Capítulo 3 - Universidad de Alicante

CAPÍTULO 3
LA COOPERACIÓN PARA EL DESARROLLO
EN LA COMUNIDAD VALENCIANA
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La Cooperación para el Desarrollo en la Comunidad Valenciana
La única fuente de datos específica acerca de la cooperación valenciana hallada en la
actualidad es el “Libro Blanco de la Cooperación para el Desarrollo -Comunidad
Valenciana-”, documento que se publicó en el año 2003.
Este trabajo fue encargado por la Dirección General de Cooperación de la
Generalitat Valenciana, se ha gestionado desde la Universidad Politécnica de Valencia,
ha contado con la participación de agentes de cooperación tanto públicos como
privados, y ha sido financiado por la Fundación Iberdrola.
Los objetivos de este libro son describir:
1. La cooperación de la Comunidad Valenciana.
2. Los modos de financiación de la cooperación de la comunidad.
3. Los sujetos promotores de la cooperación y las entidades que están
gestionando los proyectos.
4. Las características más sobresalientes acerca de los procesos de gestión,
seguimiento y evaluación de la cooperación.
En el proceso de planificación de este estudio, el comité de redacción
estableció una serie de variables sobre las que realizar la investigación. Estas variables
son: el sector de actividad hacia el que va dirigida la cooperación, el área geográfica, la
población destinataria, las entidades gestoras, las entidades financieras, el tipo de
contraparte local, el año de la actividad, y por otra parte, los fondos destinados, el
número de beneficiarios y la cantidad de proyectos.
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Capítulo 3
Las entidades a las que se les solicitó información fueron la Agencia Española
de Cooperación Internacional, la Generalitat Valenciana, las Diputaciones de Alicante,
Castellón y Valencia, el Fons Valencià per la Solidaritat (que incluye ayuntamientos,
mancomunidades y las Cortes Valencianas), Ayuntamientos (no incluidos en el Fons),
ONGD, entidades religiosas, empresas o agrupaciones empresariales, entidades
financieras y Universidades.
1.
Datos generales de la Cooperación Valenciana.
El periodo escogido para el estudio ha sido el quinquenio 1995 – 2000. Los fondos
destinados a cooperación entre estos años en la Comunidad Valenciana ascienden a
12.246.379.958 pesetas. Esta cantidad se ha distribuido en 1.654 acciones
gestionadas por 250 organizaciones y financiadas por 118 entidades.
Las áreas geográficas de destino han sido fundamentalmente los países de
Latinoamérica. Concretamente América del Sur recibe el 33,2 % y Centroamérica y
Caribe el 35,5 % del total de la cooperación. África y el Magreb reciben el 13,23 % y el
6,33 % respectivamente del total de la cooperación. Los proyectos dirigidos a Asia se
concentran fundamentalmente en La India y a cargo de una única ONG. Además, en
los últimos años ha aparecido la categoría de “otras zonas”, refiriéndose con este
término a Europa del Este.
Los sectores de intervención más importantes han sido la educación con el
20,66 % sobre el total, la salud con el 17,38 % sobre el total y los servicios sociales
comunitarios con el 14,2 %, seguidos de las infraestructuras y el desarrollo económico.
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La Cooperación para el Desarrollo en la Comunidad Valenciana
Respecto a los sectores productivos, la promoción de la agricultura, y en
menor medida, la ganadería, suponen un 9,29 %, concretamente 2.156 millones de
pesetas. La inversión en sectores industriales supone un 2,28 %, unos 530 millones de
pesetas. Habría que destacar también la aparición de un sector más reciente, los
microcréditos para la generación de empleo y la autogestión, el cooperativismo y las
microempresas.
Parecen ser importantes además para la cooperación valenciana los proyectos
relacionados con las infraestructuras de canalización de agua potable y saneamiento
urbano (4,79 %), los proyectos integrales de desarrollo rural (5,36 %), y proyectos
dirigidos a las mujeres (5 %). Estos tres últimos campos suponen unos 1.150 millones
de pesetas. Por último, destacar los proyectos dirigidos a sensibilización con un 5 %
del total de la ayuda.
