Hacia una mayor Transparencia Fiscal en

Hacia una mayor Transparencia
Fiscal en Argentina- 1°Parte:
Estudio del grado de acceso público a la
información fiscal en provincias y municipios
Investigadores1:
-
Nadin Argañaraz
-
Sofía Devalle
-
Gustavo Guelbert
-
Natalia Rodríguez
-
Ana Sánchez
-
Lucrecia Viano
www.cargafiscal.com.ar
IERAL de Fundación Mediterránea
Agosto de 2006
1
Se agradecen los comentarios de Néstor Grión.
1
Indice
Resumen Ejecutivo ................................................................................................3
I. Introducción......................................................................................................11
II. Objetivos del estudio ......................................................................................14
III. Reglas fiscales y marco legal en Argentina...............................................16
III.1 Ventajas y desventajas de las reglas fiscales .............................................. 16
III.2 Reglas fiscales recientes en Argentina: el Régimen de Responsabilidad
Fiscal ..................................................................................................................... 18
III.3 La transparencia fiscal nacional y subnacional: el caso argentino ........... 19
IV- Aspectos metodológicos ................................................................................21
IV.1 Muestra del estudio...................................................................................... 21
IV.2 Obtención de la información ....................................................................... 22
IV.3 Formas de analizar la información ............................................................. 23
V. Análisis provincial...........................................................................................24
V.1 Indice de Acceso Público a la Información Fiscal Provincial (IAPIF
provincial)............................................................................................................. 24
V.1.1 Construcción del IAPIF provincial........................................................ 24
V.1.2 Resultados del IAPIF provincial ........................................................... 26
V.2 Indice de Detalle de la Información provincial (IDI provincial) ................. 30
V.2.1 Construcción del IDI provincial ............................................................ 30
V.2.2 Resultados del Indice de Detalle de la Información provincial (IDI).. 31
VI. Análisis Municipal .........................................................................................34
VI.1 Indice de Acceso Público a la Información Fiscal municipal (IAPIF
municipal)............................................................................................................. 34
VI.1.1 Construcción del IAPIF municipal...................................................... 34
VI.1.2 Resultados del IAPIF municipal ......................................................... 36
VI.2 Los costos del acceso a la información ........................................................ 42
VI.3 Relaciones entre el IAPIF y otras variables ............................................... 45
VII. Conclusiones .................................................................................................47
2
Resumen Ejecutivo
Introducción
•
La calidad de las instituciones democráticas se basa fundamentalmente en el
grado de participación de la ciudadanía y en el conocimiento por parte de toda la
comunidad acerca de su estructura y funcionamiento.
•
Resulta responsabilidad ineludible por parte de cualquier administración pública
la difusión de información fiscal veraz y detallada, que permita lograr un eficaz
control del accionar del Estado por parte de los ciudadanos.
•
En este sentido, adquiere relevancia el concepto de Transparencia Fiscal,
básicamente porque constituye una herramienta que tiende al cumplimiento de
los principios de buena gobernabilidad, como lo son la responsabilidad fiscal o la
previsibilidad. La transparencia fiscal es un concepto amplio que hace referencia
a cuatro cuestiones básicas:
a) Definición clara de funciones y responsabilidades del sector público.
b) Acceso del público a la información.
c) Transparencia en la preparación, publicación y ejecución del presupuesto.
d) Garantías de integridad de la información del Sector Público.
•
A pesar de la importancia que revisten las actividades de difusión de la
información pública, existen fuertes incentivos para no revelar tal información,
puesto que es el mismo estado el que debe proveer la información necesaria para
su control. En consecuencia, fallan los mecanismos de monitoreo y control de la
gestión del sector público por parte de la ciudadanía.
Objetivos del estudio
•
El objetivo central que IERAL se ha planteado con el presente trabajo es el de
relevar el grado de acceso público a la información fiscal (uno de los
componentes clave de la transparencia fiscal) que existe en provincias y
municipios.
•
También fue la intención medir el grado de respuesta de los funcionarios
municipales frente a un pedido de información relacionado con las finanzas
públicas de la respectiva localidad, por parte de un ciudadano común.
3
Reglas fiscales y marco legal en Argentina
•
En general, la adopción de reglas, de cualquier tipo, responde a la necesidad de
conferir credibilidad al manejo de las políticas públicas, vía la disminución o
eventual eliminación de conductas e intervenciones discrecionales.
•
En lo que respecta a las reglas fiscales en los niveles subnacionales de gobierno
en la Argentina, un importante avance que se ha realizado consiste en el
Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal, creado con la finalidad de dotar de
reglas de comportamiento fiscal y transparencia a la gestión pública de las
provincias, la ciudad autónoma de Buenos Aires y el Estado Nacional. Esta ley
ya ha sido firmada por CABA y 20 de las 23 jurisdicciones provinciales. Para el
caso de los municipios, sólo se prevé la invitación a los mismos a adherir a la
norma. También con cuestiones de transparencia se relaciona el decreto 1172/03
de Acceso a la Información Pública.
•
De todas formas, no es la intención de este trabajo realizar comparaciones entre
la situación actual y la normativa vigente, sino simplemente medir el acceso
público a la información fiscal, independientemente de lo que pueda establecer
una ley como la de Responsabilidad Fiscal.
Metodología
•
El presente estudio se realizó para las 23 jurisdicciones provinciales, CABA y
para una muestra de 100 municipios de todo el país. La tarea demandó 7 meses
de trabajo.
•
La obtención de la información para evaluar el grado de accesibilidad a la
información fiscal se realizó mediante los siguientes procedimientos:
-
Relevamiento de la existencia de sitios web oficiales, provinciales y
municipales, analizando la información fiscal contenida en cada uno de ellos.
En particular, se evaluó si se proporcionaba la siguiente información:
9 Ley/ Ordenanza de presupuesto (año 2006 y años anteriores)
9 Ejecuciones presupuestarias (año 2005 completo y años anteriores)
9 Legislación tributaria: códigos tributarios y leyes/ ordenanzas impositivas
(vigente y la de períodos anteriores)
9 Stock de deuda (año 2005 y años anteriores)
9 Licitaciones (vigentes)
4
9 Boletín Oficial (últimos números)
-
Envío de e- mails de manera anónima (por parte de un ciudadano común)
a los 100 municipios, realizando pedidos de información de carácter público:
ordenanza de presupuesto vigente; ejecución presupuestaria actualizada;
legislación fiscal.
-
Llamados telefónicos a los municipios, también por parte de un
ciudadano común, solicitando nuevamente las ejecuciones presupuestarias.
•
El análisis se realizó por medio de la construcción de Índices, que permiten
evaluar el acceso a la información fiscal en cada jurisdicción y, a su vez, realizar
comparaciones entre ellas. Los índices también pueden ser actualizados a futuro,
de modo tal de examinar la evolución de esta problemática a lo largo del tiempo.
•
Es muy importante destacar que los índices de este tipo son muy dinámicos en el
tiempo, puesto que las jurisdicciones están constantemente publicando nueva
información en sus sitios web oficiales. En consecuencia, los valores obtenidos
para el IAPIF de cada jurisdicción seguramente habrían sido distintos si se
hubiesen utilizados datos de los sitios web de hace un año, así como también
diferirán posiblemente en el futuro. Esto implica que las posiciones de cada
provincia y/o municipio en el ranking son relativas y pueden cambiar de manera
importante año a año. Este hecho acentúa la importancia de continuar con la
construcción de este tipo de indicadores en el tiempo.
Análisis provincial
•
Se construyó el Indice de Acceso Público a la Información Fiscal (IAPIF)
provincial asignándole a cada provincia puntos de acuerdo a la cantidad de
información fiscal publicada en los sitios web y al grado de actualización de los
datos. El índice varía entre 0 y 1, asumiendo el valor de 0 cuando no se publica
ninguno de los 6 ítems analizados y 1 cuando toda la información se encuentra
disponible, tanto la vigente como la de años previos. Por su parte, el IAPIF fue
corregido de acuerdo a la facilidad de acceso a cada uno de los ítems analizados.
•
En los siguientes gráficos se exponen los rankings para el IAPIF provincial
simple y el IAPIF provincial corregido.
5
Ranking IAPIF provincial simple*
T .d e l Fu e go
San Juan
0.3 0.3 0.3
L a Rio ja
Santa Cr u z
Catam ar ca
0.46 0.4 0.4
M is io n e s
Sg o.d .Es te r o
0.50 0.48
Ch aco
Fo r m os a
San Lu is
0.60 0.580.56
L a Pam p a
0.64
Ju ju y
Salta
Co r r ie nte s
0.72 0.7 0.7
Ne uq u é n
Río Ne gr o
0.80 0.76
Tu cu m án
Ch ub u t
0.87 0.86
CABA
San ta Fe
M e n d oz a
Cór d ob a
Bs .As
0.92
Entr e Ríos
1.0 1.0 1.0 1.0
1.0
0.9
0.8
0.7
0.6
0.5
0.4
0.3
0.2
0.1
0.0
*Nota: Jurisdicciones con igual valor de IAPIF están ordenadas alfabéticamente.
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea.
Ranking IAPIF provincial corregido por facilidad de acceso*
*Nota: Jurisdicciones con igual valor de IAPIF están ordenadas alfabéticamente.
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea.
•
También se construyó para las provincias un Indice de Detalle de la
Información provincial, analizando la desagregación con la que se publica en
el sitio web de cada provincia información relacionada con las ejecuciones
presupuestarias y la deuda pública. Los resultados alcanzados fueron los
siguientes:
6
San Ju an
L a Rio ja
0.30 0.28 0.28
T.de l Fue go
Santa Cr uz
0.38 0.34
Catam ar ca
0.45
M is ion e s
Ch aco
Sgo .d.Es te r o
0.49 0.48 0.47
Fo r m o s a
San Lu is
0.59 0.57
La Pam pa
Jujuy
0.64 0.62
Co r r ie n te s
Salta
0.7 0.7
Ne uqu é n
Río Ne gr o
0.78 0.76
T ucum án
Chu bu t
Entr e Ríos
0.87 0.86 0.84
CABA
Bs .As
San ta Fe
Có r do ba
1 0.98 0.94
0.92
M e n doz a
1.0
0.9
0.8
0.7
0.6
0.5
0.4
0.3
0.2
0.1
0.0
Ranking Indice de Detalle de la Información provincial*
1.0 1.0
0.9
0.8
0.7 0.7
0.6 0.6 0.6
0.5
0.5
0.4
0.4
0.3
Tierra del Fuego
Santa Cruz
San Luis
San Juan
Mis iones
La Rioja
La Pampa
Formos a
Salta
Tuc umán
Jujuy
Corrientes
Chac o
Catamarc a
Entre Ríos
Sgo.del Es tero
Neuquén
Buenos A ires
Río Negro
CA BA
Chubut
Córdoba
Santa Fe
0.17
Mendoz a
1.0
0.9
0.8
0.7
0.6
0.5
0.4
0.3
0.2
0.1
0.0
*Nota: Jurisdicciones con igual valor de IAPIF están ordenadas alfabéticamente.
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea.
Análisis municipal
•
A nivel municipal, también se construyó el IAPIF de manera similar al
provincial, diferenciándose ahora en que para ciertos ítems el puntaje variará de
acuerdo a si la información se obtuvo del sitio web o si se obtuvo por un envío
del municipio ante un pedido vía mail o telefónico.
•
Los resultados del IAPIF municipal se exponen en el siguiente gráfico.
7
Ranking según IAPIF Municipal*
San Fernando (Bs .A s )
Conc ordia (E.Ríos )
0.78
0.76
0.72
Tigre (Bs .A s )
San Nic olás de los
Córdoba (Cba.)
Godoy Cruz (Mz a.)
Comodoro Riv adav ia (Chub.)
0.70
0.70
0.68
0.64
0.64
Nec oc hea (Bs .A s )
Morón (Bs .A s )
Mar del Plata (Bs .A s )
V ic ente López (Bs .A s )
Río Grande (T.Fgo)
Malv inas A rgentinas
La Matanz a
A v ellaneda
Ens enada
La Plata
0.62
0.56
0.56
0.52
0.50
(Bs .A s )
(Bs .A s )
(Bs .A s )
(Bs .A s )
(Bs .A s )
0.47
0.46
0.46
0.44
0.44
Pergamino (Bs .A s )
San Is idro (Bs .A s )
Trelew (Chub.)
