concepto ACCIONES DE COBRO fin fin

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CONCEPTO JURÍDICO:
Procedencia de la acción cambiaria en
contratos
interadministrativos
de
prestación de servicios de salud.
Fecha: 30 de octubre de 2015
Problema jurídico:
Se examina la procedencia de proceso de conciliación previa extrajudicial para el
reconocimiento y pago de valores reconocidos en proceso de auditoría de cuentas y
facturas presentadas por una Empresa Social del Estado, producto de la prestación
de servicios de salud derivados de un Contrato interadministrativo, celebrado entre
la Secretaria de Salud y la ESE y posteriormente liquidado, sin tener en cuenta
título complejo reconocido por la entidad contratante cuyo pago nunca se verificó.
Situaciones Jurídicas evaluadas:
I.
Existencia de Contrato Interadministrativo.
El 15 de enero de 2009, la Secretaría de Salud de Cundinamarca, suscribe contrato
interadministrativo de compraventa de servicios de salud con una Empresa Social
del Estado (ESE).
Con fecha 05 de agosto de 2010, se suscribe el acta de liquidación del Contrato en
la que se acuerda entre otras cosas, las siguientes:
Cláusula Primera: Liquidar de común acuerdo el contrato interadministrativo de
compraventa de servicios de salud, de acuerdo con la consideración primera de esta
acta y conforme a la información contenida en el estado de cuenta que arrojan las
órdenes de pago anexas en los siguientes términos. La consideración primera
señala: “El presente estado de cuenta contempla solo aquellos servicios que se cubre con
el monto de recursos del contrato a liquidar”
Por su parte, la consideración quinta resalta. “Que la presente liquidación se realiza
en cumplimiento de lo establecido en la ley 1150-2008”
En el acta de liquidación, las partes se declaran a paz y salvo mutuamente por
todo concepto. El contratista manifiesta expresamente que “renuncia a cualquier
reclamación de dinero derivado de la ejecución del contrato, posterior en contra de la
Secretaría y/o cualquier otra autoridad administrativa”. Se deja salvedad que “No
obstante lo anterior, si surgiere facturación por servicios prestados a la población
vinculada superior al presupuesto oficial del contrato, el CONTRATISTA podrá acudir
autoridad administrativa o judicial para el reconocimiento del mismo”
Así las cosas, en aplicación del estatuto Contractual, no es posible que se plantee el
pago de suma de dinero alguna que no fue incluida en el acta de liquidación, si se
considera que el contrato de compraventa plantea desde su ejecución obligaciones
de tracto sucesivo relacionadas con el pago de la facturación derivada de los
servicios de salud prestados por la entidad hospitalaria, y es por ello que sólo al
momento de la liquidación por mutuo acuerdo se establecerá el estado de cuenta y
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por ende de compensaciones mutuas si a ello hubiere lugar entre las partes. En esas
condiciones, no existe la posibilidad de que a futuro las partes puedan objetar la
liquidación derivada de mutuo acuerdo, so pretexto de no haber incluido una
deuda periódica, pues la liquidación mutua no es un acto administrativo que esté
sujeta al control de legalidad ante jurisdicción contenciosa (salvo si se cuestiona
por vicios del consentimiento), como así se desprende del artículo 1411 y el numeral
2, literal j) del artículo 164 del CPACA.
Tampoco podría darse aplicación a las disposiciones de artículo 11 de la Ley 1150 de
20072, que señala que los contratistas tendrán derecho a efectuar salvedades a la
liquidación por mutuo acuerdo, para reservarse la posibilitad de objetar o realizar
cobros a futuro, por cuanto en el caso concreto objeto de estudio, el acta de
liquidación no contempla salvedad alguna que le permita a la ESE presentar en
cualquier tiempo reclamación sobre valores presuntamente reconocidos, no
pagados y no incluidos en el acta de liquidación bilateral, derivados del contrato
interadministrativo. (Acta de Liquidación de 05/08/10).
Se reitera, que la salvedad se refirió a: “No obstante lo anterior, si surgiere
facturación por servicios prestados a la población vinculada superior al presupuesto
oficial del contrato, el CONTRATISTA podrá acudir autoridad administrativa o judicial
para el reconocimiento del mismo”. Ese no es el caso.
De otra parte, se cita antecedente relacionado a que en el mes de noviembre de
2013, la ESE, radicó solicitud de conciliación prejudicial ante la Superintendencia
Nacional de Salud – Delegada para la Conciliación, con relación a la misma cuenta
de cobro y AUD, en la que el Comité de Conciliaciones del departamento, decidió
no conciliar al considerar que “La facturación y auditoría de servicios de salud (…)
fueron generados dentro del convenio cuya liquidación se adelantó el 05 de agosto de
2010, sin que se registre objeción alguna a dicha liquidación…” Además, consideró que
había operado el fenómeno de la caducidad al haber transcurrido más de dos (2)
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“Cualquiera de las partes de un contrato del Estado podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad,
que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento, que se declare la nulidad de los actos
administrativos contractuales, que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan otras
declaraciones y condenas. Así mismo, el interesado podrá solicitar la liquidación judicial del contrato cuando
esta no se haya logrado de mutuo acuerdo y la entidad estatal no lo haya liquidado unilateralmente dentro de
los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido para liquidar de mutuo acuerdo o, en su
defecto, del término establecido por la ley”.
