módulo 13

Colegio de Ingenieros
Técnicos de Obras Públicas
MÓDULO 13
URBANISMO
AUTOR: RAMÓN DEL CUVILLO
ADAPTADA POR CARLOS ROCH
©: Quedan reservados todos los derechos. (Ley de Propiedad Intelectual del 17 de noviembre de 1987
y Reales Decretos).
Documentación elaborada por la EOI.
URBANISMO
SUMARIO
1. INTRODUCCIÓN. TERMINOLOGÍA Y CONCEPTOS
1. Definición y caracterización del urbanismo
2. La clasificación del suelo
3. Calificación urbanística
4. Los usos dotacionales y equipamientos. Concepto, características y
clasificación
5. Los sistemas generales y las dotaciones locales
6. Elementos básicos de la ordenación
7. Evolución histórica de la legislación urbanística
Bibliografía
2. EL SOPORTE NORMATIVO DE LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO Y EL
URBANISMO EN ESPAÑA
1. Principios constitucionales del urbanismo
2. La ordenación del territorio
Bibliografía
3. R0ÉGIMEN URBANÍSTICO DE LA PROPIEDAD DEL SUELO
1. El derecho de propiedad y su función social en la constitución de
1978
2. Derechos y deberes de los propietarios
Bibliografía
4. PLANEAMIENTO GENERAL
1.
2.
3.
4.
5.
6.
El sistema de planeamiento
Planes urbanísticos. El planeamiento municipal
El planeamiento general
Redacción y tramitación
Determinaciones y documentación
Las normas subsidiarias de planeamiento municipal
Bibliografía
5. PLANEAMIENTO DE DESARROLLO
1.
2.
3.
4.
5.
Planeamiento parcial, determinaciones y tramitación
El Programa de actuación urbanística
Planes especiales
Estudios de detalle
Catálogo de bienes y espacios protegidos
6. LA EJECUCIÓN DEL PLANEAMIENTO
1. El planeamiento urbanístico y su ejecución
2. La justa distribución de beneficios y cargas derivadas del planeamiento.
especial referencia a las técnicas de fijación del aprovechamiento de
referencia a nivel de planeamiento general
3
URBANISMO
3. El aprovechamiento objetivo. El aprovechamiento tipo, medio o de
referencia
4. El aprovechamiento subjetivo por atribución
5. La ejecución sistemática y asistemática del planeamiento
6. Los sistemas de actuación
7. Sistema de compensación
8. Sistema de cooperación
9. El sistema de expropiación
10 El sistema de ejecución forzosa
11 La ejecución del planeamiento por agente urbanizador
12 El sistema de concurrencia
Bibliografía
7. LA URBANIZACIÓN
1. El proyecto de urbanización desarrolla determinaciones de un
planeamiento superior
2. El concepto de urbanización en la legislación urbanística actual
3. Determinaciones y contenido del proyecto de urbanización. Alcance de
la acción urbanizadora
4. Estándares de urbanización. El coste de urbanización
8. VALORACIONES Y EXPROPIACIONES
1. Reglas de valoración
2. El método residual dinámico
3. Expropiación urbanística
9. INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA EN LA EDIFICACIÓN Y USO DEL SUELO.
DISCIPLINA URBANÍSTICA
1. Introducción
2. Las medidas preventivas de protección de la legalidad urbanística
3. Las medidas represivas de protección de la legalidad urbanística:
la disciplina urbanística
4. Legislación de aplicación
10.INSTRUMENTOS DE INTERVENCIÓN EN EL MERCADO DE SUELO
1.
2.
3.
4.
Introducción
Los patrimonios públicos de suelo
Derecho de superficie
Derechos de tanteo y retracto
4
URBANISMO
INTERPRETACIÓN DE LOS SÍMBOLOS
Orientación. Idea básica
Tema clave
Aclaración
Idea para reflexión. Tema de debate
Resumen
5
URBANISMO
6
URBANISMO
1
1.
INTRODUCCIÓN.
TERMINOLOGÍA Y CONCEPTOS*
DEFINICIÓN Y CARACTERIZACIÓN DEL URBANISMO
El urbanismo es aquella disciplina que tiene como objeto el estudio, análisis,
diagnóstico y discusión de los problemas y de las ventajas de la ciudad en
cada momento histórico y en cada sociedad, como paso previo y necesario,
como base para el diálogo, la formulación, propuesta y ejecución de actuaciones sobre ella, que bien aislada, bien conjunta y coordinadamente, persigan la consecución de unos objetivos fijados por el poder político, dentro
siempre de un marco de escasez de recursos, de desconocimiento parcial de
los efectos de nuestras acciones y de las reacciones de los agentes implicados en ellas, así como de incertidumbre sobre el futuro y sobre la evolución
de nuestras sociedades, de las que la ciudad es el producto, el artificio cultural más complejo y acabado, y un condicionante social, a su vez, de primera
magnitud.
2.
LA CLASIFICACIÓN DEL SUELO
El Plan General de Ordenación Urbana (o figura equivalente establecida por
la legislación autonómica) es la figura prevista por la legislación urbanística
para la ordenación de la ciudad.
Una de las determinaciones mas importantes de ordenación que debe hacer
el Plan General es dividir el territorio del término municipal en las siguientes
categorías o clases de suelo: suelo urbano aquel que contara con urbaniza-
7
URBANISMO
ción, suelo no urbanizable aquel que tuviera valores que proteger (por tanto
no urbanizable especialmente protegido o no urbanizable de especial protección) suelo urbanizable el resto del termino municipal, carácter de suelo residual.
La división en estas categorías de suelo que responde a criterios puramente
técnico-urbanísticos y de necesidades de desarrollo de la ordenación urbana,
tiene además importantes consecuencias sobre el régimen al que va a quedar
sometida la propiedad del suelo, según la categoría de suelo en que se inscriba.
La ley estatal de 1998 intentó introducir lo que denominaba un marco de liberalización en el mercado del suelo, consistente en clasificar el suelo del término municipal en esas tres clases de suelo.
Bajo estas premisas se desarrollaron las legislaciones autonómicas
Respecto al suelo urbanizable la mayor parte de las legislaciones urbanísticas, dividieron este en dos categorías:
ƒ
suelo urbanizable sectorizado, (suelo urbanizable programado)
ƒ
suelo urbanizable no sectorizado, que recogía lo que esta legislación
denominaba (suelo urbanizable no programado).
2.1
SUELO NO URBANIZABLE (SNU)
8
URBANISMO
Se trata en principio de un suelo que no es necesario para el desarrollo urbano, y que tuviera valores ambientales que proteger así la principal función que
tiene que desempeñar es la de seguir destinado a sus rurales usos no urbanos, por tanto un suelo que no necesitará urbanizarse, un suelo no urbanizable.
El que sea un suelo no urbanizable, no quiere sin embargo decir que sea un
suelo no edificable, podemos encontrar las siguientes construcciones:
- explotaciones agrarias, muchas de ellas con funciones de almacenaje o estabulación simplemente,
- actividades industriales de primera transformación
- edificaciones con vivienda, cuando esta pueda ser requerida para la explotación agraria. (Cortijos, caseríos, masías...)
- las vías de comunicación (carreteras y ferrocarriles): surtidores de gasolina,
estaciones de servicio, actividades de restauración y hospedaje.
- vivienda "dispersa", "aislada" en las condiciones que establezca el plan para
este tipo de suelo siempre que quede garantizada la imposibilidad de que
puedan formarse núcleos de población
- "las edificaciones e instalaciones de utilidad pública e interés social que
hayan de emplazarse en el medio rural", debiendo en ambos casos ser autorizadas por la comunidad autónoma correspondiente.
2.2
SUELO URBANIZABLE NO PROGRAMADO (SUNP)
9
URBANISMO
Gran parte de las características de este tipo de suelo están siendo recogidas
por muchas legislaciones autonómicas en el denominado suelo urbanizable
no sectorizado o no delimitado.
En tanto no se aprueben Programas de Actuación Urbanística... los terrenos
clasificados como suelo urbanizable no programado estarán, sujetos a las
limitaciones existentes para el suelo no urbanizable".
Se trata pues de un suelo igual al suelo no urbanizable pero en el que cabe la
posibilidad de redactar y se apruebe la figura o instrumento de planeamiento
denominado Programa de Actuación Urbanística.
2.3.
SUELO URBANIZABLE PROGRAMADO (SUP)
Gran parte de las características de este tipo de suelo están siendo recogidas
en muchas legislaciones autonómicas en el suelo urbanizable sectorizado o
delimitado.
El suelo urbanizable programado, al que hemos tenido ocasión de referirnos
brevemente, es el suelo que en principio está previsto que se desarrolle y
ejecute en los primeros ocho años de aplicación del plan, como nuevos desarrollos urbanos.
El nivel de ordenación que el planeamiento general tiene que realizar en este
tipo de suelo debe ser mucho mas detallado que el que acabamos de ver para el suelo urbanizable no programado.
Su ordenación la figura de planeamiento denominada Plan Parcial que deberá
ordenar pormenorizadamente cada uno de los "sectores" que se definan en
este tipo de suelo.
10
URBANISMO
Los planes parciales encargados de ordenar detalladamente cada uno de los
sectores tienen obligatoriamente que dotar a cada uno de éstos de los correspondientes equipamientos, según los mínimos establecidos por la legislación y mas concretamente por lo que se establece en el Reglamento de Planeamiento, constituyendo un proceso de ordenación que hasta cierto punto
puede considerarse completo en si mismo.
Por tanto como criterio se puede decir que la ordenación que el Plan General
debe realizar en el suelo urbanizable programado debe concretarse en líneas
generales en:
ƒ
delimitar los sectores
ƒ
definir lo que se debe hacer en cada uno de ellos en términos de edificabilidad máxima y usos globales;
ƒ
asegurar la conexión y articulación de los diversos sectores entre si y
con el suelo urbano, en lo relativo a infraestructuras y redes fundamentales;
ƒ
establecer los grandes usos dotacionales y equipamientos que no serían contemplados nunca por cada sector individualmente considerado.
En lo referente a su régimen jurídico de cargas y cesiones, se concretan en:
ƒ
Ceder los terrenos destinados a dotaciones públicas
ƒ
Ceder los terrenos en que se localice el aprovechamiento de cesión
obligatoria a los Ayuntamientos,
ƒ
La obligación que tienen los propietarios de equidistribución
ƒ
Costear y ejecutar la urbanización.
ƒ
En cuanto a los beneficios, éstos consisten en la materialización de la
edificabilidad permitida por el plan.
11
URBANISMO
2.4.
SUELO URBANO
Se trata del suelo que está ya edificado o que cuenta con urbanización o bien
que se encuentra rodeado de terrenos que cuentan con alguna de estas características.
Se identifican dos tipos:
3.
ƒ
Suelo urbano consolidado: las obligaciones son casi exclusivamente
las derivadas del principio de equidistribución en suelo urbano. También denominado finalista.
ƒ
Suelos urbanos no consolidados: los suelos que no cuenten con ordenación, los derechos y obligaciones son los mismos que en el suelo
urbanizable programado.
CALIFICACIÓN URBANÍSTICA
Calificar o zonificar es la acción de atribuir o definir los usos del suelo y de la
edificación a que debe ir destinada una determinada porción del territorio a
ordenar. Por tanto la calificación o zonificación urbanística es el resultado de
disponer donde deben localizarse las actividades industriales, las residenciales las de terciario tanto comercial como oficinas, etc.
Además de este concepto sencillo de lo que se entiende por calificación existe un concepto más complejo, comprensivo y conforme con las técnicas de
ordenación urbana.
En este sentido cabría denominar calificación o zonificación como la definición y asignación de “zonas de ordenación” al territorio. Estas “zonas de ordenación” serían aquellos espacios cuya ordenación se rige por los mismos
parámetros de ordenación es decir por la misma normativa zonal o “norma
zonal”.
Siendo en esta “norma zonal” donde se precisan y concretan para un ámbito
concreto y preciso los valores y características que deben tener básicamente
12
URBANISMO
los parámetros que se verán en el epígrafe “Elementos básicos de la ordenación”, así como el régimen de usos y sus condiciones.
Se describen a continuación los diferentes usos del suelo, excepto el uso dotacional, que se verá en un epígrafe posterior.
ƒ
Uso Residencial es el que sirve para proporcionar alojamiento permanente a las personas, pudiendo ser de dos clases:
¾ Vivienda:
Cuando la residencia se destina al alojamiento de personas que configuran un núcleo con los comportamientos habituales de las familias,
tengan o no relación de parentesco.
¾ Residencia comunitaria:
Es la que está destinada al alojamiento estable de colectivos que no
constituyen núcleos familiares, pero que les unen vínculos de carácter
religioso, social o semejante.
ƒ
Uso Industrial es el que tiene por finalidad llevar a cabo las operaciones
de elaboración, transformación, tratamiento, reparación, manipulación, almacenaje y distribución de productos materiales, así como el desarrollo y
producción de sistemas informáticos, audiovisuales y otros similares, independientemente de cuál sea su tecnología.
ƒ
Uso Terciario es el que tiene por finalidad la prestación de servicios al
público, las empresas u organismos, tales como los servicios de alojamiento temporal, comercio al por menor en sus distintas formas, información, administración, gestión, actividades de intermediación financiera u
otras similares.
4.
LOS USOS DOTACIONALES Y EQUIPAMIENTOS.
CONCEPTO, CARACTERÍSTICAS Y CLASIFICACIÓN
El Plan General de Madrid define los usos dotacionales como aquellos que
sirven para proveer a los ciudadanos de los equipamientos que hagan "posible su educación, su enriquecimiento cultural, su salud y en fin su bienestar y
a proporcionar, los servicios propios de la vida en la ciudad tanto de carácter
administrativo, como de abastecimiento e infraestructurales".
13
URBANISMO
Además se distinguen y diferencian dentro de los usos dotacionales los siguientes tipos: usos dotacionales, propiamente dichos, usos dotacionales para el transporte y las comunicaciones y dotación de parques y jardines públicos.
Los primeros se clasifican en:
ƒ
Equipamiento, cuando la dotación se destina a proveer alguna de las siguientes prestaciones sociales:
¾ Educación (colegios, guarderías, centros de idiomas, institutos, universidades).
¾ Cultura: bibliotecas, museos, salas de exposición, jardines botánicos.
¾ Ocio: teatros, cines, circos, zoológicos, espectáculos deportivos.
¾ Salud: ambulatorios, clínicas, hospitales, etc.
¾ Bienestar social.
¾ Deporte.
¾ Religioso.
Aunque la adscripción de algunas actividades a uno u otro grupo, en algunos casos puede ser discutible, como ocurre por ejemplo en el caso del
teatro, entre considerarlo como equipamiento cultural o de ocio como se
hace en este caso.
ƒ
Servicios urbanos, cuando la dotación se destina a la provisión de alguno
de los siguientes servicios:
¾ Mercados de abastos y centros de comercio básico.
¾ Servicios de la administración.
¾ Otros servicios urbanos como bomberos, policía y similares, cantones
de limpieza, surtidores de gasolina etc.
¾ Defensa.
¾ Cementerios.
Tampoco en este caso está clara la división entre los diferentes tipos ya
que por ejemplo, los bomberos o la policía puede incluirse también como
servicios, ya que se trata de servicios de la administración. Por lo que de
nuevo la convención que se adopte es en cierta manera un tanto artificial,
aunque necesaria.
14
URBANISMO
ƒ
Servicios infraestructurales, que engloba todas las infraestructuras excluidas las de transporte y comunicaciones, que se consideran en un epígrafe
aparte.
El uso dotacional para el transporte y las comunicaciones se divide en:
1. Red viaria (vías y aparcamientos)
2. Red ferroviaria
3. Aeropuertos.
4. Puertos
Cada una de estas categorías de uso tradicional, puede subdividirse, como es
lógico, a su vez, en tantos subgrupos como se requiera o se desee.
Por ejemplo y por último, dentro de la dotación de parques y jardines públicos
el Plan General de Ordenación de Madrid distingue cinco categorías:
ƒ
Zonas Verdes:
¾ Parque suburbano.
¾ Parque urbano.
¾ Parque deportivo.
ƒ
Otros espacios libres públicos:
¾
Jardín.
¾ Área ajardinada.
Todos estos usos dotacionales, pueden agruparse también, o al menos, conviene diferenciarlos, según se trate de usos que requieran para suministrase
de edificación o no, distinguiendo entre usos dotacionales edificables o no
edificables. Por ejemplo, el espacio de terreno destinado a colegio necesitará
disponer de edificabilidad, mientras que un vial no y un espacio deportivo
puede que la requiera o puede que no, según se trate de instalaciones cubiertas o al aire libre. Esta distinción, adquiere más importancia si consideramos
además que los usos dotacionales no tienen porqué tener un carácter público,
es decir, que serán usos dotacionales, tanto un colegio privado como un colegio público o una instalación deportiva tanto si es privada como si es pública, sin entrar en si es gestionada directamente por la administración o, si lo
15
URBANISMO
es por una empresa privada. Distinción esta que conviene tener también clara, por su relevancia urbanística. Igualmente, conviene separar, por último,
aquellos usos dotacionales lucrativos, de los no lucrativos. Es decir, aquellos
de los que se puede derivar un beneficio por el uso de la dotación de aquellos
que no. Por ejemplo un vial será generalmente una dotación no lucrativa, salvo que se trate de una autopista de peaje. El pago de tasas o precios públicos
por la utilización de dotaciones públicas no se considera que conviertan a estas dotaciones en lucrativas, aunque puede ser un elemento importante para
la racionalización de su provisión.
5.
LOS SISTEMAS GENERALES Y LAS DOTACIONES LOCALES
Los sistemas generales son aquellos elementos fundamentales de la estructura general y orgánica de la ordenación del territorio. Aquellas dotaciones
que tienen una función general para todo el municipio, y que no se limitan a
un área concreta.
Al igual que las dotaciones pueden ser:
ƒ
Sistemas generales de comunicaciones.
ƒ
Sistema general de espacios libres.
ƒ
Sistema general de equipamientos.
Instalaciones cuya implantación influye de manera sustancial en el
desarrollo del territorio (centrales eléctricas, embalses, etc.…).
La adquisición del suelo necesario para soportar estas actividades
puede realizarse:
1. Por expropiación.
2. A través de mecanismos de compensación para lo que será necesario adscribirlos a una determinada área de reparto que
permita su obtención de forma gratuita.
16
URBANISMO
Por tanto puede decirse ahora, que el suelo de un término municipal deberá
quedar dividido en todas o algunas de las siguientes categorías de suelo:
ƒ
6.
6.1.
ƒ
urbano,
ƒ
urbanizable programado,
ƒ
urbanizable no programado,
ƒ
no urbanizable
Sistemas generales adscritos a alguna de estas categorías de suelo.
ELEMENTOS BÁSICOS DE LA ORDENACIÓN
LA MANZANA Y LA PARCELA COMO UNIDADES, MÓDULOS Y
ELEMENTOS BÁSICOS DEL DISEÑO Y DE LA FORMA URBANA
La calle es, junto con la plaza, el espacio público por excelencia, dota de acceso a las edificaciones y permite la circulación y relación en la ciudad. El
espacio delimitado por las vías recibe el nombre de manzana y es el espacio
destinado a la edificación, a la estancia y a la privacidad. Vías o calles y manzanas resultan ser pues, las dos caras de una misma realidad. En ocasiones
la calle ha sido el vacío resultante de la agrupación de las edificaciones o lo
que es más frecuente la manzana ha sido el vacío, isla como la denominaba
Cerdá, delimitada por el entrecruzamiento de los diferentes y variados tipos
de vías.
La manzana puede contener una o varias edificaciones dispuestas de todas
las formas imaginables, y uno o varios espacios libres, intersticiales, de diferentes formas y tamaños y tan variados como variadas pueden ser las formas, dimensiones y extensión de la manzana.
Siendo la manzana la unidad básica de la planta y de la ordenación del espacio urbano, no es sin embargo, la unidad elemental de éste. La necesidad de
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URBANISMO
compartimentar el espacio de la manzana en unidades más pequeñas es una
consecuencia necesaria de la privatización de este espacio. Cada edificio se
asienta sobre una porción de terreno de la que es propietario el titular, o titulares si la propiedad del edificio es colectiva, de la edificación, porción de terreno que se denomina parcela. Edificación y parcela están indisolublemente
unidas, debiendo figurar como una sola pieza en el registro de la propiedad
inmobiliaria, con independencia de que la parcela se encuentre total o parcialmente ocupada por la edificación. Igualmente recibe el nombre de parcela
toda superficie de terreno delimitada o deslindada como unidad predial y registrada. Hablaremos para referirnos al primer caso de parcela edificada y
para el segundo de parcela no edificada. Una parcela queda definida por los
denominados linderos, que son las líneas perimetrales que la delimitan y la
separan de las parcelas colindantes.
Debido a la suma importancia y al destacado papel que en el urbanismo juega la propiedad del suelo conviene retener con claridad estos conceptos y
desarrollarlos con algo más de detenimiento. El proceso de crecimiento y desarrollo urbano exige la ocupación de nuevos suelos, suelos que poseen una
determinada estructura parcelaria o estructura de la propiedad, apta para los
usos agrarios a los que normalmente habrá estado o estará destinada, pero
en absoluto apta para los nuevos usos urbanos que se pretenden asentar
sobre ella, consistentes supongamos sencillamente en abrir avenidas y calles
que delimiten manzanas y parcelas más o menos regulares. Durante mucho
tiempo la ciudad para soslayar las dificultades que suponía esta transformación ordenada se ha ido desarrollando respetando al máximo la antigua y originaria estructura parcelaria, convirtiendo los caminos en calles, abriendo
cuando no quedaba más remedio otros nuevos y edificando las parcelas existentes siguiendo unas mínimas reglas impuestas por la vecindad de las edificaciones o regularizando la forma de algunas parcelas a base de compraventas o cualquier tipo de arreglos con los propietarios colindantes, segregando o
agregando total o parcialmente algunas parcelas, mediante acuerdos entre
particulares, sin ningún tipo de intervención pública en el proceso. Esta forma
de ir haciendo la ciudad ha resultado válida mientras los modos de transporte
no han estado muy desarrollados y mientras el tamaño de la ciudad no ha
sobrepasado ciertos límites. Cuando aquellos eran el transporte a pie o en
lomos de animales puede decirse que la ciudad se ha ido configurando desde
la parcela y la manzana, siendo la calle el vacío resultante. A medida que los
modos de locomoción fueron desarrollándose y requiriendo más espacio para
la circulación, el transporte fue adquiriendo un mayor protagonismo en la ciudad, así como el viario por el que debía discurrir, configurándose la ciudad
cada vez más desde la calle o las vías, siendo las manzanas o súper manzanas los espacios intermedios resultantes del diseño de la malla viaria, generalmente jerarquizada.
18
URBANISMO
Aunque la descripción que acabamos de hacer, de la primera de estas situaciones (desarrollo por caminos existentes y con alteración mínima del parcelario original), pudiera parecer un tanto anacrónica para nuestros tiempos,
veremos que sigue siendo una cuestión en muchas ocasiones de rabiosa actualidad, y un condicionante de primera magnitud para el desarrollo urbano
ordenado, sobre todo en pequeñas poblaciones. En cualquier caso, la concepción, creación y establecimiento de los mecanismos que permiten pasar
de la estructura parcelaria original a otra apta para un diseño urbano moderno
ha supuesto en muchos casos y durante mucho tiempo un cuello de botella
en la actuación urbanística y en el quehacer de los urbanistas, incluso en
grandes ciudades.
La parcela como unidad elemental de la trama urbana viene caracterizada
por una serie de parámetros, su regularidad o irregularidad, su extensión o
superficie y las dimensiones de sus linderos entre otros, que conviene definir
con una cierta precisión dado el papel que juega en el diseño de las nuevas
piezas urbanas. Se entiende por superficie de la parcela la dimensión de la
proyección horizontal del área comprendida dentro de los linderos de la misma. La ordenación urbana utiliza frecuentemente este parámetro para exigir
que las parcelas cumplan unas condiciones en cuanto a superficies mínimas
o máximas para ser aptas para la edificación y aún cuando la fijación de este
parámetro juega un papel secundario en el diseño urbano, es utilizado con
frecuencia en numerosas ocasiones, sobre todo en tejidos residenciales de
viviendas unifamiliares y en tejidos urbanos diseñados para acoger a la actividad industrial.
Toda parcela debe tener al menos un lindero que limite con una vía por la que
se realiza el acceso. Si sólo existe un lindero que cumpla estas condiciones,
éste recibe el nombre de lindero frontal, denominándose los restantes linderos laterales y testero el lindero opuesto al frontal. Si existen más linderos
que limiten con la vía pública se entenderá como frente de la parcela aquel en
que se sitúe el acceso. El diseño urbano suele fijar para todos los linderos
unas dimensiones máximas y mínimas, o a veces solamente a alguno o algunos de ellos.
6.2.
LA EDIFICACIÓN EN LA PARCELA: CONDICIONES DE POSICIÓN Y
OCUPACIÓN. (CONCEPTOS PRINCIPALES)
19
URBANISMO
ƒ
La edificación, así como especialmente la planta de ésta, puede adoptar en relación con la parcela en la que se inserta numerosas disposiciones. Pueden utilizarse una serie de parámetros que permiten ir acotando los grados de libertad posibles, parámetros que se establecen en
relación con una serie de elementos de referencia
ƒ
Alineación exterior la línea señalada por la ordenación para establecer
el límite que separa los suelos destinados a viales o espacios libres de
uso público de las parcelas privadas edificables.
ƒ
Alineación interior, la línea que señala la separación entre la parte de
parcela susceptible de ser ocupada por la planta de la edificación y el
espacio libre de la parcela. Indica, por tanto, la parte de parcela que
como mínimo debe estar libre de edificación,
ƒ
Rasante el perfil longitudinal del eje de la vía pública y es una magnitud de referencia fundamental que permitirá hablar desde su correcto
establecimiento de conceptos tan importantes como edificación bajo
rasante o sobre rasante,
ƒ
Plano o planos de fachada planos verticales que por encima del terreno separan el espacio edificado del no edificado, conteniendo en su interior todos los elementos constructivos del alzado del edificio, a excepción de los que se consideren salientes autorizados (balcones, terrazas, etc.), de los aleros y de las cornisas.
ƒ
Medianera o fachada medianera a aquel paramento o lienzo de la edificación que es común con una construcción o edificación colindante,
está en contacto con ella o en edificaciones adosadas separa una parcela de la colindante que pudiera edificarse.
ƒ
Alineación virtual en planta o plantas superiores: la línea o líneas que
señala la ordenación para establecer la posición de la fachada del edificio en plantas por encima de la baja. La posición que puede adoptar
la edificación con respecto a las alineaciones puede ser: en línea, fuera
de línea, y remetida o retranqueada.
ƒ
Retranqueo a la distancia o anchura de la franja de terreno comprendida entre la línea de edificación y la alineación exterior, medida sobre
una recta perpendicular a ésta.
20
URBANISMO
ƒ
Separación a linderos en relación a cualquiera de los linderos de la
parcela, en este último caso suele denominarse y suele exigirse el
cumplimiento de un cierto valor mínimo.
ƒ
Fondo edificable que expresa cuantitativa o gráficamente la distancia
que debe existir entre cada punto de aquélla y la alineación exterior,
medida perpendicularmente a ésta.
ƒ
Área de movimiento de la edificación en la parcela que es aquella parte
de la parcela que puede ser ocupada por la edificación.
ƒ
Ocupación o superficie ocupada a la superficie comprendida dentro del
perímetro formado por la proyección de los planos de fachada sobre un
plano horizontal.
ƒ
Superficie ocupable la superficie de parcela edificable susceptible de
ser ocupada por la edificación si es posible la determinación de ésta.
ƒ
Coeficiente máximo de ocupación que se define como la relación entre
la superficie máxima ocupable y la total de la parcela edificable y que
suele venir expresada en términos porcentuales.
ƒ
Superficie libre de parcela, no ocupada por la edificación en ningún caso, salvo excepciones establecidas, como pudiera ser entre otras posibles, la de permitir edificaciones subterráneas o complementarias.
6.3
LA EDIFICABILIDAD Y EL APROVECHAMIENTO COMO PARÁMETROS
BÁSICOS DE ORDENACIÓN (CONCEPTOS PRINCIPALES)
ƒ
Edificabilidad total o superficie edificada total a la suma de las superficies edificadas de cada una de las plantas que componen el edificio
Este parámetro puede venir señalado por la ordenación de diferentes
maneras, mediante el coeficiente de edificabilidad, o mediante la conjunción de determinaciones de posición, forma, altura y volumen de la
edificación.
ƒ
Superficie edificada por planta como la comprendida entre los límites
exteriores de cada una de las plantas de la edificación.
21
URBANISMO
ƒ
Superficie útil por planta la que resulta de restar a la superficie edificada por planta la superficie de todos los espacios excluidos y la superficie de los espacios comunes necesarios para la distribución en el interior del edificio, huecos de escaleras, ascensores, vestíbulos y distribuidores.
ƒ
Coeficiente de edificabilidad a la relación entre la superficie total edificable o edificabilidad total y la superficie de la parcela o ámbito de suelo que se tome como referencia.
ƒ
Altura del edificio a la dimensión vertical de la parte del edificio que sobresale del terreno expresada en unidades métricas o en número de
plantas del edificio.
ƒ
Si la altura del edificio se da en unidades métricas suelen utilizarse los
siguientes parámetros:
o Altura de cornisa se mide hasta la intersección de la cara inferior
del forjado que forma el techo de la última planta con el plano de
la fachada del edificio.
o Altura de coronación se mide hasta el nivel del plano superior de
los petos de protección de la cubierta.
o Altura total. hasta la cumbrera más alta del edificio.
o Altura de piso o de planta la distancia vertical entre las caras
superiores de los forjados de dos plantas consecutivas.
o Altura libre la distancia vertical entre la cara superior del pavimento terminado de una planta y la cara inferior del forjado del
techo de la misma planta o del falso techo si lo hubiere.
22
URBANISMO
6.4
LA EDIFICACIÓN: CONDICIONES DE VOLUMEN Y FORMA. LAS
TIPOLOGÍAS EDIFICATORIAS
ƒ
Edificación aislada, la que está exenta en el interior de una parcela, sin
que ninguno de sus planos de fachada esté en contacto con las propiedades colindantes
ƒ
Edificación agrupada en hilera o adosada, la variante de construcción
entre medianeras cuando la edificación se destina a usos residenciales
y la proporción entre unidades de vivienda y número de parcelas es 1/1
ƒ
Edificación pareada, tipología edificatoria en que las construcciones
cumplen la condición de medianeras en un único lindero común
ƒ
Local el conjunto de piezas, contiguas en el espacio, dedicadas al desarrollo y ejercicio de una misma actividad.
ƒ
Pieza habitable a toda aquella en la que se desarrollen actividades de
estancia, reposo o trabajo que requieran la permanencia prolongada
de personas.
ƒ
Patio se entiende todo espacio no edificado, delimitado por fachadas
interiores de los edificios Según sus características se distinguen las
siguientes clases de patios:
o Patio de parcela. Es aquel que está situado en el interior de la
edificación (patio cerrado de parcela) o en su perímetro si se trata de un patio abierto que da a la vía pública, a un espacio libre
o a un patio de manzana.
o Patio de manzana. Es aquel que tiene definida por la ordenación
su forma y posición en la parcela junto con los de las demás
parcelas colindantes, que forman la manzana, formar un espacio libre único para todas ellas que puede ser abierto o cerrado.
23
URBANISMO
o Patio inglés. Es el patio en fachada por debajo de la rasante de
la acera o terreno.
7.
EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA LEGISLACIÓN URBANÍSTICA
1. Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana 1956: tendría dos
desarrollos reglamentarios:
a. Reglamento de Edificación Forzosa
b. Registro Municipal de Solares y el Reglamento de Reparcelación.
2. Texto Refundido de la Ley del Suelo 1976 que contaría en breve espacio de tiempo con tres desarrollos reglamentarios:
a. Reglamento de Planeamiento
b. Reglamento de Disciplina Urbanística
c. Reglamento de Gestión Urbanística.
3. Ley sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo
1992.
Este texto fue impugnado por diversas comunidades autónomas, ante el
Tribunal Constitucional, que en 1997 dicto una polémica sentencia que
declara inconstitucional la mayor parte de su articulado y volvía a poner en
vigor como legislación supletoria la ley del suelo de 1976.
El estado aprobó una legislación estatal en 1998 y las Comunidades Autónomas han ido elaborando layes completas, pudiendo decirse en líneas
generales que cada Comunidad tiene hoy vigente una normativa urbanística propia con un cierto nexo común.
24
URBANISMO
BIBLIOGRAFÍA
ƒ
SANTAMERA SÁNCHEZ, JUAN A. Introducción al planeamiento urbano. Edit.
Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos. Madrid 2001.
ƒ
MOYA GONZÁLEZ, LUIS. La práctica del planeamiento urbanístico. Edit. Síntesis. Madrid 1994.
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SANTOS DIEZ, RICARDO. Derecho urbanístico manual para juristas y técnicos. Edit. El consultor de los Ayuntamientos. Madrid 2002.
ƒ
FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, TOMAS RAMÓN. Manual de derecho urbanístico.
Edit. Cívicas. Ma
25
URBANISMO
26
URBANISMO
2
EL SOPORTE NORMATIVO DE LA
ORDENACIÓN DEL TERRITORIO
Y EL URBANISMO EN ESPAÑA*
1.
PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DEL URBANISMO
Aunque el Tribunal Constitucional no los distinga con la suficiente precisión,
se puede afirmar que hay dos conceptos de ordenación del territorio, que deben ser deslindados para plantear correctamente la cuestión:
ƒ
En sentido amplio, la ordenación del territorio es la "política" (o, más
bien el conjunto de políticas) conducente al equilibrio de las condiciones de vida en todas las partes del territorio
ƒ
En sentido estricto, la ordenación del territorio se identifica con una
competencia específica, aunque de alcance general u horizontal, que
corresponde a las Comunidades Autónomas. Ahora bien, esta competencia de ordenación del territorio está condicionada, por arriba por las
que corresponden al Estado y, por abajo, por el respeto a la autonomía
de las Corporaciones locales.
La ordenación del territorio como título competencial es, pues, en sustancia,
una competencia de coordinación, que corresponde a las Comunidades Autónomas, si bien tiene como límite el respeto a las competencias estatales y a
la autonomía local garantizada en la Constitución.
2.
2.1.
LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO
LA ORDENACIÓN URBANÍSTICA COMO FUNCIÓN PÚBLICA
En el derecho positivo español la expresión "ordenación urbanística" se utiliza
en una doble acepción:
27
URBANISMO
a) en sentido amplio, se identifica con la actividad urbanística en su
conjunto que llevan a cabo los poderes públicos;
b) en un sentido más estricto, se refiere sólo a una parte de esa actividad, consistente en el planeamiento urbanístico, mediante el que se lleva a
cabo la ordenación del uso de los terrenos y construcciones.
2.2.
COMPETENCIAS EN MATERIA DEORDENACIÓN DEL TERRITORIO Y
URBANÍSTICAS DEL ESTADO, DE LAS COMUNICADES AUTÓNOMAS Y DE
LAS ENTIDADES LOCALES.
En un intento de síntesis se puede trazar el siguiente esquema de distribución
competencial:
ƒ
El Estado es competente para:
o Regular las condiciones básicas del estatuto de la propiedad
(derechos y deberes básicos) y
o Ejercer las competencias sectoriales con incidencia territorial
que le corresponden (carreteras y ferrocarriles, puertos y aeropuertos, defensa nacional, etc.).
•
Las Comunidades Autónomas:
o Regulan la ordenación del territorio y el urbanismo con plenitud
de competencia legislativa (planeamiento, gestión, disciplina, intervención en el mercado inmobiliario y estatuto de la propiedad
con sujeción a las condiciones básicas marcadas por el Estado).
o Ejercen una acción directa sobre el territorio en ejercicio de sus
competencias de ordenaciones del mismo, urbanísticas y sectoriales con incidencia territorial.
28
URBANISMO
•
Los Municipios:
o Son competentes para establecer, en su ámbito, el modelo territorial a través del planeamiento general, cuya aprobación definitiva, sin embargo, no les corresponde.
o Aprobar (incluso definitivamente) el planeamiento de desarrollo
(planes parciales, especiales y otros instrumentos), para asumir
su ejecución o controlarla (en los supuestos de gestión privada)
y para velar por el respeto a la legalidad en todos los actos de
edificación o uso del suelo (disciplina urbanística), otorgando las
licencias necesarias e imponiendo, en su caso, las correspondientes sanciones.
o La distribución competencial se concreta en el siguiente cuadro,
que refleja las facultades normativas de cada una de las tres esferas territoriales.
•
Legislación estatal
o De aplicación directa:
ƒ
Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y
Valoraciones
ƒ
Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 26 de junio de 1992: preceptos no declarados inconstitucionales por la STC 61/1997 ni derogados
por la Ley 6/98
ƒ
Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio, sobre inscripción
en el Registro de la Propiedad de actos de naturaleza urbanística
ƒ
Leyes sectoriales con incidencia urbanística (Carreteras,
Costas, Aguas, Puertos, Patrimonio Histórico, etc.)
o De aplicación supletoria:
ƒ
Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de
1976
29
URBANISMO
ƒ
Reglamento de Planeamiento Urbanístico, de 23 de junio
de 1978
ƒ
Reglamento de Gestión Urbanística, de 25 de agosto de
1978
ƒ
Reglamento de Disciplina Urbanística, de 23 de junio de
1978
ƒ
Legislación autonómica
•
Leyes de urbanismo de las Comunidades Autónomas
•
Reglamentos en materia urbanística
•
Legislación sectorial con incidencia urbanística
(patrimonio histórico, carreteras, puertos, etc.)
Las leyes autonómicas más importantes, por su carácter general, son las
siguientes:
-
Andalucía:
Ley 1/1994, de 11 de enero, de ordenación del territorio
Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de ordenación urbanística
Ley 13/2005, de 11 de noviembre de Medidas para la Vivienda Protegida y el
suelo
-
Aragón:
Ley 11/1992, de 24 de noviembre, de Ordenación del Territorio
Ley 5/1999, de 25 de marzo, Urbanística
30
URBANISMO
Ley 7/1998, de 16 de julio, por la que se aprueban las Directrices de Ordenación territorial
-
Asturias:
Ley 1/1987, de 30 de marzo, de Coordinación y Ordenación Territorial
Ley 3/2002, de 19 de abril, de Régimen del Suelo y Ordenación Urbanística
(modificada por Ley 2/2004).
Ley 3/1990, de 20 de diciembre, sobre edificación y usos en el medio rural.
Ley 2/2004, de 29 de octubre, de Medidas Urgentes en materia de suelo y
vivienda.
-
Canarias:
Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y Espacios Naturales Protegidos
-
Cantabria:
Ley 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico
del Suelo
-
Castilla-La Mancha:
Ley 2/1998, de 4 de junio, de Ordenación del Territorio y de la actividad urbanística (modificada por Ley 1/2003)
-
Castilla y León:
Ley 10/1998, de 5 de diciembre, de Ordenación del Territorio
Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo (modificada por Ley 10/2002)
-
Cataluña:
Ley 23/1983, de 21 de noviembre, de Política Territorial
31
URBANISMO
Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Cataluña
-
Extremadura:
Ley 15/2001, de 14 de diciembre, del Suelo y Ordenación Territorial
-
Galicia:
Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de ordenación urbanística y protección del
medio rural (modificada por Ley 15/2004)
-
Islas Baleares:
Ley 10/1990, de 23 de octubre, de disciplina urbanística
Ley 6/1997, de 8 de julio, del suelo rústico
Ley 6/1999, de 3 de abril, de Directrices de Ordenación Territorial y Medidas
Tributarias
Ley 9/1999, de 6 de octubre, de medidas cautelares y de emergencia relativas a la Ordenación del Territorio y el Urbanismo
Ley 14/2000, de 21 de diciembre, de ordenación territorial
-
Madrid
Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo
Ley 2/2005, de 12 de abril, de modificación de la Ley 9/2001
-
Murcia
Ley 1/2001, de 24 de abril, del Suelo de la Región de Murcia (modificada por
Ley 2/2004)
-
Navarra
Ley foral 35/2002, de 20 de diciembre, de ordenación del Territorio y Urbanismo
32
URBANISMO
-
País Vasco
Ley 4/1990, de 31 de mayo, sobre Ordenación del Territorio
Ley 5/1998, de medidas urgentes en materia de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana
-
La Rioja
Ley 10/1998, de 2 de julio, de Ordenación del Territorio y Urbanismo
-
Valencia
Ley 6/1989, de 7 de julio, de Ordenación del Territorio
Ley 4/1992, de 5 de junio, sobre suelo no urbanizable
Ley 6/1994, de 15 de noviembre, reguladora de la actividad urbanística
Normativa municipal
Normas urbanísticas de los planes
Ordenanzas municipales sobre edificación y uso del suelo
COMENTARIO FINAL
Las dudas surgidas en los primeros años de vigencia de la Constitución de
1978 sobre la delimitación de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de urbanismo han sido resueltas por el TC en un
sentido netamente favorable a estas últimas, haciendo obligatoria la existencia de una legislación urbanística completa en el ámbito de cada una de ellas.
