El interés Jurídico, el interés difuso y la acción colectiva Mtro. Carlos

EL INTERÉS JURÍDICO, EL INTERÉS DIFUSO
Y LA ACCIÓN COLECTIVA.
Mtro. Carlos F. Matute González
EL INTERÉS JURÍDICO, EL INTERÉS DIFUSO Y LA ACCIÓN COLECTIVA.
Mtro. Carlos F. Matute González
En lo particular, yo me avocaré a lanzar tres preguntas para conminarlos a
pensarlas a la luz de las recientes reformas constitucionales a los artículos 1, 17 y 107,
entre otros, y tomando en cuenta la creciente complejidad de nuestra sociedad.
Los cuestionamientos son sencillos, las respuestas quien sabe y, como decía el
ministro recientemente fallecido, Gudiño Pelayo, seguramente materia de extensas
tesis doctorales.
¿Qué es el derecho?
¿Cómo se protege el derecho?
¿Cuál es la amplitud de la protección?
Empezaré con la primera:
¿Qué es el derecho?
Esa pregunta breve está en la raíz del concepto de interés jurídico.
La respuesta varía significativamente y puede conducir a la explicación
iusnaturalista o iuspositivista, con variantes infinitas, que aunque es obvio conviene
aclarar que no pienso agotar en esta plática, pero que ha sido una de las principales
preocupaciones de los juristas a partir del final de la Segunda Guerra Mundial y del
juicio de Nurenberg, así como el debate actual sobre la primacía de los derechos
humanos. Hay que recordar la propuesta de Radbruch de que el derecho es el orden
jurídico positivo que no es extremadamente injusto.
En esta línea los invito a reflexionar.
¿Qué es el derecho?
La constitución responde:
“Artículo 1o. En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los
derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados
internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías
para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los
casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece.
Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta
Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo
a las personas la protección más amplia.
Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de
promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad
con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y
progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y
reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la
ley...”
Esa es una respuesta novedosa, ya que es una reforma reciente, que se
concatena con la reforma al juicio de amparo que, entre otras cuestiones, consiste en:
“Artículo 107. Las controversias de que habla el artículo 103 de esta Constitución, con
excepción de aquellas en materia electoral, se sujetarán a los procedimientos que
determine la ley reglamentaria, de acuerdo con las bases siguientes:
I. El juicio de amparo se seguirá siempre a instancia de parte agraviada, teniendo tal
carácter quien aduce ser titular de un derecho o de un interés legítimo individual o
colectivo, siempre que alegue que el acto reclamado viola los derechos
reconocidos por esta Constitución y con ello se afecte su esfera jurídica, ya sea de
manera directa o en virtud de su especial situación frente al orden jurídico…”
Lo que irremediablemente conduce a otra reforma constitucional reciente:
Artículo 17. Ninguna persona podrá hacerse justicia por sí misma, ni ejercer violencia
para reclamar su derecho.
Toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que estarán
expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes, emitiendo sus
resoluciones de manera pronta, completa e imparcial. Su servicio será gratuito,
quedando, en consecuencia, prohibidas las costas judiciales.
El Congreso de la Unión expedirá las leyes que regulen las acciones colectivas.
Tales leyes determinarán las materias de aplicación, los procedimientos judiciales
y los mecanismos de reparación del daño. Los jueces federales conocerán de
forma exclusiva sobre estos procedimientos y mecanismos…”
Las reformas a la fracción I del artículo 107 y al 17 contestan a las preguntas
¿Cómo se protege el derecho? Y ¿Cuál es la amplitud del derecho protegido?
Estas tres reformas son producto de un profundo debate que se ha llevado a cabo
en los últimos años en nuestro país y está vinculado con la transformación del derecho
público de fines del siglo XX y ha tenido su repercusión y materialización en los
primeros años del XXI. Hay un replanteamiento generalizado de las respuestas a las
tres sencillas preguntas formuladas para la reflexión.
Los temas de la transparencia, la rendición de cuentas, los derechos humanos,
los órganos reguladores de los servicios públicos, la redefinición de lo público y lo
privado, la mejora regulatoria, el derecho paralegislativo y parareglamentario, el nuevo
federalismo y, por supuesto, el interés difuso y las acciones colectivas.
