La Función Pública en la República Argentina: Impresiones de una

La Función Pública en la República Argentina:
Impresiones de una historia reciente de avances y retrocesos.
El caso del Cuerpo de Administradores Gubernamentales (1) (*)
Sergio Ernesto Negri (**)
"Incluso en las áreas del mundo más desarrolladas, todos los individuos, grupos y
comunidades están bajo una presión constante e implacable para que se reconstruyan;
si se detienen a descansar, a ser lo que son, son barridos del mapa."
("Todo lo sólido se desvanece en el aire. La experiencia de la modernidad", Berman,
1988).
I – Comentario preliminar.
La presente ponencia es el resultado de la reflexión sobre la base de la experiencia en diversos roles de
gestión de la cosa pública desde el año 1980, en diversas posiciones técnicas, tanto de conducción como de
operación, y en el ejercicio de responsabilidades de índole política, de quien actualmente preside la
Asociación de Administradores Gubernamentales.
Dicha Asociación constituye un espacio institucional no estatal que nuclea a los integrantes del Cuerpo de
Administradores Gubernamentales, siendo necesario destacar que en forma reciente el Gobierno Nacional ha
anunciado un proceso de reestructuración del mismo.
Reflexionar y emitir opiniones respecto de un proceso reciente y del cual se forma parte tiene, entre otras, el
sesgo de profundizar una perspectiva subjetiva pudiendo implicar que el foco de atención se vea empañado
por el acercamiento excesivo del observador al fenómeno analizado.
Contrariamente, no emitir opinión en el momento en que los hechos están ocurriendo, puede implicar la
emisión de juicios que, en el mejor de los casos, expliquen lo ya acontecido sin contribuir a un marco de
decisiones concretas en el que puede y debe influirse.
Este trabajo constituye, al mismo tiempo, un recorrido por la evolución reciente del Estado Argentino en
cuanto a las políticas en materia de función pública, donde se pretende reflejar, a partir del estudio de caso
del Cuerpo de Administradores Gubernamentales, una secuencia de avances y retrocesos que permiten
concluir en la necesidad de adoptar planes y programas más permanentes que contribuyan a la consagración
de una política de Estado en dicha materia.
II – La Función Pública en la Argentina – Algunos apuntes del contexto histórico.
La tradición europea occidental y norteamericana en lo atinente a la función pública exhibe una evolución
que, más allá de sus particularidades, diferencias y matices, permite apreciar su importante grado de
estabilidad y aceptación social, registrándose criterios racionales para el acceso y la permanencia en la carrera
administrativa y una apropiada diferenciación entre los estamentos políticos y los técnicos que devienen de
experiencias que, en algunos casos, se remontan al siglo XIX.
En nuestro país, con la excepción de las carreras diplomática y militar se exhiben, en cambio, escasos
antecedentes a lo largo de su historia en materia de carrera administrativa que pudieran ser comparables
respecto de aquel paradigma.
Excepcionalmente, y tras el advenimiento de la democracia definitivamente recuperada en 1983, se han dado
algunos pasos, con diverso grado de expectativa y de éxito, habiéndose de destinar el próximo capítulo a
evaluar algunas de estas experiencias.
Previamente, se evocarán ciertos apuntes del escenario nacional, en cuyo contexto deben interpretarse los
avances y retrocesos específicos que el presente documento procura reflejar en lo concerniente a la
problemática de la función pública.
II – 1. Discontinuidad institucional.
Uno de los signos más destacados de la Argentina del siglo XX, está dado por la alarmante discontinuidad
institucional que explica, de alguna manera, su decadencia económica y social.
Tomando como punto de partida los inicios del referido siglo, baste recordar sendas dimensiones en las que
nuestro país, en la comparación internacional, fuera un estandarte de vanguardia.
En el plano político, el establecimiento del sufragio universal en los años 20 (con la excepción de las mujeres
que, a nivel nacional, comenzaron a votar en la década del 50).
En el plano económico, la razonable expectativa de que se estaba en presencia de un país en pleno proceso
de desarrollo ya en los años 20 cuando las actuales potencias mundiales Canadá y Australia aparecían como
meras competidoras dadas sus similitudes derivadas de la naturaleza (en la apropiación del espacio
geográfico y en la disposición de recursos) y de la cultura (poblaciones originadas en importantes procesos
de inmigración, bajo nivel de conflictos interraciales, étnicos y religiosos; escasa población, acceso
generalizado a la educación pública).
Los años 30 marcaron, por imperio de las consecuencias de la depresión económica mundial, el comienzo del
fin de las expectativas que, vistas hoy en perspectiva, parecen desmesuradas.
Pero, lo que resultaría significativamente más pernicioso para nuestro país, fue la retahíla de golpes militares
caracterizados por una creciente violencia estatal, ausencia de libertades cívicas, desconfianza de todo
proyecto que surgiera desde la sociedad civil, inseguridad jurídica, inviabilidad de la política pública y un
fluctuante alineamiento internacional.
Este lamentable período histórico culminó en 1982 cuando la dictadura militar de turno -en busca de una
desesperada legitimación- declara la guerra a una potencia mundial, apoyada, además, por el país más
influyente del concierto internacional, amparándose en una justa causa (la de Malvinas), pero haciendo uso y
abuso de un ejercicio de poder que, de alguna manera, cabría calificar de primitivo y retrógrado.
A lo largo del siglo, los limitados períodos democráticos quedaron, entonces, tutelados por el poder militar el
cual, sería injusto no expresarlo, contó, en alguna medida antes de asumir pero mucho más en los inicios de
sus respectivas gestiones, con el asentimiento o la indiferencia de importantes sectores de la sociedad.
Considerándola globalmente, por esta y otras razones entre las que cabría mencionar la puja distributiva entre
los sectores agropecuarios e industrial por la preeminencia económica y la consecuente búesqueda de
cooptación del Estado, la situación de la Argentina tornó inviable los proyectos de largo plazo, dado que el
nivel de interpelación entre los distintos sectores sociales impidió que se conforme un ideario predominante.