Al margen de las analogías y diferencias que puedan existir entre dichas legislaciones, el resultado es la fragmentación o atomización de la legislación
en esta materia, que se acentuará, previsiblemente, en los próximos años.
33
URBANISMO
Ante esta situación, han empezado a surgir voces partidarias de la "armonización" de la legislación urbanística para reconducir a la unidad el sistema
normativo. Sin embargo, esa posibilidad parece muy remota, no sólo por razones jurídicas derivadas de la jurisprudencia constitucional, sino también por
evidentes condicionamientos políticos, que hacen seguramente irreversible la
revisión del reparto competencial. Desde el fracasado intento de la LOAPA no
ha habido ni una sola iniciativa de ley de armonización y, desde luego, no parece probable que esa iniciativa se produzca en un ámbito que las Comunidades Autónomas consideran propio, con sólidas razones.
BIBLIOGRAFÍA
ƒ
VARIOS AUTORES. Siglo y medio de urbanismo en España. Ciudad y Territorio. Estudios Territoriales, nº 107-108. Edit. Ministerio de Fomento, Madrid
1996.
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VARIOS AUTORES. Manual de Urbanismo. Edit. Instituto Nacional de Administración Pública, Madrid 2001.
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VARIOS AUTORES. El nuevo marco legal del urbanismo. Documentación
Administrativa, nº 252-253, septiembre 1998-abril 1999.
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políticas sectoriales que inciden sobre el medio físico. Documentación
Administrativa nº 230-231, 1992, pág. 229 y ss.
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FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, TOMAS RAMÓN. Manual de derecho urbanístico,
16ª. Edit. El Consultor, Madrid 2001.
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SANTOS DIEZ, RICARDO Y CASTELAO, JULIO. Derecho urbanístico. Manual
para juristas y técnicos. Edit. Publicaciones Abella, Madrid 2001.
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HILDENBRAND SCHEID, ANDREAS, Política de ordenación del territorio en Europa. Edit. Universidad de Sevilla, Consejería de Obras Públicas y Transportes, Sevilla, 1996.
34
URBANISMO
3
RÉGIMEN URBANÍSTICO DE LA
PROPIEDAD DEL SUELO*
1.
EL DERECHO DE PROPIEDAD Y SU FUNCIÓN SOCIAL EN LA
CONSTITUCIÓN DE 1978
1.1
DELIMITACIÓN DEL CONTENIDO DE LOS DERECHOS Y EXPROPIACIÓN
EN EL ART. 33
En este precepto aparecen los elementos básicos para la configuración constitucional de la propiedad (y demás derechos de contenido patrimonial). En
síntesis, son:
No hay derechos ilimitados, porque su contenido tiene unos límites derivados
de la función social, que están llamados a cumplir.
Esos límites se definen por el legislador ordinario o por disposiciones reglamentarias, "de acuerdo con las leyes".
Sin embargo, la delimitación del contenido de esos derechos no puede suponer la privación del derecho mismo, salvo que medie la correspondiente indemnización. En caso contrario, se vulneraría la garantía expropiatoria del art.
33.3.
Partiendo de estos datos constitucionales, el problema estriba en determinar
cuándo la imposición de límites al derecho de propiedad está justificada por la
función social de este derecho y cuándo constituye una privación del mismo
que debe ser indemnizada
El art. 33 de la Constitución, tras reconocer "el derecho a la propiedad privada
y a la herencia" (apartado 1), marca sus límites con el criterio de la función
social: "la función social de estos derechos delimitará su contenido, de acuerdo con las leyes" (apartado 2). El esquema se cierra con la garantía expropia-
35
URBANISMO
toria, que protege los bienes y derechos de contenido patrimonial frente a
eventuales intentos de despojo o confiscación: "nadie podrá ser privado de
sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés
social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo
dispuesto en las leyes" (apartado 3).
En este precepto aparecen los elementos básicos para la configuración constitucional de la propiedad (y demás derechos de contenido patrimonial). En
síntesis, son:
ƒ
No hay derechos ilimitados, porque su contenido tiene unos límites derivados de la función social, que están llamados a cumplir.
ƒ
Esos límites se definen por el legislador ordinario o por disposiciones reglamentarias, "de acuerdo con las leyes".
ƒ
Sin embargo, la delimitación del contenido de esos derechos no puede
suponer la privación del derecho mismo, salvo que medie la correspondiente indemnización. En caso contrario, se vulneraría la garantía expropiatoria del art. 33.3.
Partiendo de estos datos constitucionales, el problema estriba en determinar
cuándo la imposición de límites al derecho de propiedad está justificada por la
función social de este derecho y cuándo constituye una privación del mismo
que debe ser indemnizada. Trazar la línea divisoria entre lo que es delimitación del contenido de los derechos patrimoniales (no indemnizable, en cuanto
define su contenido "normal") y lo que constituye una privación del derecho
mismo (indemnizable, por tratarse de una expropiación) es tarea no siempre
fácil, que ha ocupado en bastantes ocasiones al Tribunal Constitucional.
2.
2.1.
DERECHOS Y DEBERES DE LOS PROPIETARIOS
RÉGIMEN DEL SUELO URBANO
En esta clase de suelo se atribuye a los propietarios el derecho a completar la
urbanización y a edificar en los siguientes términos:
"Los propietarios de suelo urbano tienen el derecho a completar la urbanización de los terrenos para que adquieran la condición de solares y a edificar
36
URBANISMO
éstos en las condiciones que en cada caso establezca la legislación urbanística y el planeamiento" (art. 13)
En contrapartida, se les imponen los siguientes deberes (art. 14):
ƒ
En suelo urbano consolidado por la urbanización:
¾ Completar a su costa la necesaria para que los terrenos alcancen la
condición de solar
¾ Edificarlos en plazo si se encuentran en ámbitos para los que así se
haya establecido (por lo que, en otro caso, ese deber no existe, lo
que supone una notable diferencia con la legislación anterior, conforme a la cual el deber de edificar en plazo se imponía con carácter general: art. 20.1.e. TR92).
¾ En estos suelos no existe deber de cesión alguna de terrenos para
dotaciones públicas (aunque podría vincularse al deber de completar
la urbanización, como hacen algunas leyes autonómicas, que imponen, al menos, el deber de ceder los terrenos necesarios para viales)
ni tampoco, en principio, limitación del aprovechamiento urbanístico
correspondiente a los propietarios
ƒ
En suelo urbano no consolidado:
¾ Costear y, en su caso, ejecutar la urbanización.
¾ Ceder a la Administración (la legislación autonómica suele puntualizar
que "al Ayuntamiento") los terrenos destinados a viales, espacios libres, zonas verdes y dotaciones públicas de carácter local, así como
el suelo necesario para la ejecución de los sistemas generales que el
planeamiento haya incluido en el ámbito correspondiente a efectos de
gestión.
¾ Ceder a la Administración actuante el suelo correspondiente al diez
por ciento, como máximo, del aprovechamiento del correspondiente
ámbito. El carácter "máximo" de este porcentaje es acorde con la doctrina del TC. El matiz más importante es que la legislación autonómica "podrá reducir la participación de la Administración actuante en las
cargas de urbanización que correspondan a dicho suelo". Pero la mayor parte de las leyes autonómicas no "reducen" sino que eliminan
pura y simplemente esa participación, exigiendo que los terrenos se
cedan ya urbanizados.
¾ Proceder a la distribución equitativa de los beneficios y cargas del
planeamiento con anterioridad al inicio de la ejecución material del
mismo. El texto de la Ley apunta a la necesaria existencia de unida-
37
URBANISMO
des de ejecución (o como se quieran llamar) en esta clase de suelo,
aunque, lógicamente, no puede imponerla.
¾ Edificar los solares en plazo en el supuesto antes señalado, es decir,
cuando se encuentren en ámbitos para los que el planeamiento así lo
haya establecido.
En resumen, en los suelos urbanos no consolidados el repertorio de deberes
es muy semejante al que se establece para el suelo urbanizable (y también al
de la legislación de 1990-92, con el matiz de la no obligatoriedad general de
edificar en plazo).
2.2.
1º.
RÉGIMEN DEL SUELO URBANIZABLE
DERECHOS
Los propietarios de estos suelos tendrán los siguientes derechos (art. 15):
ƒ
Usar, disfrutar y disponer de ellos, conforme a su naturaleza rústica. Pero
si ya está incluido en sectores o ámbitos para su desarrollo, sólo se permiten usos provisionales, que no estén expresamente prohibidos por la legislación urbanística o sectorial ni por el planeamiento general. Estas autorizaciones se otorgan en precario por lo que habrán de cesar sus efectos
(con las demoliciones pertinentes) sin indemnización alguna, cuando lo
acuerde la Administración urbanística (art. 17).
ƒ
A promover su transformación, instando de la Administración la aprobación del correspondiente planeamiento de desarrollo, de conformidad con
lo que establezca la legislación urbanística. Las condiciones de ejercicio
de ese derecho se remiten íntegramente a la legislación autonómica, tras
la declaración de inconstitucionalidad del art. 16.1 por la STC 164/2001 y
su nueva redacción introducida por la Ley 10/2003, antes citada.
ƒ
En caso de transformación, no se prejuzga la modalidad de ejecución
(gestión o ejecución de la urbanización por iniciativa pública o privada). La
determinación de la modalidad de ejecución corresponde también a la legislación autonómica, como explica con más detalle a continuación.
2º.
DEBERES
38
URBANISMO
Son, en sustancia, los mismos que en el TR 92, con la importante diferencia
de que su cumplimiento (obligatorio) no es determinante de la adquisición de
las facultades:
ƒ
Ceder los terrenos destinados a dotaciones públicas (art. 18.1 y 2)
ƒ
Costear y, en su caso, ejecutar las infraestructuras de conexión con los
sistemas generales exteriores y, también en su caso, las obras necesarias
para la ampliación o refuerzo de dichos sistemas (art. 18.3)
ƒ
Ceder a la Administración actuante el suelo correspondiente al diez por
ciento, como máximo, del aprovechamiento del sector o ámbito de que se
trate (art. 18.4)
ƒ
Proceder a la distribución equitativa de los beneficios y cargas del planeamiento, con anterioridad al inicio de la ejecución material del mismo
(art. 18.5)
ƒ
Costear o ejecutar la urbanización del sector (art. 18.5)
En relación con estos deberes, hay que dar por reproducidas las consideraciones que antes se hicieron sobre los correspondientes al suelo urbano y
añadir que la referencia a la obligación de costear las conexiones con las redes exteriores de servicios es consecuencia de la posibilidad de urbanizar en
cualquier ámbito, por alejado que esté de los núcleos existentes, en virtud de
la nueva concepción del suelo urbanizable.
2.3.
RÉGIMEN DEL SUELO NO URBANIZABLE
Respecto de esta clase de suelo, la Ley 6/98 mantiene los preceptos básicos
del TR92, cuya conformidad constitucional fue respaldada por la STC
61/1997. En síntesis, el esquema es el siguiente:
ƒ
Los propietarios tienen derecho a usar, disponer y disfrutar de sus terrenos de conformidad con la naturaleza de los mismos y con obligación de
destinarlos a los fines que justifican esta clasificación (art. 20.1, párrafo
primero). El régimen de usos dependerá, pues, íntegramente, de lo que
establezca la legislación autonómica.
ƒ
Excepcionalmente, y de acuerdo con el procedimiento y los términos que
establezca la legislación autonómica, se podrán autorizar actuaciones específicas de interés público, salvo en los suelos no urbanizables por razones de protección de sus valores (art. 20.1, párrafo segundo). Por consiguiente, parece que estas actuaciones sólo serán autorizables en los sue-
39
URBANISMO
los declarados no urbanizables por su inadecuación para un desarrollo urbano. En otras palabras, aunque el precepto citado excluye sólo los supuestos previstos en el art. 9.1, también hay que entender excluidos, a mi
juicio, los del 9.2 en que la clasificación como no urbanizable se fundamente en la protección de los valores mencionados en el 9.1. Si esta interpretación es correcta, sólo queda la posibilidad de autorizar estas actuaciones (que pueden ser de gran impacto, como pone de relieve la legislación autonómica sobre proyectos de interés regional y otras figuras similares en SNU) en terrenos inadecuados para un desarrollo urbano, pero,
como esta posibilidad ha desaparecido tras la reforma introducida por el
Real Decreto-Ley 4/2000, no está nada clara la compatibilidad de esa previsión con los nuevos criterios de clasificación del SNU.
ƒ
Se prohíben las parcelaciones urbanísticas y los fraccionamientos de cualquier tipo en contra de lo establecido en la legislación agraria, forestal o de
similar naturaleza, en términos análogos a los TR92 (art. 20.2 de la nueva
Ley).
2.4.
1º.
DEBERES GENERALES DE USO, CONSERVACIÓN Y REHABILITACIÓN
CONSIDERACIONES GENERALES
Además de los deberes básicos vinculados al proceso urbanizador y edificatorio, el derecho positivo vigente impone a los propietarios el deber de conservar las edificaciones en las debidas condiciones, así como el de rehabilitarlas, en su caso, y destinarlas en todo momento a los usos permitidos por el
planeamiento. Esta otra faceta de la función social de la propiedad inmobiliaria está mucho menos regulada y estudiada que la relativa a la urbanización y
edificación, pero su importancia práctica es cada vez mayor, habida cuenta
de la necesidad creciente de mantener en buen estado el patrimonio inmobiliario existente, sin perjuicio de que se sigan produciendo nuevos desarrollos
urbanísticos, cuya justificación no siempre resulta evidente. En otras palabras, parece llegado el momento de poner el acento en la rehabilitación y la
renovación urbana, más que en el ensanche o extensión de los núcleos existentes, que ha sido hasta ahora la perspectiva predominante en la legislación
y el planeamiento urbanístico en España.
En esta materia, como en todas las que afectan a la propiedad urbana, hay
que partir del reparto competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas, correspondiendo a aquél, como ya hemos visto, la regulación de las
condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el
ejercicio del derecho de propiedad (art. 149.1.1ª de la Constitución). La reducción al mínimo de la competencia estatal se observa con especial nitidez
40
URBANISMO
en relación con los deberes de conservación de que aquí vamos a ocuparnos,
porque el legislador estatal se limita a enunciarlos con un carácter meramente
"principal", sin precisión alguna sobre su contenido y límites, que quedan remitidos a la legislación autonómica. La referencia a ésta resulta, pues, obligada, para tener una idea del alcance de estos deberes, si bien aquí nos limitaremos a poner de relieve algunos aspectos de esa legislación, a título meramente ejemplificativo.
Conviene tener en cuenta que los deberes de conservación y rehabilitación,
en cuanto se inserten en un proceso de renovación o remodelación urbana,
pueden quedar vinculados a los deberes básicos que se imponen en el proceso urbanizador y edificatorio. En la medida en que esas operaciones suponen una "reurbanización", el tratamiento que reciben en el derecho positivo
vigente es el mismo que el de los nuevos desarrollos urbanos, como se verá
inmediatamente.
Aquí nos ocuparemos del régimen general de estos deberes y, en especial,
de las modalidades de su cumplimiento desde la perspectiva de la gestión
urbanística. Se deja al margen, el régimen de inmuebles o espacios urbanos
declarados bienes de interés cultural (BIC), que tienen una regulación específica, contenida en la legislación estatal y autonómica del patrimonio histórico,
cuyo estudio será objeto de otras ponencias.
2º.
LEGISLACIÓN ESTATAL
La regulación básica de estos deberes se contiene en el art. 19 de la Ley
6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones, según el cual:
"1. Los propietarios de toda clase de terrenos y construcciones
deberán destinarlos a usos que no resulten incompatibles con el
planeamiento urbanístico y mantenerlos en condiciones de seguridad, salubridad y ornato. Quedarán sujetos igualmente al cumplimiento de las normas sobre protección del medio ambiente y
de los patrimonios arquitectónicos y arqueológicos y sobre rehabilitación urbana.
2. El coste de las obras necesarias en virtud de lo dispuesto en
el número anterior se sufragará por los propietarios o por la Administración, en los términos que establezca la legislación aplicable".
41
URBANISMO
Este artículo reproduce casi literalmente lo que ya establecía el art. 21 del
Texto Refundido de 1992, que fue declarado conforme a la Constitución por la
STC 61/1997, antes citada, por considerar que formaba parte de las condiciones básicas de ejercicio del derecho de propiedad. En el mismo sentido, el
art. 245. 1 del propio Texto Refundido, también declarado conforme a la
Constitución, establece que "los propietarios de terrenos, urbanizaciones de
iniciativa particular y edificaciones deberán mantenerlos en las condiciones y
con sujeción a las normas señaladas en el art. 21.1". Por su parte el art.
246.2, también salvado del naufragio de la STC, puntualiza que:
"Las obras se ejecutarán a costa de los propietarios si se contuvieren en el límite del deber de conservación que les corresponde, y con cargo a fondos de la Entidad que lo ordene cuando lo
rebasare para obtener mejoras de interés general".
Estos dos preceptos del TR92 están vigentes al no haber sido derogados por
la Ley 6/98 (cfr. su disposición derogatoria).
Esta regulación, de aplicación directa por su carácter básico, ha de completarse con la contenida en el TR 76, de recuperada vigencia, en virtud de la
repetida STC, si bien de aplicación meramente supletoria, en defecto de legislación propia de la Comunidad Autónoma. Conforme a su art. 181.2:
"Los Ayuntamientos y, en su caso, los demás Organismos competentes ordenarán, de oficio o a instancia de cualquier interesado, la ejecución de las obras necesarias para ejecutar aquellas condiciones".
Esta es la base legal para que la Administración exija, coactivamente, el
cumplimiento de los deberes de conservación, sin perjuicio de que los propietarios impugnen el contenido de estas órdenes, si consideran que excede de
su deber de conservación.
Quizá la principal deficiencia imputable a la legislación estatal en la materia
que nos ocupa es que no distingue con precisión entre los deberes de conservación y rehabilitación, dando la impresión de que éste forma parte de
aquél cuando la realidad es que lo excede en muchos casos y, en particular,
cuando su cumplimiento supone, en rigor, la obligación de incorporarse a un
nuevo proceso urbanizador y edificatorio, como ocurre en las operaciones
integradas de remodelación o rehabilitación urbana.
3º
OBLIGATORIEDAD EN TODAS LAS CLASES DE SUELO
42
URBANISMO
Como ha podido comprobarse, la Ley 6/98 impone los deberes de conservación en todas las clases de suelo ("toda clase de terrenos y construcciones"),
de modo que el cumplimiento de estos deberes es exigible con carácter general, sin que sirva de excusa la inclusión en alguna categoría que impida la
transformación urbanística (en concreto, la de suelo no urbanizable o rústico).
El cumplimiento de este deber se puede llevar a cabo:
ƒ
de forma individual, voluntaria o imperativamente, a consecuencia de órdenes de ejecución
ƒ
de forma colectiva, en el seno de una unidad de ejecución o ámbito de
gestión delimitado para hacer efectivo el principio de equidistribución. Esta
modalidad se utilizará en los supuestos de remodelación o renovación de
espacios urbanos y, por lo tanto, sólo es aplicable, en principio, en suelo
urbano y, en particular, en la categoría de no consolidado, como se verá
con más detalle a continuación.
Únicamente en esta segunda modalidad es cuando tienen incidencia los instrumentos de gestión urbanística, ya que la efectividad del cumplimiento de
los deberes legales de rehabilitación exigirá un proceso de ejecución del planeamiento que se instrumente mediante alguno de los sistemas de actuación.
En cambio, en los supuestos de cumplimiento individual no será necesario, en
general, el recurso a un instrumento de gestión. Una posible excepción sería
la delimitación de una unidad de ejecución discontinua, en la que se incluyeran una serie de actuaciones individuales, que dejarían de serlo, al convertirse en sistemática la actuación.
BIBLIOGRAFÍA
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sobre régimen del suelo y valoraciones. Justicia Administrativa, nº 1, octubre 1998, pág. 23 y ss.
ƒ
MERELO ABELA JOSÉ MANUEL. Régimen jurídico y gestión del suelo urbano
y urbanizable. Legislación estatal y autonómica. Edit. CISS Praxis. Madrid
2000.
44
URBANISMO
4
1.
1.1
PLANEAMIENTO GENERAL*
EL SISTEMA DE PLANEAMIENTO
CONCEPTO
La normativa urbanística en la actualidad se sustenta en el concepto de plan.
Sus conceptos básicos pretenden definir el marco general que permite la redacción y posterior desarrollo de un conjunto de acciones sobre el territorio.
Este conjunto de acciones, prohibiciones y obligaciones, esencia del plan,
deben redactarse, en cada territorio concreto, para actuar sobre una gran variabilidad de situaciones reales, en consecuencia la normativa urbanística tiene por objetivos su aplicación a casos concretos y su capacidad para ordenar
adecuadamente las distintas situaciones existentes.
Por otra parte el plan debe observar unos contenidos básicos que son los
previstos por la legislación urbanística. Las acciones y determinaciones del
plan deben sujetarse a ciertas reglas y condiciones establecidas en la legislación y en el planeamiento de rango superior, en su caso. Estas reglas y condiciones hacen posible la existencia de un marco de seguridad jurídica para
los distintos agentes que intervienen en el proceso urbanístico (Administraciones, propietarios de suelo, promotores, técnicos, etc.). Como resumen
puede indicarse que la ordenación urbanística esta formada por la legislación,
urbanística y sectorial, y un conjunto de planes que las desarrollan y pormenorizan.
El sistema de planeamiento tradicional en España prevé una primera división
en función del territorio a ordenar y una segunda más relacionada con la intensidad o detalle de las determinaciones establecidas.
1.2.
LOS NIVELES DEL PLANEAMIENTO
El marco legal, Texto Refundido de 1976, y reglamentario, Reglamento de
Planeamiento de 1978, establecen la denominada “cascada” o jerarquía del
planeamiento en el cual los planes situados “más arriba” prevalecen sobre los
planes localizados en la parte inferior. Los tres niveles de la administración
española, Estado Central, Comunidades Autónomas y Administración Local,
establecen los tres niveles de planificación básicos a los que puede añadirse
un nivel provincial de carácter subsidiario:
45
URBANISMO
ƒ
Nivel Estatal. Desaparecida la figura del Plan Nacional de Ordenación,
nunca tramitado, como consecuencia de la Sentencia del Tribunal Constitucional de 1997, que consideró competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas la planificación territorial, la competencia del Estado para
formular instrumentos de Planificación ha quedado reducida a la planificación sectorial (Plan Hidrológico Nacional, Plan Director de Infraestructuras
etc.…)
ƒ
Nivel Autonómico. Planes, Directrices, Estrategias e instrumentos de Ordenación del Territorio establecidos por la legislación específica de cada Comunidad Autónoma y eventualmente, (y con carácter supletorio en aquellas Comunidades Autónomas que no hayan desarrollado leyes de Ordenación del Territorio) los Planes Directores Territoriales de Coordinación.
Los Planes Territoriales de este nivel autonómico no son instrumentos de
planeamiento urbanístico si bien este deberá acomodar sus determinaciones a lo que en aquellos se establezca.
La Ordenación del Territorio de las Comunidades Autónomas puede
abarcar la totalidad de la misma, parte de su ámbito territorial, aspectos
sectoriales y actuaciones “aisladas” de interés para la Comunidad.
ƒ
Nivel Provincial. Normas Subsidiarias de ámbito provincial, o figuras equivalentes de la legislación autonómica, con un carácter de auténticos instrumentos de ordenación urbanística. Sólo son de aplicación, en municipios que carezcan de planeamiento general, de ahí su carácter subsidiario. Son adecuadas para municipios que no presentan problemas urbanísticos y sus determinaciones se refieren sustancialmente al suelo urbano y
al suelo no urbanizable.
ƒ
Nivel Local. Planeamiento general y planeamiento o instrumentos de desarrollo del mismo. El Planeamiento general municipal comprende los Planes Generales de Ordenación Urbana y las Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal (“sustituto” del Plan General para municipios que no
tengan problemas urbanísticos significativos). Los Proyectos de Delimitación de Suelo Urbano, con o sin ordenanzas, carecen de carácter de ordenación integral de un municipio si bien pueden considerarse instrumentos urbanísticos. El planeamiento o instrumentos de desarrollo del planeamiento general lo constituyen los Programas de Actuación Urbanística,
Planes Parciales, Planes Especiales, Estudios de Detalle, Proyectos de
Urbanización y los Catálogos (Estos planes e instrumentos de desarrollo
constituyen la materia propia del Temas quinto y octavo. Planeamiento de
desarrollo y urbanización respectivamente).
46
URBANISMO
2.
PLANES URBANÍSTICOS. EL PLANEAMIENTO MUNICIPAL
En la tradición española la planificación y más concretamente la planificación
urbanística ha sido una competencia claramente municipal. Ha existido un
cierto control o tutela de esta competencia municipal, de intensidad muy variable en distintas épocas, por parte de administraciones de rango superior (el
Estado Central, las Diputaciones Provinciales, etc.).
Esta larga y consolidada tradición ha potenciado las figuras de planeamiento
que abarcan un término municipal, los Planes Generales de Ordenación Urbana y las Normas Subsidiarias Municipales, que coinciden con el ámbito de
competencias de cada Ayuntamiento.
La complejidad de los procesos urbanos en los últimos años, las consecuencias en los municipios colindantes de la ordenación de un municipio concreto,
el carácter supramunicipal de las comunicaciones, equipamientos y servicios
urbanos, son, entre otras, la justificación de la conveniencia de la planificación
de nivel superior al estrictamente municipal.
Desde el año 1956, año de aprobación de la primera ley de naturaleza claramente urbanística, las sucesivas leyes urbanísticas y sus reformas han considerado el planeamiento municipal como una pieza clave e imprescindible para
su desarrollo.
En el apartado anterior se han citado los planes y otros instrumentos urbanísticos que se explican de manera pormenorizada, a excepción del planeamiento general, en el tema quinto, Planeamiento de desarrollo.
3.
EL PLANEAMIENTO GENERAL
De la totalidad de planes e instrumentos de carácter municipal, ya comentados en el apartado anterior, es el planeamiento general el de mayor trascendencia y complejidad.
El planeamiento general se distingue nítidamente del planeamiento del desarrollo por ordenar de manera integral un término municipal.
El Plan General de Ordenación Urbana es el instrumento más característico
del planeamiento general. Las denominaciones del Plan General pueden variar de unas Comunidades Autónomas u otras, por ejemplo Plan de Ordenación Municipal en Castilla-La Mancha ó Plan Municipal en Navarra.
47
URBANISMO
Las Normas Subsidiarias de Planeamiento municipal constituyen otro instrumento de planeamiento general. Por su naturaleza cabe considerarlas como “sustituto” del Plan General y en segundo lugar, tras el Plan General, por
su importancia técnica pero en primer lugar por el número de municipios dotados de ellas.
Las Normas Subsidiarias de Planeamiento municipal han desaparecido de la
legislación urbanística de algunas comunidades autónomas, Galicia y Navarra
por ejemplo, y pueden considerarse en decadencia ya que la legislación urbanística autonómica tiende a asimilarlas con el Plan General.
Las Normas Complementarias de Planeamiento no pueden, por su naturaleza de complementarias, sustituir al Plan General pero si pueden regular aspectos no contemplados o insuficientemente desarrollados por el Plan General. Las Normas Complementarias de Planeamiento, por carecer de capacidad para ordenar de manera integral un municipio, no pueden considerarse
en sentido estricto planeamiento general. Su contenido formal, determinaciones y alcance son muy variables pero en cualquier caso deben establecer su
ámbito de aplicación, fines y objetivos y relación con el Plan General al que
complementen. Carecen de la capacidad de modificar la clasificación del suelo o de modificar las determinaciones establecidas por el Plan General.
Los Proyectos de Delimitación de Suelo Urbano carecen del carácter de
ordenación integral de un municipio y en consecuencia no pueden considerarse figuras de planeamiento general. Son en realidad instrumentos de clasificación del suelo aún en el caso en que incluyan ordenanzas de edificación
en suelo urbano. Su función básica es delimitar los terrenos que se consideran suelo urbano de manera que el resto del término municipal son clasificados automáticamente como suelo no urbanizable. Además de esta función
básica de clasificación del suelo, exclusivamente en suelo urbano y suelo no
urbanizable, pueden incluir alineaciones y ordenanzas de edificación en suelo
urbano. Las leyes urbanísticas autonómicas han establecido instrumentos
que “sustituyen” o desplazan los Proyectos de Delimitación de Suelo Urbano.
Por ejemplo la Ley del Suelo de Galicia establece los Proyectos de Ordenación del Medio Rural que clasifican el suelo en suelo urbano, suelo de núcleo
rural y suelo no urbanizable; la ley de Castilla-La Mancha establece los Planes de Delimitación del Suelo Urbano que, además de la clasificación del
suelo en urbano y rústico, deben definir la ordenación estructural de todo el
municipio y la ordenación de detalle en suelo urbano. Si bien desde el punto
de vista técnico pueden considerarse un instrumento “menor” han sido, y aún
son importantes ya que el número de municipios con Proyectos de Delimitación de Suelo Urbano es muy superior, aunque estos municipios sean los de
menor población, al número de municipios con Plan General o Normas Subsidiarias.
48
URBANISMO
Dedicaremos la mayor atención en este tema al Plan General de Ordenación
Urbana al ser el instrumento más complejo, y el que incluye la totalidad de las
técnicas o “herramientas” de planeamiento, y, en el apartado 6, señalaremos
las particularidades o especialidades de las Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal tomando como referencia el Plan General.
4.
REDACCIÓN Y TRAMITACIÓN
4.1.
INTRODUCCIÓN Y CONCEPTOS
Los instrumentos de planeamiento, sea este planeamiento general o de desarrollo, precisan seguir un procedimiento para su formulación, tramitación y
aprobación.
El procedimiento para la formulación, tramitación y aprobación de los instrumentos de planeamiento establecidos en la legislación estatal (Ley de 1976,
Reglamento de Planeamiento, Ley de 1992 y Ley de 1998) son en su mayoría
de carácter supletorio frente a los establecidos, o que se establezcan en el
futuro, por la legislación de cada Comunidad Autónoma.
Los conceptos a los que se hace mención en este apartado son:
ƒ
Formulación. Hace referencia al ejercicio de la potestad para iniciar la
elaboración de un instrumento de planeamiento y tramitación de un documento ya redactado. La formulación del planeamiento general corresponde, en la mayoría de los casos, al Ayuntamiento.
ƒ
Elaboración o redacción. Ambos conceptos hacen referencia al conjunto
de trabajos que permiten disponer del documento adecuado al instrumento de planeamiento.
La redacción del planeamiento general formulado por un Municipio puede
realizarse por los servicios técnicos y jurídicos de dicho Municipio ó encargarse, directamente o por concurso a un facultativo competente (lo
más frecuente es, en este caso, y por la complejidad y carácter pluridisciplinar del equipo que deberá redactar el documento, encargar la realización de los trabajos a un equipo redactor externo al Ayuntamiento).
ƒ
Tramitación. Hace referencia a las distintas fases procedimentales que
permitan la aprobación definitiva desde el momento en que se dispone de
un documento elaborado. La formulación y tramitación del planeamiento
general responden, de acuerdo con la legislación estatal, supletoria de las
Comunidades Autónomas, al siguiente esquema:
49
URBANISMO
¾ Acuerdo de formulación
¾ Redacción o elaboración del documento. (Que puede incluir la redacción de Avances y su sometimiento a Información Pública).
¾ Aprobación inicial
¾ Información pública
¾ Aprobación provisional
¾ Aprobación definitiva
¾ Publicación
4.2.
TRAMITACIÓN Y APROBACIÓN DEL PLANEAMIENTO GENERAL
Se analizarán, a continuación, las diferentes fases del procedimiento conforme lo establecido por la legislación estatal. Se reitera aquí que las Comunidades Autónomas son competentes, y la mayoría ya ha ejercido esta competencia, para regular una parte sustancial del procedimiento. (Se exceptúan de
esta competencia algunos aspectos importantes como por ejemplo la publicación de los instrumentos de planeamiento que se regulan en la Ley del Suelo
de 1992).
Las fases del procedimiento son:
ƒ
Actos preparatorios a la redacción. El Ayuntamiento puede abrir un periodo previo de información pública para recoger sugerencias en relación
con la conveniencia y oportunidad de formular nuevo planeamiento, aspectos de carácter general en relación con los elementos básicos del Plan,
etc.
Igualmente los Ayuntamientos pueden elaborar avances previos que pudieran servir como orientación futura. Estos actos preparatorios, que tienen sentido en el planeamiento general de grandes ciudades, son potestativos.
ƒ
Acuerdo de formulación. El Ayuntamiento Pleno, en la mayoría de los
casos, deberá adoptar un acuerdo de formulación. Simultáneamente puede procederse a una suspensión previa de licencias en áreas determinadas o para usos concretos para evitar la consolidación de situaciones contrarias al nuevo planeamiento que se formula. El uso de esta suspensión
previa de licencias debe ser considerado tras una reflexión profunda, y sólo en el caso de que se tenga una relativa certeza de que el planeamiento
se modificará sustancialmente en áreas concretas, ya que el plazo tempo-
50
URBANISMO
ral de la misma puede condicionar, reduciéndolo, el plazo de suspensión
automático de licencias posterior a la aprobación inicial.
ƒ
Redacción-Elaboración. Como ya se ha indicado la redacción del planeamiento general podrá ser encomendada a los técnicos de la Corporación o a los que se designe bien directamente o bien mediante el correspondiente concurso.
En este periodo, cuando los trabajos de redacción hayan adquirido un
grado de desarrollo suficiente que permita establecer los criterios, objetivos y soluciones generales del planeamiento, podrá procederse a la exposición pública del Avance de Planeamiento para que puedan presentarse alternativas y sugerencias. En numerosas leyes urbanísticas de las
Comunidades Autónomas la exposición publica del Avance de Planeamiento es obligatoria.
Una vez consideradas las alternativas y sugerencias planteadas al Avance de planeamiento se redacta el documento de planeamiento general
para su posterior tramitación.
ƒ
Tramitación. Una vez redactado el documento de planeamiento general
procede iniciar la tramitación administrativa del mismo. Las fases fundamentales son:
¾ Aprobación Inicial. El Organismo o Entidad que procedió a la formulación del planeamiento general, normalmente el Ayuntamiento, realizará la aprobación inicial mediante acuerdo adoptado conforme a la
normativa específica. Simultáneamente se realizará la suspensión automática de licencias de edificación, parcelación de terrenos y demoliciones en todas aquellas áreas en que las determinaciones urbanísticas establecidas en el plan inicialmente aprobado sean disconformes con las que establecía el planeamiento general preexistente. El
anuncio del acuerdo municipal por el que se somete a información
pública el plan inicialmente aprobado debe incluir el correspondiente
a la suspensión de licencias con expresión detallada de las áreas
afectadas.
Previa la aprobación inicial existe la obligación de recabar determinados informes específicos de carácter sectorial a los organismos con
competencia (Carreteras, Costas, etc.) como consecuencia de la legislación sectorial.
¾ Información Pública. El objetivo de este periodo de información pública es que los ciudadanos puedan conocer el plan inicialmente
aprobado y puedan presentar las alegaciones que consideren adecuadas. El plazo mínimo es de un mes contado a partir de la publicación del acuerdo en un periódico, de los de mayor circulación en la
provincia, y en el Boletín Oficial que corresponda (Boletín Oficial de la
51
URBANISMO
Comunidad si el planeamiento general corresponde a capitales de
provincia o ciudades del más de 50.000 habitantes ó Boletín Oficial
de la Provincia en el resto de casos).
Este periodo de Información pública permite realizar el trámite de Audiencia a Organismos de las Administraciones Públicas e Instituciones.
¾ Aprobación Provisional. Concluido el periodo de Información pública y una vez emitidos los informes técnicos y jurídicos pertinentes la
Corporación deberá tomar acuerdo expreso en relación con las alegaciones de manera pormenorizada para cada una de ellas. El documento de planeamiento general inicialmente aprobado con las modificaciones consecuencia de las alegaciones que se estimen se someterá a aprobación provisional por el mismo Organismo o Entidad,
normalmente el Ayuntamiento, que procedió a su aprobación inicial.
Si las modificaciones realizadas en el documento tuvieran carácter
sustancial deberá repetirse el trámite de información pública.
¾ Aprobación Definitiva. Una vez el planeamiento general se apruebe
provisionalmente deberán recabarse los informes específicos, tanto urbanísticos como sectoriales, a las administraciones competentes. El Plan,
provisionalmente aprobado, junto con los informes emitidos deberán elevarse al órgano competente de la Comunidad Autónoma par su aprobación definitiva. El órgano autonómico competente deberá considerar únicamente la adecuación a la Ley del planeamiento y su respeto a los intereses generales y supralocales. El órgano autonómico podrá aprobar el
Plan, denegar su aprobación (cuando el documento no cumpla la Ley ó
se presenten conflictos entre administraciones ó el plan vulnere los intereses supramunicipales) y suspender, total o parcialmente su aprobación,
si el plan presenta defectos subsanables. Todas las modificaciones que
se realicen en el trámite de aprobación definitiva, bien como consecuencia
de los informes emitidos, bien por el propio acuerdo de aprobación definitiva deberán incluirse en el documento de planeamiento general obteniéndose el Texto Refundido.
4.3.
PUBLICIDAD, ENTRADA EN VIGOR Y EFECTOS DE LA APROBACIÓN
Todos los instrumentos de planeamiento, y los planes generales entre ellos,
para ser ejecutivos precisan de su publicación. El acuerdo de aprobación, por
parte del órgano autonómico con competencias, deberá publicarse en el Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma.
La publicación del acuerdo de aprobación, que deberá realizarse por el órgano autonómico que realizó la misma, no es suficiente y la Ley Reguladora de
las Bases de Régimen Local exige la publicación de las Normas Urbanísticas
52
URBANISMO
y Ordenanzas en el Boletín Oficial que corresponda. Aprobado definitivamente el Plan General y publicados el acuerdo y las Normas Urbanísticas se inicia
la vigencia del mismo que será indefinida. Tras su entrada en vigor el Plan
General empieza a desplegar todos sus efectos.
Los efectos de la vigencia de los instrumentos de planeamiento, y en este
caso del Plan General, son fundamentalmente los siguientes:
ƒ
Ejecutividad
ƒ
Obligatoriedad de su cumplimiento tanto para las Administraciones Públicas como para las particulares
ƒ
Declaración de la utilidad pública y necesidad de ocupación en las expropiaciones. La aprobación de los Planes Generales es el acto que implica
la declaración formal de utilidad pública de las obras y la necesidad de
ocupación de los terrenos a los efectos de expropiación o, en su caso, imposición de servidumbres.
ƒ
Publicidad. La totalidad de los instrumentos de planeamiento, y el Plan General
entre ellos, son públicos en su totalidad al igual que los acuerdos que a los
mismos se refieren y podrán ser consultados por cualquier persona.
El derecho de consulta, de los documentos debidamente diligenciados, se
hará efectivo en los locales que el Ayuntamiento, y en los horarios que
este establezca.
ƒ
Deber de información. Las Comunidades Autónomas deben regular el deber de información desde los Ayuntamientos al resto de las Administraciones del contenido del planeamiento general aprobado.
5.
DETERMINACIONES Y DOCUMENTACIÓN
5.1.
INTRODUCCIÓN
La documentación propia de un Plan General es consecuencia de sus características. Las características fundamentales, y en muchos aspectos propias y
diferenciadoras del planeamiento de desarrollo, son:
ƒ
Es un instrumento de ordenación integral del territorio casi siempre coincidente con un término municipal (Si bien la Ley contempla la relación de un
Plan General para viarios términos municipales esta posibilidad es escasamente utilizada).
53
URBANISMO
ƒ
Establece los sistemas generales de comunicaciones, espacios libres y
equipamiento comunitario que constituyen elementos básicos de la estructura general.
ƒ
Clasifica la totalidad de los terrenos del término municipal en suelo urbano, en sus dos categorías de consolidado y no consolidado, suelo urbanizable, en sus dos categorías de sectorizado y no sectorizado y no urbanizable. Esta clasificación permite establecer el régimen urbanístico de los
terrenos.
ƒ
Califica el suelo estableciendo el uso de cada uno de los terrenos del término municipal. Así se establece, en función de la clase y categoría, el
uso, la tipología edificatoria, las condiciones de edificabilidad, etc.
La clasificación y calificación del suelo concretan el contenido del derecho de
propiedad y el destino de la totalidad de los terrenos de cada municipio. A
través de dichas técnicas, clasificación y calificación, se establecen las determinaciones de la ordenación con un diferente grado de concreción y detalle
en función de la clase de suelo a las que hagan referencia:
ƒ
En el suelo urbano la ordenación establecida por el Plan General debe,
salvo excepciones para aquellas áreas remitidas a planeamiento especial,
ser pormenorizada incluyendo una regulación detallada de los usos del
suelo y de la edificación mediante las correspondientes Ordenanzas o
normas zonales, señalamiento de alineaciones y rasantes, detalle de las
redes de servicios urbanos. En suelo urbano, salvo en las áreas ya citadas
y remitidas a planeamiento especial posterior, el Plan General es el instrumento de planeamiento suficiente para su ejecución.
