Acerca de la transformación del estado de bienestar

Administración Pública y Sociedad
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ACERCA DE LA TRANSFORMACION DEL ESTADO DE BIENESTAR:
TENDENCIAS Y PRÁCTICAS DEL NUEVO ESCENARIO
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Carlos A. La Serna
Las notas que siguen son parte de un trabajo 2 mayor que tuvo como objeto la formulación de un
esquema conceptual y metodológico orientado al análisis de los cambios en el campo de las políticas sociales y
del estado de bienestar, bajo una perspectiva que entiende a la política social como una trama compleja de
prácticas sociales y estatales que se inscriben en estructuras a las que a su vez producen y reproducen. En ese
marco, el objetivo de las siguientes páginas es el de caracterizar, como el título señala, las tendencias y las
prácticas políticas y sociales que se encuentran presentes en la fase actual de transformación del estado de
bienestar.
. Hablar de políticas sociales es hablar de una cuestión provista de fuertes controversias. El bienestar a
ellas asociado, entendido en su acepción más general y originaria de “vida buena”, ha ocupado en la
construcción de la sociedad moderna un espacio signado por la contradicción y el conflicto. La historia de los
esfuerzos por su realización es la historia de las disputas políticas e intelectuales por la equidad y por los
derechos sociales y humanos.
La ofensiva «tatcherista-reaganiana», que inaugura un período de triunfalismo neoliberal, no es en este
sentido más que un nuevo capítulo de dicha historia. Bajo la pretensión de inflexionar bruscamente el curso
ciertamente positivo que toma el desarrollo de las sociedades occidentales a partir de la crisis de los años 29/30,
las políticas neoliberales se proponen dar cuenta de unos principios de organización social que dieron al estado y
a ciertas organizaciones sociales un papel principal en la regulación de los problemas de integración social
propios del capitalismo.
Innumerables estudios nos llevan a pensar hoy que los resultados contrastan fuertemente con el discurso
neoliberal. A la luz de muchos datos y análisis, no se han cumplido los objetivos de eficacia y eficiencia
económica, ni menos aún se ha producido el derrame de beneficios que augura la teoría. Por el contrario son
visibles las consecuencias fuertemente negativas que tales políticas vienen acarreando sobre las condiciones de
vida de amplios sectores sociales, amenazando no solo el presente sino el futuro mismo de muchas sociedades3.
Algunas sociedades latinoamericanas han sido sede de un importante crecimiento económico en la
última década. Este éxito ha demostrado sin embargo un nulo alcance en el plano de la integración social. La
fuerte incorporación de tecnología y la modalidad concentrada de tal crecimiento han conducido a un más que
crítico aumento de los niveles de desempleo, de subempleo, de precariedad laboral, así como al recrudecimiento
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Profesor Titular de la Universidad Nacional de Córdoba. Coordinador Académico de la Maestría en Administración Pública del
Instituto de Investigación y Formación en Administración Pública (IIFAP) de dicha Universidad. Córdoba, Argentina. E-mail:
[email protected]
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C. La Serna (98).
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Los efectos del neoliberalismo en el caso de los Estados Unidos, son quizás concluyentes: declinación de las coberturas
sociales, crecimiento del endeudamiento de las familias, debilitamiento del sentimiento de seguridad por la creciente perdida de
empleos, reducido incremento de la productividad de las empresas, fuerte “dualización salarial”. Vease al respecto: Chanlat, 97.
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de problemas de salud, educación, violencia urbana. El ingreso y las oportunidades de vida se han concentrado y,
con ello, la dualización social se ha profundizado4. El mercado esta dejando de simbolizar una posibilidad de
acceso a mejores niveles de vida, al menos para los que creyeron en ello. Estas consecuencias vienen pues a
desmentir los términos del discurso neoliberal y a confirmar su vocación unilateralmente capitalista, y por tanto
socialmente excluyente.
