SITUACIÓN DEL SECTOR TEXTIL Y VESTIDO EN EL URUGUAY ANTECEDENTES El origen de la industria textil en el Uruguay data del siglo XIX, constituyéndose desde ese entonces en una industria relevante que representa a un sector destacado de la producción a nivel nacional. Desde la época colonial hasta la segunda guerra mundial, la ganadería (carne, lana, cueros) proveía entre el 90 y el 99% de las exportaciones totales del país con preeminencia del cuero sobre la carne (tasajo) y la lana (fundamentalmente sucia). La segunda guerra mundial trajo como consecuencia algunos cambios sustantivos. La necesidad de alimentos promovió al primer lugar las exportaciones de carne, que además se vieron favorecidas con la incorporación del frío a la carga marítima. Los capitales extranjeros provenientes de Europa, en especial acompañados de tecnología, permitieron desarrollar la industria textil, apareciendo nuevos productos de exportación como los tops de lana, tejidos y confecciones. La lana y la carne significaban aproximadamente el 90% de las exportaciones a principios de la década del cincuenta. Aunque hoy estos productos apenas representan el 25%, continúan siendo los principales productos de exportación. El cambio sustantivo con respecto a la anterior situación es que en lugar de exportar únicamente lana sucia, el mayor componente está dado hoy por los tops de lana (7% del total de exportación del país). Desde que se establecieron fuertes incentivos a la exportación no tradicional en la década del sesenta, la industria textil lanera ha sido promovida con medidas específicas, incluso antes de generalizar la batería de medidas destinadas a la promoción de exportaciones a otras ramas. Las estadísticas de exportación del pasado año ubican al rubro Textiles y sus manufacturas en un 12%, mientras que por el lado de las importaciones, los textiles y sus manufacturas, junto a los productos alimenticios, bebidas y tabacos representan un 8% del total. En la actualidad, la industria textil y de vestido, en su conjunto, representa un 10% del PBI industrial, constituyendo la rama productiva con mayor vocación exportadora, al superar el 50 % la producción que se destina a la exportación. LOS TEJIDOS DE LANA Dentro de la cadena industrial de textiles y confecciones, la lana es la fibra predominante con un participación mayor al 50 % del PBI. Ello resulta excepcional a nivel mundial donde comúnmente el 40 % del consumo corresponde al algodón y la lana oscila alrededor del 5 % del consumo total de fibras. 1 Se trata un sector estructurado a partir de la abundante existencia de materia prima nacional. Uruguay es el quinto productor mundial de lana sucia y se mantiene como el país productor que ha desarrollado su cadena industrial hasta las etapas más avanzadas. En tal sentido es el tercer exportador de lana peinada y el décimo exportador mundial de tejidos de lana. La industria textil lanera uruguaya es la más grande del MERCOSUR, con potencial para abastecer la creciente demanda regional. La tradición lanera uruguaya y la especialización del sector cuenta con reconocimiento internacional tanto por la experiencia exportadora, como por el nivel de equipamiento requerido y la formación de mano de obra apta para la competencia internacional. En los últimos años los destinos de las exportaciones nacionales de lana se mantuvieron prácticamente sin modificaciones. China, Italia, Alemania, India, Reino Unido y Turquía representan los destinos más importantes. Cabe consignar que, en el año 2003, el Reino Unido desplazó a la India en el cuarto lugar en las estadísticas. En tal sentido, Uruguay exporta el 34,6 % de su producción de lana a la República Popular China. El 20.2% de las exportaciones uruguayas tienen por destino Italia. Las exportaciones a Alemania representan un 14% del total de la producción nacional. Las exportaciones al Reino Unido representan un 4,6% del total, mientras que Turquía ocupó en el año 2003 el quinto lugar, con un porcentaje de un 4,4 % del total de las exportaciones de nuestro país. Cabe consignar que durante el año 2003, el rubro lana peinada, continuó representando el mayor porcentaje de nuestras exportaciones en esta área, con un 81,3% del total equivalente base sucia. Las exportaciones de lana lavada, representaron el 13,4% del total en su equivalente base sucia., mientras que la lana sucia representó un 4.,5% de las exportaciones. Uruguay tiene una larga tradición exportadora en tejidos de lana. En los últimos treinta años desarrolló una industria tecnológicamente avanzada que le permitió, en primer lugar, competir con los principales mercados mundiales como Estados Unidos, Unión Europea y Canadá. La prueba objetiva es haber sido uno de los primeros países en ser objeto de cuotas bajo el Acuerdo