SANCIONES ADMINISTRATIVAS y ACCESO A LA

Revista Chilena de Derecho. Vol. 26 N" 2. pp. 517-525 (1999). Sección Jurisprudencia
Sentencia del Tribunal Constitucional, 27 de mayo de 1999
Control de Constitucionalidad de Proyecto de Ley que modifica la Ley N" 18.410.
orgánica de la Superintendencia de Electricidad y Combustibles y el DFL N" 1,
de 1982. de Minerfa, Ley General de Servicios Eléctricos'
DOCTRINA: Que la ley establezca
como requisito para impetrar un recurso
de reclamación y con ello la intervención
de los Tribunales de Justicia, el deber de
consignar el 25% de la multa impuesta no
impide el acceso a la justicia de los afectados por la multa. sino solamente lo regula en consideración a la necesidad de
asegurar el debido funcionamiento del
servicio público que prestan. La exigencia
constituye un incentivo efectivo para que
las empresas mejoren la coordinación y
la seguridad del sistema. En suma, la sanción administrativa y especialmente la
consignación respectiva, lejos de tratar de
impedir el acceso de la justicia, busca
restablecer el orden previamente quebrantado en aras del Bien Común (Voto
de Mayoría, Considerando 7").
Que. la exigencia impuesta al reclamante en la referida disposición, erosiona
el derecho de acceso a la justicia establecido en el artículo 19. N" 3° de la Carta
Fundamental. en la parte que consagra la
igual protección de la ley en el ejercicio
de los derechos y que, como bien lo ha
puntualizado la doctrina. es el reconocimiento del derecho a la acción para
tutelar los derechos fundamentales (Voto
en contra de los Ministros Luz Bulnes y
Mario Verdugo).
• Esle proyecto. ya aprobado como Ley
N° 19.613 fue publicado en el Diario Oficial
de 8 de junio de 1999.
COMENTARIO:
SANCIONES ADMINISTRATIVAS y ACCESO
A LA JUSTICIA. APUNTES SOBRE UNA SENTENCIA
DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Eugenio Evans Espiñeira
Abogado
Profesor de Derecho Constitucional
Derivado del racionamiento eléctrico y como consecuencia de los efectos
que para el país se generan de los cortes de s'uministro, en diciembre de J 998 el
Poder Ejecutivo sometió a la consideración del Congreso Nacional un proyecto
de ley en cuya virtud se introducen modificaciones a la Ley N° 18.410 que creó
la Superintendencia de Electricidad y Combustibles (S.E.C.) y al D.F.L. N" J de
Minería, de 1982, que contiene la Ley General de Servicios Eléctricos.
Básicamente, el proyecto -posteriormente modificado por indicaciones presidenciales de fecha de 29 de abril de 1999- procuraba los objetivos siguientes:
a) Acrecentar las facultades fiscalizadoras de la S.E.C.;
518
REVISTA CHILENA DE DERECHO
1. SENTENCIA DEL TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL
Santiago, veintisiete de mayo de mil
novecientos noventa y nueve.
Vistos y Considerando:
10. Que, por oficio N" 2.359, de 24
de mayo de 1999, la Honorable Cámara de
Diputados ha enviado el proyecto de ley,
aprobado por el Congreso Nacional, que
modifica la Ley N" 18.410, Orgánica de la
Superintendencia de Electricidad y Combustibles, y el Decreto con Fuerza de Ley
N° 1, de 1982, de Minería, Ley General
de Servicios Eléctricos, con el objeto de
fortalecer el régimen de fiscalización del
sector, a fin de que este tribunal, en conformidad a lo dispuesto en el artículo 82,
N° 1, de la Constitución Política de la República, ejerza el control de constitucionalidad respecto del artículo 19, contenido en
el numeral 9) del Artículo 1° del mismo;
2°. Que, el artículo 82, N° 1, de la
Constitución Política establece que es atri-
b)
c)
[Vol. 26
bución de este Tribunal: "Ejercer el control de la constitucionalidad de las leyes
orgánicas constitucionales antes de su
promulgación y de las leyes que interpreten algún precepto de la Constitución";
3°. Que el artículo 74, incisos primero y segundo, de la Carta Fundamental establece:
"Artículo 74.- Una ley orgánica
constitucional determinará la organización
y atribuciones de los tribunales que fueren
necesarios para la pronta y cumplida administración de justicia en todo el territorio de la República. La misma ley señalará
las calidades que respectivamente deban
tener los jueces y el número de años que
deban haber ejercido la profesión de abogado las personas que fueren nombradas
ministros de corte o jueces letrados.
La ley orgánica constitucional relativa a la organización y atribuciones de
los tribunales, sólo podrá ser modificada
oyendo previamente a la Corte Suprema
de conformidad a lo establecido en la ley
orgánica constitucional respectiva.";
Aumentar el monto de las multas o sanciones pecuniarias que ese órgano
puede imponer a las entidades y empresas fiscalizadas;
Eliminar la sequía o fallas de centrales eléctricas como causales de fuerza
mayor o caso fortuito que posibilitaran a las empresas excluirse de los efectos de la dictación de decretos de racionamiento, en conformidad con
el nuevo texto que se proponía al artículo 99 bis del D.F.L. N° 1 antes
citado.
Nos referiremos al contenido del considerando 7° de la sentencia del Tribunal Constitucional, sin perjuicio del pequeño comentario que haremos, a propósito de los considerandos 9°, lO, II Y 12 Y párrafo final t ').
En un primer análisis, útil es recordar que el artículo 2° de la Ley N° 18.410,
al señalar el objeto de la S.E.C., lo describe como un servicio destinado a
fiscalizar y supervigilar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias y normas técnicas sobre generación, producción, almacenamiento,
transporte y distribución de combustibles líquidos, gas y electricidad.
Es decir, las atribuciones que describe a su turno el artículo 3° y los nuevos 3A, 38, 3C, 3D y 3E de la señalada ley (incorporados a su texto por la Ley
N° 19.613), se ejercen en función al control de tres actividades económicas diversas, a saber, generación, producción, almacenamiento, transporte y distribu-
(*) Comentario este que debe complementarse con el escrilo de "se tenga presente". que
presentáramos ante el Tribunal Constitucional y que se transcribe como anexo a la sentencia.
1999]
EVANS: SANCIONES ADMINISTRATIVAS Y EL ACCESO A LA JUSTICIA
4°. Que, la disposición sometida a
control de constitucionalidad prescribe:
"Artículo 1°._ Introdúcense las siguientes modificaciones en la Ley
N° 18.410, que crea la Superintendencia
de Electricidad y Combustibles:
"9) Reemplázase el artículo 19, por el
siguiente:
"Artículo 19.- Los afectados que estimen que las resoluciones de la Superintendencia no se ajustan a la ley, reglamentos O demás disposiciones que le
corresponda aplicar, podrán reclamar de
las mismas, dentro del plazo de diez días
hábiles, contado desde la notificación,
ante la Corte de Apelaciones correspondiente al domicilio del reclamante. Si la
resolución afectare a más de una persona
o entidad, cuyos domicilios correspondieren a territorios jurisdiccionales de diferentes Cortes, será competente para
conocer de todas las reclamaciones a que
haya lugar aquella que corresponda al domicilio de la autoridad que haya expedido
el acto administrativo reclamado.
519
Las sanciones que impongan multa
serán siempre reclamables y no serán exigibles mientras no esté vencido el plazo
para interponer la reclamación, o esta
no haya sido resuelta. Para interponer la
reclamación contra una multa deberá
acompañarse boleta de consignación a la
orden de la Corte, por el 25% del monto
de la misma.
La Corte de Apelaciones dará traslado de la reclamación a la Superintendencia, notificándola por oficio y esta dispondrá del plazo de diez días hábiles contado
desde que se notifique la reclamación interpuesta, para formular observaciones.
La Corte no podrá decretar medida
alguna que suspenda los efectos del acto
reclamado, cuando la suspensión de los
efectos de la resolución pueda afectar la
calidad del servicio, la continuidad del
mismo o la seguridad de las personas.
Evacuado el traslado por la Superintendencia, o vencido el plazo de que dispone para formular observaciones, el tribunal ordenará traer los autos en relación
y la causa se agregará extraordinariamente
ción de combustibles líquidos, gas y electricidad y, por tanto, a los agentes respectivos le son aplicables tales preceptos y ellos también pueden ser objeto de las
nuevas sanciones que previene la ley.
