Metodologías de Estimación del Gasto Ambiental INSTITUTO

INSTITUTO NACIONAL DE
ECOLOGIA
Dirección General de Investigación en
Política y Economía Ambiental
Metodologías de Estimación del
Gasto Ambiental
Gabriel Quadri de la Torre
2002
Metodologías de Estimación del
Gasto Ambiental
GASTO AMBIENTAL
GASTO AMBIENTAL
DICIEMBRE
2002
Gabriel Quadri de la Torre
GASTO AMBIENTAL
CONTENIDO
RESUMEN EJECUTIVO
I.
INTRODUCCIÓN Y JUSTIFICACIÓN
1. Definición de Gasto Ambiental ¿Medio Ambiente o Sustentabilidad?
Capital ecológico
Umbrales
Variables canónicas de la sustentabilidad
Preferencias, bienes públicos y gasto ambiental
El sector público como proveedor de bienes públicos ambientales
El gasto ambiental
II. OBJETIVOS
III. EXPERIENCIAS Y ANTECEDENTES
1. OCDE. Gasto en Control y Mitigación de la Contaminación (Pollution Abatement and
Control Expenditure- PACE)
Gasto en Control y Mitigación de la Contaminación
Alcance
2. Sistema de Contabilidad Económica y Ambiental Integrado (System of Environmental
and Economic Accounts – SEEA).
Contabilidad Integrada y el Sistema de Cuentas Nacionales (SNA)
Gasto en protección ambiental
El SEEA y el SCEEM
3. EUROSTAT. Sistema Europeo de Recopilación de Información Económica sobre el
Ambiente (European System for the Collection on Economic Information on the
Environment-SERIEE)
El sistema de cuentas nacionales, la protección ambiental y el manejo de
recursos
El gasto en protección ambiental
Alcance
2
GASTO AMBIENTAL
4. ABS. Cuenta de gasto en protección ambiental (Environmental Protection Expenditure
Account –EPEA)
Antecedentes
Descripción del esquema adoptado
Creación de capacidades
IV. PROBLEMAS METODOLÓGICOS Y OPERATIVOS
1. Encubrimiento de gastos ambientales dentro de otros rubros
2. Mimetismo de gasto convencional como gasto ambiental
3. Confusión e indefinición en el vínculo que debe existir entre desarrollo sustentable y
protección ambiental
4. Interés escaso por parte de gobiernos locales y entidades federales para clasificar el
gasto ambiental
5. Estructuras institucionales que no establecen una asignación clara de responsabilidades
y facultades
6. Dispersión de información
7. Alcance de la definición del gasto
V. DILEMAS O DIFICULTADES PARA LA ESTIMACIÓN DEL GASTO AMBIENTAL
VI. DEFINICIÓN DE GASTO AMBIENTAL
1. El gasto ambiental
2. Dimensiones
Gasto por Factores y Componentes Ambientales
Naturaleza del Gasto
Función del Gasto
Público/Privado
VII. ACRÓNIMOS
VIII. RECOMENDACIONES
IX. BIBLIOGRAFÍA
3
GASTO AMBIENTAL
RESUMEN EJECUTIVO
Estimar el monto de recursos que un país asigna para la protección ambiental es sin
lugar a dudas un gran desafío metodológico. No sólo por la complejidad que encierra su
definición sino, por lo complicado que es establecer los límites de su alcance. Es claro
que la estimación del gasto ambiental es una herramienta muy poderosa para evaluar el
grado de atención y la relevancia que los asuntos ambientales tienen dentro de las
agendas de cada uno de los actores que conforman la economía.
En este contexto, la primera y segunda sección del presente texto establecen las razones
que fundamentan la necesidad de contar con un proceso estandarizado para medir el
gasto ambiental. En un tercer apartado, se ofrece de manera breve un panorama general
de las 3 principales metodologías que existen en la actualidad para estimar el gasto
ambiental. En primer lugar, se hace referencia al enfoque Gasto en control y Mitigación
de la Contaminación de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico.
Posteriormente, se analizan el Sistema de Contabilidad Económica y Ambiental
Integrado desarrollado por la Organización de Naciones Unidas en colaboración con
otras instituciones y el Sistema Europeo de recopilación de Información Económica sobre
el Ambiente implementado por Eurostat. Adicionalmente, se utiliza como referencia la
experiencia que el Gobierno Australiano en estimar el gasto ambiental público y privado a
través de la utilización de varios de los enfoques antes mencionados.
Una vez comentados los aspectos más importantes de las metodologías, las secciones
cuarta y quinta abordan una serie de problemas operativos y conceptuales, dilemas y
limitaciones que dificultan tanto la medición del gasto ambiental como la interpretación de
sus resultados. Tal es el caso de mimetismo del gasto ambiental en otros rubros del
gasto corriente, o bien la inclusión de actividades de fomento o manejo de recursos
ambientales como parte de las acciones de protección ambiental.
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GASTO AMBIENTAL
En la sexta sección se propone una definición de gasto ambiental y se analiza desde
diferentes dimensiones. En primer lugar, se establecen los factores ambientales que se
buscan proteger. A su vez, estos se dividen en componentes. También se presenta una
clasificación de acuerdo a la función del gasto (prevención, control y mitigación, etc.).
Finalmente el gasto se describe según su naturaleza y por el sector que lleva a cabo la
erogación.
Finalmente, se presenta una serie de acciones que deben llevarse a cabo para poder
implementar un sistema de información que permita cuantificar el gasto ambiental en
nuestro país, entre las que destaca la necesidad de contar con un listado o norma en
donde se homologuen las definiciones y la clasificación del gasto ambiental y que facilita
la agregación de la información municipal, estatal y federal.
5
GASTO AMBIENTAL
I.
INTRODUCCIÓN Y JUSTIFICACIÓN
1. ¿Medio Ambiente o Sustentabilidad?
Al hablar de medio ambiente es necesario hacerlo en el contexto del concepto de
sustentabilidad. Para ello, conviene retomar algunas ideas que pueden ser muy útiles, tanto
para facilitar la discusión, como para traducirlas en perspectivas, en prácticas y en políticas
aplicables, y particularmente para lograr una definición oportuna y útil de gasto ambiental.
Capital ecológico
En primer lugar, la sustentabilidad plantea la necesidad de mantener constantes o en curso
creciente los acervos totales de capital ecológico, construido, humano, etc. así como
presupone también un proceso de inversión, como mecanismo de formación de capital.
El capital ecológico es un conjunto de sistemas biofísicos que desempeñan una gran
cantidad de funciones ambientales. Estas incluyen funciones de generación de recursos,
servicios y capacidades de asimilación de contaminantes. Entre ellas se cuentan el agua, el
suelo, aire limpio, recursos naturales renovables, alimentos, regulación climática, formación
de suelos, biodiversidad, y dilución de emisiones, descargas y residuos. El desarrollo
sustentable implica que todas las funciones ambientales permanezcan en disponibilidad
operativa a lo largo del tiempo, aunque como veremos más adelante, existan posibilidades
para que éstas sean cumplidas por capital construido por el hombre.
De acuerdo al nivel de actividad económica sobre el territorio, al tipo de tecnología
predominante y a las presiones demográficas, las funciones ambientales que presta el
capital ecológico pueden sufrir sobrexplotación, agotamiento o incluso ser destruidas. Por
6
GASTO AMBIENTAL
ello, estos factores son argumentos o variables fundamentales para la sustentabilidad. El
deterioro o agotamiento de las funciones ambientales y del capital ecológico plantea en
mayor o menor medida condiciones de escasez, que a su vez deben ser resueltas a través
de la asignación de recursos escasos por medio de la regulación, el racionamiento o
mecanismos de mercado.
Umbrales
Otra idea importante es la de umbrales, que significan límites derivados de distintas
capacidades de carga y de asimilación, así como de tasas de renovabilidad natural, al igual
que de preferencias individuales y sociales con respecto a sistemas biofísicos. Tales
umbrales deben ser respetados para mantener escenarios de sustentabilidad, aunque no se
trate de parámetros absolutos e inflexibles, ya que pueden variar de acuerdo a las
tecnologías disponibles y a las propias preferencias y funciones de utilidad que prevalezcan
entre los individuos y en la sociedad.
Variables canónicas de la sustentabilidad
La tercera idea, conectada directamente con la anterior es en realidad una fórmula para el
desarrollo sustentable, que tiene como argumentos o variables relevantes a la población, a la
tecnología y a los patrones de consumo vinculados a ciertas preferencias sociales. Sistemas
muy distintos de interacción humana pueden considerarse sustentables aunque varíen en
alto grado con respecto a cada una de estas variables, mientras se mantenga un
determinado balance agregado. Por ejemplo, una alta carga demográfica pero en presencia
de tecnologías de gran eficiencia y patrones de consumo frugales, puede ser sustentable,
mientras que una población en muy baja densidad pero con tecnologías ineficientes y
7
GASTO AMBIENTAL
conductas de consumo muy demandantes sobre una base finita de recursos naturales no
podría serlo.1
Las restricciones mínimas aceptables en el capital ecológico surgen también de dos fuentes
no menos importantes: a) necesidades de dotación mínima regional de bienes y servicios
ambientales por razones recreativas, escénicas o culturales, y, b) preferencias estrictamente
morales, estéticas o éticas asociadas a los valores intrínsecos de la naturaleza apreciados
crecientemente por las sociedades humanas. Huelga hacer notar que siendo poco lo que de
ello puede decir la economía a través del sistema de precios, los mecanismos de agregación
de preferencias y de decisión colectiva juegan un papel crucial, ya que en este segmento
subjetivo y no cuantificable de las preferencias humanas está en juego la sustentabilidad.
Preferencias, bienes públicos y gasto ambiental
Sin duda, las preferencias ambientales son relativas al contexto social, el cual a su vez
establece las bases para tomar decisiones colectivas e individuales en ausencia de precios.
Si bien es cierto que las preferencias se asocian con individuos, también es cierto que los
procesos sociales son fundamentales para definirlas y configurarlas (ej: la educación y la
cultura). Por otro lado, aunque se sabe que el nivel de ingreso es un factor determinante en la
intensidad de las preferencias ambientales, un reto analítico mayor es especificar las
condiciones institucionales que las incentivan o inhiben.
En este contexto el gasto ambiental se asigna para satisfacer esas preferencias en favor de
rehabilitar o conservar funciones ambientales y/o sustituir el capital ecológico por
infraestructura ambiental que revierta la degradación de los ecosistemas.
1
Goodland, R. et. al. 1993.
8
GASTO AMBIENTAL
Las erogaciones entonces serán un reflejo de la importancia de las cuestiones ambientales
en las preferencias sociales. Sin embargo, la construcción, sustitución y conservación del
capital ecológico merece consideraciones especiales. En general, todos los bienes y servicios
ecológicos de los cuales depende la sustentabilidad se presentan en forma de bienes
públicos2 —en un sentido económico— los cuales, como se sabe, adolecen por definición de
problemas de oferta en la cantidad y calidad socialmente deseables.
Las razones estriban en que se trata de una falla típica de mercado, dado que son bienes no
exclusivos y no rivales, y en las dificultades para generar la acción colectiva necesaria para
producirlos. Los bienes públicos casi siempre requieren del Estado para su provisión, o de la
cooperación al interior de grupos y comunidades bien definidas, y también, en su caso, del
establecimiento de derechos de propiedad privada que permitan el intercambio económico
voluntario y la operación de mercados a través de los cuales se expresen la preferencias de
individuos y consumidores.3
El sector público como proveedor de bienes públicos ambientales
El Estado es responsable de proveer una amplia variedad de bienes públicos, entre ellos la
seguridad nacional,
seguridad pública, salud y educación básicas, infraestructura,
procuración e impartición de justicia, y, desde luego, bienes públicos ambientales, como son
la biodiversidad terrestre y marina, una buena calidad del aire, una buena calidad y
disponibilidad de agua y la estabilidad de cuencas hidrológicas, el paisaje, el equilibrio
climático, la minimización de riesgos, el manejo y disposición adecuada de residuos, entre
muchos otros. Todos ellos, además de considerarse estratégicos o vitales para la sociedad,
comparten en mayor o menor medida algunas características distintivas:
2 Randall, A. n1993. “The Problem of the Market Failure” en Dorfman, R. y Dorman. Economics of the Environment.
Norton. Pp. 144-161.
3 Olstrom, E. 1990. Governing the COmmmons. Cambridge University Press.
9
GASTO AMBIENTAL
•
No pueden ser ofrecidos autónomamente por el sector privado debido a la
inexistencia de mercados y precios.
•
Son indivisibles, no pueden ser racionados o no es aceptable racionarlos.
•
Es imposible, muy costosa o no es socialmente deseable la exclusión de quienes no
contribuyen a ellos (free riders).
•
Es impracticable o muy costoso individualizar cobros o derechos que permitan a un
agente o empresa privada recuperar su inversión o sus costos operativos.
•
Se trata de bienes sujetos a externalidades importantes, esto es, que son afectados
con mucha frecuencia por consecuencias no intencionales o no previstas de distintas
decisiones privadas de producción o consumo, lo cual impone costos a la sociedad
que no son asumidos por quienes los generan.
•
El costo marginal de ofrecer ese tipo de bienes a un actor o individuo adicional es
cero o muy cercano a cero, lo que equivale a decir que su consumo o disfrute por
parte de alguno o algunos no presupone cancelar la posibilidad de que otros también
consuman o disfruten de ese mismo bien.4
Pese a lo anterior, es factible generar una oferta adecuada de bienes públicos por medio de
distintas alternativas, las cuales pueden combinarse de acuerdo a cada caso, a través de un
proceso de formulación y diseño de políticas públicas. Estas alternativas son:
•
Oferta por parte del Estado.
•
Regulación de las conductas privadas de acceso a bienes públicos.
•
Licitación y oferta por medio de contratos de servicios por parte de actores privados.
4 Stiglitz, J. 1986. Economics of the Public Sector. Norton.
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GASTO AMBIENTAL
•
Otorgamiento de concesiones o derechos de propiedad y establecimiento de
condiciones para que actores privados garanticen la oferta de ciertos bienes públicos
•
Aliento a la acción colectiva o la cooperación social o comunitaria orientada a proveer
algún bien público en particular.
OFERTA DE BIENES PÚBLICOS Y GASTO AMBIENTAL
Provisión directa de
servicios ambientales
Gasto ambiental
Licitación de servicios
públicos
Sector público
Gobierno
Federal
Gobiernos
estatales
Regulación
Gobiernos
municipales
Sector privado
Hogares
Empresas
Ofrecer un bien público en cualquiera de estas opciones tiene costos. Si el Estado es quien
se encarga de su oferta directa, se requiere de asignaciones del gasto gubernamental. Como
éste es finito, muy limitado y sujeto a los montos de recaudación tributaria, y a otros ingresos
más o menos fijos, lo que se otorga a alguno de estos bienes públicos obligadamente se le
sustrae a los demás, en una distribución que, en teoría, asigna recursos de acuerdo a la
importancia relativa que la sociedad le concede a cada uno de ellos. Ante una demanda
elevada y con frecuencia creciente de bienes públicos de diversa índole, se requiere buscar
nuevos diseños institucionales que, en lo posible y aceptable, permitan al sector privado o a
la sociedad organizada producirlos. El objetivo es liberar recursos del presupuesto para que
el Estado pueda garantizar la oferta de aquellos bienes públicos que realmente queden fuera
del alcance de una provisión privada o comunitaria eficiente.