Sobre este particular, Ovalle Fabela expresó, en un coloquio sobre las Acciones
colectivas para la tutela de intereses colectivos y de grupo, celebrado en 2003 en el
Instituto de Investigaciones Jurídicas, de la UNAM:
“Por una parte, la teoría de la acción procesal había sido elaborada en el siglo XIX y la
primera del XX con una perspectiva liberal e individualista, por lo que planteaba claras
restricciones que van desde la limitación de la iniciación de su ejercicio –la legitimación
exclusiva a la parte directa y personalmente afectada- hasta sus consecuencias a través
de la sentencia y los límites subjetivos de la cosa juzgada.
Por otra parte, la complejidad de la sociedad moderna y el desarrollo de las economías
con base en la producción y comercialización en serie de bienes y servicios, dan lugar a
situaciones en las que determinadas actividades pueden afectar los intereses de una
comunidad o un grupo e personas, los cuales no encuentran solución adecuada a través
de las acciones individuales.
La protección del medio ambiente y la salud; la preservación del patrimonio histórico,
artístico y cultural; la salvaguarda de los intereses de los consumidores –yo agregaría
usuarios de servicios públicos -… son algunos de los intereses que no pueden
satisfacerse por medio de acciones individuales y reclaman soluciones apropiadas…”1
Pero como dice Jack el Destripador, vayamos por partes:
¿Qué es el derecho?
Recurriré a Ronald Dworkin para hacer evidente el dilema contemporáneo:
“…los hombres tienen el deber de obedecer la ley, pero también el derecho de seguir lo
que les dicta su conciencia, si está en conflicto con tal deber...”
El derecho tiene fuerza diferenciada en atención a los contextos y surge la
paradoja de cuál es la fuente original de la obligación jurídica, el hecho que una
autoridad determine la vigencia de una norma o los derechos innatos del individuo.
¿Hasta qué punto puede el Estado limitar las libertades para garantizar a su vez los
mínimos que requiere la convivencia social? La respuesta que inmediatamente nos
asalta es que la acción de la autoridad debe justificarse en el beneficio de la
colectividad.
En ese sentido, el derecho es la protección que el Estado otorga a un interés de
los individuos, ejercido en forma particular o colectiva, porque considera que es valioso
hacerlo y que no afecta, en su ejercicio, significativamente las libertades de los demás.
¿Cómo se protege el derecho?
La persona jurídica tiene derecho a exigir al Estado un comportamiento positivo y
otro negativo:
1
José Ovalle Favela “Introducción” en José Ovalle Favela (coordinador). Las Acciones para la tutela de los intereses colectivos y
de grupo. UNAM, IIJ, México, 2004. pp. VII y VIII.
Que actué para que los intereses jurídicos sean efectivamente salvaguardados,
cuando las personas lo soliciten u oficiosamente en cumplimiento a las
atribuciones que concede el pacto político-jurídico (la Constitución).
Que se abstenga de afectar en su actuación los derechos humanos de las
personas, cuando hace efectiva la protección de los intereses jurídico individuales
o colectivos.
Ejemplificaré, en toda intervención de la administración pública, siempre deberá
fundarse en el ejercicio de una facultad concedida en la ley a un órgano para la
consecución de un fin público y la obligación de respetar, en términos contemporáneos,
los derechos humanos de quienes pudieran verse afectados por esa actuación.
Esta es una relación dialéctica constituida por dos extremos que se excluyen,
pero que necesariamente se relacionan y que se expresa en el debate sobre la
diferencia entre interés jurídico y legítimo. Debate que comienza con negar la
diferencia.
El interés jurídico es igual al interés legítimo, toda vez que no puede haber ningún
derecho que no esté concedido en el orden jurídico.
Siempre ha existido una diferencia entre el interés jurídico y el derecho subjetivo,
que es aquel que una persona puede solicitar que se le conceda a través de los
órganos del Estado. Todo derecho para serlo debe contar con el de acción, sin el cual
las obligaciones jurídicas se convertirían en buenas intenciones sin posibilidad de ser
exigibles.
En el siglo XIX y mediados del XX, el positivismo e individualismo, a que se refiere
Ovalle Fabela y que combatió Leon Duguit, en lo que el tratadista francés llamó la
transformación del derecho de uno centrado en la exigencia del individuo a otro
vinculado con el compromiso social y de servicio de las personas, partía de la idea que
el derecho subjetivo propiamente era un interés o derecho en expectativa concedida
por la ley previa declaración de la autoridad judicial o administrativa, la cual era
declarativa de un derecho, pero sin ella la existencia del derecho era cuestionable.
Esta situación crea la distinción entre la legitimación en el proceso y en la causa.