Tales nuevas sanciones impuestas por un solo funcionario administrativo y
conforme su discrecional apreciación de los hechos que podrían 'enmarcarse en
los tipos penales administrativos que describe el nuevo artículo 15 de la Ley
NO 18.410, pueden llegar hasta las 10.000 U.T.A., es decir, una suma que se
aproxima a los tres mil millones de pesos.
La ley califica las infracciones administrativas que dan lugar a sanciones
en gravísimas, graves y leves y hace una graduación de las multas conforme a la
concurrencia de algún tipo de infracción que, en forma vaga e incompleta, describe el precepto citado en el párrafo anterior.
Pero lo más relevante al punto de este comentario es que los tipos penales
administrativos y las sanciones son aplicables no sólo a las empresas eléctricas
que conforman el sistema eléctrico a que se refiere el Tribunal Constitucional,
sino que también a los agentes económicos que distribuyen combustibles líquidos y gas, los que no necesariamente son concesionarios de servicios públicos ni
conforman sistema alguno que exija seguridad y coordinación.
Lamentablemente el T.e. no tuvo presente el ámbito del objeto de la S.E.C.
y legitimó en función de uno de los sectores en que se desenvuelve la fiscalización, la necesidad de consignar un porcentaje de las multas para determinar por
la Justicia, si es que la sanción aplicada se corresponde o no a Derecho.
Pero, además el T.C. hace una declaración que no compartimos. Señala que
"la sanción administrativa y especialmente la consignación respectiva, lejos de
520
REVISTA CH1LENA DE DERECHO
a la tabla de la audiencia más próxima,
previo sorteo de la Sala. La Corte podrá,
si lo estima pertinente, abrir un término
probatorio que no podrá exceder de siete
días, y escuchar los alegatos de las partes.
En caso de no acogerse el reclamo, el
monto de la consignación se entenderá
abonado al pago de la multa y, en caso de
acogerse, regirá lo dispuesto en el inciso
segundo del artículo 20.
La Corte dictará sentencia dentro del
término de quince días. Contra la resolución de la Corte de Apelaciones se podrá
apelar ante la Corte Suprema, dentro del
plazo de diez días hábiles, la que conocerá
en la forma prevista en los incisos anteriores.";
So. Que, de acuerdo al considerando
2° de esta sentencia, corresponde a este
Tribunal pronunciarse sobre las normas
del proyecto remitido que estén comprendidas dentro de las materias que el contribuyente ha reservado a una ley orgánica
constitucional;
6°. Que, las disposiciones contempladas en el artículo 19, contenido en el nu-
[Vol. 26
meral 9), del Artículo 10, del proyecto
sometido a control, son propias de la ley
orgánica constitucional indicada en el
artículo 74 de la Constitución Política de
la República. tomando en consideración,
respecto de sus incisos segundo, tercero
y quinto. la indivisibilidad que presentan con los incisos primero. cuarto y
sexto;
7°. Que, el inciso segundo del nuevo
artículo 19. establecido por el numeral 9),
del artículo 1°, del proyecto. es constitucional, por cuanto dicha norma no impide
el acceso a la justicia de los afectados por
la multa, sino solamente lo regula en consideración a la necesidad de asegurar el
debido funcionamiento del servicio público que prestan. La exigencia constituye un
incentivo efectivo para que las empresas
mejoren la coordinación y la seguridad del
sistema. En suma. la sanción administrativa y especialmente la consignación respectiva, lejos de tratar de impedir el acceso a la justicia, busca restablecer el orden
previamente quebrantado en aras del Bien
Común;
tratar de impedir el acceso a la justicia, busca restablecer el orden previamente
quebrantado en aras del bien común".
Tal afirmación da a entender que para el T.C. es indiferente que el legislador hubiere obligado a consignar el total de la multa impuesta (que como dijimos puede llegar hasta 3 mil millones de pesos), pues presume que siempre que
se impone una sanción hay un quebrantamiento del orden y daño al Bien Común.
No repara, sin embargo, en que en un Estado de Derecho son los Tribunales
de Justicia los que definen si hubo o no infracción al orden establecido y que,
precisamente por eso, las decisiones administrativas que imponen sanciones son
reclamables para ante esos Tribunales.
Igualmente. no repara en que en la imposición de la sanción pudo haber
una apreciación arbitraria de los hechos y con ello una decisión antijurídica que
precisamente quebrante el orden a que el fallo se refiere.
Vtil es recordar que en el cumplimiento de la finalidad de Bien Común. debe
el Estado actuar con pleno respeto de los derechos y garantías fundamentales,
y que el acceso igualitario a la justicia no puede ser afectado por regulaciones
normativas que lo afecten en su esencia (artículos 1°, 19 N°S· 3 Y 26 de la Constitución).
Ello ocurre precisamente con la exigencia de la consignación previa del
porcentaje de la multa aplicada por la autoridad pues, al establecer ese requisito
se restringe y condiciona la intervención del Poder Judicial, único órgano que en
un Estado de Derecho tiene la facultad de decidir y juzgar si hubo un ejercicio
legítimo de la potestad pública reconocida y, además, si se produjo el efectivo
quebrantamiento del orden tal como lo señala la sentencia en el considerando 7°.
1999]
EVANS: SANCIONES ADMINISTRATIVAS Y EL ACCESO A LA JUSTICIA
8°. Que. el artículo 9° de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales
de la Administración del Estado. establece: "Los actos administrativos serán impugnables mediante los recursos que establezca la ley. Se podrá siempre interponer
el de reposición ante el mismo órgano del
que hubiere emanado el acto respectivo
y. cuando proceda. el recurso jerárquico.
ante el superior correspondiente. sin perjuicio de las acciones jurisdiccionales a
que haya lugar."; norma de naturaleza orgánica constitucional. según se resolvió
por este Tribunal en sentencia Rol N° 39.
al ejercer el control preventivo de constitucionalidad sobre la Ley N° 18.575;
9°. Que. por su parte. el artículo 18
A. incorporado a la Ley N° 18.410. que
crea la Superintendencia de Electricidad
y Combustibles. por el Artículo 1°. numeral 8). del proyecto en análisis. dispone:
"En contra de las resoluciones de la
Superintendencia que apliquen sanciones.
se podrá interponer el recurso de reposición establecido en el artículo 9° de la
Ley W 18.575. en el plazo de 'Cinco días
521
hábiles contado desde el día siguiente a la
notificación de la resolución. La Superintendencia dispondrá de diez días hábiles
para resolver.
La interposición de este recurso
suspenderá el plazo para reclamar de
ilegalidad. siempre que se trate de materias por las cuales procede dicho recurso.";
10°. Que. como puede observarse. el
precepto transcri to en el considerando anterior es propio de ley orgánica constitucional por cuanto modifica el artículo 9°
de la Ley N° 18.575. que tiene ese carácter. en tres aspectos sustanciales. como
son: a) el plazo para interponer el recurso;
b) el término para resolverlo. c) la suspención del lapso para reclamar de
ilegalidad;
11 0. Que. así también lo entendió el
Presidente de la República. quien en el
Mensaje con que se inició la tramitación
del proyecto en análisis. señaló: "Mediante la incorporación de un nuevo artículo
18 Bis. se regula el plazo para la interposición del recurso de reposición previsto
Finalmente, nos referiremos a la contradicción que aparece de la sentencia
en torno a las disposiciones del proyecto que tienen rango de orgánicas constitucionales. El oficio de la Cámara de Diputados (N" 2359 de 24 de mayo de 1999)
sometió a consideración del T.e. el artículo 19. cuyo nuevo texto se incorpora a
la Ley N" 18.410 antes citada.
Este artículo consagra el recurso de reclamación para ante la Corte de Apelaciones que precisa e impone la consignación que motivó el considerando 7°.
cuya doctrina se expuso y fue el único precepto al que se le dio la calificación de
norma de rango orgánico constitucional.
Sin embargo, el T.C. entró al conocimiento del artículo 18 A en los
considerandos 8°. 9°. 10 Y 11. declarándolo constitucional.
Pero sin seguir el mismo criterio, en el párrafo final de la sentencia llamó
la atención o representó a la Cámara de origen que otras normas del proyecto
también son de rango orgánico constitucional. sin pronunciarse sobre la
juridicidad de su contenido. Así. nos llama la atención que en un mismo fallo
se adopten conductas disímiles. a propósito de una misma materia.