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GASTO AMBIENTAL
Lo que sí hemos de hacer notar, por un lado, es que además del gasto administrativo que
cualquiera de esas opciones implica, la provisión directa exige adicionalmente recursos
públicos y privados de inversión y operación que se agregan como gasto ambiental.
2. Antecedentes
A nivel internacional ha estado presente la inquietud de estimar el gasto que los países y los
sectores económicos, destinan para la protección del medio ambiente. Instituciones como la
Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE), la Organización de Naciones
Unidas, la Unión Europea y países como Dinamarca, Canadá o Australia se han dado a la
tarea de generar un sistema de contabilidad que permita medir, analizar y publicar el gasto
ambiental tanto del sector público como del sector privado.
Este interés por conocer los recursos que se asignan a la protección del ambiente surge por
varias razones:
•
Se pretende estimar el monto de recursos que los diferentes sectores de la sociedad
(gobiernos, empresas, etc.) asignan para prevenir o revertir el impacto sobre el
medio ambiente que generan sus actividades.
•
Se busca evaluar tanto la efectividad como la eficiencia de la política ambiental para
revertir daños.
•
Se quiere contar con los elementos para cuantificar el impacto financiero de la
política ambiental tanto en el sector público como en los diferentes sectores
económicos y diagnosticar las repercusiones de estas erogaciones sobre los niveles
de competitividad.
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GASTO AMBIENTAL
•
Se intenta estimar las reducciones en los costos de operación de las empresas
derivadas de la introducción de medidas de ecoeficiencia, sustitución de materiales,
ingreso por venta de subproductos, etc.
•
Se desea evaluar el desempeño del sector ambiental de la economía.
Lograr estos objetivos ha requerido la iniciativa de distintas instituciones con el fin de obtener
metodologías consistentes a nivel internacional que permitan comparar los resultados entre
diferentes países.
Adicionalmente, se ha observado que el mercado de bienes y servicios ambientales ha
cobrado una gran relevancia en los últimos años, y se ha convertido en un sector con gran
potencial de crecimiento, por lo que resulta de interés para los gobiernos conocer algunas de
sus características (tamaño, número de empleos, valor agregado, áreas de especialización,
etc.).
Hasta el momento, la mayoría de las cuentas de gasto ambiental se han enfocado a obtener
cifras agregadas, ya que la contabilidad a nivel regional implica grandes esfuerzos para
desarrollar capacidades en las instituciones y autoridades locales. Además, obtener
información a ese nivel de desagregación implica costos económicos importantes y una gran
cooperación de los diferentes actores, que en ocasiones resulta muy difícil conjuntar. Sin
embargo, esto no ha impedido que algunas metodologías exploren opciones para superar
tales obstáculos.
La contabilización del gasto ambiental puede partir de distintas perspectivas o dimensiones,
lo cual hace sumamente complejos los ejercicios correspondientes. Por ejemplo, es posible
llevarla a cabo de acuerdo al manejo o protección de los factores ambientales (aire, agua,
suelo), o bien, por la naturaleza de las erogaciones es decir, si son bienes que se destinan a
la formación de capital o si corresponden a gasto corriente. También se puede clasificar por
sus funciones u objetivos (prevención, monitoreo, mitigación y control).
13
GASTO AMBIENTAL
3. Justificación
Dada la escasez del presupuesto a la que se enfrentan los diferentes niveles de gobierno
(federal, estatal, municipal) para cumplir con su obligación como proveedores de bienes
públicos ambientales, es necesario construir mecanismos que permitan evaluar el monto y la
eficiencia de las asignaciones presupuestales dirigidas a revertir la persistencia y agudización
de muchos procesos de deterioro ambiental.
La medición del gasto ambiental es una acción que permite a la sociedad dimensionar la
importancia que la protección a los ecosistemas tiene dentro de la agenda de los diferentes
actores institucionales, así como, aspectos que no están siendo atendidos, o bien, aquellas
áreas con mayor avance.
En nuestro país, el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI) en
colaboración con otras dependencias ha realizado esfuerzos importantes para desarrollar un
Sistema Nacional de Cuentas Económicas y Ecológicas (SCEEM) que ha permitido esbozar
el valor neto de la producción de bienes y servicios al descontar costos ambientales. Sin
embargo, hace falta ampliar los trabajos para cuantificar los recursos que asignan tanto el
sector público como el privado a cuestiones ambientales.
De hecho, en la práctica resulta muy complicado evaluar los recursos públicos que los
gobiernos (federal, estatales y locales) destinan a cumplir sus obligaciones como
proveedores de bienes ambientales. Esta situación se debe principalmente a:
•
Un escaso nivel de conciencia a nivel local de la importancia del gasto público en
materia ambiental.
•
Un encubrimiento de gastos ambientales reales en distintas partidas.
•
Una estructura institucional que no establece una clara división de facultades y
responsabilidades.
14
GASTO AMBIENTAL
•
Una dispersión de la información en diversas entidades.
•
Una proliferación de metodologías contables distintas e inclusive opuestas para
reportar el gasto, situación que encarece la recopilación de la información.
•
Falta de recursos humanos, financieros e institucionales para generar información
relevante de calidad
•
Argumentos muy extendidos sobre el significado de la sustentabilidad en donde la
conjugación de conceptos ambientales, sociales y económicos divergentes ha llevado
a una confusión en uso de términos y a la sobre/sub estimación de los recursos
asignados a cuestiones ambientales.
Todos estos factores tienen como consecuencia el que no existan ni un catálogo contable
homologado ni procedimientos estandarizados y confiables para estimar los recursos que las
empresas y las diferentes entidades de gobierno destinan a la prevención, control, mitigación,
reversión o restauración de los impactos que las actividades económicas tienen sobre el
medio ambiente.
Así podemos encontrar gobiernos estatales que reportan en sus cuentas públicas rubros
catalogados como “Desarrollo Sustentable” que representan el 98% de sus presupuestos,
mientras que otras entidades ni siquiera han establecido un rubro específico para las
actividades ambientales, y éstas se contabilizan de manera dispersa en áreas como
desarrollo urbano, transporte, desarrollo económico, planeación, etc.
En el ámbito del sector privado se observan algunos montos de los rubros más visibles que
permiten identificar algunos de los gastos ambientales, sin embargo, el nivel de
desagregación de la información es aún muy básico. Esta situación impide y dificulta la
posibilidad de evaluar el éxito o fracaso de la política ambiental en términos de un análisis
costo-beneficio de las asignaciones tanto públicas como privadas.
15
GASTO AMBIENTAL
Claramente, es preciso contar con una definición clara, consistente y homologada de aquellos
bienes y servicios que pueden ser contabilizados bajo el rubro de gasto ambiental, cubriendo
de la manera más eficiente todas las dimensiones que éste abarca (sectores económicos,
nivel de gobierno, factor ambiental, naturaleza del gasto, etc.).
Esto requiere la unificación de reglas contables que permitan clarificar los rubros de gasto
que competen a cada uno de los órdenes de gobierno y la redefinición de los catálogos
contables a nivel nacional, estatal y municipal, que rigen la operación y gestión pública.
También, es obvio el interés de plantear algunas recomendaciones para estimar el gasto que
las empresas hacen para disminuir el impacto ambiental de sus actividades.
Esta homologación contable permitiría desarrollar quizá una cuenta satélite en materia de
gasto ambiental similar a la que llevan a cabo países como Australia, Canadá, etc., y que
forma parte dinámica de sus respectivos
Sistemas de Cuentas Nacionales, lo cual
robustecería el actual apartado dentro del SCEEM.
Adicionalmente, la sistematización de esta información es necesaria para que en el largo
plazo se puedan obtener bases de datos confiables, actualizadas y homologadas de aquellos
rubros que tienen como finalidad la protección de medio ambiente y los recursos naturales,
que puedan ser comparables y que permitan realizar diversos ejercicios analíticos entre las
entidades federativas y municipios.
Es importante mencionar que debe reconocerse la heterogeneidad ecológica, social y
económica que caracteriza a las diferentes zonas que componen al país, así como las
limitaciones estructurales e institucionales que presentan. Sin embargo, estos factores no
deben impedir la generación de información confiable sobre los aspectos más relevantes
asociados a la política ambiental nacional.
Finalmente, para obtener datos puntuales es necesario construir un sistema de
información y monitoreo ambiental realmente operativo y actualizado. El tema del gasto
16
GASTO AMBIENTAL
ambiental es particularmente relevante en el ejercicio de análisis específicos de políticas
y tendencias, y para la construcción de modelos prospectivos o de simulación. Sólo así
será posible zanjar medianamente las grandes diferencias de opinión y de convicción que
existen con respecto al tema.
El desarrollo de ese sistema de información y monitoreo también permitirá superar el
carácter estático de los ejercicios, construir series de tiempo, líneas de tendencia,
escenarios y desenlaces alternativos, y, desde luego, evitar las deformaciones que
provocan datos incompletos, poco actualizados o de calidad dudosa.
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GASTO AMBIENTAL
II. OBJETIVOS
•
Establecer bases analíticas que permitan referencias internacionales de comparación.
•
Contar con una metodología para estimar el gasto ambiental.
•
Evaluar la efectividad de la política ambiental.
•
Esclarecer los vínculos entre formación de capital (producido-no producido; tangibleno tangible) y pasivos ambientales.
•
Proveer elementos para evaluar el impacto financiero de la política ambiental sobre
los diferentes sectores económicos.
•
Nutrir el Sistema de Cuentas Nacionales.
•
Proveer elementos para dimensionar y dar seguimiento al sector ambiental de la
economía y a los mercados o subsectores específicos que lo integran.
•
Dimensionar el tamaño del mercado relacionado a bienes y servicios ambientales.
•
Establecer el vínculo entre competitividad, sustentabilidad y gasto ambiental.
18
GASTO AMBIENTAL
III.
EXPERIENCIAS Y ANTECEDENTES
La contabilidad ambiental se ha desarrollado a partir de tres diferentes enfoques que en
ocasiones se complementan y en otras se traslapan (es necesario recordar que medir el
gasto ambiental no es lo mismo que evaluar los costos de la degradación de los diferentes
activos ecológicos).
El primero de ellos es aquel que contabiliza los recursos naturales como activos
ambientales, los cuales se expresan generalmente en unidades físicas.
La segunda orientación pone especial énfasis en los efectos ambientales a los que
individuos y productores están expuestos y realiza un análisis de transferencias que
incrementan o disminuyen el Ingreso Nacional Neto ajustado ambientalmente.
Finalmente, el tercer enfoque se vincula a las cuentas nacionales y presenta la información
en términos monetarios acerca del gasto en protección ambiental y trata de asociarla a los
daños e impactos que tienen las actividades productivas sobre los ecosistemas. Con
respecto a este último, existen dos enfoques metodológicos que integran las cuentas en
materia de protección ambiental al Sistema de Cuentas Nacionales (SNA por sus siglas en
inglés ). Éstos, son el resultado del esfuerzo de colaboración entre varias instituciones y han
generado un marco contable consistente, coherente e integrado de cuentas
macroeconómicas que incluye hojas de balance, tablas, tabuladores, etc., basado en
conceptos,
definiciones,
clasificaciones
y
reglas
contables
internacionalmente
consensuados.5
5 Organización de Naciones Unidas, Banco Mundial, Fondo Monetario Internacional, EUROSTAT, Organización de Cooperación y
Desarrollo Económico. 1993. System of National Accounts.
19
GASTO AMBIENTAL
A continuación se analizarán brevemente los puntos fundamentales de cada una de las tres
perspectivas apenas mencionadas.
1. OCDE. Gasto en Control y Mitigación de la Contaminación (Pollution
Abatement and Control Expenditure- PACE)
Gasto en Control y Mitigación de la Contaminación
La OCDE define el gasto en protección y control ambiental (Pollution Abatement and Control
Expenditure-PACE) como “aquellas actividades que estuvieran directamente relacionadas a
la prevención, reducción y eliminación de la contaminación o a las molestias residuales
provocadas por procesos de producción o consumo de bienes y servicios”.6
El PACE clasifica estas actividades de acuerdo al medio que protegen (agua, suelo, aire), a la
naturaleza del gasto (bienes de capital, bienes de consumo) y a su función (prevención,
control, mitigación).
Alcance
El esquema PACE sólo contabiliza aquellas acciones y equipos cuya finalidad es
estrictamente ambiental dejando a un lado los recursos que a pesar de tener un impacto
positivo en el ambiente responden a estrategias comerciales, aumento de productividad, etc.
Se considera que aunque estas motivaciones sean legítimas para las empresas y los
gobiernos, distorsionan la estimación de los costos de las políticas públicas en materia
ambiental.7
6 OCDE. 1998.
7 Esta definición es equivalente a la que se encuentra en la literatura como “acciones defensivas”.
20
GASTO AMBIENTAL
De esta manera, se excluyen los recursos asignados al manejo o gestión de los recursos
naturales o a las actividades de protección de especies amenazadas (flora y fauna), al
manejo y protección de los ecosistemas forestales y marinos, al establecimiento de parques
naturales o al abastecimiento de agua potable, al gasto en equipos cuyos objetivos sean la
protección y seguridad laboral, así como las acciones emprendidas para mejorar el proceso
de producción cuya naturaleza sea técnica o comercial, a pesar de que éstas pudieran tener
un impacto ambiental significativo.
Por ejemplo, si una industria intensiva en consumo de energía decidiese construir una planta de
cogeneración, no se consideraría como una gasto PACE, aunque evidentemente el desempeño
ambiental —tanto por la disminución en emisiones de carbono como por ahorro de energía—
mejorara considerablemente. También decidió excluir aquellos recursos que se destinan para
investigación, desarrollo de nuevas tecnologías, capacitación o educación ambiental.
Por otro lado, también establece los lineamientos para cuantificar los flujos intersectoriales y
así poder identificar el nivel de mitigación ejecutado por los diferentes agentes (abater
principle), así como para estimar la carga financiera para cada sector independientemente de
quién lleve a cabo las actividades de control (financer principle).
Los flujos a los que se refiere están compuestos por subsidios y/o impuestos, cuotas, cargos,
pago de derechos,
créditos o bien las exenciones del pago (licencias, derechos,
aprovechamientos, multas). Esta diferenciación tiene un significado importante tanto durante
la recopilación, procesamiento y presentación de la información, como en su uso e
interpretación. Además, al comparar los montos de las actividades que se llevan a cabo con
respecto al actor o sector que paga por ellas, las diferencias pueden ser significativas. Por
ejemplo, el monto de los recursos que el gobierno holandés destina a cuestiones de
protección ambiental aumenta hasta un 75% si en éste se consideran los subsidios, las
cuotas, etc.8
8
OECD.1996. “Pollution Abatement and Control Expenditure in OECD Countries”. Environment Monograph, Paris.