ƒ
En el suelo urbanizable la ordenación establecida incluye la delimitación
de los ámbitos, o las condiciones para su delimitación, las condiciones para su desarrollo y los sistemas generales precisos. Para la ejecución de
las determinaciones establecidas por el plan se requiere la redacción y
aprobación de un planeamiento de desarrollo, concretamente de un Plan
Parcial, que detalle y pormenorice la ordenación global establecida por el
Plan General.
ƒ
En el suelo no urbanizable la ordenación establecida por el Plan General,
salvo excepciones para aquellas áreas en que deban redactarse y aprobarse Planes Especiales en esta clase de suelo, debe establecer las categorías y la regulación pormenorizada de los usos y edificaciones permitidas. El Plan General es en suelo no urbanizable, salvo en las áreas ya citadas, instrumento de planeamiento suficiente.
ƒ
Para los sistemas generales que, en función de la legislación autonómica,
pueden incluirse, adscribirse o no incluirse en ninguna clase de suelo, el
54
URBANISMO
Plan General puede contener las determinaciones precisas para su desarrollo ó, por el contrario, contemplar la necesidad de redactar y aprobar un
Plan Especial con anterioridad a su ejecución.
5.2.
DETERMINACIONES
Recordado, una vez más, que el contenido de la documentación y las determinaciones del Plan General serán, en cada Comunidad Autónoma, los establecidos en su respectiva legislación.
Las determinaciones que por planes generales deben establecer pueden dividirse,
a efectos didácticos, entre determinaciones de carácter general y determinaciones
específicas o propias de cada clase y, en su caso, categoría de suelo.
Las determinaciones de carácter general, independientes de la clasificación
del suelo, son:
ƒ
Clasificación del suelo en las clases y categorías establecidas por la Ley
6/1998 o en las clases equivalentes establecidas por la legislación autonómica.
ƒ
Calificación del suelo estableciéndose su destino.
ƒ
Delimitación de las áreas de reparto de cargas y beneficios, o ámbitos
análogos establecidos por la legislación autonómica, y fijación de los correspondientes aprovechamientos de referencia (aprovechamientos tipo,
aprovechamientos medios, etc.) que permitan calcular el aprovechamiento
que corresponde a los propietarios de suelo.
ƒ
Definición de los sistemas generales del municipio (comunicaciones, espacios libres y equipamientos) y de las infraestructuras generales de urbanización.
ƒ
Establecimiento de las medidas de protección del medio ambiente, el patrimonio histórico y cultural, paisaje etc.
ƒ
Régimen jurídico aplicable al planeamiento vigente y a la edificación existente, estableciendo el régimen transitorio.
ƒ
Circunstancias para la futura revisión del Plan General.
Determinaciones específicas en suelo urbano:
55
URBANISMO
ƒ
Delimitación de su perímetro, o perímetros cuando existan varios núcleos
urbanos, diferenciando las áreas del suelo urbano consolidado de aquellas
que deban clasificarse como suelo urbano no consolidado.
ƒ
Señalamiento de las áreas sujetas a reforma interior que requieran la formulación de un Plan Especial estableciendo los perímetros, objetivos que
se proponen y, al menos, los usos e intensidades de los mismos.
ƒ
Asignación de usos pormenorizados a las diferentes zonas con definición detallada del destino de los terrenos incluidos en cada una de las citadas zonas.
ƒ
Delimitación de los espacios libres y zonas verdes destinadas a parques y
jardines públicos y zonas deportivas.
ƒ
Emplazamiento para las dotaciones y servicios urbanos reservados para
templos, centros docentes, asistenciales, etc. Indicando su carácter público o privado.
ƒ
Detalle de la red viaria con previsión de aparcamientos públicos y privados. Alineaciones y rasantes.
ƒ
Detalle de las redes (abastecimiento, saneamiento, energía eléctrica, etc.).
Determinaciones específicas en suelo urbanizable delimitado o con condiciones de desarrollo establecidas (precisa este suelo para su desarrollo la pormenorización de su ordenación a través de un Plan Parcial):
ƒ
División del suelo urbanizable en sectores o criterios para su ulterior división en sectores.
ƒ
Establecimiento de usos globales e intensidades de cada zona, o criterios
adecuados para su definición. Usos incompatibles en cada zona.
ƒ
Determinación del aprovechamiento (tipo, medio, etc.) de cada ámbito.
ƒ
Sistemas generales de comunicación, espacios libres y equipamientos.
ƒ
Esquema, o trazado de los elementos fundamentales, de las redes de servicios (abastecimiento, saneamiento, energía eléctrica, etc.)
ƒ
Condiciones para el desarrollo.
ƒ
Características técnicas y magnitudes mínimas para la formulación de
propuestas de ordenación (En el caso de que el suelo urbanizable no incluyera la delimitación de sectores).
56
URBANISMO
Determinaciones específicas en suelo urbanizable no delimitado o sin condiciones para su desarrollo.
ƒ
Ámbitos del término municipal así clasificados (en este caso la transformación de este suelo se regula en la legislación urbanística autonómica).
Determinaciones específicas en suelo no urbanizable:
ƒ
Régimen de protección y conservación de los elementos naturales, construcciones etc.
ƒ
Delimitación de las distintas áreas que deban ser objeto de protección.
ƒ
Definición del concepto de núcleo de población.
ƒ
Usos, instalaciones y edificaciones permitidas en esta clase de suelo.
ƒ
Normativa de adaptación de las construcciones al medio.
5.3.
DOCUMENTACIÓN
Las determinaciones se estructuran en una serie de documentos, escritos y /
o gráficos, constitutivos del Plan General.
La documentación integrante de los Planes Generales esta constituida por:
ƒ
Memoria de Información y estudios complementarios
ƒ
Planos de Información
ƒ
Memoria Descriptiva y Justificativa
ƒ
Planos de Ordenación
ƒ
Normas Urbanísticas
ƒ
Programa de Actuación
ƒ
Estudio Económico y Financiero
La Memoria de Información y estudios complementarios deberá considerar todos aquellos aspectos que puedan condicionar o determinar el uso del
territorio, y en todo caso los siguientes:
57
URBANISMO
ƒ
Planeamiento vigente con anterioridad.
ƒ
Resultado del trámite de participación pública en el proceso de elaboración del Plan.
ƒ
Características naturales del territorio como las geológicas, topográficas,
climáticas y otras.
ƒ
Aprovechamiento de que sea susceptible el territorio, desde el punto de
vista agrícola, forestal, ganadero, cinegético, minero y otros.
ƒ
Usos a que el terreno esté destinado, edificaciones e infraestructuras existentes en el mismo.
ƒ
La diferente aptitud de los terrenos para su utilización urbana.
ƒ
Señalamiento de los valores paisajísticos, ecológicos, urbanos e históricos
y artísticos, existentes en el ámbito territorial del Plan.
ƒ
Análisis de la posible incidencia de la legislación específica del patrimonio
histórico-artístico y de la de carácter protector en materia de espacios naturales, montes, costas, aeropuertos, cauces públicos, embalses y defensa nacional, y cualquier otra del mismo carácter que sea de aplicación en
el territorio objeto del Plan.
ƒ
Características de la población asentada sobre el territorio, sus condiciones económicas y sociales y las previsiones de su evolución.
ƒ
Obras programadas y política de inversiones públicas que pueden influir
en el desarrollo urbano, la planificación económica y social y, en su caso,
en el Plan Director Territorial de Coordinación o en la planificación territorial, así como las de cualquier otro plan o proyecto de los órganos de la
Administración del Estado, o de los entes locales, o institucionales, que
tengan relación con el territorio objeto de planeamiento.
Los Planos de Información se realizarán a escala adecuada y reflejarán la
situación del territorio a que se refieran en orden a sus características naturales y usos del suelo, con especial mención de los aprovechamientos agrícolas, forestales, ganaderos, cinegéticos, extractivos y otros; infraestructura y
servicios existentes, con indicación de su estado, capacidad y grado de utilización; y expresión del suelo ocupado por al edificación. Asimismo habrán de
formularse, a escala adecuada, los planos que sean precisos para expresar
pormenorizadamente el estado actual del suelo urbano en cuanto a su perímetro y a las características de las obras de urbanización y de las edificaciones existentes.
58
URBANISMO
La Memoria Descriptiva y Justificativa establecerá las conclusiones de la
información urbanística que condicionen la ordenación del territorio, analizará
las distintas alternativas posibles y justificará el modelo elegido, las determinaciones de carácter general y las correspondientes a los distintos tipos y
categorías de suelo. Se referirá a los siguientes extremos.
Justificación de la conveniencia y oportunidad de su formación.
ƒ
Objetivos y criterios ponderando las diferentes alternativas contempladas
de la ordenación del territorio.
ƒ
Examen y análisis ponderando de las diferentes alternativas contempladas.
ƒ
Justificación del modelo de desarrollo elegido y descripción de la ordenación propuesta.
ƒ
Justificación razonada del sistema de ponderación empleado para la elección de los parámetros aplicables en la obtención de los aprovechamientos (tipo, medio etc.)
ƒ
También se especificarán las circunstancias en relación con la revisión del
Plan.
Los Planos de Ordenación serán, al menos, los siguientes:
ƒ
Para todo el territorio comprendido en su ámbito y a escala conveniente:
¾ Plano de clasificación del suelo, con expresión de las superficies asignadas a cada una de las clases y categorías del mismo.
¾ Plano de estructura orgánica del territorio, con señalamiento de los
sistemas generales.
¾ Plano de usos globales previstos para los distintos tipos de categorías
de suelo.
ƒ
Para el suelo urbano, y a escala mínima 1/2.000 los necesarios para recoger gráficamente las determinaciones ya relacionadas en esta clase de
suelo. La práctica urbanística tradicional incluye las citadas determinaciones en, generalmente, los siguientes planos:
¾ Plano de delimitación con indicación de las dos categorías, suelo urbano consolidado y no consolidado, calificación y pormenorización de
terrenos destinados a espacios libres y equipamientos
¾ Plano de gestión
¾ Plano de red viaria alineaciones y rasantes.
59
URBANISMO
¾ Planos de las redes de abastecimiento, saneamiento, energía eléctrica, etc.
ƒ
Para el suelo urbanizable, y a escala mínima 1/5.000, los necesarios, en
cada categoría de esta clase de suelo, para recoger gráficamente las determinaciones ya relacionadas para esta clase de suelo. La práctica urbanística tradicional incluye las citadas determinaciones en, generalmente,
los siguientes planos:
¾ Plano de delimitación de ámbitos, sectores de planeamiento parcial
en la categoría de delimitado, sistemas generales
¾ Plano de gestión
¾ Para el suelo no urbanizable, planos a escala conveniente, con expresión de las distintas categorías
¾ Las Normas Urbanísticas diferenciarán el tratamiento aplicable a las
distintas clases y categorías de suelo:
ƒ
En el suelo urbano las Normas Urbanísticas tendrán el carácter de Ordenanzas de la Edificación y Uso del Suelo y contendrán la reglamentación detallada
del uso pormenorizado, volumen y condiciones higiénico-sanitarias de los terrenos y construcciones, así como las características estéticas de la ordenación, de la edificación y de su entorno.
ƒ
En el suelo urbanizable delimitado las Normas Urbanísticas, además de regular en concordancia con las calificaciones de suelo establecidas en los planos
de ordenación, el régimen general de cada uno de los distintos usos de suelo y
la edificación, establecerán las características de los sistemas generales incluidos en esta categoría de suelo y las exigencias mínimas en lo referente a
infraestructuras y servicios, a que se ha de ajustar el desarrollo de los Planes
Parciales o, en su caso, de los Planes Especiales.
ƒ
En el suelo no urbanizable las Normas Urbanísticas reflejarán la regulación de las determinaciones ya citadas para esta clase de suelo.
El Programa de Actuación o documento similar previsto por la legislación
urbanística autonómica, establecerá:
ƒ
Los objetivos, directrices y estrategia de desarrollo y ejecución del Plan
General a largo plazo.
ƒ
Las precisiones concernientes a la ejecución de los sistemas generales en
la totalidad del municipio, y de los sistemas locales en suelo urbano con la
asignación de los mismos a los agentes públicos o privados.
60
URBANISMO
ƒ
La programación, en su caso, o el orden de prioridades para el desarrollo
del Plan General.
ƒ
Los plazos, en su caso, a los que han de ajustarse las actuaciones previstas.
El Estudio Económico Financiero o documento equivalente establecido por
la legislación urbanística autonómica, establecerá:
ƒ
La evaluación económica de la ejecución de las obras de urbanización
correspondientes a la estructura general y orgánica del territorio y de los
servicios urbanos correspondientes al suelo urbanizable.
ƒ
La evaluación económica de la ejecución de las obras de urbanización y
servicios en suelo urbano.
ƒ
La determinación del carácter público o privado de las inversiones a realizar en ejecución de las precisiones del Plan General señalando los Organismos o Entidades públicas que asumen la inversión.
6.
LAS NORMAS SUBSIDIARIAS DE PLANEAMIENTO
MUNICIPAL
En el origen, Ley sobre Régimen del Suelo de 1976, las Normas Subsidiarias
de Planeamiento Municipal tenían un carácter subsidiario, de ahí su nombre,
para suplir temporalmente al Plan General. El Reglamento de Planeamiento,
y posteriormente la Ley sobre Régimen del Suelo de 1992, las considerarán
como instrumentos de planeamiento general con el mismo rango que el Plan
General.
Esta “evolución” de las Normas Subsidiarias, en un principio con un carácter
claramente subsidiario como ya se ha explicado, hacia la “categoría” del Plan
General ha sido conformada por la propia Ley estatal de 1998. En efecto tras
esta Ley la “devaluación” del Programa ha aproximado todavía más ambas
figuras de planeamiento general.
Hasta 1998 si algún rasgo diferenciaba claramente al Plan General de las
Normas Subsidiarias este era el de la programación, exclusiva del Plan General. La ya mencionada “devaluación” del programa, o de la programación en
general, de la Ley de 1998 ha supuesto, de hecho, una mayor identificación
entre las determinaciones contenidas en ambas figuras de planeamiento general.
61
URBANISMO
La importancia cuantitativa de las Normas Subsidiarias en el pasado reciente
ha sido elevada ya que el número de municipios con Normas Subsidiarias
siempre ha sido muy superior al número de municipios que disponen el Plan
General.
La diferencia fundamental, y tradicional, entre las Normas Subsidiarias y el
Plan General ha sido la ausencia de una programación de las acciones que sí
incluía el Plan General y de la que carecían las Normas Subsidiarias. Era el
documento de Programa de Actuación, y el análisis financiero del Estudio
Económico y Financiero, del Plan General el que establecía la “diferencia”
con las Normas Subsidiarias que, o bien carecían de él, o bien se limitaban al
establecimiento de prioridades.
Esta “ausencia” de programación alcanzaba la propia clasificación del suelo.
Así en Plan General el suelo urbanizable se subdividía en programado y no
programado y en las Normas Subsidiarias el suelo urbanizable recibía la denominación de suelo apto para urbanizar. La ley estatal de 1998 ha suprimido
estas categorías.
BIBLIOGRAFÍA
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Edit. COAM. Madrid 1991.
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Edit. COAM. Madrid 1987.
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(Adaptado a la Sentencia 61/1997, de 20 de marzo, del Tribunal Constitucional). Edit. Comases. Granada, 1998.
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13ª edición. Edit. Publicaciones Abella, El Consultor. Madrid, 1998.
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1998.
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SANTOS DIEZ Y CASTELAO RODRÍGUEZ, Derecho Urbanístico Manual para
Juristas y Técnicos 4ª edición. Edit. El Consultor de los Ayuntamientos.
Madrid, 2001.
63
URBANISMO
EXPLICACIÓN DE LOS ANEXOS
La mayor dificultad de un curso no presencial, como es este, surge cuando se
pretende mostrar planeamiento ya redactado.
Un tema como el presente de planeamiento general necesita de un complemento práctico que ilustre la parte teórica. El mejor complemento es sin ninguna duda el análisis de los distintos documentos escritos y gráficos del planeamiento general.
Este análisis es el que se pretende pueda realizar el alumno a partir de los
contenidos de los anexos.
La primera dificultad aparece cuando se pretende encajar la abundantísima y
extensa documentación de un Plan General, o de unas Normas Subsidiarias,
en el “reducido” espacio virtual disponible. Esta circunstancia ha obligado a
realizar una selección de los contenidos de manera que de los documentos
escritos se incluye, en general, sólo su índice y de los documentos gráficos,
planos fundamentalmente, sólo se incluyen algunos de ellos y no íntegros
sino solamente alguna de sus hojas.
Por último advertir que en ocasiones los documentos se han tomado de
Planes Generales redactados y tramitados con legislaciones urbanísticas, estatales o autonómicas anteriores a las hoy vigentes.
RELACIÓN DE ANEXOS
Anexo I
Índice de un avance de planeamiento
Anexo II
Índice de una memoria de información
Anexo III
Relación de planos de información
Anexo IV
Índice de una memoria
Anexo V
Relación de planos de ordenación
64
URBANISMO
Anexo VI
Índice de unas normas urbanísticas
Anexo VII
Índice de un programa de actuación
Anexo VIII
Índice de un estudio económico y financiero
Anexo IX
Plano de clasificación de la totalidad de un municipio
Anexo X
Plano de estructura general y orgánica
Anexo XI
Plano de clasificación, calificación y regulación del suelo y la
edificación en suelo urbano. Red viaria, alineaciones y rasantes
Anexo XII
Plano de gestión del suelo urbano
Anexo XIII
Plano de delimitación de ámbitos de suelo urbanizable (incluye
estructura general y orgánica del suelo urbanizable y usos globales)
Anexo XIV
Plano de gestión de suelo urbanizable
Anexo XV
Plano de categorías del suelo no urbanizable
Anexo XVI
Ejemplos de ordenanzas o normas zonales en suelo urbano
Anexo XVII Ejemplos de fichas de áreas de ordenación en suelo urbano apr,
api, apes, …
Anexo XVIII Ejemplos de fichas ámbitos de gestión en suelo urbano
Anexo XIX
Ejemplos de fichas de sectores en suelo urbanizable
65
URBANISMO
66
URBANISMO
5
1.
PLANEAMIENTO DE DESARROLLO*
PLANEAMIENTO PARCIAL, DETERMINACIONES Y
TRAMITACIÓN
1.1
EL PLAN PARCIAL DE ORDENACIÓN. CONCEPTO, OBJETO Y
CONTENIDO
El Plan Parcial de Ordenación es la figura de planeamiento encargada de ordenar detallada, y pormenorizadamente cada sector de nuevo desarrollo, establecido por el planeamiento de nivel general.
Las determinaciones mínimas que el planeamiento superior al que desarrolla
(Plan General o Normas Subsidiarias en su caso) debe establecer para la
formulación, tramitación y redacción del Plan Parcial de Ordenación son: en
primer lugar la delimitación exacta y precisa de su ámbito y en segundo lugar
el uso o usos globales del suelo que deben implantarse así como la cuantificación de éstos, para lo que se utiliza normalmente el concepto de edificabilidades máximas o densidades máximas. Además y dado que el ámbito contemplado por el planeamiento superior, al que desarrolla el Plan Parcial, es
mayor lo que permite una visión de conjunto de la ordenación, es frecuente
que también se indiquen al Plan Parcial otra serie de determinaciones obligatorias que debe cumplir. Estas otras determinaciones de ordenación que se
prescriben habitualmente al Plan Parcial estarán relacionadas con la compatibilización, coordinación y conexión de la ordenación de éste, con la que el
planeamiento general contemple para otros sectores, o con su conexión con
la estructura de los sistemas generales existentes o que este previsto ejecutar. También el planeamiento general, es usual que haga algún tipo de referencia a criterios de ordenación y diseño interiores al sector, bien con carácter
indicativo, bien con carácter obligatorio. Generalmente, las determinaciones
correspondientes a cada sector, que debe ser desarrollado mediante un Plan
Parcial, vienen resumidas por el Plan General o Normas Subsidiarias de Planeamiento, en una ficha o conjunto de fichas en las que se suele incluir la
información gráfica correspondiente: delimitación, conexiones con los sistemas generales, esquema básico de ordenación.
El Plan Parcial de Ordenación, pues, debe desarrollar estas determinaciones
generales, realizando la ordenación y el diseño completo y detallado de este
fragmento urbano, disponiendo, por tanto, el sistema viario, las zonas donde
deberá situarse la edificación, para alojar a los diferentes usos y equipamientos, los espacios libres, etc.. En este sentido, el artículo 83 del Texto Refundi* Redacción original de D. Juan A. Santamera Sánchez
67
URBANISMO
do, relativo al contenido que deben tener los Planes Parciales, dispone que
los Planes Parciales de Ordenación contengan las siguientes determinaciones:
a) Asignación y ponderación relativa de los usos pormenorizados y tipologías edificatorias para el cálculo del aprovechamiento tipo que corresponde
al sector que desarrolla.
b) Delimitación de las zonas en que se divide el territorio ordenado por razón
de los usos y tipologías edificatorias y, en su caso, la división en unidades
de ejecución.
c) Señalamiento de reservas de terrenos para parques y jardines, zonas de
recreo y expansión en proporción adecuada a las necesidades colectivas.
Conforme al Reglamento de Planeamiento de 1978 (que no será de aplicación en las Comunidades Autónomas con Reglamento propio o en el
supuesto de que la Ley autonómica estableciera otros estándares) la superficie destinada a dichas reservas, será como mínimo de 18 metros
cuadrados por vivienda o por cada 100 metros cuadrados de edificación
residencial si no se hubiera fijado expresamente el número de viviendas
que se pudieran construir. Esta reserva no podrá ser inferior al 10 por 100
de la total superficie ordenada, cualquiera que sea el uso al que se destinen los terrenos y la edificación y habrá de establecerse con independencia de las superficies destinadas en el Plan General a espacios libres o
zonas verdes para parques de sistema general. Las superficies mínimas
señaladas en este apartado deberán ser de dominio y uso público.
d) Fijación de reservas de terrenos para centros culturales y docentes, conforme al Reglamento de Planeamiento de 1978 (en las Comunidades Autónomas con Reglamento propio o en el supuesto de que la Ley autonómica estableciera otros estándares serán de aplicación estos) en la proporción mínima de 10 metros cuadrados por vivienda o por cada 100 metros cuadrados de edificación residencial, si no se hubiera determinado
expresamente el número de viviendas que se debieran construir, agrupados según los módulos necesarios para formar unidades escolares completas.
e) Emplazamientos reservados para templos, centros asistenciales y sanitarios y demás servicios de interés público y social.
f)
Emplazamiento y características de la red de comunicaciones propias del
sector y de su enlace con el sistema general de comunicaciones previsto
en el Plan General de Ordenación, con señalamiento de alineaciones, rasantes y zonas de protección de toda la red viaria y previsión de aparcamientos en la proporción mínima de una plaza por cada 100 metros cua-
68
URBANISMO
drados de edificación (también este estándar solo será de aplicación en
ausencia de regulación autonómica).
g) Características y trazado de las galerías y redes de abastecimiento de
agua, alcantarillado y energía eléctrica y de aquellos otros servicios que
en su caso, prevea el plan.
h) Evaluación económica de la implantación de los servicios y de la ejecución de las obras de urbanización.
i)
Plan de etapas para el desarrollo de las determinaciones del Plan, en el
que se incluya la fijación de los plazos para dar cumplimiento a los deberes de cesión, equidistribución y urbanización, en las unidades de ejecución que comprenda el sector, y de solicitar licencia de edificación una
vez adquirido el derecho al aprovechamiento urbanístico.
Respecto de las dotaciones señaladas en las letras c), d) y e), el Plan Parcial
de Ordenación expresará su carácter público o privado con observancia, en
su caso, de los mínimos públicos requeridos. La densidad resultante en el
sector no podrá ser superior a 75 viviendas por hectárea aunque en casos
excepcionales el órgano competente de la respectiva Comunidad Autónoma,
podrá autorizar densidades de hasta 100 viviendas por hectárea, cuando las
circunstancias urbanísticas de la localidad lo aconsejen.
1.2.
METODOLOGÍA PARA SU ELABORACIÓN
El Plan Parcial de Ordenación tiene como objeto, como hemos visto en el
epígrafe anterior, la ordenación y el diseño detallado, completo y pormenorizado de un sector, generalmente vacante -vacío-, de nuevo desarrollo urbano. Esta ordenación puede dividirla a efectos meramente analíticos y conceptuales en dos partes claramente diferenciadas, aunque íntimamente relacionadas al tratarse de una ordenación unitaria. Por un lado deberá realizarse la
ordenación del interior del ámbito o sector y por otro la conexión o enlace de
esta ordenación con los elementos exteriores: zonas urbanas o urbanizables
colindantes, elementos de la estructura general, etc. En ocasiones esta conexión o compatibilización de la pieza urbanizable a ordenar, con su "entorno"
habrá sido obligada o sugerida por el propio Plan General, debiendo ser garantizada, de no ser así, por la ordenación prevista en el Plan Parcial,...derivándose en cualquier caso de esta integración del nuevo fragmento
urbano con su entorno una serie de condicionantes para la ordenación interior
del sector, que será necesario observar para la realización de una correcta y
adecuada ordenación. Por tanto, metodológicamente, cabe dividir en dos
grandes apartados los estudios previos o la recogida de información previa,
69
URBANISMO
que es preciso reunir, antes de proceder a realizar la ordenación objeto del
Plan Parcial.
El primer apartado, que podría denominarse: conexiones y condicionantes del
entorno, deberá contemplar una serie de aspectos, que dada la gran variedad
de circunstancias que pueden darse, deben ser considerados solo a título
ilustrativo, sin que se persiga agotar ni mucho menos la materia, con lo que
digamos a continuación. Quizás una de las primeras cuestiones a considerar
sea la relativa a garantizar la continuidad de la red viaria y de las mallas y
tramas urbanas. Otro aspecto puede ser el relativo a obtener del entorno algún tipo de criterio, para la localización de los usos dotacionales en el interior
de nuestro sector, de forma que se complementen lo mejor posible con los
existentes o inexistentes en nuestro entorno. En relación con las infraestructuras urbanas debemos estudiar en íntimo contacto con las compañías suministradoras, desde que puntos o a que puntos podemos acometer de las redes
generales existentes. También puede ser útil estudiar los tipos de edificación
y modulaciones de las ordenaciones colindantes, por si se considerara preciso mantener alguna de ellas. O si se decide utilizar otras nuevas, quizás sea
conveniente utilizar algunas zonas en el interior de nuestro ámbito para producir una transición gradual, con consideración especial en el tratamiento de
los bordes.
El segundo apartado debe referirse a los estudios o información precisa sobre
el interior de nuestro ámbito. La información primera de que es preciso disponer es la relativa a la topografía del terreno; a sus características geotécnicas
y edafológicas; a los usos y actividades que se realizan actualmente en los
terrenos; a las instalaciones, edificaciones o vegetación que puedan existir; a
las infraestructuras de todo tipo que atraviesan su subsuelo; a los tendidos
aéreos que discurren por él, a las afecciones que puedan derivarse de la
proximidad de cauces, carreteras, o cualquier otro tipo de instalación interior o
exterior al ámbito, por ejemplo concesiones de explotación de yacimientos
minerales, de áridos o de tierras; a la estructura existente de la propiedad del
suelo; a los caminos, vías pecuarias o caminos rurales que lo atraviesan, así
como a cualquier otro aspecto que pueda ser de interés para la ordenación
que haya de establecerse.
Toda esta información siguiendo el criterio de economía y utilidad, que debe
presidir su recogida, debe disponerse, si no lo está ya, sobre la cartografía
adecuadamente preparada, a la escala que sea conveniente utilizar y actualizada en aquellos elementos que sea preciso. La escala o escalas más frecuentes para situar y contextualizar el ámbito de la ordenación serán 1:25000,
1:10000, o 1:5000 y las utilizadas para la ordenación y para la recogida de
información interior al ámbito son, según su extensión 1:5000, 1:2000, o
1:1000. Normalmente la cartografía disponible será además necesario prepa-
70
URBANISMO
rarla, dejando vacío el ámbito sobre el que vaya a disponerse la nueva, ordenación -interior-, o dejando solamente aquella información que se considere
necesaria, sin que interfiera ni dificulte la lectura de la ordenación que se proponga.
Al tiempo que se va obteniendo, elaborando y analizando esta información, se
pueden ir realizando en paralelo los primeros tanteos necesarios para el predimensionamiento de la ordenación, a partir de los datos de la ficha del Plan
General y del cumplimiento de los estándares de reservas para usos dotacionales de obligado cumplimiento (sean estos los del Reglamento de Planeamiento o los establecidos por la normativa autonómica). De esta forma tendremos una primera aproximación a las superficies totales que hay que distribuir en el ámbito para usos dotacionales y espacios libres. Si además consideramos una estimación de la superficie que ha de ocupar el viario, por ejemplo, el 15 ó 25 %, tendremos una primera idea de la superficie que quedará
disponible para la edificación. Si sobre esta superficie suponemos diversas
hipótesis de ocupación y por tanto de espacios libres privados que pueden
dejarse, manejando diversas hipótesis sobre alturas de la edificación, iremos
entrando, poco a poco, en la consideración de los elementos que debemos
utilizar hasta llegar a establecer el diseño y ordenación definitivas.
La realización de estos tanteos y predimensionamientos probablemente nos
permitirán plantear algunas opciones sobre la ordenación que sea posible
realizar y descartar otras. Por ejemplo, según la magnitud de la superficie,
que sea preciso reservar para espacios libres podremos considerar su distribución en una o varias superficies, distribuidas equilibradamente por todo el
ámbito e incluso establecer una cierta jerarquía y gradación de estos espacios, o sí, por ejemplo, la superficie de espacios libres privados que resulta es
reducida, deberemos quizás descartar totalmente una ordenación en manzana cerrada, ya que posiblemente no podamos obtener unos patios de manzana suficientemente grandes o si la edificabilidad del espacio comercial es suficiente para cubrir determinada parte de la edificación en planta baja, planteándose la conveniencia de acomodarla o no, en un espacio o varios espacios edificados exclusivos, o si será preciso en función del número de aparcamientos necesarios disponerlos en playas de estacionamiento, fuera del
viario. Antes todavía de proceder a plasmar alguna de estas ideas en el plano
o mejor en el croquis de la ordenación, será conveniente decidir algunas
cuestiones relativas a los tipos y dimensiones de las manzanas que vamos a
utilizar o sobre los tipos, jerarquía y secciones de viario que puedan derivarse
de unas ciertas previsiones de tráfico o de ordenación o si queremos conseguir zonas exentas de tráfico rodado o de coexistencia, o sobre si vamos a
utilizar una o varias tipologías edificatorias y sobre como las vamos a combinar.
71
URBANISMO
A partir de este momento estamos ya en condiciones de combinar los condicionantes o criterios para la ordenación derivados del entorno, con los condicionantes y criterios de ordenación extraídos del estudio del interior del ámbito, con los condicionantes o criterios deducidos del predimensionamiento y
con los criterios propios que deseemos implantar en la ordenación, iniciando
de esta forma un proceso que será preciso ir ajustando y modificando gradualmente hasta llegar al diseño y ordenación definitivas.
1.3.
PRECISIÓN SOBRE EL CONTENIDO Y CONFIGURACIÓN DOCUMENTAL
DEL PLAN PARCIAL
El artículo 57 del Reglamento de Planeamiento establece que las determinaciones de los Planes Parciales de Ordenación se desarrollen en los siguientes
documentos: memoria justificativa de la ordenación y de sus determinaciones,
planos de información, planos de proyecto o de ordenación, ordenanzas reguladoras, plan de etapas y estudio económico financiero, cuyo contenido se
concreta en los artículos posteriores:
Memoria. (Art. 58 R.P.). La Memoria de los Planes Parciales habrá de justificar la adecuación de la ordenación a las directrices del planeamiento de rango superior que desarrolle. En ella se deberán recoger todos aquellos aspectos, igualmente, de la información urbanística utilizada para la ordenación, así
como la justificación de ésta, antecedentes y demás aspectos de interés, incluidos los de gestión y ejecución. Por último y como anexo debe incluirse
una síntesis de la misma, acompañada de cuadros de características sobre
superficies, módulos, usos cuantificados, edificabilidades y demás aspectos
relevantes.
Planos de información (Art. 59 R.P.). La información urbanística de carácter
gráfico reflejará la situación y calificación de los terrenos en el planeamiento
de rango superior que desarrolla el Plan Parcial, así como el estado de los
mismos en cuanto a su morfología, construcciones, vegetación, usos existentes y estructura de la propiedad del suelo (Escala 1:2000).
Planos de proyecto o de ordenación. (Art. 60 R.P). Los planos de proyecto
se redactarán generalmente a escalas de 1:2000 a 1:5000 y recogerán las
determinaciones exigidas en los artículos 45 y 48 al 54 del Reglamento de
Planeamiento conteniendo al menos, los siguientes planos:
ƒ
Zonificación, con asignación de usos pormenorizados, sistemas de espacios libres y zonas verdes y especificación de la situación de todas las reservas de suelo para dotaciones.
72
URBANISMO
ƒ
Este plano, o planos en que puede descomponerse, deberá guardar una
correspondencia estricta, con las "ordenanzas reguladoras", como veremos.
ƒ
Red viaria, definiendo de forma suficiente sus perfiles longitudinales,
transversales, rasantes definitivas al menos en los puntos de cruce y en
los cambios de dirección y alineaciones, así como la reserva de terrenos
correspondiente a aparcamientos, tanto públicos como privados, determinándose para los que se sitúen en superficie, su delimitación exacta, suprimiendo las barreras urbanísticas que pudieran afectar a las personas
impedidas y minusválidas de acuerdo con la normativa vigente.
ƒ
Esquema de las redes de abastecimiento de agua, riego e hidrantes contra incendios, alcantarillado, distribución de energía eléctrica y alumbrado
público. Estableciendo asimismo, si procede, el trazado de las redes de
canalización telefónica, conducción de gas y cualquier otra que se estime
necesaria, justificando debidamente, en caso contrario, su no inclusión. En
todos estos casos deberán señalarse las fuentes y puntos de acometida o
vertido, justificando convenientemente su viabilidad, señalando las ocupaciones de suelo que sean necesarias depósitos, centros de transformación, etc.- debiendo ser incluidos como usos pormenorizados. Los centros
de transformación deben quedar, en Planes Parciales de uso predominantemente residencial, integrados en la edificación o serán subterráneos al
igual que la red. Solo en casos excepcionales debidamente justificados,
de que éstos tengan que realizarse en edificación exenta, las Ordenanzas
del Plan Parcial deberán fijar sus condiciones de volumen y estéticas exigibles.
ƒ
Delimitación de unidades de ejecución, si corresponde, asignándoles el
sistema de actuación por el que hayan de ejecutarse.
ƒ
Plan de etapas, que recogerá gráficamente las diferentes fases en que
deba ejecutarse la ordenación. Este plano se encontrará en concordancia
con el documento de este mismo nombre, así como con el de unidades de
ejecución.
ƒ
Todos aquellos planos que se consideren necesarios para su mejor definición entre los que es usual incluir al menos un plano de imagen final, así
como cuando es posible perspectivas de como quedará la ordenación, fotomontajes, maquetas y detalles de la ordenanza, si se considera conveniente.
Ordenanzas. Las ordenanzas del Plan Parcial reglamentarán o regularán el
uso de los terrenos y de la edificación pública y privada, contemplando como
mínimo los siguientes apartados:
73
URBANISMO
ƒ
Generalidades y terminología de conceptos, en el que se definirán con
precisión todos aquellos parámetros y conceptos que se utilizan en la ordenación (ver tema 1).
ƒ
Régimen urbanístico de las diferentes zonas de la ordenación y normas
particulares para cada una, en el que se determinarán y fijarán los valores
de los parámetros, dimensiones, coeficientes y demás circunstancias relativas a parcelaciones y a las parcelas, las condiciones de forma y volumen
y estéticas de la edificación, los usos pormenorizados tanto de ésta como
de la totalidad de los terrenos, así como todos aquellos aspectos relativos
a su titularidad pública, privada o colectiva, y a sus condiciones de uso.
ƒ
Esta ordenación mediante "ordenanzas" se debe corresponder perfectamente con el plano de zonificación, que junto a las ordenanzas son una de
las determinaciones fundamentales que definen la ordenación y el diseño
urbano, a la que también habría que añadir la definición y diseño de los
espacios públicos.
ƒ
Normas y condiciones comunes a todas las zonas, a los usos, a la edificación, a la urbanización, y a los proyectos que pueden desarrollar el Plan
Parcial.
En las ordenanzas se podrán utilizar todos los gráficos y medios necesarios
para su mejor definición y precisión.
El Plan de etapas. El Plan de etapas es un documento en cuya elaboración
es fundamental contar con el concurso y voluntad del promotor o promotores
que hayan de desarrollar el Plan Parcial, sean éstos públicos, privados o mixtos. Es realmente el programa de ejecución de las inversiones y éstas como
es lógico se determinarán en función de las expectativas de adquisición de
los productos inmobiliarios que hayan de ofertarse. El plan de etapas, en caso
de que el Plan Parcial contenga delimitación en unidades de ejecución, debe
determinar el orden de prioridades para su desarrollo, así como los plazos de
ejecución para cada una de ellas. Estos plazos suelen hacerse en forma de
diagramas de barras en los que se consideran las principales actividades del
proceso inmobiliario con señalamiento de sus principales hitos.
El incumplimiento de estos plazos por culpa del promotor, dada la importancia
que la legislación atribuye a éstas, podría ser motivo como hemos visto de
sanciones, por lo que este documento debe elaborarse con rigor y realismo.
Estudio económico-financiero. La realización rigurosa de un estudio de estas características tratándose de operaciones inmobiliarias en ocasiones tremendamente complejas sería de una dificultad extrema, sin embargo lo que el
74
URBANISMO
legislador ha pretendido que se incluya en el Plan Parcial, es un estudio de
los costes de urbanización y de implantación de los servicios y conexiones
exteriores imputables a los propietarios y promotores del sector. Además este
estudio justificativo de los costes debe hacerse de forma aproximada, ya que
su determinación con un grado mayor de exactitud corresponde al proyecto o
proyectos de urbanización y a los diversos proyectos de cualquier otra infraestructura que pueda resultar necesaria.
En aquellos casos en que se prevea que sea necesaria la obtención de suelos, la realización de derribos, el levantamiento de actividades y de instalaciones actualmente existentes e incompatibles con la ordenación, deberán ser
valoradas y tenidas en cuenta, así como los posibles costes derivados de los
derechos que pudieran ser ejercitables como por ejemplo los de realojamiento
o retorno.
También deberán estimarse el coste de ejecución de aquellos elementos y
obras que por corresponder a los sistemas de la estructura general y orgánica
del Plan General, su coste deba correr a cargo de un organismo, generalmente público, ajeno a la promoción.
En caso de que se trate de promociones y urbanizaciones de iniciativa particular, los Planes Parciales deberán concretar los medios financieros de que
dispone el promotor para llevar adelante la ejecución, tal como exige el apartado d) del artículo 46 en el que se establece que deberán concretarse los
"medios" económicos de toda índole con que cuente el promotor o promotores de la urbanización indicando los recursos propios y las fuentes de financiación".
Además de estos documentos, aunque frecuentemente suelen ir integrados
en la Memoria del Plan Parcial, los Planes Parciales de iniciativa privada deben incluir según el Reglamento de Planeamiento:
ƒ
La justificación de la necesidad o conveniencia de la urbanización.
ƒ
Relación de propietarios afectados, con su nombre, apellidos y dirección.
ƒ
Compromisos que se hubieren de contraer entre el urbanizador y el Ayuntamiento y entre aquel y los futuros propietarios e orden a:
¾ Plazos de ejecución de las obras de urbanización e implantación de
los servicios, en su caso.
¾ Construcción, en su caso, de edificios destinados a dotaciones comunitarias de la urbanización, no incluidas entre las obligaciones generales impuestas por la ley.
75
URBANISMO
¾ Conservación de la urbanización, expresando si correrá a cargo del
Ayuntamiento, de los futuros propietarios de parcelas o de los promotores, con indicación en estos dos últimos supuestos del período de
tiempo al que se extenderá la obligación de conservación.
ƒ
Garantías del exacto cumplimiento de dichos compromisos, por importe
del 6 por 100 del coste que resulta para la implantación de los servicios y
ejecución de las obras de urbanización, según evaluación económica del
propio Plan Parcial. Las garantías podrán prestarse en metálico, en valores públicos o mediante aval bancario.