1.1.
Principales sectores de intervención de la cooperación
valenciana.
Sector Educación
El campo de intervención más importante para la cooperación valenciana es la
educación. Hacia este sector se han dirigido 4.800.000.000 pts. Concretamente, el
ámbito que más fondos recibe es el de las infraestructuras educativas (construcción de
centros educativos, aulas y materiales). La inversión en educación parece no ser la
misma para todos los niveles y características y la formación profesional prevalece
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Capítulo 3
junto a la preparación para el empleo y su promoción. En cuanto a los grupos de
población beneficiarios, los más prioritarios son los jóvenes y las mujeres.
A estos subsectores les sigue la educación básica, que incluye la
escolarización de niños y de adultos, especialmente mujeres adultas. Otro aspecto que
hay señalar dentro de la educación es la capacitación comunitaria. Aquí se incluye
formación de líderes comunitarios, de ONG locales o formación en gestión de activos
comunitarios.
El subsector educativo que menos financiación obtiene de la cooperación
valenciana es la educación secundaria y la universitaria. Ésta última parece estar
siendo abordada por ayudas económicas específicas desde las propias universidades
de la Comunidad Valenciana.
Sector Salud
El estudio incluyó en este sector la salud básica y la salud reproductiva, destinándose
un total de 4.035.000.000 de pesetas para el periodo estudiado. La mayor parte de la
inversión en salud desde la cooperación valenciana se dirige a la atención básica en
salud, seguida por la inversión en infraestructuras sanitarias. En muchas ocasiones,
estas dos categorías parecen desarrollarse en paralelo, ya que son proyectos en los
que se realiza la construcción de un centro y su equipamiento para la atención básica.
Los llamados proyectos integrales de salud, de aparición más reciente, se
refieren a programas donde se llevan a cabo diferentes actividades, desde las
asistenciales a otras a más largo plazo. Estos proyectos integrales incluyen, además
de la construcción de infraestructuras y la atención sanitaria, la promoción de la salud y
la formación de recursos humanos.
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La Cooperación para el Desarrollo en la Comunidad Valenciana
Cabe destacar que son escasos los proyectos financiados relacionados con la
salud reproductiva, la planificación familiar y las enfermedades de transmisión sexual,
constituyendo actualmente las tres subcategorías que menor financiación reciben de la
cooperación valenciana.
Otras infraestructuras y servicios sociales, gobierno y sociedad civil.
Todos estos sectores, denominados en el estudio “otros servicios”, han recibido la
cantidad de 3.300.000.000 de pts. Dentro de estas categorías, los servicios sociales
reciben la mayor parte de la financiación. Estos proyectos están relacionados con
programas de trabajo social, construcción y mantenimiento de albergues, comedores
sociales, o programas asistenciales de integración social.
En segundo lugar, se financian proyectos relacionados con el empleo, sobre
todo dirigido a población joven y a mujeres, y concentrado en los sectores agrícola y
ganadero, seguido por el comercio y en menor medida la industria.
Tras estos sectores principales también se financian, ocasionalmente,
proyectos dirigidos a la promoción cultural, la construcción de viviendas, el apoyo a
poblaciones refugiadas, el desarrollo científico y la investigación en cooperación con
países en desarrollo.
Además se apoyan algunos proyectos de fortalecimiento de la sociedad civil,
vinculados a la protección y promoción de los derechos humanos, la organización
comunitaria y la protección de colectivos sociales.
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Capítulo 3
Sectores productivos
Hacia estos sectores se han destinado 2.156.000.000 de pts. En este apartado se
incluyen agricultura, pesca, selvicultura, ganadería, industria, minería y construcción. El
sector que más fondos recibe es el de agricultura, sobre todo pequeñas unidades
productivas familiares o comunitarias. Las actividades oscilan desde el apoyo
económico (por ejemplo, con la concesión de microcréditos), las infraestructuras, el
apoyo a cooperativas o pequeñas empresas y la formación.
