¿Qué será de las OMICs tras la Ley 27/2013, de racionalización y

¿Qué será de las OMICs tras la Ley 27/2013, de racionalización y
sostenibilidad de la Administración Local?
Blanca Lozano Cutanda
Catedrática de Derecho Administrativo
Consejera Académica de Gómez-Acebo & Pombo
La pregunta que da título a esta ponencia quizás debería cambiarse por otra:
¿qué será de la nueva atribución de competencias municipales de Ley 27/2013?
Decimos esto porque, como es sabido, por un lado a día de hoy se han
interpuesto más de diez recursos de inconstitucionalidad contra la Ley, algunos
de ellos planteados por la vía de la defensa de la autonomía local y suscritos por
más de mil ayuntamientos, y por otro lado el Gobierno está anunciando estos
días posibles nuevas reformas en el ámbito municipal, y no es de extrañar que,
aunque pretenden dirigirse a otras cuestiones políticas, tales como la elección del
alcalde, puedan incorporar alguna revisión de la Ley en materia competencial a
la vista de las críticas que ha recibido la nueva regulación en algunos aspectos.
Pero centrándonos en el análisis de cómo afecta la regulación de la Ley 27/2013
a las competencias en materia de consumo, hay que decir que, como casi toda
cuestión jurídica admite distintas interpretaciones.
Atendiendo al espíritu y a la voluntad de la Ley, la interpretación más acorde con
el espíritu y finalidad de la reforma, que es también la que aparece en la web de
la FEMP y defendemos la mayoría de los autores, es que se ha suprimido la
posibilidad de que las corporaciones locales ejerzan competencias en materia de
consumo y mantengan, por tanto, OMICs, salvo que exista una delegación de
competencia autonómica o se utilice por los Ayuntamientos el nuevo
procedimiento introducido por el art. 7.4 de la Ley 27/2013 para que puedan
asumir competencias distintas de las propias o delegadas.
Ello es así porque esta Ley lleva a cabo una reforma de la Ley 7/1985, de 2 de
abril, Reguladora de las Bases de Régimen (LBRL en adelante) que supone, entre
otras cosas, una redefinición de las competencias locales dirigida a limitar las
competencias municipales a las competencias propias o a las atribuidas por
delegación, y de las propias enunciadas por el art. 25 LBRL desaparece la
mención a las competencias de consumo. Se pretende que las competencias
propias actúen como un máximo sobre el que las Comunidades Autónomas o el
Estado puedan asignar competencias y sobre todo, para que pueden asignárselas
1
bajo la entera responsabilidad del Ayuntamiento y con la posibilidad de que sea
éste el que asuma el coste de su prestación.
Las competencias propias definidas en el art. 25 LBRL dejan así de operar como
un mínimo de ámbitos competenciales, como ocurría antes de la reforma. Esto es
lo que se deduce de la modificación de la redacción de este precepto de la LRBRL
que lleva a cabo la Ley 27/2013. Así, en su redacción original, tras reconocer en
su apartado 1 la posibilidad de que los municipios, para la gestión de sus
intereses y en el ámbito de sus competencias, promuevan toda clase de
actividades y presten cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer las
necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal, el apartado 2 de este
artículo establecía una lista de materias sobre las que, decía, “en todo caso, los
municipios ejercerán competencias, en los términos que establezca la legislación
del Estado y de las Comunidades Autónomas”. Ahora, en cambio, con la
modificación de ese artículo 25 efectuada por la LRSAL, se mantiene la
posibilidad de promover actividades y prestar servicios, pero de una forma más
restringida, ya que tal posibilidad se circunscribe a “los términos previstos en
este artículo”.
La Ley 27/2013 parece por consiguiente haber limitado la posibilidad de
atribución legal de competencias a los entes locales por las Comunidades
Autónomas a las competencias propias, debiendo fuera de ellas operar el sistema
de delegación.
Esta voluntad de acotar las competencias municipales responde a la finalidad,
declarada por la Ley, de “clarificar las competencias municipales para evitar
duplicidades con las competencias de otras Administraciones de forma que se
haga efectivo el principio «una Administración una competencia”” (Exposición de
Motivos)
Y responde también, y sobre todo, al objetivo fundamental de la Ley, que es el
