plan general de contabilidad pública 2005
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REPÚBLICA DE COLOMBIA PLAN GENERAL DE CONTABILIDAD PÚBLICA 2005 PLAN GENERAL DE CONTABILIDAD PÚBLICA EL Plan General de Contabilidad Pública, expedido con la Resolución 400 de 2000, ha sido Actualizado con las normas que se relacionan a continuación MARCO CONCEPTUAL Capitulo Contenido Introducción - - - - Marco conceptual Normas expedidas entre 2001 y 2004 que están vigentes La contabilidad pública antes de la Constitución de 1991 La creación de la contaduría general de la nación y el avance de la contabilidad pública El sendero de la planificación contable en el sector público El plan de contabilidad pública para el nuevo milenio - Aspectos metodológicos - Características del sector público colombiano - Atributos del SNCP Postulados, Objetivos, Usuarios, Características, Requisitos, Principios. Normas técnicas de contabilidad pública 9 9 9 9 9 Resolución 351 de 2001- Método residual Resolución 276 de 2001- Costo reexpresado Resolución 063 y 116 de 2002 Sistema General de Participaciones Resolución 322 de 2004 Recursos naturales Resolución 503 de 2004 Bienes de beneficio y uso público MODELO INSTRUMENTAL Manual de procedimientos 1.- Procedimientos relativos a los principios 2.- Procedimientos relativos a las normas técnicas Procedimiento de saneamiento contable Actualización sobre la base del costo reexpresado Procedimiento a aplicar por las entidades públicas sobre las cuales se ordene la supresión, o disolución Inversiones Propiedades planta y equipo Contaduría General de la Nación Circular externa 056 de 2004 Se modifico teniendo en cuenta Resolución 276 de 01 Costo reexpresado, índice general y con las resoluciones 351 y 364 de 01 que elimino sistemas de ajustes parciales e integrales respectivamente. Circular externa 053 de 2004 Resolución 365 de 2001 Circular externa 051 de 2002 Resolución 476 de 2004 Resolución 351 de 2001, Resolución 276 de 2001 Circular externa 045 de 2001 PLAN GENERAL DE CONTABILIDAD PÚBLICA Recursos naturales y del ambiente Cierre de la cuenta principal y subalterna Registro de los pasivos pensionales Supresión de cuotas partes pensionales Reconocimiento de las compensaciones por sentencias y conciliaciones Causación, recaudo y consignación ingresos de la nación Procedimiento de embargos decretados y ejecutados y restitución de recursos Procedimiento para el registro del porcentaje ambiental del impuesto predial 3.- Presentación de información Aspectos generales y estados contables Diligenciamiento de formatos Diligenciamiento de estados contables Diligenciamiento de estado de flujo de efectivo Elaboración y presentación de notas a los estados contables Control interno contable Diligenciamiento formato relación de bienes inmuebles Información cuando se produzcan cambios de representante legal Informe sobre movimiento de cuentas por pagar 4.- Procedimientos relativos a los sistemas de información contable Carta circular 049 de 2004 Carta circular 061 de 2004 Resolución 322 de 2004 Resolución 030 de 2004 Modificado por resoluciones 063 y 116 de 2002 Sistema General de participaciones. Procedimiento de reintegros se esta modificado al utilizar la 481023Circular externa 054 de 2004 Circular externa 055 de 2004 Circular externa 058 de 2004 Resolución 250 de 2003 Resolución 351 y 364 Sistemas de ajustes por inflación Instructivo 16 de 2003 Resolución 048 de 2004 Circular externa 052 de2003 Corresponde a la Circular Externa 039 de 2000, establece el procedimiento y las entidades que deben presentar el informe, las Resoluciones 150,409 establecían fechas de presentación las cuales fueron derogadas Circular externa 043 de 2001 Información básica ESE e instituciones hospitalarias Procedimiento general para el Instructivo 17 de diciembre 31 de diligenciamiento del informe 2004 denominado “AVANCE SANEAMIENTO CONTABLE” de conformidad con la Ley 716 de 2001, prorrogada y modificada por la Ley 901 de 2004 Agregación de información financiera de los órganos de control y corporaciones Contaduría General de la Nación PLAN GENERAL DE CONTABILIDAD PÚBLICA públicas Sistema integrado de información financiera 5.- Desarrollos Sector salud interinstitucionales específicos Proceso de facturación Glosas Traspaso de bienes y donaciones Flujo de documentos Costos de producción Flujo de recursos del sector salud Procedimiento para reconocimientos de las reservas de hidrocarburos Procedimiento para el desarrollo e implantación del programa computadores para educar 6.- Procedimiento para registro Aspectos generales de los proyectos de inversión Ambito de aplicación financiados con los recursos Reportes de la Banca Multilateral Control interno contable Manejo contable de los proyectos de inversión Diligenciamiento de reportes 7.