En cuanto a la ganadería, se apoyan sobre todo pequeñas exportaciones
ganaderas, bien para la comercialización bien para el autoconsumo. En ocasiones
estas iniciativas forman parte de proyectos integrales de desarrollo rural, donde se
combinan actividades agrícolas, ganaderas y de capacitación comunitaria. El apoyo a
las actividades industriales se basa sobre todo en transformación de productos desde
el sector primario o pequeñas manufacturas. Se promocionan también determinadas
actividades de tipo comercial o relacionadas con el acceso al mercado local.
Otra categoría de acción es la denominada servicios bancarios y financieros,
relacionados con el acceso a microcréditos comunales en condiciones distintas al
mercado financiero (por ejemplo, la concesión de préstamos con tipos de interés más
bajos que los que se ofrecen en el mercado), y que tratan de potenciar la autonomía de
la población en la puesta en marcha de actividades productivas.
Agua potable, proyectos dirigidos a las mujeres, proyectos integrales.
El estudio señala que hacia estos campos se han dirigido alrededor de 1.150.000.000
de pts. La cooperación valenciana parece haber otorgado un peso importante a los
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La Cooperación para el Desarrollo en la Comunidad Valenciana
proyectos destinados a la canalización de aguas, los proyectos integrales de desarrollo
rural y los dirigidos especialmente a las mujeres.
Por otra parte, la sensibilización de la sociedad civil se encuentra en esas
cifras y está dirigida sobre todo a colectivos como la población escolar infantil y juvenil
o los miembros de las ONG locales.
Por último, el estudio se refiere a la ayuda de emergencia como una categoría
cuya financiación oscila en función de las necesidades que se presenten en cada
periodo. Hay años en los que constituye una cifra muy alta (por ejemplo en 1998, por
causa del Huracán Mitch en Centroamérica) y otros en los que desciende
acusadamente.
Gráfico 3. Principales sectores de intervención
de la cooperación valenciana
educación
millones de pesetas
6000000000
5000000000
salud
4000000000
otros servicios
3000000000
sectores productivos
2000000000
1000000000
0
agua potable, proyectos
dirigidos a mujeres y
proyectos integrales
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Capítulo 3
1.2.
Colectivos destinatarios.
Aunque una buena parte de los proyectos financiados están dirigidos a la sociedad civil
en general, existe un gran número de ellos que están planificados para actuar sobre
colectivos específicos.
La cooperación valenciana ha dirigido sus proyectos en primer lugar a los
jóvenes. Se trata en su mayoría de actividades vinculadas a la formación y
capacitación laboral. También se canalizan a la infancia, fundamentalmente desde el
sector salud y la educación primaria.
Las mujeres protagonizan una buena parte de las acciones de cooperación,
planificadas desde el ámbito de la salud, la educación, la economía y el apoyo
comunitario. La población indígena es objetivo específico de proyectos en países
latinoamericanos.
Por último, las poblaciones refugiadas y desplazadas están representadas
fundamentalmente por el pueblo saharaui, hacia donde se dirige una buena parte de
los proyectos desde la cooperación descentralizada.
1.3.
Áreas geográficas destinatarias.
La principal área geográfica de destino de la cooperación valenciana es América del
Sur, en la que se invierte con más peso en educación (predominando la educación
profesional), infraestructuras y servicios sociales.
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La Cooperación para el Desarrollo en la Comunidad Valenciana
También predominan en esta área los proyectos destinados a la categoría
denominada “gobierno y sociedad civil”, industria y proyectos dirigidos a las mujeres. El
campo de la salud también es importante en esta área geográfica, de nuevo canalizada
como atención básica, infraestructuras sanitarias y formación para la salud y
prevención. La salud reproductiva sigue teniendo un escaso peso.
Por último, se invierte también en programas de servicios sociales, promoción
de empleo y servicios culturales. Hay que destacar la especial importancia en los
proyectos de depuración y suministro de agua. También se apoyan proyectos agrícolas
y en menor medida, ganaderos y vinculados a microcréditos.
En América del Sur, los sectores de población destinataria más importantes
son la población general, seguida de jóvenes, indígenas, mujeres e infancia. La
categoría de desplazados y refugiados continúa siendo minoritaria.