21
GASTO AMBIENTAL
Como se mencionó anteriormente, la OCDE sugiere construir estadísticas acerca de los flujos
financieros destinados por un lado, al gasto corriente y, por otro, a la formación de bienes de
capital en que incurren tanto el sector privado como el público.
En el primer rubro se incluyen la producción de servicios ambientales para el uso propio (los
salarios del personal del área ambiental, gastos de mantenimiento y la compra de insumos
intermedios) y los servicios ambientales y productos adquiridos en el mercado (servicios de
recolección de residuos, análisis de laboratorios realizados por terceros, etc.). La formación
de bienes de capital incluye la compra de equipo para el proceso de producción o la
adquisición de bienes durables, activos fijos cuyo fin sea la prevención y/o el control de la
contaminación. Este rubro distingue dos posibilidades del uso del gasto:
•
Aquel que se aplica al final de los procesos de producción (end of pipe:
precipitadores, casas de bolsa, equipo de monitoreo, etc.).
•
Aquel que se utiliza para modificar los procesos de producción de manera que estos
reduzcan o eliminen la generación de emisiones contaminantes (Change in process Producción más limpia).
Pese a que la OCDE presenta un enfoque sistemático y consistente, su alcance es bastante
limitado ya que se centra en la cuantificación de las actividades defensivas o de control de la
contaminación, dejando a un lado todas aquellas actividades relacionadas a la protección de
la biodiversidad, al establecimiento, declaración y operación de áreas naturales protegidas o
las acciones para combatir la desforestación.
Los rubros aquí excluidos cobran una gran relevancia para un país como el nuestro debido a
las condiciones de atraso en capacidades institucionales y de capital humano, así como por
el hecho de ser uno de los países megadiversos con presiones importantes sobre los
ecosistemas y sobre acervos de capital ecológico estratégicos.
22
GASTO AMBIENTAL
Por otro lado, pese a la relevancia que pudiera tener esta doble contabilidad (abater vs
financer principle) sólo algunos de los países miembros de la OCDE evalúan su gasto
conforme a los dos principios ya que resulta muy oneroso desarrollar las dos cuentas.
2. Banco Munidal, ONU et al. Sistema de Contabilidad Económica y
Ambiental Integrado (System of Environmental and Economic
Accounts – SEEA).
Contabilidad Integrada y el Sistema de Cuentas Nacionales (SNA)
El SNA tiene como finalidad proveer una referencia para compilar, clasificar y presentar
información económica de manera que ésta sea susceptible de ser analizada por los
diferentes sectores interesados.
Debido a la crítica de distintos grupos sociales sobre la forma en que se valuaban las
actividades productivas sin incorporar las afectaciones generadas en el ambiente, se
comenzó a esbozar diferentes alternativas para modificar los sistemas de cuentas nacionales.
En los últimos años, el SNA ha ampliado conceptos económicos tradicionales (costos,
formación de capital fijo, etc.) para incluir los acervos y flujos de capital ambiental que son
utilizados en los procesos de producción. También se registran los costos derivados del uso,
afectación y degradación del ambiente.
Estos trabajos han permitido obtener un Sistema de Contabilidad Económica y Ambiental
Integrado (System of Environmental and Economic Accounts – SEEA) que provee un
mecanismo para organizar la información (en términos físicos, y a través de métodos de
valuación asignarles un valor monetario) de tal forma que pueda servir para construir una
serie de indicadores que permitan formular y evaluar las políticas públicas dentro del contexto
del desarrollo sustentable.
23
GASTO AMBIENTAL
De hecho, México, Tailandia, Indonesia, Ghana y Colombia han colaborado con el Programa
de Naciones Unidas para el Desarrollo, el Programa de Naciones Unidas para el Medio
Ambiente y el Banco Mundial en proyectos piloto para generar los sistemas de cuentas
ambientales en cada uno de los países a partir de una metodología homologada.
El SEEA fue desarrollado como una cuenta satélite del SNA-1993 con el fin de obtener una
metodología que permita desarrollar los ajustes ambientales necesarios para que los
agregados monetarios tradicionales como el Producto Interno Bruto, la formación bruta de
capital, etc., reflejen los costos por el uso y agotamiento de los recursos, y los costos por la
degradación ambiental causada por las actividades productivas.9 También se contabilizan los
gastos asociados a la protección del ambiente.10
De esta manera se pueden obtener indicadores macroeconómicos como el Producto Interno
Bruto ajustado de acuerdo al gasto en protección ambiental que realizan los diferentes
sectores, la valuación de los costos por degradación, depreciación y agotamiento de los
activos ambientales, etc.
Para lograr este objetivo se diferencia entre activos económicos y activos ambientales, que a
su vez se distinguen entre producidos y no-producidos (tanto en términos físicos como
monetarios y el grupo de trabajo encabezado por la ONU hizo una propuesta para
contabilizar los activos ambientales en cuentas independientes (en términos físicos) así como
los diferentes tipos de emisiones, contaminantes.
En la siguiente tabla se presenta la clasificación de los activos ambientales no producidos.
Como se puede observar la mayoría de los rubros que se incluyeron originalmente en el SNA
9 Las recomendaciones, explicaciones y descripciones de cómo implementar el SEEA se encuentran en el Manual de Contabilidad
Económica y Ambiental Integrada (Handbook of Integrated Environmental and Economic Accounting) publicado en 1994.
10
Posteriormente, en el 2001, Eurostat publicó las Estadísticas sobre Impuestos Ambiental ( Environmental Tax Statistics – A
statistical Guide). htttp://europa.eu.int/comm/Eurostat; y en el 2002 saca otra publicación con el fin de actualizar el SERIEE
(Environmental Protection Expenditure Accounts- Compilation Guide) y guiar a los encargados de compilar la información para
construir las cuentas de gasto en protección ambiental.
24
GASTO AMBIENTAL
son retomados por el SEEA (éste último amplia la clasificación) lo que permite obtener
metodologías homologables.
CLASIFICACIÓN DE ACTIVOS AMBIENTALES NO PRODUCIDOS DE ACUERDO
AL SNA Y AL SEEA
CLASIFICACIÓN
ACTIVO AMBIENTAL NO PRODUCIDO
SNA
SEEA
Tierra (con ecosistemas y suelos)
AN211
2.1.3
Tierra bajo que subyace bajo edificios o estructuras
AN2111
2.1.3.2.1
Tierra bajo cultivo
AN2113
2.1.3.2.2
Tierra de usos recreativos y asociada a cuerpos de agua
superficiales
AN2113
2.1.3.2.4 y parte de
2.1.3.3
Otro tipo de tierra asociada a cuerpos de agua
superficiales
AN2119
2.1.3.2.5 y parte de
2.1.3.3..
Activos subterráneos
AN212
2.1.2
Reservas y yacimientos de carbón, petróleo y gas natural
AN2121
2.1.2.1
Reservas de minerales metálicos
AN2122
2.1.2.2
Reservas de minerales no metálicos
AN2123
2.1.2.3.
Recursos biológicos no cultivados
AN213
2.1.1
Agua
AN214
2.1.4
Aire
n.d
2.1.5
Fuente:
Bartelmus, P., y J. van Torgeren. (1994).
Gasto en protección ambiental
El SEEA define los gastos de protección ambiental con base en la norma sobre Clasificación
del Gasto en Protección Ambiental (Classification of Environmental Protection ActivitiesCEPA) emitida en 1994 por Eurostat.11
11 La CEPA fue revisada en el año 2000.
25
GASTO AMBIENTAL
CEPA. 2000. CLASIFICACIÓN DE LAS ACTIVIDADES
DE PROTECCIÓN AMBIENTAL (PRIMER DÍGITO)
# Dígito
Actividad
1
Protección del aire y cambio climático
2
Gestión de aguas residuales
3
Manejo de residuos
4
Protección y remediación de suelos, aguas subterráneas
5
Mitigación de ruido y vibraciones
6
Protección de la biodiversidad y del paisaje
7
Protección de radiaciones
8
Investigación y desarrollo
9
Otras actividades de protección ambiental
Alcance
El SEEA es un conjunto de herramientas complejas que permiten redimensionar la manera
en que se contabilizan los agregados macroeconómicos, ya que logran incorporar los costos
asociados a la degradación del ambiente. A través de:
•
Ajustes al PIB que consideran la valuación monetaria de los impactos del agotamiento
y/o degradación de los recursos naturales.
•
Activos ambientales
•
Flujos físicos
•
Protección ambiental y manejo de recursos
El SEEA y el SCEEM
México tiene algún camino andado en este terreno, ya que desde hace ya varios años el
INEGI ha venido trabajando en el SCEEM bajo la metodología anterior. Por esta razón,
26
GASTO AMBIENTAL
nuestro país es uno de los pocos países que cuenta con una serie que va de 1993 a 1999 del
Producto Interno Neto Ecológico (PINE). Este indicador se obtiene de restarle al Producto
Interno Brutos el consumo de capital fijo y los costos devengados por los usos ambientales
(agotamiento de recursos naturales, degradación ambiental, etc.)
Adicionalmente se han considerado los activos producidos, incluyendo los inventarios al
momento de calcular el valor agregado neto. Por ejemplo, las reservas probadas de petróleo
y el uso del suelo por actividades agrícolas o pecuarias se contabilizan en el rubro de activos
económicos no producidos, mientras que el agua y los bosques se registran como activos
ambientales y pueden calcularse tanto en forma de acervos como de flujos.
Por otro lado, los costos por el su uso o agotamiento de los recursos naturales y los costos
asociados a la degradación ambiental se contabilizan como consumo intermedio o en su
caso, como consumo de capital fijo y se utilizan para calcular el PINE.
Específicamente, los costos por agotamiento se definen como la depreciación del capital
natural como consecuencia de su uso a lo largo del procesos productivos, mientras que los
costos por degradación se refieren a los flujos monetarios que se requieren (idealmente) para
revertir el deterioro del ambiente causado por las actividades económicas.
El gasto en protección ambiental dentro del SCEEM registra los recursos que se asignan
realmente a remediar la calidad del medio ambiente. Sin embargo actualmente sólo se
consideran los gastos en acciones de prevención y remediación en que incurren:
•
Gobierno Federal.
•
Gobierno del Distrito Federal.
•
Petróleos Mexicanos.
•
Comisión Federal de Electricidad.
27
GASTO AMBIENTAL
Debido a que las erogaciones que se realizan para salvaguardar la integridad ambiental así
como los llamados servicios de protección ambiental ya se contabilizan dentro del SCNM, el
SCEEM busca identificarlos y agregarlos según el sector económico que los genera.
Actualmente el rubro de costos por agotamiento incluye a las actividades relacionadas al
petróleo, a los recursos forestales, a los cambios en el uso del suelo y al agua subterránea;
mientras que los costos por degradación que incluyen la erosión del suelo, y la contaminación
de los diferentes medios representan las erogaciones estimadas que sería necesario realizar
para reducir o eliminar dicho impacto de acuerdo a ciertos estándares de calidad conocidos.
Es importante comentar que la metodología que se ha seguido para estimar los costos por
degradación nos aproxima hacia el monto ideal que se requeriría para revertir los daños, sin
embargo, la cuenta sobre gasto ambiental tiene aún un alcance muy limitado,
3. EUROSTAT. Sistema Europeo de Recopilación de Información
Económica sobre el Ambiente (European System for the Collection
on Economic Information on the Environment-SERIEE)
El sistema de cuentas nacionales, la protección ambiental y el manejo de
recursos
Los países miembros de la Unión Europea han mostrado un gran interés en estimar los flujos
monetarios relacionados a la protección ambiental y en caracterizar el impacto de la
protección ambiental en la economía tanto a nivel regional como nacional. Por ello, han
buscado la forma de construir indicadores que les permitan evaluar sus consecuencias en la
competitividad, y el cumplimiento de las metas establecidas en el los programas oficiales.
A partir de la publicación del SEEA y del esquema PACE, la Unión Europea a través de la
Agencia Europea de Estadísticas (EUROSTAT) y de otros participantes se dio a la tarea de
desarrollar el SERIEE, que es un manual de cómo implementar el Capítulo XXI del SNA1993.
28
GASTO AMBIENTAL
El SERIEE se ha enfocado específicamente a: consensar criterios para la valuación y
descripción de los recursos asignados a la protección ambiental, así como para clasificar la
forma en que son usados; identificar a los sectores que absorben el costo de estas medidas y
cuantificar su monto. Adicionalmente, se busca conocer las actividades económicas que son
inducidas por la protección ambiental, es decir, cuantificar el mercado de la protección
ambiental.
El SERIEE está compuesto por dos cuentas satélite:
•
Cuenta sobre Gasto en Protección Ambiental (Environmental Protection Expenditure
Account – EPEA). La EPEA es una cuenta satélite del sistema de cuentas nacionales
y su objetivo principal es cuantificar las transacciones que se llevan a cabo en materia
de protección ambiental de tal manera que se pueda generar un indicador agregado
consistente y completo acerca del total de recursos económicos que un país destina
para proteger el ambiente. Este indicador se puede desagregar en sus componentes
más importantes y también permite observar cambios a través del tiempo. Los
componentes principales de este indicador son los medios que son protegidos (aire,
agua, suelo, etc.), los sectores de la economía (gobierno, empresas y hogares) y
finalmente el tipo de gasto (corriente e inversión en capital).
•
Cuenta sobre Uso y Manejo de Recursos (Resource Use and Management AccountRUMA). En esta cuenta se registran los recursos asignados al manejo y gestión del
agua, así como de otros recursos (bosques, usos del suelo, etc.), y al reciclaje,
recuperación de materiales, y aquellas otras partes no cubiertas por la EPEA.
También incorpora el gasto en energía renovable.
El gasto en protección ambiental
En el SERIEE se define la protección ambiental como “todas las acciones y actividades que
tienen por objetivo la prevención, la reducción y la eliminación de la contaminación o
29
GASTO AMBIENTAL
cualquier otro tipo de degradación del ambiente”. Ésta incluye el consumo de bienes y
servicios o la realización de actividades características que responden a prevenir, reducir,
revertir o mitigar el volumen de emisiones contaminantes (al aire, agua, suelos, cambio
climático, ruido y vibraciones, degradación de la biodiversidad y del paisaje, radiaciones) y/o
el riesgo de contaminación.
También se contabilizan las actividades de monitoreo y control, así como la recolección
de residuos o servicios de tratamiento (de aguas residuales o bien de residuos
industriales), investigación y desarrollo, capacitación y entrenamiento, y finalmente, las
administrativas. De manera paralela se incluyen los servicios y productos conectados o
adaptados, que no son actividades características pero que se utilizan con fines de
protección ambiental, por ejemplo, contenedores, convertidores catalíticos, etc.
Como se puede apreciar esta definición es mucho más amplia que la propuesta por la OCDE
en el enfoque PACE, ya que permite la inclusión de todos los gastos en protección ambiental
y no sólo aquellos relacionados al control y a la mitigación. Esta situación y el hecho de que
utilice a la norma CEPA para determinar la clasificación del gasto ambiental, permite un
mayor grado de homologación del SERIEE al SEEA.