522
REVISTA CHILENA DE DERECHO
en la Ley Orgánica Constitucionª1 sobre
Bases Generales de la Administración del
Estado, y el término del que dispone la
Superintendencia para su resolución.";
12°. Que, no obstante que la disposición en estudio no ha sido sometida a conocimiento de este Tribunal por la Cámara de Origen, por las consideraciones
anteriores, y de la misma forma como se
resolviera en los autos Rol N° 20S, este
Tribunal estima que debe pronunciarse sobre la norma que se analiza, por cuanto
ella tiene notoriamente, como se ha dejado en claro, carácter orgánico constitucional;
13°. Que las disposiciones del proyecto a que se ha hecho referencia en los
considerandos anteriores no son contrarias
a la Carta Fundamental;
14°. Que, se desprende de autos que,
en lo pertinente, se ha oído previamente
a la Corte Suprema, de acuerdo a lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 74
de la Carta Fundamental;
ISO. Que, consta, asimismo, que las
disposiciones antes aludidas han sido
aprobadas en ambas Cámaras del Congreso con las mayorías requeridas por el
inciso segundo del artículo 63 de la Constitución Política de la República.
Y, Vistos, lo dispuesto en los artículos 38, 63, 74, Y 82, W 1°, de la Constitución Política de la República, y lo prescrito en los artículos 34 al 37 de la Ley
N° 17.997, Orgánica Constitucional de
este Tribunal, de 19 de mayo de 1981,
Se declara;
1.
2.
Que el artículo 19, contenido en el
numeral 9), del Artículo 1°, del proyecto remitido, es constitucional.
Que el artículo 18 A, contemplado
en el numeral 8), del Artículo 1°, del
proyecto remitido, es constitucional.
Los Ministros señora Luz Bulnes y
Mario Verdugo, estuvieron por declarar
inconstitucional el acápite final del inciso
segundo del artículo 19 del proyecto de
ley que dice: "para interponer la reclamación contra una multa deberá acompañarse
la boleta de consignación a la orden de la
Corte, por el 2S% del monto de la misma", en atención a las siguientes consideraciones:
[Vol. 26
10. Que, la exigencia impuesta al reclamante en la referida disposición, erosiona el derecho de acceso a la justicia
establecido en el artículo 19, N° 3°, de la
Carta Fundamental, en la parte que consagra la igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos y que, como bien lo
ha puntualizado la doctrina, es el reconocimiento del derecho a la acción para
tutelar los derechos fundamentales;
2°. Que a mayor abundamiento, se
transgrede igualmente la normativa contenida en el artículo So de la misma Ley
Fundamental, en cuanto señala que es deber de los órganos del Estado respetar y
promover los derechos esenciales de la
persona humana y, obviamente, el derecho
a la justicia es de tal naturaleza;
3°. Que, en esta línea de razonamiento cabe tener presente que la obligación
que se impone a los órganos del Estado,
por el inciso segundo del precitado artículo So, importa, además, respetar los derechos establecidos en los tratados internacionales que están ratificados y que se
encuentran vigentes, los cuales proscriben
toda limitación al acceso a la justicia sea
penal, civil o administrativa;
4° Que, consecuencialmente, los disidentes estiman que debe eliminarse la parte final del inciso quinto del artículo 19,
que prescribe: "En caso de no acogerse a
reclamo, el monto de la consignación se
entenderá abonado al pago de la multa y,
en caso de acogerse, regirá lo dispuesto en
el inciso segundo del artículo 20....
Por ultimo, a este Tribunal le parece
imprescindible, en esta oportunidad, representar que otras disposiciones del proyecto, como es el caso del artículo 3° C,
agregado a la Ley N° 18.410, que crea la
Superintendencia de Electricidad y Combustibles, por el arúculo 10, numeral 2),
del proyecto; y el inciso sexto del nuevo
artículo 99 bis del Decreto con Fuerza de
Ley W 1, de 1982, del Ministerio de Minería, Ley General de Servicios Eléctricos, incorporado por el Artículo 2°, numeral 2), del mismo cuerpo normativo, tienen
ostensiblemente el carácter de normas
propias de ley orgánica constitucional, por
lo cual la Cámara de Origen debió someterlas al conocimiento de este tribunal,
como lo exige el articulo 82, N° 10, de la
Constitución Política de la República.
1999]
EV ANS: SANCIONES ADMINlSTRATIV AS y EL ACCESO A LA JUSTICIA
Devuélvase el proyecto a la H. Cámara de Diputados, rubricado en cada una de
sus hojas por el Secretario del Tribunal,
oficiándose. Regístrese, déjese fotocopia
del proyecto y archívese. Rol N° 287.
Pronunciada por el Excmo. Tribunal
Constitucional, integrado por su Presidente don Osvaldo Faúndez Vallejos, y los
Ministros señor Eugenio Valenzuela Somarriva, señora Luz Bulnes Aldunate,
señores Servando Jordán López, Juan Colombo Campbell, Mario Verdugo Marinkovic y Hemán Alvarez García. Autoriza
el Secretario del Tribunal Constitucional,
don Rafael Larraín Cruz.
u. ESCRITO PRESENTADO
EN EL EXPEDIENTE
Se tenga presente
Honorable Tribunal Constitucional
Rafael Salas Rengifo, abogado en representación de la Asociación de Empresas de Servicio Público A.G., ambos con
domici lio en Avenida Andrés Bello
N" 1051, Of. 2001, al H. Tribunal Constitucional respetuosamente digo:
Que conforme con lo dispuesto por el
artículo 82 N" 1 de la Constitución Política de la República, ha ingresado a este H.
Tri bunal para su control previo de constitucionalidad, el proyecto de ley aprobado por el H. Congreso Nacional que introduce modificaciones de la Ley N° 18.410,
que crea la Superintendencia de Electricidad y Combustibles y al D.F.L. N° 1 de
Minería de 1982 que contiene la Ley General de Servicios Eléctricos.
Solicito al H. Tribunal tener presente
las consideraciones siguientes respecto
a los artículos 18 A Y 19 nuevos que se
intercalan y reemplazan al texto de la Ley
N" 18.410.
1. Artículo /8 A: Este artículo fija un
plazo para deducir el recurso de reposición que consagra el artículo 9 de la Ley
Orgánica Constitucional N" 18.575, sobre
Bases Generales de la Administración del
Estado.
El citado artículo 9° no contempla
plazo alguno para interponer el recurso de
reposición, por lo que el nuevo precepto
523
altera la ley de bases en lo señalado para
un sector de la actividad económica como el de la industria eléctrica en su globalidad. Independiente de la legitimidad
de que se acote o restrinja el plazo y con
ello el derecho a reclamar sobre la procedencia de la resolución que aplique sanciones, este artículo versa sobre una materia propia de ley de rango orgánico
constitucional, razón por la que cae dentro
del ámbito de la jurisdicción de este H.
Tribunal, debiendo por ello sometérsele al
debido control de juridicidad.
2. Artículo /9: Este artículo consagra
una exigencia para recurrir ante los Tribunales de Justicia, exigencia consistente en
la "previa consignación" equivalente al
25% del valor de la multa aplicada, multa
que conforme con la preceptiva aprobada
por el H. Congreso Nacional puede ser de
hasta 10.000 U.T.A. impuesta por la autoridad administrativa, esta es, el señor Superintendente de Electricidad y Combustibles.
Llamo la atención de este H. Tribunal
en el sentido que estamos en presencia de
una autoridad unipersonal y, por tanto,
basta su propia apreciación discrecional
sobre los hechos que vagamente describe
la ley para aplicar multas que superan la
suma equivalente a US$ 6.000.000.
Sostenemos la inconstitucionalidad
de la exigencia de la previa consignación
de una suma de dinero equivalente a un
25% de la sanción de multa impuesta por
una autoridad administrativa, por cuanto
ello vulnera de modo flagrante el derecho
fundamental del afectado a la "igual protección de la ley en el ejercicio de sus
derechos" (artículo 19 N" 3 de la Constitución), derecho que implica en sí mismo el derecho fundamental del acceso a la
justicia y el derecho fundamental a una
efectiva tutela judicial por parte de los tribunales.
En efecto, el imponer la obligación
de pagar una posible cuantiosa suma de
dinero, como es en este caso, el equi valente a un porcentaje del 25% de la sanción de multa impuesta por vía administrativa, para poder el afectado reclamar de
ella, es un impedimento para el ejercicio
de su derecho a recurrir al juez, que incluso puede afectar el derecho en su esencia
(artículo 19 N" 26 de la Constitución); no
524
REVISTA CHILENA DE DERECHO
puede escaparse que este reqUlStlO impuesto para abrir la vía judicial. es una
exigencia que sólo tiene por objeto y finalidad precisamente entrabar y obstaculizar
el ejercicio de este derecho.