Esto es así porque los diferentes actores, al tiempo de no haber podido acumular el peso suficiente para
imponer un proyecto propio, sí en cambio resultaron eficientes para impugnar el proyecto ajeno con lo cual se
dio un juego de suma negativa reflejado en la discontinuidad institucional.
II – 2. La recuperación de la democracia. Prioridad de agenda pública.
A los efectos de intentar conceptualizar lo acaecido desde la recuperación de la democracia en 1983, se puede
inferir que se ha producido una secuencia de prioridades de agenda pública, a partir de la verificación de la
sucesiva preeminencia de las siguientes cuestiones:
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l
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La cuestión de las libertades
La cuestión económica
La emergente cuestión social
La cuestión de las libertades, fue asumida en el mandato del Presidente Alfonsín (1983-1989).
La cuestión económica, prevaleció en la agenda del Presidente Menem (1989-1999), con particular énfasis en
el primer mandato (1989-1995).
La cuestión social, aparece como una demanda abierta en la actual agenda pública, siendo concebible y
esperable que el Presidente De La Rúa (1999-2003) aborde la misma desde el aparato estatal a través de
políticas, programas y acciones concretas.
Un hecho que es importante recalcar reside en que los avances evidenciados en la atención de las aristas más
destacadas de las mencionadas agendas, se fueron consolidando en forma aditiva, fueron procesados e
incorporados por la sociedad, dejando el lugar a la aparición de nuevas demandas.
A título ejemplificativo, resultaría inconcebible hoy, o ayer durante la Presidencia Menem, que se hubieran
retrotraído progresos verificados durante la Presidencia Alfonsín en materia de libertades públicas.
Igualmente, la mera posibilidad de contradecir la ley de convertibilidad monetaria que estableció en el
mandato Menem la paridad entre el peso argentino y el dólar estadounidense, provoca en la actualidad
innumerables rechazos, cierto escozor y, en todo caso, la necesidad de buscar soluciones superadoras que
eviten replantear, en el imaginario colectivo, las funestas consecuencias de los procesos hiperinflacionarios
vividos.
Avanzando por partes, puede aseverarse que en el rescate de la denominada cuestión de las libertades, tras la
postrera dictadura militar, se advirtió el vital resurgimiento y la imperiosa necesidad de la consolidación de la
democracia, la plena vigencia de las libertades (entre ellas puede destacarse la libertad de expresión), la
conceptualización y el respeto de los derechos humanos, la necesidad de vivir en el marco del Estado de
derecho.
Una vez que se abordara y diera respuesta a la cuestión de las libertades, cobró protagonismo (y aún
fuertemente predomina), la cuestión económica.
En este contexto, se promueve la ley de convertibilidad de la moneda que aparece como una respuesta que
desde la política se le da a los procesos hiperinflacionarios de fines de los 80.
También adquiere relevancia el mercado, al influjo del agotamiento del modelo de un Estado omnipresente
que es compelido a abandonar su rol de productor de bienes y servicios. Esto derivó, entre otras
consecuencias, en la generación de un escenario más estimulante a los factores de producción del sector
privado.
Por otra parte, la Argentina no ha quedado al margen del influjo del proceso de globalización que recrea
fuertemente las relaciones entre países y regiones del mundo. Las recientes crisis económicas con orígenes
geográficos determinados (Sudeste Asiático, Rusia, Brasil) y su inmediata repercusión mundial, pueden ser
vislumbradas como un amenazante contexto que limita el accionar "per se" de los Estados Nacionales
sometiéndolos a vaivenes que no los tienen ciertamente de protagonistas (salvo en algunas de sus
perniciosas consecuencias).
No obstante, la inevitabilidad de este proceso hace pensar que, muy lejos de oponer una candorosa y
seguramente ineficaz resistencia, deben generarse las condiciones protectivas y de complementariedad entre
los países como para convertir a esta globalización en lo que Sorman denomina "mundialización".
Se trata de que a un modelo unidireccional que centrado en lo económico parece imponerse uniformando y
disciplinando las pautas de conducta, se lo confronte desde la recreación de un más vasto contexto de
cooperación e intercambio de experiencias entre los países en cuyo marco la dimensión económica, sin
restarle la importancia que adquiere, quede subordinada a las necesidades sociales y a la diversidad cultural
de la Humanidad en su conjunto.
Por otra parte, no pueden dejar de mencionarse los cambios trascendentes que se observan en lo atinente a
los conceptos de riqueza y de producción, con su innegable implicancia en el mercado laboral. Pierden
relevancia relativa los bienes de la naturaleza y de la industria, adquiriendo preeminencia los servicios y los
bienes que derivan de la innovación tecnológica, del conocimiento y de la información.
Las preocupantes tasas de desocupación y subocupación, la emergente necesidad de reconvertir
conocimientos y pautas de conducta asentadas, la recreación del concepto de ocio, en fin, la relevancia que
adquieren las dimensiones de la educación, la cultura y el trabajo, están planteando desafíos que exceden
largamente a respuestas que emerjan de los países individualmente considerados.
Debe asimismo destacarse las consecuencias de esta aceleración de los cambios que generan escenarios en
muchos casos amenazantes en el plano personal, por lo que adquiere una inusitada importancia la
constitución de redes de contención social.
En este campo predominante de la economía, otro importante instrumento normativo dictado en la Argentina
está constituido por la ley de convertibilidad fiscal que establece la drástica reducción del déficit
presupuestario, previéndose su total eliminación para el año 2003.
Una vez más, tras el aspecto monetario de la agenda económica, se incorpora un elemento adicional, en este
caso referido a la disciplina fiscal.
Consecuentemente, ya no sólo se abandona la posibilidad de acudir al impuesto inflacionario como motor o
como corrector de los precios relativos de la economía –y ante la adopción de un sistema de tipo de cambio
fijo y convertibilidad de la moneda, la factibilidad de utilizar la herramienta de alteraciones al tipo de cambio-,
sino que se limita la capacidad de gasto del sector público al límite de su propio financiamiento.
De esta forma, se redobla la apuesta establecida en los acuerdos vigentes en Europa derivados del Tratado
de Maastricht, los que toleran un acotado porcentual de déficit público.