De esta manera, también se contabilizan actividades relacionadas a la protección a la
biodiversidad, a la protección de suelos y acuíferos subterráneos y a la protección de cuerpos
de agua. Sin embargo, debido a la posibilidad de sobrestimar el gasto asociado a tales
medidas, esta definición es acotada a lo largo del manual a través de la aplicación de un
criterio de uso final.12
Cabe señalar también que el SERIEE permite obtener estimaciones y establecer las
características principales del mercado ambiental (tamaño, número de empleos, etc.), tanto
12 Este criterio de uso final es similar al de la OCDE para determinar las actividades directamente relacionadas a la protección del
ambiente.
30
GASTO AMBIENTAL
por el lado de los oferentes directos de bienes y servicios ambientales, como por el lado de
los consumidores de estos productores.
No obstante, no permite obtener un indicador macroeconómico como el SEEA en donde se
incorporen los costos ambientales. De todas formas, provee un marco amplio y detallado
para cuantificar el gasto ambiental de los diferentes sectores de la economía.
DESARROLLO DE LAS DIFERENTES METODOLOGÍAS SOBRE CONTABILIDAD AMBIENTAL
1994
RUMA
SERIEE
1993
EPEA
SEEA (Cuentas
Nacionales
Integradas)
Costos de la
degradación ambiental
Costos en protección ambiental
1990
SNA (Cuentas
Nacionales)
PACE
4. Australia (ABS). Cuenta de gasto en protección ambiental
(Environmental Protection Expenditure Account –EPEA)
A continuación se presenta una descripción del caso australiano. Las razones de comparar a
este país con México son las siguientes:
•
Forma parte tanto de la OCDE como de la APEC, al igual que nuestro país.
•
La economía mexicana es 48% más grande que la australiana.
•
Fue uno de los primeros países en generar estadísticas sobre gasto ambiental.
31
GASTO AMBIENTAL
•
Ha utilizado varias metodologías: OCDE, SERIEE.
•
Tiene experiencia en la recopilación de información a nivel local.
•
La definición de gasto ambiental que utiliza no es tan limitada como la de la OCDE.
•
Sus estadísticas de gasto ambiental cubren tanto al gobierno, como a los principales
sectores industriales y en algunos rubros a los hogares.
Antecedentes
A partir del interés internacional por cuantificar el gasto ambiental, Australia decidió elaborar
un sistema de estadísticas que pudiera proveer a los tomadores de decisiones de alto nivel
con información relevante que les permitiera tener elementos suficientes para evaluar y
desarrollar políticas, legislación, mercado e instrumentos económicos. Específicamente, se
han perseguido los objetivos siguientes:
•
Evaluar la implementación de medidas de ecoeficiencia.
•
Identificar el monto de recursos financiados por el gobierno al sector privado.
•
Identificar la tendencia del valor de las modificaciones de los procesos.
•
Medir el tamaño y conocer la estructura del mercado ambiental.
•
Cumplir con compromisos internacionales (OCDE, APEC).
•
Evaluar el impacto de la regulación ambiental en la industria y en las finanzas
públicas.
•
Estimar la contribución social para proteger el ambiente.
32
GASTO AMBIENTAL
Este sistema de estadísticas permite medir el gasto ambiental, identificar y cuantificar la
respuesta de los diferentes sectores hacia la regulación y política ambiental; incorporar
información ambiental contable relevante a las cuentas económicas y servir de referencia
para comparar el monto del esfuerzo nacional en relación a las acciones internacionales.
Para elaborar su primera publicación sobre estadísticas de gasto ambiental (Environment
Protection Expenditure-EPE 1990-91), la Agencia de Estadísticas de Australia (Australian
Bureau of Statistics-ABS) decidió retomar la metodología PACE desarrollada por la OCDE.
Descripción del esquema adoptado
En las primeras publicaciones 90-91 y 94-95 se presentan estadísticas sobre gasto en bienes
de capital y gasto corriente. Debido a que no era factible la inclusión de todos los sectores de
la economía en este primer esfuerzo, se recogió la información PACE del sector minero, la
industria manufacturera y el sector público. El siguiente año 1992-93, se incluyeron los
sectores comercio, construcción, agrícola y doméstico que serían encuestados cada año
hasta 1996-97, cuando ocurrió una ruptura en el ciclo de publicación de las estadísticas EPE.
Desde un inicio, existió gran interés por medir los recursos que los diferentes niveles de
gobierno asignaban a la protección ambiental. Durante las primeras ediciones no fue posible
identificar las transacciones de los gobiernos locales más que de manera muy general. Por su
parte, la cobertura del gasto a nivel Federal y estatal se limitó a las actividades de
saneamiento y al manejo de residuos municipales.
El flujo de transferencias (subsidios, impuestos, cuotas, recargos, etc.) entre los diferentes
actores económicos se identificó en la medida de lo posible, además de que se intentó
rescatar la mayor cantidad de actividades a nivel estatal. Además, se presentaron algunos
estimados de gastos en rubros no-PACE como: investigación y desarrollo, actividades de
conservación y manejo sustentable del suelo realizadas tanto por el sector público como por
empresas privadas.
33
GASTO AMBIENTAL
A partir de la publicación del SERIEE, la ABS lo adoptó como guía en la recolección de
información para la publicación 95-96 y se basó en la clasificación de la CEPA para definir el
tipo de actividades que se incluirían como gasto ambiental según el tipo de contaminación
ambiental, el medio afectado y el tipo de acción desarrollada (prevención, reducción,
medición, control). Actualmente, el EPE se contabiliza de acuerdo al catálogo # 4603.0 y ha
generado información acerca del gasto ambiental de los principales sectores: gobierno,
empresas y hogares.13 Algunos rubros han permitido recopilar información a nivel local.
La cuenta de gasto en protección ambiental de los gobiernos locales está dividida en 6
rubros:
•
Gestión de aguas residuales.
•
Gestión de residuos.
•
Biodiversidad y habitat.
•
Suelo.
•
Herencia cultural14.
•
Otras actividades de protección ambiental.
A partir de 1995 las industrias fueron divididas entre productores especializados (manejo de
residuos, gestión del agua y actividades gubernamentales de protección ambiental) y otros
productores (aquellos que consumen pero no producen productos y servicios ambientales).
Sin embargo, con la adopción del SERIEE se amplió la cobertura de las actividades hacia
13 Hasta el ejercicio 1996-1997 la información relacionada a los hogares continúa siendo parcial y sólo cubre los pagos por la
recolección de basura municipal y las cuotas correspondientes al uso de la red de drenaje.
14 Este rubro no se incorpora generalmente, sin embargo la ABS decidió contabilizarlo debido a peticiones de grupo sociales
interesados.
34
GASTO AMBIENTAL
aquellas relacionadas a la biodiversidad, protección del suelo y otras actividades
especificadas en CEPA.
Estas actividades se etiquetaron como industrias de protección ambiental y se registran como
unidades económicas discretas cuyas operaciones principales son producir bienes o servicios
de protección ambiental. Por ejemplo, un departamento de industria que tuviera un programa
o gerencia ambiental se definía como un productor especializado.
Dentro de la ABS, la Sección de Estadísticas sobre Ambiente y Energía es la encargada de
recopilar la información sobre gasto ambiental. Para esto se basa en varias fuentes, por
ejemplo, utiliza los resultados e información de otras series ya existentes, como las encuestas
La Industria de Manejo de Residuos (Waste Management Industry Survey o la Encuesta
sobre Agua y Aguas Residuales (Water and Sewerage Survey) y la Encuesta Sobre Gasto de
los Hogares (Household Expenditure Survey).
Sin embargo, también ha desarrollado cuestionarios específicos sobre gasto ambiental tanto
para gobiernos locales como para el sector privado, vinculándolos a las encuestas del sector
agrícola, minero, manufacturero, etc. Adicionalmente, la ABS ha tenido que valerse de otros
reportes e informes anuales así como de otras cuentas públicas
35
GASTO AMBIENTAL
IV. PROBLEMAS METODOLÓGICOS Y OPERATIVOS
La contabilidad del gasto ambiental se enfrenta a una serie de problemas tanto
metodológicos como conceptuales que pueden llevar a que los montos calculados sub/sobre
estimen la asignación real que hacen los diferentes sectores de la sociedad para el cuidado
del ambiente y de los ecosistemas. Es importante abordar algunos de estos problemas.
1. Encubrimiento de Gastos Ambientales dentro de Otros Rubros
Las entidades del sector público pueden, por omisión, indiferencia o desconocimiento,
subsumir su gasto ambiental en otros rubros (desarrollo urbano, etc.). Otras razones para ello
son: a) no existe una clasificación homologada para establecer qué actividades son
ambientales, y b) se carece de una clara división de funciones y atribuciones entre los
diferentes niveles de gobierno.
Por otro lado, algunas cuentas públicas sobrestiman los recursos destinados a la protección
ambiental, ya que incluyen rubros como el manejo y uso de los ecosistemas forestales o de
explotación de flora y fauna, el abastecimiento de agua potable, etc., que si bien son recursos
naturales, no corresponden a una intencionalidad explícita de protección ambiental
propiamente. Esta es una de las razones para insistir en la necesidad de delimitar los
aspectos que serán incluidos en la cuenta de gasto ambiental, y/o en caso de ser de interés,
definir e integrar una cuenta para el manejo y uso de los recursos naturales.
En lo que se refiere al sector privado, el gasto ambiental puede confundirse bajo rubros
como seguridad e higiene laboral, actividades comunitarias, etc.
36
GASTO AMBIENTAL
2. Mimetismo de Gasto Convencional como Gasto Ambiental
Otra situación que es frecuente encontrar es la sobrestimación del gasto ambiental en las
cuentas públicas ya que se suele mimetizar ciertos gastos convencionales.
Por ejemplo, al analizar el presupuesto de la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos
Naturales y Pesca (SEMARNAP) para el ejercicio fiscal del año 2000 se observa que los
recursos se concentran desproporcionadamente en otras funciones sectoriales, mientras los
recursos asignados a los asuntos ambientales reciben una asignación relativa muy
pequeña.15 Sin embargo, en declaraciones oficiales se insistía en presentarlo todo como
gasto ambiental.
El cuadro siguiente indica que el presupuesto dedicado a temas ambientales dentro de la
entonces SEMARNAP representaba apenas el 7.75% del total, aún y cuando éste incluye
asignaciones indirectas de tipo administrativo en rubros como “seguridad social” y
“servicios compartidos”. Incorporando el gasto en procuración de justicia que
corresponde a actividades de protección ambiental, los programas ambientales
sustantivos de la Secretaría únicamente recibían el 5.6%; entre ellos: auditoria ambiental,
residuos y riesgo, regulación ambiental, programas en Frontera Norte, ordenamiento
ecológico, vida silvestre, áreas naturales protegidas, calidad del aire, y otras funciones
relacionadas con capacitación, con las delegaciones en los estados y con sistemas de
información.
15 Se escogió este año fiscal para el ejemplo debido a que fue la
última vez que la Secretaría estaba a cargo del sector pesquero.
37
GASTO AMBIENTAL
PRESUPUESTO DE SEMARNAP 2000 (MILLONES DE PESOS)
FUNCIONES Y PROGRAMAS
PRESUPUESTO
FACTOR
AMBIENTAL
PRESUPUESTO
MEDIO AMBIENTE
PORCENTAJE
CON RESPECTO
AL TOTAL
1. Procuración de Justicia
397.4
0.500 1
198.7
1.39
2. Seguridad Social
439.8
0.110
2
48.4
0.34
3. Desarrollo Regional y Urbano
3,152.6
0.008
3
25.2
0.18
4. Desarrollo Agropecuario
2,701.0
0.000
0.0
0.00
5. Medio Ambiente y Recursos Naturales
7,578.6
0.000
0.0
0.00
Servicios Compartidos
1,921.8
0.000
0.0
0.00
5.1.1
Programa de Medio Ambiente
1,763.9
0.110
2
194.0
1.36
5.1.2
Programa Hidráulico
157.9
0.008
3
1.3
0.01
5.1
5.2
Medio Ambiente
5.2.1
4,536.5
0.000
0.0
0.00
608.3
1.000
608.3
4.26
Auditoria Ambiental
11.5
1.000
11.5
0.08
Residuos y Riesgo
5.5
1.000
5.5
0.04
Regulación Ambiental
56.9
1.000
56.9
0.40
Frontera Norte
33.8
1.000
33.8
0.24
7.7
1.000
7.7
0.05
23.3
1.000
23.3
0.16
148.3
1.000
148.3
1.04
5.7
1.000
5.7
0.04
315.6
1.000
315.6
2.21
3,928.2
0.008
31.4
0.22
4
Programa de Medio Ambiente 5
Ordenamiento Ecológico
Vida Silvestre
Áreas Naturales Protegidas
Calidad del Aire
Otros Generales 6
5.2.2
Programa Hidráulico
3
5.3
Pesca y Acuacultura
279.5
0.000
0.0
0.00
5.4
Suelos y Recursos Forestales
840.7
0.000
0.0
0.00
1,107.3
7.75
TOTAL
14,279.4
Fuente: Elaborado con base en datos de la Página en Internet de la SHCP. Subsecretaría de Egresos:
www.shcp.sse.gob.mx/normas/temas/normatividad01/documentos/presup2000/ramo10/documen-tos
1.
Se considera que un 50% aproximadamente del presupuesto de la PROFEPA se destina a medio ambiente, el resto a pesca
y a la industria forestal.
2.
El factor 0.11 prorratea gastos generales de la Secretaría para asignarlos a temas ambientales. Es sólo una aproximación, y
resulta de la proporción que guarda el presupuesto del Programa de Medio Ambiente (5.2.1), dentro del rubro Medio
Ambiente (5.2) con respecto al concepto Medio Ambiente y Recursos Naturales (5), excluyendo Servicios Compartidos (5.1.).
3.
OECD.1996. “Pollution Abatement and Control Expenditure in OECD Countries”. Environment Monograph, Paris.
4.
Proporción que guarda el presupuesto destinado a tratamiento de aguas residuales con respecto al concepto de Desarrollo
Regional y Urbano (3).
5.
Extrañamente, el concepto de Medio Ambiente (5.2.) incluye al Programa Hidráulico (5.2.2.).
6.
El Programa de Medio Ambiente (5.2.1.) es el rubro general bajo el cual se ubican los programas ambientales sustantivos.
7.
Incluye delegaciones, capacitación, sistemas de información y otros.
Nota:
El factor ambiental corresponde a la proporción estimada de cada concepto de gasto compartido que se aplica a los asuntos
ambientales.
38
GASTO AMBIENTAL
3. Confusión e Indefinición en el Vínculo que debe existir entre
Desarrollo Sustentable y Protección Ambiental
La conjugación —desde los años ochenta — de ideales ambientales, sociales y económicos
como pilares de la sustentabilidad ubicó a las preocupaciones ecológicas en un nuevo y más
amplio escenario. Esta situación tuvo como consecuencias principales:
•
El tema ambiental perdió importancia y fue relegado a un segundo o tercer plano
frente a las preocupaciones sociales, económicas, indígenas, etc.;
•
El foco analítico de las discusiones se disipó lo que dificultó aún más la posibilidad de
dar un contenido sistemático y cuantificable a la idea de sustentabilidad.