Multifibras en este producto. El primer antecedente es Canadá en la década de los setenta, cuota que aún se mantiene hoy. También existió una fijación de cuotas en la Unión Europea entre 1981 y 1986 y con Estados Unidos desde 1985. A principios de los 90, el MERCOSUR se constituyó en el mercado principal de nuestras exportaciones debido a la mejor oportunidad de acceso para una industria mejor preparada y a las complicaciones de acceso a los mercados tradicionales. Ahora esas exportaciones se enfrentan con dificultades para volver a los mercados tradicionales, ante la ausencia de Argentina y la merma de consumo en Brasil. A pesar de que durante unos años el mercado europeo pasó de ser el mayor mercado comprador de nuestros tejidos a ser un mercado marginal, el fortalecimiento reciente del Euro frente al dólar vuelve a hacer competitivos nuestro productos en ese 2 mercado, pero la ausencia o menor presencia durante varios años atenta contra la capacidad de atraer nuevamente a los clientes. LAS EXPORTACIONES URUGUAYAS EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL Durante casi 50 años el comercio internacional de textiles ha estado fuera de la normativa del GATT, y así continuará, al menos hasta fines del 2004. La excepcional situación de este comercio ha significado básicamente que los principales importadores mundiales (EE.UU, U.E, Canadá, Australia y los países nórdicos) han impedido la creciente exportación desde los países exportadores en desarrollo a través de altos aranceles y/o el establecimiento de límites cuantitativos (cuotas) en base a Acuerdos realizados dentro del GATT, pero fuera de sus normas generales. En el contexto internacional, el sistema de comercio de los productos textiles se fue desarrollando de forma paralela a la normativa general del GATT, con sucesivos acuerdos celebrados por fuera de los esquemas de dicho organismo. Aún después de la Ronda Uruguay, el promedio de los aranceles para textiles y vestimentas en todos los países desarrollados es del 12% comparado con el promedio de menos del 4% para otros productos industriales. El siguiente cuadro señala los tipos arancelarios consolidados en la OMC, demostrando los altos picos existentes (que incluso alcanzan ,en un caso, el 40%): País Productos textiles – prendas de vestir Indonesia 40% India 35% Colombia 35% México 33% Tailandia 28.8% Filipinas 27% Chile 25% 3 China 15% Canadá 12% U.E 7.9% Dentro de las características del sistema se constatan los siguientes elementos: existencia de una producción protegida y subsidiada comercio administrado por medio de restricciones cuantitativas desvío de comercio como consecuencia de los elementos anteriormente mencionados Es claro que a pesar de los esfuerzos que se han realizado en el marco del propio GATT para liberalizar el comercio de textiles y el vestido, siempre se ha tropezado con dificultades vinculadas a los regímenes especiales que preveían medidas al margen de las reglas normales del organismo: el Acuerdo a Corto Plazo relativo al Comercio Internacional de los Textiles de Algodón (1961), el Acuerdo a Largo Plazo relativo al Comercio Internacional de los Textiles de Algodón (1962 - 1973) y el Acuerdo relativo al Comercio Internacional de los Textiles, denominado Acuerdo Multifibras o AMF desde 1974 a 1994. En lo que respecta a la inserción de ROU en el comercio textil internacional, deben destacarse algunas particularidades que lo diferencian del resto de los exportadores a nivel mundial: es el productor lanero que más ha desarrollado la cadena productiva de esta fibra, desde la lana peinada hasta los productos finales (tejidos y prendas) la industria textil se especializó en la producción industrial de tops (tercer exportador mundial y segundo con su propia fibra) Uruguay ha fortalecido y desarrollado con políticas específicas una producción lanera basada en la explotación de fibras naturales, originadas en recursos renovables asentados en unos 25. 000 establecimientos rurales que crían estos animales en condiciones naturales y de libertad de movimientos. A pesar de su pequeño tamaño relativo, la presencia de Uruguay resultó relevante, obteniendo sucesivas cuotas en el Acuerdo Multifibras en Canadá, EEUU y la Unión Europea en los años ochenta. Uruguay es el único productor textil que utiliza como fibra predominante la lana, tanto en la producción de materia prima como componente en la exportación a lo largo del total de la cadena de textiles y confecciones. Asimismo, la lana constituye el segundo producto de exportación a nivel de grandes rubros. La tradición lanera uruguaya se tradujo en la aprobación de una norma internacional dentro de las excepciones del GATT (parágrafo 14 del Acuerdo MultiFibras, actualmente artículo 6 c) del ATV), donde recibe un trato preferencial y exclusivo. 