La segunda área geográfica de destino es Centroamérica y Caribe. La
distribución de la ayuda es muy parecida a la de América del Sur, aunque en esta área
se incrementa la inversión en el sector salud y desciende el peso relativo de la
educación (que sigue incidiendo en la educación profesional).
La ayuda al sector salud se dirige, en esta área y en mayor medida, a las
infraestructuras sanitarias por encima de la atención básica. Hay que destacar algunos
proyectos hospitalarios de gran cuantía. La salud reproductiva sigue siendo el sector
menos importante como destino de la ayuda.
Se mantiene en un nivel similar las ayudas a proyectos productivos agrícolas y
a infraestructuras sociales. Otros campos de intervención no prioritarios aunque
relevantes son las infraestructuras relacionadas con el agua potable, los proyectos
integrales de desarrollo rural y los proyectos dirigidos a las mujeres.
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Capítulo 3
Destacan también los proyectos productivos e iniciativas vinculadas a la
industria y al comercio, los microcréditos y la implantación y tratamiento de energía.
Por otra parte, la ayuda de emergencia en esta región habría adquirido especial
relevancia a causa del impacto sufrido en Centroamérica por el Huracán Mitch en
1998.
En cuanto a los colectivos destinatarios, los proyectos en Centroamérica y
Caribe se dirigen a la población en general y en menor medida a grupos específicos
como infancia, mujeres, jóvenes e indígenas, que reciben ayuda en una proporción
muy similar.
Otra área geográfica de destino de la ayuda es el África Subsahariana. En esta
región destaca el escaso peso de los sectores productivos (agrícolas y ganaderos) y la
importancia relativa de los proyectos dirigidos al suministro de agua y al colectivo de
las mujeres como uno de los principales destinatarios.
En cuanto a los proyectos educativos, predominan aquellos relacionados con
las infraestructuras y la educación básica. Las actividades dirigidas a la educación
profesional tienen un menor peso en esta área, sin embargo, la educación secundaria
cuenta con una mayor presencia.
Respecto a los proyectos de salud vuelve a tener más peso la atención básica
y la prevención, aunque no incluyen de manera significativa proyectos dirigidos a la
prevención de enfermedades de transmisión sexual. También aparecen proyectos de
infraestructuras para la salud y de capacitación en salud. Las acciones de salud
reproductiva se sitúan en último lugar. Los proyectos de promoción del empleo y
servicios culturales reducen su peso relativo respecto a otras áreas.
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La Cooperación para el Desarrollo en la Comunidad Valenciana
En cuanto a los grupos sociales destinatarios, en esta área adquieren mayor
importancia los colectivos específicos. Aunque todavía predomina la población general
como principal grupo receptor, cobran importancia las mujeres, infancia y juventud,
desapareciendo prácticamente la categoría de indígenas.
Otra área de cooperación es la denominada en el estudio Magreb, Mashrek y
Próximo Oriente. En estas áreas los proyectos se dirigen al sector salud, sobre todo a
atención básica y a construcción de infraestructuras sanitarias, muy por encima de
otros sectores como el educativo y las infraestructuras sociales.
También cobra una especial importancia la cooperación con el pueblo saharaui
que se encuentra en los campamentos de refugiados en Argelia10.
En proyectos educativos y de sensibilización destacan aquellos relacionadas
con actividades realizadas en la Comunidad Valenciana, como la acogida de niños
saharauis en diferentes ciudades durante el verano. También los proyectos de
formación profesional y las inversiones en infraestructuras educativas. Los proyectos
de educación básica constituyen un porcentaje muy bajo.
Los proyectos de depuración y suministro de agua tienen una mayor presencia
en los campamentos de refugiados saharauis. Apenas se financian proyectos
relacionados con sectores productivos. Por último, en cuanto a los grupos destinatarios
de la ayuda, destaca la población refugiada y desplazada, fundamentalmente la
población saharaui. Tras ellos estaría la población general, los jóvenes, las mujeres y
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Las administraciones públicas españolas han adquirido un compromiso de cooperación
permanente con el pueblo saharaui. Las condiciones en las que viven como población refugiada
y desplazada no permiten la aplicación de proyectos de cooperación para el desarrollo a largo
plazo o que conlleven cambios estructurales en el entorno. Es por ello, que la gran mayoría de
la ayuda destinada a esta población parece tener carácter humanitario, de emergencia o la
constituyen acciones a corto plazo.