Maipú (Mz a.)
Raf aela (Sta.Fe)
0.44
0.44
0.44
0.44
0.42
Gral. San Martín (Bs .A s )
San Franc is c o (Cba.)
V illa María (Cba.)
Santa Ros a (L.Pampa)
Cipolletti (R.Ngro)
Mendoz a (Mz a.)
Paraná (E.Ríos )
Ros ario (Sta.Fe)
San S.de Jujuy (Jujuy )
Olav arría (Bs .A s )
Quilmes (Bs .A s )
Tandil (Bs .A s )
Gualeguay c hú (E.Ríos )
Santa Fe (Sta.Fe)
Moreno (Bs .A s )
Puerto Madry n (Chub.)
Río Cuarto (Cba.)
V illa Carlos Paz (Cba.)
La Rioja (L.Rioja)
Bahía Blanc a (Bs .A s )
Neuquén (Nquen)
V illa Merc edes (S.Luis )
Guay mallén (Mz a)
Pos adas (Mnes .)
San Pedro (Bs .A s )
Us huaia (T.Fgo)
Luján (Bs .A s )
El Dorado (Mnes .)
0.40
0.40
0.40
0.40
0.38
0.36
0.36
0.33
0.30
0.30
0.30
0.30
0.30
0.28
0.28
0.28
0.28
0.28
0.26
0.26
0.25
0.24
0.23
0.22
0.20
0.20
0.20
Salta (Salta)
0.20
0.20
Hurlingham (Bs .A s )
Oberá (Mnes .)
A lmirante Brow n (Bs .A s )
0.20
0.18
General A lv ear (Mz a)
Florenc io V arela (Bs .A s )
0.18
0.16
0.12
Tres de Febrero (Bs .A s )
Corrientes (Ctes .)
General Roc a (R.Ngro)
0.10
0.10
Orán (Salta)
San Luis (S.Luis )
Rec onquis ta (Sta.Fe)
Goy a (Ctes .)
Beris s o (Bs .A s )
Bariloc he (R.Ngro)
Río Gallegos (Sta.Cruz )
Santo Tomé (Sta.Fe)
A z ul (Bs .A s )
Beraz ategui (Bs .A s )
Campana (Bs .A s )
Chiv ilc oy (Bs .A s )
Es c obar (Bs .A s )
Es teban Ec hev erría (Bs .A s )
Ez eiz a (Bs .A s )
Ituz aingó (Bs .A s )
Jos é C. Paz (Bs .A s )
Junín (Bs .A s )
Lanús (Bs .A s )
Lomas de Z amora (Bs .A s )
Merlo (Bs .A s )
Pilar (Bs .A s )
San Miguel (Bs .A s )
Z árate (Bs .A s )
San F.V .de Catamarc a (Cat.)
Pres .R.Sáenz Peña (Chac o)
Res is tenc ia (Chac o)
Río Terc ero (Cba.)
A lta Grac ia (Cba.)
Conc ep.del Uruguay (E.Ríos )
Formos a (Form.)
San Martín (Mz a.)
San Raf ael (Mz a.)
Riv adav ia (S.Juan)
San Juan (S.Juan)
Caleta Oliv ia (Sta.Cruz )
San Lorenz o (Sta.Fe)
V enado Tuerto (Sta.Fe)
La Banda (Sgo.del E.)
Sgo.del Es tero (Sgo.del E.)
San Miguel de Tuc umán
0.10
0.10
0.10
0.07
0.06
0.06
0.06
0.06
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
*Nota: Jurisdicciones con igual valor de IAPIF están ordenadas alfabéticamente.
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea.
8
Los costos del acceso a la información
•
El pedido telefónico realizado a 86 municipios para solicitar la información de
ejecuciones presupuestarias implicó realizar más de 250 llamadas telefónicas a
distintos puntos del país. Evidentemente que para un ciudadano común esta
tarea resulta costosa, no solo en términos monetarios sino también por el tiempo
insumido.
•
Por esta razón, se estimó el costo promedio que implica solicitar información de
carácter público a un municipio. Para la estimación, la búsqueda por internet no
fue tenida en cuenta, pero sí se consideraron la cantidad de llamadas realizadas,
el costo que implicó cada una (en función de información de las sábanas
telefónicas), el costo del tiempo insumido en cada llamada, y la cantidad de fax
y/o notas enviadas por correo postal.
•
Sumando todos estos costos, se obtuvo que el costo total en que habría
incurrido este ciudadano para solicitar información, que es de carácter público,
supera los $500. Independientemente de que este costo puede llegar a parecer
alto o bajo, en función de quién lo mire, lo relevante aquí es que este costo no
debería existir.
•
Lo más preocupante aún es que se realizó ese gasto de dinero y tiempo para
obtener tan sólo un 13% de respuestas favorables al pedido.
Conclusiones
•
Se destacan bajos y dispares niveles de información fiscal en los ámbitos
provincial y municipal. Si bien se observan mejorías respecto a años anteriores,
en cuanto a la cantidad de información relacionada con los actos de gobierno
que se publica en los sitios web oficiales de cada nivel de gobierno, la situación
aún se encuentra lejos de ser la óptima.
•
A nivel municipal resulta mucho más preocupante la escasez de información
fiscal que en el ámbito provincial. En promedio, el IAPIF para los 100
municipios más grandes de todo el país alcanza un valor de 0.23, mientras que
para el promedio provincial es del 0.66.
•
A nivel municipal también es mucho mayor la disparidad que existe entre el
valor del índice para las distintas jurisdicciones que para las provincias. Por
9
caso, la variabilidad que existe en el índice entre municipios es de un 98%,
mientras que para las provincias es del 36%.
•
Resulta preocupante la baja predisposición por parte de los funcionarios
municipales por proveer de información que tiene carácter público, como lo es
la ejecución presupuestaria, ante un pedido ciudadano.
•
En síntesis, queda aún un largo camino por recorrer en materia de
accesibilidad pública a la información de los actos de gobierno, especialmente
para los niveles subnacionales. Se plantea el desafío de que todas las
instituciones, organismos y la ciudadanía en general tomen conciencia acerca
de la importancia que tiene la transparencia, en todos sus aspectos, para el
desarrollo democrático del país. La presente investigación intenta hacer al
menos un aporte en este sentido.
10
I. Introducción
La calidad de las instituciones democráticas se basa fundamentalmente en el
grado de participación de la ciudadanía y en el conocimiento por parte de toda la
comunidad de su estructura y funcionamiento.
La publicidad de los actos de gobierno en sus tres niveles es un deber
contemplado en la Constitución Nacional. Resulta responsabilidad ineludible por
parte de cualquier administración pública la difusión de información fiscal veraz y
detallada, que permita lograr un eficaz control del accionar del Estado por parte de
los ciudadanos.
En este sentido, adquiere relevancia el concepto de Transparencia Fiscal,
básicamente porque constituye una herramienta que tiende al cumplimiento de los
principios de buena gobernabilidad, como lo son la responsabilidad fiscal o la
previsibilidad. En definitiva, constituye un paso más hacia el control de los actos de
gobierno y la disminución de prácticas corruptas, las cuales afectan adversa y
simultáneamente la consolidación de las cuentas públicas y los equilibrios
macroeconómicos, a la vez que dificultan la gobernabilidad política y limitan las
perspectivas de crecimiento. Por ejemplo, cuando los presupuestos no tienen en
cuenta actividades gubernamentales cuyos efectos son equivalentes al cobro de
impuestos y a la concesión de subsidios y, que, por lo mismo, no son sometidas al
examen y aprobación del Poder Legislativo y demás organismos de control, las
actividades financieras del Sector Público se tornan cada vez más opacas, y se
distorsiona la percepción sobre la magnitud real del gasto público, su distribución
sectorial y los efectos distributivos derivados de la acción pública (CEPAL, 1998).
Resulta crucial, pues, reducir el alcance de estas prácticas llamadas
“cuasifiscales” e incluirlas en el presupuesto público, puesto que, de este modo, se
permite tener una visión global de los costos de las múltiples actividades
desarrolladas por el Sector Público y de los recursos necesarios para financiarlas, y,
en definitiva, se permite un mayor control de la acción del Estado. Además, como ya
fuera mencionado anteriormente, resulta igualmente imprescindible la mejora en la
accesibilidad, calidad y oportunidad de la información fiscal sobre las actividades del
Estado.
11
La transparencia fiscal es un concepto amplio que hace referencia a cuatro
cuestiones básicas2:
a) Definición clara de funciones y responsabilidades del sector
público. Hace referencia, entre otras cosas, a: la especificación clara de la estructura
y las funciones del gobierno; la precisa definición de las funciones de los diferentes
niveles de gobierno; el establecimiento de mecanismos claros de coordinación y
gestión
de
las
actividades
presupuestarias
y
extra
presupuestarias;
y
la
transparencia en la intervención del gobierno en el sector privado (mediante normas
y procedimientos claros).
b) Acceso del público a la información. Se refiere básicamente a la
difusión de información completa sobre las operaciones fiscales pasadas, actuales y
futuras
del
gobierno.
Ello
requiere,
por
ejemplo,
que
los
documentos
presupuestarios, las cuentas presupuestarias definitivas y otros informes fiscales
destinados al público abarquen todas las actividades presupuestarias y extra
presupuestarias del gobierno; que se divulgue información comparable a la de
ejercicios anteriores e información completa sobre el nivel y la composición de la
deuda y de los activos financieros. Además de todo esto, resulta fundamental el firme
compromiso (como obligación legal) de divulgar puntualmente información sobre las
finanzas públicas.
c) Transparencia en la preparación, publicación y ejecución del
presupuesto. En la documentación presupuestaria deben especificarse: los objetivos
de política fiscal y una evaluación de la viabilidad fiscal; las normas fiscales
adoptadas (por ejemplo, el requisito de un presupuesto equilibrado o límites al
endeudamiento de los niveles subnacionales de gobierno); el marco macroeconómico;
las políticas en que se fundamenta el presupuesto; y los principales riesgos fiscales
detectables.
d) Garantías de integridad de la información del Sector Público. Este
inciso hace referencia a dos cuestiones fundamentales. Por un lado, al hecho de que
los datos fiscales deben cumplir con las normas generales aceptadas en cuanto a su
calidad: por ejemplo, los datos presupuestarios deben reflejar las tendencias
recientes de los ingresos y los gastos, debe indicarse el método contable utilizado y
las normas aplicadas a la recopilación y presentación de los datos, y deben ofrecerse
2
FMI(2001): “Manual de transparencia fiscal”.
12
garantías específicas respecto a la calidad de los datos. Por otro lado, la información
fiscal debe estar sujeta a una evaluación independiente (órganos oficiales de
auditoría o expertos independientes).
A pesar de la importancia que revisten las actividades de difusión de la
información pública, existen fuertes incentivos para no revelar tal información.
Ahora bien, ¿por qué resulta difícil lograr que exista libre disponibilidad de
información referente al funcionamiento de los estados? En primer lugar, no
existirían incentivos para la provisión de este tipo de información por parte del
sector privado debido a que constituye un tipo de bien de características particulares
al que comúnmente se denomina “bien público”. La distinción principal de este tipo
de bien es que puede ser consumido simultáneamente por toda la población sin que
por ello se agote, vale decir que su consumo es no rival. A su vez, la información
presenta otra característica que es la de ser no excluible, puesto que no se puede
dejar de lado a quien no pague por ella. Por ejemplo, la publicación detallada del
gasto que realiza un gobierno en un sitio web oficial es información que se encuentra
disponible para todo aquel que lo desee, sin que esto implique que alguien no pueda
consultar los datos. El problema que surge es quién paga para que esta información
esté al alcance de todos. En estos casos existen los conocidos “free- riders” o
“usuarios gratuitos”, que son aquellos que piensan “para qué voy a pagar, si ya otro
lo hace y lo mismo puedo consumir el bien”. En consecuencia, no se generan los
incentivos adecuados para que este bien - la información- sea producido y lo que dice
la teoría es que el Estado debe encargarse de proveerlo.