- Proceso de consolidación Criterios y procedimientos del proceso de consolidación del sector público Parámetros empleados en el proceso de consolidación Conciliación de saldos de operaciones recíprocas originadas en los aportes parafiscales , contribuciones al régimen de seguridad social 8.- Categorización y -Procedimiento para efectos de refrendación la Categorización de los Departamentos, Distritos y municipios. - Normas relativas a la asignación de recursos del sistema general de participaciones Catálogo General de Cuentas, Descripciones y Dinámicas Estructura del CGC Descripciones y Dinámicas Contaduría General de la Nación Circular externa 046 de 2001 Circular externa 049 de 2002 Instructivo 013 de 2001 Resolución 380 de 2002 Resolución 139 de 1999 - Circular externa 047 de 01 - Carta circular 031 de 01 Carta circular 041 de 3 Resolución 385 de 2002 Resolución 213 de 2003 Resolución 049 de 2002 Resolución 001 de 2002 Resolución 365 de 2001 Resolución 276 de 2001 Resoluciones 063 y 116 de 2002 Resolución 226 de 2003 Resolución 328 de 2002 Resolución 276 de 2003 Resolución 525 de 2003 Resolución 563 de 2003 Resolución 598 de 2003 Resolución 583 de 2003 Resolución 584 de 2003 Resolución 030 de 2004 Resolución 038 de 2004 PLAN GENERAL DE CONTABILIDAD PÚBLICA Resolución 041 de 2004 Resolución 062 de 2004 Resolución 077 de 2004 Resolución 078 de 2004 Circular externa 056 de 2004 Resolución 092 de 2004 Resolución 095 de 2004 Resolución 145 de 2004 Resolución 235 de 2004 Resolución 310 de 2004 Resolución 178 de 2004 Resolución 328 de 2004 Resolución 337 de 2004 Resolución 344 de 2004 Resolución 322 de 2004 Resolución 343 de 2004 Resolución 407 de 2004 Resolución 464 de 2004 Resolución 476 de 2004 Resolución 489 de 2004 Resolución 503 de 2004 Resolución 523 de 2004 Resolución 012 de 2005 Contaduría General de la Nación PLAN GENERAL DE CONTABILIDAD PÚBLICA PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA Alvaro Uribe Velez MINISTRO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Alberto Carrasquilla Barrera CONTADOR GENERAL DE LA NACIÓN Jairo Alberto Cano Pabón SUBCONTADOR GENERAL Y DE INVESTIGACIÓN Luis Alonso Colmenares Rodríguez SUBCONTADOR DE CONSOLIDACIÓN DE LA INFORMACIÓN (E) María Isabel Valenzuela Rojas SUBCONTADOR DE CENTRALIZACIÓN DE LA INFORMACIÓN Yolanda Guerrero Fernández SECRETARIA GENERAL Adriana María Burgos Saldarriaga Contaduría General de la Nación PLAN GENERAL DE CONTABILIDAD PÚBLICA COMITÉ TÉCNICO Contador General de la Nación Jairo Alberto Cano Pabón Subcontaduría General y de Investigación Luis Alonso Colmenares Rodríguez Rosa Margarita Roldán Bolívar Rocío Pérez Sotelo Martha Cecilia Pinzón Ramírez Subcontaduría de Centralización Yolanda Guerrero Fernández Aníbal Giraldo Abello Subcontaduría de Consolidación María Isabel Valenzuela Rojas Jefe Unidad Jurídica Carmen Luz Consuegra Peña COMPILACIÓN Martha Cecilia Pinzón Ramírez Contaduría General de la Nación PLAN GENERAL DE CONTABILIDAD PÚBLICA PRESENTACIÓN “...La Hacienda Nacional no es de quien os gobierna. Todos los depositarios de vuestros intereses deben demostraros el uso que han hecho de ellos”. Simón Bolívar, El Libertador La historia ha demostrado que la contabilidad ha sido por siempre un instrumento fundamental en el desarrollo de las organizaciones. Así lo han afirmado quienes de alguna manera han contribuido con sus investigaciones al fortalecimiento de la administración desde el punto de vista científico. Henry Fayol, por ejemplo, concibió a la contabilidad como uno de los principales subsistemas de las empresas, y expresó en su obra fundamental – Administración general e industrial - que “…la contabilidad es el órgano de la vista en las empresas…”. Un pensamiento más moderno, como es el de Peter Drucker, considera que el resultado del proceso contable es, sin lugar a dudas, información básica para tomar decisiones. Bajo la anterior perspectiva, y sin necesidad de hacer observaciones empíricas, es innegable la bondad de la contabilidad para las entidades que tienen la responsabilidad de administrar los recursos públicos. Es resaltable, entonces, que en la estructura administrativa del Estado se cuente con el cargo de Contador General de la Nación, por su contribución al avance de la disciplina contable, y por su comprobado aporte con el suministro de información que orienta definitivamente hacia la modernización de las instituciones y a la priorización de sus necesidades. Se materializa de esta forma la filosofía de la administración pública, así como la responsabilidad que tienen los funcionarios del Estado de suministrar información sobre la eficiencia y economía con la que se han asignado los recursos públicos, interpretando, de un lado, el pensamiento del Libertador en el sentido de que “…La Hacienda Nacional no es de quien os gobierna. Todos los depositarios de vuestros intereses deben demostraros el uso que han hecho de ellos”, y de otro, la nueva concepción Contaduría General de la Nación PLAN GENERAL DE CONTABILIDAD PÚBLICA paradigmática de la contabilidad