámbito organizacional.
B) Definir las orientaciones generales de los niveles y modalidades educativas que se encuentran en
su órbita.
C) Designar a los integrantes de los Consejos de Educación, según lo establecido en el Artículo 65 de
la presente ley.
D) Homologar los planes de estudio aprobados por los Consejos de Educación.
E) Definir el proyecto de presupuesto y de rendición de cuentas, como resultado de un proceso de
elaboración que atienda las diferentes propuestas de los Consejos de Educación y considere las
iniciativas de otros sectores de la sociedad.
F) Representar al ente en las ocasiones previstas por el inciso tercero del Artículo 202 de la Constitución
de la República, oyendo previamente a los Consejos respectivos en los asuntos de su competencia.
G) Dictar los reglamentos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.
H) Aprobar los estatutos de los funcionarios docentes y no docentes del servicio, con las garantías
establecidas en la Constitución de la República y en la presente ley.
I) Designar al Secretario General y al Secretario Administrativo del Consejo Directivo Central
con carácter de cargos de particular confianza. El Secretario Administrativo deberá haber sido
funcionario del ente por un lapso no menor a diez años.
J) Destituir por ineptitud, omisión o delito, a propuesta de los Consejos cuando dependieren de éstos
y con las garantías que fija la ley y el estatuto, al personal docente, técnico, administrativo, de
servicio u otro de todo el ente.
K) Destituir por ineptitud, omisión o delito a los miembros de los Consejos de Educación, por cuatro
votos conformes y fundados, previo ejercicio del derecho constitucional de defensa.
L) Coordinar los servicios de estadística educativa del ente.
M) Conceder las acumulaciones de sueldo que sean de interés de la educación y se gestionen conforme
a las leyes y reglamentos.
N) Establecer lineamientos generales para la supervisión y fiscalización de los institutos privados
habilitados de educación inicial, primaria, media y técnico profesional, siguiendo los principios
generales de la presente ley y los criterios establecidos por cada Consejo de Educación, con
participación de representantes de las instituciones de educación privada.
O) Resolver los recursos de revocación interpuestos contra sus actos, así como los recursos jerárquicos.
P) Organizar o delegar la educación formal de personas jóvenes y adultas en los niveles correspondientes.
Q) Delegar en los Consejos de Educación, por resolución fundada, las atribuciones que estime
conveniente. No son delegables las atribuciones que le comete la Constitución de la República y
aquéllas para cuyo ejercicio la presente ley requiere mayorías especiales.
Artículo 63. (Cometidos de los Consejos).- Compete a los Consejos de Educación:
A)
B)
C)
D)
E)
Desarrollar los procesos de enseñanza y aprendizaje correspondientes a su respectivo nivel
educativo.
Aprobar los planes de estudio y los programas de las asignaturas que ellos incluyan.
Administrar los servicios y dependencias a su cargo.
Supervisar el desarrollo de los planes, programas y cursos.
Reglamentar la organización y el funcionamiento de los servicios a su cargo y adoptar las medidas
que los mismos requieran.
CENTROS EDUCATIVOS: UNA MIRADA DESDE Y HACIA LA NORMATIVA EXISTENTE
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F)
Proyectar los presupuestos de sueldos, gastos e inversiones correspondientes al nivel educativo
asignado y sus modificaciones, así como las rendiciones de cuentas y balances de ejecución
presupuestal correspondientes a los servicios a su cargo.
G) Realizar toda clase de nombramientos, reelecciones, ascensos y sanciones, así como otorgar
licencias y designar el personal docente y no docente, conforme al Estatuto del Funcionario y a
las ordenanzas que apruebe el Consejo Directivo Central. Podrán también dictar normas en esta
materia con arreglo al estatuto y a las ordenanzas.
H) Proponer al Consejo Directivo Central de la ANEP la destitución del personal docente o no docente
a su cargo, por razones de ineptitud, omisión o delito con las garantías que fija la ley y el estatuto
respectivo.
I)
Designar al Secretario General de cada Consejo, con carácter de cargo de particular confianza,
quien deberá haber sido funcionario del ente por un lapso no menor a diez años.
J) Proyectar las normas estatutarias que crea necesarias para sus funcionarios y elevarlas al Consejo
Directivo Central a los efectos de su aprobación e incorporación al Estatuto de los Funcionarios del
ente.
K) Habilitar, autorizar, supervisar y fiscalizar los institutos del nivel educativo correspondiente, en
consonancia con los lineamientos aprobados por el Consejo Directivo Central.