Es probable que, en esta materia, el ejemplo que se pretenda seguir es el norteamericano, habida cuenta que
en este país, no por razones normativas sino por el peso de la propia economía, exhibe una inédita situación
de superávit de las cuentas públicas.
Con la ley de referencia, en la Argentina y a partir del año 2003, la consigna será que por cada peso que
decida gastarse deberá existir el simétrico ingreso de un peso en carácter de recaudación.
II – 3. El nuevo perfil del Estado.
En un marco tan restrictivo, se vislumbra la existencia de un Estado, que se perfila cada vez más pequeño en
su tamaño, con menores grados de libertad en su acción, y con un grado de diversificación también cada vez
menor.
Con todo, resulta concebible y esperable que el rol que le cabe al Estado sea bien importante y estratégico
anticipándose y dando respuestas a una realidad que se presenta en su creciente complejidad e
incertidumbre.
Por un lado, debe ejercer plenamente sus indelegables funciones más tradicionales, las que les son dadas
desde la propia conformación de los Estados Nacionales.
Esas funciones abarcan a segmentos tan críticos como el de la seguridad personal –en procura de preservar
la cada vez más relevante problemática de la integridad física de los ciudadanos- y el de la seguridad jurídica
–incorporándose, por ejemplo, la necesidad de dotar de regulación legal a la introducción de las nuevas
tecnologías y la defensa de los derechos de los usuarios de servicios privatizados-; la defensa, las relaciones
internacionales, la salud, la educación.
Pero el terreno al que, sin ninguna duda, el Estado debe (y deberá) aplicar más fuertemente todas sus
energías, es el social. Y esta conceptualización es admisible con independencia del abordaje ideológico desde
el que se parta.
Algunos pensadores, desde posturas más liberales, afirman que el Estado, frente a la globalización y el
aumento de la participación civil, ha perdido autoridad.
En esta línea de análisis se observa como positivo el aumento de los espacios de libertad individuales siendo
negativo que se recorte el margen de acción del Estado, cuyo cometido debe orientarse a la defensa de los
excluidos y desprotegidos.
En esta interpretación, igualmente, se le asigna al Estado el prioritario abordaje de la cuestión social, atento a
la necesidad de intervenir donde el mercado no llega, no sólo por razones éticas, sino también económicas, ya
que se debe posibilitar que nuevos ciudadanos (¿consumidores?, a tenor de esta concepción) sean
incorporados al mercado.
Otras posturas, que abrevan en perspectivas más humanistas, adjudican al Estado un mayor protagonismo,
en línea de combatir la pobreza y la exclusión, revirtiendo la inequidad social que el mercado de por sí no
atiende (y que incluso genera), cuestionando la teoría del eventual "derrame" que produciría el crecimiento
económico, al comprobarse que éste, al ser insuficientemente procesado desde la política, más que producir
una mayor equidad, agudiza las distancias sociales preexistentes.
En este enfoque se afirma que, frente a la globalización, aparece la necesidad de instrumentar políticas
sociales muchas veces descentralizadas (delegándose funciones desde el Estado central a otros niveles de
gobierno –regionales, provinciales y locales- alentándose, además, la participación de la sociedad civil)
orientadas a combatir la pobreza y generar una mayor equidad social.
Unos y otros, pese a sus diametralmente opuestas concepciones, destacan que el Estado es prioritario para
atender la problemática social.
Aparecen, incluso, inéditas posturas de los Organismos Internacionales, con la notable inclusión de los de
carácter financiero, que observan con preocupación la inviabilidad de los modelos y los países que no
atienden adecuadamente la cuestión de la inequidad.
En números, y en la Argentina, se observa una tendencia al estancamiento del gasto público total –debido a,
por un lado, la limitación al gasto impuesta por el régimen de convertibilidad fiscal y, por el otro, a la
retracción en la recaudación impositiva originada en la caída del producto y en la imposibilidad de combatir
eficazmente la evasión- pero un aumento en la participación del gasto público social respecto del global
superando la relación el 50%.
Para dimensionar los alcances de los desafíos en materia social, existen dramáticos estudios que demuestran
que en América Latina casi el 50% de la población es pobre, y que si se compara esta situación con el nivel de
desarrollo de la región, los pobres deben caer, en cuanto a su número, a la mitad.
Esta inequidad afecta, como no puede ser de otra manera, la gobernabilidad de las Naciones y la posibilidad
de generar capital social. Inversamente, reducir las desigualdades crea condiciones propicias para aumentar
significativamente la inversión destinada a formar capital humano e impactan favorablemente en las tasas de
ahorro nacional y en el desarrollo tecnológico.
Mucho podría decirse en el terreno de lo social, en el proceso de retrogradación colectiva que registra
nuestro país que evidencia alarmantes indicadores de pauperización estructural y sobreviniente. Baste con
pensar en las tasas de desocupación y de subocupación. Baste con pensar en una persona concreta de carne
y hueso que no consigue trabajo, en los daños psicológicos que de eso se derivan, en la pérdida de la
autoestima, en la paradojal reducción de las motivaciones para trabajar, en la disrupción de las relaciones
familiares y sociales. Baste con pensar en este caso, y extrapolarlo a todos los que están en esta situación (o
en otras aún peores), para no dudar cuán profunda es la agenda pendiente que el Estado y la sociedad tienen
con sus conciudadanos menos favorecidos.
Sí, como quedó reflejado previamente, desde cualquier vertiente de pensamiento crítico se acepta la
responsabilidad estatal en el abordaje de la cuestión social, es necesario no desconocer los esfuerzos y
potencialidades de la sociedad civil, articulando acciones que aumenten la sinergia.
La respuesta no surge necesariamente desde el retorno de una mayor regulación sino desde el concreto
ejercicio de una capacidad de gestión de los necesarios acuerdos, convirtiéndose el Estado, tanto en un actor
con peso propio como en un gran mediador social, con un permanente ejercicio de esos roles.
Va de suyo que con estos supuestos se torna imprescindible la generación de una masa critica de operadores
de esta realidad que actúen, desde el Estado, en los terrenos políticos y técnicos.
Los representantes políticos, que por definición acceden a sus funciones en forma transitoria deben, cada vez
con mayor calidad y esclarecimiento, interpretar los crecientes y heterogéneos intereses, a veces
complementarios y muchas veces contradictorios, de los diversos actores sociales.