que ha evolucionado de la “medición del beneficio” a la “utilidad de la información para la toma de decisiones”. Este panorama sobre la contabilidad pública empieza a mostrar resultados concretos y a contribuir fehacientemente con la solución de los problemas del país. La tenacidad, conciencia y visión del señor Presidente de la República, doctor Álvaro Uribe Vélez, sobre el fin del Estado y la forma como éste debe materializarse, le generan gran responsabilidad a quien ejerza el cargo de Contador General de la Nación, así como el decidido apoyo y compromiso de la gran familia de la Contaduría General de la Nación - CGN, para compartir su credibilidad, su irrevocable voluntad de servicio y, ante todo, la solidaridad de la Contaduría Pública como práctica social y de la Contabilidad como objeto del conocimiento. El marco jurídico de la contabilidad pública está dado por el conjunto de normas que desde la Constitución hasta las disposiciones que expide el Contador General de la Nación, pasando por varias leyes que desarrollan artículos constitucionales y que vinculan en algún aspecto a la contabilidad pública, guardando siempre una relación jerárquica entre ellas. El artículo 354 de la Constitución Política es la norma fundamental de este sistema contable, así como de la misma CGN. Éste artículo crea la figura de Contador General con las funciones especificas de uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad, elaborar el balance general y determinar las normas contables que deben regir en el país. En este sentido, la Constitución se apunta varias virtudes frente a la contabilidad al reconocerla como un instrumento para la gestión y el control, y determinar en sus contenidos algunas normas técnicas de la mayor trascendencia como es la relacionada con la consolidación, la cual por su importancia merece el detenimiento para una reflexión corta pero precisa. Si el Estado quiere conocer su realidad económica y financiera, además del impacto de la gestión sobre la organización social y la realidad económica, entonces deberá describir toda esa gestión a través de un sistema de cuentas, consolidando el informe de toda su acción, cualquiera que haya sido la responsabilidad institucional de tal ejecución. En estas circunstancias, y para lograr los objetivos de la información desde el punto de vista macroeconómico, un estado contable consolidado deberá incluir a todos los entes públicos y a los particulares que de una u otra forma tienen a su cargo recursos públicos, independientemente de su naturaleza, bien sea que se trate de administraciones centrales o descentralizadas. Naturalmente las nuevas realidades no se pueden afrontar con las viejas técnicas, con los viejos catálogos de cuentas y los viejos sistemas de reconocimiento. En esa medida se ha construido un modelo contable que actúa con estructura de sistema, capaz de incorporar las nuevas realidades, y permite, en consecuencia, desarrollar el control en todos los niveles y sectores del Estado. Es por esto importante mencionar que del actual sistema de contabilidad pública se construyen las estadísticas de las finanzas públicas, de conformidad con los nuevos requerimientos del Fondo Monetario Internacional, señalados en su manual de estadísticas del año 2001. Contaduría General de la Nación PLAN GENERAL DE CONTABILIDAD PÚBLICA Desde su creación, la Contaduría General de la Nación ha venido produciendo instrumentos valiosos para la estructuración de un Sistema Nacional de Contabilidad Pública, entre ellos es preciso citar el Plan General de Contabilidad Pública – PGCP, como un documento de óptima calidad conceptual, soportado en postulados, objetivos, características, requisitos, principios, normas técnicas y procedimentales, que ayuda a los diferentes usuarios en la solución de las necesidades relacionadas con el tema de la contabilidad pública en Colombia, para que se genere el conocimiento financiero, económico y social del sector público y la problemática de su aplicación, además de crear condiciones para forjar una actitud crítica y un juicio objetivo frente a los factores, problemas y consecuencias que se generan a partir de la información contable pública, con el fin de procurar su evolución. Adicional a lo antes planteado, para dimensionar con precisión el alcance de las funciones de la Contaduría General de la Nación, es importante referir algunas competencias y responsabilidades complementarias que las mismas Leyes de la República y otras disposiciones gubernamentales le han asignado a este organismo regulador. Así, los artículos 1 y 2 de la Ley 617 de 2000 reglamentaron la categorización de departamentos y municipios con base en la información contable. La mencionada norma señaló que este proceso es responsabilidad de los gobernadores y alcaldes, y tiene por objeto asignar mediante decreto, antes del 31 de octubre de cada vigencia fiscal, la respectiva categoría en la que se