L) Conferir y revalidar certificados de estudio nacionales y revalidar certificados de estudio extranjeros
en los niveles y modalidades de educación a su cargo.
M) Adoptar las resoluciones atinentes al ámbito de su competencia, salvo aquellas que por
la Constitución de la República, la presente ley y las ordenanzas correspondan a los demás órganos.
N) Verificar en el caso de los Consejos de Educación Media Básica, Educación Media Superior y
Educación Técnica-Profesional (UTU), la aprobación o validación en su caso del nivel anterior, así
como habilitar para cursar los niveles educativos superiores correspondientes.
O) Promover un clima de participación democrática y propiciar en forma permanente una reflexión
crítica y responsable, en todo el ámbito de la institución a su cargo.
P) Ejercer las demás atribuciones que le delegare especialmente el Consejo Directivo Central.
Los Centros Educativos
Artículo 41. (Concepto).- El centro educativo de cualquier nivel o modalidad será un espacio de
aprendizaje, de socialización, de construcción colectiva del conocimiento, de integración y convivencia
social y cívica, de respeto y promoción de los derechos humanos.
Será un ámbito institucional jerarquizado, dotado de recursos y competencias, a los efectos de lograr
los objetivos establecidos en su proyecto educativo. El proceso de formulación, seguimiento y evaluación
del mismo contará con la participación de los docentes del centro y se promoverá la participación de
funcionarios, padres y estudiantes.
El Estado fortalecerá la gestión de los centros educativos públicos en los aspectos pedagógicos, de
personal docente y no docente, administrativos y financieros para cumplir con lo precedentemente
expuesto. Asimismo, se procurará la concentración horaria de los docentes en un centro educativo y se
fomentará su permanencia en el mismo.
El centro educativo público dispondrá de fondos presupuestales para el mantenimiento del local,
la realización de actividades académicas y proyectos culturales y sociales de extensión. Los centros
educativos podrán realizar convenios con otras instituciones, con la autorización correspondiente.
C) Decreto 334/09 reglamentarios de la Ley 18437 de 20 de julio de 2009.
VISTO: La necesidad de reglamentar la Ley Nº 18.437 de fecha 12 de diciembre de 2008.
RESULTANDO: I) Que en el marco de los principios establecidos en el Capítulo I del Título III de la
Ley Nº 18.437, el Ministerio de Educación y Cultura (MEC) invitó a la Administración Nacional de
Educación Pública (ANEP) y a la Universidad de la República (UDELAR) a designar representantes para
integrar un grupo de trabajo conjunto, para elaborar la propuesta de reglamentación atinente a sus
respectivos ámbitos de competencia.
II) Que los sucesivos avances fueron puestos a consideración previa de la Comisión Coordinadora del
Sistema Nacional de Educación Pública.
CONSIDERANDO: Que el grupo de trabajo elevó informe sobre lo actuado, proponiendo reglamentar
en esta etapa los temas globales, y en sucesivas normas, aspectos específicos o especiales.
ATENTO: A lo precedentemente expuesto y a lo dispuesto en el artículo 168 inciso 4º de la
Constitución de la República.
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA
DECRETA:
Artículo 1
De la observación de los fines, principios y orientación de la educación.
La Comisión Coordinadora del Sistema Nacional de Educación Pública creada por el Art. 106 de la Ley Nº
18.437 velará por el cumplimiento de los fines y principios contenidos en su Título I, recomendando a todos los
organismos que actúan en la Educación Pública referidos en el Art. 47- según sus respectivas competenciasrevisar las reglamentaciones que rigen en su ámbito, a efectos de decidir o proponer las adecuaciones
normativas que correspondan para la consecución, de los fines y observación de los principios contenidos en
el mencionado Título I.
Lo actuado será comunicado a dicha Comisión antes del 31 de diciembre de 2009, a través del respectivo
órgano público que ejerza las funciones jerárquicas o de contralor, según la naturaleza pública o privada de la
institución que debe efectuar la comunicación (Literal A del Art. 108 de la mencionada Ley).
Artículo 2
De la movilidad de los estudiantes. La educación formal se impartirá en el marco de un sistema de
formación variado y no compartimentado, en el cual se facilitará la movilidad horizontal de los estudiantes
entre las distintas modalidades y orientaciones de educación de los niveles 2, 3 y 4 (Art. 23 Ley Nº 18.437).