Normalmente los Ayuntamientos suelen exigir además algunas garantías
complementarias a éstas o establecer algunas de ellas con mayor precisión,
sobre todo en lo referente, por ejemplo a la titularidad de los terrenos, dado el
papel fundamental que juega en los procesos de desarrollo y ejecución urbana. En este sentido hay que tener en cuenta dos cuestiones fundamentales,
por un lado incluir la relación de propietarios, puede interpretarse como inclusión de los propietarios facilitados por el Catastro, que no tiene por qué corresponderse con la relación de verdaderos titulares, o como inclusión de los
propietarios registrales cuya obtención no es tan inmediata, y que tampoco
tiene por qué corresponderse con la realidad, debido a la posibilidad de que
existan compraventas no registradas, opciones de compra etc. Esto plantea
un problema importante cuya solución puede, sin embargo posponerse al
momento en que sea absolutamente necesario clarificarlo en las constituciones de las Juntas de Compensación, si como parece lógico este es el sistema
de actuación al tratarse de promociones de iniciativa privada. Pero si además
tenemos en cuenta que la normativa urbanística, lo mismo que exige para
promover la ejecución de las unidades el acuerdo de al menos un 60 por 100
(algunas legislaciones autonómicas han rebajado este porcentaje) de la propiedad, no especifica nada de porcentajes en lo relativo a la iniciativa para
promover la redacción de Planes Parciales, cuando éstos sean de iniciativa
particular, la práctica en muchos Ayuntamientos vienen a suplir esta laguna
exigiendo, a la comisión gestora modo en que se denomina habitualmente a
ésta a modo de pregunta de compensación- a cuya iniciativa y costa se redacta el Plan Parcial el acuerdo o conformidad del 60% de los propietarios
registrales del ámbito, que no olvidemos puede contener varias unidades de
ejecución.
El Plan Parcial de Ordenación es por tanto la figura de planeamiento, el instrumento de ordenación por antonomasia del fragmento urbano nuevo. Es el
instrumento que además de la ordenación del suelo y de la edificación, realiza
el diseño pormenorizado de los nuevos desarrollos urbanos, pero también es
a la vez un documento en el que deben incluirse todas aquellas determinaciones y garantías relativas a su ejecución: delimitación de unidades de ejecución y sistemas de actuación, localización y determinación de las reservas
76
URBANISMO
de suelo y cesiones, disponibilidad de fuentes de suministro para todo tipo de
servicios e infraestructuras urbanas, acuerdo y conformidad de los propietarios cuando corresponda, establecimiento de etapas y plazos, materialización
del principio de equidistribución, liberación de terrenos para sistemas generales, etc.
El Plan Especial de Reforma Interior puede considerarse análogo en su contenido estructura y finalidad al Plan Parcial con la única diferencia, exclusivamente formal, de su denominación, ya que es el nombre que por razones históricas recibe esta figura, cuyo ámbito de actuación es el suelo urbano y no el
urbanizable o el apto para urbanizar como ocurre con el Plan Parcial y las que
se derivan de la mayor complejidad que supone la actuación en aquel tipo de
suelo que generalmente no se encontrará tan "limpio" de "preexistencias"
cuando no parcial o totalmente ocupado por edificación con un incremento
enorme en cuanto a la complejidad de la gestión y ejecución de estas piezas
urbanas, cuando no de la propia ordenación.
La tramitación de los instrumentos de planeamiento, es uno de los aspectos
que está sometido a unas particularidades por vía de la normativa urbanística
dictada por las Comunidades Autónomas. No obstante, a continuación se expone el procedimiento de tramitación a que estaban cuando era la normativa
estatal la vigente en la materia.
1.4.
LA TRAMITACIÓN DE LOS PLANES PARCIALES SE ESTABLECE EN EL
TR/1992, ART. 116 Y SIGUIENTES
La aprobación inicial se otorgará por el mismo Ayuntamiento que haya formulado el plan; a continuación se someterá a información pública durante un
plazo mínimo de un mes.
Si se trata de un PP de iniciativa particular el Ayuntamiento acordará sobre la
concesión o denegación de la aprobación inicial en el plazo de tres meses a
partir de la presentación de la documentación completa en el Registro municipal.
La aprobación provisional la concederá el Ayuntamiento, a la vista de los resultados de la información pública, con las modificaciones que estime convenientes. Si dichas modificaciones suponen un cambio sustancial del plan inicialmente aprobado, se abrirá un nuevo período de información pública previo
a la aprobación provisional.
77
URBANISMO
Si el plan es de iniciativa particular se citará personalmente a la información
pública a todos los propietarios de terrenos comprendidos en el ámbito del
Plan Parcial.
Tanto en los planes de iniciativa pública como privada el plazo para acordar
sobre la aprobación provisional no podrá exceder de un año desde la inicial.
La competencia para la aprobación definitiva será de los propios Ayuntamientos en las capitales de provincia y ciudades mayores de 50 mil habitantes. En
los demás casos, o cuando afecte a varios municipios, corresponderá al órgano autonómico correspondiente.
2.
EL PROGRAMA DE ACTUACIÓN URBANÍSTICA
El Programa de Actuación Urbanística (PAU) es un instrumento de planeamiento que tiene por objeto transformar ámbitos o paquetes de suelo urbanizable no programado en suelo urbanizable programado. Por tanto el contenido y las determinaciones que deben establecer los Programas de Actuación
Urbanística serán análogos a los que se exigen a los Planes Generales de
Ordenación en el suelo urbanizable programado.
Fundamentalmente deberán dividir su ámbito en sectores para su desarrollo
en Planes Parciales, estableciendo y cuantificando para cada uno el programa que deben implantar, señalarán, tanto los sistemas generales interiores,
como los exteriores que sean necesarios para garantizar su conexión con la
estructura general y orgánica prevista por el planeamiento general, así como
las infraestructuras de todo orden necesarias para conectar su ámbito con las
redes generales. Al ser una área de reparto deberá calcular el aprovechamiento tipo y establecer los sistemas de actuación que corresponden para su
ejecución, en caso de que no vengan ya fijados, deberá calcular el coste de
implantación de la totalidad de la ejecución y señalar los plazos para su desarrollo.
Al estudiar el suelo urbanizable no programado, vimos que no era necesario
que el Plan General delimitará los ámbitos que deben ser desarrollados mediante Programas de Actuación Urbanística, sin que igualmente fuera necesario tampoco definir sus programas -usos e intensidades de uso-, ni mucho
menos sus criterios de ordenación, lo que sería imposible si no tenemos localizadas las zonas a desarrollar. Bien es cierto que ha sido una tendencia generalizada la contraria, es decir aquella que delimitaba y señalaba las condiciones de ordenación que debía cumplir cada una de las áreas de suelo urbanizable no programado, que debían desarrollarse mediante Programas de
78
URBANISMO
Actuación Urbanística, por lo que éstos se formulaban directamente sin mas
trámites que el acuerdo de la administración actuante para su desarrollo mediante concurso de redacción y ejecución o redactándose y formulándose directamente por ella misma. En el primer caso era necesaria la redacción de
unas bases para el concurso, sin apenas flexibilidad en lo relativo a la ordenación que venía ya fijada.
En otros casos la determinación de las condiciones de ordenación se establecerán en las bases de actuación que será el documento intermedio, el nexo
de unión necesario entre el Plan General de Ordenación y cada uno de los
Programas de Actuación Urbanística que desarrollen el suelo urbanizable no
programado, mediando la elaboración de los Avances de Planeamiento preceptivos para evaluar las ofertas presentadas al concurso. Por último los Programas de Actuación Urbanística contendrán la siguiente documentación:
Memoria, Planos de información urbanística, Planes de ordenación, Normas
urbanísticas para el desarrollo en Planes Parciales y Planes Especiales, Plan
de Etapas y un Estudio Económico Financiero.
En muchas legislaciones autonómicas el suelo urbanizable programado ha
sido sustituido por el suelo urbanizable sectorizado y el resto del suelo del
término municipal, a excepción de los suelos urbanos y no urbanizables de
especial protección, pasa a ser suelo urbanizable, no sectorizado, (“liberalización del mercado del suelo”), siendo preciso para su desarrollo la redacción
de un Plan de Sectorización. Esta figura, Plan de Sectorización viene a ser en
cierta forma la heredera del Programa de Actuación Urbanística, y el suelo
urbanizable no sectorizado el heredero del suelo urbanizable no programado,
por lo que a continuación veremos por un lado en detalle la definición del programa de Actuación Urbanística, para ver seguidamente la definición y caracterización que la legislación de la Comunidad de Madrid da a los Planes de
Sectorización.
El planeamiento general impone unas vinculaciones genéricas al SUNP que
serán el obligado punto de partida para la redacción de los PAU. En el
TR/1992 (art. 72.3.c) se señalan básicamente dos:
ƒ
“Señalamiento de usos incompatibles con los previstos en las distintas
clases de suelo y con la estructura general”.
ƒ
“Establecimiento de las características técnicas y de las magnitudes mínimas que han de reunir las actuaciones en esta categoría de suelo en función de los distintos usos, y las dotaciones, servicios y equipamientos que
les correspondan”.
79
URBANISMO
Se atiende en particular a la definición del tamaño mínimo, que obviamente
no puede ser reducido, que han de tener los PAU. Los PAU deben constituir
una “unidad urbanística integrada”, entendiendo por tal “aquello que resuelve
en sí misma la totalidad de los problemas urbanísticos inherentes a su implantación y funcionamiento orgánico” (infraestructuras de conexión, dotación
de servicios y equipamientos, etc.).
De hecho las determinaciones formales que puede incorporar un Plan General en suelo urbanizable no programado deben ser necesariamente reducidas
y esquemáticas si nos atenemos al espíritu que la normativa confiere a esta
clase de suelo. Lo que el Plan debe regular cuidadosamente son las condiciones generales y requisitos procedimentales que deben cumplir y pueden
hacer aconsejable la aprobación en un momento determinado de un Programa de Actuación Urbanística. Será éste el que, en su ámbito de actuación,
complete el modelo estructural de usos y trazados previsto por el Plan General para el conjunto del suelo urbanizable programado.
Un PAU es un instrumento de planeamiento que configura una “unidad urbanística integrada” con un nivel de detalle similar al que lo hace el PG para el
suelo urbanizable programado. De hecho si se comparan las determinaciones
de un PG en SUP (TR/1992, art. 72.b) con las de un PAU en SUNP (TR/1992,
art. 82.2) se comprobará que son prácticamente idénticas.
Se puede afirmar que el PAU representa un “nivel intermedio en la configuración espacial” del futuro territorio urbano; define sus elementos esenciales, su
estructura espacial básica y su distribución global de los usos; sin embargo
todavía no configura la materialidad de los espacios públicos ni de las manzanas edificables, responsabilidad ésta que competerá a los Planes Parciales
que los desarrollen.
La tramitación del PAU es similar a la de los instrumentos de planeamiento
general (TR/1992, arts. 114-115):
ƒ
Aprobación inicial por la entidad local u organismo que lo haya formulado.
ƒ
Información pública mínima durante un mes (que se prolongará otro mes
si no es de iniciativa municipal).
ƒ
Aprobación provisional, a la vista de los resultados de la información pública, por parte del Ayuntamiento. Según el RG/1978, art. 222.3, las entidades locales “sólo podrán denegar la aprobación inicial o provisional del
PAU cuando se ajuste a los requisitos contenidos en las bases a las determinaciones del Plan General”.
80
URBANISMO
ƒ
Aprobación definitiva en el plazo de “6 meses desde la entrada del expediente completo en el Registro del órgano competente para otorgarla”, caso de que en ese período no se hayan señalado las deficiencias y correspondientes modificaciones a introducir. La competencia para la aprobación
definitiva la establecerá la legislación autonómica y, en su defecto, el órgano correspondiente de la propia Comunidad Autónoma (TR/1992, art.
118.3.a).
A continuación se expone lo dispuesto por la Ley del Suelo de la Comunidad
de Madrid para los Planes de Sectorización.
Los planes de sectorización son los instrumentos mediante los cuales se establecen las determinaciones estructurantes de la ordenación urbanística,
necesarias para valorar la procedencia de acometer la transformación urbanizadora de terrenos clasificados como suelo urbanizable no sectorizado.
Los planes de sectorización completan la ordenación estructurante del correspondiente Plan General sobre el ámbito de suelo urbanizable no sectorizado que es objeto de una iniciativa de transformación. Para cumplir su función y objeto, todo Plan de Sectorización deberá:
ƒ
Ser coherente, en todas sus determinaciones, con las estrategias globales
regionales y municipales para el desarrollo sostenible del territorio.
ƒ
Resolver la adecuada integración de la nueva propuesta urbanística en la
estructura de ordenación municipal definida por el correspondiente Plan
General.
ƒ
Vincular sus determinaciones propias de carácter estructurante a las pormenorizadas propias del Plan Parcial y de los instrumentos de gestión necesarios para la ejecución.
El contenido sustantivo de un Plan de Sectorización cubre tres grupos de determinaciones estructurantes:
ƒ
La delimitación del sector que será objeto de actuación urbanizadora, estableciendo para el mismo las pertinentes condiciones básicas de ordenación.
ƒ
La calificación de los terrenos que deben formar parte de las redes públicas supramunicipales y generales, sean o no interiores al nuevo sector de
forma que se garantice su integración en la estructura municipal.
81
URBANISMO
ƒ
La concreción, en forma de compromisos, de las contribuciones a la Administración pública como contrapartida de la autorización de la transformación urbanizadora y garantías de sostenibilidad de la propuesta.
La delimitación sectorial y la fijación de las condiciones básicas de la ordenación urbanística cumplirán lo dispuesto para el Plan General respecto a los
sectores de suelo urbanizable sectorizado en el número 5 del artículo 42 de la
presente Ley, con las siguientes precisiones específicas:
ƒ
Habrá de justificarse expresamente que el sector cumple las condiciones
que, en su caso, hubiera establecido el Plan General.
ƒ
Asimismo, también se justificará expresamente que las determinaciones
estructurantes del aprovechamiento unitario de reparto, de uso global y
cuantas otras fueran señaladas con este carácter son coherentes con las
instrucciones que hubiera establecido el Plan General.
ƒ
El Plan de Sectorización podrá incluir como parte de su contenido la completa ordenación pormenorizada del sector correspondiente, cumpliendo
los requisitos de contenido exigidos a los Planes Parciales. En todo caso,
aunque la ordenación pormenorizada se contenga en un Plan Parcial independiente, siempre ambos documentos se formularán, conocerán y
tramitarán de forma simultánea.
En la calificación de elementos integrantes de las redes públicas supramunicipales y generales, el Plan de Sectorización cumplirá los siguientes requisitos:
ƒ
Considerará aquellos elementos supramunicipales que haya recogido el
Plan General y que se encuentren interiores o adyacentes al sector.
ƒ
En el interior del sector, calificará los elementos de nivel municipal de cada una de las redes públicas necesarios como resultado de la ampliación
de actividades y/o población que supone la sectorización. En todo caso,
las superficies de los suelos calificados como integrantes de las redes generales en el interior del sector no serán inferiores a las resultantes de la
aplicación de los estándares de los números 5 y 6 del artículo 36 de la
presente Ley.
ƒ
Formarán asimismo parte del plan de sectorización aquellos elementos
exteriores al sector e integrantes de las redes públicas de infraestructuras,
equipamientos o servicios públicos que requieran definirse, ampliarse o reforzarse como consecuencia de la sectorización. A tales efectos, como criterio preferentemente por establecer intervenciones de ampliación o mejora sobre elementos de redes generales ya definidos por el Plan General,
82
URBANISMO
antes que la calificación de nuevos suelos con tal destino; en todo caso,
este criterio no eximirá al Plan de Sectorización de definir los nuevos elementos necesarios para asegurar las conexiones a las redes existentes,
especialmente las de infraestructuras.
Entre los compromisos que deberán constar en el Plan de Sectorización estarán, al menos, lo siguientes:
ƒ
Prestación de garantía ante la administración por importe mínimo del 10
por ciento del coste total de ejecución de las obras de urbanización del
sector y de los elementos de las redes generales, tanto interiores como
exteriores a aquél. Dicha garantía deberá cubrir, en todo caso, las responsabilidades derivadas de incumplimientos e infracciones, e incluso ser suficiente para acometer eventualmente las labores de restauración de los
terrenos.
ƒ
Certificaciones técnicas de los órganos competentes respecto a la suficiencia de las redes de infraestructuras para garantizar el abastecimiento
de la demanda de los servicios públicos derivados de la propuesta. En especial, se aportarán suficientes garantías en cuanto a la autonomía del
sistema de transporte, de forma que se asegure que no se produce sobre
congestión en ninguna de las distintas hipótesis probables.
ƒ
Plazos vinculantes para la completa realización de todas y cada una de
las actuaciones, estableciendo las sanciones o contraprestaciones asumidas en caso de incumplimiento.
ƒ
Cuantas otras contraprestaciones asuma libremente el promotor a fin de
aumentar la participación de la comunidad en las plusvalías del desarrollo
urbanístico y mejorar, consiguientemente, el interés público de la iniciativa
de sectorización.
Cuando el sector que se proponga delimitar se sitúe aislado respecto a los
suelos urbanos y urbanizables sectorizados del municipio, el Plan de Sectorización incluirá una propuesta de ordenación estructurante de todos los terrenos intermedios con la clasificación de suelo urbanizable no sectorizado. Dicha propuesta de ordenación contendrá una hipótesis razonable del desarrollo urbanístico de todos los sectores que pudieran delimitarse en el futuro en
tales terrenos intermedios, y tendrá por objeto mostrar, para su adecuada valoración por la Consejería competente en materia de ordenación urbanística
de la Comunidad de Madrid, la racionalidad, funcionalidad y efectos de las
eventuales ampliaciones de la iniciativa en curso, la integración de todas en el
conjunto y la adecuada funcionalidad e interconexión de las redes públicas de
infraestructuras, equipamientos y servicios. Esta propuesta de ordenación
tendrá carácter indicativo; sin embargo, si así conviniera, algunas de sus de-
83
URBANISMO
terminaciones podrían incorporarse al Plan General, mediante la pertinente
modificación del mismo con carácter previo o simultáneo a la aprobación del
Plan de Sectorización.
DOCUMENTACIÓN
ƒ
Los Planes de Sectorización formalizarán su contenido en la siguiente documentación:
¾ Memoria: en la que se justificará el cumplimiento de las condiciones
sobre la delimitación sectorial y sus condiciones básicas de ordenación que hubieran establecido el Plan General, el planeamiento territorial o disposiciones aplicables sectoriales. Además, se recogerá toda la información relevante para justificar la ordenación propuesta entre las distintas alternativas posibles.
¾ Estudio de viabilidad: en el que se justificará la sostenibilidad del modelo de utilización del territorio y desarrollo urbano adoptado, así como su viabilidad en función de las capacidades de iniciativa y gestión
y las posibilidades económicas y financieras, públicas y privadas, en
el término municipal.
¾ Estudios sectoriales: referidos especialmente a los efectos que supone la sectorización sobre todas y cada una de las redes públicas de
infraestructuras, equipamientos y servicios, a fin de determinar las
necesidades de calificación de suelos con este destino y de ejecución
de intervenciones de refuerzo o mejora.
¾ Informe de análisis ambiental.
¾ Planos conteniendo los recintos de aplicación de la ordenación estructurante y de la ordenación pormenorizada, en su caso, así como
los derivados de la legislación ambiental.
¾ Normas e instrucciones urbanísticas, diferenciando las que correspondan a la ordenación pormenorizada que, en su caso, se establezca.
¾ Programa de actuación y compromisos: donde se recogerán las previsiones vinculantes de ejecución así como el resto de obligaciones
que se hayan acordado entre la Administración y el promotor, tal como se señala en el número 4 del artículo anterior.
ƒ
Si el plan de sectorización incluye entre sus determinaciones la completa
ordenación pormenorizada, a los documentos anteriores añadirá los establecidos en el artículo 49 de la presente Ley para los Planes Parciales.
84
URBANISMO
FORMALIZACIÓN Y APROBACIÓN DE LOS PLANES DE SECTORIZACIÓN
Formulación:
Iniciativa pública y privada.
Avance:
Formalización preceptiva.
Información pública mínimo 30 días.
Informe ambiental en 3 meses.
Aprobación inicial:
Formulación conjunta con el P.P.
Información pública por 1 mes.
Informe de análisis ambiental en 2 meses.
Aprobación provisional:
Aprobación por el Pleno
Remisión a la Consejería.
Órganos competentes para la
aprobación definitiva:
Consejo de Gobierno de la CAM, cuando
afecte a:
- Redes supranacionales de infraestructura,
equipamientos y servicios públicos.
- Disminución de zonas verdes o espacios
libres.
Consejero de Urbanismo: Municipios con
población de derecho igual o superior a
50.000 habitantes, salvo los supuestos reservados al Gobierno de la CAM.
Comisión de Urbanismo: Municipios con población de derecho inferior a 50.000 habitantes.
Aprobación definitiva:
El órgano competente para la aprobación
definitiva podrá adoptar los siguientes
acuerdos:
- Aprobar definitivamente el Plan.
- Aplazar la aprobación definitiva hasta la
subsanación de errores.
- Denegación de la aprobación definitiva.
Plazos máximos:
4 meses desde la presentación del expediente en la Consejería.
Silencio Administrativo:
En el plan de sectorización de iniciativa pública: POSITIVO
85
URBANISMO
En otro caso: NEGATIVO
Respecto a los Planes Especiales, Estudios de Detalle y Catálogos seguiremos igualmente lo establecido para estas figuras de ordenación por la Ley del
Suelo de la Comunidad de Madrid.
3.
PLANES ESPECIALES
Los Planes Especiales tienen cualquiera de las siguientes funciones:
ƒ
La definición, ampliación o protección de cualesquiera elementos integrantes de las redes públicas de infraestructuras, equipamientos y servicios,
así como la complementación de sus condiciones de ordenación con carácter previo para legitimar su ejecución.
ƒ
La conservación, protección y rehabilitación del patrimonio históricoartístico, cultural, urbanístico y arquitectónico, de conformidad, en su caso,
con la legislación de patrimonio histórico.
ƒ
La conservación, la protección, la rehabilitación o la mejora del medio urbano y del medio rural.
ƒ
La protección de ambientes, espacios, perspectivas y paisajes urbanos y
naturales.
ƒ
Otras que se determinen reglamentariamente.
El Plan Especial podrá modificar o mejorar la ordenación pormenorizada previamente establecida por cualquier otra figura de planeamiento urbanístico,
debiendo justificar suficientemente en cualquier caso su coherencia con la
ordenación estructurante.
Los planes especiales contendrán las determinaciones adecuadas a sus finalidades específicas, incluyendo la justificación de su propia conveniencia y de
su conformidad con los instrumentos de ordenación del territorio y del planeamiento urbanístico vigentes sobre su ámbito de ordenación.
4.
ESTUDIOS DE DETALLE
El estudio de detalle, que deberá comprender manzanas o unidades urbanas
equivalentes completas, tiene por función, en las áreas y los supuestos pre-
86
URBANISMO
vistos por los Planes Generales y, en su caso, los Planes Parciales, la concreta definición de los volúmenes edificables de acuerdo con las especificaciones del planeamiento y el señalamiento de alineaciones y rasantes.
5.
CATÁLOGO DE BIENES Y ESPACIOS PROTEGIDOS
Sin perjuicio de los que deben formar parte de los Planes de Ordenación regulados en este Título, podrán formarse y aprobarse catálogos de bienes y
espacios protegidos, con el mismo contenido, si bien únicamente para complementar, precisar, actualizar o mejorar aquéllos.
El contenido de los catálogos de bienes y espacios protegidos de los diversos
Planes de Ordenación Urbanística y, los aprobados con carácter complementario o de actualización o mejora de éstos, integra un registro administrativo
radicado en la Consejería competente en materia de ordenación urbanística.
La organización y el funcionamiento del registro administrativo a que se refiere el número anterior, que se regularán reglamentariamente, deberán asegurar que proporciones información suficiente sobre la situación, características
físicas y jurídicas y régimen de protección a que estén sujetos los bienes y los
espacios.
87
URBANISMO
88
URBANISMO
6
1.
LA EJECUCIÓN DEL
PLANEAMIENTO*
EL PLANEAMIENTO URBANÍSTICO Y SU EJECUCIÓN
A la escala territorial que se considere, el planeamiento urbanístico establece
(a través de sus objetivos, las determinaciones estructurantes o pormenorizadas, etc.) el modelo territorial, conformando el futuro del ámbito ordenado de
acuerdo con la calificación urbanística del suelo. La ejecución del planeamiento no es otra cosa que llevar a la práctica el modelo territorial establecido
por el planeamiento.
Pues bien, en el sistema español los deberes de los propietarios de suelo —
establecidos básicamente por la legislación estatal (Ley 6/98, de 13 de abril, sobre
Régimen del Suelo y Valoraciones, LrS98) y complementados por la legislación
autonómica, son diferentes según se trate de Suelo Urbano (Consolidado por la
urbanización, SUC, y No Consolidado, SUNC) y Urbanizable (SUble). Los de
SUble y SUNC son parecidos; los de SUC son mucho más livianos.
Entre los deberes de los propietarios de SUNC y SUble están el de equidistribución equitativa de beneficios y cargas, de cesión del suelo lucrativo sustentante,
como máximo, del 10% del aprovechamiento del correspondiente ámbito y del
suelo no lucrativo necesario para dotaciones locales y sistemas generales.
Entre los derechos está el de ser adjudicatario del suelo sustentante, como
mínimo, del 90% del aprovechamiento del correspondiente ámbito.
Todo ello anclado en el principio de la justa distribución de los beneficios y
cargas derivadas del planeamiento, que es el reflejo del principio constitucional de igualdad, aplicado a la atribución subjetiva del aprovechamiento urbanístico que efectúa el planeamiento desde la Ley del Suelo de 1956. La equidistribución se preestablece en el planeamiento urbanístico y se concreta en
las adjudicaciones de suelo en la gestión urbanística.
1.1.
LA ESENCIA MATERIAL DE LA TRANSFORMACIÓN URBANÍSTICA
La esencia material de la transformación urbanística consiste en el paso del
mosaico A) (de la división parcelaria preexistente) al mosaico B) (de las de* Redacción original de D. Ricardo Santos Diez (apartados 1 a 6)
Redacción original de D. Ángel Ballesteros Fernández (apartados 7 a 14)
89
URBANISMO
terminaciones del planeamiento, de la calificación urbanística de los terrenos
conforme al plan) de la FIG. 1. Para dicha transformación es preciso realizar
fuertes inversiones económicas —en su caso, deberes de los propietarios de
suelo—, pero con la atribución de la posibilidad de edificar un determinado
uso y tipología se producen importantes plusvalías.
Dicha transformación se podría realizar a través de una de las de tres posibilidades siguientes:
ƒ
Expropiar toda la superficie del suelo, de forma que siendo todo el terreno de titularidad pública no existan propiedades privadas y la Administración ejecute la urbanización (llevaría al sistema de expropiación).
ƒ
Expropiar parte de la superficie de suelo: solamente los terrenos que
deben pasar a dominio público, quedando las plusvalías en manos de los
propietarios beneficiados. El justiprecio expropiatorio se pagaría con fondos de las arcas municipales nutridas por todos los ciudadanos y los beneficios los disfrutarían los propietarios colindantes favorecidos, que verán
sus terrenos convertidos en solares por la acción municipal. Claramente
inadecuado, se trata de la lotería del planeamiento.
ƒ
No expropiar nada, lo que obliga (salvo que las plusvalías diferenciales
se rescaten por la vía fiscal u otra) a la redistribución de las propiedades,
de los beneficios y las cargas determinados por el planeamiento (sistema
de compensación, de cooperación y otros).
En el sistema español, en los supuestos en que no se actúa a través de la
expropiación (total o parcial), la equidistribución se erige en principio fundamental.
Decía Cerdá el 12 de mayo de 1861 : “los propietarios del llano de Barcelona…deben ponerse en armonía aun cuando hayan de imponerse sacrificios
que nunca serán más que aparentes, ya que con la reciprocidad de tales sacrificios todos y cada uno han de salir beneficiados y sobremanera mejorados”.
90
URBANISMO
Finca I
Finca III
A)
Finca V
Finca II
Finca IV
MOSAICO DE LAS PROPIEDADES INICIALES (Parcelación preexistente)
Industria
Verde
R1
R2
Terciario
B)
R2
MOSAICO DE LAS DET ERMINACIONES DE PLANEAMIENT O
• AJUSTE DE LA PROPIEDAD DEL SUELO
- Expropiar todo (sistema de expropiación)
- Expropiar parte: lotería del planeamiento
- No expropiar nada : salvo que se rescaten las plusvalías por
el sistema fiscal,
redistribución dominical (sistemas de
cooperación, compensación, etc.), sinperjuicio de los modos
civiles de adquirir la propiedad (compra, permulta, etc.) o de la
colaboración con el urbanizador (concurrencial).
• EJECUCION MATERIAL OBRAS DE URBANIZ ACIÓN
• EJECUCION MATERIAL OBRAS DE EDIFICACIÓN
• Obtención de licencia de edificación.
• Edificar en plazo.
• Usar, conserv ar y rehabilitar la edificación.
RSD-02
FIG. 1. Esquema básico de la transformación suelo rústico-suelo
urbanizable-suelo urbano y de la ejecución del planeamiento. Mosaico de las
propiedades iniciales y mosaico de las determinaciones del planeamiento.
Modos de obtención de los suelos para usos públicos.
91
URBANISMO
1.2.
EL PROCEDIMIENTO DE TRANSFORMACIÓN URBANÍSTICA: FASES
El planeamiento general …:
EJECUCIÓN
REDISTRIBUCIÓN
OBRAS DE
DOMINICAL
MODOS DE
URBANIZACIÓN U
ACTUACIÓN
EQUIDISTRIBUCIÓN
ORDINARIAS
TERMINADA LA FASE DE PLANEAMIENTO SE PUEDE PASAR A SU EJECUCIÓN
ACTUACIÓN INDIVIDUALIZADA O
ASISTEMÁTICA EN SUELO URBANO
Ámbito de distribución de B/C
Polígono, Unidad Actuación,
Unidad de Ejecución (UE)
(continuo o discontinuo)
- Parcelas
- Fincas
- Solares
Sistemas de Compensac.,
Cooperac. y Expropiación.
Actuación
asistemática
Ejec ución Forzosa, PAI,PAU
(concurrencial)
Y CESIÓN
PROCESO DE
EDIFICACIÓN
[Transfer. aprov.
urbanístico (TAU)]
Expropiación
Proyecto de:
Compensación
Reparcelación
Expropiación
Concurso
+
URBANIZACION
EJECUCIÓN DEL PLANEAMIENTO
LLeva a la práctica el modelo territori al elegido
• Clasifica el suelo
FIGURA
CLASE DE SUEL O
- Suelo Urbano (SU) [dos categorías]
PG
- Suelo Urbanizable (SUble), [dos
SUble
categorías]
NS
SU
SNU
- Suelo No Urbanizable o Rústico (SNU)
PDSU
--• Califica el suelo
- Usos globales/Usos pormenorizados
- Sistemas Generales/ Locales (Dotaciones públicas Generales/Locales)
• Determina el aprovechamiento objetivo: referencia a la prop. (at, am, etc.)
ACTUACION CONJUNTA O SISTEMÁTICA
ÁMBITOS
FÍSICOS DE LA
ACTUACIONES
PG/NS/PP/PAU/etc
FASE DE PLANEAMIEN TO
Define el modelo territorial
Pero esa transformación, esencial desde el punto de vista material o sustantivo, se produce a través de diversos pasos procedimentales. En la FIG. 2 se
resumen los principales.
Proyecto de
Obras Ordinarias/
de Urbanización
Proyecto de Urbanización
Cesiones de suelo y obras públicas
Solicitud/Obtención de licencia (en su caso, en plazo)
EJERCICIO DEL DERECHO A EDIFICAR
Edificar (en su caso, en plazo)
Deberes de Uso y Conservación
RSD -Mayo.98
FIG. 2. Planeamiento urbanístico y su ejecución.
Visión general del proceso de transformación urbanística
92
URBANISMO
El proceso general que se expone a continuación intenta sintetizar gráficamente el complejo recorrido de la actuación urbanística, que coincide con la
concreción sucesiva del contenido del derecho de propiedad del suelo a lo
largo del planeamiento y la gestión urbanística. Puede ser de interés también
para situar en su adecuado contexto los distintos momentos e instituciones
del mismo. Consta, básicamente, de dos grandes fases: el planeamiento urbanístico y la ejecución de este planeamiento.
FASE DE PLANEAMIENTO
El planeamiento urbanístico municipal (en principio, el Plan General) define el
modelo territorial elegido para la ordenación de la totalidad del término municipal correspondiente: clasifica el suelo para la aplicación a cada clase o categoría de suelo del régimen urbanístico legal o del complementario impuesto
por el planeamiento (suelo urbano, urbanizable y no urbanizable); y califica
también el suelo, determinando zonas de usos pormenorizados o globales,
delimitando viales, espacios libres, así como terrenos para dotaciones públicas de diversa índole (entre otras determinaciones).
Pero, además, el planeamiento determina el aprovechamiento tipo (medio o
de referencia objetiva) de cada una de las Áreas Reparto, para la determinación de la cuantía del aprovechamiento que corresponde a los propietarios del
suelo, técnicas concretas que, en su caso, serán las establecidas por la ley
aplicable en la Comunidad Autónoma.
Es decir, el planeamiento fija para cada metro cuadrado de suelo, objetivamente, un aprovechamiento unitario determinado (aprovechamiento objetivo
de planeamiento, aprovechamiento lucrativo, aprovechamiento real o aprovechamiento permitido por el planeamiento), es decir, una edificabilidad y un
uso con determinadas características, que puede o debe llegar a realizarse
en dicho suelo. Pero ese aprovechamiento objetivo del Plan en una determinada parcela no pasa a ser patrimonializable directamente por el propietario
de la misma. A partir de él establece el aprovechamiento tipo del área de reparto que será el referente del contenido del derecho de propiedad.
El planeamiento ha de redactarse pensando en la gestión urbanística, en su
ejecución. Sin esta ejecución el planeamiento no pasará de ser un papel mojado.
93
URBANISMO
FASE DE EJECUCIÓN DEL PLANEAMIENTO
Terminada la fase de planeamiento, porque ya está determinado con el necesario detalle el diseño urbanístico correspondiente, ya se puede pasar a la
fase de ejecución del planeamiento, conforme establezca la legislación autonómica, competente en la materia.
Aprobado el planeamiento más detallado, en la fase de ejecución del planeamiento se trata de conseguir la efectiva realización del modelo territorial fijado
en la fase de planeamiento.
En la citada FIG. 2 se indican los diversos pasos de la ejecución, a partir de
los requisitos de la ejecución sistemática:
ƒ
Delimitación de polígonos, unidades de actuación o unidades de ejecución
para la ejecución sistemática del planeamiento; o parcelas aisladas en
suelo urbano para la ejecución asistemática o aislada.
ƒ
Elección del sistema de actuación (compensación, cooperación o expropiación entre los tradicionales; y concurrencial del agente urbanizador,
ejecución forzosa, etc., entre los autonómicos), y posterior aprobación de
la técnica de gestión urbanística correspondiente (proyecto de compensación, de reparcelación, de expropiación, etc.).
ƒ
Redacción, tramitación y aprobación de un Proyecto de Urbanización y su
propia ejecución material,
Que junto con la exigencia del planeamiento preciso y de respeto al orden de
prioridades, completan los requisitos exigibles para transformar sistemáticamente un suelo urbanizable o urbano no urbanizado en suelo urbanizado. La
elaboración, tramitación y ejecución del correspondiente proyecto de edificación culmina la ejecución del planeamiento.
En los sistemas tradicionales de actuación, en función del "brazo ejecutor"
(aunque la ejecución del planeamiento sea siempre una función pública) la
actuación puede ser:
ƒ
Gestión privada sobre suelo privado (sistema de compensación o concurrencial, con el agente urbanizador seleccionado por concurso; ejecución
forzosa, en parte): ejecución privada.
ƒ
Gestión pública sobre suelo privado (sistema de cooperación): ejecución
mixta.
94
URBANISMO
ƒ
Gestión pública sobre suelo público (expropiación puntual o sistema expropiación): ejecución pública.
ƒ
Gestión privada sobre suelo público (expropiación a través de concesionario).
Pero, en todo caso, la ejecución del planeamiento debe estar integrada (salvo
que alguna de ellas sea innecesaria) por dos subfases claramente diferenciadas:
1. "Redistribución dominical" o ajuste dominical: gestión jurídica que posibilitará la justa distribución de los beneficios y cargas del planeamiento, la
regularización de la configuración de las fincas y la localización del aprovechamiento lucrativo en zonas aptas para la edificación conforme al Plan
(es decir, ajuste del aprovechamiento "subjetivo" por atribución, como mínimo el 90% del aprovechamiento objetivo de referencia, en su caso,
aprovechamiento tipo del área de reparto, aprovechamiento medio del
sector, etc., al aprovechamiento "objetivo", permitido por el planeamiento,
real o de proyecto, en cada caso, rediseñando propiedades y produciendo
cesiones), y
2. "Ejecución material": referida tanto a las obras de urbanización u ordinarias, transformando a las diversas parcelas en solares, como a las que
materializan el derecho-deber de la edificación conforme al Plan, tanto
posterior como simultáneamente a la urbanización.
Al final del proceso, a través de estas dos subfases se determina para las
parcelas adjudicadas, o resultantes del proceso:
ƒ
Un aprovechamiento lucrativo atribuido a los propietarios de suelo iniciales, en la cuantía correspondiente a su derecho, en parcelas lucrativas resultantes.
ƒ
Unas cesiones a favor de la Administración (con la Ley del 98, especialmente en suelo urbano no consolidado (SUNC) y suelo urbanizable sectorizado (SUbleS):
¾ De terrenos no lucrativos: sistemas o dotaciones públicas generales o
locales (viales, ajardinamientos, equipamientos públicos, etc.).
¾ De terrenos lucrativos: tanto en SUNC, como en SUble, terrenos en
los que se materializa el exceso del aprovechamiento objetivo del
ámbito de ejecución sobre el subjetivo que corresponde a los propietarios de suelo; exceso que corresponde, en principio, a la Administración (contiene, en su caso, el suelo sustentante del 10% del apro-
95
URBANISMO
vechamiento del ámbito de distribución, área de reparto, que debe adjudicarse, como máximo, a la Administración).
ƒ
La cuantía proporcional de costear la urbanización que corresponde a cada propietario o adjudicatario, incluida la Administración por el suelo que le
corresponda como propietario originario; e incluida o no, según establezca
la legislación autonómica (por defecto incluida), por los terrenos lucrativos
que se le adjudiquen como sustentantes del aprovechamiento que le corresponde; y
ƒ
La obligación, si así lo establece el planeamiento, de edificar en el plazo
establecido.
Con la LrS98, regulando el régimen básico de la propiedad del suelo (condiciones de igualdad), los derechos y deberes básicos en ella establecidos parten de una función social de la propiedad que atribuye, en SUNC y SUble,
como mínimo, como aprovechamiento subjetivo de los propietarios del suelo
el 90% del aprovechamiento objetivo del ámbito (aprovechamiento tipo, medio, etc. del área de reparto u otro ámbito), de tal manera que para el ejercicio
de sus derechos tendrán que cumplir, entre otros deberes, el de ceder, en su
caso, como máximo, el suelo sustentante del 10% del aprovechamiento objetivo de referencia.
La ejecución del planeamiento consta, pues, de actuaciones jurídicas y actuaciones materiales (obras de urbanización); por otro lado, de aspectos sustantivos y de aspectos procedimentales.
2.
LA JUSTA DISTRIBUCIÓN DE BENEFICIOS Y CARGAS
DERIVADAS DEL PLANEAMIENTO. ESPECIAL REFERENCIA A
LAS TÉCNICAS DE FIJACIÓN DEL APROVECHAMIENTO DE
REFERENCIA A NIVEL DE PLANEAMIENTO GENERAL
El planeamiento general, al clasificar el suelo y al calificarlo, ya está definiendo sus posibilidades urbanísticas de carácter objetivo (es decir, define la realidad de la construcción que se puede realizar sobre cada terreno y el uso al
que se puede destinar la misma); pueden denominarse determinaciones objetivas del planeamiento o aprovechamiento objetivo o real determinado por el
plan para cada punto.
Al ser desiguales estas posibilidades objetivas, que se derivan de una decisión pública, si la correspondiente atribución se realiza a favor de los propietarios de suelo (y no se recuperan plusvalías por la vía fiscal u otra), se deben
96
URBANISMO
instrumentar técnicas correctoras de tales desigualdades, ya que si se mantuvieran, sin más, podrían ser tachadas de determinaciones arbitrarias.
Residencial
colectiva
Viario
5
Viario
Viario
(determinación de carácter objetivo)
Residencial
colectiva
(determinación de
carácter objetivo)
Uso "obligado" (calificación urbanística)
Residencial
unifami liar
Edificabilidad
unitaria
permitida por el
Plan
m2t/m2s
Industria
ligera
Zo na Verde
4
4
3
3
2
1,5
1
0,6
0
0
0
0
0
RSD-98
Superficie de referencia
FIG. 3.A. Esquema de intensidades edificatorias (edificabilidad unitaria) y usos del suelo-techoforjado correspondiente
Aprovechamiento
unitario s ubjetivo
homogeneizado
m2th/m2s
(determinación de
carácter subjetivo)
[Obsérvese que la
escala vertical se ha
modificado al tener que
homogeneizar los
diferentes usos)
7
6
5
4
3
a1
Aprovechamiento unitario de referencia (ar), para la fijación del aprovechamiento
subjetivo atribuible por igual a cada propietario de s uelo
a5
2
a3
1
asa
a7
RSD-98
0
S1
S2
S3
S4
S5
S6
S7
ar
S8
ST = Superficie del ámbito de equidistribución
FIG. 3.B. Esquema del derecho subjetivo homogéneo atribuido a los propietarios de
suelo aportado en dicho ámbito, con indicación de la parte que del aprovechamiento
objetivo total establecido por el planeamiento corresponde a los propietarios de suelo y
de la que corresponde a la Administración.