encuentran los departamentos, distritos y municipios para el año siguiente. Sin embargo, si el respectivo gobernador o alcalde no expide la certificación de categorización, dicha certificación será expedida por el Contador General de la Nación en el mes de noviembre, con fundamento en los rangos establecidos en la Ley 617 de 2000. De la misma forma, los incisos 4 y 5 del artículo 79 de la Ley 715 de 2001 hicieron obligatoria la refrendación de la información contable de los entes territoriales, por parte del Contador General de la Nación. Ésta refrendación es un proceso de validación de la información relativa a ingresos tributarios y a las inversiones realizadas con ingresos corrientes de libre destinación, y será la base para efectos de distribuir los recursos de la participación de propósito general. En igual sentido, la Ley 716 de 2001 obligó a los entes del sector público a adelantar las gestiones administrativas necesarias para depurar la información contable, de manera que en sus estados financieros se revele en forma fidedigna la realidad económica, financiera y patrimonial, y asignó a la CGN la responsabilidad de establecer los procedimientos para el registro contable de las operaciones que se deriven de la aplicación de esta ley. Como resultado concreto de la aplicación de la Ley de saneamiento contable, bajo el acompañamiento permanente de la CGN, la Contraloría General de la República ha dictaminado que el Balance General de la Nación con corte a diciembre 31 de 2003 revela razonablemente la situación financiera, económica y social de la Nación, señalando, como es natural dada la complejidad del sistema contable público, algunos elementos específicos susceptibles de mejorar. Contaduría General de la Nación PLAN GENERAL DE CONTABILIDAD PÚBLICA Finalmente, el artículo 4 de la Ley 716 de 2001, modificado y adicionado por el artículo 2 de la Ley 901 de 2004, expresa la obligatoriedad de los entes públicos para relacionar en un boletín las acreencias a su favor pendientes de pago, siempre que cumplan con las condiciones de cuantía y antigüedad. Las personas que aparezcan relacionadas en este boletín no podrán celebrar contratos con el Estado, ni tomar posesión de cargos públicos, hasta tanto demuestren la cancelación de la totalidad de las obligaciones contraídas o acrediten la vigencia de un acuerdo de pago. El boletín será remitido al Contador General de la Nación para que éste lo consolide y posteriormente lo publique. Igualmente, cuando a ello hubiera lugar, expedirá los certificados a las personas naturales y jurídicas que aspiren a contratar con el Estado. La efectividad de este instrumento ha sido comprobada dados los cuantiosos recursos de cartera morosa que las entidades públicas han logrado recuperar. Por todo lo anterior, teniendo en cuenta el mismo criterio del sector empresarial para administrar los recursos, puede afirmarse que no es menos importante el papel que directamente ha venido jugando, juega y jugará la contabilidad pública en las finanzas del país, y particularmente en la de las entidades sujetas al ámbito de aplicación del PGCP. Por esto, se ha hecho pública la convicción de que una contabilidad que revele fielmente las operaciones de los entes públicos se convierte en el mejor aliado cuando de tomar decisiones se trata. En esta nueva versión del PGCP se compila los aspectos normativos desarrollados y actualizados hasta el 31 de enero de 2005, y se incorpora las modificaciones al modelo instrumental en cuanto a la estructura del Catálogo General de Cuentas – CGC, y al manual de procedimientos. Lo anterior en respuesta a la dinámica normativa que involucra las diferentes actividades que se llevan a cabo con el manejo o administración de los recursos públicos y que asume la CGN como una de sus principales actividades misionales. De esta manera, el PGCP sigue constituyéndose en uno de los pilares de la modernización de la administración financiera pública, teniendo en cuenta que debe ser considerado elemento fundamental en el diseño e implementación de un sistema integrado de información financiera que garantice la confiabilidad y oportunidad de las decisiones, la evaluación efectiva de los programas públicos y los procesos de planeación estatal. Jairo Alberto Cano Pabón Contador General de la Nación Contaduría General de la Nación PLAN GENERAL DE CONTABILIDAD PÚBLICA INTRODUCCIÓN 1. LA CONTABILIDAD PÚBLICA ANTES DE LA CONSTITUCIÓN DE 1991 La historia de la contabilidad pública en Colombia señala la era republicana como punto de partida; en 1819 se crea la oficina del Tribunal Superior de Cuentas con la misión de examinar la cuenta de los funcionarios encargados del manejo de los fondos y bienes públicos. Oficina sustituida por la de Contaduría de Hacienda, y ésta a su vez reemplazada por la Dirección General de Hacienda, la cual tenía en cada departamento, Contadurías Seccionales de Hacienda, investidas con