Ello vulnera, además. el artículo So
de la Constitución, que impone una expresa obligación a todo órgano del Estado.
incluido obviamente el legislador, de respetar y promover los derechos esenciales
que emanan de la naturaleza humana,
siendo el derecho del acceso a la justicia
uno de los más inequívocos derechos naturales de la persona, como es el derecho
a la defensa ante un juez, es decir ante un
tercero.
Además, este gravamen conlleva el
atentar en contra del derecho a la "igualdad ante la ley" (articulo 19 N" 2 de la
Constitución), puesto que una tal exigencia de pagar parte de la multa impuesta
por vía administrativa para tener la posibilidad de reclamar de ella ante la Justicia,
significa un privilegio para la autoridad
administrativa sin fundamento constitucional, y que, por el contrario, no es sino
una discriminación arbitraria. Un tal "privilegio" no cuadra con la Constitución
desde que esta dispone de modo rotundo y
sin tapujos que "En Chile no hay persona
ni grupo privilegiados" (inciso primero), y
ciertamente que lo es quien sin ser juez se
ve provisto con la garantía de que sus actos no pueden ser controvertidos ante la
Justicia sin que se pague previamente la
multa, o parte de ella, que unilateralmente
y privativamente ha impuesto, y que agravia -y puede hacerlo gravemente- a un
tercero afectado por ella. Ello implica una
discriminación "arbitraria", desde que no
aparece fundada racionalmente, puesto
que no constituye precisamente signo de
racionalidad impedir el ejercicio de los
derechos fundamentales, y sobre todo uno
de tal relevancia como es el acceder a
la justicia en demanda de protección o
amparo frente al agravio de un tercero,
quienquiera sea este.
Por otra parte, de la propia Constitución resulta, conforme con sus artículos
1°, inciso cuarto, y So, inciso segundo,
que es deber del Estado y de cada uno de
sus órganos -incluido ciertamente el le·
gislador- de promover el ejercicio de los
derechos y no obstaculizarlos, y de remo-
[Vol. 26
ver los obstáculos que impiden a las personas su libertad o igualdad, o el pleno
desarrollo de su personalidad, a fin de
permitir su mayor realización, que es justamente la promoción del bien común, que
es el fin mismo del Estado. No se olvide
que el bien común reside en las condiciones de ejercicio de las libertades naturales
que son indispensables para el desarrollo
de la vocación humana.
El "sol ve et repete" -resabio de épocas irrespetuosas de los derechos de las
personas- que plantea el artículo 19 del
proyecto referido, vulnera precisa y cabalmente eSle deber impuesto también
al legislador por la propia Constitución,
en su afán de hacer realidad la primacía
de la persona y el carácter servicial del
Estado. Y lo vulnera cualquiera sea el
monto -si poco o mucho- del valor que
imponga como requisito para ocurrir a la
Justicia en reclamo de los derechos de las
personas.
Al respecto, cabe además citar como
antecedentes vinculados al tema que estamos tratando:
a)
La Declaración Universal de los Derechos Humanos, de 10 de diciembre
de 1948, dispone en su artículo 8°
que "Toda persona tiene derecho a un
recurso efectivo ante los tribunales
nacionales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por
la Constitución o la ley". Resulta obvio que imponer condiciones económicas de alta exigencia como es el
2S% de 10.000 U.T.A.. multa que impone unilateralmente un funcionario
de la administración, vulnera el citado artículo 8° y hace ilusoria la efectividad que consagra;
b) El Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos (Organización de
Naciones Unidas) de 16 de diciembre
de 1966, promulgado por Decreto Supremo del Ministerio de Relaciones
Exteriores N° 778 (Diario Oficial de
29 de abril de 1989) en su artículo 26
reconoce a toda persona la igualdad
ante la ley "y el derecho sin discriminación a igual protección de la ley",
debiendo la ley prohibir toda discriminación y proveer los medios para
1999]
EVANS: SANCIONES ADMINISTRATIVAS Y EL ACCESO A LA JUSTICIA
garantizar la "protección igual y efectiva" frente a cualquier discriminaci6n~
c)
d)
La Convención Americana de Derechos Humanos (Pacto de San José de
Costa Rica de 1969) en su artículo 8°,
N° 1, referente a las garantías judiciales, también reconoce el derecho de
toda persona a ser oída por un juez o
tribunal, lo que resulta incompatible
con el previo pago de parte imponante de una eventual cuantiosísima multa administrativa, contra la cual se
pretende precisamente reclamar para
determinar su juridicidad. Tal consignación limita, restringe y aun puede
ser, en definitiva, impeditiva del libre
e igualitario acceso a la justicia;
En la sesión NO 39 del H. Senado,
celebrada el día 12 de mayo recién
pasado, el senador don Enrique Silva
Cimma expuso sobre el tema; "Pero,
naturalmente, lo anterior de manera
alguna puede llevar a admitir lo que
entraña la modificación de derechos
consagrados al amparo de las normas
constitucionales y que ningún intento
de regulación puede, sencillamente,
arrasar. Por ello, hago mías las inquietudes de los Honorables señores
Díez y Chadwick al plantear cuestiones de inconstitucionalidad especialmente en el orden de los pagos que, a
título de anticipo, de adelanto, O
como quiera llamársele, se pretende
exigir para poder entablar reclamaciones ante eventuales multas o sanciones que el Estado imponga en uso
de la facultad de regulación".
Continuó más adelante exponiendo,
"la posibilidad de que tales derechos
sean en cierta medida retenidos, restringidos o limitados y se exija el pago de garantías, a título de depósito,
para que se pueda intentar la reclamación. ha sido ya desechada en el mundo entero. Hay centenares de fallos
e)
525
del Tribunal Constitucional de España, del italiano, del francés, que la
descartan, porque significa, evidentemente, vulnerar derechos fundamentales reconocidos por la norma constitucional".
En el mismo sentido, el senador
Sergio Díez expuso en la indicada sesión; "Pedimos que no se tuvieran
que consignar las multas; no lo conseguimos. ¿Por qué lo pedimos? Porque esa es la tendencia moderna, que
nosotros mismos hemos establecido
para Jos pagos a los jueces de Policía
Local. ¡No hay ningún tratadista moderno, administrativo o constitucional, que no sostenga que el "sol ve et
repete" es una reminiscencia del antiguo estatismo de la monarquía absoluta! ¿Por qué voy a tener que darle
plata de mi patrimonio al Estado antes de que el Poder que soluciona las
controversias en ese Estado demuestre que estoy o no estoy en culpa?".
En otra parte de su intervención expuso; "Es necesario que la legislación
me proteja, no que me abrume; que
no le dé poder a una persona -ja una!para clausurarme, en circunstancias
de que, cuando yo vaya a reclamar,
ya el daño esté causado; que no le
entregue a una autoridad el poder de
imponer una multa altísima, que yo
estoy obligado a depositar en proporción alta para poder reclamar, conforme a un procedimiento que puede demorar semanas o quizá meses".
Por tanto, ruego al H. Tribunal Constitucional tener presente lo expuesto al
efectuar el control obligatorio de constitucionalidad del nuevo artículo 18 A Y 19
del proyecto de ley que modifica la Ley
N° 18.410, y además, que patrocina esta
presentación el abogado señor Eugenio
Evans Espiñeira, domiciliado en Paseo
Huérfanos W 757, Oficina 312.
Revista Chilena de Derecho, Vol. 26 N" 2. pp. 527-537 (1999), Sección Bibliografía
BERNARD-FRANK MACERA, con prólogo de Jos~ LUIS MARTINEZ LÓPEZMUÑ1Z: EL deber industriaL de respetar eL ambiente. Análisis de una situación
pasiva de Derecho público, Marcial Pons, Madrid, 1998, 427 páginas.
Para quienes estamos algo más
imbuidos que el común de los lectores, en el mundo de las publicaciones
de contenido jurídico-ambiental, resulta novedoso el enfoque con que
Macera aborda la presente obra.
La novedad señalada se funda,
principalmente, en que es mucho más
frecuente que los escritos alusivos al
tratamiento jurídico del ambiente se
realicen desde la consideración de la
protección ambiental como un derecho, v.g. la obra de J. Jordano Fraga,
La protección deL derecho a un medio
ambiente adecuado, también la de D.
Loperena Rota, EL derecho aL medio
ambiente adecuado; o bien, que se
centren en análisis sectoriales de la
problemática ambiental y de la legislación aplicable a la misma, estos todavía mucho más numerosos, v.g. J.
Domper Ferrando, EL medio ambiente
y La intervención administrativa en
Las actividades clasificadas, o T.