A tales efectos, la Comisión Coordinadora del Sistema Nacional de Educación Pública propiciará y velará que
los órganos competentes de la Administración Nacional de Educación Pública, Universidad de la República,
Instituto Universitario de Educación, Instituto Terciario Superior, y demás instituciones públicas con propuestas
educativas de los mencionados niveles, elaboren en forma coordinada:
CENTROS EDUCATIVOS: UNA MIRADA DESDE Y HACIA LA NORMATIVA EXISTENTE
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a) Tablas de Equivalencia u otros criterios técnicos de armonización, tendientes a facilitar la gestión
administrativa de reconocimiento de créditos o reválidas.
b) Programas de nivelación, cursos, componentes formativos, trayectos complementarios, o mecanismos
de acreditación, en los casos que no se configure la razonable equivalencia y que se necesiten conocimientos
o aptitudes no incorporados anteriormente.
Artículo 3
De los Centros Educativos. Los órganos jerarcas de la Administración Nacional de Educación Pública
determinarán la posición en la estructura organizativa que deba corresponder a sus centros educativos,
teniendo en cuenta los cometidos sustantivos que le atribuye la ley que se reglamenta.
Asimismo, procederán a la revisión de la distribución de funcionarios, teniendo en cuenta el objetivo
de fortalecer la gestión pedagógica y administrativa de los Centros Educativos. La asignación y facultad de
disposición de fondos presupuestales previstos para los centros educativos dependientes de la Administración
Nacional de Educación Pública, tiene por finalidad facilitar la consecución de los objetivos establecidos en su
proyecto educativo, mantenimiento del local, realización de actividades académicas, y proyectos culturales
y de extensión. La provisión de recursos con destino al funcionamiento normal de los centros, así como la
gestión financiero administrativa de los mismos, continuará bajo la responsabilidad del respectivo Consejo
o Instituto. Se entiende por “mantenimiento de local” las tareas menores cuya contratación descentralizada
resulte necesaria para la correcta utilización de la infraestructura y del equipamiento.
Corresponde a los órganos de la Administración Nacional de Educación Pública dictar las normas
reglamentarias necesarias para:
a) procurar la concentración horaria de los docentes en un centro educativo;
b) fomentar su permanencia en el mismo;
c) reglamentar el ejercicio de la facultad para realizar convenios con otras instituciones; a estos efectos
se entiende por convenio la regulación multilateral de intereses comunes a dos o más partes, mediante la
concertación de relaciones y acciones de cooperación.
Artículo 4
De la Comisión Nacional de Educación (COMINE). El procedimiento para la elección o designación de
los integrantes previstos en los literales E) a K) del Art. 42 de Ley Nº 18.437, así como el carácter y criterios
de participación de los mismos (titulares o alternos; permanentes o rotativos; conjuntos o supletorios), será
definido por cada uno de los sectores representados.
A efectos de instrumentar la instalación de la COMINE, el Ministerio de Educación y Cultura invitará a
las instituciones y sectores profesionales integrantes, a nominar a sus representantes. La invitación será
acompañada de la fecha de citación para la celebración de la reunión de instalación, y del calendario de las
etapas preparatorias.
Hasta tanto no comience a funcionar el Instituto Universitario de Educación, la Administración Nacional
de Educación Pública designará la representación prevista en el literal C) del mencionado Art. 42 (Disposición
Transitoria H) de la Ley Nº 18.437.
El Ministerio de Educación y Cultura realizará la convocatoria de la COMINE dentro de los 60 días de entrada
en vigencia de este decreto. Para su instalación y funcionamiento se requerirá como mínimo la presencia de
la mitad más uno de sus miembros, que incluya la presencia de representantes del Ministerio de Educación y
Cultura, Administración Nacional de Educación Pública, y Universidad de la República.
Artículo 5
Del Congreso Nacional de Educación Pública. La Comisión Coordinadora del Sistema Nacional de Educación
Pública resolverá la integración, funcionamiento y demás aspectos atinentes a la convocatoria del Congreso
Nacional de Educación Pública previsto en los artículos 44 y 45 de la Ley Nº 18.437.
Artículo 6
De la Comisión Coordinadora del Sistema Nacional de la Educación Pública.
La Comisión Coordinadora del Sistema Nacional de la Educación Pública creada en el Art. 106 de la Ley Nº
18.347 sesionará ordinariamente una vez al mes, siendo convocada por el Ministerio de Educación y Cultura,
con un mínimo de cinco días de anticipación para las sesiones ordinarias. Podrá también sesionar en forma
extraordinaria siendo convocada en este caso por la propia Comisión o por cualquiera de sus miembros, con un
mínimo de 24 horas de anticipación.