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Capítulo 3
la infancia. Aunque normalmente todos estos sectores suelen también formar parte de
la población refugiada como receptores de ayuda.
Otra área de destino de la cooperación es Asia, aunque aquí la ayuda se
concentra casi exclusivamente en La India. En esta área destacan los proyectos de
desarrollo rural integral, proyectos en el campo de la educación y de la mujer. La ayuda
cobra importancia en los colectivos específicos como mujeres, juventud o indígenas,
aunque sigue predominando la población general.
Por último, existen otras zonas receptoras de la cooperación que, dada su
escasa definición, incluyen los proyectos dirigidos a Europa del Este. Se trata de
proyectos de sensibilización y de apoyo a las Organizaciones No Gubernamentales.
También proyectos educativos específicos, que incorporan una categoría de becas
para alumnos universitarios, servicios sociales y proyectos de emergencia. La
población destinataria es la población general seguida de los jóvenes e infancia,
además de refugiados.
1.4.
Financiación de la cooperación valenciana.
El origen de los fondos de cooperación de la Comunidad Valenciana proviene, en un
61,27 %, de los presupuestos de la Generalitat. Las Diputaciones y Ayuntamientos
contribuyen en un 22 % al total, junto a una mínima aportación de la AECI y de las
organizaciones no gubernamentales locales.
En cuanto a su canalización, el 90 % se realiza a través de las ONG que tienen
sede en la Comunidad. Del 10 % restante, la mitad está financiada por las cinco
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La Cooperación para el Desarrollo en la Comunidad Valenciana
universidades de la Comunidad, coordinadas en un comité interuniversitario. Por
último, el 2,44 % está gestionado por entidades religiosas y empresas.
Los proyectos financiados por los ayuntamientos son los más numerosos, con
una financiación promedio de 1.600.000 de pesetas. La Generalitat Valenciana parece
estar financiando una media de 14.500.000 por proyecto. Las Diputaciones y las ONG
financian proyectos de 3.000.000 como media. En general, los de pequeño
presupuesto se han financiado con fondos municipales, los de mediano por las ONG
como entidades financieras y las Diputaciones y los más grandes por la Dirección
General de Cooperación para el Desarrollo.
En resumen, la cooperación descentralizada de la Comunidad Valenciana está
dirigida fundamentalmente a América del Sur y Centroamérica. África recibe
proporcionalmente poca financiación, así como Asia y otras zonas como Europa del
Este. Las entidades que más inversión destinan a África Subsahariana y Norte de
África son los ayuntamientos. Las ONG como entidades financieras también responden
a este patrón de distribución geográfica.
En cuanto a la población destinataria general, los proyectos canalizados a
través de las ONG y de los Ayuntamientos dedican el 60 % de su presupuesto a
colectivos relacionados con la infancia, la juventud y las mujeres. En el caso de estos
últimos, el 11.46 % redirigen al colectivo de desplazados y refugiados,
fundamentalmente el pueblo saharaui.
Respecto a las entidades privadas, la primera área de destino de la ayuda es
el África Subsahariana, seguida de América Latina. Por otra parte, la ayuda destinada
por las entidades religiosas tendría como objetivo la reinserción de población en
situación de riesgo: indígenas, infancia, jóvenes y mujeres, siendo la población general
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Capítulo 3
la última receptora. Los sectores de intervención son la educación y las infraestructuras
sociales, además de la relación entre mujeres y desarrollo.
2.
Recomendaciones de los agentes de cooperación.
Junto al estudio cuantitativo de la cooperación valenciana, el Libro Blanco también ha
realizado un estudio cualitativo basado en la opinión y en la percepción de la misma
por parte de diferentes expertos.