Quintana López, La repercusión de
Las actividades mineras en eL medio
ambiente, o J.F. Alenza García, EL sistema de La gestión de residuos sólidos
urbanos en eL derecho españoL, entre
muchísimos otros.
Frente a lo anterior, sólo puedo citar un único estudio del año 1994, que
ha asumido en España un enfoque similar al de la presente obra: se trata de
la monografía de DJ. Vera Jurado, titulada La disciplina ambientaL de Las
actividades industriaLes. No obstante,
en honor a la verdad, debo decir que,
aún considerando la similitud señalada, el planteamiento de fondo de ambas obras resulta sensiblemente diferente, centrándose mucho más, en este
último caso, en el análisis particular
de las distintas potestades administrati vas que actúan sobre las acti vidades
industriales para implementar la defensa del ambiente.
La adopción del enfoque comentado, unido al minucioso desarrollo
que se realiza del mismo, con una encomiable abundancia de fuentes tomadas del derecho comparado, es, precisamente' la aportación más interesante
de esta obra.
Como ha quedado dicho, aunque
sólo fuera por enriquecer la personal
visión de esta dimensión de la tutela
ambiental tan poco analizada hasta
ahora, la lectura del libro de Macera
resulta útil, no sólo para quienes nos
enfrentamos a la problemática de la
protección jurídica del ambiente desde
el mundo académico, sino también
para todos aquellos que se desenvuelven en el quehacer industrial, y particularmente para los que realizan funciones de asesoría legal a este tipo de
establecimientos.
La obra de que se informa presenta, de un lado, las características de un
estudio de orden general, debido a que
no desciende a las categorías de las
regulaciones ambientales concretas.
No obstante lo anterior, apuntando
más bien a la estructura central de tales regulaciones, las hilvana en tomo a
la idea del deber jurídico de respetar
el ambiente, el cual, toda vez que
afecta en general a todas las industrias
con independencia de la actividad que
cada una de ellas realice, sirve como
punto de conexión de todas las ordenaciones ambientales de orden sectorial.
Ha sido un acierto del autor resaltar que, ya en el mismo texto de la
528
REVISTA CHILENA DE DERECHO
Constitución española de 1978, el reconocimiento de la tutela ambiental
no se satisface con la sola consagración de un derecho. El marco constitucional de la protección del ambiente
está también intrínsecamente vinculado con la noción de un deber jurídico
cuyo desarrollo corresponde al legislador implementar. En este sentido
dice:
" ... el arto 45.1 CE, además de reconocer" el derecho a disfrutar de
un medio ambiente adecuado para
el desarrollo de la persona ", impone "el deber de conservarlo".
En efecto, se desprende de lo que
hemos venido diciendo hasta ahora que esta exigencia se concreta
en dos tipos de prestaciones genéricas, esto es, tiene dos vertientes:
una pasiva y otra activa.
Desde un punto de vista pasivo,
el deber de "conservar" que impone el texto constitucional implica para los administrados un deber
jurídico de respetar, esto es, de no
dañar el ambiente. (...) En cambio,
desde una perspectiva activa, conservar el ambiente significa proteger, defender, cuidar, custodiar... los recursos naturales. En la
gran mayoría de los supuestos, el
deber en cuestión pierde su carácter jurídico para convertirse en un
simple deber moral, esto es, en
una exigencia que no se sanciona
jurídicamente"'.
La idea de fondo que se trata es
determinar de qué manera se da eficacia jurídica al deber de respetar el
ambiente contenido en la Constitución,
en lo que se refiere a la situación específica de las industrias. Y la necesidad
J Bernard-Frank MACERA, El d.ber
induslriaJ de respetar el ambieme. Análisis de
una s;luac;ón pasiva de Derecho público,
Marcial Pons, Madrid, 1998. p. 65.
[Vol. 26
de esta determinación radica, precisamente, en que la generalidad de las
normas jurídicas de protección del
ambiente se mueven en el terreno de
la imposición de deberes, de modo
que se hace necesario conocer el régimen de funcionamiento de los mismos.
Partiendo de esta base, Macera
realizará una minuciosa exposición de
los argumentos doctrinales que diferencian, tanto conceptualmente como
en sus efectos prácticos, lo que es una
mera carga administrativa, de aquello
que constituye un auténtico deber jurídico, y dentro de estos, lo que es un
deber en sentido estricto de la noción
más específica de la obligación.
Como corolario de este proceso de
decantación conceptual se concluirá
que lo que caracteriza y define, en general, a todos los deberes de derecho
público, es que constituyen una situación subjetiva pasiva de Derecho público, una imposición forzosa por parte del ordenamiento de una conducta
debida, y cuyo incumplimiento genera
una responsabilidad sancionable. Ahora bien, se trata de situaciones jurídicas caracterizadas por una considerable dosis de indeterminación, lo que se
traduce en la necesidad de una importante actividad del legislador encaminada a concretar, tanto el objeto de las
prestaciones debidas, como los sujetos
pasivos que pueden llegar a estar obligados a las mismas, así como el órgano administrativo a quien le corresponderá velar por su cumplimiento.
Efectivamente, y como se verá algo más adelante, toda vez que la imposición de estos deberes industriales
de naturaleza ambiental repercuten en
el ejercicio de libertades económicas,
y más concretamente en la libertad de
empresa, por mandato constitucional
se requiere que el establecimiento de
los mismos lo realice el legislador,
operando a este respecto la reserva legal contemplada en el arto 53.1 de la
Constitución.
1999]
***
Aplicando la noción de deber jurídico a que llega Macera al ámbito de
las libertades económicas, él mismo
dirá que el deber industrial de respetar el ambiente se inserta dentro del
elenco de los límites que gravan la libertad de empresa. Acotando algo más
el concepto específico de este deber
en relación a este punto, dice:
" ... podemos definir el deber de
respetar el ambiente como un límite objetivo, intrínseco y connatural a dicha libertad (la libertad
de empresa), pero necesariamente
configurado o determinado por el
legislador"2.
y más adelante acotará que estos
deberes actúan como límites directos
al ejercicio de la libertad de empresa,
pero que no afectan la libertad de acceso al mercado, porque las normas
que condicionan ambientalmente el
inicio de una industria establecen cargas administrativas, pero no deberes
en sentido estricto, y las cargas lo que
hacen es imponer condiciones para el
ejercicio de un derecho preexistente,
pero no cuestionan la existencia del
derecho en sí. Diré algo más sobre
este aspecto en el apartado siguiente,
al referirme a la concreta situación
de las evaluaciones de impacto ambientaL
La mayor virtud del concepto de
deber industrial de respetar el ambiente reside en que aporta una visión de
los imperativos ambientales impuestos por el ordenamiento jurídico, desde la perspectiva que tienen de los
mismos las actividades empresariales
que los soportan, en cuanto constituye
para ellas una limitación objetiva, intrínseca y connatural a su libertad.
2
529
BIBLlOGRAFIA
Ibldem. p. 110.
Por otro lado, partiendo de la afirmación de que la Constitución española no consagra un derecho subjetivo al
medio ambiente 3 , planteamiento en
que coincido plenamente, incluso en
cuanto acepto la posibilidad de afirmar tal derecho subjetivo pero sólo
con un contenido reaccional 4 , resulta
aún más importante para la eficacia
práctica de la tutela constitucional del
medio ambiente acentuar este concepto de deber juridico, por cuanto siempre será posible concluir que cualquier
violación a tal deber ha de llevar anexa la responsabilidad correspondiente.
Porque, además, también debe
considerarse que siempre resulta más
efectivo, de cara a la imposición de
una conducta ambientalmente deseable, amenazar al infractor con las responsabilidades asociadas a la violación de un deber, que esperar a que
sean los posibles sujetos agraviados
en su derecho quienes deban presionar
para que se cumpla con tales conductas, por la vía de acudir a los tribunales reclamando el cese de la acti vidad
lesiva y la reparación de los daños
ocasionados por la misma.
En efecto, dice Macera que en el
terreno de los deberes ambientales de
las industrias no hay derechos subjetivos para los particulares, y esto es así
porque:
3
Sobre este punto dice Macera que los
particulares no tienen un derecho subjetivo
al cumplimiento de la legalidad ambiental por
las empresas. A raíz de esto. se concluye que
la única posibilidad de relacionar a la industria
infractora de la legalidad ambiental con el particular se da cuando este resulla directamente
afectado. y en tal caso se produce un menos·
cabo de un interés legítimo. pero nunca de un
derecho subjetivo. Cfr. Ibldem. p. 57.