•
Se generó un amplio escenario de confusión y polémica con respecto a los conceptos
ambientales.
4. Interés Escaso por parte de Gobiernos Locales y Entidades
Federales para Clasificar el Gasto Ambiental
Como reflejo de la desatención o confusión en torno a los temas ambientales que existe en
los gobiernos locales, la información sobre gasto ambiental que generan las cuentas
públicas de los estados en México presentan una gran heterogeneidad.
Esta situación se traduce en una proliferación de metodologías contables divergentes que
no permiten obtener montos comparables entre una entidad y otra. Esto se debe a que se
reportan las actividades, acciones y programas ambientales a discreción, mezclándose
generalmente con rubros como el de obras y servicios públicos, abastecimiento de agua
potable, drenaje y alcantarillado, desarrollo urbano, “ecología productiva”, desarrollo rural, etc.
Otros factores que han reforzado una escasa atención de los asuntos ambientales en los
gobiernos locales son: la federación tiene un gran control sobre los recursos públicos, el
39
GASTO AMBIENTAL
Congreso gradualmente ha incrementado las atribuciones de la federación en casos de
concurrencia, y los estados y municipios presentan una menor capacidad política y/o
administrativa que les impide promover acciones fuera de sus ámbitos tradicionales.
5. Estructuras Institucionales que no Establecen una Asignación clara
de Responsabilidades y Facultades
Los diferentes niveles de gobiernos están facultados para proveer una gran variedad de
servicios ambientales públicos, sin embargo, en numerosas ocasiones las obligaciones
recaen en más de un nivel de autoridad y competen a más de una circunscripción o
jurisdicción, sin que se delimiten claramente cuáles son las actividades que cada uno de
estos actores debe cumplir. Por ejemplo, la Comisión Nacional del Agua mantiene facultades
de normatividad y vigilancia sobre algunos procesos ambientales, mientras que en. la
Procuraduría Federal de Protección al Ambiente y la Secretaría de Medio Ambiente y
Recursos Naturales (SEMARNAT) recaen otras atribuciones. Lo mismo puede decirse en
algunos casos de la Comisión Nacional Forestal, la Comisión Nacional de Áreas Naturales
Protegidas y la SEMARNAT propia.
En otras circunstancias, tanto los estados, como la federación tienen injerencia sobre algunas
funciones del orden municipal, y la falta de claridad en la asignación de potestades tiene
efectos sobre la eficiencia en la asignación del gasto y en la prestación de los servicios
públicos
La indefinición de las facultades tiene como resultado que al ser obligaciones “de muchos” se
conviertan en obligaciones “de nadie” y no se satisfagan las necesidades de la población o
que en el mejor de los casos se obtengan servicios deficientes y de baja calidad que no son
reportados o tomados en consideración adecuadamente en el momento de presentar las
cuentas públicas.
40
GASTO AMBIENTAL
6. Dispersión de Información
La gran variedad de rubros, actividades e instituciones que están involucradas en acciones
de protección ambiental dificulta la recopilación y sistematización de la información. Tan sólo
el INEGI para llevar a cabo el SCEEM debe consolidar la información proveniente de más de
20 instituciones, homologar las series y unificar los periodos de reporte de las diferentes
publicaciones y fuentes de información.
41
GASTO AMBIENTAL
V. DIFICULTADES Y DILEMAS PARA LA ESTIMACIÓN
DEL GASTO AMBIENTAL
Es importante reflexionar sobre los dilemas y limitaciones que necesariamente va a enfrentar
cualquier esfuerzo de cuantificación del gasto ambiental, tanto público como privado, al igual
que toda interpretación de los resultados. Como un primer ejemplo ilustrativo de estas
complejidades, puede señalarse que existe un conjunto de rubros que pueden o no ser
incluidos dependiendo del objetivo de la(s) cuenta(s) como aquellas relacionadazas con el
uso de ciertos recursos naturales.
A continuación se presentan algunos puntos que dificultan la definición del gasto ambiental,
la recopilación y sistematización de la información, etc.
•
La política ambiental ha complementado su carácter regulatorio con la promoción de
esquemas de producción con menores impactos ambientales. Por ello surge el interés
de diferenciar el gasto en la compra de equipo o bienes de capital que buscan, por
ejemplo, reducir o tratar las emisiones al final del tubo, y los cambios en procesos
(change in process-CIP), que buscan mayor eficiencia de manera concurrente con el
abatimiento de impactos.
Sin embargo, es muy complicado obtener la información de los CIP e incluso se
presta a contabilizar actividades que no sean estrictamente de carácter ambiental, por
lo que algunos países han decidido no incluir este rubro como parte de sus
estadísticas ambientales, a menos de que cumplan con un criterio de finalidad
primaria para distinguir entre el gasto ambiental de otro tipo de erogaciones.
•
Es difícil definir el objetivo de cualquier metodología así como su alcance, en lo que
respecta a transferencias financieras entre los distintos agentes, a pesar de la
conveniencia de diferenciar entre quien lleva a cabo la actividad de protección y quien
42
GASTO AMBIENTAL
paga por ella. Además, estas desagregaciones significan costos operativos
adicionales.
Es necesario determinar si los agregados de gasto ambiental deben conjugarse con
•
rubros intersectoriales como ahorro de energía, abastecimiento de agua potable o
energía renovable. A continuación presentamos la manera en que Finlandia clasifica
su gasto ambiental, en donde contabiliza acciones de protección ambiental,
actividades de fomento, recursos otorgados a organizaciones no gubernamentales,
etc.
CLASIFICACIÓN DEL GASTO AMBIENTAL DEL GOBIERNO EN FINLANDIA.
1.
Gestión ambiental
• Gobierno Central
2.
Cooperación para el desarrollo
• Cooperación con áreas vecinas
3.
Investigación y Desarrollo
• Gobiernos locales
• Nordic Environment Finance Corporation
• Uso y conservación ambiental
• Uso y manejo de los recursos naturales
• Universidades
• Desarrollo de tecnología ambiental
• Otras investigaciones ambientales
4.
Donaciones a organizaciones no gubernamentales
5.
Protección ambiental
• Gestión del aire y de los residuos
• Protección de acuíferos
• Gestión ambiental y descontaminación
6.
Conservación de la biodiversidad
7.
Promoción de ahorro de energía
8.
Fomento a la inversión de energías renovables
9.
Protección ambiental y tránsito vehicular
10.
Transporte ferroviario
11.
12.
Fomento a la inversión en infraestructura para el manejo
de desechos orgánicos
Fomento a la agricultura
13.
Fomento para el manejo forestal
• Apoyo básico
• Apoyo especial
Fuente: Gobierno de Finlandia. 2001. Statistics Finland. Consultado en http://www.stat.fi/tk/tt/ymparisto_expenditures_en_2002.html
43
GASTO AMBIENTAL
•
Otra dificultad surge cuando se intenta distinguir entre gasto público y privado en
circunstancias de contrato, concesión o privatización de un servicio que
tradicionalmente ha provisto el gobierno federal, estatal o municipal.
•
La caída en el monto del gasto ambiental significativa de un año a otro puede
calificarse erróneamente como un desinterés en los asuntos ambientales, cuando lo
que podría estar sucediendo es que se hubiere alcanzado un nivel de capital o
infraestructura ambiental tal, que ya no se requiera invertir y sólo se deban mantener
los recursos para la operación y mantenimiento de las instalaciones. De hecho la
experiencia internacional ha mostrado que posteriormente a la implementación de
una política ambiental específica o al cambio en los parámetros máximos permitidos
en la regulación, la participación de la inversión en el gasto aumenta para luego
disminuir paulatinamente.
•
Un aspecto adicional que debe considerarse en la implementación de cualquier
metodología que busque cuantificar el gasto ambiental es una cobertura de rubros
constantes y comparables a lo largo del tiempo. En ocasiones, puede en apariencia
variar el monto de gasto ambiental sólo como consecuencia de cambios
institucionales o de nuevas definiciones y no por modificaciones en el nivel de
actividad.
•
Las diferencias institucionales que existen entre los diferentes sectores y actores
limitan la posibilidad de acceder a información homologada, desagregada y confiable,
por lo que se requiere un esfuerzo de estandarización importante que permita
solventar estas diferencias y construir las capacidades suficientes para generar bases
de datos consistentes.
•
Es claro que todo lo que favorezca a la inversión, sobre todo a aquella que se
despliega con una dimensión de largo plazo, va a propiciar no únicamente horizontes
más anchos de sustentabilidad, sino circunstancias más proclives al desarrollo
económico y a la generación de ingresos y de empleos, y por tanto al abatimiento de
44
GASTO AMBIENTAL
la pobreza. Por ello es grande la tentación de incluir en el gasto ambiental ciertos
rubros de gasto intersectorial no estrictamente ambientales. Recordemos que no son
de extrañar las correlaciones estrechas que existen tanto a nivel global como nacional
y regional entre sustentabilidad, competitividad y nivel de ingreso.
•
Las disparidades regionales y locales obligan a considerar modificaciones a los
marcos metodológicos con el fin de ajustarse a las inevitables diferencias de
capacidad institucional y analítica entre diferentes jurisdicciones.
•
Otro aspecto que dificulta la recopilación de información es la escasa cooperación
entre entidades gubernamentales que hay como resultado del nuevo pluralismo
político que vive el país y que tiene por resultado la duplicación de esfuerzos y en
ocasiones la obtención de datos de baja calidad.
•
Es obvio también que la falta de transparencia en la asignación de recursos públicos
dificulta la consolidación de una cuenta de gasto ambiental homologada.
•
Es muy importante considerar que los datos de gasto en general muestran el valor
total de los bienes y servicios ambientales en el año de adquisición y no reflejan de
manera precisa los costos financieros que se incurrirán en otros periodos.
•
Debe quedar muy claro que el gasto ambiental mide el esfuerzo económico para
controlar la contaminación y no mide el costo de los impactos ambientales.
De manera adicional a las complicaciones metodológicas ya enunciadas, es preciso plantear
un conjunto de dilemas sobre la inclusión de ciertos rubros en la cuenta de gasto en
protección ambiental. A continuación se presenta una lista preliminar de ellos.
•
¿Se incluyen en la cuenta de gasto en protección ambiental las erogaciones en
materia de conservación de la biodiversidad, de las especies y en general de los
ecosistemas?
45
GASTO AMBIENTAL
•
¿Se incluirá en el gasto ambiental el presupuesto asignado a los ecosistemas
forestales, tanto a las actividades de fomento como a las de protección con la
consecuente sobrestimación del gasto? 16.
•
¿Se contabiliza el abastecimiento de agua potable, el drenaje y el alcantarillado como
actividades de protección ambiental? y ¿los procesos de reuso y desalación?
•
¿Debe incluirse el gasto en energías renovables como consumo de electricidad o bien
la construcción de las instalaciones y el equipo?
•
¿Se considera la erosión del suelo?. Este es otro aspecto que suele relacionarse a
la degradación del ambiente ya que acelera la depreciación de la tierra como activo
económico, lo cual es consecuencia de actividades agrícolas y puede generar
impactos negativos en los cuerpos de agua.17 Sin embargo, diferenciar los recursos
que se destinan a la regeneración de los suelos con fines estrictamente ambientales
no es tarea fácil, ya que generalmente se busca restituir las condiciones del suelo con
el fin de elevar la productividad de las tierras algo no relacionado directamente con
objetivos inequívocamente.
•
¿El reciclaje de residuos es una actividad de protección o una de manejo de
recursos? Existen algunos esquemas que clasifican a las actividades de reciclaje de
residuos y su transformación dentro de la cuenta de uso y manejo de recursos, sin
embargo, si se consideran como una etapa de la gestión deberían ser incluidas como
un gasto en protección ambiental.
16
De ser positiva la respuesta nos obligaría a incluir a otros sectores como el minero o el pesquero
17 El SNA-93 y el SEEA la contabiliza como un costo por degradación causado por la agricultura y se incluye como un costo
económico y no se considera activo ambiental.
46
GASTO AMBIENTAL
VI. DEFINICIÓN DE GASTO AMBIENTAL
1. El gasto ambiental
En el contexto del primer apartado y para fines de este trabajo el gasto ambiental se define
como aquel conjunto de acciones y erogaciones cuyo principal objetivo sea prevenir, mitigar o
reducir cualquier tipo de emisiones contaminantes, restaurar algún daño o proteger los
ecosistemas.
Esto significa que se incluirán también los recursos que se destinan a la
protección y conservación de la biodiversidad, así como a la infraestructura ambiental y al
consumo de energías renovables.
El gasto ambiental se clasificará según su naturaleza y función, es decir, los recursos se
distinguen en erogaciones para la formación de capital y en bienes de consumo o gasto
corriente; y se contabilizan según su función sea prevenir los impactos, reducirlos,
monitorearlos, restaurar los daños o conservar ecosistemas.
Con el fin de incluir al mayor número de actores de la manera más costo-efectiva se sugiere
desagregar la información e tal manera que se cubran por un lado las obligaciones del
gobierno federal, de los gobiernos estatales y locales, y por otro se cuantifiquen los esfuerzos
de sectores económicos como transporte, industrial comercio y de servicios, y energía.
Eventualmente los hogares podrían ser incorporados a través de modificaciones a las
encuestas que actualmente se realizan.
47
GASTO AMBIENTAL
2. Dimensiones
Como se ha venido mencionando las erogaciones relacionadas a las actividades de
protección ambiental se pueden analizar desde diferentes dimensiones:
•
Gasto por Factor Ambiental
•
Naturaleza del Gasto
•
Función del Gasto
•
Público/Privado
Gasto por Factores, Componentes y Actividades Ambientales
En primer lugar, el gasto ambiental se puede clasificar según el medio o factor ambiental que
protegen, como por ejemplo, el agua, el aire, el suelo, la biodiversidad, etc.
FACTORES AMBIENTALES
FACTORES
AMBIENTALES
RUBROS
1. Aire (1)
La protección de la calidad del aire y a la mitigación de los impactos de
las actividades productivas sobre la atmósfera, en la capa de ozono y
en materia de cambio climático.
2. Agua (2)
El manejo del agua residual que se descarga sobre los cuerpos de
agua superficiales o que puede infiltrarse a los cuerpos de agua
subterráneos,
3. Suelo (3,4)
El manejo de los residuos peligrosos, municipales, biológicoinfecciosos y radioactivos, con el fin de minimizar su impacto sobre el
ambiente.
48
GASTO AMBIENTAL
FACTORES
AMBIENTALES
RUBROS
La contaminación por ruido y afectaciones por las vibraciones que
4. Ruido y vibraciones (5) alteran, perjudican o interfieren la audición y provocan efectos sobre la
población expuesta.
5. Biodiversidad (6)
La protección de la variabilidad de organismos vivos de cualquier
fuente, incluidos entre otros los ecosistemas terrestres, marinos y otros
ecosistemas acuáticos, y los complejos ecológicos de los que forman
parte; comprende la diversidad dentro de cada especie, entre las
especies y de los ecosistemas.
6. Radiación (7)
La protección de la propagación de energía, ya sea en forma de
partículas veloces o de ondas, a través de la materia y el espacio.