de asegurar la sostenibilidad financiera de los entes locales, para cumplir los
objetivos establecidos en la Ley Orgánica 2/2012, de estabilidad presupuestaria y
sostenibilidad financiera, tratando de que los entes locales no asuman más
competencias que las que puedan sufragar con sus propios recursos o con los
que le transfiera, en su caso, la Administración delegante.
De hecho, esta reforma competencial se basa en el análisis que hizo el “Libro
Blanco para la Reforma del Gobierno Local”1, elaborado por un grupo de expertos
1
Puede consultarse en:
http://www.seap.minhap.gob.es/dms/es/publicaciones/centro_de_publicaciones_de_la_sgt/Monografias/parrafo/
0111111111111111118/text_es_files/Libro-Blanco-Gobierno-Local.pdf
2
y en el que se basó en gran medida el Gobierno para preparar el proyecto de
Ley. En este Libro Blanco se critica el hecho de que “la legislación básica no
ofrece una lista determinada y formal de competencias locales, efectuando una
remisión a las leyes sectoriales, estatales y autonómicas, que serán las llamadas
a atribuir competencias, limitándose la Ley básica a establecer una serie de
materias de interés local”.
Esta remisión, dice el citado Informe, no ha obtenido un resultado satisfactorio,
citando, entre otras disfunciones, el hecho de que en numerosas ocasiones “las
leyes sectoriales incrementan las obligaciones, las responsabilidades o las cargas
municipales y no ponen a disposición de los ayuntamientos los recursos
necesarios para cumplirlas”.
Por ello, la reforma llevada a cabo por la Ley 27/2013 trata de que, fuera de las
competencias propias, las delegaciones vayan acompañadas siempre de la
transferencia de los recursos necesarios.
En cambio, las competencias propias municipales no tendrán necesariamente que
dotarse con una financiación adicional con cargo a los presupuestos de las
Administraciones central o autonómica, sino que es posible que la Ley de
atribución contemple su financiación con cargo a los recursos de naturaleza
tributaria de los municipios o su participación en los tributos de las anteriores.
Así ocurre y, por ejemplo, con la gestión de residuos urbanos o el suministro
domiciliario de agua potable, financiado con tasas conforme a lo dispuesto en el
Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (aprobado por
Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo). Cabe por ello interpretar que ni
el Estado ni las Comunidades Autónomas estarán obligados a dotarles de
financiación si pueden obtenerla mediante sus propios recursos. En este sentido,
en su nueva redacción el art. 25.4 LBRL dice que la Ley que atribuya
competencias propias debe prever la dotación de los recursos financieros
necesarios para asegurar la suficiencia financiera de las Entidades Locales” sin
que ello pueda conllevar, en ningún caso, un mayor gasto de las
Administraciones Públicas”.
Respecto a la delegación, el art. 27.6 LBRL establece, de forma taxativa, que “la
delegación habrá de ir acompañada en todo caso de la correspondiente
financiación, para lo cual será necesaria la existencia de dotación presupuestaria
adecuada y suficiente en los presupuestos de la Administración delegante para
cada ejercicio económico, siendo nula sin dicha dotación”.
Pues bien, partiendo de esta interpretación de la reforma, que es la que se
adecua en los términos expuestos a la voluntad del legislador, y aplicándolo a las
relativas al consumo, resulta que dejan de formar parte de las competencias
3
propias municipales, al no aparecer enunciadas en el nuevo art. 25.2 LRBRL, y
por tanto únicamente pueden ejercerse mediante dos vías:
a)
La del artículo 27 de la LRBRL, esto es la vía de la delegación de
competencias. La Comunidad Autónoma en el ejercicio de su competencia delega
en el municipio el ejercicio de la misma.
En este caso, y siendo la regla general que la defensa de los consumidores y
usuarios es una competencia autonómica -en el caso de la Comunidad de Castilla
la Mancha por disponerlo así el art. 32 del Estatuto de Autonomía de Castilla-La
Mancha-, el Ayuntamiento podrá solicitar un convenio de delegación de
competencia a la Comunidad Autónoma, el cual deberá formularse en los
términos de los artículos 27 y 57 bis de la LRBRL, en la redacción dada a estos
preceptos por la Ley 27/2013. Los requisitos legales que habrán de cumplirse
son los siguientes:

La delegación deberá determinar el alcance, contenido, condiciones y
duración de ésta, que no podrá ser inferior a cinco años, así como el control
de eficiencia que se reserve la Administración delegante y los medios
personales, materiales y económicos, que ésta asigne sin que pueda suponer
un mayor gasto de las Administraciones Públicas.

La delegación deberá acompañarse de una memoria económica.

Cuando el Estado o las Comunidades Autónomas deleguen en dos o más
municipios de la misma provincia una o varias competencias comunes, dicha
delegación deberá realizarse siguiendo criterios homogéneos.

La efectividad de la delegación requerirá su aceptación por el Municipio
interesado. Ya no podrá, por tanto, imponerse obligatoriamente por Ley, sino
que requerirá un convenio o acuerdo de delegación.

La delegación habrá de ir acompañada en todo caso de la correspondiente
financiación, para lo cual será necesaria la existencia de dotación
presupuestaria adecuada y suficiente en los presupuestos de la
Administración delegante para cada ejercicio económico, siendo nula sin dicha
dotación.

El incumplimiento de las obligaciones financieras por parte de la
Administración autonómica delegante facultará a la entidad local delegada
para compensarlas automáticamente con otras obligaciones financieras que
ésta tenga con aquélla.
4

El acuerdo o convenio de delegación deberá incluir una cláusula de garantía
del cumplimiento de estos compromisos consistente en la autorización a la
Administración General del Estado a aplicar retenciones en las transferencias
que les correspondan por aplicación de su sistema de financiación. La citada
cláusula deberá establecer, en todo caso, los plazos para la realización de los
pagos comprometidos, para la reclamación por parte de la entidad local en
caso de incumplimiento por parte de la Comunidad Autónoma de la obligación
que hubiere contraído y para la comunicación a la Administración General del
Estado de haberse producido dicho incumplimiento, teniendo en cuenta el
plazo que, en su caso, se pueda establecer mediante la Orden del Ministerio
de Hacienda y Administraciones Públicas a la que se refiere el apartado 3 del
artículo 57 bis de la LRBRL. Para la aplicación de esta cláusula no será precisa
la autorización previa a la que hace referencia la disposición adicional
septuagésima segunda de la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de
Presupuestos Generales del Estado para el año 2013.

La disposición o acuerdo de delegación establecerá las causas de revocación o
renuncia de la delegación.