facultades de jurisdicción coactiva. En 1832 se estableció la rendición de cuentas anuales sobre las operaciones realizadas por los entes públicos a la oficina de Contaduría General de Hacienda. En 1843 se reglamentó el sistema, y se dispuso para las oficinas subalternas la rendición de cuentas de manejo a la principal, que debía consolidar el movimiento y presentar la cuenta global; posteriormente, se definieron funciones de control fiscal. El primer Código Fiscal, expedido en 1873, dispuso la rendición anual del presupuesto y del tesoro por el Ministerio del Tesoro, con destino a las Cámaras Legislativas para su respectivo estudio y aprobación, tiempo en el cual aparece el concepto de "contabilidad presupuestal". Desde 1873, se advierte la asociación conceptual entre la obligatoriedad constitucional de rendición de cuentas por parte del Ejecutivo al pueblo representado en el Congreso y el llamado régimen presupuestal. Con la Ley 42 de 1923, se crea el Departamento de Contraloría, para ejercer las funciones de control fiscal, y con ello se estableció la sección del Contador en Jefe, para llevar las cuentas generales de la Nación y prescribir los métodos de contabilidad oficial, hecho que Contaduría General de la Nación PLAN GENERAL DE CONTABILIDAD PÚBLICA originó problemas de índole política y administrativa derivado de la coexistencia, en un mismo ente, de las funciones de registro y control de las operaciones financieras del Estado. Sólo en 1968, el presidente Lleras Restrepo propone al Constituyente de la época, una reforma con el propósito de eliminar de las funciones del entonces Contralor General de la República, la de llevar las cuentas generales de la Nación, limitándolo a prescribir los métodos de contabilidad de la administración nacional y sus entidades descentralizadas. La función de llevar las cuentas generales se asignó temporal y provisionalmente a la misma Contraloría, mientras el legislador decidía la entidad encargada de llevarlas en forma definitiva, proceso que no se cristalizó hasta la Reforma Constitucional de 1991. Hasta entrado el año 1995, los procesos de obtención, registro y control de la información financiera generada por los entes públicos, se han venido desarrollando, conceptual y normativamente, con fundamento en el proceso presupuestal y en concordancia con la propuesta constitucional de gestionar el Estado, en un contexto de descentralización política y administrativa con autonomía en la ejecución. El enfoque legalista de registro y control de los actos administrativos en el sector público se orienta entonces, a verificar la aplicación de las normas vigentes en materia del proceso operativo de los presupuestos públicos, así como también a determinar las responsabilidades de los diferentes agentes administradores en procura de alcanzar la mayor eficiencia, eficacia y transparencia de su gestión. En consecuencia, durante este prolongado período la administración pública, motivada por cumplir con la rendición de cuentas y justificar sus gastos conforme a la normativa existente, adopta el registro presupuestal o sistema de caja, para determinar su estado de tesorería. Sin embargo, no le permitió establecer sistemas de información confiables a la hora de tomar decisiones, o para apreciar objetivamente la gestión financiera, ni el control de los recursos monetarios por autoridades fiscales. En adición, no debe obviarse lo limitado que resulta operativamente el registro presupuestal implementado anteriormente, aspectos como la insuficiente técnica contable empleada y la precaria infraestructura disponible para obtener y registrar la información, requieren atención prioritaria y desarrollo de dispositivos tecnológicos adecuados. 2. LA CREACIÓN DE LA CONTADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Y EL AVANCE DE LA CONTABILIDAD PÚBLICA La Constitución Nacional de 1991 señala como funciones para el Contador General de la Nación las de uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad pública, elaborar el balance general y determinar las normas contables que deben regir en el país. Esta funciones referidas a la preparación y presentación de un balance, pretenden además de generar la información básica para la gestión de los entes públicos, asegurar la Contaduría General de la Nación PLAN GENERAL DE CONTABILIDAD PÚBLICA coordinación de la política macroeconómica en un contexto administrativo, definido por la coexistencia de un plan nacional de desarrollo plurianual, con una ejecución presupuestal anual, descentralizada y autónoma; con ello, constituyen un reto que proyecta la profesión contable en un contexto de responsabilidad social. En 1995, el Presidente Ernesto Samper, consciente de lo imperativo que resultaba para el Estado alcanzar la transparencia en la obtención, registro y revelación de la información contable de los hechos y actividades de la administración pública y con ello enfrentar el