.. Esto es coherente con lo que ha dicho la
jurisprudencia del Tribunal Supremo español.
Cfr. a este respecto STS de 25 de abril de 1989
(Ar. 3233) y STS de 7 de noviembre de 1990
(Al. 8750). en ambas el ponente fue González
Navarro.
530
REVISTA CHILENA DE DERECHO
"...hay derecho subjetivo donde
hay obligación, y para que haya
obligación tiene que existir una
relación jurídica entre los titulares
de ambas situaciones. Pues bien,
como hemos podido comprobar
antes en el marco más restringido
de la problemática de la contaminación estrictamente industrial,
quien es titular de la situación activa correlativa al deber de los
ciudadanos de respetar el ambiente es la Administración. Como
hemos dicho también, la única
relación jurídica susceptible de
entablarse entre particulares se sitúa en el terreno judicial y en una
fase posterior a la imposición de
obligaciones, es decir, se sitúa en
los supuestos en que algunos de
esos particulares resulten perjudicados por otros" s.
Como señala el autor de la obra,
la única relación posible entre la industria potencialmente infractora de la
legalidad ambiental y los particulares
se da en la medida que estos estén en
peligro de resultar directamente afectados en su esfera de derechos e intereses por efecto de la contaminación
industrial. Sólo en tal caso el particular adquiere el derecho a defenderse y
a oponerse a la actuación empresarial
incorrecta, pero este derecho a reaccionar no nace como una facultad subjetiva del derecho al ambiente adecuado, sino como manifestación de
aquella norma de justicia que señala
que nadie está obligado a soportar los
daños que le cause un tercero, a menos que el ordenamiento le haya impuesto la carga de los mismos.
Partiendo de la base de que el
deber de respetar el ambiente, como
cualquier otro deber jurídico, tiene
, Bernard-Frank MACERA. op. cit..
p.61.
[Vol. 26
un sujeto activo y un sujeto pasivo,
Macera llega a la conclusión de que
una característica de los deberes que
los diferencia de las obligaciones es la
indeterminación de ambos sujetos de
la relación.
Dicha realidad echa por' tierra,
correctamente a mi juicio, el planteamiento sostenido por Jordano Fraga
en su obra mencionada al principio de
este trabajo, acerca de la existencia ae
una acción pública general para demandar la protección de las condiciones adecuadas del ambiente, derivada,
en forma conjunta, del reconocimiento
constitucional del derecho a la tutela
judicial efectiva y del derecho de petición.
De acuerdo con Macera, a menos
que se trate de un supuesto de una
obligación en sentido estricto, lo que
exigiría la determinación de los sujetos activo y pasivo y de la prestación
correspondiente, la regla es que en los
casos de deberes jurídicos, propiamente dichos, la indeterminación global de
lo mismos se traduce en que los particulares que no resulten directa y personalmente afectados por la conducta
de la industria infractora de la legalidad ambiental, sólo tienen un interés
vago e impreciso, igual al que tiene
cada uno de los miembros de la colectividad en que se respeten las diferentes normas adoptadas para las distintas
finalidades del Estado.
Ahora bien, tal interés vago no
puede servir para habilitar el ejercicio
de ninguna acción jurisdiccional. Unicamente podría exteriorizarse en una
denuncia de la infracción a la autoridad administrativa competente y, excepcionalmente, en el ejercicio de una
acción pública "cuando la ley lo autorice" .
La constatación de estas limitaciones prácticas a la aplicabilidad concreta del derecho a un ambiente adecuado, es la mayor justificación de la
importancia de poner el acento en el
1999]
BIBLIOGRAFIA
estudio de la situación de deber jurídico de las industrias. La imposibilidad
de interponer una acción invocando
un derecho subjetivo al ambiente adecuado se podrá subsanar muchas veces
mediante la imputación de una conducta infractora de un deber ambiental
de las industrias, lo que podrá tener
eficacia no sólo para obtener indemnizaciones por los daños sino también
para la adopción de medidas cautelares y disuasorias destinadas a evitar
la producción de los mismos.
* * *
En cuanto a la influencia que producen los deberes industriales de respetar el ambiente en la vigencia de las
libertades económicas y, particularmente, en la libertad de empresa, dice
Macera que en la medida que ellos
configuran una situación pasiva de derecho público, operan genéricamente
como un límite objetivo, intrínseco y
connatural a la libertad de empresa.
Ahora bien, considerando las cosas
desde una perspectiva más específica, cabe concluir que tales deberes
realmente constituyen un límite direc-
to a la libertad de ejercicio de la empresa 6 .
- En lo que se refiere al tratamiento
que el autor hace de ciertas cargas ambientales y de la incidencia que las
mismas producen en la libertad de
empresa, hay que hacer alguna aclaración.
No obstante comprendo la importancia que presenta la noción de los
deberes industriales, creo que el asignarle una atención excesiva conduce
a Macera a perder de vista que no son
sólo estos deberes los únicos que tienen importancia de cara a afirmar la
existencia de un completo respeto a la
libertad empresarial. Específicamente,
• Cfr. [bld,m. p. 101.
531
no me parece que pueda pasarse por
alto, tan fácilmente, la incidencia
que sobre tal libertad producen ciertas
exigencias que él califica como meras
cargas jurídicas?
Comprendo que haciendo una
evaluación de los distintos grados de
afectación a las libertades económicas
que se producen como resultado de la
imposición de una carga o de un deber, es lógico concluir, desde un punto
de vista conceptual, que el deber supone siempre un grado de intervención
mayor y, consiguientemente, un riesgo
más elevado de que se vulnere la esencia de la libertad. En todo caso, eso no
puede conducir, sin más, a menospreciar el peligro que a veces de un modo
más encubierto y, por lo mismo, más
grave, va envuelto en la imposición
de ciertas cargas jurídicas, con mayor
razón si de la aplicación de tales cargas ya no nacen deberes sino auténticas obligaciones de derecho público.
Al decir lo anterior estoy pensando, concretamente, en lo que ocurre
con el régimen de las evaluaciones de
impacto ambiental.
Yo soy del parecer de que la interferencia que supone para el ejercicio
de la libertad de empresa la necesidad
de hacer una evaluación de los impactos ambientales del proyecto, en la
práctica genera muchas veces un peligro igual o mayor para la vigencia de
tal libertad que el ocasionado por un
auténtico deber jurídico.
Por mucho que conceptualmente se diga que, si se trata de una carga
administrativa, es prioritaria la preexistencia del derecho cuyo ejercicio
queda sujeto a la aprobación de la autoridad, lo concreto es que no pocas
veces tiende a darse igual tratamiento
a una actividad realizada sin cumplir
con la carga que a otra que directamente vulnera un concreto deber am-
1
Cfr. [bld,m. p. 123.
532
REVISTA CHILENA DE DERECHO
bien tal. Sobre este punto puede decirse mucho teniendo a la vista el RDL
1302/86 Y su Reglamento, en cuanto
dicen que en tales supuestos cabe pedir la cesación de la actividad, de manera que la preexistencia del derecho
resulta ineficaz en la práctica, al darle prioridad a la infracción de la carga
administrativa. Creo que eso se parece, por sus efectos, mucho más a la
noción de un deber jurídico.
No presenta reparos la afirmación
según la cual la evaluación de impacto
ambiental es un condicionamiento
previo al ejercicio de la actividad empresarial, situación que la convierte
jurídicamente en una carga administrativa. En cambio, sí me parece discutible la afirmación acerca de que
la omisión de dicha evaluación no
es sancionable, o de que el incumplimiento de las condiciones impuestas
en la declaración de impacto ambiental tampoco lo sea. Bajo mi punto de
vista, ambos supuestos son casos de
ilícitos administrativos y como tales
son perfectamente sancionables.
A este respecto, es básico considerar que en el mismo RDL 1302186
se menciona la suspensión de la actividad y la imposición de multas como
posibles sanciones aplicables a cualquiera de los incumplimientos a que
me he referid0 8.
Dicho lo anterior, no me parece
correcto el juicio que hace el autor de
la obra acerca de la inexistencia de
restricciones para el ejercicio de la libertad de empresa derivadas de la necesidad de realizar una evaluación de
impacto ambiental para la realización
de determinadas acti vidades o proyectos. Aunque quede a salvo el hecho de
que la libertad empresarial es un derecho preexistente, qué duda cabe que
8 Cfr. 3rls. 9 y 10 del RDL 1302/86 (BOE
núm. 155. de 30 de junio de 1986).
