Acciones del Gobierno de Guanajuato para la Implementación del

Presupuesto, Gasto y Contabilidad • No. 1 • Marzo de 2009
Acciones del Gobierno de
Guanajuato para la Implementación
del Presupuesto con Base en
Resultados
Lic. Enrique Negrete Pérez*
personales, los servicios básicos, las adquisiciones, el gasto
de obra pública y los apoyos o subsidios otorgados.
ANTECEDENTES
En materia de gasto público, el Estado de
Guanajuato ha considerado fundamental mantener una
estabilidad financiera por medio del equilibrio entre el
ingreso y el gasto, así como un sano y moderado uso de
los niveles de deuda, lo cual se ha visto reflejado en buenas
calificaciones crediticias otorgadas en los últimos años.
UNA NUEVA VISIÓN
El manejo de la Hacienda Pública estatal presenta
un nuevo reto con respecto a la administración del
gasto público. Actualmente, la prioridad en este rubro
ya no es solamente la estabilidad financiera. Adicional
a esto, se tiene también especial interés en identificar
de manera precisa cuál será el resultado que se va a
obtener del ejercicio del gasto del gobierno y cuál será
el impacto final que se verá reflejado en la sociedad.
Ejemplificando, ya no basta con saber cuántos hospitales
se construyen y a qué precio, ahora también es de vital
importancia saber en qué medida la construcción de
hospitales va a contribuir en aumentar la esperanza de
vida de los guanajuatenses.
El éxito de la política presupuestaria ha sido
mantener un gasto coherente con las proyecciones de
los ingresos, estableciendo medidas de control acordes
con las mismas, las cuales permiten, una vez en el
ejercicio, hacer los ajustes necesarios que den lugar al
equilibrio entre el ingreso y el gasto.
El instrumento administrativo clave ha sido el
Presupuesto de Egresos, el cual ha privilegiado el gasto
de inversión por medio de programas presupuestarios
enfocados al desarrollo de las actividades propias de la
función pública estatal.
Derivado de este enfoque, la preparación del
Presupuesto de Egresos para el ejercicio fiscal 2009
logra sentar las bases de lo que es el inicio de un
proceso que está orientado hacia la implementación
del Presupuesto con Base en Resultados para el Estado
de Guanajuato.
Este instrumento dicta los criterios para la
planeación de los egresos, basándose en las proyecciones
de disponibilidad de ingresos futuros, fundamentando
las decisiones de presupuestación en el análisis del
comportamiento histórico en el ejercicio de las partidas
presupuestales designadas al pago de los servicios
*
El siguiente esquema (Imagen 1) refleja la visión que
se tiene de un proceso que dé origen a un ciclo presupuestal
que siempre contemple en sus diferentes etapas (planeaciónprogramación-presupuestación-ejercicio-seguimientoevaluación-rendición de cuentas), los resultados que se
quieren lograr y que derivan de la demanda social.
Director General de Presupuesto de la Secretaría de Finanzas y
Administración del Gobierno del Estado de Guanajuato.
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Presupuesto, Gasto y Contabilidad • No. 1 • Marzo de 2009
C.P. Gustavo Adolfo González Estrada
Secretario de Finanzas y Administración del Estado de Guanajuato e
integrante del Grupo de Colaboración Administrativa, de la CPFF
(Imagen 1)
(Imagen 1)
52 Sector identifica problemas de desarrollo
En la primera etapa (primer cuadrante de Imagen 1) cada
en diferentes poblaciones objetivo o áreas de enfoque, acorde a su función dentro de
Gobierno atendiendo a las diferentes temáticas de demanda social, las cuales se
Presupuesto, Gasto y Contabilidad • No. 1 • Marzo de 2009
En la primera etapa (primer cuadrante de Imagen
1) cada Sector identifica problemas de desarrollo en
diferentes poblaciones objetivo o áreas de enfoque,
acorde a su función dentro de Gobierno, atendiendo
a las diferentes temáticas de demanda social, las cuales
se traducen en áreas de oportunidad para plantear
objetivos que ataquen dicha problemática y de los
cuales derivan metas que contribuirán de manera
directa en el cumplimiento de éstos.
En esta etapa se genera la información que sirve
como referencia para que los diferentes actores tengan
pleno conocimiento de la evolución en la ejecución de
los Programas y Proyectos, si se están llevando a cabo
las acciones para el cumplimiento de las prioridades
de Gobierno conforme a lo programado o no, y a qué
costo. Dicha información aunada con información
financiera derivada de la Contabilidad Gubernamental,
constituyen la principal fuente que permite hacer de la
Cuenta Pública, un instrumento que hace más clara la
rendición de cuentas.