Los operadores técnicos, cuyo marco de desempeño es por antonomasia más permanente con relación al
espacio temporal de los políticos deben contribuir, a partir de una mayor profesionalización, a la traducción
en acciones concretas de la voluntad social mediada por la clase política.
Esta profesionalización, a la que se hará referencia más específicamente en el próximo acápite, debe abarcar a
todos los niveles de la administración, tanto a quienes deben asumir roles de gerencia publica como a los
niveles de conducción intermedia y de operación los cuales, muchas veces, constituyen la cara visible del
Estado frente a los ciudadanos, en una relación que debe cuidarse y recrear.
II – 4. La necesidad de la profesionalización.
Se ha dicho que el Estado no sólo debe legislar sino tiene que actuar "per se" o transaccionalmente
generando condiciones que favorezcan la acción de la sociedad. En ambos supuestos se necesita una gran
capacidad de gerenciamiento.
Coherente con este planteo, es que exista un Estado fortalecido (aun revirtiendo los resabios de un discurso
que le es adverso), en línea de, en palabras de Touraine, dotarlo de la máxima capacidad de generación de
políticas públicas y de gestión que le permitan diferenciarse y tener una relativa autonomía de los factores de
poder predominantes y de sectores influyentes de la propia sociedad.
Se vuelve entonces a destacar la necesidad de que los cuadros políticos y técnicos estén debidamente
formados –en sus respectivas esferas de acción, unos como prioritariamente generadores de políticas y, los
otros, principalmente como gestionadores de dichas políticas-, teniendo espacios de interacción
diferenciados en lo estructural pero complementarios en lo funcional.
Esta diferenciación no debe obstar a la necesidad de que, al momento de formularse la política pública, debe
incorporarse en el análisis la dimensión de la racionalidad técnica.
Desde la conducción del aparato del Estado la esfera de la política pública no puede ni debe ser confundida
con la partidización, entendida ésta en el sentido de clientelismo y de subordinación de los intereses
generales a los fines partidarios.
Si la acción política tiene sesgo partidario, produce una captura de lo público en función de intereses que no
necesariamente son colectivos.
Los cargos públicos son sostenidos con el aporte de toda la población. Esos cargos no son sólo de la
conducción política elegida para un momento determinado. Si no se resuelve esta tensión, y se despartidiza el
accionar estatal, debilitaremos el Estado al relegar los intereses de la comunidad a los intereses de un equipo
gobernante de turno.
Por ello, hoy existe el imperio de orientar el Estado a la ciudadanía, debiéndose lograr empatía entre el
funcionario y el ciudadano.
Desde la administración, la respuesta a ello es la profesionalización, la generación de masas críticas, la
permanente búsqueda de prestigiar, a partir de realizaciones, a la función pública.
Este marco de consideraciones apuntan a una suerte de "deber ser" en materia de función pública.
En el próximo capítulo se dará cuenta del "ser", o mejor del "ha sido", al retratarse una historia reciente de
avances y retrocesos en esta problemática.
III – La Función Pública desde la recuperación de la democracia.
III – 1. Creación de la Secretaría de la Función Pública y del Cuerpo de Administradores Gubernamentales.
En 1983, con el Gobierno del Presidente Alfonsín, se crea la Secretaría de la Función Pública en la esfera de la
Presidencia de la Nación.
La concepción de las autoridades nacionales de entonces partía de la correcta premisa de que era preciso
reconstruir el Estado, que tras años de oscurantismo debía recuperar su rol frente a la sociedad, que era
preciso comenzar a delinearse una carrera administrativa.
La creación de una Secretaría Presidencial fue una forma de reflejar la relevancia que se le dio a los temas
vinculados con el Estado, máxime si se considera que por imperio de restricciones constitucionales, sólo era
posible la existencia de ocho Ministerios y que la forma de jerarquizar un área era establecer su dependencia
directa del titular del Poder Ejecutivo Nacional.
Otra decisión relevante que se tomó es la creación del Cuerpo de Administradores Gubernamentales, en el
año 1984.
El concepto fue tomado en sus líneas fundamentales del rol jugado en Francia por la Escuela Nacional de
Administración (ENA) teniendo en cuenta que sus egresados son considerados una pieza básica del
funcionamiento del estado francés.
El objetivo de desarrollar un proyecto similar en nuestro país radicaba en producir una reestructuración del
aparato estatal argentino, como parte de un proceso de transformación integral, orientado a implantar y
consolidar el régimen democrático-constitucional en nuestro país
La estrategia, como se advierte, fue focalizada dado que no se atacó la problemática de la función pública en
su conjunto sino que se previó que en forma gradual, las sucesivas promociones de Administradores
Gubernamentales pasarían a integrar las áreas críticas de Gobierno en la gestión de las políticas públicas
(aunque sin excluir la posibilidad de participar en funciones de investigación, asesoramiento y coordinación)
y que, inversamente, los funcionarios directivos de las estructuras organizativas preestablecidas debían, para
legitimarse en la función, pasar por el programa de formación en aras de integrar la masa crítica de recursos
calificados que se postulaba generar.
Claro que los tiempos son los tiempos. La primera promoción culminó sus estudios a fines de 1987 y, el
entonces Presidente Alfonsín al conferir los diplomas a los egresados, expresó su alegría de que los mismos
fueran a contribuir, principalmente, a la gestión de los gobiernos que lo sucedieran. Al finalizar su mandato,
dos promociones finalizaron sus respectivos cursos y una tercera estaba convocada.
Si bien no se conocen evaluaciones sistemáticas de las políticas de función pública de este período, podrían
destacarse como fortalezas el ajuste a legalidad de los procesos administrativos, una mayor orientación del
accionar a la ciudadanía, un más libre acceso a la información y, como debilidad, la impresión de que no se
logró fortalecer como se pretendía al Estado.
La presencia de fuertes y generalizadas críticas a los servicios públicos (que preludiaron las privatizaciones
de las empresas estatales de los 90) y, en lo específicamente atinente a la función pública, la carencia de una
política global que trascendiera la coyuntura, forman parte de las aludidas debilidades.