Los resultados está relacionados con otros estudios realizados recientemente
(Sánchez Jacob, 2003), donde también se ha puesto énfasis en las características,
capacidades y carencias que parecen atribuirse a este tipo de cooperación.
En general, el análisis cualitativo trata, entre otros, los siguientes aspectos:
1. Incumplimiento del compromiso del 0,7 %.
Después de una subida de fondos considerable a mediados de los
años noventa, parece que las Administraciones Locales han estabilizado su
esfuerzo financiero. Aunque algunas de ellas se han acercado o han llegado al
0,7 % de sus presupuestos generales, la gran mayoría seguiría lejos de este
compromiso. Por último, los objetivos de la cooperación descentralizada
parecen estar lejos de la reivindicación por el aumento de los fondos.
2. Los agentes de la cooperación descentralizada.
Desde el estudio de la cooperación valenciana se hace referencia a los
agentes de cooperación, tanto públicos como privados, que actúan en el
ámbito local y que contarían con las competencias y la legitimidad para poner
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La Cooperación para el Desarrollo en la Comunidad Valenciana
en marcha acciones de cooperación. La cooperación descentralizada la
conforman los ayuntamientos, las diputaciones y las comunidades autónomas,
pero también por las ONG y otras entidades privadas que desarrollan acciones
en este ámbito. Todos tendrían la capacidad de acción en el ámbito de la
cooperación local.
3. Control, calidad y burocracia en la cooperación.
La gestión de la cooperación parece ser un tema prioritario para los
agentes. Las organizaciones que presentan proyectos a las convocatorias de
subvenciones reclaman una uniformidad en los formularios y en los requisitos
de presentación de las acciones a distintos niveles o desde el mismo nivel
político-organizativo.
4. Los principios y fines de la cooperación.
Es una de las principales dificultades que destacan los agentes de
cooperación. La gestión parece limitarse a la concesión de subvenciones sin
una planificación estratégica de la misma, y sin plantear qué objetivos
persigue. Se critica la dispersión de la ayuda y la ausencia de su por este
motivo. A su vez, las organizaciones reconocen su responsabilidad al respecto.
5. Ausencia de seguimiento y evaluación de los proyectos.
Este es un problema ampliamente discutido por los agentes de
cooperación. Parece atribuirse a la escasez de fondos y de personal técnico
destinados a tal efecto. La evaluación de las acciones se limitaría por lo tanto a
la justificación económica y a las memorias descriptivas de los proyectos.
6. Falta de coordinación entre agentes sociales.
Las acciones de cooperación tanto en los países en desarrollo como
en los países desarrollados parecen no estar coordinadas desde su
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Capítulo 3
planificación y realización. Entidades locales y ONG llevarían a cabo en
muchas ocasiones sus acciones siguiendo sus propios criterios y prioridades,
sin contar o coordinarse con el resto de organismos.
El estudio cualitativo ha puesto de manifiesto las críticas y observaciones que
diferentes expertos han realizado a la cooperación valenciana. Esta información ha
sido clasificada en aspectos negativos, positivos y propuestas. Para cada uno de los
agentes de cooperación se han resaltado los logros alcanzados y se ha puesto en
evidencia las acciones que habrían restado eficacia e impacto a la cooperación.
Por ejemplo, desde el punto de vista negativo, se ha cuestionado el
incumplimiento del 0,7 %, o la escasa transparencia burocrática vinculada a las
convocatorias y a la selección de los proyectos por parte de las administraciones.
Además, a nivel general se ha destacado que no están claros los objetivos hacia los
que se dirige la cooperación, limitándose en muchas ocasiones a la aplicación de
proyectos aislados e independientes. La ausencia de coordinación entre los agentes de
cooperación también ha sido comentada como un problema a superar, ya que parece
ser un obstáculo que resta eficacia a los proyectos.
Sin embargo, los expertos también resaltan las potencialidades de la
cooperación descentralizada para ser más participativa, más cercana y transparente
que otros tipos de cooperación. Por último, aportan una lista de propuestas para
mejorar la cooperación superando los obstáculos que tendría en la actualidad, y que le
impedirían destacar en el organigrama de la cooperación española.
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