Esta planeación estratégica da como resultado
un Plan de Gobierno Sexenal (2006-2012) que es el
instrumento rector de Gobierno sustentada fuertemente
mediante una misión, visión y valores.
La cuarta y última etapa (cuarto cuadrante de
imagen 1) de la visión que se tiene del ciclo presupuestal,
consiste en la evaluación del impacto final que producen
en la sociedad, los resultados generados por los
programas y los proyectos de inversión. Esta evaluación
busca identificar si los cambios reflejados en la población
objetivo o áreas de enfoque a las que estaban dirigidos
dichos programas y proyectos, fueron positivos y acordes
con la demanda y necesidades de la sociedad.
Una segunda etapa (segundo cuadrante de imagen
1) de programación-presupuestación, por medio
de un Programa Operativo Anual (POA), permite
a cada Organismo integrante del Poder Ejecutivo
de la Administración Pública Estatal, identificar
dentro de qué programas presupuestarios y proyectos
de inversión estará participando, cuáles serán los
productos o servicios que se van a generar y por medio
de qué actividades u obras, así como los insumos que
serán requeridos. En esta etapa se diseñan también los
indicadores por medio de los cuales se podrán visualizar
los resultados y el avance en el cumplimiento de dichos
Programas y Proyectos.
Esta evaluación anual y multianual será el
principal insumo para reportar a la sociedad, entre otras
cosas, por medio del Informe del Gobierno, los logros
obtenidos en el ejercicio con respecto a los indicadores
más relevantes y de impacto final. Además, brinda
elementos para hacer una revisión de la planeación
estratégica, permitiendo identificar posibles ajustes en
la misma, lo cual origina el inicio nuevamente del ciclo
presupuestal para el siguiente ejercicio fiscal.
Los programas presupuestarios en los que
estará participando cada Organismo están diseñados
de tal forma que los productos y servicios que se
generen estén programados para poder contribuir al
cumplimiento de los objetivos y metas que derivan del
Plan de Gobierno.
AVANCES AL 2009
En la fase inicial del proceso de implementación
del Presupuesto con Base en Resultados, se tuvo como
principal prioridad consolidar la forma en la que se
vincularía la Planeación Estratégica del Estado con la
operación diaria de los Organismos, así como con los
proyectos de Inversión, lo cual se puede visualizar en
los primeros dos cuadrantes del ciclo.
La tercera etapa (tercer cuadrante de imagen
1) permite, a través de los indicadores definidos en la
etapa anterior, medir periódicamente el avance con
respecto a las metas y objetivos programados, así como
identificar el costo real del valor que se está creando
con respecto al programado, dando mayores elementos
para la toma de decisiones con respecto a la fuentes de
financiamiento que serán utilizadas para hacer frente
a las necesidades próximas de recursos, derivadas de
las actividades u obras que restan para alcanzar los
resultados planeados.
Partiendo de la estructura y lógica del Plan de
Gobierno (Imagen 2 y 3) y por medio de las atribuciones
normativas de cada uno de los Organismos, se pudo
determinar de manera clara a qué objetivos y metas
de Plan de Gobierno podría contribuir cada uno.
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Presupuesto, Gasto y Contabilidad • No. 1 • Marzo de 2009
Derivado de este análisis y con el objeto de facilitar la integración del Programa Operativo Anual de gasto de
operación ordinario (POA), se desprendió nuestra herramienta principal, el tablero de control (Imagen 4), el cual
resumió los objetivos Particulares y metas a atacar por cada Organismo y la información cualitativa relevante
derivada de éstos.
(Imagen
2)
ESTRUCTURA DEL
DEL PLAN
PLAN
DE GGO
OBIERNO
BIERNO 2006-2012
2006-2012
ESTRUCTURA
DE
ESTRUCTURA DEL
DEL PLAN
PLAN DE
DE GGO
OBIERNO
BIERNO 2006-2012
2006-2012
ESTRUCTURA
FAMILIA
30 O BJETIV O S
G ENERALES
30 O BJETIV O S
G ENERALES
100 O BJETIV O S
PARTICULARES
100 O BJETIV O S
PARTICULARES
352 METAS DE
G O BIERNO
352 METAS DE
G O BIERNO
COFAMILIA
MUNIDAD
SUSTENTABLE
CO MUNIDAD
ESCUELA
SUSTENTABLE
EMPLEO
, EMPRESA Y
ESCUELA
CO MPETITIV IDAD
EMPLEO , EMPRESA Y
SEG
URIDAD,
JUSTICIA,
CO
MPETITIV
IDAD
DEMO CRACIA Y BUEN
G O BIERNO
SEG URIDAD,
JUSTICIA,
DEMO CRACIA Y BUEN
G O BIERNO
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Presupuesto, Gasto y Contabilidad • No. 1 • Marzo de 2009
(Imagen 2)
(Imagen 3)
(Imagen 3)
(Imagen 4)
(Imagen 4)
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La integración del tablero la dividimos en dos partes:
Presupuesto, Gasto y Contabilidad • No. 1 • Marzo de 2009
La integración del tablero la dividimos en dos
partes:
La primera parte nos permite identificar el
grado de avance al ejercicio anterior del que se está
analizando, con respecto al cumplimiento de las Metas
del Plan de Gobierno 2006-2012, convirtiéndose
esta información en el punto de partida para la
programación de indicadores y metas de productos
y servicios así como las actividades a ejecutar para el
siguiente ejercicio fiscal.