Pero por otro lado, dentro del sector público también existe una falla en los
incentivos de provisión de información relacionada con los actos de gobierno puesto
que es el mismo estado el que debe proveer la información necesaria para su control.
Esto es así porque en la práctica, los integrantes de la administración pública son
quienes menos desean que la información relativa al control de su propia gestión esté
disponible.
En consecuencia, debido a estos problemas enunciados, fallan los mecanismos
de monitoreo y control de la gestión del sector público por parte de la ciudadanía.
Es por ello que reviste singular importancia la posibilidad de evaluación del
grado de transparencia fiscal y, en particular, del grado de acceso a la información
pública por parte de un ciudadano común.
13
II. Objetivos del estudio
Una posible solución a la falla en los mecanismos de control del sector público
por parte de la ciudadanía, mencionada previamente, es la acción de organismos que
aúnen los esfuerzos individuales y propicien un ambiente de mayor transparencia
fiscal a través de la demanda de información detallada y actualizada referente a los
actos de gobierno.
En este sentido, los objetivos centrales que IERAL se ha planteado con el
presente proyecto son los siguientes:
-
Relevar el grado de accesibilidad pública a la información fiscal (uno de
los componentes clave de la transparencia fiscal) que existe en el ámbito
subnacional del país, esto es en provincias y municipios.
-
Medir el grado de respuesta de los funcionarios municipales frente a un
pedido de información relacionado con las finanzas públicas de la respectiva
localidad, por parte de un ciudadano común.
-
Evaluar la calidad de la información brindada en el ámbito provincial,
analizando el grado de desagregación y detalle con el que se presentan los datos.
-
Construir índices del acceso público a la información, que puedan ser
actualizados año a año de modo tal de poder analizar no sólo la situación actual,
sino también poder ir viendo cómo van cambiando las condiciones en estos
niveles de gobierno con el paso del tiempo.
-
Escribir un “backstage” del estudio en donde se expongan las anécdotas surgidas
de la búsqueda y recopilación de información en cada uno de los municipios
analizados.
Este trabajo tiene como finalidad ir complementando el estudio integral que
IERAL viene realizando desde el año 2002 respecto a cuestiones fiscales en
provincias y municipios3. La intención es crear y mantener índices objetivos de
medición. Si bien existen marcos legales de transparencia (cómo se verá en el
capítulo III), no se pretende hacer comparaciones respecto a la normativa vigente. Se
trata de medir el acceso a la información fiscal que actualmente existe,
3
www.cargafical.com.ar
14
independientemente de lo que pueda establecer una ley como la Ley de
Responsabilidad Fiscal.
En definitiva, con esta investigación integral y permanente se busca generar
conciencia en toda la población respecto a la importancia de estar informados en
cuanto a cómo desempeñan sus funciones los gobernantes. En este sentido, es
fundamental comprender que el conocer cómo administran las cuentas públicas los
funcionarios de gobierno es un derecho que cada ciudadano puede hacer valer.
15
III. Reglas fiscales y marco legal en Argentina
Antes de examinar específicamente la cuestión acerca del acceso a la
información en provincias y municipios, conviene repasar el tema de las reglas
fiscales, instrumento que se encuentra estrechamente vinculado con la transparencia
fiscal.
III.1 Ventajas y desventajas de las reglas fiscales
En general, la adopción de reglas, de cualquier tipo, responde a la necesidad
de conferir credibilidad al manejo de las políticas públicas, vía la disminución o
eventual eliminación de conductas e intervenciones discrecionales. La adopción de
reglas fiscales surge, por ejemplo, por el intento de imponer límites al
endeudamiento o al gasto, condiciones de déficit cero, entre otros.
Ahora bien, ¿cuáles son las ventajas y desventajas de establecer reglas
fiscales? Según Kopits (2001), suele argumentarse que las reglas fiscales no son en
realidad necesarias debido a que:
-
el manejo discrecional de las cuentas públicas tiene el beneficio de otorgar
flexibilidad de corto plazo para amortiguar los efectos de crisis importantes;
-
un gobierno puede comprometerse creíblemente a mantener disciplina fiscal sin
necesidad de acudir a reglas permanentes (esto responde al argumento de que,
en realidad, las reglas fiscales no son relevantes a la hora de conferir credibilidad
a las políticas; ésta se crea más allá de las reglas fiscales);
-
las reglas imponen requerimientos burocráticos innecesarios; o
-
por su propia naturaleza, las reglas fiscales inducen a comportamientos poco
transparentes, mayormente de lo que se ha llamado “contabilidad creativa”.
Por otro lado, entre las ventajas derivadas de la adopción de reglas fiscales se
cuentan:
-
en una sociedad democrática, las reglas son necesarias para restringir la
discrecionalidad de algunos funcionarios cuyas políticas tienen un sesgo al
déficit fiscal;
16
-
los gobiernos, en general, tienden a la implementación de políticas discrecionales
para aumentar su probabilidad de re-elección;
-
en sistemas federales, las reglas pueden ser útiles para restringir la
discrecionalidad de las políticas fiscales aplicadas en los niveles subnacionales de
gobierno.
La mayor utilidad que se deriva de implementar reglas fiscales, siempre y
cuando estén bien diseñadas, consiste en establecer un marco despolitizado para la
política fiscal.
Para aumentar la efectividad de las reglas fiscales, es conveniente que
combinen tres requisitos fundamentales: simpleza (de modo que el control y
monitoreo del grado de cumplimiento sea fácil de realizar), flexibilidad (esto es, que
contemple la posibilidad de aplicar cláusulas de escape bien diseñadas, ante un
cambio brusco en las circunstancias macroeconómicas que enfrenta el país), y
orientadas al crecimiento (es decir, que evite imponer una extremada carga sobre los
recortes en gastos de inversión del gobierno). Queda claro, asimismo, que la adopción
de reglas fiscales debe hacerse en un marco de completa transparencia institucional,
con alguna autoridad de arbitraje para verificar el cumplimiento de las mismas, y
también para aplicar sanciones en caso necesario.
Según afirman los expertos, las reglas fiscales son quizás más necesarias en
los países en vías de desarrollo, puesto que representan un paso importante hacia la
creación de una firme reputación de responsabilidad y austeridad fiscal.
En un sistema federal de gobierno, donde las potestades fiscales se
encuentran distribuidas entre un nivel nacional y diferentes niveles subnacionales,
la necesidad de la adopción de reglas se torna muy importante. Esto, no sólo porque
los niveles subnacionales de gobierno pueden tener el incentivo a incurrir en grandes
déficits fiscales con la esperanza de que el gobierno nacional luego les preste ayuda
financiera en caso de necesitarla, sino también porque los desequilibrios fiscales de
uno de ellos tiene repercusiones sobre el costo financiero del resto del sistema
federal.
Por ello, en economías cuyos niveles subnacionales de gobierno no gozan de
una reputación de austeridad fiscal, suele recomendarse la aplicación de un enfoque
coordinado, en el cual todos los niveles subnacionales de gobierno estén sujetos a
reglas fiscales uniformes.
17
III.2 Reglas fiscales recientes en Argentina: el Régimen de Responsabilidad
Fiscal
En lo que respecta a las reglas fiscales en los niveles subnacionales de
gobierno en la Argentina, el mayor avance que se ha realizado hasta el momento
consiste en el Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal. El mismo fue creado en
agosto de 2004 por la Ley Nº 25.917 con la finalidad de dotar de reglas de
comportamiento fiscal y transparencia a la gestión pública de las provincias, la
ciudad autónoma de Buenos Aires y el Estado Nacional.
Actualmente, además de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, son 20 las
provincias argentinas que han adherido hasta el momento al presente Régimen:
Buenos Aires, Catamarca, Córdoba, Corrientes, Chaco, Chubut, Entre Ríos,
Formosa, Jujuy, La Rioja, Mendoza, Misiones, Neuquen, Río Negro, Santa Cruz,
Santa Fe, Santiago del Estero, San Juan, Tierra del Fuego y Tucumán. Las
provincias de La Pampa, Salta y San Luis no han adherido.
El régimen, cuyo cumplimiento efectivo se materializa desde la presentación
del proyecto de Ley de Presupuesto 2006, establece cuatro reglas de conducta y
transparencia fiscal:
1)
los gastos primarios (excluyendo los gastos financiados por organismos
internacionales de crédito o los destinados a infraestructura social básica) no
deben crecer a una tasa nominal mayor que la del PBI,
2)
se debe mantener el equilibrio presupuestario financiero (ingresos corrientes y
de capital, menos gastos corrientes netos de los financiados por Organismos
Internacionales
y gastos de capital netos de los de infraestructura social
básica),
3)
los servicios de la deuda no deben superar el 15% de los recursos corrientes
luego de transferencias a municipios, y finalmente,
4)
si lo anterior no se cumple, el presupuesto provincial debe ser presentado y
ejecutado con superávit primario.
Esta ley apunta a limitar el carácter pro-cíclico del gasto dada la primera
regla citada. Adicionalmente, tiene por objeto adoptar reglas macro fiscales
homogéneas; constituir una señal clara para los agentes económicos; preservar el
equilibrio financiero a través de reglas para el tratamiento del gasto y los ingresos
18
públicos y establecer la coordinación necesaria para alcanzar un escenario de
sustentabilidad con relación al endeudamiento público asegurando la prestación de
los servicios básicos. La norma consolida y perfecciona los principios contenidos en la
Leyes 24.156 del año 1992 y 25.152 de 1999. Asimismo ratifica aquellas leyes que en
concordancia fueron sancionadas por las Jurisdicciones Provinciales.
¿Qué sucede a nivel de municipios? El Régimen Federal de Responsabilidad
Fiscal sólo prevé que las provincias inviten a los municipios a adherir a la norma, con
lo que hoy en día la aplicación de reglas fiscales a nivel municipal depende en gran
parte de la voluntad de los gobiernos municipales.
III.3 La transparencia fiscal nacional y subnacional: el caso argentino
La ley anterior, sumada a la ley anterior 25.152 de Solvencia Fiscal, trata
también en alguna medida el tema de la transparencia en la gestión pública, en
particular, el tema del acceso público a la información.
Así, la Ley de Solvencia Fiscal dispone que la siguiente documentación de
carácter físico y financiero producida en el ámbito de la Administración Nacional
tiene el carácter de información pública y debe ser de libre acceso para cualquier
institución o persona interesada en conocerla:
-
estados de ejecución de los presupuestos de gastos y del cálculo de recursos,
hasta el último nivel de desagregación en que se procesen;
-
órdenes de compra, todo tipo de contratos firmados por autoridad competente,
así como las rendiciones de fondos anticipados;
-
pagos realizados por la Tesorería Nacional y por el resto de las tesorerías de la
Administración Nacional;
-
datos financieros y de ocupación del Sistema Integrado de Recursos Humanos
que administra la Secretaría de Hacienda, sobre personal permanente,
contratado y transitorio, incluido el de los proyectos financiados por organismos
multilaterales;
-
estado de situación, perfil de vencimientos y costo de la deuda pública, así como
de los avales y garantías emitidas, y de los compromisos de ejercicios futuros
contraídos; entre otros ítems.
19
La información precedente debe ser puesta a disposición de los interesados en
forma inmediata, a su requerimiento o mediante la autorización al libre acceso a las
respectivas plataformas informáticas
Asimismo, el decreto 1172/03 de Acceso a la Información Pública establece los
reglamentos generales de: audiencias públicas para el Poder Ejecutivo Nacional;
publicidad de la gestión de intereses; elaboración participativa de normas; acceso a la
información pública para el Poder Ejecutivo Nacional; reuniones abiertas de los
entes reguladores de los servicios públicos; entre otros. Establece también el acceso
libre y gratuito vía Internet a la edición diaria del Boletín Oficial de la República
Argentina.
Por otro lado, en el Régimen de Responsabilidad Fiscal se destina todo un
capítulo al tema de la transparencia y la gestión pública. Establece las reglas de
juego que cada nivel de gobierno debe cumplir.
-
El Gobierno nacional deberá presentar antes del 31 de agosto de cada año un
marco macro fiscal al Consejo Federal de Responsabilidad Fiscal, el cual deberá
ser respetado por las provincias que adhieran al régimen.