creciente estado de corrupción política, da vida a la Dirección General de la Contabilidad Pública, designando como primer Contador General de la Nación, al Contador Público Édgar Fernando Nieto Sánchez. En desarrollo del Art. 354 de la Constitución Política, el 23 de julio de 1996 se expide la Ley 298, que crea la Contaduría General de la Nación como Unidad Administrativa Especial adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía presupuestal, técnica, administrativa y regímenes especiales en materia de administración de personal, nomenclatura, clasificación, salarios y prestaciones. Dicha Ley fija los requisitos y funciones del Contador General de la Nación, las funciones de la Contaduría General de la Nación -CGN-, estructura orgánica, la obligación de las entidades públicas de reestructurar las áreas financieras y contables, se definen conceptos especiales, y se dictan disposiciones en materia presupuestal y organización interna. 3. EL SENDERO DE LA PLANIFICACIÓN CONTABLE EN EL SECTOR PÚBLICO El sector público como responsable frente a la colectividad por el manejo y control de ciertos recursos, debe asumir retos y renovar sus estructuras comunicativas con el fin de informar a la sociedad sobre el cumplimiento de sus funciones. Los Planes Generales de Contabilidad Pública –PGCP– son una respuesta a estos retos, y para abordarlos, se debe tener en cuenta que su presencia no es ajena a un proceso de normalización contable, que se manifiesta de diferentes formas dependiendo del país en el cual se desarrolla. Los procesos de normalización tienen como objetivo elaborar y emitir normas destinadas a homogeneizar la contabilidad de los entes, lo cual no es ajeno al sector público; por tal razón, es necesario hacer referencia a dichos procesos antes de entrar a reseñar su devenir en los entes públicos colombianos. La normalización contable tiene tres fases identificables: Regulación, Planificación y Armonización. Mientras que la primera hace referencia a la emisión de normas – macrorreglas o principios contables y reglas específicas para el proceder contable–, la segunda tiene que ver con la elaboración de catálogos de cuentas, y la tercera con procesos Contaduría General de la Nación PLAN GENERAL DE CONTABILIDAD PÚBLICA de armonización u homogeneización de criterios, conceptos y normas que pueden darse en el ámbito nacional, regional y mundial1. La regulación y planificación contable tienen como objetivo establecer sistemas contables; la emisión de catálogos –planificación- es consecuencia del alcance del sistema, es decir en primera instancia se determinan los objetivos que persigue éste, y los principios y normas que deben orientar el proceder contable, y finalmente se diseña el modelo instrumental en el cual se establecen las relaciones entre las diferentes variables involucradas en el proceso. Independientemente del camino a seguir en el proceso de normalización, lo cierto es que este no es solamente la emisión de catálogos de cuentas o manuales de procedimientos, sino que abarca la construcción de un marco teórico y metodológico que permite formular sistemas contables a partir de verdaderos Planes Contables, que deben involucrar reglas del actuar, catálogos de cuentas y criterios de estandarización u homogeneización en un contexto de globalización e internacionalización económica. Teniendo como referente el contexto anteriormente señalado, hay que afirmar en primera instancia, que el PGCP para Colombia se inserta dentro de un proceso de normalización contable abordado por diversos países; y en segundo lugar, constituye el documento a través del cual se señala la estrategia teórica, metodológica y procedimental del sistema de información denominado contabilidad pública; en este sentido, el plan tiene como objetivos fundamentales: • Establecer el modelo de contabilidad que rige para el sector público, determinando las pautas que se deben seguir para la elaboración y comunicación de información contable pública. • Identificar los criterios que deben orientar los procesos de regulación y planificación contable en el sector público colombiano. • Armonizar la contabilidad de los entes públicos, permitiendo que estos observen estándares homogéneos en el proceso de elaboración de la información. El proceso de normalización contable para el sector público en Colombia, se inicia con la expedición de la resolución 4444 del 21 de noviembre de 1995, que estableció el PGCP, el cual se constituía por primera vez en la carta de navegación de la Contabilidad en este sector. Y con esto se puede afirmar que el sector avanzó adecuadamente durante cinco años. Pero como en cualquier otra disciplina científica, la contabilidad y, en este caso, la contabilidad pública, no es conocimiento absoluto y acabado, fue necesario mejorar los (1) El ámbito del proceso armonizador ha venido estudiándose de acuerdo a la terminología propia de las vertientes