97
URBANISMO
En efecto, como puede observarse en la FIG. 3. A, en una determinada superficie de suelo la calificación heterogénea determina un aprovechamiento
diferencial del suelo. Pero ello no debe favorecer o perjudicar a propietarios
concretos (sería la lotería del planeamiento), por lo que parece razonable establecer que en igualdad de condiciones, cada propietario de un metro cuadrado de suelo aportado debiera tener el mismo derecho subjetivo a la edificabilidad y uso permitidos por el planeamiento (es decir, al aprovechamiento
urbanístico objetivo, resultante, para lo cual es evidente que es preciso homogeneizar los valores de los diferentes usos y tipologías con su localización,
que no son homogéneos en valor) que cualquier otro propietario originario de
suelo.
En la FIG. 3. B, se observa que, como media, todos los propietarios tienen un
derecho al aprovechamiento resultante igual si aportan la misma superficie de
suelo a la operación urbanizadora. A la Administración le corresponde, como
máximo, el 10% del aprovechamiento del correspondiente ámbito (art. 47 CE,
arts. 14 y 18 LrS98). Es decir, los propietarios tienen derecho al aprovechamiento subjetivo por atribución (asa) que es, como mínimo, el 90% del aprovechamiento de referencia (aprovechamiento tipo, aprovechamiento medio,
etc.):
asa ≥ 0,90 x a.r.
A la Administración le corresponde, como máximo, el 10% del aprovechamiento de referencia del ámbito de distribución.
Tanto la LS76 como la LS92, como leyes estatales, establecían a partir de un
determinado ámbito (área de reparto, cuatrienio, sector, unidad de ejecución,
parcela asistemática), como el señalado en la 3 (hoy a determinar por la ley
autonómica tras la declaración de inconstitucionalidad de la LS92 en estos
aspectos) el aprovechamiento objetivo de referencia (unitario o total), normalmente llamado aprovechamiento tipo o medio (si es unitario), a partir del
cual, por atribución de la ley, se establece el aprovechamiento que corresponde al propietario del suelo, aprovechamiento subjetivo por atribución (asa,
en términos unitarios, o ASA, en términos totales).
3.
3.1.
EL APROVECHAMIENTO OBJETIVO. EL APROVECHAMIENTO
TIPO, MEDIO O DE REFERENCIA
EDIFICABILIDADES Y APROVECHAMIENTOS. APROVECHAMIENTO
OBJETIVO TOTAL DEL ÁMBITO. APROVECHAMIENTO TIPO DEL ÁREA DE
98
URBANISMO
REPARTO. APROVECHAMIENTO MEDIO DEL SECTOR, DE LA UNIDAD
DE EJECUCIÓN Y DE LA PARCELA ASISTEMÁTICA
En la FIG. 4 se contienen los aspectos básicos de la conformación del aprovechamiento urbanístico y de sus valores totales y unitarios, así como de los
ámbitos territoriales a los que se aplica, de validez tendencialmente general,
ya se trate de una finca, parcela, zona, etc.; de un área de reparto, cuatrienio,
sector, una unidad de ejecución, una parcela asistemática, etc.
Dicha figura tiene dos cabeceras:
ƒ
La cabecera vertical, señalada como ámbito territorial, dividida en dos
grandes ámbitos:
¾ El primero señalado como "zona / finca / parcela", trata de representar
los ámbitos elementales de determinaciones del suelo conforme al
Plan; es decir, cada ámbito elemental está caracterizado por unas determinadas condiciones urbanísticas y económicas específicas, "subparcela urbanística", de manera que la "riqueza" o aprovechamiento
que el plan crea, reconoce o establece en la misma pueda sumarse
con el que se establece para los ámbitos elementales colindantes para obtener el aprovechamiento total que el plan crea, reconoce o establece en un ámbito mayor, de acumulación o de referencia.
¾ El segundo, de acumulación o totalizador, señalado como "área de
reparto, sector, unidad de ejecución, etc.", es el correspondiente al
ámbito total para el cual se pretende determinar el aprovechamiento
total que el plan crea, reconoce o establece para el mismo, como suma del que se establece para los diferentes ámbitos elementales que
se integran en el ámbito totalizador.
99
CONCEPTOS
UNIDADES
100
10.000 m2s+
20.000 m2s+
20.000 m2s SG=
50.000 m2s
S AR=
20.000 m2s = 20.000 m2t
(Sólo es edificabilidad, sin
consideración del uso)
1 m2t/m2s x
Si
= Ei
E
m2t
EDIFICABILIDAD
TOTAL
m2s
=
m2t
10.000 m2s = 30.000 m2t
x
SUPERFICIE
m2s
m2t/m2s x
3 m2t/m2s x
ei*
EDIFICABILIDAD
UNITARIA
e
m2t/m2s
ÁMBITO DE LA
EDIFICABILIDAD
(R2)
(ue)
(R1)
**
(ue i )
u
USO
20.000 m2tR2
m2tue
30.000 m2tR1
(No homogéneo)
x
x 0,50 m2tR2/m2tR1
x
m2tuc/m2tue
x 1,00 m2tR1/m2tR1
(Homogeneiza)
***
ci-uc/ue
m2tuc/m2tue
m2tue
**
Ai-ue
COEFICIENTE
DE
PO NDERACIÓN
"TRADUCTOR"
APROVECHAMIENTO
TOTAL DE USO
ESPECIFICO
DE USO ESPECÍFICO
HO MOGENEIZADO
**
m2tuc
30.000 m2tR1 (: m2s) = (m2tuc/m2s)
10.000 m2tR1 (: m2s) = (m2tuc/m2s)
(Homogéneo)
Ai-uc (: Si) = ai-uc
UNITARIO
m2tuc/m2s
at =
50.000 m2s
m2tR1
m2s
RSD -JJM-mayo.01
= 0,80
40.000 m2tR1
ATAR ****
at
=
-------ATAR = ΣAi-uc
STARqsc
ATAR = 40.000 m2tR1
=
=
=
=
TOTAL
m2tuc
APROVECHAMIENTO HOMOG ENEIZADO
(de uso caracter ístico)
ÁMBITO DEL APROVECHAMIENTO
FIG. 4. Forma teórica general de transformación de edificabilidades en aprovechamientos —concretos y
homogeneizados de uso característico— para la obtención del aprovechamiento total del correspondiente
ámbito y de los aprovechamientos unitarios de referencia (aprovechamiento tipo y aprovechamiento medio).
* i es cada zona, finca, parc ela, etc.
** ue es el us o específico fijado para cada finca o zona; uc es el uso característico, de referencia para conseguir la homogeneización.
*** Tant o el aprovechamiento de uso específico como el coef iciente de transformación o ponderación y el aprovechamiento homogeneiz ado de uso caracterís tico que aportan los terrenos destinados a
infraestructuras y equipamientos públicos (sist emas generales o locales ) son nulos.
**** Aprovechamiento Total del Área de Reparto; Superficie Total del Área de Reparto que se considere.
ÁREA DE REPARTO,
SECTOR, UNIDAD DE
EJECUCIÓN, ETC.
[Comprende tanto las
zonas/fincas/parcelas
lucrativas como las
dotacionales*** ]
ZO NA/FINCA/PARCELA
ÁMBITO
TE RRITORIAL
ÁMBITO S
CONCEPTUALES
URBANISMO
URBANISMO
ƒ
La cabecera horizontal, señalada como ámbitos conceptuales, dividida en
dos grandes ámbitos:
¾ El ámbito de la edificabilidad o de la edificación, que se caracteriza
por ser materialmente visible, "palpable". Corresponde sólo a una determinación física, de volumen o de superficie de techo edificable: representa el sólido físico que está construido o es posible construir en
un determinado terreno: la edificación que se puede construir, conforme a las determinaciones urbanísticas del plan, en una determinada superficie de suelo (zona, parcela, solar, etc.).
Pero conceptualmente debe partirse de la edificabilidad unitaria (por
ejemplo, 1 m2t/m2s, como se indica en la zona segunda del ejemplo
de la FIG. 4), que es la cantidad de edificación que es posible construir en una unidad de superficie de suelo (1 m2s). En ocasiones, la
edificabilidad total será el único dato de base que tenga relevancia.
En todo caso la edificabilidad total E será:
E (m2t) = e (m2t/m2s) x S (m2s)
Y en el ejemplo de la FIG. 4, obviamente:
E (m2t) = 1 m2t/m2s x 20.000 m2s = 20.000 m2t
¾ Y el ámbito de los aprovechamientos, que resulta de asignar al ámbito de la edificabilidad un determinado uso (con todas las condiciones
de la Ordenanza), entrando ya en el campo de las determinaciones
con sentido económico. Un suelo sustentante de una edificación total
determinada no tiene ninguna referencia de valor —no se puede conocer cuál sea su valor—, dado que falta un elemento esencial de éste: el uso (con todas las condiciones de la Ordenanza) al que dicha
edificación pueda destinarse. El ámbito de los aprovechamientos se
divide, a su vez, en dos sub-ámbitos diferentes:
•
El ámbito de los aprovechamientos de uso específico, concreto o
real. Desde el momento en que a esa superficie de suelo edificable con dicha edificabilidad total se le adscriba un determinado
uso (por ejemplo, R2, todo un conjunto de determinaciones de una
Ordenanza, resultando 20.000 m2tR2 en el ejemplo de la FIG. 4),
ya se podría establecer cuál sea su valor. Esa magnitud (20.000
m2tR2), se denominará aprovechamiento total de uso específico
(ue) de esa zona o parcela; R2 es el uso expresamente ordenado
por el planeamiento y es el que está implantado o se va a implantar en la práctica.
•
El ámbito de los aprovechamientos de uso característico. Pero
dado que los usos específicos asignados a las diferentes zonas
(R2, R1, Sistemas Generales en la FIG. 4; Comercial3, Industria
ligera, Zona verde, etc. en otro caso) en el ámbito de acumulación
(área de reparto, sectores, etc.) serán diferentes entre sí, de dife-
101
URBANISMO
rente valor unitario, no sumables, es preciso transformarlos,
homogeneizarlos, en términos de un uso de referencia (que la
LS92 y diversas leyes autonómicas denominan uso característico
(uc)) a través de la aplicación de un determinado coeficiente de
homogeneización (coeficiente de ponderación o traductor, c
m2tuc/m2tue; supóngase que es de 0,50 m2tR1/m2tR2 como se
indica en el ejemplo de la FIG. 4), a partir de cuyo momento ya
serán homogéneos, sumables entre sí, los diferentes aprovechamientos acumulados por cada ámbito elemental al ámbito de
acumulación.
El uso característico de un ámbito es el más frecuente (en techo)
en el mismo (aunque sea matemáticamente una exigencia irrelevante, por tratarse de valores relativos).
Por tanto, la aportación al aprovechamiento total de todo el ámbito que se considere (área de reparto, conjunto de sectores, sector, unidad de ejecución, etc.) por parte de esa superficie elemental en estudio (zona, parcela, solar), suponiendo que el uso específico es el R2 y el uso característico o de referencia es el R1, será de
Az = 20.000 m2tR2 x 0,50 m2tR1/m2tR2 = 10.000 m2tR1
A partir de lo indicado, ya se puede calcular el aprovechamiento total de un
área de reparto, conjunto de sectores, sector, unidad de ejecución o parcela
asistemática, como suma de los aprovechamientos de uso característico,
homogeneizado, de las diferentes superficies de suelo (zonas, parcelas, solares, etc.) incluidas en ella.
Si se realiza análogo cálculo de la aportación de otras zonas al total aprovechamiento del ámbito global (o de acumulación) que se considere (como suma del aprovechamiento que aporta cada uno de los ámbitos elementales,
zona, parcela, solar, etc., en términos de aprovechamiento de uso característico, homogeneizado, para bien de que siendo homogéneos sean sumables),
conforme a las determinaciones objetivas del Plan, se obtendrá el aprovechamiento total de dicho ámbito global o de acumulación (40.000 m2tR1 en el
ejemplo de la FIG. 4).
Si este ámbito es un Área de Reparto, se obtendrá el aprovechamiento total
del Área de Reparto. Si es un conjunto de sectores (“cuatrienio”), un sector,
una unidad de ejecución o una parcela asistemática, se obtendrá el aprovechamiento total del conjunto de sectores (“cuatrienio”), sector, unidad de ejecución o parcela asistemática, respectivamente.
102
URBANISMO
Si se divide el aprovechamiento total del Área de Reparto (u otros ámbitos
indicados) por la superficie de ésta que se considere (por la posibilidad de
incorporación de sistemas generales y por la exclusión de dotaciones públicas ya existentes y otras matizaciones), se obtendrá el aprovechamiento unitario del ámbito de acumulación considerado, que es la media de aprovechamiento de dicha Área de Reparto (conjunto de sectores, sector, unidad de
ejecución o parcela asistemática) o, lo que es lo mismo, el aprovechamiento
tipo del Área de Reparto, el aprovechamiento medio del cuatrienio, sector,
unidad de ejecución, etc. (0,80 m2tR1/m2s en el ejemplo de la FIG. 4).
Resumiendo, a partir de una superficie de suelo cualquiera (zona, parcela,
etc.), conforme a las condiciones urbanísticas objetivas establecidas por el
planeamiento (condiciones de reconocimiento de presente o de diseño de
futuro), se obtendrá la edificabilidad total que es posible realizar, objetivamente, sobre la misma; al fijar para ella un uso determinado, se entra ya en el
ámbito de los aprovechamientos (con referencia al valor), de manera que su
heterogeneidad exige la necesaria aplicación de coeficientes de homogeneización, de ponderación, etc., de manera que se obtendrá el aprovechamiento
total homogeneizado de la superficie de suelo de que se trate. La suma de los
aprovechamientos totales homogeneizados del área de acumulación da el
aprovechamiento total homogeneizado de la superficie total de este ámbito de
acumulación.
Dividiendo este aprovechamiento total por la superficie de suelo correspondiente (que se considere) se obtendrá la media de aprovechamiento objetivo
de dicha superficie de suelo. Si ésta es un área de reparto dicha media (o
aprovechamiento unitario) será, precisamente, el aprovechamiento tipo (de la
LS92 o leyes autonómicas que lo han asumido) o si se trata de un cuatrienio
de la LS76 dicha media será el aprovechamiento medio (las leyes autonómicas le dan nombres distintos, aprovechamiento tipo, medio, unitario de reparto, etc.); si se trata de un sector o de una unidad de ejecución dicha media
será el aprovechamiento medio del sector o de la unidad de ejecución (o media del aprovechamiento de la UE), etc.
En esencia, pues, el aprovechamiento tipo no es otra cosa que la media (o
aprovechamiento unitario) del aprovechamiento objetivo total del área de reparto. El aprovechamiento medio de la LS76 no es otra cosa que la media (o
aprovechamiento unitario) del aprovechamiento objetivo total del cuatrienio.
Análogas expresiones podrían decirse respecto de las leyes autonómicas. Es
un cociente que tiene por numerador el total del aprovechamiento del ámbito
y por denominador tantos metros cuadrados de suelo cuyos propietarios van
a exigir su aprovechamiento subjetivo (FIG. 4).
103
URBANISMO
3.2.
CÁLCULO DEL APROVECHAMIENTO TIPO DE UN ÁREA DE REPARTO. SU
FORMULACIÓN
Concretando con detalle, conforme se ha indicado anteriormente, podría decirse que, en todo caso, el aprovechamiento tipo será el resultado de dividir el
aprovechamiento total del área de reparto (o ámbito correspondiente en otro
caso), para cuya obtención es necesario ponderar u homogeneizar los diferentes usos y tipologías respecto de un uso y tipología de referencia (o simplemente usos globales si se trata de suelo urbanizable), denominado uso
característico, el más frecuente en m2t, entre la superficie total, que se considere, de la misma (es decir el total de metros cuadrados de suelo cuyos propietarios van a exigir su aprovechamiento subjetivo). Lo mismo puede decirse
del aprovechamiento medio, aunque no haciendo referencia a las tipologías
edificatorias, por tratarse de suelo urbanizable a nivel de planeamiento general.
Por tanto, su expresión algebraica será:
atAR1 = ATAR/STAR q.s.c.
y se expresará en unidades de:
m2tuc/m2s
siendo:
atAR1: el aprovechamiento tipo del área de reparto nº 1.
ATAR: el aprovechamiento total del Área de Reparto
STAR q.s.c.: la superficie total del Área de Reparto, que se considere
m2tuc: metros cuadrados de techo del uso (y tipología) característico
m2s: metros cuadrados de suelo.
Concretando todo ello en relación con el ejemplo de la FIG. 6, el proceso básico de cálculo en suelo urbano no consolidado puede resumirse de la siguiente manera:
ƒ
Se obtendrá la superficie neta de suelo (COL. 4 de la FIG. 6) de cada uno
de los solares, parcelas o terrenos con diferentes usos y tipologías o, si se
ha producido una zonificación, de las zonas de calificación (sería la superficie bruta si no hay ordenación pormenorizada o ésta es por zonas). Recuérdese que a nivel de Plan General en suelo urbano los usos son ya,
normalmente, pormenorizados.
104
URBANISMO
ƒ
Se calculará la edificabilidad lucrativa total (COL. 6), que se establece para
cada uno de dichos usos y tipologías o de dichas zonas en el Plan General,
especificando el uso lucrativo y tipología a que se refieren. Si se parte de edificabilidades lucrativas unitarias, aprovechamiento unitario de uso específico,
será preciso multiplicarlas por las correspondientes superficies.
Las dotaciones locales pueden tener carácter privado y, por ello, a estos efectos agregarán aprovechamiento objetivo al total del área de reparto, por lo que
deberán ser incluidas en los cálculos del aprovechamiento total.
ƒ
Se establecerá el coeficiente de ponderación (COL. 7), homogeneización o
"traductor", de cada uso y tipología respecto del uso y tipología característicos.
En todo caso, estos coeficientes deberán ser justificados adecuadamente.
ƒ
Se calculará ya el aprovechamiento homogeneizado total establecido por
el Plan para cada uso y tipología o para cada zona de ordenanza (COL.
8), multiplicando, en este supuesto, su edificabilidad lucrativa total (aprovechamiento total de uso específico (COL. 6)) por el coeficiente de ponderación asignado a la misma (COL. 7).
ƒ
La suma de los aprovechamientos homogeneizados lucrativos (incluidos
los correspondientes a las dotaciones privadas) de todos los ámbitos elementales que conforman el área de reparto, dará como resultado el aprovechamiento total de todo el área de reparto (COL. 8).
ƒ
Dividiendo el aprovechamiento total del área de reparto entre la superficie total
de la misma que se considere, descontadas las superficies de las dotaciones
públicas locales o generales ya existentes, y contadas las superficies correspondientes de sistemas generales públicos no existentes, se obtendrá el aprovechamiento tipo del área de reparto (COL. 9).
ƒ
Si los sistemas generales públicos quedaran excluidos de las áreas de reparto,
el aprovechamiento de referencia que les resultaría de aplicación, a efectos de
su valoración expropiatoria, sería el establecido por el art. 29 LrS98.
ƒ
A efectos de poder decidir adecuadamente la cuantía de sistemas generales que se adscriben, en su caso, a los sectores, es conveniente calcular
la media de aprovechamiento de cada uno de los sectores que sería la
COL. 8´ interpuesta entre las COL. 8 y 9.
3.3.
EJEMPLO DE LA FIJACIÓN DEL APROVECHAMIENTO DE REFERENCIA
105
50
I (EA)
Z3
Z4
106
0
---
0
1.600
---
---
0
0
200
200
400
400
400
APROV. TOTAL
DE USO
ESPECÍFICO
Aue
(m2tue)
(6´)
[6´= 6 + uso]
---
-----
1.500
0
0
---
0
50
50
200
800
0
0,25
0,25
0,5
2
400
=
RSD -marzo 2002
---
m2tVRL/m 2s
= 3,00
500
1.500
APROVECHAMIENT O T IPO
AR
at
(m2tuc/m2s)
COEFICIENTE APROV. TOTAL
DE USO
DE
CARACTEPONDERACION
RÍSTICO
c
Auc
(m2tuc/m2tue)
(m2tuc)
1
(9)
[9 = 8 : 4]
(8)
[8 = 6 X 7]
(7)
FIG. 6. Cálculo del aprovechamiento tipo en suelo urbano no consolidado
(obsérvese que si se incluyen o adscriben los 100 m2s de sistemas generales no existentes, el
aprovechamiento tipo se reduciría de 3 a 1.500/600 = 2,50 m2tVRL/m2s)
EA: Edificación A islada; EA: Edificación Abierta; MC: Manzana Cerrada.
TcDPúbl.L.E.: Total con dotaciones públ icas existentes; TsDPúbl.L.E.: Total sin dotaciones públicas existentes
* El artº. 94.3.a LS92 excluía de las áreas de reparto, en defecto de legislación urbanística de las CCAA, los terrenos de sistemas
generales existentes y no existentes; la legislación autonómica posibilitó su inclusión o adscripción. La LrS98 permite dicha inclusión o
adscripción en su art. 18.
100
500
TsDPúbl.L.E.
0
0
100
600
0
200
200
400
400
400
0
4
4
4
100
50
TcDPúbl.L.E.
SIST EMAS GENERALES NO EXISTENTES
INCLUIDOS EN SU, PERO NO EN AR- 2 EN SUNC
*
TOTAL
Dotaciones Públicas Local es
Existentes (D.Púb.L.E.)
Dotaciones Públicas Locales
No Existentes (D.Púb.L. N.E.)
dpl (EA)
100
VPO (MC)
Z2
Z5
4
100
Ofi-Co (MC)
Z1
AR 2
4
100
VRL (EA)
ZONAS
(6)
[6= 4 X 5]
SUPERFICIE EDIFICABILIDAD EDIFICABILIDAD
UNITARIA
TOTAL
NETA
e
E
S
(m2t/m2s)
(m2t)
(m2s)
(5)
USO
LUCRATIVO
Y
TIPOLOGIA
(4)
ÁREA
DE
REPARTO
AR
(3)
(2)
(1)
URBANISMO
URBANISMO
3.4.
EFECTOS DE LA FIJACIÓN DEL APROVECHAMIENTO DE REFERENCIA
La fijación del aprovechamiento de referencia (aprovechamiento tipo de un
área de reparto, aprovechamiento medio o aprovechamiento total de referencia), además de cumplir, en su caso, un requerimiento del planeamiento general para que éste sea susceptible de aprobación, tiene un efecto esencial,
cual es fijar la referencia objetiva del aprovechamiento subjetivo que será
atribuido a cada propietario de suelo con la aprobación del planeamiento, sin
perjuicio de que para su concreción ha de llevarse a cabo la fase de ejecución
del planeamiento.
3.5.
EL APROVECHAMIENTO TIPO Y LA LEGISLACIÓN AUTONÓMICA
La legislación autonómica (salvo excepciones o con algunas matizaciones) ha
acogido el sistema tradicional conceptual indicado en los epígrafes anteriores.
El cálculo del aprovechamiento de referencia en las diferentes Comunidades
Autónomas es bastante parecido al indicado más arriba (contienen matizaciones de mayor o menor importancia, sobre todo, Cataluña y Murcia). No obstante, la filosofía subyacente es en todos los casos análoga.
4.
EL APROVECHAMIENTO SUBJETIVO POR ATRIBUCIÓN
A partir de la fijación del aprovechamiento de referencia (aprovechamiento,
tipo, medio, etc.) por atribución de la Ley urbanística autonómica correspondiente, todo propietario tendrá derecho a la adjudicación de suelo lucrativo,
como mínimo, correspondiente al 90% del aprovechamiento tipo aplicado a la
superficie de suelo que aportó; porcentaje diferente según la clase y categoría
de suelo y a concretar por la ley autonómica. Y ello por igual para cada metro
cuadrado de suelo del ámbito de referencia del que se trate; por lo que, en
principio, el propietario de cada metro cuadrado de suelo del mismo tendrá
derecho a (podrá llegar a recibir "por atribución") el 100% de dicho aprovechamiento objetivo de referencia, si se trata de suelo urbano consolidado
(SUC) o, como mínimo, el 90% de dicho aprovechamiento objetivo de referencia, si se trata de suelo urbano no consolidado (SUNC) o Suelo Urbanizable (SUble).
107
URBANISMO
5.
LA EJECUCIÓN SISTEMÁTICA Y ASISTEMÁTICA DEL
PLANEAMIENTO.
5.1.
ACTUACIONES INTEGRADAS Y AISLADAS.
La materialización en el territorio de las determinaciones del planeamiento no
puede llevarse a cabo simultáneamente, sino que ha de hacerse, de modo
sucesivo, en ámbitos concretos denominados polígonos o unidades de actuación, en los que la ejecución del planeamiento se lleva a cabo por alguno de
los “sistemas de actuación” que la Ley establece. Esta forma de ejecutarse el
planeamiento en polígonos se denomina, también, y por razón de actuarse
mediante los sistemas legales, “actuaciones sistemáticas” o actuaciones integradas, porque afecta, al menos, a dos o más parcelas. Esta forma de ejecutar el planeamiento mediante polígonos es obligatoria en los suelos urbanizables y urbanos no consolidados.
Pero, en suelo urbano consolidado, al tener la urbanización completada, o
casi completa, no es necesario actuar sistemáticamente o integradamente,
sino que se realiza directamente la edificación y, en su caso, si la parcela no
tuviera la condición de solar por no tener todos los servicios urbanísticos, simultáneamente con la edificación la pequeñas obras para conectar los terrenos (cuasi solares) a las infraestructuras para dotarles de los servicios de que
carecían (art. 14.1 de la Ley estatal 6/1998 de 13 de abril). A esta forma de
llevar a cabo la ejecución del planeamiento, parcela a parcela), se le denomina actuación aislada o asistemática.
Es, también, actuación aislada la que se realiza para ejecutar los sistemas generales o locales (es decir, los suelos dotacionales que el planeamiento califica como
destinados a usos o servicios públicos al servicio de toda la población o de ámbitos territoriales concretos) mediante expropiación y obras ordinarias.
5.2.
REQUISITOS PARA LAS ACTUACIONES INTEGRADAS.
Para que pueda ejecutarse el planeamiento en actuaciones integradas es requisito o presupuesto que:
ƒ
Esté aprobado el planeamiento más detallado exigible para la clase de
suelo de que se trate. En efecto, en el sistema urbanístico español, el planeamiento general solo concreta los usos e intensidades de uso pormenorizadas en suelo urbano consolidado, mientras que en el no consolidado y
en el urbanizable el planeamiento general solo establece usos e intensidades globales, remitiéndose a su concreción por Plan Parcial o Plan Es-
108
URBANISMO
pecial de Reforma Interior. Incluso, cuando el planeamiento general, para
el suelo urbano no consolidado, contiene ya la pormenorización de usos
puede remitirse a Estudio de Detalle. Pues bien, la ejecución del planeamiento requiere que se haya aprobado ese instrumento planificador de
desarrollo más detallado exigible.
ƒ
Esté delimitado el Polígono o Unidad de Ejecución.
Se entiende por Polígono o Unidad de Actuación la superficie de suelo,
debidamente delimitada, que opera simultáneamente como ámbito para el
desarrollo de la totalidad de las operaciones materiales precisas para la
ejecución integral del planeamiento, y como ámbito de referencia para la
justa distribución de beneficios y cargas derivados del planeamiento. Los
polígonos pueden ser continuos (integrados por fincas colindantes entre
sí) o discontinuos (integrados por fincas vinculadas a efectos de la ejecución del planeamiento, pero sin que todas ellas sean colindantes).
El Polígono o Unidad de Ejecución puede delimitarse en el planeamiento
o fuera de él, mediante acto administrativo (Resolución del Alcalde tras información pública). Y puede modificarse el polígono delimitado siguiendo
el mismo trámite que para su delimitación. Para que la delimitación del
polígono no sea arbitraria, la legislación suele establecer unos requisitos
que se conocen como suficiencia económica, jurídica y técnica para ejecutar el planeamiento. Suficiencia económica que haga viable que los
propietarios afectados cedan gratuitamente al Ayuntamiento los suelos
dotacionales públicos (los destinados por el planeamiento a usos o servicios públicos) y materialicen en los suelos lucrativos del polígono su derecho subjetivo al aprovechamiento urbanístico. Por eso, la legislación urbanística acostumbra a imponer que los polígonos que se delimiten en
suelo urbanizable no tengan un aprovechamiento real u objetivo superior
o inferior en un 15 por 100 al aprovechamiento tipo del área de reparto en
que se incluya el polígono. Suficiencia jurídica, consistente en que, sea
factible la distribución entre los propietarios afectados de los beneficios y
cargas derivados del planeamiento. Y suficiencia técnica, que permita que
los servicios o infraestructuras interiores del polígono sean autónomos y
conecten con los sistemas generales en articulación armoniosa.
Por razón de la relación entre el aprovechamiento objetivo o real del Polígono
y el aprovechamiento subjetivo de los propietarios de los terrenos incluidos en
aquel se diferencia entre: Polígonos excedentarios (aprovechamiento real >
aprovechamiento subjetivo) y deficitarios (aprovechamiento real < aprovechamiento subjetivo). En los polígonos excedentarios el aprovechamiento real
que excede del aprovechamiento susceptible de adquisición por los propietarios corresponde a la Administración. En los polígonos deficitarios, la Administración debe compensar a los propietarios del déficit de su aprovechamiento
que no se puede materializar en el polígono.
109
URBANISMO
ƒ
Esté determinado el sistema de actuación. Se entiende por sistema de
ejecución o de actuación el régimen jurídico de organización, procedimiento y desarrollo de las operaciones jurídicas y materiales precisas para la
ejecución completa e integral de la ordenación pormenorizada aplicable al
polígono o unidad de actuación.
6.
LOS SISTEMAS DE ACTUACIÓN
6.1.
LOS DISTINTOS SISTEMAS DE ACTUACIÓN
Se entiende por sistema de ejecución o de actuación el régimen jurídico de
organización, procedimiento y desarrollo de las operaciones jurídicas y materiales precisas para la ejecución completa e integral de la ordenación pormenorizada aplicable al polígono o unidad de actuación
Los sistemas tradicionales de actuación regulados por la legislación urbanística eran tres:
o Sistema de compensación: Sistema de gestión y financiación por los
propietarios
o Sistema de expropiación: Sistema de gestión y financiación pública
o Sistema cooperación mixto: de gestión pública y financiación por los
propietarios
Pero las Comunidades Autónomas, en su legislación urbanística, han introducido
variables de éstos tres sistemas, y nuevas formas de ejecución del planeamiento.
Con lo que podemos establecer los siguientes sistemas de actuación:
ƒ
Sistemas de gestión pública directa, que admite las siguientes modalidades:
¾ Sistema de Expropiación. En el que la Administración expropia todos
los bienes y derechos incluidos en la Unidad de Ejecución, y, una vez
dueña de todos los terrenos, realiza la obra urbanizadora y destina
los suelos dotacionales a los usos y servicios públicos, y los solares
lucrativos a los fines propios del Patrimonio Municipal del Suelo.
¾ Sistema de Cooperación. En el que la Administración ejecuta la obra
urbanizadora y aprueba el proyecto de reparcelación (en que se adjudican a la Administración y a los propietarios los solares lucrativos en
proporción a su derecho), percibiendo de los propietarios -mediante el
110
URBANISMO
canon de urbanización- el importe de los gastos que comporta la ejecución del plan.
¾ Sistema de ejecución subsidiaria (denominado por la Ley Canaria, de
ejecución forzosa) en el que la Administración acomete, con carácter
subsidiario y ante el fallo de los sistemas de ejecución privada, las actuaciones pendientes por cuenta de los propietarios o del responsable
inicial de la urbanización.
ƒ
Sistemas de ejecución privada, que admite las siguientes modalidades:
¾ Sistema de concierto. En el que el propietario único -o todos los propietarios de común acuerdo- asumen la entera actividad de ejecución
del planeamiento en las condiciones libremente pactadas por ellos en
convenio urbanístico aprobado por el Ayuntamiento.
¾ Sistema de compensación. En el que los propietarios se integran en
una entidad de derecho público, denominada Junta de Compensación, con plena capacidad de obrar y, por tanto, de contratar la ejecución de la obra urbanizadora y de adjudicar los solares resultantes.
¾ Sistema de agente urbanizador. En el que se selecciona, mediante
concurso, el agente urbanizador que lleva a cabo la ejecución del
planeamiento en la forma prevista en las bases del concurso, y en el
convenio formalizado tras la adjudicación, concertando libremente
con los propietarios de terrenos la forma en que éstos participan en la
gestión (aportando suelo y dinero, o sólo suelo) y, en caso de desavenencia, siendo beneficiario de la expropiación de los terrenos. En
la Ley Canaria este sistema se denomina de "ejecución empresarial";
y en la Ley de Castilla-León se denomina "sistema de concurrencia".
ƒ
Sistema de gestión mixta:
¾ Sistema de ejecución forzosa. En el que la ejecución del planeamiento queda encomendada a una Comisión gestora en la que se integran
la Administración y los propietarios que voluntariamente deciden participar en la gestión. En el Proyecto de reparcelación se atribuyen los
solares a la Administración y a los propietarios incorporados a la Comisión gestora, y a los propietarios no incorporados pero deduciendo
a éstos los gastos de urbanización.
7.
7.1.
SISTEMA DE COMPENSACIÓN
CONCEPTO
111
URBANISMO
En el sistema de compensación, los propietarios de terrenos incluidos en el
ámbito de la Unidad de Ejecución e integrados en el sistema, realizan a su
costa la obra urbanizadora y distribuyen entre ellos los aprovechamientos lucrativos permitidos por el planeamiento en función de sus respectivos derechos (art. 157 RGU).
Como el planeamiento y su gestión es una función pública, cuando la Administración elige el sistema de compensación delega en los propietarios la ejecución, realizándose ésta bajo su tutela.
7.2.
ELEMENTO SUBJETIVO: PROPIETARIOS AFECTADOS
Los propietarios afectados por la compensación son, en principio, los titulares
dominicales de terrenos comprendidos en la unidad de ejecución.
La Administración puede adscribir sistemas generales a unidades de ejecución en suelo urbanizable, cuyos propietarios harán efectivo en éstas su derecho al aprovechamiento (arts. 33 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico, y 31, 71.2, 85.2 y 163.3. RGU), y puede subrogar en el derecho al aprovechamiento permitido por el plan en la unidad que exceda del susceptible de
adquisición por los propietarios (unidades de ejecución excedentarias) a propietarios de terrenos destinados a dotaciones locales o sistemas generales o
a propietarios de unidades deficitarias que no hayan podido materializar en
éstas su derecho al aprovechamiento.
Para el cómputo del porcentaje de superficie o de propietarios, necesario para
determinados actos en el sistema de compensación, se tendrán en cuenta las
superficies y propietarios incluidos y adscritos, según expresa el art. 159.2 "in
fine" RGU. También son propietarios afectados por la compensación la Administración o los propietarios subrogados en su posición con respecto al exceso de aprovechamiento, debiendo tener en cuenta su número para determinar
los "quorums" exigidos por la Ley, pero sin que en este caso, se computen
superficies pues no las aportan.
7.3.
ƒ
ELEMENTO OBJETIVO: TERRENOS Y EDIFICIOS AFECTADOS
Terrenos edificados.
Hay que tener en cuenta que resultan afectados por el sistema de compensación todas las propiedades incluidas en la Unidad de Ejecución, estén o no edificadas. En éste último caso, se plantea el problema de si los
112
URBANISMO
edificios ya construidos entran, o no, en el reparto del aprovechamiento
lucrativo.
Desde una perspectiva de mejor gestión urbanística se defendió que
aunque en la equidistribución se respetase la situación existente, y, por
tanto, se mantuviese la titularidad de los edificios, los propietarios debían
satisfacer a la comunidad el exceso del aprovechamiento materializado
por el edificio con respecto al aprovechamiento subjetivo de sus propietarios (90% del AT).
La derogada Ley 7/1997 estableció la regla de que estos edificios ya
construidos y conformes con el planeamiento que se ejecuta, no entraban
en el reparto del aprovechamiento lucrativo sino que debía respetárseles
todo el aprovechamiento materializado.
ƒ
Afección de sólo parte de fincas.
Por otra parte, no toda la superficie de las fincas puede estar incluida en
el ámbito de la Unidad de Ejecución, por lo que el Proyecto de Compensación ha de referirse, exclusivamente, a la superficie afectada, procediendo el documento administrativo a segregar ésta de la finca matriz. Así
resulta del art. 4 del RD. 1093/1997, que alude a las fincas o partes de
fincas afectadas por la equidistribución.
ƒ
Discordancia entre los títulos y la realidad.
El art. 103.3 RGU señala que "en caso de discordancia entre los títulos y la
realidad física de las fincas, prevalecerá ésta sobre aquellos", por lo que el art.
8 del RD. 1093/97 dice que "la aprobación definitiva del proyecto de equidistribución será título suficiente para: 1. La inmatriculación de fincas que carecieren de inscripción y la rectificación de su extensión superficial o de sus linderos o de cualquier otra circunstancia descriptiva, sin necesidad de otro requisito. Cuando el proyecto se hubiera llevado a cabo por acuerdo unánime de los
interesados o a instancia de propietario único, para que produzca los efectos
previstos en este párrafo deberá someterse al trámite ordinario de información
pública previsto en la legislación urbanística para los proyectos de equidistribución. 2. La realización de las operaciones de modificación de entidades
hipotecarias que sean precisas para la formación de las fincas que han de ser
incluidas en la unidad de ejecución".
7.4.
SISTEMA DE COMPENSACIÓN CON O SIN JUNTA DE COMPENSACIÓN.
PROPIETARIO ÚNICO
113
URBANISMO
Cuando todos los terrenos pertenecen a un sólo propietario este asume las
obligaciones propias del sistema de compensación; es decir, debe tramitar los
Proyectos de Compensación y de Urbanización, y realizar la urbanización. Si
todos los terrenos perteneciesen a una comunidad en proindiviso, ésta se
considera como propietario único siempre que no exista oposición por parte
de ninguno de los condueños; en otro caso, será preciso la constitución de la
Junta de Compensación, integrándose en la misma los copropietarios en razón a sus respectivas cuotas de interés en el proindiviso (art. 157.3 RGU).
JUNTA DE COMPENSACIÓN
ƒ
Naturaleza jurídica.
A efectos de realizar conjuntamente los propietarios las operaciones jurídicas y materiales propias de la compensación, se integran aquellos en
una entidad administrativa colaboradora (arts. 24 y sts del RGU) denominada Junta de Compensación que tiene "personalidad jurídica propia y
plena capacidad para el cumplimiento de sus fines.
ƒ
Facultades fiduciarias de la Junta.
La incorporación de los propietarios a la Junta de Compensación no presupone, salvo que los Estatutos dispusieren otra cosa, la transmisión a la
misma de los inmuebles afectados a los resultados de la gestión común,
actuando la Junta como fiduciaria con pleno poder dispositivo sobre las
fincas pertenecientes a los propietarios miembros de aquellas, sin más
limitaciones que las establecidas en los Estatutos.
La doctrina ha señalado que la Junta, más que fiduciaria, actúa como
mandataria o representante de los propietarios, quienes, en el supuesto
normal de no transmisión de sus propiedades a la Junta, conservan la
plena disponibilidad de sus terrenos y la posesión de los mismos.
ƒ
Constitución de la Junta de Compensación.
En el caso de ser precisa la constitución de la Junta de Compensación,
los propietarios afectados pueden optar, en los distintos momentos que a
continuación veremos, por integrarse, o no, en la Junta.
Si se integran participan de los beneficios y cargas derivados del planeamiento; si no se integran son expropiados, en beneficio de la Junta de
Compensación.
Pues bien, delimitada la unidad de ejecución y establecido el sistema de
compensación para su gestión, los propietarios deben, en el plazo de los
tres meses siguientes a la aprobación definitiva del Plan o de la delimita-
114
URBANISMO
ción de la Unidad, proponer a la aprobación de la Administración las reglas por las que se regirá la Junta de Compensación; esto es, los Estatutos y Bases de Actuación. Esta proposición debe efectuarse por propietarios que representen, al menos, el 60 por 100 de la superficie de los terrenos afectados (aunque algunas leyes autonómicas reducen este porcentaje al 50 por 100).
La tramitación ulterior es la siguiente:
¾ Presentados los Proyectos de Estatutos y Bases de Actuación. El Alcalde debe acordar su aprobación inicial en plazo de los 30 días siguientes. Transcurrido este plazo sin que recaiga el acuerdo pertinente, se entiende aprobado por silencio, siguiéndose con los trámites
definitivos.
¾ El acuerdo de aprobación inicial con los proyectos de estatutos y bases de actuación, se publican en el BOP y se notifica, además, a todos los propietarios afectados, en cuya notificación se hará mención
del BOP en que se inserte el anuncio (art. 161.3 RGU), concediéndose plazo de quince días para alegaciones.
¾ Transcurridos los plazos anteriores, el Alcalde adoptará acuerdo de
aprobación definitiva de los Estatutos y Bases de Actuación con las
modificaciones que, en su caso, procedieran, y designará su representante en el órgano rector de la Junta de Compensación (art. 162.3
RGU).