-
Se establece el criterio para la formulación de presupuestos en todos los niveles
de gobierno, debiendo contener los mismos autorización para la totalidad de los
gastos y la previsión de la totalidad de los recursos de carácter ordinario y
extraordinario, afectados o no, de todos los organismos centralizados,
descentralizados y fondos fiduciarios.
-
Los gobiernos provinciales y CABA deben presentar al Consejo sus proyecciones
presupuestarias para los próximos tres años. Trimestralmente deberán informar
acerca de la evolución de las mismas, así como los cumplimientos e
incumplimientos difundiéndolas en su página web luego de ser presentadas ante
las legislaturas.
-
Adicionalmente, la Nación y las provincias negociarán la forma de calcular las
metas de superávit sobre PBI, a los efectos de realizar comparaciones interjurisdiccionales. Para ello, los gobiernos provinciales deben implementar un
Sistema Integrado de Información Fiscal compatible con el Nacional.
Nuevamente, para el caso de los municipios, sólo se prevé la invitación a los
mismos a adherir a la norma.
20
IV- Aspectos metodológicos
IV.1 Muestra del estudio
El presente trabajo, cuya ejecución demandó prácticamente 7 meses, se
realizó para las 23 jurisdicciones provinciales, más CABA, y para una muestra de 100
municipios de todo el país, que engloban en conjunto al 65% de la población total del
país. Estas jurisdicciones son las mismas que se estudian en el proyecto de Carga
Fiscal, y se detallan en el cuadro a continuación:
Cuadro 1: Municipios seleccionados para el estudio
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
36
37
38
39
40
41
42
43
44
45
46
47
48
49
Municipio
Almirante Brown
Avellaneda
Azul
Bahía Blanca
Berazategui
Berisso
Campana
Chivilcoy
Ensenada
Escobar
Esteban Echeverría
Ezeiza
Florencio Varela
General San Martín
Hurlingham
Ituzaingó
José C. Paz
Junín
La Matanza
La Plata
Lanús
Lomas de Zamora
Luján
Malvinas Argentinas
Mar del Plata (Gral Pueyrredón)
Merlo
Moreno
Morón
Necochea
Olavarría
Pergamino
Pilar
Quilmes
San Fernando
San Isidro
San Miguel
San Nicolás de los Arroyos
San Pedro
Tandil
Tigre
Tres de Febrero
Vicente López
Zárate
San F. del Valle de Catamarca
Presidencia Roque Sáenz Peña
Resistencia
Comodoro Rivadavia
Puerto Madryn
Trelew
Prov.
BA
BA
BA
BA
BA
BA
BA
BA
BA
BA
BA
BA
BA
BA
BA
BA
BA
BA
BA
BA
BA
BA
BA
BA
BA
BA
BA
BA
BA
BA
BA
BA
BA
BA
BA
BA
BA
BA
BA
BA
BA
BA
BA
Cat
Chac
Chac
Chub
Chub
Chub
50
51
52
53
54
55
56
57
58
59
60
61
62
63
64
65
66
67
68
69
70
71
72
73
74
75
76
77
78
79
80
81
82
83
84
85
86
87
88
89
90
91
92
93
94
95
96
97
98
99
100
Municipio
Alta Gracia
Córdoba
Río Cuarto
Río Tercero
San Francisco
Villa Carlos Paz
Villa María
Corrientes
Goya
Concepción del Uruguay
Concordia
Gualeguaychú
Paraná
Formosa
San Salvador de Jujuy
Santa Rosa
La Rioja
General Alvear
Godoy Cruz
Guaymallén
Maipú
Mendoza
San Martín
San Rafael
El Dorado
Oberá
Posadas
Neuquén
Cipolletti
General Roca
San Carlos de Bariloche
Salta
San Ramón de la Nueva Orán
Rivadavia
San Juan
San Luis
Villa Mercedes
Caleta Olivia
Río Gallegos
Rafaela
Reconquista
Rosario
Santa Fe
Santo Tomé
San Lorenzo
Venado Tuerto
La Banda
Santiago del Estero
Río Grande
Ushuaia
San Miguel de Tucumán
Prov.
Cba
Cba
Cba
Cba
Cba
Cba
Cba
Ctes
Ctes
E.R
E.R
E.R
E.R
For
Juj
L.P.
L.R.
Mza
Mza
Mza
Mza
Mza
Mza
Mza
Mnes
Mnes
Mnes
Nq
R.N
R.N
R.N
Sal.
Sal.
S.J.
S.J.
S.L.
S.L.
S.C.
S.C.
S.Fe
S.Fe
S.Fe
S.Fe
S.Fe
S.Fe
S.Fe
S.d.E.
S.d.E.
T.d.F.
T.d.F.
Tuc.
21
IV.2 Obtención de la información
Para cumplir con el objetivo primordial del presente trabajo, que es el de
evaluar el grado de accesibilidad a la información fiscal que existe en provincias y
municipios, se aplicaron los siguientes procedimientos:
1)
En primer lugar, se relevó la existencia de sitios web oficiales propios para
cada una de las jurisdicciones estudiadas, tanto provinciales como municipales.
2)
En los casos en que había sitios web, se analizó la información fiscal
contenida en cada uno de ellos, para ambos niveles de gobierno, provincial y
municipal. Particularmente, se evaluó si se proporcionaba la siguiente
información:
-
Ley/ Ordenanza de presupuesto (año 2006 y años anteriores)
-
Ejecuciones presupuestarias (año 2005 completo y años anteriores)
-
Legislación tributaria: códigos tributarios y leyes/ ordenanzas impositivas
(vigente y la de períodos anteriores)
-
Stock de deuda (año 2005 y años anteriores)
-
Licitaciones (vigentes)
-
Boletín Oficial (últimos números)
Cabe destacar en este punto que se evaluó también el grado de facilidad de
acceso a cada uno de estos ítems.
3)
Por otro lado, para el caso de los municipios se realizó un envío de e-mails de
manera anónima (por parte de un ciudadano común interesado en obtener
información fiscal) a cada localidad, solicitando determinados datos de carácter
público relacionados con las finanzas del municipio. Se realizaron tres pedidos
distintos, en diferentes momentos del tiempo y suponiendo ciudadanos
diferentes, solicitando en cada caso la siguiente información:
4)
-
Ordenanza de presupuesto para el año 2006.
-
Ejecuciones presupuestarias (la más actualizada que se dispusiera).
-
Legislación fiscal: ordenanzas tributarias y tarifarias.
Se realizaron llamados telefónicos a aquellos municipios que no respondieron
al e-mail, sólo para el caso del pedido de las ejecuciones presupuestarias,
también desde el punto de vista de un simple ciudadano, solicitando nuevamente
esta información. Cabe destacar que en muchos casos hubo que realizar
22
numerosos llamados a los distintos organismos y secretarías de cada municipio,
hasta llegar a la persona encargada de autorizar y enviar la información.
5)
En numerosas ocasiones hubo que elevar una nota formal con el pedido,
explicando para qué se requería la información, por medio de fax y/o correo
postal.
IV.3 Formas de analizar la información
Con el objeto de evaluar de la manera más exacta posible a cada jurisdicción y
de poder realizar comparaciones entre las mismas, el análisis del acceso a la
información se realiza por medio de la construcción de Indices, que puedan a su vez
ser actualizados todos los años. De este modo, el presente trabajo se presenta como
uno de largo plazo, para el cual resulta fundamental una continuidad en el tiempo
que permita realizar comparaciones de diversa índole.
Es muy importante destacar que los índices de este tipo son muy dinámicos en
el tiempo, puesto que las jurisdicciones están constantemente publicando nueva
información en sus sitios web oficiales. En consecuencia, los valores obtenidos para
el IAPIF de cada jurisdicción seguramente habrían sido distintos si se hubiesen
utilizados datos de los sitios web de hace un año, así como también diferirán
posiblemente en el futuro. Esto implica que las posiciones de cada provincia y/o
municipio en el ranking son relativas y pueden cambiar de manera importante año a
año. Este hecho acentúa la importancia de continuar con la construcción de este tipo
de indicadores en el tiempo.
Por otro lado, el haber tomado contacto con prácticamente 100 municipios del
todo el país reveló una situación de los gobiernos locales que merece ser destacada en
particular para cada uno, tanto para los casos en los que se obtuvo una respuesta
favorable como para los que no sucedió así. La diversidad de respuestas y en muchos
casos los argumentos utilizados para negar la información, motivaron a escribir una
especie de “backstage”, en el cual se narran todas las anécdotas experimentadas con
cada uno de los municipios. Este ensayo fue denominado: “La información fiscal
municipal: crónicas de una búsqueda fallida” y el mismo fue escrito desde el punto
de vista de “Juan”, un ciudadano común interesado en obtener información
relacionada con cómo manejan los fondos públicos los municipios de todo el país. El
mismo se presenta en la 2° parte de este trabajo.
23
V. Análisis provincial
Se construyeron dos indicadores para medir la disponibilidad de información
fiscal a nivel provincial:
-
El Indice de Acceso Público a la Información Fiscal provincial (IAPIF
provincial) teniendo en cuenta la cantidad de información provista en los sitios
web oficiales.
-
El Indice de Calidad de la Información (ICI), en función de la
desagregación y el detalle con el que se publican en los sitios web de cada
jurisdicción información relacionada con la ejecución presupuestaria y con los
datos del stock de deuda.
A continuación se realiza una descripción de la construcción de cada uno de
ellos y los resultados obtenidos de su medición.
V.1 Indice de Acceso Público a la Información Fiscal Provincial (IAPIF provincial)
V.1.1 Construcción del IAPIF provincial
Este índice se construyó asignándoles puntajes a las provincias de acuerdo a
la cantidad de información fiscal que proveen en sus sitios web y teniendo en cuenta
el grado de actualización de los datos. Se analiza la existencia o no en los sitios web
oficiales de cada uno de los 6 ítems seleccionados, asignando 1 punto en el caso que
la información se encuentre disponible y 0 punto cuando no se presenta en el sitio
web.
En el Cuadro 2 se detallan los 6 ítems relevados para cada jurisdicción, con la
respectiva ponderación que se le asignó a cada uno de ellos dentro de la construcción
del índice final. La información relacionada con la ley de presupuesto, las ejecuciones
presupuestarias y la legislación normativa participan cada una con un 20% en el
índice total, mientras que las licitaciones y el boletín oficial componen un 10% cada
uno. A su vez, también se le asignó un peso relativo al grado de actualización de cada
ítem, evidentemente que con un mayor puntaje a la información más reciente. Por
ejemplo, para el caso de la Ley de Presupuesto, se analizó si las provincias publican
tanto la ley correspondiente al año en curso, esto es la del 2006, como la de años
anteriores, con una ponderación de 0.7 la primera y de 0.3 la segunda. Entonces,
24
aquella provincia que publique tanto la ley actual como la anterior, va a tener el
puntaje máximo para ese ítem, 0.20 puntos, mientras que la que publique sólo la de
alguno de los dos años, tendrá un puntaje parcial, siendo mayor para el caso que
publique datos más nuevos que para el que publique información más desactualizada
(0.14 frente a 0.06).
Cuadro 2: Items y ponderaciones para la construcción del IAPIF provincial
Ponderación
Información requerida
1- Ley de presupuesto
0.2
2- Ejecución presupuestaria
0.2
Cód.Tributario
3- Legislación fiscal
Ley impositiva
0.5
0.2
0.5
Grado de
actualización
Ponderación
¿Posee info en sitio
web?
Si = 1
No = 0
2006
0.7
0.14
0
2005 y/o anter.
0.3
0.06
0
2005
0.7
0.14
0
2004 y/o anter.
0.3
0.06
0
0.10
0
Vigente
Vigente 2006
0.8
0.08
0
2005 y/o anter.
0.2
0.02
0
2005/ 2006
0.7
0.14
0
2004 y/o anter.
0.3
4- Stock de deuda pública
0.2
0.06
0
5- Licitaciones
0.1
0.10
0
6- Boletín Oficial
0.1
0.10
0
1
0
Puntaje Total
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea.