4 El artículo establece que en la aplicación de la salvaguardia de transición, mecanismo previsto por el ATV, se deberá tener en cuenta a los productos de lana procedentes de los países en desarrollo cuya economía y comercio de textiles y vestido dependan del sector de la lana, cuyas exportaciones totales de textiles y vestido consistan casi exclusivamente en productos de lana y cuyo volumen de comercio de textiles y vestido en los mercados de los miembros importadores sea comparativamente pequeño. Se prestará especial atención a las necesidades de exportación de esos miembros al examinar el nivel de los contingentes, los coeficientes de crecimiento y la flexibilidad. En particular nuestro país es afectado por altos aranceles y además en algunos casos por diferenciales muy amplios a lo largo de la cadena productiva. Uruguay ha sido objeto de cuotas en la Comunidad Europea primero. En 1972 en tops de lana y en 1981 en tops y tejidos de lana. Ambas cuotas rigieron hasta 1986, en que se negoció su eliminación. Canadá mantiene una cuota para tejidos de lana peinada desde 1981. Anteriormente existió una restricción voluntaria fuera del AMF entre 1975 y 1979. En Estados Unidos se establecieron cuotas para vestimentas en 1983 y para tejidos de lana desde 1984. En este mercado hay actualmente 7 categorías restringidas y se enfrentan los mayores niveles arancelarios sesgados a una protección extraordinaria para la industria local. Si bien los compromisos de abatir los picos arancelarios (mayores del 15%) también se alcanzarán en el 2004, algunos permanecerán elevados todavía, como en los casos de: - 25% para tejidos de lana en Estados Unidos, tarifas de dos cifras para la cadena lanera en India y China diferencial entre lana sucia y tops perjudicial para la industrialización especialmente en India. EXPORTACIONES DEL URUGUAY - EL CASO DE CHINA En el acuerdo bilateral de acceso a mercados suscrito en el 2000 por Uruguay y la República Popular de China, en el marco del proceso de adhesión de ésta a la OMC, se incluyeron entre los principales productos de interés tops de lana y lanas. En ambos productos Uruguay obtuvo derechos de negociador original lo cual se estima de suma importancia por si China en el futuro decidiera plantear el aumento de alguno de los niveles consolidados en la OMC. En caso de ocurrir lo antedicho, para China implicaría volver a negociar y eventualmente compensar a Uruguay por la diferencia entre lo consolidado y lo pactado de manera bilateral en las negociaciones de adhesión a la OMC. 5 Debe destacarse especialmente que para el caso de las lanas (sucias y lavadas) y tops de lana, China impuso un sistema de contingentes arancelarios global (TRQ) adquiriendo gran relevancia durante las negociaciones la administración que se le otorgó al mismo. En el caso de tops de lana, la cantidad se fijó inicialmente en 68.750 toneladas en el año 2001, posteriormente 72.500 en 2002 y 76.250 en 2003, para alcanzar una cantidad anual de 80.000 toneladas en el 2004. El arancel dentro del contingente es 3 % y fuera del mismo 38 %. Si bien se trata, como se mencionara anteriormente, de un contingente arancelario "global" (esto es, sin cuotas nacionales), Uruguay logró luego de más de 10 años de negociaciones, incluir una frase en la Lista de Concesiones y Compromisos en Bienes de China con relación a tops de lanas bajo la columna "Other terms and conditions", en la que establece que China tomará en cuenta a la hora de asignar el acceso a las cuotas, "los flujos comerciales bilaterales históricos". Ello se complementa con el acuerdo bilateral firmado por ambos en el que se establece que las exportaciones uruguayas de tops de lana con destino final a China han representado históricamente el volumen mencionado en el Memorándum de Entendimiento de 1993, lo que significa un total de 25.000 toneladas anuales, cuyo acceso está asegurado. Para el caso particular de lanas sucia y lavada, también se estableció un contingente arancelario global cuya cantidad inicial se fijó en 253.250 toneladas anuales en el año 2001 (264.500 en 2002, 275.750 en 2003) para alcanzar una cantidad final en el año 2004 de 287.000 toneladas anuales. El arancel dentro del contingente es del 1 % y fuera del mismo, 38 %. Más allá de las posibilidades de acceder al mercado chino de manera más transparente y con mayor certeza una vez aceptado el ingreso de China a la OMC, se perciben dificultades para países en desarrollo, en especial Uruguay, debido a la competencia de otros proveedores de lana del mundo tales como Australia y Nueva Zelandia, quienes se encuentran en una situación más ventajosa dada la proximidad geográfica respecto a dicho mercado. A esto se suman los costos comparativos