anglosajona, francesa, alemana. Así en la terminología anglosajona es frecuente el uso del término “uniform systems”; en Francia la expresión “plan contable o normalisation comtable”, al igual que en Alemania se observa con frecuencia normalización o “Einheitliche Buchform”. Contaduría General de la Nación PLAN GENERAL DE CONTABILIDAD PÚBLICA procesos de elaboración y comunicación de la información, atendiendo los cambios y sinergias suscitadas en las entidades y sus aportes al funcionamiento del modelo inicial. Producto de lo anterior, la CGN ha realizado además de los ajustes normales, dos grandes actualizaciones a dicho plan durante sus cinco años de vigencia. En 1997 con la Resolución 274 del 25 de septiembre, se incorporaron instrucciones acerca de reconocimiento y valuación de activos, depreciación, amortización y agotamiento; proceso de causación, recaudo y consignación de los ingresos de la Nación y conciliación de operaciones recíprocas; reconocimiento, valuación y revelación de operaciones financieras, económicas y sociales; notas a los estados contables; cuentas clase cero y creación de las cuentas de ingresos extrapresupuestarios y disponibilidad inicial, dentro de la cuenta Presupuesto de Ingresos, y aplicación de ajustes por inflación utilizando índices que reflejen la variación del poder adquisitivo de la moneda. El trabajo de la CGN durante los dos años subsiguientes se consolidó con la resolución 040 de marzo de 1999, por medio de la cual se incorporaron nuevas adiciones y modificaciones al marco conceptual y al modelo instrumental, constituyendo el segundo hito normalizador de carácter contable ocurrido en el sector público colombiano. Las circulares sobre valoración de inversiones a precios de mercado; reconocimiento de los recursos naturales y del ambiente; pasivos pensionales; sistemas de información contable Año 2000; estructura del informe de control interno contable; identificación de los bienes inmuebles que poseen las entidades públicas; plazos para la presentación de información a la CGN y tratamiento contable de las reservas probadas de hidrocarburos, entre otras normas que dieron una estructura más precisa y acorde a los distintos tipos de operaciones del sector público. Paralelamente, la Contaduría General de la Nación ha venido realizando estudios conjuntos con entidades como el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Consejo Superior de Política Fiscal –CONFIS-, el Departamento Nacional de Planeación, el Departamento Administrativo Nacional de Estadística –DANE-, y Organismos Internacionales como el Fondo Monetario Internacional –FMI-, el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo –BID- y la Comisión de Estadísticas de las Finanzas Públicas, con el objeto de optimizar la base de datos contable que permita a nivel macroeconómico alimentar otros sistemas de información; de igual modo, ha venido adelantando intercambios institucionales con otros sectores y entidades, tendientes a facilitar sus procesos contables para mejorar la confiabilidad, utilidad y oportunidad de la información. Ante esta nueva dimensión y consciente que los cambios en el PGCP deben ser concebidos integralmente, de forma tal que la estrategia teórica, metodológica y procedimental sea consistente, la Contaduría General de la Nación inició una revisión tendiente a armonizar el modelo, desde su concepción filosófica hasta los instrumentos que permiten la operacionalización del mismo. A continuación se resumen los principales cambios que se presentaron en el nuevo trabajo. Contaduría General de la Nación PLAN GENERAL DE CONTABILIDAD PÚBLICA 4. EL PLAN DE CONTABILIDAD PÚBLICA PARA EL NUEVO MILENIO El modelo contable público es consecuente con el entorno del cual emerge. De esta manera los cambios en éste inciden necesariamente en el primero; lo cierto es que como se pudo observar, desde las iniciales regulaciones y adopción de pautas de acción, se ha venido reacondicionando la metodización, pues las entidades evolucionan y sus necesidades de información también cambian en el tiempo. De este modo, resulta imperativo adecuar el modelo a las exigencias institucionales de gestión, control, toma de decisiones y rendición de cuentas, para lo cual se precisa contar con el concurso de todos los miembros de la sociedad. Por ende, este producto incorporó un esfuerzo humano y técnico, con el objeto de suplir todo un conjunto de necesidades y abre la posibilidad a la elevación del pensamiento contable a través del desarrollo permanente de nuevas ideas, fórmulas y aportes. Con esta actualización se busca evaluar el entramado teórico vigente, determinando la congruencia interna entre Postulados–Principios–Normas, para determinar la incidencia de los cambios efectuados en el modelo instrumental y en los procedimientos de contabilidad. El primer cambio entonces, se refiere a la utilización de una metodología lógico deductiva en tres fases