¾ El acuerdo de aprobación definitiva se publicará en el BOP, expresando, si las hubiere, las modificaciones introducidas en los Estatutos
y Bases de Actuación. Asimismo se notificará con ese mismo contenido a los propietarios afectados y a quienes hubieran comparecido
en el expediente (art. 162.4 RGU). En la notificación a los propietarios
que no hubieran solicitado su incorporación a la Junta, se les requerirá para que así lo efectúen, si lo desean, en el plazo de un mes desde
la notificación, con la advertencia de ser expropiados en otro caso
(art.162.5 RGU).
¾ Transcurrido el plazo anterior, la Administración actuante requerirá a
los interesados para que constituyan la Junta de Compensación, mediante escritura pública en la que designarán los cargos del órgano
rector, que habrán de recaer necesariamente en personas físicas (art.
163.1 RGU). La Junta quedará constituida por los propietarios de terrenos que hayan aceptado el sistema, por las Entidades públicas titulares de bienes incluidos en la unidad de ejecución, ya tengan carácter demanial o patrimonial, y, en su caso, por las empresas urbanizadoras que se incorporen (art. 163.2 RGU). En la escritura de constitución deberá constar: relación de los propietarios y, en su caso, empresas urbanizadoras; relación de las fincas de que son titulares; per-
115
URBANISMO
sonas que hayan sido designadas para ocupar los cargos del órgano
rector; acuerdo de constitución.
¾ Aún se da un plazo más a los propietarios no incorporados a la Junta
para que otorguen escritura pública de adhesión a la constitución. A
tal efecto, en ésta, deberá señalarse plazo para las ulteriores adhesiones (art. 163.5 RGU). En todo caso, hay que tener en cuenta
que los propietarios que no hubieren solicitado el sistema podrán incorporarse a la Junta "con igualdad de derechos y obligaciones" que
los promotores (art. 166.e/ RGU).
¾ El Presidente de la Junta elevará a la Administración actuante la escritura de constitución y las de adhesiones, en su caso. Aprobados
definitivamente Bases y Estatutos, puede que propietarios inicialmente adheridos se separen del sistema por no estar conformes con las
modificaciones introducidas respecto del proyecto inicial; en cuyo caso, si los propietarios no alcanzasen el 60% de la superficie exigido,
al igual que si en el plazo concedido no se formalizase la escritura de
constitución de la Junta, la Administración cambiará el sistema por
otro de gestión pública.
¾ Si procediere, la Administración adoptará acuerdo aprobatorio en plazo de treinta días (art. 163.6 RGU); trasladando certificado del acuerdo y copia autorizada de la escritura a la Comunidad Autónoma, para
su inscripción en el Registro de Entidades Urbanísticas Colaboradoras; y al Registro de la Propiedad, para que, por anotación marginal
en la última inscripción de dominio de las fincas correspondientes,
haga constar su afección al sistema de compensación (arts. 310.1
TRLS, 168 y 169 RGU y 5 del RD 1093/1997). La nota marginal tendrá una duración de tres años y podrá ser prorrogada por otros tres a
instancia de la Administración o de la Junta que hubieran solicitado su
práctica (art. 310.2 TRLS).
8.
8.1.
SISTEMA DE COOPERACIÓN
CONCEPTO
El sistema de cooperación se caracteriza por ser la gestión pública y la financiación a cargo de los propietarios.
Según el art. 186 RGU, en el sistema de cooperación los propietarios aportan
el suelo de cesión obligatoria y la Administración ejecuta las obras de urbanización con cargo a los mismos. Por tanto, la Administración actuante aprobará el Proyecto de Urbanización con sujeción al cuál se ejecutará la obra urba-
116
URBANISMO
nizadora; y aprobará el proyecto de reparcelación redistribuyendo los solares
edificables entre los propietarios y el Ayuntamiento, adjudicando a éste los
terrenos destinados por el planeamiento a usos y servicios públicos (suelos
dotacionales públicos).
8.2.
SUJETOS AFECTADOS. ASOCIACIÓN ADMINISTRATIVA DE
COOPERACIÓN
En el sistema de cooperación, al ser pública la gestión, los propietarios tienen
sólo una posición pasiva (financiar el sistema), por lo que no es preciso que
se integren en una entidad administrativa (como en el caso del sistema de
compensación) aunque, en su carácter de interesados, pueden asociarse,
para colaborar con la Administración en la gestión, en una entidad, también
administrativa, denominada Asociación Administrativa de Cooperación, siendo voluntaria, en todo caso, la incorporación a la misma, y adoptándose los
acuerdos por mayoría de votos de los asociados, sin tener en cuenta, como
en el caso de la compensación, su porcentaje de participación en el sistema
(arts. 191 y sts RGU).
8.3.
ACTUACIONES A REALIZAR POR LA ADMINISTRACIÓN: MODOS DE
GESTIÓN
Siendo el sistema de cooperación un sistema de gestión pública, la Administración actuante podrá realizar la ejecución del planeamiento por su organización general, por Gerencia Administrativa -constituida como Organismo Autónomo- o por sociedad mercantil de capital íntegramente municipal o mixto
(arts. 7, 15, 21 y 22 RGU).
8.4.
DISTRIBUCIÓN DE BENEFICIOS Y CARGAS: LA REPARCELACIÓN.
La equidistribución entre los propietarios de los beneficios y cargas derivados
del planeamiento el principio esencial del Ordenamiento urbanístico (arts. 5 y
14.2.d/ Ley 6/98) se efectúa, en el sistema de cooperación, mediante la reparcelación.
ƒ
Concepto de reparcelación.
Se entiende por reparcelación la agrupación o integración de las fincas
comprendidas en la unidad de ejecución para su nueva división ajustada
al planeamiento, con adjudicación de las parcelas resultantes a los interesados en proporción a sus respectivos derechos (art. 71 RGU). Esta inte-
117
URBANISMO
gración de las fincas de la unidad de ejecución en una comunidad reparcelatoria ha llevado a conceptuar la reparcelación como una Comunidad
de Bienes
ƒ
Funciones de la reparcelación.
La reparcelación puede cumplir todas o algunas de las siguientes funciones:
¾ Función jurídica: distribución justa entre los propietarios de los beneficios y cargas de la ordenación urbanística (art. 72.1.a/ RGU).
¾ Función técnica: regularización de las fincas para adaptar su configuración a las exigencias del planeamiento que se ejecuta (art. 72.1.b/
RGU).
¾ Función urbanística: situación sobre parcelas determinadas y en zonas aptas para la edificación del aprovechamiento establecido por el
plan y su adjudicación a los propietarios y a la Administración, además de a ésta los suelos dotacionales públicos (art. 72.1.c/ y d/
RGU). Hay que tener en cuenta que la parcelación se integra en el
Proyecto de reparcelación por lo que no es preciso aprobar, previamente, un proyecto de parcelación.
Cualquiera de estas funciones o finalidades justifica por si sola la reparcelación, aunque no concurran las otras (art. 72.2 RGU). Por ello, la reparcelación no es necesaria cuando no concurren ninguna de estas funciones, o cuando todos los propietarios afectados renuncian a ella y la Administración acepta la localización del aprovechamiento que le corresponda (art. 73 RGU).
ƒ
Elementos de la reparcelación.
¾ Subjetivos.
Los sujetos de la reparcelación son los titulares de derechos afectados por la misma. El art. 76 RGU señala que serán parte interesada
en el expediente reparcelatorio los propietarios de terrenos incluidos
en la unidad de ejecución y, en su caso, los titulares de terrenos exteriores a la misma que deban hacer efectivo su derecho con cargo a
los excesos de aprovechamiento objetivo que, sobre los subjetivos,
se den en la unidad.
¾ Objetivos.
Todos los terrenos incluidos o adscritos a la unidad reparcelable deben entrar en el proceso reparcelatorio sin que sea admisible la exclusión de fincas (arts. 77.1 y 79 RGU), aunque es posible adjudicar
como finca resultante la misma aportada en determinados supuestos.
118
URBANISMO
¾ Formales.
Presupuesto de la reparcelación es la existencia de planeamiento, de
la delimitación de unidad de ejecución y de la elección del sistema de
cooperación; siendo posible que al tramitarse el planeamiento (que
contenga la delimitación de la unidad de ejecución y elección del sistema de cooperación), se tramite conjunta y simultáneamente, el proyecto de reparcelación, sin perjuicio de quedar condicionado éste a la
aprobación de aquel (arts. 81 RGU).
Siendo la reparcelación un acto ejecutivo de un instrumento de planeamiento, y dado el carácter normativo de éstos, la jurisprudencia
admite que se impugne el proyecto reparcelatorio en base a la nulidad del Plan que ejecuta.
La reparcelación debe concretarse en un Proyecto de Reparcelación
que, a diferencia del de Compensación (en que prima lo establecido
en las Bases de Actuación), debe sujetarse a las prescripciones legales y reglamentarias, sin perjuicio de recoger los criterios expresamente manifestados por los interesados cuando no contradigan dicha
normativa ni ocasionen perjuicios al interés público ni a terceros (arts.
82, 83, 84 y 87 RGU)
ƒ
Efectos de la delimitación de la unidad reparcelable.
El expediente de reparcelación se entiende iniciado al aprobarse la delimitación de la unidad de ejecución, (cuando el expediente de reparcelación se tramite conjunta y simultáneamente con el PPO, PERI, ED o delimitación de la unidad de ejecución, se entiende que comienza con la
aprobación inicial de los mismos: art. 101.2 RGU), y llevará consigo la
suspensión del otorgamiento de licencias de parcelación y edificación sin
necesidad de declaración expresa (art. 98.2 TRLS 76.
9.
9.1.
EL SISTEMA DE EXPROPIACIÓN
LA EXPROPIACIÓN COMO SISTEMA Y COMO INSTITUCIÓN
La expropiación forzosa es la transferencia coactiva a la Administración pública de bienes o derechos de propiedad privada mediante el pago del justo
precio del bien o derecho.
En el ámbito urbanístico, la expropiación puede actuar como uno de los sistemas de ejecución del planeamiento en actuaciones poligonales o integradas, y puede actuar como institución que permite a la Administración expropiar bienes y derechos concretos bien para llevar a cabo la ejecución del pla-
119
URBANISMO
neamiento (actuaciones aisladas), bien para reaccionar ante incumplimientos
por los propietarios de la función social de la propiedad (parcelaciones ilegales en suelo no urbanizable, por ejemplo).
En el sistema de expropiación, todos los bienes y derechos incluidos en el
Polígono Unidad de Actuación son expropiados a favor de la Administración,
quien, una vez dueña de los terrenos, los urbaniza y destina los dotacionales
a usos o servicios públicos e integra los lucrativos en el patrimonio municipal
del suelo afectados a los fines propios del Patrimonio Municipal del Suelo.
Dos peculiaridades caracterizan el sistema de expropiación:
ƒ
En primer lugar, la posibilidad de no expropiar determinados terrenos incluidos en el polígono, al no ser necesaria su expropiación para llevar a
cabo la obra urbanizadora. La liberalización de la expropiación es, por tanto, algo excepcional, y comporta para el propietario liberado el deber de
contribuir a los costes de la urbanización del polígono.
ƒ
En segundo lugar, la posibilidad de que la Administración expropiante
otorgue a un empresario, seleccionado mediante concurso, la concesión
de la expropiación. El concesionario actúa como beneficiario de la expropiación, esto es, paga los justiprecios expropiatorios, recibe, a cambio los
bienes expropiados, realiza la urbanización y en retribución de su gestión,
hace suyos los suelos lucrativos que se hayan fijado en el contrato al resolver el concurso para seleccionar al concesionario; de tal modo que la
Administración expropiante no sólo recibe los suelos dotacionales públicos
sino todos los terrenos lucrativos que no correspondan al concesionario.
Fuera de estas dos características de la expropiación como sistema, la expropiación se sujeta a los siguientes requisitos y fases del procedimiento expropiatorio.
9.2.
PRESUPUESTO O REQUISITO DE LA EXPROPIACIÓN: LA DECLARACIÓN
DE UTILIDAD PÚBLICA
El art. 9 de la Ley de Expropiación Forzosa establece que "para proceder a la
expropiación forzosa será indispensable la previa declaración de utilidad pública o interés social del fin a que haya de afectarse el bien expropiado";
agregando el art. 10 LEF que la utilidad pública se entiende implícita, en relación con la expropiación de inmuebles, en todos los planes de obras y servicios del Estado, Provincia y Municipio. La Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre
Régimen del Suelo y Valoraciones, desde su posición constitucional, contiene
la misma regla de habilitación o legitimación de expropiaciones:
120
URBANISMO
"La aprobación de Planes de Ordenación urbana y de delimitaciones de ámbitos de gestión a desarrollar por expropiación implicará la declaración de utilidad pública de las obras y la necesidad de ocupación de los terrenos y edificios correspondientes, a los fines de expropiación o imposición de servidumbres"
(art. 33).
Pero esta habilitación genérica necesita ser concretada en los distintos supuestos
a los que es aplicable la expropiación forzosa. Y esta concreción de la "causa expropiandi" corresponde, según la doctrina de la STC 61/97, a la legislación de las
Comunidades Autónomas. Razón por la que el art. 34 de la LS 98 se limita a decir
que la expropiación por razón de urbanismo podrá aplicarse de acuerdo con las
finalidades previstas en la legislación urbanística.
La actuación por el sistema de expropiación requiere que se haya delimitado el
polígono y elegido la expropiación como sistema. La aplicación del instituto expropiatorio requiere que se de alguno de los supuestos legales que permiten la expropiación: obtención de suelos dotacionales, sanción expropiatoria, etc.
10. EL SISTEMA DE EJECUCIÓN FORZOSA
El sistema de ejecución forzosa no es sino un sistema de compensación impuesto imperativamente en el que las funciones de la Junta de compensación
son asumidas por una Comisión Gestora, con facultades y naturaleza jurídica
idénticas de las de las Juntas de Compensación, que se integra con representantes, a partes iguales, de la Administración y de los propietarios, debiendo ser elegido el Presidente de entre los representantes de la Administración.
11. LA EJECUCIÓN DEL PLANEAMIENTO POR AGENTE
URBANIZADOR
Mientras que los sistemas de actuación son distintas alternativas a elegir por
la Administración para organizar el procedimiento de ejecución del planeamiento, en las leyes urbanísticas de la Comunidad Valenciana y de CastillaLa Mancha la ejecución integrada del planeamiento ofrece aspectos distintos.
El primer aspecto distinto es que, antes de entrar en la gestión urbanística, es
preciso aprobar un Programa de Actuación Integrada (PAI) en el caso de la
Comunidad Valenciana o un Programa de Actuación Urbanizadora (PAU) en
el caso de Castilla-La Mancha que “determinan y organizan la actividad de
ejecución, fijando la forma de gestión de ésta”. Los PAU pueden ser promovi-
121
URBANISMO
dos por las Administraciones públicas o por los particulares, sean o no propietarios de los terrenos. Una vez aprobados pueden ser gestionados directamente por la Administración o indirectamente, por medio de agente urbanizador. Aunque la selección de este no se efectúa previa convocatoria por la
Administración de un concurso público, lo cierto es que se exige que la propuesta que formulen los particulares para obtener la condición de agente urbanizador se someta a la concurrencia de otras propuestas que formulen bien
una alternativa técnica bien., simplemente, una proposición económica. De tal
modo, que el Ayuntamiento finalmente elige el PAU y el agente urbanizador.
El urbanizador, en los términos previstos en el convenio que, tal efecto, ha de
formalizarse queda obligado a la formulación de los instrumentos de planeamiento de desarrollo, en su caso, y a la urbanización, reparcelación para la
distribución de beneficios y cargas entre los propietarios, y a la edificación, en
su caso. El urbanizador obtiene su retribución (fijada en la propuesta económica del seleccionado) a costa de los propietarios en terrenos edificables o en
metálico mediante cuotas de urbanización. Los propietarios afectados pueden
colaborar con el agente urbanizador aportando los terrenos -y, además, en su
caso, dinero- recibiendo, a cambio, solares en mayor o menor proporción según cuál haya sido su colaboración. Los propietarios pueden, optativamente,
solicitar ser expropiados.
12. EL SISTEMA DE CONCURRENCIA
En aquellas legislaciones urbanísticas que mantienen los sistemas tradicionales (compensación, cooperación, expropiación) para la ejecución del planeamiento, introducen la ejecución mediante agente urbanizador, como un sistema más; normalmente de elección subsidiaria o en defecto de los anteriores.
Las diferencias con el sistema de úngete urbanizador están, por tanto, referidas a la forma de seleccionar al agente urbanizador que, en estas legislaciones, se efectúa en virtud de concurso convocado por la Administración.
BIBLIOGRAFÍA
ƒ
BALLESTEROS FERNÁNDEZ, ÁNGEL, GARCÍA-BELLIDO, JAVIER, JALVO MÍNGUEZ,
JOAQUÍN, Y SANTOS DIEZ, RICARDO. La gestión urbanística ante la nueva
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Madrid 2002.
123
URBANISMO
124
URBANISMO
7
1.
LA URBANIZACIÓN*
EL PROYECTO DE URBANIZACIÓN DESARROLLA
DETERMINACIONES DE UN PLANEAMIENTO SUPERIOR
El Proyecto de Urbanización no es un instrumento de planeamiento. Es un
proyecto de ejecución de obras que desarrolla las determinaciones contenidas en el planeamiento superior ya sea general, parcial o especial. La localización, el sitio, los usos urbanísticos, la zonificación, la edificabilidad y la ordenación general viaria son decisiones ajenas al proyecto de urbanización. Es
decir, el procedimiento urbanístico limita el contenido del proyecto de urbanización a la definición constructiva de sus distintos elementos habiéndose proyectado sus características generales en las figuras anteriores de planeamiento urbanístico.
2.
EL CONCEPTO DE URBANIZACIÓN EN LA LEGISLACIÓN
URBANÍSTICA ACTUAL
Según la legislación vigente la adquisición del derecho a urbanizar requiere la
aprobación del planeamiento preciso en cada clase de suelo.
De acuerdo con el supletoriamente vigente Reglamento de Planeamiento de
1978 (art. 70) las obras de urbanización son las siguientes:
ƒ
Pavimentación de calzadas, aparcamientos, aceras, red peatonal y espacios libres.
ƒ
Redes de distribución de agua potable, de riego y de hidrantes contra incendios.
ƒ
Red de alcantarillado para evacuación de aguas pluviales y residuales.
ƒ
Red de distribución de energía eléctrica.
ƒ
Red de alumbrado público.
ƒ
Jardinería en el sistema de espacios libres.
125
GESTIÓN DE OPERACIONES Y LOGÍSTICA
ƒ
Resto de servicios urbanos básicos que se hayan considerado en el planeamiento que desarrolla el Proyecto de Urbanización.
Los proyectos de urbanización tienen que resolver además el enlace de los
servicios urbanísticos con los generales de la ciudad y acreditar que tienen
capacidad suficiente para atenderlos.
La legislación autonómica abunda en conceptos similares. Así Ley del Suelo
de la Comunidad de Madrid de 5 de julio de 2001 indica que “formarán parte
de las obras de urbanización los siguientes conceptos:
ƒ
Obras de vialidad, incluyéndose en ellas las de explanación, afirmado y
pavimentación de calzadas, construcción y encintado de aceras y canalizaciones que deban construirse en el subsuelo de las vías públicas para
todo tipo de servicios.
ƒ
Obras de saneamiento, que comprenden las relativas a colectores generales y parciales, acometidas, sumideros y atajeas para aguas pluviales y
estaciones depuradoras, en la proporción que afecte a la unidad de ejecución.
ƒ
Obras para el suministro de agua, en las que se incluyen las de captación
cuando fueran necesarias, de distribución domiciliaria de agua potable, de
riego y de hidrantes contra incendios.
ƒ
Obras de suministro de energía eléctrica, comprensivas de la conducción
y la distribución de ésta. De alumbrado público y demás servicios requeridos por el planeamiento urbanístico.
ƒ
Obras de jardinería y arbolado, así como de amueblamiento necesario
para el uso y disfrute de parques, jardines, plazas y vías públicas.
ƒ
En su caso, las obras de infraestructura y servicios exteriores a la unidad
de actuación que sean precisas.”
La legislación precisa el contenido y alcance del Proyecto de Urbanización.
La legislación estatal supletoriamente vigente en los aspectos concernientes
al Proyecto de Urbanización, (Ley del Suelo de 1992) establece que “los proyectos de urbanización son proyectos de obras que tienen por finalidad llevar
a la práctica el planeamiento general en el suelo urbano y los Planes Parciales en el suelo urbanizable. No podrán contener determinaciones sobre ordenación ni sobre régimen del suelo y de la edificación, y deberán detallar y
programar las obras que comprendan con la precisión necesaria para que
puedan ser ejecutadas por técnico distinto del autor del proyecto”.
126
URBANISMO
Los límites de las determinaciones del proyecto de urbanización se establecen cuando se argumenta que “los proyectos de urbanización no podrán modificar las previsiones del planeamiento que desarrollan, sin perjuicio de que
puedan efectuar las adaptaciones exigidas por la ejecución material de las
obras”.
En cuanto a los contenidos del documento administrativo se regula que “los
proyectos de urbanización comprenderán una Memoria descriptiva de las características de las obras, plano de situación en relación con el conjunto urbano y planos de proyecto y de detalle, mediciones, cuadros de precios, presupuesto y pliego de condiciones de las obras y servicios”.
El Proyecto de Urbanización es un proyecto urbano que se elabora a una escala más detallada que las figuras de planeamiento superior y que “ajusta”
sus determinaciones. No puede alterar ni la ordenación general ni los esquemas viarios previamente planificados, pero si debe resolver los problemas de
proyecto (no sólo constructivos) propios de su escala: soluciones en cruces
viarios y secciones de calles, tipos de peatonalización, tratamiento de espacios públicos, rasantes y soluciones de drenaje, etc.
En este mismo sentido se expresa la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid (art.80.2) al establecer que “los proyectos de urbanización:
ƒ
No podrán contener determinaciones propias del planeamiento urbanístico, debiendo cumplir las previsiones y, en su caso, requerimientos que para ellos establezca el planeamiento y las normas reguladoras de las obras
y los servicios mínimos previstos en el art.97 de esta Ley.
ƒ
Deberán estar autorizados por técnico con habilitación legal suficiente y
definir las obras que comprendan con la precisión suficiente para ser llevadas a cabo bajo la dirección de técnico distinto del autor del proyecto de
que se trate.
ƒ
Podrán ser formulados por cualquier persona, pública o privada, y se
aprobarán por los municipios por el mismo procedimiento de aprobación
de los Estudios de Detalle, salvo que se tramiten simultáneamente con el
correspondiente planeamiento urbanístico o deban seguir el procedimiento
prescrito para el sistema de ejecución privada”.
Además de la Legislación Estatal y Autonómica que regulan la figura del Proyecto de Urbanización, ésta debe desarrollarse en el ámbito de la normativa
municipal que le sea de aplicación.
127
GESTIÓN DE OPERACIONES Y LOGÍSTICA
La Administración Municipal es la que tiene potestad de aprobar el Proyecto
de Urbanización, que por tanto es objeto de supervisión por los Servicios
Técnicos Municipales. Normalmente estos Servicios Técnicos están organizados en distintas Áreas, Departamentos y Servicios (Medio Ambiente, Saneamiento, Parques y Jardines, Alumbrado Público), tanto del área de conservación como de supervisión de nuevos proyectos y control del cumplimiento del Planeamiento (Gerencias Municipales de Urbanismo).
En ocasiones las competencias municipales, especialmente en materia de
aguas (abastecimiento y depuración), se encuentran mancomunadas o delegadas en alguna Agencia Pública de ámbito municipal o supramunicipal.
Frecuentemente los Planes Generales de Ordenación Urbana, o denominación equivalente de la legislación autonómica, recogen, con cierta generalidad, “Normas de Urbanización” y en ocasiones existen ordenanzas específicas de aplicación para el tratamiento de algunos aspectos de urbanización Se
puede dar incluso la existencia de una “Normalización de elementos constructivos”, de un “Pliego de Prescripciones Técnicas para la Redacción de Proyectos de Urbanización” y de un “Pliego General de Condiciones para la Ejecución de las Obras de Urbanización”, como es el caso del Ayuntamiento de
Madrid que cuenta también en la actualidad con la “Instrucción para el Diseño
de la Vía Pública”, aprobada definitivamente el 21 de Diciembre de 2000 según lo previsto en el PGOU de Madrid.
Estas prescripciones de la normativa municipal, deben ser cumplidas por el
Proyecto de Urbanización, no sólo en razón de su aprobación sino también
porque el destinatario final de las obras en él definidas es el propio Ayuntamiento. Este debe recibirlas para incorporarlas al patrimonio municipal previamente a su apertura al uso público.
Pero además del Ayuntamiento otros organismos y compañías tienen este
papel de receptores finales de las obras. Como ya se ha indicado la legislación obliga al promotor urbanizador no sólo a construir las calles, plazas y
jardines que el Planeamiento ha concebido como elementos estructurantes y
organizadores del espacio público sino a dotar a las futuras edificaciones, a
los solares que resultarán de la construcción de la ordenación, de los servicios de infraestructura urbana necesarios: agua potable, saneamiento, energía eléctrica y aquellos otros servicios que defina el Planeamiento Urbano,
normalmente gas canalizado y obra civil para redes de comunicaciones (teléfono, TV, datos,…).
Estos servicios están frecuentemente explotados y gestionados por compañías privadas en régimen de monopolio o de competencia.
128
URBANISMO
Esto hace que con objeto de garantizar una posterior integración de las nuevas redes previstas con las ya existentes y garantizar una explotación conjunta, sea necesario, ya desde la fase de redacción del Proyecto de Urbanización, tener en cuenta las “Normas y criterios” que para el diseño de estos servicios tengan las compañías explotadoras. Relación que suele formalizarse
en un “Convenio” o “Acuerdo Comercial” entre Compañía y Promotor en lo
referente a criterios de diseño y eventualmente reparto de los costes de construcción, puesto que habitualmente estas instalaciones una vez construidas
son cedidas por el Promotor a la Compañía con la que se haya llegado a
acuerdo.
El Ayuntamiento suele exigir como garantía de la viabilidad de la propuesta
de proyecto en aquellas redes que no sean de cesión al municipio (Energía
Eléctrica, Gas, Comunicaciones, en ocasiones Agua) la “Conformidad Técnica” al Proyecto de alguna de las Compañías que puedan operar en la zona.
Como puede fácilmente entenderse la variedad de situaciones y normas de
aplicación que se presentan, en función de la localización del proyecto, es
muy grande.
La redacción de un Proyecto de Urbanización lleva, por tanto, además de las
labores técnicas de diseño y cálculo, una importante componente de gestión
con los múltiples agentes que van a intervenir de una u otra manera en el
proceso de construcción para garantizar la adaptación del mismo a la que
puede ser muy amplia y variada normativa de aplicación.
3.
DETERMINACIONES Y CONTENIDO DEL PROYECTO DE
URBANIZACIÓN. ALCANCE DE LA ACCIÓN URBANIZADORA
La finalidad del Proyecto de Urbanización como ya se ha indicado, es definir
las obras de construcción del espacio público (calles, plazas, jardines con su
correspondiente equipamiento) y dotar de servicios urbanos (Agua, Saneamiento, Energía Eléctrica, Otros) los solares que resultarán de estas obras
según las previsiones del Planeamiento que desarrollan.
Se trata, por tanto, de un Proyecto Constructivo y como tal debe ser entendido en cuanto a escalas de trabajo, normativa de aplicación, grado de definición, control de calidad, especificaciones y responsabilidades técnicas.
3.1.
ALCANCE DEL PROYECTO
129
GESTIÓN DE OPERACIONES Y LOGÍSTICA
En cuanto al alcance material de las obras a proyectar es evidente que deben
desarrollar la totalidad de las obras necesarias para construir el espacio público definido en el Plan Parcial o en el planeamiento previo, y dotar de servicios urbanos a la edificación con el alcance que haya definido el planeamiento.
El ámbito a urbanizar, por tanto, es la totalidad de la unidad de ejecución que
haya fijado el planeamiento. El Proyecto de Urbanización puede establecer
fases constructivas cuando lo permita el Planeamiento.
La construcción del espacio público, calles, plazas, parques, jardines, áreas
de juego, supone definir alineaciones y rasantes, es decir, movimientos de
tierras, pavimentación (afirmado y pavimentación) y drenaje (bordillos, caces,
imbornales); iluminación (obra civil y eléctrica del alumbrado público: báculos,
luminarias, lámparas, equipos y protecciones, cableado); ajardinamiento (alcorques, red de riego, plantaciones) y mobiliario urbano (bancos, papeleras,
marmolillos, juegos infantiles) y señalización (horizontal, vertical, semaforización).
En función de la complejidad del proyecto suele ser conveniente organizarlo
en proyectos específicos que faciliten la supervisión, y posibles adaptaciones,
por parte de los distintos agentes que intervendrán en el proceso de urbanización.
En esta línea el Pliego de Prescripciones para la redacción de Proyectos de
Urbanización del Ayuntamiento de Madrid prevé que estos se desarrollen en:
ƒ
Memoria Resumen.
ƒ
Explanación.
ƒ
Saneamiento y Drenaje.
ƒ
Red de Distribución de Agua.
ƒ
Energía Eléctrica.
ƒ
Red de Distribución de Gas (si procede).
ƒ
Red de Canalización de Comunicaciones.
ƒ
Pavimentación.
ƒ
Alumbrado Público.
130
URBANISMO
ƒ
Red de Riego e Hidrantes.
ƒ
Jardinería.
ƒ
Mobiliario Urbano.
ƒ
Señalización.
ƒ
Galería de Servicios (si procede).
Se trata, por tanto, de proyectar y construir las obras que permiten la transformación del espacio en vialidad urbana y red de espacios verdes completamente terminadas. Pero además, el espacio público es el espacio por el que
discurren las redes de servicios urbanos necesarios para abastecer las nuevas edificaciones: distribución de agua potable, saneamiento de aguas residuales, drenaje de patios y cubiertas y energía eléctrica normalmente en baja
tensión, lo que suele requerir además la construcción de una red media tensión y los correspondientes centros de transformación. Deben proyectarse,
por tanto, las redes de distribución y canalizaciones necesarias para garantizar estos servicios.
Se incluirán también aquellas otras infraestructuras que prevea el Planeamiento, habitualmente obra civil para permitir el tendido del cableado de comunicaciones y la red de distribución de gas energético cuando existe la posibilidad de suministro del mismo.
Se deben también disponer hidrantes en la vía pública, normalmente conectados a la red de distribución de agua, que permitan la carga de agua de las
unidades motobomba de extinción de incendios.
No es habitual disponer otros servicios: centrales de agua caliente sanitaria, recogida mecánica de residuos sólidos, elementos de transporte, doble o triple red de
agua según calidad. Es muy recomendable que previamente a la decisión de la
instalación de este tipo e servicios se efectúen estudios detallados acerca no sólo
de la rentabilidad económica y social de la inversión sino sobre la viabilidad técnica y económica de su explotación y mantenimiento.
4.
ESTÁNDARES DE URBANIZACIÓN. EL COSTE DE
URBANIZACIÓN
Indudablemente cuando hablamos de urbanización podemos hablar de estándares bastante distintos.
131
GESTIÓN DE OPERACIONES Y LOGÍSTICA
No obstante, el desarrollo de las distintas Normativas Municipales y de las
Compañías de Servicios ha uniformado notablemente el estándar cuando
hablamos de urbanización en España. Otra cuestión sería los procesos de
urbanización más o menos elementales y de bajo coste en países que inician
estos procesos.
Los parámetros más habituales para exponer el coste son /m2 de superficie
del sector o /m2c edificable no obstante en el coste influye la superficie total
del sector, la edificabilidad y los usos, pero fundamentalmente los m2 de viales.
No obstante, también en España existen diferencias de coste de unas urbanizaciones a otras. Son varios los elementos que lo justifican:
1. El más determinante es la superficie de viario. Este dato viene fijado por el
Planeamiento y puede oscilar entre el 15% y el 40% de la superficie total
del sector.
2. El segundo elemento que puede diferenciar radicalmente un sector de otro
son sus conexiones exteriores.
3. En tercer lugar los condicionantes geotécnicos y de drenaje del sector: la
topografía modificada.
4. El grado de electrificación.
5. Los criterios de pavimentación.
6. Finalmente, la solución que se dé a las acometidas.
Por último indicar que se observa una cierta economía de escala en función
del tamaño total de la obra (m2 viales).
Conviene resaltar que las decisiones sobre calidades de diseño de los diferentes elementos no deben tomarse aisladamente en el contexto de cada
proyecto sino en el del proyecto global.
Así, por ejemplo la decisión de emplear polietileno o fundición o la de doblar
la red en función del ancho de calle puede significar una diferencia muy importante de coste en la red de agua, pero puede no tener prácticamente trascendencia económica, en el contexto general del proyecto y sí tenerla técnica
y funcionalmente, comparada con la determinación de unas rasantes que supongan una adecuada compensación de tierras.
132
URBANISMO
Sirva este último criterio para recordar de nuevo la importancia que tiene entender el Proyecto de Urbanización como un proyecto unitario, y no como la
mera adición de proyectos parciales, que pudiendo estar bien resueltos individualmente pueden dar como conjunto una mala solución de urbanización.
133
GESTIÓN DE OPERACIONES Y LOGÍSTICA
134
URBANISMO
8
1.
VALORACIONES Y
EXPROPIACIONES*
REGLAS DE VALORACIÓN
La ley del suelo (Ley 6/1998 de 13 de abril) plantea en su Título III, el régimen
de las valoraciones urbanísticas.
1.1.
CUESTIONES PREVIAS
Procedicimiento de Valoración: sistema que trata de reflejar con la mayor
exactitud posible el “valor real” que el mercado asigna a cada tipo de suelo,
renunciando formalmente a fórmulas artificiosas que contradicen esa realidad
y constituyen una fuente de conflictos.
El valor de repercusión se obtendrá por aplicación de las técnicas desarrolladas en la norma 16 del R.D. 1020/1993 de 25 de junio por el que se aprueban
las “Normas técnicas de valoración y el cuadro marco de valores del suelo y
de las construcciones para determinar el valor catastral de los bienes inmuebles de naturaleza urbana”, que dice:
Vv=1,40 (Vr + Vc) Fl
en la que:
Vv = Valor en venta del producto inmobiliario, en pesetas/m2 construido.
Vr = Valor de repercusión del suelo en pesetas/m2 construido.
Vc = Valor de la construcción en pesetas/m2 construido.
Fl = Factor de localización, que evalúa las diferencias de valor de productos
inmobiliarios análogos por su ubicación, características constructivas y circunstancias socio-económicas de carácter local que afecten a la producción
inmobiliaria.
135
GESTIÓN DE OPERACIONES Y LOGÍSTICA
De donde:
Vv
Vr =
- Vc
1,40 Fl
2.
EL MÉTODO RESIDUAL DINÁMICO
Por tratarse de una metodología propuesta implícitamente en la Ley del Suelo
de 1998 y de forma explícita en la Ley 10/2003, debe analizarse detalladamente su desarrollo.
La Orden ECO/805/2003 de 27 de marzo, en su artículo 36 y siguientes, desarrolla el Método Residual Dinámico, que permite determinar el valor de
mercado de un terreno edificable como el precio más probable que, en el
momento de la tasación pagaría por él un promotor inmobiliario que lo comprara y aprovechara su mejor y mayor uso urbanístico. Su aplicación requiere:
ƒ
Determinar la promoción inmobiliaria más probable a desarrollar sobre el
terreno a valorar según el principio de mayor y mejor uso.
ƒ
Estimar las fechas y plazos de la urbanización de los terrenos, de la construcción y de la comercialización del inmueble terminado, según las hipótesis más probables y atendiendo al grado de desarrollo del planeamiento,
de la gestión urbanística y de la ejecución de la urbanización en el sector.
ƒ
Estimar los costes de construcción y urbanización, los pagos necesarios
de promoción, financieros y de comercialización normales para un promotor de tipo medio.
¾ Coste de construcción
Se determinara según los módulos establecidos por organismos e entidades oficiales (Comunidades Autónomas, Catastro, Colegios profesionales)
¾ Coste la urbanización
Para establecer el coste de urbanización se deben aplicar los precios
resultantes del proyecto de urbanización y los de su ejecución.
136
URBANISMO
¾ Los pagos financieros, de promoción y comercialización se establecen en relación con los baremos correspondientes.
ƒ
Estimar los cobros a obtener partiendo del valor en venta del inmueble a
promover referido a las fechas de su comercialización. Para ello se partirá
del valor de mercado en la fecha de la tasación y se tendrá en cuenta la
evolución esperada de los precios.
ƒ
Teniendo en cuenta los datos y estimaciones anteriores se determinan los
flujos de caja previstos durante la promoción, es decir, la diferencia entre
los cobros y pagos inherentes al proceso inmobiliario.
ƒ
Fijar un tipo de actualización (i). Como tipo de actualización se utilizará el
representativo de la rentabilidad media anual del proyecto, sin tener en
cuenta financiación ajena, que obtendría un promotor medio, en una promoción de las características de la que se analiza calculado de acuerdo
con la siguiente fórmula :
i = Tasa libre de riesgo + prima de riesgo
El tipo libre de riesgo será el tipo de actualización establecido en el artículo 32 de la Orden ECO/805/2003.
La prima de riesgo se debe establecer de acuerdo con las determinaciones la Orden de la repetida Orden ECO/805/2003.
ƒ
Calcular el valor de mercado de los terrenos por diferencia entre el valor
actual de los cobros obtenidos por la venta del inmueble terminado y el valor actual de los pagos realizados por los diversos costes y gastos, para el
tipo de actualización fijado.
Como ejemplo de cuanto antecede se adjunta un cuadro en el que se ha obtenido por el método residual dinámico, el valor actual de un suelo que se va
a poner en mercado dentro de cuatro años y que responde a las siguientes
características:
Valor venta del producto inmobiliario (resid. /colectivo)
1800,- €/m2c
Valor unitario de la construcción
550,- €/m2c
Superficie del ámbito
10.000 m2s
Superficie edificable
8.000 m2c
Coste de la urbanización
39€/m2s
Tasa de interés más tasa de riesgo
14,5%
IPC
4%
137
GESTIÓN DE OPERACIONES Y LOGÍSTICA
Con lo que resulta un valor de repercusión de 117 €/m2c y un valor total actual
del suelo de 963.083 €.
3.
EXPROPIACIÓN URBANÍSTICA
La expropiación urbanística, consiste, como toda expropiación, en lo que el
artículo 1 de la Ley de Expropiación forzosa ha definido como “cualquier forma de privación singular de la propiedad privada o de derechos o intereses
patrimoniales legítimos cualesquiera que fueran las personas o entidades a
que pertenezcan, acordada imperativamente”. Siendo la expropiación urbanística, en esencia, aquella que tiene como finalidad la ejecución del planeamiento urbanístico (artículo 33 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen
del Suelo y valoraciones, en adelante me referiré a ella con la dicción LS98) o
esté motivada por el incumplimiento de los deberes urbanísticos (artículo 34
de la LS98).
La distinción entre expropiación urbanística y de otro carácter tenía relevancia
en cuanto al régimen de valoraciones por el que se regulaba cada una antes
de la LS98, puesto que las expropiaciones urbanísticas seguían el rígido sistema de valoraciones establecido en la legislación urbanística, con los tres
tipos de valores, inicial, expectante y urbanístico, mientras que la valoración
de las segundas se regulaba por el sistema previsto en el Ley de Expropiación Forzosa, siendo de aplicación los criterios estimativos de acuerdo con su
artículo 43. No obstante, desde la Ley 8/1990 se configura un procedimiento
expropiatorio basado en una valoración común de la propiedad inmobiliaria,
derivada de sus aprovechamientos urbanísticos, con independencia del tipo
de expropiación del que se tratase. Finalmente, a partir de la Ley LS98 las
valoraciones urbanísticas se imponen a cualquier expropiación en virtud de su
artículo 23 que establece: “A los efectos de expropiación, las valoraciones de
suelo se efectuarán con arreglo a los criterios establecidos en la presente
Ley, cualquiera que sea la finalidad que la motive y la legislación, urbanística
o de otro carácter, que la legitime”.
No obstante, las expropiaciones urbanísticas siguen teniendo algunas peculiaridades con relación a la legislación general como es la obligatoriedad de
realojo de los ocupantes legales a que se refiere la disposición adicional cuarta del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del suelo y Ordenación
Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de julio, en adelante, LS92, vigente en este punto.
En cuanto a su regulación sustantiva, se aplica con carácter general, la normativa sobre expropiación forzosa (Ley de Expropiación Forzosa, de 16 de
138
URBANISMO
diciembre de 1954, en adelante, LEF); la LS98 (artículos 33 y siguientes) y
ciertos preceptos de la LS92 (artículos 210, 211.3, 213, 214, 222 y 224).