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"Artículo 11. Del plazo para la liquidación de los contratos. La liquidación de los contratos se hará de
mutuo acuerdo dentro del término fijado en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, o dentro del que
acuerden las partes para el efecto. De no existir tal término, la liquidación se realizará dentro de los cuatro (4)
meses siguientes a la expiración del término previsto para la ejecución del contrato o a la expedición del acto
administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga.
En aquellos casos en que el contratista no se presente a la liquidación previa notificación o convocatoria que
le haga la entidad, o las partes no lleguen a un acuerdo sobre su contenido, la entidad tendrá la facultad de
liquidar en forma unilateral dentro de los dos (2) meses siguientes, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 136 del C. C. A.
Si vencido el plazo anteriormente establecido no se ha realizado la liquidación, la misma podrá ser realizada
en cualquier tiempo dentro de los dos años siguientes al vencimiento del término a que se refieren los incisos
anteriores, de mutuo acuerdo o unilateralmente, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 136 del C. C. A.
Los contratistas tendrán derecho a efectuar salvedades a la liquidación por mutuo acuerdo, y en este evento la
liquidación unilateral solo procederá en relación con los aspectos que no hayan sido objeto de acuerdo.
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años3, tiempo dentro del cual tampoco se objetó la liquidación ni se ejerció acción
legal alguna en contra.
Finalmente, debe resaltarse que las conciliaciones administrativas sólo proceden en
derecho, por tal razón, no cabe posibilidad legal alguna de intentar una nueva
conciliación por cuanto que ello sería ilegal a todas luces como ya quedó
argumentado.
II.
Tratamiento legal en relaciones contractuales de derecho
privado.
Los contratos celebrados entre una entidad aseguradora de derecho privado con un
prestador de servicios de salud (público o privado), son contratos de naturaleza
privada, por tanto regidos por el derecho privado, que pueden contener cláusulas
exorbitantes de naturaleza contractual administrativa.
Cuando una hipótesis como la planteada por la Dirección de Aseguramiento se
presenta en relaciones contractuales de derecho privado, procede plantearse la
existencia de títulos valores y títulos ejecutivos complejos que permitirían aplicar
las normas del Código de Comercio y del derecho civil para hacerlas ejecutables.
En tratándose de facturación presentada para el cobro como título complejo
(facturas y soportes del servicio) por parte del prestador de servicios de salud ante
la entidad responsable del pago (Por ejemplo una EPS sociedad comercial de
derecho privado,) sin que hubiera sido glosadas ni devueltas por la EPS como
entidad responsable del pago, la ley 1231 de 2008 (que modificó el artículo 772 del
Código de Comercio) las considera título valor, siempre que corresponda a bienes
entregados real y materialmente o a servicios efectivamente prestados en virtud de
un contrato verbal o escrito.
El artículo 2 Ibídem que modifica el artículo 773 del Código de Comercio, prevé que
una vez que la factura sea aceptada por el comprador o beneficiario del servicio, se
considerará, frente a terceros de buena fe exenta de culpa que el contrato que le dio
origen ha sido debidamente ejecutado en la forma estipulada en el título.
Es decir, que la factura es aceptada cuando se han adelantado los procedimientos
de trámite de glosas a que alude el artículo 57 de la Ley 1438 de 2011 y demás
normas complementarias. Aceptada la factura surge el título valor a favor del
prestador de servicios de salud y la obligación del responsable del pago a efectuar el
mismo.
En estas circunstancias, se está en presencia de un título valor, que permitía el
ejercicio de la denominada “acción cambiaria” cuya prescripción es de tres (3)
años (Artículo 780 del Código de Comercio).
Con relación al boletín jurídico No. 34 expedido por la Superintendencia Nacional
de Salud, basta afirmar que el concepto rendido se emitió por consulta de una
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Artículo 164, numeral 2, literal j) CPACA: “En las acciones relativas a contratos el término para demandar
será de dos (2) años que se contarán a partir del día siguiente de la ocurrencia de los motivos de hecho o de
derecho que le sirvan de fundamento”.
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entidad aseguradora de naturaleza privada, precisamente porque el análisis radica
en facturación que puede cobrarse ante la jurisdicción ordinaria por vía de un
proceso ejecutivo u ordinario según el caso, que ciertamente no cobija las
relaciones contractuales de carácter público administrativo, en donde las relaciones
se regulan integralmente por el derecho administrativo y el estatuto contractual.
Así las cosas, ésta oficina considera improcedente la petición formulada por no
sustentarse en razones de orden legal que permitan decidir la situación planteada,
si se tiene en cuenta que la jurisdicción competente en los contratos
interadministrativos es la Jurisdicción Contenciosa Administrativa y no la
Jurisdicción Ordinaria.
ORIGINAL FIRMADO POR
MYRIAM PATRICIA PEÑA MARTINEZ
JEFE OFICINA ASESORA DE ASUNTOS JURIDICOS