En síntesis, el IAPIF para cada provincia va a variar entre 0 y 1, de acuerdo a
si la jurisdicción no publica nada de información fiscal en su sitio web o si provee
toda la información fiscal analizada, tanto vigente como de años previos,
respectivamente.
Por otro lado, el IAPIF provincial fue corregido de acuerdo al grado de
facilidad de acceso a cada uno de los aspectos analizados. Esto es así debido a que se
detectó que existen algunos sitios web provinciales en los cuales la búsqueda resulta
algo más engorrosa que en otros, o también sucede que la información se encuentra
disponible, pero hay que ingresar a varias secciones del sitio web hasta llegar a
encontrarla. Entonces, si bien la información buscada está presente, de algún modo
debería diferenciarse estas provincias de aquellas en las cuales los datos están
visibles y de rápido acceso.
En consecuencia, el puntaje asignado a cada ítem fue corregido teniendo en
cuenta tres criterios de accesibilidad:
25
1)
Aquella información que se encuentra en la página principal, o en alguna otra
sección a la cual se accede de manera lógica y haciendo hasta 5 clicks,
2)
Aquella información que puede encontrarse en alguna sección del sitio,
siguiendo una secuencia lógica, pero hacen falta más de 5 clicks para acceder a la
misma.
3)
Aquella información que se encontraba en el sitio web, pero que hubo que
conseguirla utilizando algún buscador, o llamando por teléfono para ver en qué
parte del sitio se ubicaba, puesto que no se la podía localizar de una manera
fácil.
El modo en el cual los índices fueron corregidos fue el siguiente: para el
criterio 1) el puntaje siguió siendo el mismo, mientras que a los criterios 2) y 3) se les
aplicó al puntaje obtenido un “descuento” del 10% y del 20%, respectivamente. De
este modo, el IAPIF corregido también va a variar entre 0 y 1, obteniendo un
puntaje de 1 aquellas jurisdicciones que presenten toda la información relevada, pero
que además la misma se encuentre de fácil acceso para cualquier ciudadano.
En el análisis de los resultados del próximo apartado se van a presentar los
dos IAPIF para provincias, el IAPIF simple y el IAPIF corregido por facilidad
de acceso.
V.1.2 Resultados del IAPIF provincial
Antes de pasar al análisis de los Indices construidos a partir del 2006, se
presenta un panorama general acerca de la disponibilidad de información fiscal en
las provincias argentinas y su evolución en los últimos años. En el siguiente cuadro
se expone una síntesis con la cantidad de web- sites oficiales y la información fiscal
publicada en los mismos.
Cuadro 3: Síntesis de la información fiscal en sitios web- Provincias
Cantidad de provincias
Información en web- site
2003
2004
2005
2006
Posee sitio web
22
24
24
24
Legislación impositiva vigente
14
18
19
23
Ley de Presupuesto vigente
8
10
14
14
Ejecución presupuestaria último año
8
8
13
15
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea.
26
Se puede observar que la situación del acceso a la información fiscal, en
términos generales habría mejorado. En primer lugar, desde el año 2004 todas las
provincias poseen sitio web oficial y todas ellas presentan al menos algo de
información relacionada con las finanzas públicas. En lo que respecta a la
publicación de la legislación impositiva, 23 de las 24 jurisdicciones provinciales
permiten el acceso a la misma vía internet. Esto representa una mejoría con respecto
a los años anteriores, considerando que en el año 2003 eran 14 las jurisdicciones
provinciales en las se podía acceder a las leyes tributarias por medio de la web. En lo
que hace a la publicación de la ley de presupuesto, también se observan avances con
respecto a 2003 y a 2004, mientras que la situación permanece igual a la del año
2005. Por último, actualmente 15 de las 24 provincias publican la ejecución
presupuestaria del último año, mientras que eran 13 las que lo hacían en el año 2005
y 8 en el 2003 y 2004.
Interesa analizar ahora con mayor detalle cuál es la información que provee
cada una de las jurisdicciones. En el Cuadro 4 se presenta este análisis, asignándose
un 1 a aquel ítem que se encuentra en el sitio web, y un 0 cuando dicha información
no se presenta. Un punto muy importante que debe ser aclarado es que esta
información está actualizada a un determinado período de tiempo, al día 7 de julio
del 2006. Esta aclaración surge debido a que las provincias están cambiando y
actualizando constantemente sus sitios web, con lo cual para realizar una
comparación correcta es importante analizar todas las jurisdicciones durante el
mismo período de tiempo. También aparece como fundamental que este índice sea
actualizado una vez por año, con el objeto de detectar la evolución y mejoras
evidenciadas por cada una de las provincias.
27
Buenos Aires
CABA
Catamarca
Córdoba
Corrientes
Chaco
Chubut
Entre Ríos
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuquén
Río Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Santiago del
Estero
Tierra del
Fuego
Tucumán
www.gba.gov.ar
www.buenosaires.gov.ar
www.catamarca.gov.ar
www.cba.gov.ar
www.corrientes .gov.ar
www.chaco.gov.ar
www.chubut.gov.ar
www.entrerios.gov.ar
www.formosa.gov.ar
www.jujuy,gov.ar
www.la pampa.gov.ar
www.la rioja.gov.ar
www.mendoza.gov.ar
www.misiones.gov.ar
wwwneuquen.gov.ar
www.rionegro.gov.ar
www.gobiernosalta.gov.
ar
wwwsanjuan.gov.ar
www.sanluis.gov.ar
www.satnacruz.gov.ar
www.santafe.gov.ar
www.sde.gov.ar
www.tierradelfuego.gov.
.ar
www.tucuman.gov.ar
Cuadro 4: Detalle de información fiscal publicada en provincias (1=Si, 0=no) - Actualizado al 7 de julio de 2006
2006
1
1
0
1
0
0
1
1
1
1
1
0
1
0
1
1
1
0
1
0
1
0
0
0
2005 y/o anter.
1
1
0
1
1
0
1
0
1
1
1
0
1
0
1
1
1
0
1
0
1
0
0
0
2005
1
0.5*
1
1
1
1
1
1
0
1
0
0
1
0
0
1
1
0
0
0
1
1
0
1
2004 y/o anter.
1
1
1
1
1
1
1
1
1
0
0
0
1
0
1
1
1
0
0
0
1
0
0
1
Cód.Tributario
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
2006
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
0
1
1
2005 y/o
anter.
1
1
1
1
1
1
1
0
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
0
1
1
0
1
1
2005/ 2006
1
1
0
1
1
0
0
1
0
0
0
0
1
0
0
0
0
0
0
0
1
1
0
1
2004 y/o anter.
1
0
0
1
0
0
1
1
0
0
0
0
1
1
1
1
0
0
0
0
1
0
0
1
Licitaciones
1
1
0
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
0
0
1
Boletín Oficial
1
1
0
1
0
0
1
1
0
0
1
0
1
1
1
0
0
0
1
1
1
1
1
1
Información requerida
Grado de actualización
Sitio web
Ley de presupuesto
Ejecución presupuestaria
Legislación fiscal
Datos de la deuda
Tarifarias/ impositivas
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea al 7 de julio de 2006.
*Nota: A CABA se le asignó la mitad del puntaje puesto que a la fecha de finalización del relevamiento aún no había publicado la ejecución presupuestaria del año 2005
de manera completa, sino que estaba hasta el mes de septiembre.
28
A continuación se presenta el ranking del IAPIF provincial simple, con los
resultados obtenidos de acuerdo a lo explicado en la sección metodológica y en
función de los datos presentados en el anterior cuadro. Cabe aclarar que aquellas
jurisdicciones que alcanzaron un igual valor para el IAPIF están ordenadas
alfabéticamente en el gráfico.
Gráfico 1: Ranking IAPIF provincial simple*
*Nota: Jurisdicciones con igual valor de IAPIF están ordenadas alfabéticamente.
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea.
Como puede observarse, las provincias de Buenos Aires, Córdoba, Mendoza y
Santa Fe son las que alcanzan el máximo puntaje del IAPIF que es 1. Esto implica
que estas jurisdicciones presentan en sus sitios web toda la información fiscal
relevada. Por el contrario, en las últimas posiciones se ubican La Rioja, San Juan y
Tierra del Fuego, las tres con un IAPIF de 0.3 puntos. En promedio para todas las
provincias se alcanza un nivel de IAPIF de 0.66 puntos.
Por su parte, a partir de la corrección del índice en función de la facilidad de
acceso a la información, tal como ya se describió en la parte de metodología, se
presenta a continuación el ranking resultante para el IAPIF provincial corregido por
facilidad de acceso.
En función de las correcciones por accesibilidad, Mendoza aparece ahora
como la provincia con mejor detalle de la información fiscal y con el mejor sitio web
en cuanto a su facilidad de acceso a los datos. Le siguen Córdoba, Santa Fe y Buenos
Aires, con índices menores seguramente debido a que alguno de los ítems analizados
no se encuentra expuesto con tanta claridad. Por el contrario, La Rioja y San Juan se
29
T .d e l Fu e go
San Juan
0.3 0.3 0.3
L a Rio ja
Santa Cr u z
Catam ar ca
0.46 0.4 0.4
M is io n e s
Sg o.d .Es te r o
0.50 0.48
Ch aco
Fo r m os a
San Lu is
0.60 0.580.56
L a Pam p a
0.64
Ju ju y
Salta
Co r r ie nte s
0.72 0.7 0.7
Ne uq u é n
Río Ne gr o
0.80 0.76
Tu cu m án
Ch ub u t
0.87 0.86
CABA
San ta Fe
M e n d oz a
Cór d ob a
Bs .As
0.92
Entr e Ríos
1.0 1.0 1.0 1.0
1.0
0.9
0.8
0.7
0.6
0.5
0.4
0.3
0.2
0.1
0.0
ubican en la posición con menor puntaje de todas las provincias. Para el caso de este
índice, el promedio para todas las provincias alcanza un valor de 0.64 puntos.
Gráfico 2: Ranking IAPIF provincial corregido por facilidad de acceso*
*Nota: Jurisdicciones con igual valor de IAPIF están ordenadas alfabéticamente.
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea.
V.2 Indice de Detalle de la Información provincial (IDI provincial)
V.2.1 Construcción del IDI provincial
Si bien resulta complejo analizar la “calidad” de la información, al menos es
factible lograr una aproximación, evaluando el grado de desagregación y de detalle
con el que se presentan ciertos datos. En este sentido, para analizar la situación
fiscal de una provincia, es relevante conocer cómo se está ejecutando el presupuesto
de la provincia, tanto en materia de ingresos como de gastos realizados, así como
también analizar el nivel actual de deuda y los flujos futuros de vencimientos.
Es por ello que se construyó un Indice de Detalle de la Información
provincial analizando la desagregación con la que se publica en el sitio web de cada
provincia información relacionada con las ejecuciones presupuestarias y la
deuda pública. El análisis minucioso de estas dos variables es muy importante, en
el caso de la primera, puesto que proporciona una síntesis en términos monetarios
del funcionamiento del gobierno y, en el caso de la segunda, porque los vencimientos
de la deuda deben ser afrontados con recursos excedentes del propio Estado o con
nuevas emisiones de deuda, comprometiendo estas últimas a las generaciones
futuras.
30
San Juan
La Rioja
0.30 0.28 0.28
T.de l Fue go
Santa Cr u z
0.38 0.34
Catam ar ca
0.45
M is ion e s
Ch aco
Sgo .d.Es te r o
0.49 0.48 0.47
Fo r m os a
San Lu is
0.59 0.57
L a Pam p a
Juju y
0.64 0.62
Co r r ie nte s
Salta
0.7 0.7
Ne u qu é n
Río Ne gr o
0.78 0.76
Tu cu m án
Chub ut
Entr e Ríos
0.87 0.86 0.84
CABA
Bs .As
Santa Fe
Có r dob a
1 0.98 0.94
0.92
M e nd oz a
1.0
0.9
0.8
0.7
0.6
0.5
0.4
0.3
0.2
0.1
0.0
Específicamente, se evaluó si:
-
Se presenta la apertura de los ingresos, de acuerdo a si son obtenidos de la
Nación o si son propios, y en este último caso si se encuentran desagregados
para cada tipo de impuesto.