7. Otros (8)
Otras actividades relacionadas a la protección del ambiente.
NOTA: Los números entre paréntesis muestran la equivalencia con la clasificación de la CEPA 2000.
Obtener los agregados económicos según los factores ambientales permite evaluar el grado
de efectividad de la política ambiental para cada uno de ellos, así como reflejar las
prioridades y la respuesta de la sociedad para revertir o controlar los impactos ambientales.
49
GASTO AMBIENTAL
GASTO POR FACTORES, COMPONENTES Y ACTIVIDADES AMBIENTALES
Componentes
Funciones
Prevención
Aire
Calidad del aire urbano
Energía renovable
Estabilidad del clima
Solar
Minihidraúlica
Biomasa
Hidrógeno
Eólica
Agua
Manejo de aguas residuales
Manejo de residuos peligrosos
Suelo
Manejo de residuos municipales
Manejo de residuos biológico infecciosos
Ruido y
vibraciones
Protección y remediación de suelos y aguas
Biodiversidad
Factores ambientales
Capa de ozono
Tráfico vehicular
Tráfico aéreo
Protección de especies
Protección de biodiversidad
Rehabilitación de especies, poblaciones y paisajes
Restauración y limpieza de cuerpos de agua
50
Control y
mitigación
Conservación
Restauración
Monitoreo y
vigilancia
Planeación
y estudios
Administrativo
GASTO AMBIENTAL
Estos factores ambientales se desagregan en componentes y estos a su vez en actividades
a las cuales se les dará seguimiento dentro de la cuenta de gasto ambiental de la forma
como lo sugiere el cuadro que sigue:
COMPONENTES DE LOS FACTORES AMBIENTALES
1. Aire (1)
FACTOR
COMPONENTE
1.1.
Calidad del aire
urbano (1.1.1 y 1.2.1)
Restablecer la calidad del aire en las concentraciones urbanas, que se ve
deteriorada por la presencia en el ambiente de sustancias o energía provenientes
de la operación tanto de las fuentes móviles como fijas, que al incorporarse en la
atmósfera alteran o modifican la composición y condición natural de los seres
humanos, de la fauna, de la flora o de los ecosistemas.
1.2.
Estabilidad del clima
(1.1.2 y 1.2.2) y energía
renovable(n.d.)
Reducir las emisiones a la atmósfera de gases de efecto invernadero
provenientes de la operación tanto de las fuentes móviles como fijas que tienen
como consecuencia la alteración climática. Además se incluyen todas las acciones
y actividades relacionadas a la construcción, operación y mantenimiento de
proyectos de energía renovable (eólica, solar, biomasa, minihidraúlica, celdas de
hidrógeno).
2. Agua (2)
1.3.
3. Suelo (3,4)
CONCEPTO
Capa de ozono (1.1.2 y
1.2.2)
Reducir las emisiones a la atmósfera de gases precursores del agotamiento de
la capa de ozono provenientes de la operación tanto de las fuentes móviles como
fijas.
2.1.
Manejo de Aguas
Residuales(2.1, 2.3, 2.4 y 2.5)
El manejo integral de las aguas residuales incluye acciones de reciclaje, reuso,
recuperación, los gastos por la construcción y/o operación de instalaciones para el
tratamiento así como el pago por los servicios de recolección y transporte de los
lodos hacia instalaciones de tratamiento o de disposición final.
3.1.
Manejo de Residuos
peligrosos(3.1, 3.2, 3.3, y 3.5)
El manejo integral de los residuos peligrosos e incluye acciones de reciclaje,
reuso, recuperación, los gastos por la construcción y/o operación de instalaciones
para la incineración, tratamiento y aprovechamiento térmico, así como el pago por
los servicios de recolección y transporte de los residuos hacia instalaciones de
tratamiento o de disposición final sean rellenos sanitarios o confinamientos.
3.2.
Manejo de Residuos
municipales (3.1, 3.2, 3.4 y
3.5)
3.3.
Manejo de Residuos
Biológico
Infecciosos(3.1, 3.2, 3.3, y
3.5)
El manejo integral de los residuos municipales e incluye acciones de reciclaje,
reuso, recuperación, los gastos por la construcción y/o operación de instalaciones
para la incineración, tratamiento y aprovechamiento térmico, así como el pago por
los servicios de recolección y transporte de los residuos hacia instalaciones de
tratamiento o de disposición final.
El manejo integral de los residuos biológico infecciosos e incluye acciones de
reciclaje, reuso, recuperación, los gastos por la construcción y/o operación de
instalaciones para la incineración, tratamiento y aprovechamiento térmico, así
como el pago por los servicios de recolección y transporte de los residuos hacia
instalaciones de tratamiento o de disposición final sean rellenos sanitarios o
confinamientos.
51
GASTO AMBIENTAL
FACTOR
3.4.
COMPONENTE
CONCEPTO
Protección y
Remediación de
suelos y cuerpos de
agua subterráneos(4.1,
Revertir la degradación de los suelos y cuepos de agua subterráneos y
superficiales causada por el derrame o infiltración de emisiones contaminantes,
para recuperar y restablecer sus condiciones originales.
7. Otros (8)
5. Biodiversidad (6)
4. Ruido y vibraciones (5)
4.2, 4.4, 4.5)
4.1.
4.2.
4.3.
Ruido y vibraciones
provenientes del
tráfico vehicular (5.1.1 y
5.2.1)
Reducir o mitigar la contaminación por ruidoy las vibraciones provenientes de las
operaciones normales de los diferentes transportes terrestres a través de medidas
de control o bien de aislamiento
Ruido y vibraciones
provenientes del
tráfico aéreo(5.1.2 y 5.2.2)
Reducir o mitigar la contaminación por ruidoy las vibraciones provenientes de las
operaciones normales de los diferentes transportes aéreos a través de medidas de
control o bien de aislamiento
Ruido y vibraciones
provenientes del
actividades
industriales(5.1.3 y 5.2.3)
5.1.
Protección de
especies(6.1)
La protección de la flora y la fauna, especialmente aquellas especies amenazadas
por las actividades antopogénicas.
5.2.
Protección de
ecosistemas (habitat,
paisaje) (6.2)
La protección de los ecosistemas terrestres, marinos y otros ecosistemas
acuáticos, y los complejos ecológicos de los que forman parte.
5.3.
Rehabilitación de
especies, poblaciones
y paisajes
La protección de los ecosistemas terrestres, marinos y otros ecosistemas
acuáticos, y los complejos ecológicos de los que forman parte.
5.4.
Restauración y
limpieza de cuerpos
de agua
El restablecimiento de las condiciones originales de lo suelos o cuerpos de agua
que fueron contaminados con descargas de aguas residuales, infiltración de
lixiviados o algún tipo de residuo.
7.1.
Otras Actividades de
Protección Ambiental
NOTA: Los números entre paréntesis muestran la equivalencia con la clasificación de la CEPA 2000.
52
GASTO AMBIENTAL
GASTO AMBIENTAL POR COMPONENTE Y ACTIVIDAD
FACTOR
COMPONENTE
ACCIÓN / ACTIVIDAD
1.1.1.
Reducción de las emisiones
contaminantes a la atmósfera
atribuibles modificaciones en
los procesos
1.1.2.
Reducción de las emisiones
contaminantes a la atmósfera
atribuibles a la instalación de
equipo de control
1.2.1
Reducción de las emisiones
de gases de efecto
invernadero atribuibles a
cambios en los procesos
1.2.2.
Reducción de las emisiones
de gases de efecto
invernadero atribuibles a la
instalación de equipo de
control
1.2.3
Reducción de las emisiones
de gases de efecto
invernadero atribuibles a la
construcción de generadores
eoloeléctricos y consumo de
energía
1.2.4
Reducción de las emisiones
de gases de efecto
invernadero atribuibles a la
instalación de construcción de
calentadores solares
1.1. Calidad del
aire urbano
1. Aire (1)
1.2. Estabilidad
del clima y energía
renovable
53
CONCEPTO
Se refiere a todas aquellas acciones que tienen
por objetivo evitar o disminuir la descarga de
emisiones contaminantes a la atmósfera a
través de la utilización de equipos o de la
modificación de los procesos de producción.
(Cambio hacia tecnologías limpias o sustitución
de insumos).
Se refiere a todas aquellas acciones que tienen
por objetivo dar seguimiento al volumen y
composición de las descargas de emisiones
contaminantes a la atmósfera y/o actividades
que permitan recuperar y reducir el volumen de
vapores, polvos gases tóxicos y emisiones
fugitivas hacia la atmósfera.
Se refiere a todas aquellas acciones que tienen
por objetivo evitar o disminuir la descarga de
emisiones de gases de efecto invernadero a la
atmósfera a través de la utilización de equipos o
de la modificación de los procesos de
producción. (Cambio hacia tecnologías limpias o
sustitución de insumos).
Se refiere a todas aquellas acciones que tienen
por objetivo dar seguimiento al volumen y
composición de las descargas de emisiones de
gases de efecto invernadero a la atmósfera y/o
actividades que permitan recuperar y/o reducir
el volumen de emisines de gases de efecto
invernadero hacia la atmósfera.
Construir y/o operar turbinas eólicas
queconvierten la energía cinética del viento en
electricidad por a través de aspas o hélices que
hacen girar un eje central conectado, a través
de una serie de engranajes (la transmisión) a un
generador eléctrico. En este apartado también
se incluye el pago por la energía eléctrica
consumida porveniente de estos generadores.
Construir y/o operar celdas fotovoltaicas
fabricadas con silicio y con otros materiales,
producen una reacción eléctrica ante la
presencia de la luz solar. Esto tiene como
resultado que los sistemas fotovoltaicos
conviertan la luz solar, en electricidad. También
se incluyen el equipo e instalaciones
fototérmicas en donde la radiación solar es
convertida en calor para calentar edificios, agua,
mover turbinas para generar electricidad o secar
granos. En este apartado también se incluye el
pago por la energía eléctrica consumida
porveniente de estos generadores.
GASTO AMBIENTAL
FACTOR
COMPONENTE
ACCIÓN / ACTIVIDAD
1.2.5
Reducción de las emisiones
de gases de efecto
invernadero atribuibles a la
instalación de construcción de
proyectos minihidráúlicos
1.2.6
Reducción de las emisiones
de gases de efecto
invernadero atribuibles a la
instalación de proyectos para
el aprovechamiento
energético de la biomasa
1.2.7
Reducción de las emisiones
de gases de efecto
invernadero atribuibles a la
construcción y utlización de
celdas de hidrógeno
1.3.1.
1.3 Capa de ozono
1.3.2.
Reducción de las emisiones
de gases precursores del
agotamiento de la capa de
ozono atribuibles a cambios
en los procesos
Reducción de las emisiones
de gases precursore del
agotamiento de la capa de
ozono atribuibles a la
instalación de equipo de
control
54
CONCEPTO
Se busca identificar todas aquellas medidas y
acciones que tienen por objetivo construir y/o
operar instalaciones en donde el agua
proveniente de diversos caudales (ríos, arroyos,
cascadas) empuja dispositivos giratorios que la
convierten en energía mecánica, o para mover
generadores de electricidad. En este apartado
también se incluye el pago por la energía
eléctrica consumida porveniente de estos
generadores.
Construir y/o operar instalaciones que
aprovechan el contenido energético de materia
orgánica, ya sea a través de la combustión
directa o de la conversión en hidrocarburos a
través de diferentes procesos de fermentación o
biometanación. En el primer caso, insumos
como la caña de azúcar, el sorgo dulce, las
frutas y la remolacha se pueden convertir
fácilmente en etanol, un alcohol que se emplea
como combustible sustituto de la gasolina o
mezclado con ella, y como insumo en la
obtención de productos químicos (vitaminas,
antibióticos, solventes y otros). En el segundo
caso los desperdicios orgánicos son
introducidos en un digestor biológico, en donde
microorganismos transforman la materia
orgánica en biogas. En este apartado también
se incluye el pago por la energía eléctrica
consumida porveniente de estos procesos.
Construir y/o operar celdas de combueibles de
que realizan la conversión directa de de energía
química a electricidad. (Celdas de hidrógeno)
Se refiere a todas aquellas acciones que tienen
por objetivo evitar o disminuir la descarga de
emisiones de gases precursores del
agotamiento de la capa de ozono a través de la
utilización de equipos o de la modificación de los
procesos de producción. (Cambio hacia
tecnologías limpias o sustitución de insumos).
Acciones que tienen por objetivo dar
seguimiento al volumen y composición de las
emisiones de gases precursores del
agotamiento de la capa de ozono
y/o
actividades que permitan su recuperación o
reducción.
GASTO AMBIENTAL
3. Suelo (3,4)
2. Agua (2)
FACTOR
COMPONENTE
2.1. Manejo de
Aguas Residuales
3.1. Manejo de
Residuos
peligrosos
3.2. Manejo de
Residuos
municipales
ACCIÓN / ACTIVIDAD
CONCEPTO
2.1.1.
Reducción del volumen de
descargas de aguas
residuales atribuibles a
cambios en los procesos
Acciones que tienen por objetivo reducir
volumen y disminuir la toxicidad de la
composición de las descargas de aguas
residuales a través de cambios en los procesos
de producción.
2.1.2.
Reducción del volumen de
descargas de aguas
residuales atribuibles a la
instalación de equipos de
control
Acciones que tienen por objetivo reducir
volumen y disminuir la toxicidad de la
composición de las descargas de aguas
residuales a través de equipos de control.
2.1.3.
Tratamiento de aguas
residuales
2.1.4.
Reuso de aguas residuales
2.1.5.
Desalación
Se refiere a la construcción, operación y
mantenimiento de instalaciones en donde se
someten a las aguas residuales a procesos
químicos, mecánico, biológicos o de otra índole
(decantación, digestión aerobia o anaerobia,
etc.) con el fin de cumplir con los parámetros
permitidos en la normatividad.
Se refiere a la construcción, operación y
mantenimiento de instalaciones en donde que
permiten reincorporar al ciclo productivo a las
aguas residuales a procesos químicos,
biológicos o de otra índoles con el fin de cumplir
con los parámetros permitidos en la
normatividad
Se refiere a todas aquellas acciones o procesos
mediante los cuales se eliminan sales disueltas
en el agua de mara o agua subtrránea con el
onbeto de tornarla apta para el consumo
humano o utilizarla para activiadesdes agrícolas.
Todas aquellas acciones que a través de
diferentes procesos transforman los residuos en
materia prima para utilizarse en la misma
industria que los generó o bien, en otros
procesos de producción. O bien la utilización de
un material o residuo previamente utilizado, sin
que medie un proceso de transformación.
Son aquellas acciones que tienen como fin
recoger los residuos en la fuente de generación
y llevarlos hacia instalaciones de reciclaje,
tratamiento, aprovechamiento o disposición
final.
Aquellas acciones e instalaciones que generan
porocesos de combustión controlada con o sin
aprovechamiento del contenido energético de
algunas corrientes de residuos.
Actividades para disponer finalmente residuos
peligrosos estabilizados o tratados.
3.1.1.
Reciclaje/reutilización/
recuperación
3.1.2
Recolección y transporte
3.1.3.
Incineración / Tratamiento/
Aprovechamiento térmico
3.1.4.