El resumen de la información derivada de la
programación se presenta en la segunda parte del tablero
de control, en donde el detalle de dicha información se
plasma por cada Organismo en formatos de indicadores
y actividades (Imagen 5).
La creación de 100 programas presupuestarios, en
donde cada uno tiene como principal razón de ser, el
cumplir con un objetivo particular de Plan de Gobierno,
nos permitió hacer liga directa de la programación
operativa con la planeación estratégica.
Como se puede observar en la imagen que
se muestra en el ejemplo del tablero de control de
la Procuraduría General de Justicia del Estado, un
organismo puede participar en más de un programa
presupuestario. Esto se debe a que por medio de su
quehacer diario puede contribuir a la consecución de
varios objetivos particulares de Plan de Gobierno.
Por lo tanto, con todo lo anterior podemos resumir
que los programas presupuestarios con vínculo directo
a Plan de Gobierno, agrupan los productos y servicios,
(Imagen 5)
(Imagen 5)
Lo que nos permitió hacer la liga directa de la programación operativa con la planeación
estratégica, fue la creación de 100 programas presupuestarios, en donde cada uno tiene
como principal razón de ser, el cumplir con un objetivo particular de Plan de Gobierno.
56se muestra en el ejemplo del tablero de
Como se puede observar en la imagen que
control de la Procuraduría General de Justicia del Estado, un organismo puede participar
en más de un programa presupuestario. Esto se debe a que por medio de su quehacer
Presupuesto, Gasto y Contabilidad • No. 1 • Marzo de 2009
evaluados por medio de indicadores que cada Organismo que participa en el mismo va a generar por medio de
sus actividades de tal forma que se pueda conseguir el objetivo que busca el programa y las metas que derivan del
mismo.
El siguiente cuadro (imagen 6) muestra el número de programas presupuestarios que autorizó el Congreso
del Estado para el ejercicio fiscal 2009, mediante los cuales se atiende cada uno de los temas de interés social, que
como ya se comentó, se encuentran agrupados dentro los 5 ejes estratégicos que integran el Plan de Gobierno.
(Imagen 6)
DIRECCIÓN GENERAL DE PRESUPUESTO
PRESUPUESTO GENERAL DE EGRESOS 2009
(Ejes)
Programas
Presupuestarios
Temas Base
(Objetivos Generales)
(Objetivos Particulares)
TOTAL
100
EJE FAMILIA
EJE COMUNIDAD
SUSTENTABLE
1 COMBATE A LA POBREZA
2 SALUD
3 VIVIENDA
3
5
3
4 ORGANIZACIÓN SOCIAL
2
5 CULTURA DE VALORES
6 GRUPOS PRIORITARIOS
1
7
7 DESARROLLO REGIONAL
8 MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS
9 AGUA
10 INFRAESTRUCTURA BÁSICA
11 ENERGÍA
2
5
3
6
4
12
13
14
15
EDUCACIÓN DE CALIDAD
DESARROLLO DEL SISTEMA EDUCATIVO
CULTURA
DEPORTE
5
3
4
3
16
17
18
19
20
21
EMPLEO Y SECTORES PRODUCTIVOS
PYMES
CAMPO
TURISMO
INNOVACIÓN Y COMPETITIVIDAD
INFRAESTRUCTURA PARA EL DESARROLLO
3
3
3
2
7
2
22
23
24
25
26
27
28
29
30
ACCESO A LA INFORMACIÓN Y RENDICIÓN DE CUENTAS
GOBIERNO EFECTIVO
A
DESARROLLO POLÍTICO Y DEMOCRACI
PREVENCIÓN EN SEGURIDAD PÚBLICA
PROCURACIÓN DE JUSTICIA
JUSTICIA LABORAL
FORTALECIMIENTO DE LA SEGURIDAD
FINANZAS PÚBLICAS SANAS
MARCO JURÍDICO ACTUALIZADO
2
6
2
2
3
2
2
2
3
EJE ESCUELA
EJE EMPRESA, EMPLEO
Y COMPETITIVIDAD
SEGURIDAD,
JUSTICIA,
DEMOCRACIA Y BUEN
GOBIERNO
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Presupuesto, Gasto y Contabilidad • No. 1 • Marzo de 2009
Actualmente nos encontramos en el tercer cuadrante del ciclo presupuestal, en donde por medio de la
estructura programática (Imagen 7), que ordena la información financiera presupuestal en un Sistema Integral de
Hacienda Pública, y que la vincula con la información cualitativa de los programas, se da un Seguimiento de la
Operación y Ejecución de los programas y proyectos, así como de los indicadores a nivel de:
√
√
√
Organismo,
Unidad Responsable o Unidad Responsable Descentralizada y,
√ Organismo,
Programa Presupuestario
√ Unidad Responsable o Unidad Responsable Descentralizada y,
√ Programa Presupuestario
(Imagen 7)
(Imagen 7)
HACIA EL 2010 (APRENDIZAJES Y RETOS)
manera los indicadores, consiguiendo así reducirlos a
la vez que mejoramos la relevancia de la información
HACIA EL 2010 (APRENDIZAJES Y RETOS)
que generan.