[Vol. 26
ya por el solo hecho de exigirse una
intermediación administrativa que se
pronuncie acerca de sus repercusiones ambientales, a fin de que su ejercicio sea pacíficamente aceplado, hay
un serio peligro de producir menoscabos indebidos a las facultades subjetivas del titular de la actividad empresarial.
Para finalizar, manifiesto mi sentimiento de profunda felicidad por las
palabras que el autor dedica a la sustentación del principio pro libertate o
favor libertatis, en lo que se refiere al
enjuiciamiento que cabe realizar de las
intervenciones administrativas en las
actividades privadas. Bajo tal punto
de vista, comparto plenamente los argumentos que propone para reclamar
que la jurisprudencia del Tribunal
Supremo vuelva a su antigua línea
interpretativa que, sustentada en el
art. 6° del Reglamento de Servicios de
las Corporaciones Locales, le permitía
realizar el control de los actos administrativos de intervención recurriendo
al vicio de la desviación de poder por
infracción a la norma de la proporcionalidad o al principio de favor Libertatis.
Desde luego, en el terreno de los
deberes ambientales de las industrias
y en el manejo que se hace de los mismos por la Administración, un control
judicial basado en el principio pro
Libertate dice mucho respecto de la
importancia que se asigna al derecho a
la libertad de empresa.
Mauricio Viñuela Hojas
Doctor en Derecho
Universidad de Navarra
Profesor de Derecho Administrativo
Universidad de los Andes
1999]
BIBLlOGRAFIA
533
Ius PUBLlCUM, N° 1/1998 (publicación semestral - Escuela de Derecho, Universidad Santo Tomás)
profesor Hernán Corral sobre la posi«Una revista es una pasión comción jurídica de la Iglesia Católica 'en
partida o no es nada».
Con esta frase borgeana como epí- el ordenamiento jurídico chileno;
grafe de su presentación, el Director la del profesor de Santiago de Comde Ius Publicum, profesor Eduardo postela, A.C. Pereira-Menaut, que
Soto Kloss, da cuenta de esta iniciati- analiza con agudeza ciertas falencias
va que dirige bajo el alero de la Uni- del Tribunal Constitucional español;
la del profesor Iván Aróstica, sobre los
versidad Santo Tomás.
En una visión claramente huma- orígenes del llamado Estado emprenista, la nueva revista nos muestra el
sario y del intervencionismo estatal
Derecho en sus perspectivas antropo- en la economía en Chile; la del profelógicas, morales, históricas y filosó- sor Ramiro Mendoza, acerca del régificas, sin descuidar el análisis del . men jurídico de calles y caminos, inderecho positivo, en sus aspectos na- teresante estudio sobre una materia
cionales y comparado. No cabe duda poco conocida y estudiada, la del proque en esta visión el Derecho, y en fesor Renato Nuña acerca del derecho
especial el derecho público, adquiere espacial, rama nueva surgida del tronuna gran riqueza y, por qué no decirlo, co del derecho internacional, en que se
se restaura aquello que nunca debió describen sus fuentes normativas, muy
poco conocidas en nuestro medio; y la
perder, esto es, ser un arte de lo justo,
para el bien de las personas reales y del profesor Eduardo Soto Kloss, la
concretas que viven en sociedad, y un delegación de firma, que muestra sus
instrumento privilegiado para obtener orígenes en Chile, sus características y
la inconsecuencia de su formulación
la paz social.
Su contenido se divide en Estu- positiva en la Ley 18.575 (art. 43). Esdios, Crónica, Documentos, Jurispru- pecial mención merece el trabajo del
dencia y Recensiones.
profesor Miguel Ayuso sobre el totaliSe inicia el N° 1 (septiembre tarismo democrático, en que se mues1998) en su sección Estudios con un tra con singular penetración la índole
enjundioso artículo de A. Lobato, o.p., totalitaria de la democracia, y que se
"Varón y Mujer", un estudio antropo- ha visto demostrado bien frecuentelógico sobre la mujer, que ensaya de mente en la práctica de los últimos deresponder a tanto problema que ha cenios en diversos países, incluso en
el nuestro.
surgido a raíz de la inserción de lo feLa sección Crónica contiene un
menino en la época actual, respuesta
cristiana de quien es el presidente análisis breve de la correspondencia
mundial de la Sociedad Santo Tomás diplomática chilena desde la reprede Aquino, ex decano de la Facultad sentación en Madrid con ocasión de
de Filosofía del Angelicum (Roma) y la Guerra Civil española, debido a
actual rector de la Facultad de Teolo- Cristián Garay, y unas reflexiones de
gía de Lugano (Suiza).
Fernando Moreno acerca de política
Dignas de destacarse son también y moral, un binomio que hoy aparece
las colaboraciones de la profesora An- cada vez más imprescindible concorgela Callan, sobre la aplicación del de- dar y unir dada la creciente corrupción
que se ha desencadenado en el último
recho romano en Indias en la obra del
gran jurista Solórzano de Pereira; del decenio en el ámbito político.
534
REVISTA CHILENA DE DERECHO
La sección Documentos incluye la
cuenta que por el año 1996 rindió el
Presidente del Tribunal Constitucional
en enero de 1997 de la labor realizada
por esta suprema jurisdicción; presenta gran interés, ya que se reseñan todos los casos decididos en ese año.
Desgraciadamente no fue rendida
cuenta del año 1997, habiendo cambiado la presidencia de este Tribunal y
no estimándose oportuno efectuarla;
no cabe duda que fue una excelente
iniciativa del presidente Jiménez haber iniciado esa cuenta, que esperamos sea reiniciada para bien de la cultura jurídica constitucional.
La sección Reseñas y recensiones
comenta obras jurídicas tanto chilenas
como extranjeras, tales, entre otras,
"¿Después del Leviathan? Sobre el
Estado y su signo", de M. Ayuso, "PoIftica y educación" de Pereira-Menaut,
"¿Tiene razón el Derecho?" de Ollero
[Vol. 26
Tassara, "Manual de historia del derecho indiano" de Antonio Dougnac, "El
Estado de Derecho en la historia de
Chile", de Bravo Lira, y otras obras
como las de Quijano Fernández ("El
precedente judicial"), Avilés Mejías
("Derecho Obstétrico"), Marienhoff
("Permiso de bienes de dominio público"), Barra ("El Jefe de Gabinete en la
Constitución Nacional!Argentina"),
Martínez Estay ("Jurisprudencia constitucional española sobre derechos sociales"), etc.
Una publicación que significa un
valioso aporte a nuestro medio jurídico, y con una visión diferente; le desearnos que sea un éxito y esperarnos
desde luego el N° 2, que se anuncia
para inicios de 1999.
Redacci6n, de la
Revista Chilena de Derecho
PLATÓN: Eutifrón. Traducción y comentarios de Alfonso GÓmez-Lobo. Editorial
Universitaria, Santiago, 1997,90 págs.
Editorial Universitaria ha publicado una nueva edición castellana del
Eutifrón, traducida y comentada por
Alfonso GÓmez-Lobo.
El diálogo platónico reproduce
una discusión que se genera entre Sócrates y el adivino Eutifrón acerca de
qué es lo piadoso. A través de diálogos claros y entretenidos se desarrolla
una conversación cuya profundidad
sólo se alcanza a apreciar tras leer varias veces el texto.
Sócrates se encuentra con Eutifrón
cerca del pórtico del rey. Asombrado
de verlo en tal lugar, Eutifrón le pregunta a Sócrates cuál es el motivo de
su presencia allf. Este contesta que ha
sido acusado de corromper a la juventud. Eutifrón, por su parte, viene a. interponer una demanda criminal en
contra de su padre, por un caso de negligencia criminal que había provocado la muerte de un trabajador suyo,
homicida este a su vez.
Sócrates, asombrado al ver que
Eutifrón acusa a su propio padre, le
pregunta al adivino si está seguro de
que el acto que realiza es piadoso.
Este le contesta que sí, y ante la
pregunta de Sócrates sobre qué es lo
piadoso, propone la primera de las
cuatro definiciones que dará a lo largo
del texto. Lo piadoso es acusar al culpable de un crimen, sin importar el
tipo de crimen ni la relación con el
malhechor.
Sócrates inmediatamente objeta
esta definición, por cuanto Eutifrón no
le está definiendo lo piadoso, sino sólo
le está justificando su acto, que es tan
1999]
BIBLlOGRAFIA
sólo uno de entre los tantos que cumplen con la condición de ser "piadosos". Hace falta una definición formal
de "lo piadoso". Y Eutifrón trata de
darla: sus tres siguientes definiciones
tienen un carácter mucho más universal, pero todas son objeto de crítica
por parte de Sócrates.