Confinamiento
3.1.5.
Otras plantas de tratamiento
de desechos
Otro tipo de tratamiento de residuos.
Reciclaje/reutilización/
recuperación
Todas aquellas acciones que a través de
diferentes procesos transforman los residuos en
materia prima para utilizarse en la misma
industria que los generó o bien, en otros
procesos de producción.
3.2.1.
55
GASTO AMBIENTAL
FACTOR
COMPONENTE
3.3. Manejo de
Residuos
Biológico
Infecciosos
ACCIÓN / ACTIVIDAD
3.2.2.
Recolección y transporte
3.2.3.
Incineración / Tratamiento/
Aprovechamiento térmico
3.2.4.
Vertederos/
Tiraderos/Rellenos Sanitarios
3.2.5.
Otras plantas de tratamiento
de desechos
3.3.1.
Reciclaje/reutilización/
recuperación
3.3.2.
Recolección y transporte
3.3.3
Incineración / Tratamiento/
Aprovechamiento térmico
3.3.4.
Vertederos/
Tiraderos/Rellenos Sanitarios
3.3.5.
3.4.1.
4. Ruido y
vibraciones (5)
3.4. Protección y
remediación de
suelos y cuerpos
de agua
subterráneos
Otras plantas de tratamiento
de desechos
Prevención, control y
restauración de daños por la
infiltración de lixiviados a
cuerpos de agua
subterráneos
3.4.2.
Saneamiento, remediación,
restauración de suelos
contaminados
4.1.1.
Reducción de afectaciones
atribuibles a cambios en la
fuente
4.1.2.
Construcción de instalaciones
anti ruido/vibraciones
4.1. Ruido y
vibraciones
provenientes del
tráfico vehicular
56
CONCEPTO
Son aquellas acciones que tienen como fin
recoger los residuos en la fuente de generación
y llevarlos hacia instalaciones de reciclaje,
tratamiento, aprovechamiento o disposición
final.
Aquellas acciones e instalaciones que generan
porocesos de combustión controlada con o sin
aprovechamiento del contenido energético de
algunas corrientes de residuos.
Actividades de construcción, operación y
mantenimiento de rellenos sanitarios o tiraderos
controlados.
Otro tipo de tratamiento de residuos.
Todas aquellas acciones que a través de
diferentes procesos transforman los residuos en
materia prima para utilizarse en la misma
industria que los generó o bien, en otros
procesos de producción.
Son aquellas acciones que tienen como fin
recoger los residuos en la fuente de generación
y llevarlos hacia instalaciones de reciclaje,
tratamiento, aprovechamiento o disposición
final.
Aquellas acciones e instalaciones que generan
porocesos de combustión controlada con o sin
aprovechamiento del contenido energético de
algunas corrientes de residuos.
Aquellas acciones o actividades que realizan los
generadores para enviar sus residuos no
peligrosos a rellenos sanitarios o tiraderos
controlados.
Otro tipo de tratamiento de residuos.
Todas aquellas acciones que buscan evitar,
controlar el escurrimiento de líquidos que se
forma por la reacción, arrastre o filtrado de los
materiales o sustancias contaminantes.
Todas aquellas acciones, procesos y
tratamientos fisico, químicos o de otra índole
para restablecer las conidicones originales en
sitios contaminados por hidrocarburos, metales
y sales inorgánicas. También se incluyen
procesos que utilizan bacterias.
Se refiere a todas aquellas acciones que a
través de modificaciones en los motores,
equipos, procesos o en las instalaciones de los
diferentes servicios de transporte, producen
menores impactos sonoros.
Se refiere a todas aquellas acciones que tienen
por objeto aislar acústicamente, alguna
instalación o equipo con el fin de mitigar los
impactos sonoros y las vibraciones. (muros,
doble cancelería, aislantes, etc.)
GASTO AMBIENTAL
FACTOR
COMPONENTE
ACCIÓN / ACTIVIDAD
4.2.1.
Reducción de afectaciones
atribuibles a cambios en la
fuente
4.2.2
Construcción de instalaciones
anti ruido/vibraciones
4.3.1
Reducción de afectaciones
atribuibles a cambios en la
fuente
4.3.2
Construcción de instalaciones
anti ruido/vibraciones
4.2. Ruido y
vibraciones
provenientes del
tráfico aéreo
4.3. Ruido y
vibraciones
provenientes del
actividades
industriales
5. Biodiversidad (6)
5.1. Protección de
especies
5.1.1
Actividades de conservación,
recuperación, manejo y de
especies.
5.2.1.
Ecosistemas forestales
5.2.2.
Ecosistemas marinos y
acuáticos
5.2 Protección de
ecosistemas
(habitat, paisaje)
57
CONCEPTO
Se refiere a todas aquellas acciones que a
través de modificaciones en los motores,
equipos, procesos o en las instalaciones de los
diferentes servicios de transporte producen
menores impactos sonoros.
Se refiere a todas aquellas acciones que tienen
por objeto aislar acústicamente, alguna
instalación o equipo con el fin de mitigar los
impactos sonoros y las vibraciones. (muros,
doble cancelería, aislantes, etc.)
Se refiere a todas aquellas acciones que a
través de modificaciones en los motores,
equipos, procesos o en las instalaciones de los
diferentes servicios de transporte producen
menores impactos sonoros.
Se refiere a todas aquellas acciones que tienen
por objeto aislar acústicamente, alguna
instalación o equipo con el fin de mitigar los
impactos sonoros y las vibraciones. (muros,
doble cancelería, aislantes, etc.)
Protección, conservación, recuperación, manejo
y aprovechamiento sustentable de especies
prioritarias, en riesgo y de interés por su uso, así
como para el control o erradicación de especies
exóticas e invasoras. También se incluyen
medidas para la recuperación y rehabilitación de
especies amenazadas y para su re-introducción
en sus hábitats naturales bajo condiciones
apropiadas.
Aquí se incluyen las acciones para prevenir
incendios y la fragmentación de ecosistemas y/o
reducir el aislamiento y pérdida de conectividad
entre ellos- Además se consideran las
actividades de reforestación y de restauración,
etc.
Actividades de prevención y/o control de fuentes
terrestres de contaminación de las aguas de
superficie y subterráneas que degradan la
calidad de los ecosistemas marinos, así como a
la reducción de los contaminantes comunes
como los nutrientes, los contaminantes
biológicos o los sedimentos que ponen en
peligro las especies o a los ecosistemas
Además, se incluyen acciones para evitar,
mitigar o reducir la degradación física o
ecológica, y de la modificación hidrológica de los
hábitats críticos que sustentan la diversidad
biológica. Finalmente, se Control de la
utilización excesiva de los recursos marinos
vivos, así como de los recursos no biológicos,
resultante de la aplicación de medidas de
ordenación
inadecuadas,
tales
como
sobrepesca, manejo inadecuado de aguas
dulces y extracción de recursos.
GASTO AMBIENTAL
FACTOR
COMPONENTE
5.3. Rehabilitación
de especies,
poblaciones y
paisajes
ACCIÓN / ACTIVIDAD
5.3.1.
Conservación de ecosistemas
y hábitat.
5.3.2.
Rehabilitación de especies
5.4.1.
Declaración y manejo de
áreas naturales protegidas
5.4.2
Proyectos de conservación
fuera de áreas naturales
protegidas
6. Otros (8)
5.4. Conservación
in situ
CONCEPTO
Todas aquellas actividades de desarrollo de
proyectos de conocimiento, protección,
conservación, rehabilitación, recuperación y
restauración de hábitats en ANPs, regiones
prioritarias, hábitats críticos y otros ecosistemas
relevantes
(Se
incluyen
actividades
multifuncionales (morfohidráulica, ecológica,
paisajística y recreativa) de los ecosistemas
acuáticos y terrestres).
Todas aquellas actividades de recuperación,
reintroducción, reproducción, repoblación o
rehabilitación de especies en riesgo, prioritarias
o clave,
Actividades de protección y conservación in situ,
como las áreas naturales protegidas (ANP) y
otras modalidades de manejo de ecosistemas y
ordenamiento del territorio, especialmente de
aquellas áreas perturbadas por actividades
antropogénicas.
Actividades de protección y conservación in situ,
fuera de las áreas naturales protegidas (ANP) y
otras modalidades de manejo de ecosistemas y
ordenamiento del territorio, especialmente de
aquellas áreas perturbadas por actividades
antropogénicas.
6. Otras
Actividades de
Protección
Ambiental
Naturaleza del Gasto
Otra manera útil de agregar el gasto ambiental es hacerlo de acuerdo a la naturaleza del
gasto, es decir, si los recursos que la sociedad está destinando se asignan a la creación,
sustitución del capital ecológico a través de la compra de equipo, maquinaria o la
construcción de instalaciones que tengan por objetivo proveer algún servicio ambiental
(formación bruta de capital), o bien se utilizan para adquirir bienes de consumo intermedio o
final (gasto corriente).
58
GASTO AMBIENTAL
NATURALEZA DEL GASTO
TIPO DE GASTO
Consumo
intermedio:
Es el valor de los bienes y servicios consumidos en un
proceso de producción, como son las materias primas,
combustibles, papelería, rentas y alquileres,
honorarios, etc.,valorados a precios del comprador.
Consumo total o
final:
Se refiere a la adquisición de bienes y servicios de la
administración pública y los hogares destinadas a la
satisfacción de sus necesidades inmediatas.
Formación bruta
de capital
Se obtiene de la suma de la formación bruta de capital
fijo y la variación de existencias o inventarios.
Variación de
existencias
(inventarios)
Se refiere al aumento o disminución de los inventarios
materiales y suministros, productos y bienes
terminados que se encuentran en poder de los
productores.
Gasto
corriente
Bienes de
capital
(Formación
bruta de
capital)
NATURALEZA
Función del Gasto
Debido a que uno de los objetivos de contar con una cuenta de gasto ambiental es poder
evaluar la política ambiental y sus instrumentos regulatorios, así como estimar su impacto
sobre los diferentes actores económicos, es preciso distinguir entre las diferentes funciones
del gasto. De esta manera se pueden identificar si las políticas que fomentan la prevención
de la contaminación son más costo-efectivas en relación a aquellas que obligan a establecer
sistemas de monitoreo, control y mitigación.
59
GASTO AMBIENTAL
FUNCIONES DEL GASTO AMBIENTAL
FUNCIÓN
Prevención:
DESCRIPCIÓN
Son aquellas medidas y acciones que tienen por un lado el de objetivo reducir
en la fuente la generación, concentración o toxicidad de las emisiones
contaminantes a la atmósfera, a cuerpos de agua, o al suelo. Por otro lado, son
las acciones que buscan anticipar los daños a los ecosistemas, al agotamiento
de las especies, y a la conservación y preservación de los recursos.
Generalmente las actividades preventivas se llevan a cabo a través de la
modificación de los procesos de producción o actividades económicas con el fin
de evitar el deterioro del ambiente y de los ecosistemas.
La prevención de la contaminación puede incluir actividades como:
Control y mitigación
Conservación
Restauración
-
Cambios en el manejo de inventarios y materias primas de manera que se
optimice su uso y se minimiza el volumen de residuos generados;
-
Reingeniería en los procesos de producción;
-
Introducción de mejores prácticas;
-
Mantenimiento preventivo de los equipos e instalaciones;
-
Aprovechamiento de los sub-productos y residuos;
-
Prevención de derrames de aceites en ecosistemas marinos;
-
Prevención de incendios;
-
Establecimiento de áreas naturales protegidas.
Son aquellas medidas y acciones que tienen por objetivo reducir y/o manejar el
volumen de emisiones contaminantes de tal forma que se de cumplimiento a las
disposiciones legales correspondientes, así como aquellas acciones
emprendidas para detener, revertir y manejar impactos en los ecosistemas
como en la desforestación.
Son aquellas medidas y acciones que tienen por objetivo mantener las
condiciones que propicien la evolución y continuidad de los ecosistemas, así
como mantener las poblaciones viables de especies en sus entornos naturales y
los componentes de la biodiversidad fuera de sus habitat naturales.
También se incluyen acciones para la restauración y rehabilitación de
ecosistemas, especies y genes; creación de medios e infraestructura que
permitan salvaguardar la integridad de los ecosistemas, evitar su fragmentación
o la pérdida de conectividad.
Son aquellas medidas y acciones que tienen por objetivo la recuperación y el
restablecimiento de las condiciones que propician la evolución y continuidad de
los procesos naturales.
60
GASTO AMBIENTAL
FUNCIÓN
DESCRIPCIÓN
Monitoreo y
vigilancia:
Son aquellas medidas y acciones que tienen por objetivo dar seguimiento,
supervisar y/o comprobar periódica o continuamente el volumen de emisiones
contaminantes con el fin de determinar el grado de cumplimiento de los
requisitos establecidos. También se incluyen las acciones que dan dan
seguimiento a la reintroducción de especies en un determinado hábitat, a la
vigilancia de las unidades de manejo y aprovechamiento o las áreas naturales
protegidas.
Planeación y
estudios
Son aquellas medidas y acciones que tienen por objetivo analizar situaciones
y/o problemas específicos, recopilar , generar y sistematizar información.
Administración
Son aquellas acciones relacionadas con la gestión y ejecución de actividades
ambientales.
Gasto Público/Privado
Para evaluar el origen y el impacto económico de la protección ambiental sobre la
competitividad de las empresas, y la estimación de la carga económica que representan
estas medidas para los diferentes actores económicos, es necesario desagregar las
erogaciones hechas por el gobierno federal, los gobiernos estatales, los gobiernos locales, las
empresas y los hogares.
SECTOR ECONÓMICO
CONCEPTO
Sector público
Se refiere a las diferentes entidades que integran la organización política
del Estado y está compuesto por el subsector gubernamental (gobierno
federal, gobiernos estatales y gobiernos municipales) y el subsector
paraestatal.
1
Sector público federal
Se refiere a todas las dependencias que conforman el Gobierno federal e
incluye también al subsector paraestatal.
Subsector paraestatal
Se refiere a los organismos descentralizados y empresas de participación
estatal, es decir, todas aquellas entidades en las que el gobierno delega
facultades o atribuciones decisorias y ejecutivas, quedando sujetas a su
control financiero y administrativo.
Sector público estatal
Se refiere a todas las dependencias que conforman a los gobiernos
estatales
1.1
2
61
GASTO AMBIENTAL
SECTOR ECONÓMICO
3
Sector público municipal
CONCEPTO
Se refiere a todas las dependencias que conforman a los gobiernos
municipales
Sector privado
1
2
3
Agropecuario, Silvicultura y
Pesca
En este sector se incluyen las unidades tipo establecimiento dedicadas a la
explotación de recursos naturales renovables o que requieren de éstos
para su desarrollo, como es el caso de las que se dedican a la producción
agrícola; a la crianza de ganado y a la obtención de subproductos de la
misma; a la explotación de los recursos forestales; a la captura de especies
animales, tanto terrestres como de especies acuáticas marinas y de aguas
interiores. Comprende además, las actividades de formación de capital por
cuenta propia que se efectúan en tales establecimientos, utilizando
generalmente personal ocupado en la producción principal de los mismos,
así como aquellos establecimientos que producen servicios inherentes al
desarrollo normal del proceso productivo, tales como, en el caso de los
servicios agrícolas, la preparación de suelos, fertilización, fumigación,
extensión y riego.