La primera es un requisito procesal que abre la posibilidad a una persona de formular
pretensiones a otra y la segunda es la identidad de esa pretensión con el derecho.
Entonces, el interés jurídico es aquel que legitima en el proceso y otorga la
posibilidad de acudir al Estado –vía jurisdiccional o administrativa – a exigir un
comportamiento, ya sea positivo o negativo, es decir, es el derecho público subjetivo de
acción y sólo lo podía ejercitar quien tuviera un vínculo directo el beneficio que
eventualmente se produzca o con la afectación que provoca el obrar de otra persona
jurídica.
Por ejemplo:
El interesado jurídico es el que reúne los requisitos para solicitar una concesión,
el comprador que no recibió el bien o servicio por el cual pagó el precio, la persona a la
que la autoridad fiscal le determinó un crédito fiscal (hay que señalar que la gestión de
negocios no es procedente en la materia tributaria), entre una infinidad de casos que
ocurren todos los días.
El interesado jurídico acude a la autoridad en ejercicio de su derecho de acción,
toda vez que se le afectó un interés concreto, y ésta, después del proceso o
procedimiento correspondiente, determina el derecho que le asiste o lo niega.
Entones, los intereses jurídicos se plantean como pretensiones válidamente
exigibles y los derechos sólo son aquellos que derivan de una norma previa
determinados por una autoridad.
La respuesta a ¿Cómo se protege el derecho? Es mediante el derecho de acción.
Esto se expresa identificando un sujeto quien tiene interés jurídico y es aquel que
está legitimado en el proceso o procedimiento para solicitar una conducta determinada
en atención a que una norma previa le concede un derecho en expectativa. Interés
jurídico es igual a legítimo.
¿Cómo se amplía la protección del derecho?
En los últimos treinta años ha habido innovaciones doctrinarias y jurisprudenciales
en dos sentidos:
La identidad entre interés jurídico y legítimo ha sido cuestionada, que intenta
resolver la pregunta que es el derecho.
La legitimación en el proceso ha sido ampliada a través de las acciones
colectivas, que está relacionada con la mayor disponibilidad de medios de defensa para
las personas jurídicas.
Hay dos maneras de concebir la diferencia entre el interés jurídico y el legítimo
con base en los dos enfoques mencionados:
El interés jurídico es más restringido que el legítimo, debido a que el primero sólo
se refiere a los derechos subjetivos vinculados directamente con una afectación a la
persona y el segundo incluye también los intereses afectados en la esfera del particular
sin que haya derecho subjetivo directamente involucrado (iusnaturalismo de Alexy y
Vigo).
El interés jurídico es más amplio que el legítimo, toda vez que no puede existir
ningún derecho fuera del orden jurídico y la diferencia radica que el legítimo es aquel
que trae aparejada acción (individual o colectiva) y el jurídico en sentido amplio abarca
al legítimo y al simple, que adopta la modalidad de concreto o difuso (Neopositivismo
Dworkin y Habermas).
Ambas posturas están expresadas en la interpretación judicial:
El interés legítimo es más amplio que el jurídico. La Suprema Corte de Justicia de
la Nación se ha pronunciado, en ese sentido, cuando analizó el artículo 34 de la Ley de
Procedimiento Administrativo del Distrito Federal:
INTERÉS LEGÍTIMO E INTERÉS JURÍDICO. AMBOS TÉRMINOS TIENEN DIFERENTE
CONNOTACIÓN EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. De los diversos
procesos de reformas y adiciones a la abrogada Ley del Tribunal de lo Contencioso
Administrativo del Distrito Federal, y del que dio lugar a la Ley en vigor, se desprende que
el legislador ordinario en todo momento tuvo presente las diferencias existentes entre el
interés jurídico y el legítimo, lo cual se evidencia aún más en las discusiones
correspondientes a los procesos legislativos de mil novecientos ochenta y seis, y mil
novecientos noventa y cinco. De hecho, uno de los principales objetivos pretendidos con
este último, fue precisamente permitir el acceso a la justicia administrativa a
aquellos particulares afectados en su esfera jurídica por actos administrativos
(interés legítimo), no obstante carecieran de la titularidad del derecho subjetivo
respectivo (interés jurídico), con la finalidad clara de ampliar el número de
gobernados que pudieran accesar al procedimiento en defensa de sus intereses.