-
Se presenta información de las etapas de ejecución del gasto: presupuestado,
comprometido, ordenado a pagar, pagado (al menos algunas de ellas).
-
Se presenta información de las distintas clasificaciones del gasto: económica,
por objeto, o por función/ finalidad/ institucional.
-
Los datos relacionados con la deuda pública contienen información
relacionada con el stock actual y con los flujos de vencimientos futuros.
Del mismo modo que para el IAPIF, cada uno de estos componentes tiene un
peso relativo en el cálculo del IDI total, que se exponen en el siguiente cuadro.
Cuadro 5: Items y ponderaciones para la construcción del IDI provincial
Información requerida
Apertura de Ingresos
Ponderación
0.25
Etapas del Gasto
0.25
Económica
Clasificaciones del
Gasto
Deuda
Por objeto
0.25
Por Función, Finalidad
y/o Institucional
Stock
Flujo
Puntaje total
0.25
Puntos
Si = 1
No = 0
0.25
0
0.25
0
0.33
0.08
0
0.33
0.08
0
0.33
0.08
0
0.5
0.13
0
0.5
0.13
0
1
0
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea.
Nuevamente, el IDI va a variar entre 1 y 0, de acuerdo a si se presenta o no la
información de manera completa.
Cabe aclarar por último que se analizaron las ejecuciones presupuestarias
presentadas por las provincias para el año 2005, o a lo sumo el 2004, por lo que
aquellas provincias que presentan datos anteriores a estos periodos no fueron
analizadas, asignándosele un puntaje de 0.
V.2.2 Resultados del Indice de Detalle de la Información provincial (IDI)
Del análisis de los datos de ejecuciones presupuestarias y de deuda pública
publicados en cada sitio web, surgen los siguientes resultados para cada provincia.
31
CABA
Buenos Aires
Catamarca
Córdoba
Corrientes
Chaco
Chubut
Entre Ríos
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuquén
Río Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fé
Sgo. Del Estero
Tierra del Fuego
Tucumán
Cuadro 6: Detalle de la calidad de la información
Apertura de Ingresos
0
1
1
1
0
1
1
0
0
1
0
0
1
0
1
1
0
0
0
0
1
0
0
0
Etapas del Gasto
1
0
0
1
0
0
1
1
0
0
0
0
1
0
0
0
0
0
0
0
1
1
0
0
Económica
0
1
1
1
1
0
1
1
0
1
0
0
1
0
1
1
1
0
0
0
1
1
0
1
Por objeto
1
1
1
1
1
1
1
1
0
0
0
0
1
0
1
1
1
0
0
0
1
1
0
1
Por Función, Finalid. y/o
Institucional
1
1
1
1
1
1
0
0
0
0
0
0
1
0
1
0
0
0
0
0
1
1
0
0
Stock
1
1
0
1
1
0
1
1
0
0
0
0
1
1
1
1
0
0
0
0
1
1
0
1
Flujo
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1
0
0
1
0
0
0
0
1
0
0
0
Información requerida
Clasificaciones del Gasto
Deuda
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea.
32
Por su parte, el Gráfico 3 presenta el ranking del Indice de Detalle de la
información provincial.
Gráfico 3: Ranking Indice de Detalle de la Información provincial*
1.0 1.0
0.9
0.8
0.7 0.7
0.6 0.6 0.6
0.5
0.5
0.4
0.4
0.3
Tierra del Fuego
Santa Cruz
San Luis
San Juan
Mis iones
La Rioja
La Pampa
Formos a
Salta
Tuc umán
Jujuy
Corrientes
Chac o
Catamarc a
Entre Ríos
Sgo.del Es tero
Neuquén
Buenos A ires
Río Negro
CA BA
Chubut
Córdoba
Santa Fe
0.17
Mendoz a
1.0
0.9
0.8
0.7
0.6
0.5
0.4
0.3
0.2
0.1
0.0
*Nota: Jurisdicciones con igual valor de IAPIF están ordenadas alfabéticamente.
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea.
Se destacan del ranking Mendoza y Santa Fe como las jurisdicciones que
mayor desagregación presentan para los datos de ingresos, gasto y deuda.
Por el contrario, las provincias con índice igual a cero son aquellas que no
presentan datos de ejecuciones presupuestarias de los últimos dos años ni
información relacionada con la deuda pública. Por su parte, dentro de las que
presentan esta información, Salta aparece como la que publica los datos con el menor
grado de detalle.
33
VI. Análisis Municipal
Para el análisis a nivel municipal, el estudio se centró en:
-
La construcción de un IAPIF para cada uno de los 100 municipios de la muestra,
con la diferencia respecto al IAPIF provincial, que se le suma al análisis de los
sitios web un pedido de información vía e-mail y vía telefónico.
-
Cuantificación de los costos que implicó el pedido de la información.
VI.1 Indice de Acceso Público a la Información Fiscal municipal (IAPIF municipal)
VI.1.1 Construcción del IAPIF municipal
La construcción del IAPIF municipal es similar a la forma presentada para el
IAPIF provincial, diferenciándose ahora en que para ciertos ítems el puntaje variará
de acuerdo a si la información se obtuvo del sitio web o si se obtuvo por un envío del
municipio ante un pedido vía e- mail o telefónico.
Los ítems que pueden llegar a tener un puntaje variable mediante los pedidos
alternativos son:
- Las ejecuciones presupuestarias: en los casos que no estuviera la información
en el sitio web, se envió un e- mail y cuando no hubo respuesta al mail se llamó
por teléfono.
- La ordenanza de presupuesto y la normativa tributaria vigente: en los
casos en que esta información no estuviera disponible en el sitio web, se procedió
al envío de un e- mail.
El puntaje se asigna en cada caso de la siguiente manera:
- Obtención de información en el sitio web:
1 punto
- Obtención de la información luego de un pedido vía e-mail (y cuando la
información no se encuentra en el sitio web):
0.70 punto
- Obtención de la información luego de un llamado telefónico (y luego de no haber
tenido respuesta al envío del mail)
0.50 punto
- Obtención de la información cuando, luego del llamado telefónico, hubo que enviar
una nota por fax pidiendo formalmente la información
0.30 punto
34
En el Cuadro 7 se presentan los ítems considerados, las ponderaciones
asignadas a cada uno y los medios de obtención de la información con su respectivo
puntaje. Con relación a estos últimos, cabe aclarar que por “medios de obtención” se
entiende a la forma en la cual se realizó el pedido de la información,
independientemente si la respuesta luego vino por e- mail o por correo postal. Por
otro lado, en el ítem Boletín Municipal se incluyó tanto a los municipios que publican
un boletín oficial como a los casos que publican de manera periódica un boletín
municipal informativo de las actividades del gobierno.
Cuadro 7: Items y ponderaciones para la construcción del IAPIF municipal
Ponderación
Información requerida
1- Ordenanza de presupuesto
2- Ejecución presupuestaria
0.2
0.2
Cód.Tributario
3- Legislación fiscal
Tarifaria/
impositiva
0.5
0.2
0.5
Grado de
actualización
Ponderación
Medios de obtención de la
información*
Web
=1
Mail
= 0.7
Tel
= 0.5
Fax
= 0.3
2006
0.7
0.14
0.10
2005 y/o anter.
0.3
0.06
0.042
2005
0.7
0.14
0.10
0.07
0.042
2004 y/o anter.
0.3
0.06
0.042
0.03
0.018
0.10
0.07
Vigente
Vigente 2006
0.8
0.08
0.056
2005 y/o anter.
0.2
0.02
0.014
2005/ 2006
0.7
0.14
2004 y/o anter.
0.3
4- Stock de deuda pública
0.2
5- Licitaciones
0.1
0.10
6- Boletín Municipal
0.1
0.10
Puntaje Total
0.06
1
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea.
*Nota: Los medios de obtención implican la forma en la que se hizo el pedido, vale decir si se recibió
la información solicitada luego del envío de un mail, de un llamado telefónico, o del envío de un fax,
independientemente de cómo llegó luego la información solicitada.
Tal como se comentó anteriormente, el pedido de información vía llamados
telefónicos se realizó únicamente para el ítem correspondiente a la ejecución
presupuestaria. Se decidió seleccionar a esta variable como objeto de pedido de un
llamado telefónico por la importancia que reviste, en cuanto a que refleja el
funcionamiento del Estado en materia de los ingresos que obtiene y los gastos que
realiza. En consecuencia, es el único tipo de información que puede llegar a tener los
puntajes alternativos designados en las últimas dos columnas del cuadro 7. Por otro
lado, los ítems de ordenanza de presupuesto y legislación fiscal pueden llegar a tener
puntajes alternativos, representados en las columnas “web” o “mail”, mientras que
los rubros Stock de deuda, Licitaciones y Boletín Municipal únicamente tendrán
puntaje si la información se encontró en el sitio web.
35
VI.1.2 Resultados del IAPIF municipal
Antes de pasar a exponer los resultados, se realiza una breve descripción de la
situación general con respecto a los sitios web a nivel municipal. En este ámbito, la
información fiscal disponible es bastante más escasa que a nivel provincial. Si bien
en los últimos años la situación ha ido evidenciando algunas mejorías, aún no es muy
generalizado el uso de web-sites oficiales por parte de los municipios, y menos para la
publicación de información fiscal. En el Cuadro 8 se presenta una síntesis de la
situación a nivel municipal y su evolución desde el año 2003.
Cuadro 8: Síntesis de la información fiscal en sitios web- Municipios
Cantidad de municipios
Información
2003
2004
2005
2006
Posee sitio web
63
76
78
83
Legislación impositiva
22
33
34
43
Ordenanza de presupuesto vigente
2
7
14
19
Ejecución presupuestaria último año
7
9
15
16
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea.
En primer lugar, se observa que de los 100 municipios relevados, actualmente
83 poseen sitio web, mientras que hace tres años eran 63 las jurisdicciones que lo
tenían. Por su parte, unas 43 jurisdicciones publican en el sitio la legislación
tributaria, implicando también esta cifra una mejoría con respecto a años anteriores.
Con relación a la información relativa a las cuentas del gobierno, esto es ingresos y
gastos, los municipios son más reticentes a publicar esta información, considerando
que 19 de los 100 publican la ordenanza de presupuesto y sólo 16 proveen la
ejecución presupuestaria del último año.
Si bien alguna de estas cifras resultan preocupantes, puede notarse que todos
los ítems analizados evidencian cierta mejoría con respecto a años previos.
Para analizar la situación de acceso a la información para cada uno de los
municipios y comparar cómo se encuentran comparativamente con relación al resto,
se expone a continuación el IAPIF municipal. Cabe recordar que éste se diferencia
del IAPIF provincial en que, además de contemplar el análisis de la información de
los sitios web, se incluye el grado de respuesta obtenido por los funcionarios
municipales ante un pedido de información pública por parte de un ciudadano
común. En el Cuadro 9 se expone la situación particular para cada municipio,
detallándose para cada ítem si la información se encuentra disponible y además la
forma en la que la misma se obtuvo.
36
Campana (BA)
Chivilcoy (BA)
Ensenada (BA)
Escobar (BA)
Lanús (BA)
Lomas de Zamora
(BA)
Luján (BA)
www.escobar.gov.ar
no posee
www.munhurli.gov.ar
no posee
www.junin.gov.ar
www.lamatanza.gov.ar La Matanza (BA)
La Plata (BA)
www.ensenada.gov.ar
www.ituzaingo.mun.gba
Ituzaingó (BA)
.gov.ar
Junín (BA)
no posee
www.muniecheverria.co Esteban Echeverría
m.ar
(BA)
José C. Paz (BA)
www.campana.gov.ar
www.laplata.gov.ar
no posee
no posee
www.lujan.gov.ar
0
0
0
0
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0
1
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2
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1
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1
0
2005 y/o anter.
0
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1
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1
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1
1
Ejecución
presupuestaria
2005
0
1
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4
0
0
4
0
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4
1
3
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1
2004 y/o anter.
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4
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4
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4
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3
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3
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1
Cód.Tributario
1
1
0
1
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1
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2006
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1
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1
1
1
2005 y/o
anter.
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2005
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2004 y/o anter.
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Actualiz.
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No actualiz.
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1
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1
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No actualiz.