sensiblemente menores en la producción de textiles, que tienen otros países asiáticos. Principales productos exportados a la R.P.China (miles de U$S) 2004 2002 Abr. 2001 2001 2000 1999 Pescado 15.575 15.575 3.184 16.320 23.531 11.598 Pieles y Cueros 27.566 27.556 2.281 12.388 9.055 5.903 Lana y Tops 42.861 42.861 18.883 69.483 55.631 42.573 Fuente: datos proporcionados por el BCU Si bien se destaca un relativo incremento de nuestras colocaciones de cueros y lana, es decir, dos de los tres principales productos de exportación uruguaya al mercado 6 chino, las cifras relativas a lana y tops distan mucho de las registradas en el año 1997 y anteriores, como consecuencia de las medidas de restricción comercial y los obstáculos al comercio implantados por China durante los últimos años. - OTROS MÉXICO EJEMPLOS DE COMERCIO ADMINISTRADO: FEDERACIÓN DE RUSIA, INDIA, Adicionalmente, se constatan las mismas dificultades en otras negociaciones como la del Acuerdo MERCOSUR - India y las negociaciones tanto a nivel bilateral como multilateral sobre el proceso de adhesión de la Federación de Rusia a la OMC. En lo que respecta a las negociaciones bilaterales con este último país, el arancel NMF establecido por el gobierno ruso oscila entre un 10 y un 15 % para los productos del capítulo 51 y un 20 % para los productos del capítulo 61 (prendas de vestir de punto), estableciéndose también el mínimo a pagar por un kilo. Para las prendas de lana (suéteres, cardigans, jerseys, bufandas, chales, etc.) este mínimo es de 2 euros por kilos. Sin embargo, los aranceles mencionados son básicos, gozando los productos procedentes de los países en desarrollo, entre ellos Uruguay, de preferencias bajo el SGP. Este sistema se aplica para los productos exclusivamente aprobados por el gobierno ruso, dentro de los cuales se incluye el capítulo 51 (lana sin cardar ni peinar). La preferencia arancelaria significa que el importador debe pagar un 75 % del arancel base. Otro ejemplo de ampliación del acceso al mercado dentro del sistema de comercio administrado en materia textil se puede apreciar en el Tratado de Libre Comercio celebrado entre Uruguay y México. En este sentido, el tratado prevé un aumento progresivo de la cuota para tejidos de lana, de 1.8 millones de metros cuadrados, nivel que equivale actualmente en la práctica a US$ 8 millones, a 1.95 millones de metros cuadrados el segundo año de entrada en vigencia del acuerdo. Posteriormente dicha cuota se incrementa a 2.1 millones de m2 en el tercer año y 2.3 millones m2 al cuarto. PERSPECTIVAS PARA EL COMERCIO DE TEXTILES DESPUÉS DEL 2005 Indudablemente la incorporación de los textiles al régimen general de la OMC resulta un avance muy importante. Al desaparecer las limitaciones cuantitativas al comercio, el mercado se ampliará , con la aparición de nuevos mercados, más allá de hecho que Europa y América del Norte permanecerán como los más importantes para las prendas de vestir, con dos tercios de las importaciones mundiales. La incorporación del comercio textil a la normativa general del GATT no implica necesariamente el fin del proteccionismo para la industria. La normativa GATT provee otros instrumentos que pueden actuar para frenar las importaciones o impulsar las exportaciones en su caso. Por otra parte a lo largo de casi 5 décadas se han ido creando estructuras productivas y comerciales que condicionan especialmente el citado comercio. En los últimos tiempos, las complejas relaciones derivadas de acuerdos bilaterales o regionales sumadas a las iniciativas de los grandes mercados para proteger 7 inversiones y alentar a nuevos socios regionales, también tiene influencias en el comercio. crearon una red productiva que El mayor peligro consiste en que aún en ausencia del ATV podrían aplicarse restricciones cuantitativas bajo el artículo XIX, pero también hay en estos rubros un campo propicio para la aplicación de Antidumping y Derechos Compensatorios. A esto debe sumarse que los dos principales mercados en el mundo para los textiles (productores e importadores), Estados Unidos y la Unión Europea han fortalecido las redes comerciales con países vecinos y las mismas difícilmente se cambiarán bajo las nuevas reglas. Ejemplo claros de estas reglas resulta el caso del permiso de ingreso sin pago de arancel de prendas confeccionadas con tejidos de EE.UU, es especial el Caribe; asimismo cabe mencionar lo concerniente a los procesos realizados con tops, hilados y tejidos de la Comunidad en los países de Europa Oriental, que también favorecen el reingreso sin gravamen de las prendas. Por todas estas razones, si bien esperamos que el comercio de textiles y vestido se liberalice después del 2005, cabría la posibilidad que el proteccionismo, bajo otras formas, siga existiendo. 8