La convocatoria incluirá el Orden del Día propuesto y los documentos necesarios para su tratamiento.
Podrá funcionar con un quórum mínimo de cinco miembros, siempre que entre ellos se encuentren
representados el Ministerio de Educación y Cultura, la Administración Nacional de Educación Pública y la
Universidad de la República.
Todas las resoluciones se adoptarán por consenso de los miembros presentes. La Comisión podrá convocar
o invitar a sus sesiones a otras personas cuando lo requiera el tratamiento de algún tema.
Artículo 7
De la Secretaría Permanente de la Comisión Coordinadora del Sistema Nacional de la Educación Pública.
La Secretaría Permanente prevista en el Art. 109 de la ley que se reglamenta ejercerá la secretaría técnica de
la Comisión, e implementará sus resoluciones. Realizará las convocatorias con las formalidades que determine
la propia Comisión, levantará las actas, organizará el archivo de toda la documentación, incluida las versiones
grabadas de las sesiones.
Estará integrada por al menos tres funcionarios designados por el Ministerio de Educación y Cultura, la
Administración Nacional de Educación Pública y la Universidad de la República, respectivamente.
Los miembros de la Comisión podrán tener acceso directo a toda la documentación.
Artículo 8
De la integración de las Comisiones. Los organismos o sectores que integran las Comisiones creadas por la
ley que se reglamenta, podrán designar los alternos que estimen necesarios para su legítima representación y
disponer el carácter de participación de los mismos, sin que ello afecte el equilibrio plural de la integración y la
CENTROS EDUCATIVOS: UNA MIRADA DESDE Y HACIA LA NORMATIVA EXISTENTE
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eficacia de la actuación, aspectos que serán regulados y acordados en la propia Comisión al dictar su reglamento
interno de funcionamiento.
Artículo 9
Del funcionamiento de las Comisiones. Corresponderá a la Comisión Coordinadora del Sistema Nacional
de Educación Pública adoptar, en lo pertinente, las medidas necesarias para la instalación de las comisiones
creadas en los siguientes artículos de la Ley Nº 18.437:
a) Artículo 85 (Comisión de Implantación del Instituto Universitario de Educación)
b) Artículo 88 (Comisión de Implantación del Instituto Terciario Superior)
c) Artículo 90 (Comisiones Departamentales de Educación)
d) Inciso final del Artículo 105 (Comisión a la que se comete la elaboración de un proyecto de ley de rediseño
integral de la educación policial y militar)
e) Artículo 110 (Comisión Nacional para la Educación en Derechos Humanos).
f) Artículo 111 (Comisión para la coordinación de políticas, programas y recursos, para la promoción y
jerarquización de la educación física, la recreación y el deporte. Corresponderá a la Secretaría Permanente
de la Comisión Coordinadora del Sistema Nacional de Educación Pública prestar apoyo logístico a las
comisiones, recabar los informes que produzcan, así como colaborar en los aspectos organizativos que le
sean requeridos.
Artículo 10
De la Administración Nacional de Educación Pública. Corresponde al Consejo Directivo Central de la
Administración Nacional de Educación Pública adoptar las medidas necesarias para la consecución de los
objetivos previstos en las Disposiciones Transitorias B), C), D) y G); así como para el cumplimiento a lo dispuesto
en el literal B) del Art. 62 de la Ley que se reglamenta.
Artículo 11
Del Instituto Nacional de Evaluación Educativa. Las competencias del Instituto creado en el Art. 113 de la Ley
Nº 18.437, son los establecidos en los literales A) a G) del Art. 115 de la mencionada Ley.
Artículo 12
Comuníquese, publíquese. Cumplido archívese.
D) TOCAF
Art. 13°. Las asignaciones presupuestales constituirán créditos abiertos a los organismos públicos para
realizar los gastos de funcionamiento, de inversión y de amortización de deuda pública, necesarios para la
atención de los servicios a su cargo.
El ejercicio financiero se inicia el 1° de enero y termina el 31 de diciembre de cada año.
Los créditos anuales no ejecutados al cierre del ejercicio, quedarán sin valor ni efecto alguno.
Art. 14°. Constituyen compromisos los actos administrativos dictados por la autoridad competente, que
disponen destinar definitivamente la asignación presupuestal o parte de ella, a la finalidad enunciada en la
misma.
Los compromisos deberán ser referidos, por su concepto e importe, a la asignación presupuestal que debe
afectarse para su cumplimiento.