0
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0
0
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0
1
0
0
0
0
1
0
Legislación fiscal
Deuda
Licitaciones
Boletín Municipal
Tarifarias/
impositivas
Hurlingham (BA)
www.berisso.gba.gov.ar
Berisso( BA)
,
0
www.florenciovarela.go Florencio Varela
v.ar
(BA)
Gral. San Martín
www.sanmartin.gov.ar
(BA)
www.berazategui.gov.ar Berazategui (BA)
0
Sitio web
Ezeiza (BA)
www.bahiablanca.gov.
Bahía Blanca (BA)
ar
2006
Grado de actualización
Azul (BA)
Ordenanza de
presupuesto
Información
requerida
www.brown.mun.gba.g
Almte. Brown (BA)
ov.ar
www.avellanedaAvellaneda (BA)
ba.gov.ar
no se encuentra
www.malvinasargentina Malvinas Argentinas
s.gov.ar
(BA)
www.mardelplata.gov.a
Mar del Plata (BA)
r
Cuadro 9: Detalle de información fiscal para municipios- Medios de obtención: 1=web, 2=mail, 3=te, 4=fax*
Actualizado al 7 de julio de 2006
*Nota: cabe recordar que estos son los medios a través de los cuales se realizó el pedido, por ejemplo, si se pidió la información por mail, por tel, o hubo que enviar
un fax solicitando los datos.
37
www.sannicolas.mun.g
San Nicolás (BA)
ba.gov.ar
Puerto Madryn Chu)
Trelew Chu)
www.sanpedro.gov.ar
www.tandil.mun.gba.g
Tandil (BA)
ov.ar
Comodoro Rivadavia
(Chu)
no posee
www.tigre.gov.ar
www.comodoro.gov.ar
www.madryn.gov.ar
www.trelew.gov.ar
www.altagracia.gov.ar Córdoba (Cba)
1
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Legislación fiscal
Deuda
Licitaciones
Boletín Municipal
Tarifarias/
impositivas
no se encuentra
www.resistencia.gov.ar Resistencia (Chac)
San Miguel (BA)
www.sanisidro.gov.ar
1
www.sfvcatamarca.gov. S.F del Valle de
ar
Catamarca (Cat)
Roque Saenz Peña
no posee
(Chac)
San Isidro (BA)
www.pilar.gov.ar
1
Zárate (BA)
www.pergamino.gov.ar Pergamino (BA)
0
www.3febrero.mun.gba
Tres de Febrero (BA)
.gov.ar
www.vicentelopez.gov.
Vicente López (BA)
ar
Olavaria (BA)
www.olavarria.gov.ar
0
Tigre (BA)
Necochea (BA)
www.necochea.gov.ar
0
Sitio Web
San Pedro (BA)
Morón (BA)
www.moron.gov.ar
2006
Grado de actualización
www.quilmesvirtual.gov
Quilmes (BA)
.ar
www.sanfernando.gov.
San Fernando (BA)
ar
Moreno (BA)
www.moreno.gov.ar
Ordenanza de
presupuesto
Información
requerida
Pilar (BA)
Merlo (BA)
no posee
Cuadro 9: Detalle de información fiscal para municipios- Medios de obtención: 1=web, 2=mail, 3=te, 4=fax*
Actualizado al 7 de julio de 2006
*Nota: cabe recordar que estos son los medios a través de los cuales se realizó el pedido, por ejemplo, si se pidió la información por mail, por tel, o hubo que enviar
un fax solicitando los datos.
38
Corrientes (Ctes)
Goya Ctes)
C. del Uruguay (ER)
www.maipu.gov.ar
www.ciudaddemendoz
Mendoza (Mza)
a.gov.ar
Oberá (Mis)
www.santarosa.gov.ar
www.guaymallen.mend
Guaymallén (Mza)
oza.gov.ar
El Dorado (Mis)
no posee
www.godoycruz.gov.ar Godoy Cruz (Mza)
San Rafael (Mza)
www.parana.gov.ar
www.municipiodejujuy. San Salvador de
gov.ar
Jujuy (Juj)
San Martín (Mza)
no posee
www.gualeguaychu.gov
Gualeguaychú (ER)
.ar
Formosa (For)
www.goya.gov.ar
www.concordia.gov.ar Concordia (ER)
Paraná (ER)
www.mcc.gov.ar
no posee
www.sanrafael.gov.ar
www.eldorado.gov.ar
www.obera.gov.ar
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Legislación fiscal
Deuda
Licitaciones
Boletín Municipal
Tarifarias/
impositivas
2006
2005 y/o anter
1
Maipú (Mza)
Alta Gracia Cba)
www.villamaria.gov.ar
0
Sitio Web
www.municipiolarioja.g
La Rioja (LR)
ov.ar
www.generalalvearmza General Alvear
.gov.ar
(Mza)
Villa Carlos Paz Cba)
www.riocuarto.gov.ar
2006
Grado de actualización
Santa Rosa (LP)
San Francisco Cba)
www.riotercero.gov.ar
Ordenanza de
presupuesto
Información
requerida
www.sanfrancisco.gov.
Villa María Cba)
ar
www.villacarlospaz.gov
Río Tercero Cba)
.ar
www.cordobaciudad.g
Río Cuarto Cba)
ov.ar
Cuadro 9: Detalle de información fiscal para municipios- Medios de obtención: 1=web, 2=mail, 3=te, 4=fax*
Actualizado al 7 de julio de 2006
2005
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*Nota: cabe recordar que estos son los medios a través de los cuales se realizó el pedido, por ejemplo, si se pidió la información por mail, por tel, o hubo que
enviar un fax solicitando los datos.
39
Posadas (Mis)
Neuquen (Neu)
Cipolletti (Neu)
Salta (Sal)
Orán (Sal)
Rivadavia (SJ)
Caleta Olivia (SC)
Río Gallegos (SC)
Rafaela (SF)
no posee
www.mrg.gov.ar
www.rafaela.gov.ar
www.rosario.gov.ar
www.venadotuerto.gov.
Venado Tuerto (SF)
ar
San Miguel de
Tucumán (Tuc)
no posee
www.santotome.gov.ar San Lorenzo (SF)
Ushuaia (TdF)
www.oran.gov.ar
www.santafeciudad.gov
Santo Tomé (SF)
.ar
Río Grande (TdF)
www.municipalidadsalta.gov.ar
www.sanlorenzo.gov.ar Santa Fé (SF)
Santiago del Estero
(SdE)
www.bariloche.gov.ar
www.reconquista.gov.a
Reconquista (SF)
r
La Banda (SdE)
www.cipolletti.gov.ar
www.generalroca.gov.a
General Roca (RN)
r
Bariloche (RN)
www.muninqn.gov.ar
www.labanda.gov.ar
no posee
www.riogrande.gov.ar
www.ushuaia.gov.ar
no posee
Ordenanza de
presupuesto
2006
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Legislación fiscal
Deuda
Licitaciones
Boletín Municipal
Tarifarias/
impositivas
Rosario (SF)
Grado de actualización
www.municipiosanjuan.
San Juan (SJ)
gov.ar
www.municipiosanluis.
San Luis (SL)
gov.ar
www.villamercedes.gov
Villa Mercedes (SL)
.ar
Información
requerida
www.posadas.gov.ar
Cuadro 9: Detalle de información fiscal para municipios- Medios de obtención: 1=web, 2=mail, 3=te, 4=fax*
Actualizado al 7 de julio de 2006
*Nota: cabe recordar que estos son los medios a través de los cuales se realizó el pedido, por ejemplo, si se pidió la información por mail, por tel, o hubo que enviar
un fax solicitando los datos.
40
El Gráfico 4 expone el ranking según el IAPIF municipal para las 100
jurisdicciones de la muestra.
Gráfico 4: Ranking según IAPIF Municipal*
San Fernando (Bs .A s )
Conc ordia (E.Ríos )
0.78
0.76
0.72
Tigre (Bs .A s )
San Nic olás de los
Córdoba (Cba.)
Godoy Cruz (Mz a.)
Comodoro Riv adav ia (Chub.)
0.70
0.70
0.68
0.64
0.64
Nec oc hea (Bs .A s )
Morón (Bs .A s )
Mar del Plata (Bs .A s )
V ic ente López (Bs .A s )
Río Grande (T.Fgo)
Malv inas A rgentinas
La Matanz a
A v ellaneda
Ens enada
La Plata
0.62
0.56
0.56
0.52
0.50
(Bs .A s )
(Bs .A s )
(Bs .A s )
(Bs .A s )
(Bs .A s )
0.47
0.46
0.46
0.44
0.44
Pergamino (Bs .A s )
San Is idro (Bs .A s )
Trelew (Chub.)
Maipú (Mz a.)
Raf aela (Sta.Fe)
0.44
0.44
0.44
0.44
0.42
Gral. San Martín (Bs .A s )
San Franc is c o (Cba.)
V illa María (Cba.)
Santa Ros a (L.Pampa)
Cipolletti (R.Ngro)
Mendoz a (Mz a.)
Paraná (E.Ríos )
Ros ario (Sta.Fe)
San S.de Jujuy (Jujuy )
Olav arría (Bs .A s )
Quilmes (Bs .A s )
Tandil (Bs .A s )
Gualeguay c hú (E.Ríos )
Santa Fe (Sta.Fe)
Moreno (Bs .A s )
Puerto Madry n (Chub.)
Río Cuarto (Cba.)
V illa Carlos Paz (Cba.)
La Rioja (L.Rioja)
Bahía Blanc a (Bs .A s )
Neuquén (Nquen)
V illa Merc edes (S.Luis )
Guay mallén (Mz a)
Pos adas (Mnes .)
San Pedro (Bs .A s )
Us huaia (T.Fgo)
Luján (Bs .A s )
El Dorado (Mnes .)
0.40
0.40
0.40
0.40
0.38
0.36
0.36
0.33
0.30
0.30
0.30
0.30
0.30
0.28
0.28
0.28
0.28
0.28
0.26
0.26
0.25
0.24
0.23
0.22
0.20
0.20
0.20
Salta (Salta)
0.20
0.20
Hurlingham (Bs .A s )
Oberá (Mnes .)
A lmirante Brow n (Bs .A s )
0.20
0.18
0.18
0.16
0.12
General A lv ear (Mz a)
Florenc io V arela (Bs .A s )
Tres de Febrero (Bs .A s )
Corrientes (Ctes .)
General Roc a (R.Ngro)
0.10
0.10
0.10
0.10
0.10
Orán (Salta)
San Luis (S.Luis )
Rec onquis ta (Sta.Fe)
Goy a (Ctes .)
Beris s o (Bs .A s )
Bariloc he (R.Ngro)
Río Gallegos (Sta.Cruz )
Santo Tomé (Sta.Fe)
A z ul (Bs .A s )
Beraz ategui (Bs .A s )
Campana (Bs .A s )
Chiv ilc oy (Bs .A s )
Es c obar (Bs .A s )
Es teban Ec hev erría (Bs .A s )
Ez eiz a (Bs .A s )
Ituz aingó (Bs .A s )
Jos é C. Paz (Bs .A s )
Junín (Bs .A s )
Lanús (Bs .A s )
Lomas de Z amora (Bs .A s )
Merlo (Bs .A s )
Pilar (Bs .A s )
San Miguel (Bs .A s )
Z árate (Bs .A s )
San F.V .de Catamarc a (Cat.)
Pres .R.Sáenz Peña (Chac o)
Res is tenc ia (Chac o)
Río Terc ero (Cba.)
A lta Grac ia (Cba.)
Conc ep.del Uruguay (E.Ríos )
Formos a (Form.)
San Martín (Mz a.)
San Raf ael (Mz a.)
Riv adav ia (S.Juan)
San Juan (S.Juan)
Caleta Oliv ia (Sta.Cruz )
San Lorenz o (Sta.Fe)
V enado Tuerto (Sta.Fe)
La Banda (Sgo.del E.)
Sgo.del Es tero (Sgo.del E.)
San Miguel de Tuc umán
0.07
0.06
0.06
0.06
0.06
0.00
0.00
0.00
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0.00
*Nota: Jurisdicciones con igual valor de IAPIF están ordenadas alfabéticamente.
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea.