. Las sociedades capitalistas se regulan y reproducen de acuerdo a ciertas relaciones entre los principios de
intercambio, coerción y legitimación que las configuran 5 . Si bien puede decirse que existe una primacía
“estructural” del principio económico del intercambio, las distintas fases que ha conocido dicho desarrollo
muestran cambios en el “peso relativo” que estos principios tienen en los procesos de reproducción social. La
fase liberal originaria es el espacio histórico de unas prácticas y unas instituciones que “huyendo” del
absolutismo conducen al dominio del principio del mercado bajo una modalidad, la del “intercambio de
equivalentes”, que legitima el nuevo ordenamiento y que coloca al estado en un rol de vigilancia externa
(Aguilar Villanueva, 82). En las sociedades bienestaristas esta relación se transforma, la acción coercitiva del
estado adquiere una relevancia que deviene de imperativos relacionados con la resolución del conflicto propio de
las sociedades “liberales complejas”. En efecto, son los acuerdos neocorporativos de postguerra los que, con
base en un sostenido consenso social, rebalancean estos pesos relativos y otorgan nuevos roles al mercado, al
estado y a las familias en los procesos de integración social (Sping Anderssen, 95).
El neoliberalismo pareciera constituir una expresión política extrema, parte de los procesos instituyentes
de ciertos rasgos de la fase de modernidad6 que viven las sociedades capitalistas. Representa en este sentido un
ambicioso proyecto de transformación de los arreglos corporativos bienestaristas y por tanto de las relaciones
entre los principios organizadores de estos tipos de sociedades que conlleva recolocar al mercado como principio
ultra dominante de la regulación social, reorientar el rol regulativo del estado y reenviar al ámbito de las familias
e individuos crecientes responsabilidades reproductivas.
Este nuevo escenario se encuentra también impregnado por la historia reciente. El estado de bienestar
representó una experiencia fuertemente influenciada por la intencionalidad de la acción colectiva en un contexto
de crisis de las formas liberales que lo precedieron. Constituyó en este sentido una acción deliberada que,
acompañada por el acuerdo tácito o explícito de amplias franjas sociales, tuvo como base cierta forma de
cooperación entre estado, capital y trabajo, orientada por tantos objetivos como actores comprometidos: evitar la
agudización del conflicto social, paliar la crisis de acumulación y estabilizar el crecimiento, mejorar las
condiciones de vida.
4
Para el caso argentino véase entre otros Barbeito y Lo Vuolo (92); Grassi, Hintze y Neufeld (94); Murmis y Feldman (93).
Para Giddens estas propiedades o dimensiones del sistema social son la significación, la dominación y la legitimación.
Nosotros adoptamos en el presente trabajo la formulación de Offe –intercambio, coerción y legitimación- en el entendido de
que responde con mayor rigor analítico a las características de constitución del sistema social capitalista.
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Fase intensiva en Giddens (90); plena o mas compleja en Touraine (92).
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Aunque sus efectos no puedan generalizarse, la fase bienestarista abrió un curso progresista al
desarrollo de las sociedades capitalistas después de la crisis de los años 29/30. Sus indudables contribuciones al
bienestar, su lógica socialmente solidaria produjeron importantes “marcas” en las identidades sociales y políticas.
Sin embargo, no parece aventurado proponer que la utopía regresiva de dejar en manos del mercado el
futuro de las sociedades, tiene también origen en los “desvaríos” bienestaristas previos, en los efectos no
buscados y perversos de los arreglos entre aquellos “macro” actores.
Mas allá de los críticos desequilibrios macroeconómicos y fiscales derivados de una acción que sobre
politizó el devenir de la sociedad 7 , las políticas bienestaristas son susceptibles de crítica en los siguientes
sentidos. Su modalidad centralizada y fordista, que otorgó a sus programas un sesgo uniformizante y
etnocéntrico contrario en muchos casos a las particularidades regionales y socio culturales de la población
destinataria. El carácter corporativo de los acuerdos y los consecuentes requerimientos gubernamentales de
apoyo político que acotaron en gran medida sus esfuerzos a los sectores sociales incorporados al mercado8. Por
último y en estrecha relación con ambas cuestiones, la conformación de una modalidad de reproducción
excesivamente mediada, en algunos casos monopolizada, por las organizaciones –corporaciones- actuantes, de
modo tal que la acción social se hizo tenue y débil, excesivamente dependiente de tales arreglos. Estas también
fueron parte de las marcas identitarias producidas por el bienestarismo.