Entre las causas de renuncia estará el incumplimiento de las obligaciones
financieras por parte de la Administración delegante o cuando, por
circunstancias sobrevenidas, se justifique suficientemente la imposibilidad de
su desempeño por la Administración en la que han sido delegadas sin
menoscabo del ejercicio de sus competencias propias.
b) La del artículo Art. 7.4 de la LRBRL, que permite ejercer competencias
distintas de las propias o delegadas.
Si se considera por el ente local que el ejercicio de esta competencia no pone en
riesgo la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda municipal,
cumpliendo los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera
y no se incurre en un supuesto de ejecución simultánea del mismo servicio
público con otra Administración Pública, puede asumirla una vez que se tengan
los informes previos y vinculantes que acrediten la inexistencia de duplicidades y
la sostenibilidad financiera de las nuevas competencias. Estos informes serán
emitidos por la Administración que tenga atribuida la tutela financiera y la
Administración competente en materia de defensa de consumidores y usuarios,
con el objetivo de acreditar, respectivamente, los dos requisitos citados.
Según lo expuesto, los Ayuntamientos que deseen seguir ejerciendo las
competencias, que en materia de defensa de consumidores y usuarios venía
realizando, a través de la Oficina Municipal de Información al Consumidor,
podrán, bien requerir a la Comunidad Autónoma para que le efectúe la
5
delegación de tales competencias, en los términos establecidos en la Ley, o bien
promover el oportuno expediente para justificar que el ejercicio de esas
competencias no pone en riesgo la sostenibilidad financiera del conjunto de la
Hacienda municipal y que no se incurre en un supuesto de ejecución simultánea
del mismo servicio público con otra Administración Pública. Este expediente que
deberá integrarse obligatoriamente por los informes de la Consejería con
competencias en materia de consumo y de la Consejería de Hacienda, que será
quien ejerza la tutela financiera de la competencia.
A la vista de esta regulación, creemos que cuando ello se considere necesario
para el buen servicio de los ciudadanos y la racionalización administrativa, los
Ayuntamientos deberían instar a la Comunidad Autónoma, en este caso a la
Junta de Castilla-La Mancha, la delegación de las competencias que ya venían
ejerciendo en materia de consumidores y usuarios, dotándoles de la
correspondiente financiación. O bien, podría utilizarse también la vía de una
encomienda de gestión, según la previsión general contenida en el art. 15 de la
Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, lo que requiere la firma del
correspondiente convenio, con lo que la competencia seguirá siendo de la
Comunidad Autónoma, pero quien la desempeñará será el Ayuntamiento.
Las tres posibilidades de gestión de las OMICs que pueden adoptarse tras la
reforma, serían las siguientes:
1. Mantenimiento de la competencia autonómica y prestación del servicio en el
espacio municipal
La Junta de Comunidades de Castilla La Mancha (JCLM en adelante) se queda
con el servicio y personal de OMIC y lo presta en locales municipales. No
requiere acuerdo de delegación. Se trataría de una actividad de la Junta, con
personal de la Junta, financiada con cargo a su presupuesto, pero
desarrollada en un espacio municipal.
2. Delegación de competencia autonómica en el municipio
La JCLM delega competencias y financia la OMIC municipal mediante un
Convenio. Para ello, sería necesario suscribir un acuerdo de delegación en el
sentido del artículo 7.3 LRBRL siempre que la delegación se realice por un
periodo no inferior a cinco años, exista dotación presupuestaria adecuada y
suficiente en los presupuestos de la Administración delegante para cada
ejercicio económico, tal y como se contempla en el artículo 27.1 y 27.6, y no
exista duplicidad en el ejercicio de la competencia (artículo 27.3 LBRL). En
6
este caso, y según el artículo 7.3 LRBRL, “las competencias delegadas se
ejercen en los términos establecidos en la disposición o en el acuerdo de
delegación, según corresponda […]”.
3. Mantenimiento de la competencia autonómica con encomienda de gestión al
municipio. La JCLM se queda con la competencia y hace una encomienda de
gestión, que paga por convenio. Se trataría de una encomienda de gestión al
Ayuntamiento en el sentido y con la regulación propia del artículo 15 de la Ley
30/1992.
Sin embargo, esta interpretación de las competencias municipales tras la Ley
27/2013, además de haber sido recurrida ante el Tribunal Constitucional por
varias autonomías y municipios, está sufriendo lo que se puede calificar sin
exageración de una “rebelión normativa” por muchas Comunidades Autónomas
que quieren seguir manteniendo el esquema competencial anterior.
Esta rebelión normativa, a la que ahora me referiré, cuenta con el apoyo de un
sector doctrinal. Francisco Villar Rojas2, por ejemplo, aunque reconoce que se
pretende establecer un listado tasado de materias, como se deduce de la
expresión del art. 25 “en los términos previstos en este artículo”, dicen que esta
voluntad del legislador pugna con otras previsiones, como la expresión “en todo
caso” que también contiene este precepto o con la redacción que la propia Ley ha
dado al artículo. 2.1 LBRL que parece confirmar que corresponde también a la
legislación autonómica la atribución de competencias a los entes locales. Dice así
este precepto:
“Para la efectividad de la autonomía garantizada constitucionalmente a las
Entidades Locales, la legislación del Estado y la de las Comunidades
Autónomas, reguladora de los distintos sectores de acción pública, según
la distribución constitucional de competencias, deberá asegurar a los
Municipios, las Provincias y las Islas su derecho a intervenir en cuantos
asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles
las competencias que proceda en atención a las características de la
actividad pública de que se trate y a la capacidad de gestión de la Entidad
Local, de conformidad con los principios de descentralización, proximidad,
eficacia y eficiencia, y con estricta sujeción a la normativa de estabilidad
presupuestaria y sostenibilidad financiera”.
“Razones y contradicciones de la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración
Local”, en El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho, Iustel, junio 2014.
2
7
Además, sostiene este autor que la voluntad del legislador pugna con la