Una vez iniciado el ejercicio 2009, y en virtud
de que laUna
ejecución
de los programas
presupuestarios
vez iniciado
el ejercicio
2009, y en virtud de que la ejecución de los programas
Otro
de los retos
y proyectos
está
en
marcha,
hemos
comenzado
con
presupuestarios y proyectos está en marcha,
hemos
comenzado
con elimportantes
desarrollo es
de consolidar
la
el
sistema
que
nos
permite
el
registro
y
el desarrollo
de
la
etapa
de
seguimiento,
la
cual
ha
etapa de seguimiento, la cuál ha sido nuestra principal fuente de aprendizaje, ya orden
que de la
información
cualitativa vinculada
con la financiera.
sido nuestra
principal
fuente de aprendizaje,
ya cada
que programa
ahora
con la información
que genera
presupuestario,
se hace palpable
la
Ésta
es
la
principal
herramienta
tecnológica
ahora con
la
información
que
genera
cada
programa
ya muy conocida importancia que juegan los indicadores en el ciclo presupuestal y más que
facilita el desarrollo de las etapas 3 y 4 de nuestro ciclo
presupuestario
hace
la que
ya muy
aún enseuna
de palpable
sus etapas
es laconocida
del seguimiento.
presupuestal.
importancia que juegan los indicadores en el ciclo
presupuestal y más aún en una de sus etapas que es la
Es por esto que hemos podido identificar uno de los principales retos que afrontaremos
Sabemos que el proceso de implementación del
del seguimiento.
en la preparación del POA para el ejercicio fiscal 2010, el cuál será depurar y
Presupuesto con Base en Resultados será paulatino, y
simplificar algunos indicadores. Sabemos queque
esto
será más fácil si hacemos uso de la
uno de los principales aportes lo darán la experiencia
Es por esto que hemos podido identificar uno de
asesoría
expertos
la aplicacióny de
la metodología
del Marco
Lógico,
lo hará
el aprendizaje
que resulte
del mismo,
lo cual
los principales
retosde
quealgunos
afrontaremos
en laen
preparación
cual
nos
permitirá
ordenar
de
mejor
manera
los
indicadores,
consiguiendo
así
reducirlos
posible que en el mediano plazo el ciclo presupuestal
del POA para el ejercicio fiscal 2010, el cual será
a
la
vez
que
mejoramos
la
relevancia
de
la
información
que generan.
completo pueda
estar arrojando información cada vez
depurar y simplificar algunos indicadores. Sabemos
más relevante y pertinente, mejorando la rendición de
que esto será más fácil si hacemos uso de la asesoría de
Otro deenlos
retos importantes,
es consolidar
el sistema
que nos
permite elpero
registro
cuentas
y la toma
de decisiones,
sobre ytodo, el
algunos expertos
la aplicación
de la metodología
del
orden lodecual
la nos
información
cualitativa
vinculada
con ladefinanciera.
Ésta
es la principal
beneficio
los ciudadanos
guanajuatenses.
Marco Lógico,
permitirá ordenar
de mejor
herramienta tecnológica que facilita el desarrollo de las etapas 3 y 4 de nuestro ciclo
presupuestal.
Sabemos que el proceso de implementación del Presupuesto en Base a Resultados será
paulatino, y que uno de los principales aportes
58 lo darán la experiencia y el aprendizaje
que resulte del mismo, lo cuál hará posible que en el mediano plazo el ciclo
presupuestal completo pueda estar arrojando información cada vez más relevante y