Así, el interés jurídico tiene una connotación diversa a la del legítimo, pues mientras el
primero requiere que se acredite la afectación a un derecho subjetivo, el segundo supone
únicamente la existencia de un interés cualificado respecto de la legalidad de los actos
impugnados, interés que proviene de la afectación a la esfera jurídica del individuo, ya
sea directa o derivada de su situación particular respecto del orden jurídico.2
El interés jurídico, en sentido estricto es interés legítimo, y, por lo tanto, el interés
simple, que conforma un interés jurídico en sentido amplio, también está protegido por
el orden jurídico, pero tiene un sujeto legitimado distinto a aquél que sufre la afectación
en su esfera de derechos.
2
Registro No. 185377. Localización: Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación
y su Gaceta. XVI, Diciembre de 2002. P. 241, Tesis: 2a./J. 141/2002. Jurisprudencia Materia(s): Administrativa.
Contradicción de tesis 69/2002-SS. Entre las sustentadas por los Tribunales Colegiados Segundo, Cuarto y Décimo
Tercero, todos en Materia Administrativa del Primer Circuito. 15 de noviembre de 2002. Unanimidad de cuatro votos.
Ausente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano. Ponente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano; en su ausencia hizo suyo el
asunto Juan Díaz Romero. Secretario: Eduardo Ferrer Mac Gregor Poisot. Tesis de jurisprudencia 141/2002. Aprobada
por la Segunda Sala de este Alto Tribunal, en sesión privada del veintidós de noviembre de dos mil dos.
NULIDAD ABSOLUTA DEL ACTO JURÍDICO O CONTRATO CORRELATIVO. PARA
HACERLA VALER DEBE JUSTIFICARSE LA AFECTACIÓN DE UN INTERÉS
LEGÍTIMO. La legitimación en la causa se traduce en un interés para actuar en
juicio, y lejos de referirse al procedimiento o al ejercicio de la acción, contempla la
relación sustancial que debe existir entre la persona demandante y el fin
perseguido; esto es, dicha legitimación se identifica con la vinculación de quien
invoca un derecho sustantivo que la ley establece en su favor, el cual se hace valer
mediante la intervención de los órganos judiciales por medio de las acciones o
excepciones ejercitables. Consiguientemente, si bien es exacto que la nulidad absoluta
de un contrato de compraventa puede hacerse valer por el afectado, tal intención debe
estar relacionada de modo directo con un interés legítimo de quien la pretenda, ante lo
cual es concluyente que no cualquier persona puede reclamarla válidamente; así, para
que se esté en aptitud de estudiar la nulidad absoluta de un contrato, necesario resulta
justificar la existencia de un interés tutelado en el orden legal, o sea, debe evidenciarse la
existencia de un derecho en relación con los actos, hechos o circunstancias que lo
transgredan; indemostrado ello, deviene indiscutible la falta de legitimación para aducir la
nulidad de un contrato al que se es ajeno.3
Un análisis de los efectos jurídicos de ambos posturas conduce a la igualdad.
Ambas aumentan la esfera de protección del administrado por distintas vías. Agustín
Gordillo los identifica como los nuevos derechos y las garantías de incidencia
colectiva.4
La primera atribuyéndole protección a derechos no atribuidos directamente en el
orden jurídico y dándole posibilidad de oposición por afectación a derechos difusos,
tiene como finalidad que el acceso al juicio de amparo sea mayor y la falta de interés
jurídico sea un obstáculo para obtener la protección de la justicia federal.
En este enfoque, el interés jurídico es el tutelado directamente en una norma y el
interés legítimo el que tiene un individuo frente al Estado para que se le respeten sus
derechos tanto directos como indirectos.
Por ejemplo, el consumidor que no es sujeto al impuesto al valor agregado en
razón a que el contribuyente es el que enajena un bien o presta un servicio tendrá la
posibilidad de oponerse, sin que se afecte directamente un derecho subjetivo.
3
Registro No. 179846. Localización: Novena Época. Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito. Fuente: Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta. XX, Diciembre de 2004. P. 1386. Tesis: II.2o.C.486 C Tesis Aislada. Materia(s): Civil.
4
Agustín Gordillo. Tratado de Derecho Administrativo. La Defensa del usuario y del administrado.
La segunda otorgando la acción colectiva a distintos sujetos para la protección de
derechos simples, difusos o concretos, tres finalidades, esencialmente, la oposición de
los usuarios o gobernados frente a las prácticas de las grandes organizaciones
públicas, ya sean aquellas pertenecientes a las administraciones públicas o las
concesionarias de servicios públicos, la protección al consumidor, que está vinculada
con las organizaciones privadas prestadoras de servicios y la defensa de derechos de
difusos relacionados con el medio ambiente, la transparencia y la rendición de cuentas,
entre otros.