A riesgo de que se nos mal interprete, podríamos decir que ambas formas de sociedad y de estado tienen, no
obstante sus marcadas diferencias, un punto en común: hacen centro en la construcción de un orden que margina a
grupos e individuos que no pudieron ser parte, ayer, del pacto neocorporativo, hoy del mercado9. Una y otra podrían
pues ser definidas de «funcionalistas» en el sentido genérico de que se trata de construcciones políticas fuertemente
orientadas por los «imperativos sistémicos»; por los requerimientos del orden social; por sobre la diversidad de las
motivaciones, intereses e identidades de amplias capas de individuos y grupos sociales.
. El escenario de las prácticas se nutre pues de estos «datos» históricos y estructurales, datos aparentemente
inscriptos en el cuadro de conformidad social que se observa en los momentos iniciales de despliegue de las
estrategias neoliberales. Tácticas abiertas de concentración de la producción; nuevo impulso a la incorporación
de tecnología con sus secuelas sobre la reducción de los planteles; desarticulación de los acuerdos sociales que
posibilitaron las formas sociales bienestaristas; distintas formas de coerción sobre la acción colectiva típica de
tales formas de sociedad; desmantelamiento de los sistemas de políticas sociales; constituyen las prácticas
visibles que se desarrollan en buena parte de esta fase sin una contestación social de relevancia.
No obstante, la crudeza de la experiencia que viven las sociedades al amparo de tales estrategias esta
revirtiendo esta situación y pareciera llevar con cierta rapidez a un cuestionamiento de la ortodoxia neoliberal.
Ello debe no obstante, ser comprendido a la luz de las nuevas condiciones políticas que presenta la sociedad
7
Desequilibrios que llevaron en el caso argentino al fenómeno de la hiperinflación, fenómeno que marca la actitud de amplios
grupos y organizaciones sociales y políticas frente a las posteriores políticas de estabilización y ajuste.
8
Estas modalidades de acción estatal adquirieron rasgos mas plenamente definidos en aquellas sociedades que, como es el
caso de Argentina, registran una débil participación social en este campo.
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Lo señalado no pretende velar el carácter marcadamente excluyente de las políticas neoliberales frente a los objetivos
históricamente integradores del proyecto bienestarista. Solo pretende identificar algunos presupuestos comunes de
construcción.
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capitalista en orden a lo que podríamos llamar un cuadro de acción social complejo, en plena transformación.
La acción social se inscribe en las distintas fases de configuración de lo político y de la sociedad, fases
de las cuales es a la vez creadora y resultado. El protagonismo principal de asociaciones empresarias, sindicales
y del estado, fue asociado a prácticas dirigidas a mediar y morigerar el conflicto típico de las sociedades
industriales de cierta complejidad frente al deterioro de los partidos como instancias de representación y
procesamiento de intereses.
Los llamados nuevos movimientos sociales constituyen por otro lado la expresión creciente de una
renovada subjetividad social y política, vinculada a las formas más avanzadas de la modernidad a que ha dado
lugar la fase actual del desarrollo capitalista. Esta vía, aún embrionaria en nuestra sociedad, ha permitido en
países con una mayor tradición participativa hablar de formas comunitaristas de acción social, que se constituyen
en un elemento de relevante peso en la producción de servicios sociales. Ha alentado además el debate en torno a
los arreglos socio políticos post bienestaristas, debate que enfrenta a perspectivas dominadas sucesivamente por
el mercado, el estado, la comunidad10. La participación social forma parte también del ideario que nutre el
desarrollo de la política estatal en algunos países de Latinoamérica11, mediante acciones que tienden a fortalecer
y, de este modo, democratizar la gestión de programas sociales.