Podría sintetizarse que hubo un énfasis mayor en los aspectos normativos y cualitativos en desmedro de la
adopción de un enfoque que abordara la problemática en su conjunto.
Durante la Presidencia del Dr. Menem (1989-1999), se pasó de una estrategia puntual a una de índole global
materializada en la adopción del Sistema Nacional de la Profesión Administrativa (SINAPA). Es importante
resaltar que en su diseño e implementación, fue activa la participación de integrantes del Cuerpo de
Administradores Gubernamentales.
Se tomaron, a este fin, decisiones que tendieran a la disminución de los escalafones de la Administración
Pública, trasvasándose los puestos de trabajo y el personal de los regímenes anteriores al nuevo,
generándose un sistema que pretendió ser único estableciéndose requisitos y vías concursivas para acceder
a la función pública.
Por otro lado, y desde un punto de vista institucional más general, tras una primera Presidencia en la que
adquirió un protagonismo excluyente el responsable del Ministerio de Economía de la Nación, con la reforma
de la Constitución se crea la figura del Jefe de Gabinete de Ministros que comienza a prestar funciones en el
segundo mandato del Presidente Menem.
Al Presidente se le reserva ahora la responsabilidad política de la Administración, siendo el Jefe de Gabinete
el responsable directo de la gestión pública y pasando la Secretaría de la Función Pública a depender del
mismo.
En el caso del Programa de Formación de Administradores Gubernamentales, y pese a que el mandato
presidencial alcanzó al decenio, se concretó el egreso de exclusivamente dos promociones.
Simplificando, y sin entrar a analizar la problemática de las privatizaciones, la transferencia de servicios
públicos desde la esfera nacional a la subnacional y la sólo aparente reducción del gasto estatal, podría
afirmarse que durante este período predominó un enfoque cuantitativo respecto de una estrategia cualitativa,
invirtiéndose las prioridades respecto del período presidencial anterior.
Nuevamente y a pesar de transcurrir un período presidencial prolongado que alcanzó a un decenio, no se
promovió ni consolidó una política de función pública que trascendiera un mandato de gobierno
evidenciándose políticas públicas no necesariamente complementarias al no actuar en forma acumulada.
En 1999 se produce un recambio en la conducción del Poder Ejecutivo Nacional. Es éste el cuarto desde el
retorno a la democracia, no estuvo cargado del dramatismo que la crisis hiperinflacionaria le imprimiera al
primer gran traspaso, significó el advenimiento al gobierno de una alianza política de características nuevas y
adquieren relevancia renovada la transparencia pública y la cuestión social.
En cuanto a la importancia relativa otorgada a la función pública, se produce no sólo un cambio de nombre –
Gestión Pública- que podría implicar un mayor énfasis en el hacer que en el pensar y el decidir, sino, en el
marco generalizado de disminución de los cargos políticos, se desjerarquiza el área pasando de Secretaría a
Subsecretaría.
Paralelamente, se crea en el ámbito de la Vicepresidencia de la Nación la Secretaría para la Modernización del
Estado con lo que se desdoblan las áreas centrales con competencia en la temática, en la esfera del Poder
Ejecutivo Nacional.
Por otra parte, a tres meses del recambio y en un escenario de déficit fiscal heredado, restricción
presupuestaria y ajuste del sector público, se produjo el inesperado cierre de la Escuela de Economistas de
Gobierno creada en el ámbito del Ministerio de Economía y se anunció la reestructuración del Instituto
Nacional de la Administración Pública y del Cuerpo de Administradores Gubernamentales.
En tales anuncios, imperaron criterios económicos –a punto tal que las medidas emanaron del titular del
Ministerio de Economía de la Nación-, se dispuso un nuevo retiro voluntario, y se previó, en el caso del
Cuerpo de Administradores Gubernamentales y como respuesta funcional a la reestructuración, un proyecto
normativo que posibilita que sus integrantes asuman cargos de conducción en los organismos públicos, sin
necesidad de que se instrumenten los concursos contemplados en el SINAPA.
Esta "solución" normativa, que aún no ha sido aprobada y que seguramente será objeto de concienzuda
revisión, opera en el contexto de una modificación de las distintas estructuras organizativas y la necesidad de
ocupar los cargos directivos que las mismas contemplan con funcionarios experimentados que acrediten
antecedentes en la gestión de la cosa pública.
Las estructuras vigentes, es preciso señalarlo, han sido materia de observación y cambio poniéndose en tela
de juicio, implícitamente, la designación de funcionarios –en particular en los cargos de conducción-, que
ocuparon sus respectivas posiciones a través de los mecanismos establecidos por el SINAPA.
Los principales cuestionamientos, que exponen en el escenario la necesidad de designar a funcionarios de
confianza de la nueva gestión política, derivan de las designaciones de "último minuto", producidos antes de
operar el recambio gubernamental.
Como una crítica más profunda, se imputan debilidades de los procesos concursivos teniendo en cuenta que
los comités de selección actuantes –elegidos por el propio poder administrador- determinaron una terna de
aspirantes entre los cuales el responsable político del organismo seleccionó a quien efectivamente habría de
pasar a cumplir la función.
Este procedimiento es observado, en sus consecuencias, como un lastre de funcionarios heredados y se
verifica en el contexto de una presión de los referentes técnicos de un nuevo gobierno por ocupar cargos de
conducción agudizada por el achicamiento general de los puestos de libre designación política y de los
contratos de servicios personales.
Por otro lado, opera el plano de la necesidad de evitar, de parte de estos funcionarios "heredados", los
clientelismos, obstruccionismos, deslealtades y, bajo esta perspectiva en el mejor de los casos, excesivos
burocratismos que podrían entrar en colisión con los alcances de las nuevas modalidades de políticas
públicas que se pretenden impulsar.
Un análisis que sólo tangencialmente ha aparecido, y que debería ser objeto de una profunda reflexión, es el
caso de las Unidades de Auditoría Interna de los Organismos cuyos titulares, por aplicación de la normativa
vigente, son susceptibles de ser nombrados por los máximos responsables de los mismos, violentándose
elementales principios de independencia que deben imperar entre el controlador y el controlado.