Cabe hacer un breve inciso sobre las dos últimas reformas que ha sufrido la
LS98, a través de la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de medidas fiscales,
administrativas y de orden social, en relación con la valoración del suelo expropiado para infraestructuras públicas; así como, a través de la Ley 10/2003,
de 20 de mayo, de Medidas urgentes de liberalización en el sector inmobiliario y transportes, en virtud de la cual, además de retomar la categoría del suelo no urbanizable común, introduce ciertos cambios en lo que a la valoración
del suelo urbano y urbanizable se refiere.
Son de aplicación supletoria el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del
Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de
abril y el Reglamento de Gestión Urbanística. En cuanto a la normativa autonómica, ciertas Comunidades Autónomas se remiten al contenido de la LS92,
mientras que otras regulan la materia en normas propias, aplicándose en el
resto la normativa supletoria.
LEGITIMACIÓN
En materia urbanística, se atribuye a los planes de ordenación urbana e instrumentos delimitadores la eficacia legitimadora de las obras (declaración de
utilidad pública) y necesidad de ocupación de los terrenos y edificios correspondientes. Así, la aprobación de planes de ordenación urbana y de delimitaciones de ámbitos de gestión a desarrollar por expropiación implica la declaración de utilidad pública de las obras y la necesidad de ocupación de los terrenos y edificios correspondientes, a los fines de expropiación o imposición
de servidumbres.
En este sentido, bajo la rúbrica “legitimación de las expropiaciones” el artículo
33 de la LS98 viene a incluir un precepto que en la anterior legislación se incluía en la regulación de los “efectos de aprobación de los planes”. A raíz de
este artículo, la legitimación de las expropiaciones urbanísticas viene determinada ex artículo 33 de la LS98 por la aprobación de Planes de ordenación
urbana, así como por la delimitación de ámbitos de gestión a desarrollar por
expropiación implicando la aprobación de tales instrumentos, la declaración
de utilidad pública de las obras y la necesidad de ocupación de los terrenos y
edificios correspondientes.
No obstante, lo que este artículo viene a regular es un elemento característico
del régimen jurídico de los planes, en cuanto viene a cumplir las exigencias
139
GESTIÓN DE OPERACIONES Y LOGÍSTICA
de declaración de utilidad pública y necesidad de ocupación, de acuerdo con
lo previsto en la legislación general de expropiación forzosa.
FUNCIÓN
La determinación de la causa expropiandi corresponderá en la mayoría de los
casos a la legislación autonómica, determinando en sus leyes urbanísticas los
supuestos en los que es posible en la ejecución del planeamiento la aplicación de la expropiación forzosa. Así, el artículo 34 de la LS98 hace una distinción entre aquellos casos en los que las expropiaciones urbanísticas se aplicarán de acuerdo con las finalidades previstas en la legislación autonómica y
aquellos en los que las expropiaciones se realizarán por incumplimiento de la
función social de la propiedad.
Es decir, en el primer caso, será el legislador autonómico el que determine la
causa expropiandi en sus leyes urbanísticas, mientras que en el segundo,
corresponde al Estado, establecer aquellos aspectos básicos en los que el
incumplimiento de la función social de la propiedad determine la expropiación
y al autonómico los complementarios.
EJERCICIO DE LA POTESTAD
En toda expropiación concurren necesariamente dos sujetos jurídicos, el expropiado, en cuanto titular del bien o derecho afectado por la expropiación,
con quien se entienden todas las actuaciones del procedimiento expropiatorio, especialmente las referidas a la pieza de justiprecio, y el expropiante, titular de la potestad expropiatoria que será, como regla general, un ente territorial, es decir, el Estado, las Comunidades Autónomas, o las Corporaciones
locales, aunque en algunas ocasiones se ha cuestionado y llegado a admitir
la atribución de potestad expropiatoria a entes integrantes de la llamada Administración institucional, tales como Confederaciones hidrográficas (SSTS
14-3-1966 y 22-10-1985). Por último, y circunstancialmente puede también
intervenir un tercero ajeno al expropiante y al expropiado, que será el beneficiario, como sujeto que representa el interés público o social para cuya realización está autorizado a instar de la Administración de cobertura el ejercicio
de la potestad expropiatoria y que adquiere el bien o derechos expropiados
previo abono del justiprecio. Es, por tanto, persona distinta de la entidad expropiante, que desarrolla, mediante concesión de aquélla, el ejercicio de la
potestad expropiatoria, no su competencia.
La potestad expropiatoria reside, por tanto, en las Administraciones Públicas
territoriales, y así se establece en el artículo 2º de la LEF “la expropiación for-
140
URBANISMO
zosa sólo podrá ser acordada por el Estado, la provincia y el municipio, en
cuanto únicos titulares de la potestad expropiatoria, y a ellos corresponde
acordar la expropiación, realizar la tutela y dirección del procedimiento expropiatorio, pudiendo intervenir siempre para velar la buena marcha del mismo”.
En el ámbito urbanístico, el artículo 85 de la LEF, en su párrafo 3º establece
que “las facultades atribuidas por esta Ley a la Administración o autoridades
gubernativas que en ella se mencionan, corresponderán íntegramente, en los
asuntos de las Corporaciones Locales, a éstas o a los organismos especiales
que en los mismos intervienen, y sin limitación de la autonomía que se les
concede en las disposiciones legales vigentes”.
Por otro lado, la figura del expropiante, en las expropiaciones urbanísticas
presenta como especial peculiaridad la de contar con diversas formas de gestión expropiatoria, baste como ejemplo los distintos supuestos en que la gestión del sistema se lleva a cabo por personas distintas, públicas o privadas, a
la propia Administración actuante.
Dentro de las formas de la ejecución exclusiva por la entidad actuante, ésta
puede tener lugar atribuyendo las competencias a un órgano ya existente,
creando un nuevo órgano específico o creando una entidad dotada de personalidad jurídica propia e independiente de la entidad actuante, mediante la
creación de entidades urbanísticas especiales, organismos autónomos locales o sociedades anónimas cuyo único partícipe capitalista sea la Corporación. En este último caso, nos encontraríamos ante una entidad que, con personalidad jurídica independiente, lleva a cabo verdaderas competencias públicas, en este caso de contenido urbanístico. No obstante, en última instancia, detrás del ejercicio de las competencias por la entidad correspondiente,
se encuentra la propia Administración actuante que en la mayoría de los casos suele ser la Corporación local. Esta estrecha relación entre Administración local y empresa municipal queda reforzada por la denominada doctrina
del levantamiento del velo que afirma la mera instrumentalidad de las entidades de naturaleza privada a los efectos de imputación final de derechos y deberes que corresponde, a pesar de la distinción patrimonial, a la Entidad local.
En este sentido, la Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de mayo de 1984
(Azdi. 2800) afirma: “Que también en el ámbito del Derecho administrativo,
cuando se habla de los entes públicos o de gestión («mutatis mutandi»), a los
que se reviste de una forma jurídica perteneciente al Derecho privado (Sociedades anónimas, por ejemplo), según se señala por autorizada doctrina, no
se hace sino utilizar una técnica ofrecida por ese Derecho de modo instrumental, del uso de un procedimiento en el que «la sociedad aparece como
una simple forma para encubrir la creación de un ente final puro y simple»,
externamente regida por el Derecho privado, pero en realidad internamente
de la pertenencia de la Administración, tal como en el caso del recurso ocurre
141
GESTIÓN DE OPERACIONES Y LOGÍSTICA
y se declara por la Sentencia de instancia, en el que, según el contrato, el
Ayuntamiento es órgano de la Sociedad municipal y el Alcalde su Presidente
del Consejo, es decir, con el poder, siquiera compartido, de gestión de la entidad (...)”.
En cuanto al régimen jurídico aplicable a estas entidades cabe tener en cuenta que, sobre la sociedad de capital íntegramente público, la legislación administrativa local (art. 103 del Texto Refundido de Régimen Local) hace una remisión en bloque al Derecho mercantil, de forma que tanto la organización
como la actividad de estas entidades se rige, en línea de principio, por el Derecho privado; a pesar de ello, son numerosos los aspectos de estas sociedades que no quedan sometidos al Derecho privado, precisamente, por el
carácter público de su único socio fundador.
Finalmente, la administración actuante puede hacer uso de todas las técnicas
de alteración de la competencia o su ejercicio, reguladas en la Ley de Régimen Jurídico y del Procedimiento Administrativo Común, Ley 30/1992 de 26
de noviembre, en adelante LRJAPyPAC, entre las que cabe citar: la delegación (artículo 13 LRJAPyPAC); la desconcentración (artículo 12.2 LRJAPyPAC) que al contrario que la delegación, no sólo implica el ejercicio de una
competencia sino también de su titularidad, de forma permanente e irrevocable, salvo modificación normativa; la avocación (artículo 14 LRJAPyPAC); la
encomienda de gestión (artículo 15 LRJAPyPAC), en virtud del cual la realización de actividades de carácter material, técnico o de servicios de la competencia de los órganos administrativos o de las entidades de derecho público
podrá ser encomendada a otros órganos de la misma o de distinta Administración, por razones de eficacia o cuando no se posean los medios técnicos
idóneos para su desempeño, no implicando, esta modalidad, cesión de titularidad de la competencia ni de los elementos sustantivos de su ejercicio; y finalmente, la suplencia (artículo 17 de la LRJAPyPAC), mediante la cual los
titulares de los órganos administrativos son sustituidos temporalmente en los
supuestos de vacante, ausencia o enfermedad por quien designe el órgano
competente para el nombramiento de aquellos.
En cuanto a las concretas formas de gestión expropiatoria en las que el protagonismo se atribuye a persona distinta de la Administración actuante, podemos citar, entre las más comunes, las siguientes:
Modalidades asociativas : entre las que se incluyen todas las fórmulas de coparticipación de la Administración local actuante con personas privadas o públicas entre las que destacan los consorcios, constituidos por entidades locales y otras administraciones públicas; mancomunidades o asociaciones de
municipios para la ejecución común de obras o servicios determinados de su
competencia, siendo también posible la utilización de las técnicas de altera-
142
URBANISMO
ción de la competencia arriba descritas, si bien con carácter intersubjetivo, es
decir entre dos administraciones diferentes, entre las que pueden citarse la
encomienda de gestión, prevista expresamente en algunas legislaciones autonómicas como en el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias, aprobado por Real
Decreto Legislativo 1/2000, en su artículo 92, y la delegación intersubjetivas,
admitida ésta última sólo a favor de entidades institucionales y prevista también algunas leyes autonómicas como es el caso de Castilla la Mancha (Ley
2/1998, artículo 108).
En cuanto a las fórmulas mixtas de gestión, estas consisten en la ejecución por la
Corporación con el apoyo de particulares, pudiendo realizarse a través de sociedades urbanísticas, mediante la constitución de sociedades anónimas o empresas
de economía mixta, así como adquirir acciones de sociedades que se hallen constituidas, con el fin de proceder a la ejecución del planeamiento urbanístico o a través también de consorcios, en cuanto entidades asociativas que también pueden
constituirse con particulares o entes privados sin ánimo de lucro que persigan fines de interés público concurrentes con los de la Administraciones públicas. No
obstante, hay que puntualizar, con respecto a estas sociedades que cuando la
participación del Estado y / o de sus organismos autónomos sea mayoritaria, estas
empresas han de tener el carácter de sociedades estatales, constituyendo un supuesto de gestión pública directa.
Así mismo, aun cuando lo normal es que la potestad expropiatoria sea ejercitada por la Administración para sí misma, es también posible que lo sea en
beneficio de un tercero, dando así entrada con una participación activa en el
procedimiento expropiatorio, al beneficiario o aquel en cuyo interés se realiza
la expropiación, tal y como se recoge en el artículo 3 del REF, recogiéndose
en los apartados 2 y 3 del artículo 2 de la LEF las posibles modalidades de la
figura del beneficiario:
2. “Además podrán ser beneficiarios de la expropiación forzosa por causa de
utilidad pública las entidades y concesionarios a los que se reconozca legalmente esta condición.
3. Por causa de interés social podrá ser beneficiario, aparte de las indicadas,
cualquier persona natural o jurídica en la que concurran los requisitos señalados por la Ley especial necesaria a estos efectos.”
Así en la legislación urbanística se ha atribuido desde siempre, tal condición a
las Juntas de Compensación, en aquellos casos de propietarios que hayan de
ser expropiados por no aceptar el sistema o no adherirse a la Junta, en los
plazos señalados al afecto, o, habiéndose adherido, incumplan los deberes y
las cargas impuestas en la normativa aplicable (artículos 168.2 y 181 del Re-
143
GESTIÓN DE OPERACIONES Y LOGÍSTICA
glamento de Planeamiento). Por último, resta recordar la posibilidad que las
recientes leyes autonómicas han otorgado a los particulares de participar en
la gestión urbanística a través de la emergente figura del agente urbanizador.
144
URBANISMO
9
1.
INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA
EN LA EDIFICACIÓN Y USO DEL
SUELO. DISCIPLINA
URBANÍSTICA*
INTRODUCCIÓN
La intervención de la Administración en la actividad de los ciudadanos con la
finalidad de que ésta se ajuste a los mandatos legales ha sido una constante
histórica. En la actualidad y por lo que se refiere a la Administración Municipal, la facultad interventora aparece recogida en el artº. 84 de la Ley 7/1985,
de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, en el que, después de establecer la facultad y los medios para ejercitarla, el legislador dispone que la misma se atendrá a los principios de “igualdad de trato, congruencia con los motivos y fines justificativos y respeto a la libertad individual”.
De acuerdo con los pronunciamientos de la Legislación general, la normativa
urbanística, desde la primera Ley del Suelo, de 12 de mayo de 1956, ha venido incorporando preceptos destinados a regular la intervención administrativa
en la edificación y uso del suelo. Es cierto, sin embargo, que, a partir de la
aprobación del Reglamento de Disciplina Urbanística, aprobado por Real Decreto 2187/1978, de 23 de junio, la terminología inicial sufre alteraciones. Este
Reglamento está integrado por tres Títulos, el primero sigue refiriéndose a la
“Intervención en la edificación y uso del suelo”, y los dos restantes, a la “Protección de la legalidad urbanística” (el II), e “Infracciones Urbanísticas y su
sanción” (el III). Podría así parecer que cada uno de los Títulos constituiría un
aspecto parcial de la disciplina urbanística, pero es evidente que sería más
cierto considerar que algunos de los epígrafes han sido utilizados con significados equivalentes.
En todo caso, podría decirse que el término con más rasgos de generalidad,
como el de protección de la legalidad urbanística, englobaría o abarcaría tanto medidas de carácter preventivo, “a priori”, para el fomento de esa protección, que estarían incluidas en el epígrafe sobre intervención administrativa
en la actividad de los ciudadanos, como medidas represivas, “a posteriori”,
que tan solo entrarían en funcionamiento cuando de alguna manera se produ-
145
* Redacción original de D. Paulino
Martín Hernández
GESTIÓN DE OPERACIONES Y LOGÍSTICA
jera una vulneración del ordenamiento urbanístico. Estas últimas medidas han
venido encuadrándose bajo el epígrafe de Disciplina Urbanística.
En el sentido que acaba de indicarse, es clarificadora la Ley 7/1990, de Disciplina Urbanística y Territorial de la Comunidad de Canarias, al señalar que el
objeto de la Ley es “otorgar a la Administración Urbanística los medios necesarios para llevar a cabo un riguroso control del ejercicio del derecho de edificación y uso del suelo y para prevenir y reprimir las infracciones del ordenamiento urbanístico”.
Conviene advertir, además, que, sin perjuicio de unas y otras medidas, preventivas y represivas, cuyo análisis constituirá el contenido de las páginas
que siguen, tanto la Legislación Urbanística estatal (Texto Refundido de la
Ley del Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio,
algunos de cuyos preceptos mantienen su vigencia) como las Leyes específicas de las distintas Comunidades Autónomas han introducido medidas de
carácter práctico, sin duda coadyuvantes a la protección de la legalidad urbanística. Así, podrían citarse la conexión de la existencia de licencia con la posibilidad de obtener suministros de determinados servicios: agua, gas, electricidad, teléfonos; conexión, también, de la licencia con la formalización de escrituras o acceso de estas a los Registros de la Propiedad y anotación en estos Registros de determinados actos administrativos; pérdida de beneficios
económicos o fiscales; requisitos de publicidad, etc.
Para finalizar esta introducción conviene asimismo indicar que la regionalización del urbanismo producida como consecuencia de la Sentencia T.C.
61/1997, obliga a acotar el estudio de los distintos temas, refiriéndonos a la
todavía reciente Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid, ley 9/2001, de 17
de julio, sin perjuicio, claro está, de relacionarlos cuando fuera necesario, con
los preceptos, todavía vigentes, de la Legislación estatal, con incidencia en el
urbanismo.
Precisamente, la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid, en cuanto al tema que nos ocupa, señala en su artº. 2, que la ordenación urbanística comprende, entre otras actividades, la de “intervención en el uso del suelo, en la
edificación y en el mercado inmobiliario” (artº. 2, d) y, más tarde –artº. 7- expresa que tal actividad “es una potestad administrativa que corresponde al
Municipio en cuyo término se lleven a cabo las acciones y actos”. Asimismo,
indica que esta potestad comprende las siguientes facultades:
ƒ
Intervenir las acciones y los actos en la forma dispuesta en la presente
Ley para asegurar su conformidad con la ordenación urbanística.
146
URBANISMO
ƒ
Proteger la legalidad urbanística para la reintegración del orden urbanístico conculcado, con reposición de las cosas a su debido estado.
ƒ
Sancionar las infracciones administrativas urbanísticas.
De acuerdo con estas declaraciones, el Título IV de la Ley, siguiendo la sistemática tradicional de la Legislación estatal, se refiere a la “Intervención en el uso del
suelo, en la edificación y en el mercado inmobiliario”, distinguiendo la intervención
de la Comunidad de Madrid de la intervención municipal. Por su parte, el Título V
de la misma Ley está dedicado a la Disciplina Urbanística, uno de cuyos capítulos
regula la “protección de la legalidad urbanística”. Aunque, de hecho, la Ley de la
Comunidad madrileña utilice esta jerarquización de conceptos, estableciendo que
la protección de la legalidad urbanística constituye uno de los aspectos de la disciplina urbanística y, por tanto, una de sus partes, podría reiterarse, a este respecto,
cuanto se indicó con anterioridad, en el sentido de que ambos términos son perfectamente intercambiables y que a nosotros se nos antoja incluso más general el
que en la Ley se considera como parte.
2.
LAS MEDIDAS PREVENTIVAS DE PROTECCIÓN DE LA
LEGALIDAD URBANÍSTICA
2.1.
INTERVENCIÓN MUNICIPAL EN ACTOS DE USO DEL SUELO,
CONSTRUCCIÓN Y EDIFICACIÓN
2.1.1.
ACTOS SUJETOS. LICENCIAS URBANÍSTICAS
Para garantizar que los actos de uso del suelo y edificación no perturben el
interés general, se les sujeta al control previo de la Administración Municipal y
a la obtención de su autorización para actuar. Esta autorización o permiso,
que remueve el obstáculo que impedía el libre ejercicio de un derecho se
identifica con la licencia. Ésta es, por tanto, un acto de la Administración Municipal que permite una actuación urbanística como expresión del libre ejercicio de un derecho preexistente, previa comprobación de que se ajusta a la
normativa de aplicación.
Como notas características de las licencias, y aunque sea resumidamente,
han de señalarse las siguientes:
ƒ
No es un acto constitutivo de derechos, se limita a permitir el ejercicio de
derechos ya existentes en el ámbito patrimonial del interesado.
147
GESTIÓN DE OPERACIONES Y LOGÍSTICA
ƒ
La intervención administrativa no va a girar sobre los aspectos subjetivos
del peticionario, que serán inoperantes. La comprobación se centrará en el
objeto de la licencia, la actuación a realizar y su ajuste al ordenamiento jurídico.
ƒ
Se trata de un acto reglado en el sentido de que, necesariamente, han de
concederse aquellas licencias que se ajusten al ordenamiento urbanístico
y denegar las disconformes.
El artº. 151 de la ley 9/2001 de la Comunidad de Madrid, determina los actos
sujetos a licencia, estableciendo, con carácter general, que lo estarán “todos
los actos de uso del suelo, construcción y edificación”, para enumerar a continuación una larga relación de actos concretos, que únicamente sirve para
hacer referencia a los actos más característicos, pero que, en ningún caso
constituye una relación cerrada de supuestos, ya que la propia enumeración
termina incluyendo como actos sujetos los “que señalen los instrumentos de
planeamiento urbanístico”.
En consecuencia, aparte de los actos que pudieran sujetarse a licencia, en
virtud del criterio genérico o por su señalamiento en los instrumentos de planeamiento, estarían sujetos a licencia los siguientes:
ƒ
Las parcelaciones, segregaciones o cualesquiera otros actos de división
de fincas o predios en cualquier clase de suelo, no incluidos en proyectos
de reparcelación.
El artº. 143 de la ley 9/2001 de la Comunidad de Madrid, define las parcelaciones diciendo que tendrán esta consideración, con independencia de la
finalidad concreta y de la clase de suelo “cualesquiera (actos) que supongan la modificación de la forma, superficie o lindes de una o varias fincas”;
“cualquier acto de parcelación precisará licencia urbanística”, sin la cual “no
podrá autorizarse ni inscribirse escritura pública alguna”.
Por otra parte, la ley distingue entre parcelaciones rústicas, cuando se
efectúen en suelo no urbanizable de protección o en suelo urbanizable no
sectorizado (estas licencias exigirán informe previo y vinculante, si fuera
desfavorable, de la Consejería de Agricultura), y parcelaciones urbanísticas, que serán aquellas que correspondan a actuaciones en suelo urbano
y urbanizable sectorizado, exigiéndose, en estos supuestos, como requisito previo, la existencia de ordenación pormenorizada.
Por último, la ley establece los casos de indivisibilidad de fincas, parcelas
y solares.
ƒ
Actos que se manifiestan en la ejecución de obras, entre los que, a su vez,
se podría distinguir según que afecten a la edificación o constituyan otro
148
URBANISMO
tipo de obras, aunque estas últimas podrían incluirse, con mayor precisión,
entre las actuaciones que afectan al medio ambiente.
¾ Obras de edificación, así como las de construcción e implantación de
instalaciones de nueva planta.
¾ Obras de ampliación, reforma, modificación o rehabilitación de edificios, construcciones e instalaciones ya existentes, cualquiera que sea
su alcance, finalidad o destino.
¾ Obras de carácter provisional.
¾ Demolición de las construcciones y edificios, salvo cuando se hubiese
declarado la ruina física inminente.
¾ Los actos de construcción, edificación e intervención consistente en
ampliación, mejora, reforma, modificación o rehabilitación de las instalaciones existentes, en los aeropuertos y estaciones destinadas al
transporte terrestre, salvo lo dispuesto por la legislación estatal.
ƒ
Actos para uso del suelo y de las edificaciones. Estarían incluidos en este
apartado:
¾ La primera utilización y ocupación de los edificios e instalaciones en
general.
¾ El cambio objetivo, total o parcial, del uso de las construcciones, edificaciones e instalaciones.
¾ Los usos de carácter provisional.
ƒ
Actos que afectan al medio ambiente o que pueden implicar transformaciones de los ámbitos rurales:
¾ Los movimientos de tierra y las obras de desmonte y explanación en
cualquier clase de suelo.
¾ La extracción de áridos y la explotación de canteras.
¾ La acumulación de vertidos y el depósito de materiales ajenos a las
características propias del paisaje natural que contribuyan al deterioro
o degradación del mismo.
¾ El cerramiento de fincas, muros y vallados.
¾ La apertura de caminos, así como su modificación o pavimentación.
¾ La ubicación de casas prefabricadas e instalaciones similares, provisionales o permanentes.
¾ La instalación de invernaderos o instalaciones similares.
149
GESTIÓN DE OPERACIONES Y LOGÍSTICA
¾ La tala de masas arbóreas, de vegetación arbustiva o de árboles aislados que, por sus características, puedan afectar al paisaje o estén
protegidos por la legislación sectorial correspondiente.
¾ La colocación de carteles y vallas de propaganda visibles desde la vía
pública.
¾ La construcción de presas, balsas, obras de defensa y corrección de
cauces públicos, vías públicas o privadas y, en general, cualquier tipo
de obras o usos que afecten a la configuración del territorio.
ƒ
Actos que afecten al vuelo y subsuelo:
¾ Las instalaciones que afecten al subsuelo.
¾ La instalación de tendidos eléctricos, telefónicos u otros similares y la
colocación de antenas o dispositivos de telecomunicaciones de cualquier clase.
Estarán igualmente sujetos a licencia los actos de uso del suelo, construcción
y edificación que realicen los particulares en terrenos de dominio público, sin
perjuicio de las autorizaciones o concesiones que deba otorgar el ente titular
de dicho dominio.
En cambio, no estarán sujetas a licencia las obras de urbanización previstas
en los correspondientes proyectos debidamente aprobados y cuantas sean
objeto de órdenes de ejecución.
Cuando estos actos sean promovidos por los propios Ayuntamientos en su
término municipal, el acuerdo que los autorice estará sujeto a los mismos requisitos y producirá los mismos efectos que la licencia municipal.
2.1.2.
CONTENIDO Y ALCANCE DE LA INTERVENCIÓN MUNICIPAL
Según el artº.152 de la ley 9/2001 de la Comunidad de Madrid, la intervención
municipal se circunscribe estrictamente a:
ƒ
Comprobación de la integridad formal y la suficiencia legal del Proyecto
Técnico de ejecución de las obras.
ƒ
Habilitación legal del autor o autores del Proyecto.
ƒ
Conformidad o no de lo proyectado o presentado a la ordenación urbanística vigente.
150
URBANISMO
Si fuese necesario solicitar informes a otros Departamentos Municipales o de
otros Organismos públicos, se efectuará simultáneamente, en un solo acto y
por una sola vez, rigiéndose estos trámites por la Ley de Régimen Jurídico de
las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
La falta de resolución y notificación dentro del plazo tendrá, con carácter general, efectos estimatorios. Se exceptúan los supuestos expresamente señalados por la Ley.
Por último, hay que señalar que las licencias se conceden sin perjuicio del
derecho de propiedad sobre el inmueble afectado y los derechos de terceros.
3.
LAS MEDIDAS REPRESIVAS DE PROTECCIÓN DE LA
LEGALIDAD URBANÍSTICA: LA DISCIPLINA URBANÍSTICA
En esta materia, la ley que analizamos no contiene apenas novedades. Se
limita a reiterar los mismos supuestos y mecanismos que ya se habían establecido en la ley autonómica anterior, ley 10/1984, de 10 de febrero (que ahora se deroga expresamente) y en la Legislación urbanística estatal.
3.1.
INSPECCIÓN URBANÍSTICA
La ley la define como una potestad de ejercicio inexcusable, dirigida a comprobar que las actuaciones urbanísticas se ajustan a la legalidad aplicable,
considerando que las tareas preventivas tienen preferencia respecto de las
referidas a la sanción de conductas.
Después de señalar las finalidades de la inspección urbanística, la ley establece que los inspectores gozan de plena autonomía y tendrán a todos los
efectos la condición de agentes de la autoridad.
Por otro lado, la ley señala que la Comunidad de Madrid y los Municipios tienen plena competencia en esta materia y, aunque indica que deben cooperar
y coordinarse, tal vez hubiera sido preciso un mayor esfuerzo normativo para
deslindar los ámbitos competenciales. En todo caso, dispone que “todos los
Ayuntamientos deberán contar con al menos una unidad administrativa dedicada exclusivamente al ejercicio de funciones inspectoras” y, cuando no tengan capacidad para contar con una propia, deberán arbitrar fórmulas de cooperación con la Consejería de Ordenación Urbanística.
151
GESTIÓN DE OPERACIONES Y LOGÍSTICA
En la práctica, la inspección se plasma en visitas a las obras que se realicen
que, al menos, se verificarán con motivo del inicio o acta de replanteo y a su
terminación. De cada visita se levantará un acta y una copia de la misma será
entregada a los responsables de las obras.
3.2.
3.2.1.
INFRACCIONES URBANÍSTICAS
CONCEPTO
El Capítulo III del Título V de la Ley 9/2001 está dedicado a las infracciones
urbanísticas. Sigue prácticamente el mismo esquema y análogo contenido al
de la anterior Ley 4/1984 sobre Medidas de Disciplina Urbanística de la Comunidad de Madrid que, a su vez, con las necesarias, aunque escasísimas
actualizaciones, había reiterado (elevándolo de rango normativo) el contenido
del Reglamento de Disciplina Urbanística aprobado por Real Decreto
2187/1978, de 23 de junio.
Comienza el Capítulo (artº. 201) señalando el concepto de infracción urbanística, considerando como tales “las acciones y omisiones que vulneren o contravengan esta Ley, los planes y las Ordenanzas y estén sujetos a sanción y
tipificados en la presente Ley”.
El artículo siguiente señala las medidas de reacción que pueden adoptarse
junto a la infracción, distinguiendo las restauradoras “del orden jurídico infringido y de la realidad física alterada y transformada”, con la posibilidad de
suspender y revocar o anular los actos en que pudiera ampararse la actuación ilegal, a los que nos hemos referido anteriormente, de las medidas estrictamente sancionadoras, desarrolladas en este Capítulo, e incluso las de exigencia de resarcimiento de daños y perjuicios a cargo de los declarados responsables. Además, la Ley señala expresamente que “en ningún caso podrá
la Administración dejar de adoptar las medidas tendentes a reponer los bienes afectados al estado anterior a la producción de la situación ilegal” (artº.
202.2). El expediente referido a estas medidas es de tramitación obligatoria
(S.T.S. 24 de mayo de 1985). Por otra parte, “las medidas de restablecimiento
de la legalidad urbanística son independientes de las sanciones cuya imposición proceda” (artº. 203). Las primeras medidas tienen un carácter objetivo,
mientras que las segundas se dirigen contra el sujeto autor de la infracción.
3.2.2.
CLASIFICACIÓN DE LAS INFRACCIONES
152
URBANISMO
La Ley 9/2001 ha añadido un grupo más a los señalados en el Ley 4/1984.
Esta última tan sólo se refería a dos clases de infracciones: graves y leves; la
recientemente aprobada añade las infracciones muy graves, en las que incluye las graves que afecten a determinados ámbitos (suelo no urbanizable de
protección o redes de infraestructuras, dotaciones o servicios públicos); el
incumplimiento de medidas dirigidas a la protección de la legalidad urbanística y la destrucción o deterioro de bienes catalogados, o declarados de interés
cultural, así como las parcelaciones en suelo no urbanizable de protección.
Las infracciones graves se configuran como vulneración del ordenamiento
urbanístico al tratarse de actuaciones (realización de obras o implantación de
usos) sin la debida cobertura legal y sin las autorizaciones pertinentes salvo
que se trate de obras de pequeña entidad con escasa repercusión en el ambiente urbano, rural y los incumplimientos de deberes y obligaciones urbanísticos.
Se consideran infracciones leves las no comprendidas en los apartados anteriores. Frente a este concepto residual, la legislación anterior las definía positivamente al estimar como tales las caracterizadas por la escasa entidad del
daño producido a los intereses generales e inexistencia de beneficio económico para el interesado.
3.2.3.
PERSONAS RESPONSABLES
La Ley distingue dos tipos de actuaciones –obras, instalaciones, construcciones, edificaciones, actividades o usos del suelo- (artº. 205):
ƒ
Las ejecutadas o desarrolladas sin concurrencia de los presupuestos legales para su legitimidad o contraviniendo sus condiciones, de las que serán
responsables:
¾ Los técnicos facultativos autores de los proyectos directores de las
obras si las obras proyectadas fueran incompatibles con el planeamiento urbanístico.
¾ Los promotores y constructores de las obras o instalaciones. Se considera también promotor al propietario del suelo cuando haya tenido
conocimiento de la actuación.
¾ Los titulares, directivos o explotadores de los establecimientos, las
actividades o los usos, y
¾ Los técnicos directores de las obras y de su ejecución y los directores
de las instalaciones.
153
GESTIÓN DE OPERACIONES Y LOGÍSTICA
ƒ
En las actuaciones ejecutadas o desarrolladas al amparo de actos administrativos ilegales, además de las personas enumeradas en el apartado
a) anterior, serán responsables.
¾ El titular del órgano administrativo unipersonal que hubiera otorgado
el título habilitante sin los preceptivos informes o en contra de los emitidos en sentido desfavorable.
¾ Los miembros de los órganos colegiados que hayan votado la aprobación en idénticas condiciones.
¾ El Secretario del Ayuntamiento que no haya advertido de la omisión
de alguno de los informes preceptivos, y
¾ Los funcionarios facultativos que hayan informado favorablemente
con conocimiento de la vulneración del orden jurídico.
3.2.4.
REGLAS PARA LA IMPOSICIÓN DE SANCIONES
La Ley contiene algunas prescripciones respecto a la imposición de las sanciones.
ƒ
En primer lugar, señala las circunstancias modificativas de la responsabilidad ya sean agravantes, atenuantes o las que según cada caso puedan
incluirse en uno u otro grupo (dependiendo del mayor o menor conocimiento técnico y del beneficio obtenido).
ƒ
La Ley establece los límites de las cuantías en función de la clase de la
infracción.
ƒ
Establece el principio de gradualidad de las sanciones.
ƒ
Señala el carácter independiente de las sanciones que se impongan a los
distintos responsables.
ƒ
Si se produjeran varias infracciones se impondrán sanciones por cada una
de ellas, salvo que entre ellas existiera conexión de causa a efecto en cuyo caso se impondrá una sola sanción correspondiente al resultado final
en cuantía máxima.
ƒ
Las infracciones previstas en el régimen específico se sancionaran con
carácter preferente a las previstas en el régimen general.
ƒ
En ningún caso la infracción puede suponer un beneficio económico para
el infractor.
154
URBANISMO
ƒ
Se establece un régimen específico en las siguientes materias: parcelación; uso del suelo y edificación e incumplimiento de planeamiento concretando la cuantía de las sanciones.
3.2.5.
COMPETENCIA Y PROCEDIMIENTO
Como principio general, la Ley establece una competencia concurrente de los
Municipios y la Comunidad de Madrid para incoar e instruir los oportunos procedimientos, aunque deberán comunicarse recíprocamente las incoaciones
iniciadas por cada uno de ellos y si ambos lo hubieran hecho, la Comunidad
se abstendrá de continuar (artº. 231).
En cuanto al órgano competente para imponer sanciones en los Municipios
será el Alcalde y su cuantía dependerá del número de habitantes. Los órganos de la Comunidad competentes en esta materia serán el Consejero correspondiente y el Gobierno de la Comunidad dependiendo de las cuantías.
Cuando la cuantía resultante exceda de la que compete al órgano instructor,
la propuesta con todo lo actuado se elevará al órgano al que corresponda
resolver en función de la cuantía.
Cuando las actuaciones se realizasen al amparo de un título habilitante, no se
podrá imponer sanción alguna hasta que no se anule aquel título (artº. 235).
El procedimiento será el establecido al efecto en la legislación general del
procedimiento administrativo común y la legislación de la Comunidad de Madrid.
3.2.6.
PRESCRIPCIÓN
“La prescripción de las infracciones urbanísticas se producirá por el transcurso de cuatro años, salvo que afecten a zonas verdes y espacios libres que no
tienen plazo de prescripción” (artº. 236). En igual plazo prescribirán las sanciones.
Este plazo se computa desde el día en que la infracción se haya cometido o,
en su caso, desde que pudo incoarse el procedimiento sancionador, esto es,
desde la aparición de signos externos que permitan conocer los hechos constitutivos de la infracción.
155
GESTIÓN DE OPERACIONES Y LOGÍSTICA
Cuando se trate de actividad continuada la fecha inicial del cómputo será la
de la finalización de la actividad o la del último acto con el que la infracción se
consuma.
Para las sanciones, el plazo de prescripción se iniciará el día siguiente a
aquel en que adquiera firmeza la resolución por la que se impuso.
4.
LEGISLACIÓN DE APLICACIÓN
Las Leyes reguladoras de estos aspectos urbanísticos, promulgadas por las
distintas Comunidades Autónomas, evidencian esta utilización indistinta de
los términos citados. La Comunidad Catalana aprueba, el 18 de noviembre de
1981, la Ley sobre Protección de la Legalidad Urbanística. La Comunidad
Madrileña hace otro tanto el 10 de febrero de 1984, al aprobar su Ley de Medidas de Disciplina Urbanística. Más tarde, otras Comunidades siguen utilizando ambos términos como títulos de sus respectivas normativas sectoriales: Murcia, Ley 12/1986, de 20 de diciembre, de Medidas para la Protección
de la Legalidad Urbanística; Asturias, Ley 3/1987, de 8 de abril, Reguladora
de la Disciplina Urbanística. Navarra aprueba el Decreto Foral 191/1988, de
23 de junio, que establece medidas complementarias para protección de la
legalidad urbanística; Aragón, Decreto 85/1990, de 5 de mayo, de Medidas
urgentes de Protección Urbanística; Canarias, ley 7/1990, de 14 de mayo, de
Disciplina Urbanística; y Baleares, Ley 10/1990, de 23 de octubre, de Disciplina Urbanística. Esta producción de leyes específicas se ha frenado en los
últimos años, a partir de la Sentencia T.C. 61/1997, de 20 de marzo en que
empiezan a aparecer Leyes del Suelo de las respectivas Comunidades Autónomas de carácter global y en las que estos aspectos constituyen partes de la
novísima Legislación Autonómica. Salvo la Comunidad Valenciana, la segunda –después de Navarra- que contó con una Ley urbanística general, que
mantiene la ley 6/1994, de 15 de noviembre, las restantes han producido estas leyes después de esta Sentencia. En 1998, se aprueban las leyes de las
Comunidades Autónomas de Castilla-La Mancha y La Rioja, la primera de
ellas modificada en aspectos importantes (ley 1/2003, de 17 de enero, de la
Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha, que modifica la ley 2/1998, de
4 de junio, de Ordenación del Territorio y de Actividad Urbanística). En 1999,
se aprueban las leyes de Aragón y Castilla-León, ésta última, también modificada el año 2002. En el año 2000, es aprobado el Texto Refundido de las
leyes de Ordenación del Territorio y de Espacios Naturales Protegidos de la
Comunidad Canaria. En el año 2001, hacen lo mismo las Comunidades de
Cantabria, Extremadura, Madrid y Murcia (esta última, modifica su ley al año
siguiente). En el año, 2002, aprueban sus leyes, Andalucía, Asturias, Navarra,
Cataluña y Galicia.
156
URBANISMO
10
INSTRUMENTOS DE
INTERVENCIÓN EN EL
MERCADO DE SUELO*
1.
INTRODUCCIÓN
La especial significación que tiene el suelo para la consecución de uno de los
derechos constitucionalmente proclamados y protegidos: “Todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada” (artº. 47
C.E.) y las especiales características de su mercado han determinado la intervención y adopción de diversas medidas por parte de las Administraciones
públicas que, incluso, podría decirse, están auspiciadas por la propia Constitución cuando en su artº. 47, después de proclamar el derecho a que acabe
de hacerse referencia, señala que “los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés
general para impedir la especulación. La Comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos”.
Para conseguir los objetivos que la Constitución enfatiza, desde las primeras
leyes del suelo se han regulado instrumentos como la constitución de Patrimonios Municipales de Suelo y la cesión de derechos de superficie a los que
se va a unir, después de la Ley 8/90, la utilización de los derechos de tanteo y
retracto por parte de las Administraciones Municipales. Es, precisamente, en
la Exposición de Motivos de esta Ley donde se reconoce a estos instrumentos jurídicos el carácter de medios facilitadores de la gestión urbanística y
potenciadores de la intervención Administrativa en el mercado de suelo.
Estos instrumentos regulados en la legislación urbanística estatal habían encontrado su última referencia en el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen
del Suelo y Ordenación Urbana aprobado por Real Decreto Legislativo
1/1992, de 26 de junio (artºs. 276 a 298), Texto, como es sabido, derogado en
su mayor parte por la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de
marzo, después de la cual tan solo quedan vigentes algunos artículos sobre
la materia que ahora interesa, expresamente indicados en la Ley 6/1998, de
13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones (Disposición Derogatoria
Única).
* Redacción original de D. Paulino Martín Hernández
157
GESTIÓN DE OPERACIONES Y LOGÍSTICA
Por este motivo y, sin perjuicio de analizar los preceptos supervivientes de la
legislación estatal al estudiar cada uno de los instrumentos jurídicos de intervención en el mercado de suelo, será preciso apoyarse en la legislación autonómica, en nuestro caso, la promulgada por la Comunidad de Madrid.
A este respecto, es necesario señalar que ya la Ley 9/1995, de 28 de marzo,
de Medidas de Política Territorial, Suelo y Urbanismo de la Comunidad de
Madrid se ocupó de la regulación de estos instrumentos, complementando la
legislación estatal. Derogada esta normativa por la Ley 9/2001, de 17 de julio,
del Suelo de la Comunidad de Madrid habrá que acudir a su contenido para
desarrollar la materia objeto de este tema, sin perjuicio de analizar, también,
como ya se dijo, las normas todavía vigentes de la legislación estatal.
Por otra parte, la propia Ley madrileña señala en su preámbulo que “recoge
los tradicionales instrumentos utilizados por las Administraciones públicas
para incidir en el mercado inmobiliario; en concreto, los patrimonios públicos
de suelo, los derechos de superficie y los de tanteo y retracto”.