Lo que es importante poner de relieve es que estas formas de actuación y de configuración del espacio
político público 12 , no son “eliminadas” 13 por política pública alguna, cuestión que llevaría a pensar que
sindicatos y asociaciones empresarias desaparecen de la escena, o que los partidos políticos constituyen una
suerte de espejismo. Por el contrario estas formas perviven junto a otras nuevas y menos nuevas de actuación,
adquiriendo una relevancia que puede depender de coyunturas políticas y necesidades de legitimación, pero que
fundamentalmente debe entenderse a la luz de las características que adquiere la subjetividad frente a la
debilidad articuladora de las “matrices tradicionales”14. Las relaciones entre actores sociales y estatales toman en
el nuevo escenario un perfil de menor legalidad ó institucionalización formal, no obstante la política del estado
pareciera todavía demandar hoy, y más frecuentemente de lo que suele pensarse, de un intercambio con los
diversos actores a ella asociados.
El cuadro de acción social se integra así por el fuerte protagonismo de los medios masivos de
comunicación y por un conjunto de formas de acción colectiva que se hayan orientadas las más de las veces por
objetivos más bien defensivos que propositivos. Ello es en efecto reflejo del deterioro de los canales
tradicionales de expresión, especialmente de partidos y sindicatos. El sistema de partidos es sin embargo el
ámbito más genérico de expresión social en la búsqueda colectiva de nuevas perspectivas. De ello son prueba los
recientes triunfos de expresiones socialdemócratas en países de Europa y la creciente preferencia electoral por
corrientes y alianzas opositoras15.
10
Véase al respecto: Offe (95); Cunill (97); Lacroix (98); Vaillancourt (97).
Quizás el caso más notable este representado por el Programa de Reforma del Estado Brasileño que instituye un campo de
gestión “pública” al que se transfieren diversas responsabilidades en la producción de servicios sociales. Véase al respecto:
Cunill G. y Bresser P. (98).
12
Esta categoría es utilizada por J. Habermas en “Mas allá del Estado Nacional”. Editorial Trotta, Madrid, 1997.
13
Encontramos proposiciones como la siguiente: “El ajuste estructural elimina las mediaciones neocorporativas generando un
corte drástico entre estado y sociedad.”. García Delgado, Daniel; Estado y Sociedad; Tesis Grupo Editorial Norma, Buenos
Aires, 1994.
14
Svampa, Maristela y otro; “La plaza vacía”, Ed. Lozada, Buenos Aires, 1997.
15
En el campo académico existe también y paralelamente una creciente y en gran medida “inabarcable” actividad teórica e
investigativa que obedece a distintas corrientes criticas y que centra sus esfuerzos en el análisis de las formas que asume el
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Puede así decirse que en los más diversos ámbitos se escenifica un debate que reactualiza de manera
aguda la histórica tensión entre sociedad y sistema, tensión que, a la luz de las experiencias y transformaciones
operadas, reenvía al papel de los individuos, de los grupos sociales y de la acción colectiva en la conformación
del espacio público político y, por esta vía, al rol del estado y el mercado en torno al amplio campo de las
condiciones de vida.
En síntesis el escenario actual muestra un cuadro de acción que se nutre de ensayos pero también de
incursiones por viejas rutas, de prácticas que apelan a las formas tradicionales y a nuevos medios de acción
individual y colectiva. La potencialidad transformadora de la acción social recibe de esta dispersión su nota
distintiva. El cuestionamiento social y político al neoliberalismo es en efecto embrionario pero es también
múltiple.
Recordemos por último junto a H. Arendt (58) que la preocupación por las políticas sociales, es la
preocupación por el mundo de la necesidad, y que en la medida que ella pueda, no ya evitarse, sino al menos
morigerarse, se estarán abriendo posibilidades al mundo y a las prácticas de la creación, de la fantasía, de la buena
vida; de la que tan lejos están muchos individuos y grupos de nuestras sociedades.
desarrollo social, en sus consecuencias a nivel individual, social y político y en la reflexión sobre las perspectivas de
transformación que la fase actual de la modernidad capitalista estaría abrigando.
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