Esos fenómenos de avances y retrocesos, cuando no inmovilismos, ocurre, entre otros motivos, por una falta
de explicitación en la conceptualización de los cargos de conducción directiva que, en forma oscilante, son
ocupados con criterios de designación donde imperan, no homogéneamente, aspectos más técnicos o más
políticos.
La necesidad de una adecuada delimitación de esta cuestión, dada su trascendencia, debe ser objeto de
acuerdos políticos marcos que excedan la voluntad de las conducciones gobernantes de turno.
IV - El Cuerpo de Administradores Gubernamentales.
En el año 1984 se concreta el lanzamiento del Programa de Formación de Administradores Gubernamentales
(PROFAG), como paso previo a la conformación del Cuerpo de Administradores Gubernamentales, el que se
puso en funcionamiento mediante el Decreto N° 3687/84.
Las restantes convocatorias se realizaron en los años 1986, 1988 y 1993, habiéndose producido cuatro en
total, hasta el momento.
La normativa que rige la estructura y funcionamiento del Cuerpo fue dictada mediante el Decreto N° 2098/87.
Durante el año 1988 se constituyó efectivamente el Cuerpo de Administradores Gubernamentalesa partir de la
puesta en funciones de los graduados de la primera promoción del PROFAG.
IV – 1. Requisitos y Proceso de Selección.
El ingreso al Cuerpo de Administradores Gubernamentales estuvo reservado a personas provenientes de los
sectores público y privado graduados de carreras universitarias de duración no inferior a cuatro años.
La edad máxima de los aspirantes fue establecida en 35 años (en algunos casos se permitió la excepción hasta
40 años) entre los no funcionarios, y de menos de 45 entre los funcionarios.
En las dos primeras convocatorias se seleccionaron inicialmente un conjunto de 180 aspirantes, mediante
exámenes de información general, comprensión de textos y capacidad de resolución de problemas.
A posteriori se pusieron en juego mecanismos de selección más complejos (cursos preparatorios, entrevistas
de distinto carácter, etc.) a los fines de escoger 60 cursantes del PROFAG.
La modalidad recibió algunas modificaciones, incorporándose en el cuarto programa un número de 30
participantes.
El curso tuvo una duración de entre 24 y 30 meses comportó una dedicación "full-time" y se caracterizó por
un programa intensivo de actividades.
Entre las cuatro convocatorias hubo 9153 aspirantes presentados, de los cuales se seleccionaron un total de
207 administradores.
El PROFAG se desarrolló en el Instituto Nacional de la Administración Pública, con una coordinación
específica a cargo del Programa, con asignaturas y programas de estudio que fueron diseñados
especialmente para este caso, contratándose los docentes que dictarían las mismas.
Los cursos incluyeron temas de Políticas Públicas, Finanzas Públicas, Presupuesto, Contabilidad Pública,
Macroeconomía, Microeconomía, Geografía de los Problemas Argentinos; Derecho Administrativo, Historia
del Estado Argentino, Derecho Constitucional, Epistemología, Etica, Metodología del Estudio y la
Investigación, Matemáticas, Estadística General y Aplicada, Teoría Política; Estado y Actores Sociales,
Gestión Pública y Privada, Principios de Administración; Estudio de casos de Administración Pública,
Análisis del Discurso General y Administrativo, Teoría de las Organizaciones.
Los docentes provenían en parte de la Universidad de Buenos Aires u otras universidades nacionales,
también hubo funcionarios públicos de distintos organismos nacionales y expertos provenientes de
institutos particulares y del sector privado.
Como parte de los distintos Programas de Formación se efectuaron pasantías de 120 a 180 días de duración,
en organismos de la Administración Pública Nacional, en los que se desarrollaron experiencias en el ejercicio
de funciones con un doble propósito: por un lado, completar el perfeccionamiento de los cursantes; por el
otro, contribuir efectivamente en los procesos de gestión de los Organismos en los que se cumplimentaron
los "stage".
IV – 2. Asignación de destinos.
La asignación de destinos se produce como resultado de demandas de diferentes organismos de la
Administración Pública, resolviendo la Subsecretaría de la Gestión Pública (ex Secretaría de la Función
Pública) a partir del dictado de una resolución.
La asignación tiene un tiempo máximo de tres años, pudiendo prorrogarse por común acuerdo de las partes,
por un lapso de dos años adicionales.
Las funciones que se encomiendan son de conducción, asesoramiento y coordinación de políticas y
programas públicos de elevado impacto organizacional.
IV – 3. Desempeño.
Los Administradores Gubernamentales se desempeñan en los más variados organismos de la Administración
Pública.
Principalmente se desenvuelven en órbita del Poder Ejecutivo Nacional, aunque existe un número de ellos
que se desempeña en el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, así como en el Congreso Nacional, y ha
habido ocasionales destinos en Provincias, Universidades Nacionales, Municipalidades y otros organismos.
Eel aspecto más diferencial del Cuerpo está dado por la movilidad de sus integrantes, con lo que se produce
que los mismos cuenten con un conocimiento general de la problemática estatal, con la posibilidad de
intercambiar experiencias y generando una red transversal del Estado.
Otra potencialidad del Cuerpo se da en función de los múltiples perfiles y actividades que asumen sus
miembros en materia de planeamiento, asesoramiento, organización, conducción y coordinación, lo que le
permite convertirse en una herramienta central en toda política pública.
Los Administradores son concebidos como agentes de cambio, como reservorios –no exclusivos pero sí
protagónicos- de la memoria institucional de los Organismos Públicos y, ante todo, como actores de las
transiciones entre gestiones. Transiciones que se verifican tanto en lo macro, como las que se derivan de un
recambio político, cuanto en las transiciones micro que se producen por cambios puntuales en las
conducciones durante el transcurso de una misma gestión de Gobierno.
El Cuerpo de Administradores Gubernamentales fue concebido para atender la necesidad de contar con
funcionarios debidamente capacitados. Empero, y como no puede ser de otra manera, no constituye un fin en
sí mismo. Debe ser (y ha sido) un instrumento idóneo para llevar adelante las estrategias y los lineamientos
que se deriven de la conducción política.