Una de las partes más importantes
del diálogo es aquella discusión que
surge en tomo a si lo que es piadoso
es piadoso porque los dioses lo aman,
o si los dioses lo aman porque es piadoso. En otras palabras, si los actos
piadosos son intrínsecamente buenos,
y por eso los dioses los aman, que es
la posición que sustenta Sócrates y
en la que conviene en definitiva Eutifrón, o si el amor de los dioses hacia
lo que es "piadoso" es esencialmente
constilutivo de la bondad o malicia de
tales actos. Esta segunda opción se
descarta.
El diálogo concluye sin haber encontrado ninguna definición de lo piadoso, pero tiene el mérito de graficar
bastante bien los pasos a seguirse
cuando se quiera definir un término.
Los comentarios de Alfonso Gómez-Lobo tienen el doble mérito de
ser claros y precisos. Se centra exclusivamente en aquello que es necesario
destacar, y es notable además su estilo
claro, que los hace comprensibles incluso a quienes no están iniciados en
la filosofía. Así mismo, no utiliza un
léxico demasiado complicado y, lo que
es más importante, hace notar detalles
que, de no existir estos comentarios, al
lector podrían pasarle inadvertidos.
Tal acontece con su explicación sobre
la "ontología subyacente" a la primera
definición de piedad.
Gómez-Lobo tiene, a su vez, el
mérito de destacar que la Teoría de las
Ideas de Platón hallaría antecedentes
535
en la incesante búsqueda por parte de
Sócrates de las formas de las definiciones de ciertos términos. Sin embargo, Gómez-Lobo niega que haya
sido Sócrates el primero en formular
la Teoría de las Ideas, sino que sólo
fue un antecedente para la formulación que de esta hará Platón. Este será
quien realmente conciba y desarrolle
la citada teoría.
Los comentarios de Gómez-Lobo
explican varias alusiones a personajes
mitológicos o hechos históricos que
muchas veces el lector ignora y que
permiten una mejor comprensión del
texto.
Este libro es recomendable tanto a
eruditos como legos en la m;¡teria, por
varias razones. Tal vez la más importante sea la profundidad del texto,
escondida bajo la forma de una conversación aparentemente sencilla, corta e inconclusa. Lo cierto es que, bajo
la apariencia de una conversación casi pueril, y que por lo tanto cualquier
lector podrá entender, se esconde un
tema tan importante como lo es la búsqueda de la idea de piedad. Se recomienda leerlo y releerlo con calma: al
releerlo, se encuentran nuevos e interesantes elementos que antes no se habían apreciado, por lo menos no en
toda su amplitud,y se advierte la profundidad de frases que aparentemente
no tienen importancia.
El final del libro es abierto: no se
llega a una definición de piedad, será
el lector quien tendrá que sacar sus
propias conclusiones e intentar definir
qué es, en difinitiva, lo piadoso. Afortunadamente, en esta tarea no estará
solo, pues cuenta con los consejos de
Platón y los comentarios de GómezLobo.
Carlos [sler
536
REVISTA CHILENA DE DERECHO
[Vol. 26
CHARLES TAYLOR: La élica de la aUlenricidad, Paidós, Barcelona, 1994 (Trad.
P. Carbajosa) 146 páginas.
Este libro interesará especialmente a quienes piensan que aunque las
cosas en las sociedades contemporáneas no están muy bien, tampoco hay
que desesperarse. Su autor, el filosófo
Charles Taylor, es conocido como uno
de los "comunitaristas", es decir, de
aquellos autores que en Norteamérica
se han atrevido a remar contra corriente y plantear un pensamiento alternativo frente a la hegemonía liberal. Con
todo, los interlocutores aquí no son
primordialmente los liberales, sino
aquellos que, como Alan Bloom, sostienen que el pensamiento moderno
está irremediablemente errado y que
fatalmente lleva al subjetivismo y el
relativismo. Taylor, por el contrario,
piensa que el relativismo es una patología de la modernidad y procura
mostrar que la afmnación del sujeto
constituye uno de los logros más relevantes de los últimos siglos, del que
no se debe prescindir.
Para ilustrar sus ideas, el filósofo
canadiense elige un concepto, el de
autenticidad, y emprende la tarea de
rescatarlo. No escapará al lector que
Taylor no se ha facilitado las cosas.
En efecto, en la literatura filosófica
corriente es habitual tomar este vocablo como una manifestación típica de
lo que algunos han llamado el "individualismo narcisista" (cfr. 89). Taylor,
en cambio, procura mostrar con argumentos históricos y morales cómo la
idea de autenticidad no sólo es compatible sino que supone ciertos patrones
supraindividuales de conducta (cfr.
74). La idea misma de autoelección,
tan cara al pensamiento moderno, sólo
tiene significado si las elecciones no
son todas equivalentes, es decir, si hay
algunas que valen más que otras.
Frente a las propuestas posmodernas,
que deslegitiman la idea de ciertos horizontes de significado, nuestro autor
hace presente que la autenticidad no
sólo entraña actitudes creativas y originales, sino también una "apertura a
horizontes de significado" (99) -pues
de otro modo las elecciones se banalizan- y una "autodefinición en el diálogo" (ibíd.). En efecto, en toda acción
creativa, en toda comunicación, hay
un entramado dialógico, una serie de
supuestos que no están puestos por el
individuo y que permiten que el diálogo tenga sentido y se evite la tentación
de la violencia.
El modo de proceder de Taylor
consiste en articular el ideal superior
que se esconde detrás de nuestras
prácticas sociales, muchas de ellas degradadas por el subjeti vismo, "para
criticar después esas prácticas desde
el punto de vista de su propio ideal
motivador" (102). A diferencia de los
críticos y de los defensores acérrimos
de la modernidad, Taylor no pretende
desechar esa cultura, ni la respalda sin
condiciones, sino que pretende "elevar
su práctica haciendo más palpable
para quienes participan en ella lo que
realmente entraña la ética que suscriben" (103-4). En esta empresa se
hace imprescindible intentar una labor
de persuasión, para mostrar a uno y
otro bando "que la autorrealización,
lejos de excluir relaciones incondicionales y exigencias morales más allá
del yo, requiere verdaderamente de estas en alguna forma" (104). En cambio, los subjetivistas modernos y sus
detractores tienen en común el identificar el ideal moderno con sus más bajas y degradadas expresiones, es decir,
comparten el pensar que la Modernidad coincide con lo que en realidad
son sus patologías (cfr. 110).
En el fondo de todo el libro hay
un llamado a la responsabilidad personal. Lo que muestra el crecimiento de
la libertad y la autonomía que, según
1999]
BIBLlOGRAFIA
dice, ha experimentado la humanidad
en nuestra época, no significa que
marchemos irremediablemente a la
degradación, sino que día a día se enfrentan en nuestra sociedad formas superiores e inferiores de libertad, y que
la solución a este conflicto no depende
de ninguna necesidad histórica sino de
nuestro empeño personal por defender
unas u otras. Ya no cabe confiar en el
apoyo de ciertas estructuras sociales
que impedían en mayor o menor medida la práctica del mal, tampoco se trata de identificar cuál es la tendencia
que guía fatalmente a la sociedad, sino
que se trata de ser conscientes de que
estamos librando "una lucha cuyo resultado está continuamente por decidir" (110).
Las consecuencias políticas y jurídicas de las opiniones de Taylor son
significativas. Aunque no se refiere en
detalle a ellas, muchas expresiones de
la Modernidad (como su noción de
Democracia o la idea de Derechos
Humanos), están sujetas a la misma
situación que afecta al valor de la
autenticidad. Esto significa que corren
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el riesgo de ser entendidas bajo criterios subjetivistas y relativistas y que,
como toda obra humana, están sujetas
al riesgo de la perversión. El caso quizá más dramático consiste en la invocación de la autonomía y libertad
personales para justificar el aborto,
transformando una categoría que constituía originalmente una protección
de los débiles en un nudo y absoluto
poder de disposición de unos hombres
sobre otros. Pero la posibilidad de un
uso ideológico de ciertas ideas no
debe llevar a su rechazo, sino a mostrar cuáles son las condiciones que
hacen posible esos conceptos y cómo
ellos exigen necesariamente ciertos
patrones -por ejemplo, la capacidad
de formular juicios racionales en el
campo moral- para que tengan sentido
y fundamento. En este sentido el breve
libro de Taylor constituye un modelo
de argumentación digno de ser empleado en el campo de la filosofía jurídica y política.
Joaqurn Garcfa-Huidobro C.