sucesivas y encadenadas, para la evaluación del sistema de información contable público. Dicho itinerario consiste en: • Descripción de los rasgos del entorno en que va a operar el sistema para definir el sector público y sus particularidades a través del concepto de ente contable público, la medida de sus transacciones y el horizonte temporal en que debe reportar a las instancias superiores. • Descripción de las características, requisitos y usuarios del sistema de información denominado Contabilidad Pública para orientarlo a fines y objetivos. • Derivación de principios y normas técnicas congruentes con las anteriores fases. Este itinerario fortaleció teórica y metodológicamente el modelo contable, lo cual permitió, entre otros aspectos, aclarar las relaciones existentes entre el PGCP y la Contabilidad Pública como sistema de información, precisando que esta es el eje fundamental del plan y que su producto lo constituye la información, elaborada bajo criterios teleológicos. En esta revisión se logró también realizar algunas precisiones en cuanto a los atributos del sistema; así, se distinguen claramente las características de los requisitos de la información, se concluye que la línea que delimita los principios de normas generales es exigua, y se enuncian normas técnicas que se diferencian de los procedimientos contables. Contaduría General de la Nación PLAN GENERAL DE CONTABILIDAD PÚBLICA En cuanto al modelo instrumental, y atendiendo a los requerimientos efectuados por los usuarios de la información, se habilitaron los grupos 56 y 64, en donde se da la posibilidad de contabilizar gastos de inversión social y costos de operación de servicios respectivamente; de igual forma, el grupo 52 relacionado con gastos de operación queda habilitado para diferentes entes y actividades. En cuanto a estados contables, los de naturaleza cuantitativa se reclasifican atendiendo a criterios generales, fiscales y económicos, con el objeto de satisfacer necesidades informativas de usuarios a nivel institucional y como insumo para alimentar a otros sistemas estadísticos. En este aspecto, la inclusión de los conceptos de estados de flujo de efectivo, estado de operaciones efectivas de caja, el estado de ahorro, inversión y financiamiento, el estado de valor agregado, el estado de usos y fuentes de ingresos y el estado de variación patrimonial, los cuales son producto de concertaciones interinstitucionales y vienen a cumplir un papel fundamental para los objetivos del sistema como herramienta de gestión económica y fiscal. Con los anteriores cambios, muy seguramente el PGCP no soluciona todos los interrogantes que se plantearon en el proceso de reflexión previo a su expedición, y tampoco será la panacea que dé respuesta a toda la problemática contable y financiera del sector público colombiano, que es amplio, complejo y heterogéneo; sin embargo, el trabajo realizado fortalece conceptual y metodológicamente el sistema nacional de Contabilidad Pública, permitiendo identificar el hilo conductor que relaciona el marco conceptual y el modelo instrumental. No obstante los anteriores cambios de que ha sido objeto el sistema nacional de contabilidad pública, se plantea en la actualidad un reto adicional no menos importante para la Contaduría General de la Nación. La internacionalización de la economía evidenciada en la comercialización de bienes, servicios y valores en forma permanente y creciente entre los países, la consecuente dinámica del sistema financiero, las relaciones cada vez más estrechas entre los gobiernos para solucionar problemas estructurales, el crecimiento de los préstamos intergubernamentales, la necesidad de lograr recursos financieros de la banca internacional, la influencia de organismos como el FMI, BID y el BM en el desarrollo nacional, y, más concretamente, la causación reconocida por el FMI como nueva base para construir las estadísticas de las finanzas públicas, etc., son hechos que hacen evidente y necesario un reacomodamiento de los sistemas de información contable. Es por lo anterior que la Contaduría General de la Nación desarrolla en la actualidad un proyecto de investigación, con el objetivo de armonizar sus normas con los estándares internacionales de contabilidad pública emitidos por la Comisión del Sector Público de la Federación Internacional de Contadores – PSC-IFAC. Contaduría General de la Nación PLAN GENERAL DE CONTABILIDAD PÚBLICA El beneficio de implementar estos estándares se explica esencialmente por el fortalecimiento del modelo contable público del país en términos de la satisfacción de necesidades de información para los diferentes usuarios, tanto nacionales como de otros países, en la confiabilidad y comparabilidad de la información. Todo con el propósito de poder hacer de la contabilidad un instrumento eficaz y verdaderamente útil para la administración y gestión de los recursos públicos. Contaduría General de la Nación