41
Como puede observarse, los municipios que mejor se ubican en el ranking del
IAPIF son San Fernando (Bs.As),Concordia (E.Ríos), Tigre (Bs.As), San Nicolás
(Bs.As) y Ciudad de Córdoba (Cba.), todos ellos con un valor del índice mayor que
0.70. Cabe destacar que ninguna jurisdicción alcanzó el valor máximo de 1, lo cual
implica que ninguna de ellas presenta de manera completa toda la información
relevada en el presente estudio. Por otro lado, sólo 14 de los 100 municipios tienen
un índice mayor que 0.5, vale decir que son muy pocos los que disponen de más de la
mitad de la información relevada.
En el otro extremo, se ubican los 33 municipios que obtuvieron un índice
igual a 0, lo que quiere decir que no sólo no disponen de información fiscal en un
sitio web, sino que además no respondieron a ninguno de los pedidos realizados tanto
vía e-mail como de manera telefónica. Genera preocupación que un 33% de los
municipios relevados no brinde ningún tipo de información que es de carácter
público. Esta inquietud se acentúa si se considera que se está hablando de los 100
municipios más grandes de los más de 2100 que existen en todo el país.
Por otro lado, en promedio para los 100 municipios analizados, el IAPIF
alcanza un valor de 0.23 puntos, un nivel claramente inferior al promedio observado
para las provincias, que alcanza los 0.66 puntos. Lo que es peor aún, para el caso
municipal se han otorgado más “oportunidades” en el sentido que algunos
municipios pueden haber enviado la información luego del pedido realizado vía mail
o telefónico, con lo cual el promedio alcanzado es mayor a que si únicamente se
hubiese tenido en cuenta la información contemplada en los sitios web, como se hizo
para el caso de las provincias.
VI.2 Los costos del acceso a la información
Si un ciudadano común desea obtener información acerca del manejo fiscal de
los gobiernos locales, evidentemente deberá incurrir en costos mínimos e
indispensables para obtener los datos. Un ejemplo de ello, es el costo que demanda la
búsqueda de información en las páginas web de los municipios, representados por el
costo mismo del servicio de internet y el tiempo que se le debe dedicar a la búsqueda.
En el presente análisis no se calcularán los costos por uso de internet, sino
que se analizarán aquellos que se cree exceden los mínimos indispensables y por lo
tanto se convierten en pérdidas de eficiencia, que pueden tener dos posibles
resultados. El primero de ellos es una mala asignación de recursos, con individuos
42
que dedican esfuerzo y dinero para lograr fines que se pueden alcanzar con menores
recursos. El segundo resultado posible es que los individuos directamente no accedan
a la información deseada; esto último por imposibilidad material de dedicar recursos
adicionales a la búsqueda (falta de medios económicos) o por una evaluación personal
beneficio– costo desfavorable. En ambos casos, el resultado es una sub-provisión de
un bien público: la información.
El pedido telefónico realizado a 86 municipios para solicitar la información de
ejecuciones presupuestarias implicó realizar más de 250 llamadas telefónicas a
distintos puntos del país. Por lo general, los municipios no se encuentran habituados
a recibir pedidos de este tipo y por lo tanto demoran en consultar acerca de la
posibilidad de proporcionar la información y, en algunos casos, requieren que se
llame a distintas partes de la municipalidad hasta encontrar al responsable.
Asimismo, tal como se comentó previamente, en muchas ocasiones hubo que enviar
un fax pidiendo formalmente la información.
Evidentemente, para un ciudadano común emprender esta tarea de búsqueda
de información resulta bastante costosa, no sólo en términos monetarios, sino
también por el tiempo insumido. Por esta razón, se decidió estimar el costo promedio
que implica solicitar información de carácter público a un municipio. Para esta
estimación, la búsqueda por internet no fue tenida en cuenta, habiéndose
considerado los siguientes aspectos:
-
Cantidad de llamadas realizadas a cada municipio, multiplicadas por el costo
que implicó cada una, obteniéndose esta información de las sábanas
telefónicas.
-
Cantidad de fax y/o notas por correo postal que hubo que enviar.
-
Otro aspecto a tener en cuenta es el tiempo que le insume al ciudadano
contactarse con el municipio, esperar hablar con el funcionario, llamar
reiteradamente, ser “pasado” de un interno a otro y de un funcionario a otro.
La redacción de notas, el envío de las mismas, etc. A los efectos del cálculo del
costo, solo se tuvo en cuenta como “costo del tiempo” al dedicado para realizar
los llamados telefónicos que se deducen de las sábanas provistas por la empresa
telefónica. El resto de los costos en tiempo no son incluidos en el monto final,
43
sin embargo deben ser tenidos en cuenta a la hora de extraer conclusiones4. El
costo de oportunidad de la hora se estimó en $8.
En función de estos puntos, el costo total en que habría incurrido este
ciudadano para solicitar información, que es de carácter público, supera los $500,
con más de 250 llamadas telefónicas realizadas. Teniendo en cuenta que se realizó
este pedido a 86 municipios, el costo promedio de solicitar la información a cada uno
ellos es de casi $6.
Este tipo de análisis es relativo, en el sentido que tal vez no todos los
ciudadanos deseen buscar información acerca de 100 municipios. De todas maneras,
independientemente de que este costo puede llegar a parecer alto o bajo, en función
de quién lo mire, lo relevante aquí es que este costo no debería existir.
Por otro lado, ¿resultó provechoso para este ciudadano invertir dinero y
tiempo en la búsqueda de esta información? Un análisis de Costo-Beneficio muestra
que, de los pedidos realizados, las respuestas favorables fueron tan sólo del 13%.
Este resultado refleja claramente la difícil tarea que la ciudadanía emprende
cada vez que decide pedir información a los funcionarios respecto de su accionar.
Incluso luego del gasto de dinero arriba mencionado, y de cumplir los requisitos que
paso a paso se le piden, un ciudadano recibe como respuesta el 13% de lo que
necesita saber.
Evidentemente, el acceso público a la información completa, detallada y
actualizada es hoy, en los niveles subnacionales de gobierno, un objetivo cuyo camino
para alcanzarlo es aún muy lejano.
El siguiente cuadro ejemplifica algunos casos extremos en los cuales se realizó
un número importante de llamadas telefónicas, sin haber obtenido un resultado
favorable.
Cuadro 10: Casos extremos
Municipio
La Rioja (LR)
Pilar (BA)
José C. Paz (BA)
Caleta Olivia (Chu)
Tucumán (Tuc)
Cantidad de
llamadas
realizadas
17
14
10
8
7
Resultado (en términos de
obtención de la información
solicitada)
Negativo
Negativo
Negativo
Negativo
Negativo
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea.
4
No son incluidos por no disponer de un medio objetivo para su cálculo.
44
VI.3 Relaciones entre el IAPIF y otras variables
Es interesante analizar si existe cierta relación entre el IAPIF, esto es la
accesibilidad a la información fiscal en los municipios y otras variables, como pueden
ser la presión fiscal, el tamaño de las jurisdicciones y el nivel de pobreza. A
continuación se exponen los principales resultados alcanzados para cada una.
•
IAPIF y presión fiscal (IPFM)
A priori no se advierte una relación muy definida entre la accesibilidad a la
información en los municipios y el grado de presión que ejercen los mismos,
medida a través de la Tasa de Seguridad e Higiene. Se destaca el caso de
Concordia, que aparece como el segundo municipio con mejor accesibilidad y es
por otro lado, la jurisdicción con mayor presión fiscal municipal.
Gráfico 5: Relación entre la accesibilidad a la información y la presión fiscal
Promedio
0.9
Pres ión Fis c al
Conc ordia
0.8
0.7
IAPIF
0.6
0.5
0.4
0.3
Promedio IA PIF
0.2
0.1
0.0%
0.2%
0.4%
0.6%
0.8%
1.0%
1.2%
1.4%
1.6%
1.8%
2.0%
Pr e s ió n Fis cal
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea.
•
IAPIF y tamaño (población)
Teniendo en cuenta la cantidad de habitantes, se detecta cierta relación
positiva entre la accesibilidad a la información y el tamaño de las localidades. Por
ejemplo, los dos municipios más grandes de la muestra se ubican entre los que mejor
disponibilidad de información fiscal poseen. Por el contrario, gran parte de los
municipios que poseen IAPIF igual a 0, esto es que no brindan ningún tipo de
información fiscal, son las jurisdicciones de menor tamaño de la muestra.
45
Gráfico 6: Relación entre la accesibilidad a la información y el tamaño
0.9
0.8
Cdad.de Cba.
0.7
0.6
La Matanza
IAPIF
0.5
0.4
0.3
0.2
0.1
-
200,000
400,000
600,000
800,000
1,000,000
1,200,000
1,400,000
Población
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea.
•
IAPIF y nivel de pobreza (NBI)
Finalmente, se puede observar cierta relación negativa entre la disponibilidad de
información fiscal municipal y el nivel de pobreza de las jurisdicciones, medida
esta última con el porcentaje de la población que presenta necesidades básicas
insatisfechas, según surge de datos del INDEC.
Gráfico 7: Relación entre la accesibilidad a la información y las NBI
0.9
0.8
0.7
IAPIF
0.6
0.5
0.4
0.3
0.2
0.1
0
0
10
20
30
40
50
% Po b l.NBI
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea.
46
VII. Conclusiones
La intención de esta investigación fue destacar la importancia que reviste
para un país democrático la transparencia de sus instituciones. En este punto, y
como uno de los componentes fundamentales del concepto de transparencia, aparece
como relevante la posibilidad del acceso público a la información.
En consecuencia, se buscó en el presente trabajo medir el grado de
accesibilidad pública que existe a la información fiscal en los niveles subnacionales
de gobierno, esto es en provincias y municipios. Para ello, se procedió a construir un
índice de acceso público a la información fiscal (IAPIF) cuya importancia
radica en que permite realizar comparaciones entre las jurisdicciones y, por otro
lado, puede ser actualizado a lo largo del tiempo a los fines de analizar la evolución
de esta problemática. Para la construcción de este índice se consideraron seis
aspectos que son relevantes para analizar la situación de las finanzas de una
jurisdicción y que son: ley/ ordenanza de presupuesto; ejecuciones presupuestarias;
legislación tributaria; datos de la deuda pública; licitaciones; boletín oficial. La
búsqueda de información se realizó en los sitios web oficiales de cada provincia y
municipios y, a su vez, para el caso municipal se realizó un pedido anónimo de
información a través del envío de e-mails y de llamados telefónicos.
Las principales conclusiones que se derivan del estudio son las siguientes:
•
Se destacan bajos y dispares niveles de información fiscal en los ámbitos
provincial y municipal. Si bien se observan mejorías respecto a años anteriores,
en cuanto a la cantidad de información relacionada con los actos de gobierno
que se publica en los sitios web oficiales de cada nivel de gobierno, la situación
aún se encuentra lejos de ser la óptima.
•
A nivel municipal resulta mucho más preocupante la escasez de información
fiscal que en el ámbito provincial. En promedio, el IAPIF para los 100
municipios más grandes de todo el país alcanza un valor de 0.23, mientras que
para el promedio provincial es del 0.66. El IAPIF varía entre 0 y 1, siendo más
cercano a 1 cuanto mejor es el grado de acceso público a la información fiscal.
•
Por otro lado, a nivel municipal también es mucho mayor la disparidad que
existe entre el valor del índice para las distintas jurisdicciones que para las
47
provincias. Por caso, la variabilidad que existe en el índice entre municipios es
de un 98%, mientras que para las provincias es del 36%.
•
Resulta preocupante, asimismo, la baja predisposición por parte de los
funcionarios municipales por proveer de información que tiene carácter
público, como lo es la ejecución presupuestaria, ante un pedido ciudadano.
En síntesis, queda aún un largo camino por recorrer en materia de
accesibilidad pública a la información de los actos de gobierno, especialmente para
los niveles subnacionales. Se plantea el desafío de que todas las instituciones,
organismos y la ciudadanía en general tomen conciencia acerca de la importancia
que tiene la transparencia, en todos sus aspectos, para el desarrollo democrático del
país. La presente investigación intenta hacer al menos un aporte en este sentido.
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