Minería
En este sector se incluyen los establecimientos que se dedican a la
explotación de los recursos naturales del subsuelo, en tierra firme o en
aguas territoriales, cuya característica es la de no ser renovables. Por lo
tanto, comprende la extracción de minerales en estado solido, líquido o
gaseoso, de canteras y pozos de petróleo, así como aquellas actividades
complementarias, tales como la trituración, molienda, lavado y clasificación
de los minerales.
Industria Manufacturera
Esta Gran División comprende todas las actividades relativas a la
transformación de bienes y a la prestación de servicios industriales
complementarios. En consecuencia, incluye todos los establecimientos
que desarrollan procesos, cualquiera que sea su naturaleza, que implican
modificación y/o transformación de las materias primas insumidas. Su
amplia cobertura está configurada tanto por actividades simples, de
carácter elemental, que incluyen procesos tales como el beneficio de
productos agrícolas o actividades artesanales, hasta la aplicación de las
tecnologías más complejas como las relacionadas con la producción
química, metalúrgica, de maquinaria y equipo y vehículos.
3.1.
Productos
Alimenticios, Bebidas
y Tabaco
Se incluyen en esta división actividades tales como matanza de ganado,
preparación y conservación de carnes mediante operaciones de curado,
ahumado, etc., y la elaboración de productos lácteos, incluso
pasteurización, homogeneización y rehidratación de leche. Además,
comprende a los establecimientos cuya finalidad principal es la elaboración
de conservas y jugos de frutas y legumbres; el beneficio y molienda de
cereales; la producción de panes, pasteles, tortillas y galletas; café tostado,
molido y soluble; azúcar; aceites vegetales comestibles; confituras, dulces,
chocolates, así como los dedicados a la conservación y enlatado de
mariscos y pescados. Igualmente queda incorporada en esta división la
producción de alimentos preparados para animales; bebidas alcohólicas,
fermentadas y no fermentadas, a base de caña, agaves, frutas y granos y
la elaboración de cerveza, malta, refrescos y aguas gaseosas. El beneficio
y procesamiento de tabaco, así como la producción de cigarros y puros
62
GASTO AMBIENTAL
SECTOR ECONÓMICO
3.2.
Textiles, Prendas de
Vestir e Industria del
Cuero
3.3.
Industria de la
Madera y Productos
de Madera
3.4.
Papel, Productos de
Papel, Imprentas y
Editoriales
3.5.
Sustancias Químicas,
Der. del Petróleo,
Productos de Caucho
y Plástico
3.6.
Industrias Metálicas
Básicas
3.7.
Productos de
Minerales no
Metálicos, Excepto
Deriv. del Petróleo y
Carbón
CONCEPTO
Esta división incluye a los establecimientos que se dedican principalmente
al despepite de algodón, a su preparación para hilado y a la manufactura
de hilados y tejidos de algodón. También comprende la producción de
hilados y tejidos de fibras artificiales, así como de otras fibras blandas
tales como lana, y mezclas de las mismas. Asimismo, se encuentran
incluidas las actividades relativas a la producción de alfombras, fieltros y
entretelas, colchas, toallas, sábanas, manteles, telas impermeabilizadas,
encajes, tejidos angostos, algodón hidrófilo y vendas. De igual modo,
queda comprendida en ella la confección de ropa exterior e interior de
todo tipo, incluso de punto, tales como calcetines, medias y suéteres y la
producción de calzado de todo tipo excepto los de hule o plástico,
clasificados estos últimos en la División V "Sustancias químicas, derivados
de petróleo, productos de caucho y plástico". Adicionalmente, se clasifican
en esta División las actividades relativas a la preparación, hilado y tejido de
henequén y otras fibras duras, y el curtido y acabado de cuero y piel.
Entre las actividades principales de la división se incluyen las desarrolladas
por los aserraderos y las relativas a la fabricación de triplay, tableros
aglutinados y fibracel, como formas primarias de la transformación de la
madera. Comprende además la manufactura de muebles de madera,
puertas, ventanas y clósets; envases de madera; ataúdes; mamparas,
persianas y otros productos de madera. También se clasifican las
actividades relativas a la fabricación de colchones, almohadas y cojines
y la producción de artículos de palma, mimbre, carrizo, vara y corcho.
La división incluye principalmente las actividades relativas a la
elaboración de papel, pastas de celulosa, y las industrias derivadas de
fabricación de envases y de artículos diversos de papel y cartón.
Comprende también las actividades de imprenta, litografía y
encuadernación; edición de periódicos, revistas y libros fotograbados,
linotipos y similares.
Esta división incluye principalmente la refinación de petróleo crudo y
derivados, la fabricación de productos químicos y petroquímicos básicos,
así como la de colorantes y pigmentos; abonos y fertilizantes; fibras
celulósicas y sintéticas; productos medicinales; jabones, detergentes y
similares; pinturas, barnices, lacas y otros productos químicos.
Comprende también la producción de llantas, cámaras y otros artículos de
plástico.
Esta división incluye principalmente las actividades de fundición y
laminación primaria y secundaria de hierro y acero, la fabricación de tubos
y postes de dichos materiales y la metalurgia del cobre, aluminio, plomo,
estaño, zinc y de otros metales no ferrosos.
Esta División incluye principalmente la manufactura de envases y
ampolletas de vidrio, vidrio plano, liso y labrado, y otros artículos de vidrio y
cristal; la fabricación de cemento hidráulico y de artículos tales como
mosaicos, tubos, bloques y similares a base de cemento, ladrillos, tabiques
y tejas de arcilla no refractaria así como tabiques de arcilla refractaria y
otros productos de minerales no metálicos, cuyo uso se identifica,
básicamente, con la construcción de edificios, viviendas y todo tipo de
obras públicas y privadas; entre ellos, cabe mencionar: cal, yeso,
productos de cantera y el corte y pulido de mármoles. Adicionalmente, se
clasifican en este agregado, todos los productos de alfarería, cerámica,
losa y porcelana tanto para la construcción como para otros usos.
63
GASTO AMBIENTAL
SECTOR ECONÓMICO
4
5
6
7
3.8.
Industrias Metálicas
Básicas
3.9.
Productos Metálicos,
Maquinaria y Equipo
CONCEPTO
Esta división incluye principalmente las actividades de fundición y
laminación primaria y secundaria de hierro y acero, la fabricación de tubos
y postes de dichos materiales y la metalurgia del cobre, aluminio, plomo,
estaño, zinc y de otros metales no ferrosos.
Esta división incluye, principalmente las actividades relacionadas con la
fabricación de muebles metálicos, estructuras para la construcción y
tanques metálicos, cortinas y puertas metálicas, alambre y artículos de
alambre, corcholatas y demás artículos troquelados y esmaltados,
utensilios agrícolas y herramienta de mano, y fundición y moldeo de
piezas metálicas. Comprende, asimismo, la fabricación de envases de
hojalata, baterías de cocina, cuchillería, clavos y tornillos de todo tipo. Se
clasifican aquí también, los establecimientos cuya actividad principal
consiste en operaciones de galvanizado, cromado y niquelado y los que
realizan trabajos de herrería.
Construcción
Esta Gran División está conformada exclusivamente por la Rama 60,
"Construcción", que, obviamente tiene el mismo alcance y se define por lo
tanto, en los mismos términos.
Electricidad, Gas y Agua
Comprende los establecimientos o unidades dedicados principalmente a la
organización y/o realización, total o parcial de obras de ingeniería civil tales
como edificios, de urbanización, de saneamiento, de electrificación, de
comunicaciones y transportes, hidráulicas y marítimas. Incluye las
nuevas construcciones, así
como las reformas, ampliaciones,
reparaciones y mantenimiento de todo tipo.
Comercio, Restaurantes y
Hoteles
Comprende todos aquellos establecimientos cuya actividad principal es la
compra y venta sin transformación de productos nuevos y/o usados, tanto
en el mercado interno como el externo, efectuada por intermediarios o
revendedores mayoristas así como por los que venden directamente al
público en general, para consumo doméstico o uso personal. Se incluyen
además, dentro de esta Gran División los establecimientos que venden
alimentos y bebidas preparadas para consumo inmediato, tales como
restaurantes, cafés, fondas, cocinas económicas y otros similares;
asimismo agrupa a los establecimientos de alojamiento temporal, tales
como hoteles, moteles, casas de huéspedes, mesones, etc.
Transporte,
Almacenamiento y
Comunicaciones
Comprende aquellos establecimientos, públicos y privados, cuya actividad
principal se relaciona con el traslado de personas y el movimiento de
mercancías, tanto en el interior, como hacia y desde el exterior del país,
ya sea a través del ferrocarril, por carretera, por aire o por la vía marítima.
Incluye además, aquéllos que prestan servicios conexos con la actividad
del transporte, como los de reexpedición, embalaje, gestiones de
transporte, agencias aduanales, agencias de turismo, almacenes generales
de depósito. También quedan dentro de los límites de esta Gran División
los establecimientos públicos y privados que proporcionan servicios de
comunicación por correo, telégrafo, teléfono, radio, o por cualquier otro
medio acústico o visual.
64
GASTO AMBIENTAL
SECTOR ECONÓMICO
8
9
CONCEPTO
Servicios Financieros,
Seguros y Bienes Inmuebles
Esta Gran División comprende las actividades desarrolladas en torno a la
intermediación financiera por el sistema bancario u otras instituciones
similares de ahorro y préstamo; los servicios prestados por las instituciones
de seguros y fianzas, las operaciones realizadas por sociedades de
inversión, casas de cambio, corredores de bolsa y otros similares. Incluye
también el arrendamiento y explotación de bienes inmuebles, así como
la actividad de los agentes, comisionistas y administradores relacionados
con ello.
Servicios Comunales,
Sociales y Personales
Esta Gran División comprende una extensa y variada gama de unidades
tipo establecimiento dedicadas a prestar servicios de apoyo a la actividad
productiva, al cuidado personal y de los hogares y al esparcimiento y la
cultura de la población. Incluye, además los servicios de educación, salud y
de administración pública y defensa, otorgados por los organismos del
Gobierno General a la población del país.
Hogares
Conjunto de personas unidas o no por lazos de parentesco que residieron
habitualmente en la misma vivienda particular y se sostienen de un gasto
común .
Fuente: INEGI.2002. Sistema de Cuentas Nacionales de México.
65
GASTO AMBIENTAL
VII. RECOMENDACIONES
Listado homologado de rubros
Nuestro país no cuenta con el marco regulatorio adecuado para facilitar la recolección de
información ambiental consistente, por lo que habría que considerar la creación de
instrumentos que complementen a los ya existentes. Esta situación hace necesaria la
elaboración de una norma mexicana en donde se definan los factores, componentes
acciones y actividades que pueden ser considerados como gasto ambiental, de manera
que los Estados y municipios cuenten con una herramienta de apoyo al momento de
elaborar sus cuentas públicas.
Sistemas informáticos de contabilidad ambiental georeferenciados
Debe reconocerse que la información disponible actualmente, no permite contar con
series de tiempo que cubran ni siquiera los rubros más ambientales más importantes del
país, aún de manera agregada. Esto nos conduce a reiterar la necesidad de construir un
sistema de información ambiental operativo y actualizado que abarque todos los temas
que puedan ser potencialmente relevantes para el país. En él deberán confluir los datos
generados en las diferentes instituciones involucradas.
Análisis y ejercicios ulteriores
Este listado de rubros ambientales homologado y la conformación de un sistema de
información ambiental facilitarían, en primer lugar, la recolección, agregación y
procesamiento de la información.
66
GASTO AMBIENTAL
Además, permitiría realizar ejercicios en donde se evaluaran el desempeño de la gestión
ambiental de los diferentes niveles de gobierno así como la participación del sector
privado; los impactos financieros de las medidas regulatorias, o bien se podrán analizar
temas específicos de políticas y tendencias. Sólo así será posible identificar y cuantificar
las presiones que generan las actividades humanas sobre los ecosistemas en función de
las acciones de respuesta que se implementan.
Integración de un grupo de trabajo INE-INEGI
Con el fin de implementar una “Encuesta de gasto en protección ambiental”, es necesario
formar un grupo de trabajo entre las diferentes áreas de la SEMARNAT involucradas
(Instituto Nacional de Estadística, la Dirección General de Estadísticas, etc.), el INEGI, la
Secretaría de Energía, y otras instituciones. Esta encuesta deberá ser compatible con el
SCEEM y así aumentar el alcance que actualmente tiene el rubro de gasto ambiental para
cada uno de los sectores.
67
GASTO AMBIENTAL
VIII. ACRÓNIMOS
ABS
Agencia de Estadísticas de Australia (Australian Bureau of Statistics)
Clasificación del Gasto en Protección Ambiental (Classification of
CEPA
Environmental Protection Activities)
CIP
Cambios en procesos (change in process)
Cuenta de gasto en protección ambiental (Environmental Protection
EPEA
Expenditure Account)
EUROSTAT. Agencia Europea de Estadísticas
INEGI
Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática
OCDE
Organización de Cooperación y Desarrollo Económico
ONU
Organización de Naciones Unidas
Gasto en Control y Mitigación de la Contaminación (Pollution Abatement
PACE
and Control Expenditure-)
PIB
Producto Interno Bruto
PINE
Producto Interno Neto Ecológico
Cuenta sobre Uso y Manejo de Recursos (Resource Use and
RUMA
Management Account)
SCEEM
Sistema Nacional de Cuentas Económicas y Ecológicas
Sistema de Contabilidad Económica y Ambiental Integrado (System of
SEEA
Environmental and Economic Accounts )
SEMARNAP Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca
SEMARNAT Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales
Sistema Europeo de Recopilación de Información Económica sobre el
Ambiente (European System for the Collection on Economic Information
SERIEE
on the Environment)
SNA
Sistema de Cuentas Nacionales
68
GASTO AMBIENTAL
IX. BIBLIOGRAFÍA
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Perspective. DISIPA Working. ST/ESA/1994/WP.1 Paper Series. Naciones Unidas.
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Federativas en México.
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CESPEDES. 2000. Reforma Institucional. Política Ambiental Eficaz. México.
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EUROSTAT. 1994. SERIEE. European System for the Collection of economic
information on the environment. 1994 Version. CA-84-94-654-EN-C
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1998. Data on the environment. European Union Statistical Agency.
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http//europa.eu.int/eu/comm./eurostat/server/part7/env/wpen.html.
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18/septiembre/ 2002.
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2000. SERIEE. Environmental Protection Expenditure Accounts- Compilation Guide.
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http://www.stat.fi/tk/tt/ymparisto_expenditures_en_2002.html
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69
GASTO AMBIENTAL
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CCNM/ENV/EAP (98) 65. Paris.
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Stiglitz, J. 1986. Economics of the Public Sector. Norton.
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Vernon, B. 2000. “Producing National Estimates of Environmental Expenditure: The
application of PAC and SERIEE in Australia”. Australian Bureau of Statistics. Mayo.
70