Para los gastos cuyo monto recién pueda conocerse en el momento de la liquidación el compromiso estará
dado por la suma que resulte de ésta.
Art. 16°. Los créditos no podrán destinarse a finalidad u objeto que no sean los enunciados en la asignación
respectiva.
Art. 17°. No podrán comprometerse gastos de funcionamiento o de inversiones, cuyo monto exceda el
límite de la asignación anual, salvo los siguientes casos:
1) Para el cumplimiento de leyes cuya vigencia exceda de un ejercicio financiero.
2) Para la locación de inmuebles, obras o servicios sobre cuya base sea la única forma de asegurar la
regularidad y continuidad de los servicios públicos o la irremplazable colaboración técnica o científica
especial.
3) Para las operaciones de crédito, por el monto de los correspondientes servicios financieros,
amortizaciones, intereses, comisiones y otros gastos vinculados.
No obstante lo dispuesto precedentemente, el monto de la afectación anual no podrá exceder el límite del
crédito anual respectivo.
Art. 20°. Los créditos presupuestales se considerarán ejecutados cuando se devenguen los gastos para los
cuales han sido destinados.
Se entiende que los gastos se devengan cuando surge la obligación de pago por el cumplimiento de un
servicio o de una prestación.
En particular:
1) Para la percepción de las retribuciones personales y cargas directamente vinculadas, cuando se hizo
efectiva la real prestación del servicio.
2) Para los gastos corrientes y de capital, la recepción conforme del objeto adquirido o la prestación del
servicio contratado, sin perjuicio de la asignación anticipada de recursos, que se otorguen a proveedores
con destino a una inversión o a un gasto, cuando ello estuviere estipulado en las condiciones que establezca
la Administración.
3) Para las obras y trabajos, la recepción conforme del todo o parte de los mismos en las condiciones
previstas en los contratos o actos administrativos que los hubieren encomendado.
CENTROS EDUCATIVOS: UNA MIRADA DESDE Y HACIA LA NORMATIVA EXISTENTE
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4) Para los subsidios, subvenciones y pensiones, cuando se cumplan los requisitos previstos en la respectiva
ley.
Los gastos comprometidos y no ejecutados al cierre del ejercicio afectarán automáticamente los créditos
disponibles del ejercicio siguiente.
Los entes industriales y comerciales del Estado y los gobiernos departamentales podrán afectar sus créditos
por los compromisos contraídos, comunicándolo previamente al Poder Ejecutivo y al Tribunal de Cuentas.
Art. 28°. Son ordenadores secundarios de gastos, los titulares de órganos sometidos a jerarquía, a quienes
se asigne competencia para disponer gastos por una norma objetiva de Derecho.
Art. 29°. En especial, son ordenadores secundarios:
a) los Ministros en su Ministerio, el Secretario de la Presidencia de la República, el Director de la Oficina
de Planeamiento y Presupuesto y el Director de la Oficina Nacional del Servicio Civil, dentro de sus
dependencias, con el límite del cuádruple del máximo de las licitaciones abreviadas; vigente para cada
organismo.
b) los Directores, Gerentes y otros Jerarcas de dependencias directas de los ordenadores primarios, o de los
ordenadores secundarios mencionados en el literal anterior que se determinen, con el límite máximo del
doble de las licitaciones abreviadas vigente para cada organismo.
c) los funcionarios a cargo de las dependencias que se determinen, ponderando la naturaleza, sus
características y la jerarquía de dichos funcionarios, con el límite máximo de las licitaciones abreviadas
vigente para cada organismo.
Art. 30°. Los ordenadores primarios y secundarios podrán delegar la competencia para ordenar gastos en
funcionarios de su dependencia.
Los delegatarios actuarán bajo supervisión y responsabilidad del ordenador delegante.
Los delegatarios no podrán subdelegar la atribución delegada pero podrán habilitar a titulares de
proveeduría y otros servicios dependientes a efectos de permitirles efectuar gastos menores o eventuales cuyo
monto no exceda el límite máximo establecido para las contrataciones directas excluidas las de excepción.
Art. 31°. Son ordenadores de pagos, además de los ordenadores de gastos, los Directores de servicios
administrativos o funcionarios autorizados al efecto, pudiendo librar las órdenes que determina el artículo 22
del presente Texto Ordenado sin limitación de monto.
Dichos Directores de servicios administrativos, o funcionarios autorizados al efecto, podrán delegar bajo su
responsabilidad, en titulares de sus servicios dependientes, la facultad para ordenar los pagos, hasta el límite
establecido para las contrataciones directas.
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