capacidad de las comunidades autónomas para atribuir competencias propias
sobre sus competencias exclusivas que ha reconocido el Tribunal Constitucional,
citando, en especial la STC 214/1989.
¿Qué virtualidad tendría entonces haber suprimido determinadas competencias
del listado de competencias propias? Pues según esta interpretación, el único
efecto que produce es que ahora, si así lo quisiera el legislador autonómico,
podría aprobarse una ley autonómica de protección al consumidor sin atribuirle
ninguna competencia al municipio. Antes, al ser una materia del listado (y ser
legislación básica), forzosamente se le tenían que atribuir competencias en esta
materia.
Esta tesis se ve favorecida por la mala técnica normativa de la reforma
introducida por la Ley 27/2013, cuyos preceptos se prestan, en los términos
señalados, a interpretaciones distintas.
Por tanto, aplicando esta interpretación a nuestro ámbito, podría decirse que, si
bien es verdad que el art. 25.2 LRBRL ya no incluye la defensa de los
consumidores en el listado de materias de interés local, el art. 25.2 no es un
título atributivo de competencias (la redacción literal del anterior art. 25.2 era
muy clara al respecto, pero la actual ha perdido claridad). Quien atribuye las
competencias en cada materia seguiría siendo legislador sectorial (el estatal o
autonómico, según corresponda).
De esta forma, siempre que ello no redunde en perjuicio de los principios de
estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, consagrados al máximo
nivel jurídico en el artículo 135 de la Constitución española tras la reforma del
precepto en 2011, las Comunidades Autónomas podrían seguir atribuyendo a las
corporaciones locales las competencias que ya no son básicas de conformidad
con el art. 25.2 LBRL y, es más, esta tesis permitiría que las competencias que
se han atribuido ya sigan ejerciéndose.
Sobre esta interpretación se ha basado, como hemos adelantado, una auténtica
rebelión normativa contra la distribución de competencias pretendida por la Ley
27/2013. Varias Comunidades Autónomas han dictado decretos leyes, y algunas
leyes, con una fórmula similar, y a veces idéntica:
8
a) En primer lugar, justifican en su Exposición de Motivos que la competencia
estatal no puede exceder del establecimiento de unos mínimos, con lo que las
CCAA pueden seguir determinando cuáles son las competencias locales. En este
sentido citan “la Sentencia del Tribunal Constitucional 214/1989, de 21 de
diciembre, con cita de los principios de descentralización y máxima proximidad
de la gestión administrativa a los ciudadanos, establece que «corresponde al
legislador estatal la fijación de los principios básicos en orden a las competencias
que deban reconocerse a las entidades locales… fijando al respecto unas
directrices para llevar a cabo tales competencias…». Y añaden: “La citada
Sentencia expresa que la función constitucional encomendada al legislador
estatal es la de garantizar los mínimos competenciales que dotan de contenido y
efectividad la garantía de la autonomía local. No puede interpretarse que la
recién aprobada reforma local del Estado haya invertido este modelo”.
En algún caso además se cita expresamente el artículo 2.1 para corroborar que,
demuestra que el sistema competencial sigue siendo el mismo (así lo hace la Ley
gallega 5/2014, de 27 de mayo, de medidas urgentes derivadas de la entrada en
vigor de la Ley 27/2013, de racionalización y sostenibilidad de la administración
local).
Entendiéndolo así, lo que hacen estas normas es mantener todas las
competencias que anteriormente habían sido atribuías a los entes locales por las
leyes autonómicas. Incluyen, a estos efectos, un artículo del siguiente tenor:
“Ejercicio por parte de las Entidades Locales de competencias atribuidas
por la legislación autonómica anterior a la entrada en vigor de la Ley
27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la
Administración Local
Las competencias atribuidas a las entidades locales por las leyes de la
Comunidad Autónoma anteriores a la entrada en vigor de la Ley 27/2013,
del 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la
Administración Local, se ejercerán por las mismas de conformidad a las
previsiones contenidas en la norma de atribución, en régimen de
autonomía y bajo su propia responsabilidad, de acuerdo con lo establecido
en el artículo 7.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen
Local, todo ello sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos siguientes del
presente Decreto-ley”.
La Ley gallega hace incluso referencia expresa a la cuestión de la financiación, y
dice en su Exposición de Motivos: “Es evidente también que no pueden
imponerse a las normas aprobadas con anterioridad a la entrada en vigor de la
ley básica requisitos previstos en el artículo 25 que solo son de aplicación a las
9
aprobadas en el nuevo sistema vigente tras la reforma, como los de previsión de
la dotación financiera, cuando las competencias propias de las entidades locales
vienen sustentadas aún por el actual sistema de financiación”.
Los decretos leyes y las leyes que así lo han establecido son todos de este año y
su objetivo, según el título que comparten, es la adopción de “medidas urgentes
para la garantía y continuidad de los servicios públicos, derivado de la entrada en
vigor de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad
de la Administración Local”.
Los decretos aprobados con este título son los siguientes:
-
Decreto-Ley 1/2014, de 27 de marzo, de Castilla y León.
Decreto Ley 7/2014, de 20 de mayo, de Andalucía
Decreto Ley 3/2014, de 17 de junio, de Cataluña.
Decreto ley 1/2014, de 27 de junio, de la Región de Murcia.
Y también se han dictado ya dos leyes autonómicas con el mismo propósito:
-
-
En Galicia, la ya citada Ley 5/2014, de 27 de mayo, de medidas urgentes
derivadas dela entrada en vigor de la Ley 27/2013, de racionalización y
sostenibilidad de la administración local.
En La Rioja, la Ley 2/2014, de 3 de junio, de medidas para la garantía y la
continuidad de los servicios públicos en la Comunidad Autónoma de la
Rioja.
Previsiblemente, estas normas autonómicas sean recurridas por el Gobierno
central ante el Tribunal Constitucional, y podría pedirse su suspensión por
aplicación del art. 161.2 de la CE, pero, al menos de momento, las competencias
en materia de consumidores y la OMICs seguirán funcionando en el mismo
régimen administrativo y económico.
10