Su creación, de alguna manera, creó la tensión necesaria para ir generando modificaciones en el resto de los
escalafones que tendieran a establecer pautas de mayores exigencias.
La instrumentación del Sistema Nacional de la Administración Pública (SINAPA), con la particularidad de que
implicó una estrategia de abordaje más global, significó un avance en este sentido.
Los Administradores Gubernamentales han ocupado (y ocupan por estos días) relevantes posiciones de
conducción, asesoramiento a funcionarios políticos, coordinación de programas institucionales y, ante todo,
están preparados para abordar problemáticas de carácter interjurisdiccional.
Quizás, en la línea de pensamiento que inspirara al Prof. Roulet cuando propiciara su creación, su principal
misión es ejercer el rol de nexo entre la política y la administración.
Sin embargo se evidencian cambios adaptativos ya que puede afirmarse que en el ciclo de las políticas
públicas recientes, cada una de sus fases ha impregnado, en el respectivo entramado histórico que la
desencadena, al necesidad de redefiniciones.
Así, los primeros programas de formación hicieron foco en las políticas públicas democratizadoras para
revertir la herencia del Estado dictatorial y sus prácticas autoritarias, mientras que los últimos procesos de
formación, ya en vías de consolidación de la participación de la sociedad civil argentina en los temas
públicos, comenzaron a atender prioritariamente las políticas de modernización y las políticas sectoriales
orientadas a la atención de problemáticas sociales para las cuales la profesionalización de la función pública
constituye un eje fundamental.
Los procesos de descentralización, de transparencia en los marcos jurídicos, de atención de la problemática
del empleo y de la educación, de integración al Mercosur, de mejoramiento en los sistemas de gestión y
control, y de la calidad de la relación organización pública – ciudadanía estuvieron en la agenda, tanto de los
esquemas de formación, como en los destinos profesionales de los miembros del Cuerpo de Administradores
Gubernamentales.
En ese sentido puede aseverarse que de alguna manera, los Administradores Gubernamentales comparten
con los políticos la transitoriedad –en un Organismo determinado-, y los hermana en cambio a los técnicos en
el grado de permanencia en la carrera pública.
En el presente año se ha anunciado una "reestructuración" del Cuerpo. Convencionalmente, las
reestructuraciones han sido inspiradas en la necesidad de limitar la expansión del gasto público y en la
disminución del número de empleados de la Administración.
Hoy, al estar pendientes definiciones políticas en la materia, puede ser prematuro hacer un análisis de las
probables motivaciones del referido anuncio. Sin embargo, se procurará esbozar algunas.
Una primera evaluación radica en que, al haberse exacerbado fuertemente en la agenda pública las
necesidades que derivan de la agenda económica, se puede estar priorizando desde la política criterios
eficientistas de reducción del gasto frente a la indubitable necesidad de contar con cuerpos formados que
fortifiquen el accionar del Estado, fundamentalmente en el terreno social.
Es así que se superponen visiones contrapuestas de corto y de largo plazo, de las demandas que se derivan
de un estricto enfoque presupuestario y el de la paralela indiscutible necesidad de respetar la
profesionalización.
Otra interpretación posible apunta a evaluar que, en todas las transiciones de Gobierno, se reflota
periódicamente la necesidad de delimitar puntualmente los espacios que se le asignan a los funcionarios
políticos y a los de carrera, por lo que surge la debilidad ante la indefinición de estos espacios en el marco de
macroacuerdos que constituyan políticas de Estado con continuidad.
Por ello reaparecen escenarios de superposiciones y equívocas confrontaciones por la ocupación de ámbitos
que pueden resultar, en una visión incorrecta, de índole competitiva.
Obviamente que el criterio que viene sosteniendo la Asociación de Administradores Gubernamentales, es
concebir a la reestructuración como una punta de lanza de un salto cualitativo en procura de que los
integrantes del Cuerpo participen más centralmente en las políticas públicas propiciadas desde el Gobierno
Nacional, en el contexto de la atención desde el Estado de la agenda de cuestiones que se deben encarar.
En este orden, se destaca que se ha registrado una alentadora iniciativa parlamentaria por parte de diputados
representantes de los partidos políticos mayoritarios de la esfera nacional, en el sentido de consagrar por ley
al Cuerpo de Administradores Gubernamentales.
Restaría estructurar, más adecuadamente, su inserción, en el contexto de la ulterior aparición del SINAPA y
de los postulados de función pública que son el ideario de las nuevas autoridades políticas, en orden a
promover su utilización por parte de un Estado más funcional a las necesidades que plantea la agenda pública
nacional e internacional en lo relativo a su accionar.
V – Algunas consideraciones finales.
Teniendo en cuenta que en la actualidad en la Argentina, junto a la emergente cuestión social predominan en
la agenda pública las cuestiones vinculadas a la ética y a la transparencia estatal, resulta conveniente finalizar
esta ponencia con algunas consideraciones que apuntan a exponer la hipótesis de los riesgos que la
designación discrecional de funcionarios con un plazo limitado de permanencia en el cargo, pueda redundar
en un incentivo para la proliferación de actos de corrupción.
En realidad, y tal cual se sostiene desde cierta perspectiva de la teoría económica, las personas no pueden ser
calificadas como intrínsecamente honestas o deshonestas, sino que podría caracterizarse que se comportan
"como si fueran honestas" o "como si fueran deshonestas".
Para decidir si realiza actos de corrupción o no, el funcionario puede comparar la utilidad que le reporta el
ingreso que percibe por desempeñarse en su cargo (o, mejor, el flujo de ingresos futuros que cree percibirá
mientras permanezca en su puesto, netos del esfuerzo necesario para obtenerlos) con la que obtendría si
aceptara recibir sobornos.
También los funcionarios podrían implícitamente realizar algún tipo de evaluación tanto de la probabilidad de
ser descubiertos como del castigo que recibirán en el caso de seguir conductas deshonestas. Si la
probabilidad de ser encontrados en prácticas incorrectas y/o la penalidad ante el descubrimiento de esas
inconductas aumentaran, es más probable que el funcionario tenga un comportamiento honesto, y viceversa.