Por ejemplo, la persona que tiene que soportar el cobro indebido de una cantidad
por parte de una entidad pública o un prestador de un servicio público, en razón a que
la oposición es más costosa que el perjuicio recibido.
Entonces, lógicamente puede existir:
Interés jurídico o interés legítimo (tradicional) con derecho de acción individual,
que se puede ejercer a) separada o b) conjuntamente (litis consorcio).
Interés jurídico o interés legítimo (tradicional) con derecho de acción colectiva, a)
que se puede ejercer con derecho afectado (consumidores) o b) sin derecho
afectado (representante de intereses).
Interés jurídico simple o interés legítimo (artículo 107, fr. I) concreto de a) acción
individual (víctima en el derecho penal) o b) colectivo (afectación de un derecho
urbanístico o fiscal).
Interés jurídico simple o interés legítimo (artículo 107, fr. I) difuso de a) acción
individual (transparencia) o b) colectiva (medio ambiente).
Lo importante de la reforma al juicio de amparo es que antes este medio de
defensa sólo era aplicable a sólo tres de los supuestos mencionados y ahora se
extiende a seis.
¿Cómo se amplía la protección del derecho?
Primero, haciendo más incluyente el concepto de derecho y segundo atribuyendo
más medios de defensa a las personas.
Esta afirmación conduce a las conclusiones siguientes, retomando a Dworkin:
“ …(Un gobierno) debe prescindir de la aseveración de que los ciudadanos jamás tienen
derecho a infringir sus leyes, y no debe definir los derechos de los ciudadanos de modo
tal que queden aislados por supuestas razones del bien general…”
El derecho no es la ley es algo más que ésta. En ese algo más no hay acuerdo y
éste no es el momento para intentar llegar a él, pero la ruta marcada en la actualidad
pasa por los derechos humanos. El debate sobre la definición del contenido de interés
jurídico.
Las personas tienen más intereses jurídicamente protegibles que los derechos
que directamente les concede la ley. El reconocimiento de la salvaguarda de los
derechos difusos por distintos medios, incluido el juicio de amparo.
Las personas deben tener a su disposición medios de defensa efectivos, que
faciliten su oposición a malas prácticas de los entes públicos gubernamentales y entes
públicos no gubernamentales, en los que se incluyen los prestadores de servicios
públicos.
La ampliación del concepto de interés jurídico o el reconocimiento del interés
legítimo desvinculado del derecho subjetivo no es novedosa. Esta tendencia se ha ido
expresando doctrinal, legislativa y jurisprudencialmente. Los cambios, que son
significativos, radican en:
 La fuente de interpretación del contenido de los derechos humanos.
 La jerarquía de las normas en el orden jurídico.
 La multiplicación de las acciones colectivas.
 Los sujetos legitimados para la acción colectiva. Es una autoridad o el individuo.
 El sujeto que determina la existencia, contenido y alcance de la acción colectiva.
Es la autoridad administrativa o la jurisdiccional.
 Los efectos de las resoluciones o sentencias derivadas del juicio de amparo, la
acción de constitucionalidad y las acciones colectivas.
 Los sujetos integrantes del grupo afectado en una acción colectiva. Hay que
probar el daño o no es necesario.
Concluyo:
Concedámonos la oportunidad de reflexionar las preguntas que formulé como un
hábito, cuando elaboremos, estudiemos o apliquemos una norma.
Revisemos las leyes que manejan cotidianamente y encontrarán que algunas
acciones son colectivas o que algunas protegen intereses difusos. Esto no es
extraordinario, ya que el debate tiene por lo menos veinte años y se inició formalmente
con la emisión de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, que en este Tribunal
se conoce y aplica. El debate sobre el significado del interés jurídico en la ley de
amparo es mucho más antiguo.
La protección de intereses difusos y las acciones colectivas, si bien pueden ser
aprovechadas por grupos minoritarios para la defensa de intereses poco claros, los
beneficios son mayores:
Un incentivo para que la autoridad prepare, motive y fundamente mejor su
actuación.
Un incentivo para que las malas prácticas de entes públicos gubernamentales y
no gubernamentales disminuya.
Una posibilidad para que México sea más justo, si el concepto del derecho es
más amplio, más generoso y más orientado a la protección de lo social.