Asimismo, el funcionario tiene en cuenta los costos en que incurriría por adoptar prácticas deshonestas.
Estos costos pueden ser de tipo moral (sanciones que pudiera llegar a recibir el funcionario, que podrían
llegar a incluir la prisión, problemas morales, etc.) y económicos (multas, pérdida de ingresos, abandono del
cargo, etc).
Tomando como válidos estos supuestos, cuanto mayor sea el plazo que el funcionario espere permanecer en
su cargo, menor será el incentivo para incurrir en prácticas deshonestas (adoptando decisiones que no
buscan el interés general a cambio de algún beneficio personal o para una organización o sector en
particular), porque sus flujos de ingresos son más altos y, por lo tanto, la utilidad esperada de su cargo será
mayor.
Será, entonces, superior el valor que le da al cargo y, por lo tanto, menor la posibilidad de que acepte seguir
conductas que se aparten de la ley. Por el contrario si el "horizonte de vida útil" de su cargo es limitado, se
incrementa la probabilidad de que, a base de una evaluación estrictamente económica, el funcionario acepte
dádivas.
Con este planteo que pone el acento no ya en la orientación del funcionario como servidor público orientado
a atender las demandas de la sociedad, sino en la necesidad de que los mismos no caigan en prácticas
corruptas que atentan contra el prestigio de la función pública, alteran la seguridad jurídica de las Naciones,
generan ineficiencias e injusticias que es preciso minimizar y combatir, se plantea la necesidad de que es
preciso:
1. Reducir al mínimo las designaciones de funcionarios sin estabilidad.
2. Reducir la posibildad de que estos funcionarios puedan realizar designaciones masivas de personal.
3. Si fuera inevitable que los funcionarios sin estabilidad tengan que designar personal a cargo,
minimizar su discrecionalidad para realizar la selección.
Una última consideración. En materia de política educativa, política social, política económica, política de
desarrollo regional e integración y política internacional, se está generando un atinado debate en aras de que
las mismas se conviertan en Políticas de Estado.
Se pretende darle continuidad a los grandes lineamientos concertados por la sociedad, a través de los
representantes de los partidos políticos mayoritarios, que los mismos surjan de debates que apunten a los
máximos niveles de consenso posibles, que tales consensos se consagren en acuerdos macropolíticos que se
reflejen ulteriormente en leyes nacionales, provinciales y locales, es que, en definitiva, los respectivos
ejecutores de las políticas públicas diseñadas tengan un marco de acción que, en lo fundamental, guarden
una relativa estabilidad y una máxima coherencia, sin perjuicio de los ajustes, los matices y las correcciones
que deban introducirse.
Es claro que en lo atinente a políticas de función pública, y a la luz de las experiencias puntuales que se
reflejan en el presente trabajo, hay un vasto campo para recorrer.
Por lo pronto, es imprescindible que se vaya generando consciencia de que, en materia de función pública, es
posible y necesario que la misma forme parte de acuerdos globales que constituyan una auténtica política de
Estado.
En este campo deberían definirse, entre otras las siguientes cuestiones:
l
l
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Delimitación de los espacios que corresponden a la política y a la administración.
Establecimiento de mecanismos de acceso a la función pública incontrovertibles.
Fijación de programas de actualización y capacitación de vastos alcances.
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Generación de mecanismos de evaluación de desempeño estrictos con sistemas que balanceen los
premios y castigos que se deriven del accionar de los servidores públicos.
l
Contribución al prestigio de la función pública.
l
Orientación del accionar del funcionarato de carrera a contribuir en el diseño de políticas públicas,
además de su incuestionable rol en materia de gestión y evaluación de las mismas.
Por supuesto que el desafío central que subyace a este planteo es el de recuperar y recrear el espacio de lo
público, estableciendo una alianza estratégica entre el Estado y la Sociedad Civil orientando el accionar a las
centrales cuestiones de la realidad social que, proceso de globalización mediante, está planteando desafíos
que pueden desligitimar a las democracias frente a las distorsiones y desatenciones que exhibe el
comportamiento de un capitalismo del que es preciso recuperar el rostro (y el espíritu) de lo humano.
A este respecto, parece oportuno reflejar las conclusiones, a guisa de interrogantes, que se plantearon en el
Foro sobre el Estado del Mundo, contemporáneo a la Cumbre del Milenio que recientemente se realizara en
New York, resaltándose algunos de los dilemas que se plantean los "futurólogos". Ellos son:
1. ¿ Cómo alcanzar el desarrollo sustentable de todos?
2. ¿ Cómo lograr que se utilicen perspectivas globales de largo plazo en la formulación de políticas en
cada país?
3. ¿ Cómo lograr que la globalización y la convergencia de la información beneficie a todos?
4. ¿ Cómo mejorar la capacidad de tomar decisiones correctas cuando está en cambio la naturaleza del
trabajo y de las instituciones?
5. ¿ Cuáles son los caminos más efectivos para acelerar la aplicación del avance científico y tecnológico
hacia un mejoramiento de la condición humana?
6. ¿ Cómo lograr que consideraciones éticas se incorporen rutinariamente a decisiones globales?
Queda claro que, para abordar las problemáticas planteadas en este crucial cuestionario, se necesita un
sostenido esfuerzo de concertación global.
En ese contexto, los Estados Nacionales y la Sociedad Civil tienen un decisivo rol que desempeñar.
Y, en lo que respecta a la esfera estatal, el papel que le corresponde a la clase dirigente y a los funcionarios
gubernamentales es fundamental para encontrar las respuestas y articular las soluciones, evitando que los
riesgos emergentes de la globalización sean mayores que las ventajas que las transformaciones comporten a
los ciudadanos del mundo.
1) Deseo expresar el profundo reconocimiento a los colegas Administradores Gubernamentales que han
participado de la elaboración del presente documento. Mi gratitud a Marisa Bechara, Daniel Campione,
Mariano Fernández Landoni, Dolores March, Ana María Pérez Luzuriaga, Noemí Pulido y Leticia
Sarabia.
(*) Trabajo presentado al V Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y la
Administración Pública, octubre del año 2.000.
(**) Presidente de la Asociación de Administradores Gubernamentales.