2.
LOS PATRIMONIOS PÚBLICOS DE SUELO
2.1.
PREÁMBULO
Convendría advertir que, históricamente, la legislación estatal únicamente se
ha referido y ha regulado los Patrimonios Municipales de Suelo. Sin duda como consecuencia de la nueva estructuración de Entes Territoriales que la
Constitución instaura y de la competencia legislativa asignada a las Comunidades Autónomas, ya en la Ley 9/1995, de 28 de marzo de la Comunidad de
Madrid, se habla de Patrimonios Públicos de Suelo. Esta expresión engloba
tanto el de la propia Comunidad Autónoma, al que denomina Patrimonio Regional de Suelo, como los tradicionales Patrimonios Municipales, pero la Ley
hace una referencia separada a cada uno de ellos haciendo hincapié en la
regulación del primero, ya que se hace por primera vez y remitiendo, en gran
medida, la de los segundos a la Legislación general.
La vigente Ley 9/2001, a la que nos vamos a referir reiteradamente a lo largo
de esta exposición, no contiene, sin embargo referencias específicas a unos y
otros patrimonios sino que establece una regulación unitaria de los Patrimonios Públicos de Suelo en los que incluye tanto al propio de la Comunidad
Autónoma como los pertenecientes a los Municipios.
Junto a la legislación autonómica hay que colocar los preceptos de la legislación estatal que ha dejado vigentes la Sentencia del Tribunal Constitucional
158
URBANISMO
61/1997, de 20 de marzo. Señala esta Sentencia que será “difícil negarle al
Estado, ex artº. 149.1.13ª (bases y coordinación de la planificación general de
la actividad económica como competencia exclusiva del Estado) toda competencia para fijar algunos criterios generales, cuando solo el asentamiento de
actividades industriales y empresariales y la construcción de viviendas tienen
una repercusión de gran magnitud sobre la entera economía general”. A partir
de esta afirmación, la propia Sentencia estima que “tan sólo aquellas normas
básicas que respondan efectiva y estrictamente a la planificación general de
la actividad económica podrían encontrar cobijo en el referido título” -artº.
149.1.13ª C.E-.
Así, continúa la Sentencia, “podría encontrar cobertura… la mera determinación de la existencia de una figura como la que contempla el artº. 276
T.R.L.S.” y añade, más tarde, que el artº. 280.1 conecta con el artículo anterior y “responde al concepto de norma básica directamente vinculada a la planificación de la actividad económica general en relación con la vivienda” resultando, sin embargo “elocuente el carácter no básico del apartado 2 del
mismo artículo” (el 280).
De forma expresa, siguiendo las directrices de la Sentencia que acaba de
citarse, la Ley 6/1998, de 13 de abril, declara vigentes los artºs. 276 y 280.1
del T.R.L.S., aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, referidos a la regulación de los Patrimonios Municipales de Suelo. Además, habría que considerar, en principio, de acuerdo con la Disposición Final Única del propio
Texto Refundido, que tales preceptos tendrían el carácter de Legislación básica, aunque forzoso será declarar, a continuación, que la vigencia de la citada disposición no está señalada de forma expresa por la propia Ley 6/1998.
2.2.
PRINCIPIOS INFORMADORES DE LOS PATRIMONIOS PÚBLICOS DE
SUELO
En los países en que se reconoce el derecho a la propiedad privada, serán
los propietarios de suelo quienes se convierten en protagonistas más destacados del proceso urbanizador, en cuanto han de ajustar los terrenos afectados por ese proceso, el paso de suelo-naturaleza a suelo como solar, a las
determinaciones del Planeamiento. Nuestra Constitución, en su artº. 33, “reconoce el derecho a la propiedad privada” y aunque admite que “la función
social delimitará el contenido de este derecho de acuerdo con las Leyes”, no
será infrecuente la aparición de tensiones al armonizar el interés privado de
los propietarios, cuyo objetivo lógico será la consecución del máximo beneficio con el interés público de la colectividad, apoyado en principios de equidad
y de satisfacción de las necesidades generales, las cuales serían irrealizables
si prevaleciese una desorbitada preponderancia del primero.
159
GESTIÓN DE OPERACIONES Y LOGÍSTICA
Para aminorar estas tensiones, las Administraciones urbanísticas de los países en que existe el sistema de propiedad indicado han tendido a convertirse
en titulares de los terrenos en que tales tensiones se dan con más intensidad;
justamente los que se incorporan al proceso urbanizador por constituir las
zonas de expansión o crecimiento de los asentamientos humanos. Como dicen Enterría y Parejo, “la confusión entre la titularidad pública planificadora y
la titularidad dominical del suelo planeado, bien total, bien parcial, supone o
debe suponer al menos, la exclusión del móvil económico egoísta que anima
normalmente la actuación de los propietarios y su sometimiento anticipado a
los criterios superiores del interés general”.
Junto a este principio general podrían señalarse algunos de los motivos que
apoyarían la titularidad pública de estos suelos, y también las objeciones
prácticas que pueden oponerse a las posturas a favor:
ƒ
Facilitará y agilizará la ejecución del Planeamiento, por cuanto las Administraciones urbanísticas no estarán obstaculizadas por los titulares privados. Aunque esta sea una razón aducida por la legislación y la doctrina,
sin embargo, no debe dejarse de hacer constar que también, y con bastante generalidad, las Administraciones son lentas para la adquisición de
los terrenos, a pesar de los supuestos de urgencia en la expropiación, y
lentas para la ejecución del Planeamiento. Tal vez la solución de Entidades que cuenten con presencia y participación de los particulares contribuirían a dinamizar el proceso, mientras que la Administración aseguraría
la defensa de los intereses generales. Tampoco se puede ocultar la desconfianza por parte de los promotores privados a integrarse en este tipo
de empresas. De hecho, la Ley de 1956 contemplaba, dentro del sistema
de compensación, la posibilidad de constituir Sociedades o Asociaciones
Mixtas (artºs. 125.4 y 126.c), y tal posibilidad desapareció con la Ley de
Reforma de 1975.
ƒ
Permitirá integrar en el Patrimonio Municipal las plusvalías que genera el
propio proceso urbanizador. Con ello se daría cumplimiento al precepto
constitucional del artº. 47 de la Constitución, según el cual “la Comunidad
participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes
públicos”. Evidentemente, la realidad de esta previsión dependerá del coste de adquisición de los terrenos, que no deberá contener ya tales plusvalías, y en la forma y precio en que los terrenos urbanizados se vuelvan a
incorporar al mercado del suelo, ya que no serán infrecuentes las cesiones gratuitas, tanto de propiedad como de derechos de superficie, en razón de las finalidades o destinos de las construcciones.
ƒ
La titularidad pública de determinados suelos evitará, ciertamente, la presión sobre ellos de la iniciativa privada, intentado materializar los aprovechamientos urbanísticos.
160
URBANISMO
ƒ
La puesta en el mercado de los terrenos urbanizados por la Administración, permitirá la regularización de ese mercado, evitando que los precios
se disparen ante la inexistencia de oferta, producidos por prácticas especulativas de retención de suelo. Esta afirmación, no obstante, podría considerarse como pura utopía en el supuesto de que los solares que intentasen producir ese efecto de choque, o de frenar el descenso de la oferta,
tuvieran, dada su escasa entidad, una mínima, e incluso nula incidencia
en el mercado de suelo.
En todo caso, conviene indicar que una de las notas configuradoras de los
Patrimonios públicos es que se gestionan y destinan por las Administraciones
Públicas, salvando las especificaciones de disposición o enajenación que le
son propias como tales Administraciones, de forma similar a la de los promotores privados y podría decirse no sólo en concurrencia, sino en competencia
con ellos. Tan solo así se podría conseguir ese efecto regularizador del mercado de suelo. De esta forma, y por estos motivos, los bienes integrados en el
Patrimonio Municipal de Suelo se distinguen de los bienes de domino público,
ya sean de uso o servicio público y que, ciertamente, dado el destino y misión
de los mismos, siempre están en mano pública. Siendo el mismo titular, no
coinciden ni el destino ni el motivo por el que unos y otros bienes se adscriben a tal titular. Es cierto, sin embargo, que a partir de la Ley 8/1990, se restringe considerablemente el haz de las finalidades a que pueden destinarse
los bienes integrantes del Patrimonio.
2.3.
CARÁCTER Y NATURALEZA
La primera característica a destacar de estos patrimonios es, precisamente, la
derivada de su titularidad. Se trata de patrimonios públicos y, por tanto, la titularidad corresponde a las Administraciones tanto en el ámbito regional como
en el municipal.
En segundo lugar, se trata de patrimonios separados. No están sujetos al
mismo régimen que los Patrimonios propios de cada una de las Administraciones, sino que están adscritos a una finalidad determinada. Este carácter,
no señalado expresamente en las primeras leyes urbanísticas pero sí predicado unánimemente por la doctrina, ha sido reconocido por las más recientes
leyes del suelo. El artº. 276.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo, todavía vigente como ya se dijo, establece con toda claridad que “los bienes del
Patrimonio Municipal del suelo constituyen un patrimonio separado de los restantes bienes municipales” y, en el mismo sentido, el artº. 173.2 de la Ley
9/2001 de la Comunidad Autónoma de Madrid señala que “el patrimonio público de suelo tendrá carácter de patrimonio separado del restante patrimonio
de la Administración titular quedando vinculado a sus fines específicos”.
161
GESTIÓN DE OPERACIONES Y LOGÍSTICA
Estos fines vienen también expresamente identificados en los artículos que
acaban de citarse. El primero de ellos (artº. 276.1 T.R.L.S.) señala que la finalidad del Patrimonio Municipal de suelo será la de “regular el mercado de terrenos, obtener recursos de suelo para actuaciones de iniciativa pública y facilitar la ejecución del planeamiento”. Por su parte el artículo citado de la Ley
de la Comunidad de Madrid establece que la finalidad de los patrimonios públicos de suelo será la de “crear reservas de suelo para actuaciones públicas
y facilitar el cumplimiento de los fines de la ordenación urbanística”. Si se tiene en cuenta la amplitud con que la Ley, últimamente citada, concibe la ordenación urbanística al señalar en su artº. 22.2 las actividades que la misma
comprende, se entenderán también, al menos en principio, las amplísimas
finalidades de los Patrimonios Públicos de suelo, siempre que estén enmarcadas en la ordenación urbanística.
Una tercera característica de estos patrimonios es la de su dinamismo. Frente
al carácter estático de otros bienes cuya nota esencial es permanecer en el
ámbito público, los integrantes del Patrimonio Municipal del Suelo tienen vocación de ser enajenados. Precisamente, la transferencia de los bienes permite que estos patrimonios cumplan su finalidad.
Las notas que acaban de enumerarse y fundamentalmente esta última permiten definir, junto con la mayor parte de la doctrina, la naturaleza jurídica de
estos bienes integrados entre los bienes patrimoniales. Frente a los bienes de
dominio público, cuya característica esencial es la de ser inalienables, inembargables e imprescriptibles, los de los patrimonios públicos de suelo son
enajenables, embargables y prescriptibles en los términos señalados en la
normativa de aplicación. Precisamente esta naturaleza jurídica es la que les
asigna la Ley 9/2001 de la Comunidad Autónoma de Madrid cuando en su
artº. 173.2 señala expresamente que “a los efectos del régimen aplicable a los
actos de disposición, los bienes integrantes del patrimonio público de suelo se
consideran como bienes patrimoniales”.
2.4.
CONSTITUCIÓN
El artº. 276.1 del T.R.L.S. dispone que “los Ayuntamientos que dispongan de
Planeamiento General deberán constituir su respectivo Patrimonio Municipal
de Suelo”. La doctrina había venido entendiendo que estaban obligados a
constituir estos patrimonios tanto los municipios que contasen con Plan General como con Normas Subsidiarias, ya que éstas estaban consideradas como
Planeamiento General.
162
URBANISMO
El artº. 173.1 de la Ley 9/2001 de la Comunidad Autónoma de Madrid dispone
que “la Comunidad de Madrid y los Municipios deberán constituir, mantener y
gestionar sus respectivos patrimonios públicos de suelo”.
La diferente redacción de ambos preceptos y su interrelación teniendo en
cuenta el carácter básico del primero, podría ofrecer algunas dudas de interpretación respecto al mandato de la ley autonómica. En principio parece clara
la obligación de la Comunidad de constituir este patrimonio e igualmente podría entenderse que tal obligación se extiende a todos los municipios cuenten
o no con planeamiento general, aunque también podría entenderse, de
acuerdo con el precepto vigente de la Ley estatal, que tan solo los municipios
con planeamiento general tendrían tal obligación, ya que la Ley autonómica
habla de los municipios con carácter general.
2.5.
BIENES QUE INTEGRAN LOS PATRIMONIOS PÚBLICOS DE SUELO
El artº. 174 de la Ley 9/2001 de la Comunidad Autónoma de Madrid recoge la
enumeración de los bienes que integran los Patrimonios Públicos de suelo. El
grupo de estos bienes es, desde luego, más numeroso que el recogido en el
T.R.L.S. (artº. 277) derogado como consecuencia de la Sentencia del Tribunal
Constitucional 61/1997. La enumeración sigue la línea ya recogida en la anterior ley autonómica 9/1995, en su artº. 113, que, dirigida expresamente al Patrimonio regional, se aplicaba igualmente a los Patrimonios Municipales de
Suelo en virtud del reenvío efectuado por el artº. 112.3 de la misma ley.
La regulación vigente también sigue la establecida en la anterior al distinguir
entre bienes inmuebles y recursos económicos, aunque la distinción no sea
tan nítida como en principio pudiera parecer, ya que entre los primeros también se incluyen “los demás ingresos que legalmente deban incorporarse al
patrimonio público de suelo” (artº. 174.1.j) Ley 9/2001 C.A.M.).
2.5.1.
BIENES INMUEBLES
La enumeración se concreta a los siguientes bienes:
ƒ
“Los bienes patrimoniales de la Administración correspondiente, a los que
el planeamiento urbanístico, o por acto expreso de la Administración, le
asigne tal destino”.
Los bienes patrimoniales no se recogían en la anterior Ley autonómica
9/1995 (artº. 113.1). En cambio si se habían enumerado en la legislación
estatal, cuya última plasmación fue el T.R.L.S. de 1992 (artº. 277) aunque
163
GESTIÓN DE OPERACIONES Y LOGÍSTICA
su especificación se hacía de forma distinta. En esta legislación integraban el Patrimonio Municipal del Suelo los bienes patrimoniales “clasificados por el planeamiento urbanístico como suelo urbano o urbanizable
programado” es decir se hacía una adscripción genérica de suerte que
constituirían aquel patrimonio los bienes que además de tener naturaleza
de patrimoniales estuviesen localizados en determinadas clases de suelo.
Por el contrario, la reciente ley autonómica exige una asignación específica al Patrimonio de suelo ya sea a través del planeamiento, sin concretar
que clase de Plan (y, por tanto, debe considerarse que es válido cualquier
Plan) o de un acto expreso de la Administración.
ƒ
“Los terrenos, construcciones y edificaciones no afectos a un uso o servicio público, adquiridos al ejecutar el planeamiento, incluidos los adquiridos
mediante convenios urbanísticos”.
Conviene recordar que los convenios urbanísticos, regulados en los artºs.
243 a 248 de la Ley 9/2001 CM, pueden constituir una importante fuente
para nutrir los Patrimonios de suelo al ser considerados como un auténtico sistema de ejecución del planeamiento siempre que las personas firmantes con las administraciones “asuman la total iniciativa y responsabilidad de la gestión urbanística” (artº. 246.2).
ƒ
“Los terrenos, construcciones y edificaciones adquiridos en virtud de las
cesiones correspondientes a la participación de los municipios en el aprovechamiento de los sectores o unidades de ejecución”.
El artº. 96 establece que los terrenos de cesión tendrán las dimensiones y
condiciones y la ordenación adecuadas para albergar el 10 por ciento del
coeficiente de edificabilidad o del aprovechamiento unitario del área de
reparto por la superficie del sector o unidad de ejecución correspondiente
según proceda. Cuando no fuera posible materializar esta cesión en terrenos, previa aceptación de la Administración Municipal, podrá constituirse por su equivalente económico que, en todo caso, quedará incorporado
al Patrimonio Municipal del suelo.
ƒ
“Los derechos correspondientes sobre los terrenos a obtener por cesión en la
equidistribución reparcelatoria de beneficios y cargas con destino a dotaciones
para redes locales y supramunicipales en cualquier clase de suelo, en virtud
del valor económico de la diferencia entre las edificabilidades objetivas y las
normales establecidas por el planeamiento urbanístico”.
ƒ
“Los terrenos, construcciones y edificaciones adquiridos por la Administración
titular, en virtud de cualquier título y, en especial, mediante expropiación, con el
fin de su incorporación al correspondiente patrimonio de suelo”.
164
URBANISMO
El artº. 138 de la Ley 9/2001 CM, que enumera los supuestos expropiatorios incluye, entre ellos, el de constitución o dotación de los patrimonios
públicos de suelo. Asimismo la ley (artº. 175) señala la posibilidad de que
los instrumentos de ordenación delimiten reservas de terrenos para su
posible adquisición con destino al patrimonio de suelo, delimitación que
comporta la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación a
efectos de expropiación forzosa durante dos años prorrogables por otros
dos. Estas reservas podrán ser comunes para los patrimonios de la Comunidad y los Municipios.
El artº. 40.3 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y
Valoraciones, establece que procederá la reversión de los terrenos expropiados para la formación o ampliación del Patrimonio Municipal de
Suelo si, como consecuencia de una modificación del planeamiento que
no se efectúe en el marco de la revisión de éste, se alteraran los usos, intensidades o aprovechamientos y ello supusiera un incremento de valor
de los mismos.
ƒ
“Los terrenos, las construcciones y edificaciones que los municipios y la
Comunidad de Madrid se cedan entre sí con carácter gratuito para su incorporación al patrimonio de suelo y, en su caso, finalidad específica”.
ƒ
“Las cesiones, en especie o en metálico, para infraestructuras, equipamientos y servicios públicos distintas a las que fueran obligatorias, asumidas en convenios o concursos celebrados en aplicación de la ordenación
urbanística”.
ƒ
“Los terrenos que reciban los Ayuntamientos como consecuencia del pago
del canon respecto de los proyectos de actuación especial”.
Estos proyectos se refieren a actuación en suelo urbanizable no sectorizado (artº. 149 Ley 9/2001 C.A.M) y el canon, que podrá satisfacerse en
terrenos en valor equivalente, tendrá una cuantía mínima del 5 por ciento
y máxima del 10 por ciento del presupuesto total de ejecución de las
obras, construcciones, edificaciones e instalaciones a realizar.
ƒ
“Los demás bienes inmuebles que legalmente deban incorporarse al patrimonio público de suelo”.
Además la Ley incluye también en este grupo de bienes “los demás ingresos que legalmente deban incorporarse el patrimonio público de suelo”, pero más bien parece que tales ingresos deberían figurar, siguiendo
el esquema legal en el grupo de los recursos económicos.
165
GESTIÓN DE OPERACIONES Y LOGÍSTICA
2.5.2.
RECURSOS ECONÓMICOS
La Ley denomina a este grupo de bienes fondos adscritos al patrimonio del
suelo, pero en realidad tendrían el mismo tratamiento que los anteriores y la
única diferencia vendría definida por su naturaleza intrínseca. En este grupo
se incluirían:
ƒ
“Los ingresos obtenidos en la gestión y disposición del patrimonio público
de suelo”.
ƒ
”Los créditos que tengan como garantía hipotecaria los bienes incluidos en
el Patrimonio público de suelo”.
ƒ
“Los beneficios de sociedades públicas o mixtas, cuando la aportación de
capital público consista en bienes integrantes del patrimonio de suelo”.
ƒ
“Las transferencias presupuestarias que tengan como finalidad específica
la adquisición de bienes para el patrimonio público de suelo”.
ƒ
“Los ingresos que perciban los Ayuntamientos como consecuencia del
pago del canon respecto de los proyectos de actuación especial” a los que
nos hemos referido con anterioridad.
ƒ
“Los ingresos que legalmente deban incorporarse al patrimonio público de
suelo”, incluidos, no obstante, como ya se dijo en el grupo de bienes inmuebles.
2.6.
DESTINO DE LOS BIENES QUE INTEGRAN EL PATRIMONIO MUNICIPAL
DE SUELO
El artº. 176 de la Ley 9/2001 CM señala que los bienes integrantes de los Patrimonios Públicos de Suelo podrán destinarse a cualquiera de los siguientes
fines:
ƒ
“Construcción, rehabilitación o mejora de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública o de integración social, en el marco de las políticas o programas establecidos por las Administraciones públicas.
ƒ
Conservación o mejora del medio ambiente, o la protección del patrimonio
histórico-artístico.
166
URBANISMO
ƒ
Actuaciones públicas para la obtención de terrenos y ejecución, en su caso, de las redes de infraestructuras, equipamientos y servicios públicos.
ƒ
Actuaciones declaradas de interés social.
ƒ
Conservación y ampliación de los patrimonios públicos de suelo.
ƒ
A la propia gestión urbanística, con cualquiera de las siguientes finalidades:
¾ Incidir en el mercado inmobiliario, preparando y enajenando suelo
edificable.
¾ Pagar en especie, mediante, permuta, suelo destinado a redes públicas.
¾ Compensar, cuando proceda, a quienes resulten con defecto de
aprovechamiento, como consecuencia de operaciones de equidistribución, o de la imposición de limitaciones singulares.”
Los fines asignados a los Patrimonios de suelo abarcan un espectro tan amplio que prácticamente engloba cualquier aspecto de la actividad urbanística.
Además, debe señalarse que no se da una jerarquización o prioridad de las
finalidades sino que cualquiera de ellas, sin ningún orden preestablecido,
puede constituir un destino aceptable y aceptado por el legislador para este
tipo de bienes.
Esta regulación autonómica, a nuestro juicio, supera la polémica surgida en
los últimos años con la aplicación del T.R.L.S. de 1992 del que como ya se
dijo la Sentencia del T.C. 61/1997 y, con apoyo en la misma, la Ley 6/1998,
dejaron vigentes dos preceptos dedicados a la regulación de los Patrimonios
Municipales de Suelo, preceptos que, además, en la sistemática del Texto
Refundido, tenían la consideración de básicos.
Tal polémica ha estado referida, precisamente, al destino de los bienes que
integran los Patrimonios de Suelo. La postura más generalizada, apoyada en
la literalidad de los preceptos, ha sido la de defender el destino reducido o
estricto: la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección
pública o a otros usos de interés social, según dispone el artº. 280.1 T.R.L.S.,
Esta postura, además, se complementaba con la defensa, también estricta,
de que “los ingresos obtenidos mediante enajenación de terrenos o sustitución del aprovechamiento correspondiente a la administración por su equivalente metálico, se destinarán a la conservación y ampliación del Patrimonio
Municipal del Suelo” (artº. 276.2 T.R.L.S.).
167
GESTIÓN DE OPERACIONES Y LOGÍSTICA
Frente a esta postura, algunos defendimos un destino amplio de estos patrimonios, teniendo en cuenta tanto las propias posibilidades de los términos
manejados (es evidente el carácter amplio de los usos de interés social del
artº. 280. T.R.L.S.) y la propia sistemática de la Ley que, además de establecer en el artº. 276 unas finalidades tan amplias como las de “regular el mercado de terrenos, obtener reservas de suelo para actuaciones de iniciativa
pública y facilitar la ejecución del planeamiento”, contenía referencias concretas (utilización de aprovechamientos, pago de expropiación en especie, etc.)
que ampliaban el marco de fines de estos patrimonios. Por otra parte la conservación y ampliación del patrimonio como destino de los ingresos obtenidos
por la enajenación no debería circunscribirse a la reinversión pura y simple de
aquellos ingresos en la adquisición de nuevo suelo, sino en lo que verdaderamente ha de considerarse como conservación y ampliación del patrimonio,
concepto en el que deben incluirse todas las actuaciones, como por ejemplo
la ejecución de urbanizaciones, que realmente supongan una revalorización
(en este sentido se ampliaría) del mismo.
Conviene recordar, no obstante, que determinados aspectos de la postura que
defendía el destino específico, se apoyaron en alguna resolución judicial. La Sentencia T.S. de 2 de noviembre de 1995, señaló que “las dotaciones económicas
que se pongan a disposición del Patrimonio Municipal de Suelo constituyen un
fondo rotatorio de realimentación continua, por aplicaciones sucesivas al mismo
fin” y que “sólo ante una expresa previsión legislativa en contrario pueden hacer
que los mismos, abandonando su origen, su caracterización, pasen a convertirse
en fuente de financiación de otras muy distintas necesidades presupuestarias municipales”. La misma postura ha sido mantenida en las Sentencias del propio T.S.
de 25 de octubre y 2 de noviembre de 2001.
Esta línea jurisprudencial admite la posibilidad de que otras previsiones legislativas señalen finalidades distintas. Esta posibilidad ya se ha hecho realidad
a través de las distintas Legislaciones autonómicas, entre ellas la madrileña.
Efectivamente, su artº. 176, plasmado al principio de este apartado, establece
un amplio espectro de fines a los que pueden destinarse los bienes que integran los Patrimonios Públicos de Suelo, entre los que su “conservación y ampliación” es tan solo uno más.
Es claro que esta posibilidad normativa autonómica podría marcar, en principio, una confrontación con los preceptos vigentes –artº. 276 y 280.1- del
T.R.L.S., a los que la propia norma asignó el carácter de básicos. No obstante, la Sentencia T.C. 61/1997, de 20 de marzo, que derogó gran parte del
T.R.L.S. señala (Fundamento 34) que “resulta elocuente el carácter no básico
del apartado 2 del artº. 280 que concreta y desarrolla el principio general del
destino de aquellos bienes”. De este pronunciamiento del Tribunal Constitucional podría desprenderse, a sensu contrario, que el destino de los bienes
168
URBANISMO
integrantes del Patrimonio Municipal de Suelo no puede ser fijado por la Legislación estatal y, en consecuencia, lo debe ser por la Legislación autonómica. De ahí que, como afirma Cano Murcia, cuando el Estado se apoya en un
título tan genérico como es el de bases y coordinación de la planificación de
la actividad económica “tan solo aquellas normas básicas que respondan
efectiva y estrictamente a la planificación general de la actividad económica
podrían encontrar cobijo en el referido título, que impide la producción de
normas que, aunque relacionadas con esa planificación general no guarden
esa inmediata y directa relación con la dirección de la economía”.
En la misma línea, pero con referencias más específicas, Lorente Tallada, deduce
que la ley estatal “no regula íntegramente la institución del destino del Patrimonio
Municipal del Suelo, ni lo hace ni lo puede hacer pues la competencia para fijar su
destino corresponde a las Comunidades Autónomas sin perjuicio de que el Estado, en base a la política de planificación general de la economía le corresponda
fijar directrices muy generales sin agotar la institución”.
Podría, por tanto, decirse, como resumen, que la ley 9/2001, del Suelo, de la
Comunidad de Madrid, al igual que otras que ya lo habían hecho con anterioridad, ha establecido el destino de los bienes integrantes de los Patrimonios
Públicos de Suelo con amplitud y flexibilidad.
2.7.
GESTIÓN
El artº. 177 ley 9/2001 CM, señala que las Administraciones Públicas titulares
de Patrimonios Públicos de Suelo, llevarán un Registro de Explotación de los
mismos en que, en todo caso, habrán de hacerse constar las siguientes circunstancias:
ƒ
Los bienes que integran este Patrimonio.
ƒ
Los depósitos e ingresos en metálico.
ƒ
Las enajenaciones, permutas y adquisiciones de bienes.
ƒ
El destino final de los bienes.
El propio artículo determina que a la liquidación de las cuentas de los presupuestos anuales, se deberá acompañar un informe de gestión de la explotación del Patrimonio Público de Suelo que será objeto de control en los mismos términos que aquella.
169
GESTIÓN DE OPERACIONES Y LOGÍSTICA
2.8.
DISPOSICIÓN DE LOS BIENES
La forma tradicional de enajenación de los bienes patrimoniales pertenecientes a las Entidades Locales, ha sido la de subasta, actualmente establecida
en el artº. 80 T.R. de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local. Sin embargo, el T.R.L.S. de 1992, en su artº. 284, dispuso que las
enajenaciones de terrenos pertenecientes al Patrimonio Municipal de Suelo
“sólo podrán ser enajenados en virtud de concurso”. Al derogarse este artículo volvió a estar vigente, como derecho supletorio, el T.R.L.S. de 1976, en
cuyo artº. 168 se establecía la necesidad de la subasta como forma de enajenación de los bienes de las Entidades Locales.
El Preámbulo de la Ley 9/2001 CM (apartado IX), enfatiza la modificación que
la ley introduce en esta materia, al indicar que “merece especial consideración, por su novedad, la supresión de la subasta como procedimiento de adjudicación de la enajenación de los terrenos de los Patrimonios Públicos de
Suelo”. De acuerdo con esta declaración inicial, el artº. 178 del T.R. señala
como formas de disposición de estos bienes los siguientes:
ƒ
Enajenación mediante concurso, por procedimiento abierto o restringido,
en la forma prevista en la Legislación de Contratos de las Administraciones Públicas. De acuerdo con la naturaleza del concurso, el precio no podrá ser el único criterio que determine la adjudicación, ni podrá ser inferior
al que resulte de aplicar la Legislación general correspondiente.
ƒ
Cesión, por precio fijado en Convenio interadministrativo, a cualquier Administración Pública o Entidades de ellas dependientes o a ellas adscritas,
para el fomento de viviendas protegidas o la realización de programas de
conservación o mejora medioambiental.
ƒ
Adjudicación por el precio fijado al efecto o cedidos gratuitamente, en uno
y otro caso por concurso, a Entidades cooperativas o de carácter benéfico
o social, sin ánimo de lucro, para la construcción de viviendas protegidas o
la realización de fines de interés social.
ƒ
Cedidos gratuitamente, mediante Convenio suscrito a tal fin, a cualquier
Administración Pública o Entidad de ella dependiente o adscrita, para la
ejecución de dotaciones públicas o viviendas protegidas.
ƒ
Permuta por terrenos destinados a infraestructuras, equipamientos y servicios públicos.
Cuando los concursos convocados -previstos en las letras a) y c) anterioresquedasen desiertos, los bienes podrán ser enajenados directamente, dentro
del año siguiente y con sujeción a los Pliegos o Bases de unos y otros.
170
URBANISMO
3.
DERECHO DE SUPERFICIE
3.1.
CONCEPTO
El derecho de superficie es el derecho que permite a quien lo ostenta construir sobre suelo que no es de su propiedad. Supone una separación entre el
soporte de la edificación –suelo- y esta misma, de suerte que quien construye, como titular del derecho de superficie, es propietario de lo construido. De
esta suerte, este derecho supone también una ruptura del principio de accesión, según el cual el propietario del suelo se convierte también en propietario
de todo lo que se construya sobre él.
Es un derecho real, transmisible, susceptible de gravamen e inscribible en el
Registro de la Propiedad.
Teóricamente, esta figura ha sido concebida como uno más de los medios de
fomento de la edificación. Tiene la ventaja sobre otros que el suelo no sale
del dominio de la persona que lo constituye y, tratándose de Entidades públicas, permite conseguir las finalidades previstas sin que se merme la masa
patrimonial, aunque sí sus posibilidades de disposición. Por parte de quien
obtiene tal derecho, permite la construcción, sobre todo de viviendas y, por
tanto, el acceso a las mismas, sin tener que efectuar los cuantiosos desembolsos que implica la adquisición del suelo.
A pesar de estas ventajas teóricas para todos los sujetos que intervienen en
el proceso, lo cierto es que, en la práctica, dados los condicionantes sociales,
no ha tenido una aceptación generalizada, e incluso en aquellos casos en que
se han iniciado experiencias de esta naturaleza, después han ido evolucionando hasta encontrar fórmulas en que los titulares del derecho de superficie
adquieren también la propiedad del suelo y se vuelve, así, a los sistemas más
tradicionales.
3.2.
REGULACIÓN VIGENTE
3.2.1.
CONSTITUCIÓN Y DESTINO
El artº. 179 de la ley 9/2001 CM, señala que “la Administración de la Comunidad de Madrid y los Municipios podrán constituir el derecho de superficie en
terrenos de su propiedad o integrantes del Patrimonio Público del Suelo”.
171
GESTIÓN DE OPERACIONES Y LOGÍSTICA
En el mismo artículo, se indica que su destino será “la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública o de integración social,
equipamientos, así como a otros usos de interés social”.
Por su parte, el artº. 287.2 T.R.L.S. establece que “el mismo derecho asiste a
los particulares sin la limitación de destino...”.
3.2.2.
NATURALEZA JURÍDICA Y ORDENACIÓN NORMATIVA
El artº. 287.3 T.R.L.S. dispone que “el derecho de superficie será transmisible
y susceptible de gravamen con las limitaciones que se hubieren fijado al
constituirlo y se regirá por las disposiciones contenidas en este apartado, por
el título constitutivo del derecho y, subsidiariamente, por las normas del Derecho Privado”.
3.2.3.
ƒ
RÉGIMEN JURÍDICO
Formalidades
“La constitución del derecho de superficie deberá ser, en todo caso, formalizada en escritura pública y, como requisito constitutivo de su eficacia,
inscribirse en el Registro de la Propiedad” (artº. 288.2 T.R.L.S.)
ƒ
Formas de constitución y contraprestaciones
Podrá constituirse a título gratuito –aunque la Ley no establece en qué
supuestos- y oneroso. En este último caso, “la contraprestación del superficiario podrá consistir en el pago de una suma alzada o de un canon periódico o en la adjudicación de viviendas o locales o derechos de arrendamiento de unos u otros o, en varias de estas modalidades a la vez, sin
perjuicio de la reversión total de lo edificado al finalizar el plazo que se
hubiera pactado al constituir el derecho de superficie”.
ƒ
Plazo
El plazo del derecho de superficie no podrá exceder de setenta y cinco
años en el concedido por las Administraciones Públicas (Comunidad de
Madrid, Ayuntamientos y demás personas públicas), ni de noventa y nueve en el concedido entre particulares (artº. 180 ley 9/2001 CM y artº.
289.2 T.R.L.S.)
ƒ
Extinción y efectos
172
URBANISMO
El derecho de superficie se extinguirá por el transcurso del plazo de concesión. Asimismo, se extinguirá cuando no se edifique en el plazo previsto en el acto de otorgamiento de la licencia.
Cuando se extinga por el transcurso del plazo, el dueño del suelo hará
suya la propiedad de lo edificado, sin que deba satisfacer indemnización
alguna cualquiera que sea el título en virtud del cual se hubiera constituido aquel derecho. Esta extinción provocará la de toda clase de derechos
reales y personales impuestos por el superficiario.
En el supuesto de que, por cualquier circunstancia, se reunieran en la
misma persona los derechos de propiedad del suelo y los del superficiario, las cargas que recayeren sobre uno y otro derecho continuarán gravándolos separadamente.
ƒ
Beneficios
La concesión del derecho de superficie gozará de los beneficios derivados de la Legislación de viviendas de protección pública, siempre que se
cumplan los requisitos en ella establecidos (artº. 181 ley 9/2001 CM).
4.
DERECHOS DE TANTEO Y RETRACTO
4.1.
CONCEPTO
Los derechos de tanteo y retracto son derechos reales que facultan a la Administración para adquirir con carácter preferente un inmueble, bien de quien
lo transmite (tanteo) o bien de quien lo adquirió previamente (retracto), mediante el pago de su precio. En realidad, se trata de un mismo derecho de
adquisición, que se manifiesta en dos fases distintas: cuando se pretende
enajenar el inmueble o cuando éste ya ha sido enajenado. La diferencia, por
tanto, será de carácter temporal, es decir, del momento en que se ejercite
este derecho de adquisición preferente.
Martín Blanco considera que estos derechos presentan los siguientes caracteres: son legales, por cuanto su origen está en la Ley; renunciables; preferentes; limitados en cuanto a su ejercicio en los plazos marcados en la Ley;
intransmisibles; circunscritos solamente a los bienes objeto de transmisión y,
por último, onerosos.
173
GESTIÓN DE OPERACIONES Y LOGÍSTICA
Estos derechos se encuentran en la zona intermedia entre la expropiación y
la compra-venta libre. A diferencia de la expropiación, es el propietario y no la
Administración, el que inicia la transferencia de propiedad. A diferencia de la
compraventa, el propietario está obligado a ofrecer a la Administración la posibilidad de que ésta adquiera el bien con prioridad, en lugar de elegir libremente al comprador. Constituye, por ello, una más de las medidas adoptadas
por la Administración para intervenir en el mercado inmobiliario.
En todo caso, conviene señalar que, aunque se trata de derechos admitidos y
regulados por la mayor parte de las Legislaciones, su utilización en la práctica
está muy lejos de convertirlos en un instrumento generalizado y altamente
eficaz, aunque no sea menos cierto que sin su inclusión en la norma, sería
imposible su ejercicio.
4.2.
REGULACIÓN VIGENTE
Como acaba de indicarse, desaparecida cualquier referencia a los derechos
de tanteo y retracto en la Legislación estatal, se hace preciso estudiar las
respectivas Legislaciones autonómicas, por lo que la exposición que sigue se
referirá al contenido de la Ley 9/2001 de la Comunidad de Madrid.
Bienes sujetos a los derechos de tanteo y retracto
La nueva Ley suprime los derechos de tanteo y retracto a favor de la Comunidad
de Madrid que incluía la anterior Ley 9/1995, respecto de las transmisiones onerosas de bienes inmuebles, sean terrenos o edificaciones, que se produjesen en el
ámbito de las Zonas de Interés Regional de Actuación Diferida.
La actual regulación podría sintetizarse de la forma siguiente:
ƒ
Ámbito sujetivo. Titulares de los derechos
Con carácter general, podrán ser titulares de estos derechos tanto la Comunidad de Madrid como los Municipios (artº. 182.1, a), aunque en algunos supuestos, como luego veremos, únicamente se autoriza el ejercicio
de estos derechos a la Comunidad Autónoma. La Ley señala que los derechos podrán ser ejercidos indistintamente por cualquiera de dichas Administraciones, ordenándose tal ejercicio por la regla de la prioridad temporal. Esta concreción, no contenida en la Ley anterior, no parece la más
adecuada sin sujetarse a unas previsiones de relaciones o avisos entre
Administraciones. Mejor hubiera sido utilizar el principio de subsidiariedad
o dejar el ejercicio de los derechos a la Administración que hubiera delimi-
174
URBANISMO
tado los ámbitos, sin perjuicio, en todo caso, de posibilitar las actuaciones
subsidiarias en los supuestos de inactividad.
ƒ
Ámbito objetivo. Derechos sujetos
Estarán sujetos:
¾ Las transmisiones onerosas de bienes inmuebles, sean terrenos,
construcciones o edificaciones, así como
¾ La constitución y transmisión, igualmente onerosos, de derechos reales sobre los mismos.
ƒ
Ámbito territorial
A favor tanto de la Comunidad de Madrid como de los Ayuntamientos, estarán sujetos al ejercicio de los derechos de tanteo y retracto las actuaciones realizadas en:
¾ Las reservas de terrenos para el Patrimonio Público del Suelo delimitadas por los instrumentos de ordenación del territorio y de Planeamiento urbanístico.
¾ Los ámbitos o terrenos sujetos por el Planeamiento urbanístico a rehabilitación del Patrimonio arquitectónico con finalidad residencial.
¾ Espacios naturales protegidos.
¾ Zonas de suelo no urbanizable de protección, o urbanizable no sectorizado, que se delimiten con esta finalidad por los instrumentos de ordenación del territorio o de planeamiento urbanístico o por acuerdo
municipal o resolución de la Consejería competente en materia de
Ordenación Urbanística, previa información pública por plazo de veinte días.
¾ En los demás casos previstos por la Legislación sectorial.
Exclusivamente a favor de la Comunidad de Madrid, estarán sujetas las
actuaciones que se realicen en terrenos y edificaciones que por su calificación urbanística deban destinarse a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública. En estos supuestos, la delimitación se efectuará en los instrumentos de ordenación territorial o planeamiento urbanístico, o por resolución de la Consejería competente en
materia de Ordenación Urbanística, previa información pública por plazo
de veinte días.
ƒ
Ámbito temporal
El plazo máximo de sujeción de las transmisiones a los derechos de tanteo y retracto será de ocho años, a contar desde la correspondiente deli-
175
GESTIÓN DE OPERACIONES Y LOGÍSTICA
mitación, salvo en los espacios naturales protegidos, en los que tendrán
vigencia indefinida en tanto subsista aquella declaración.
ƒ
Ámbito normativo
El ejercicio de los derechos se regirá por la Ley 9/2001 y sus normas de
desarrollo y, en lo no previsto en las mismas, por la Legislación general
de pertinente aplicación.
4.2.1.
INSTRUMENTACIÓN
DEL EJERCICIO DE LOS DERECHOS DE TANTEO Y
RETRACTO
ƒ
Registros Administrativos
Tanto en la Consejería de Ordenación Urbanística como en los Municipios de más de 15.000 habitantes, y en todos aquellos que así lo acuerden, funcionará un Registro, organizado por ámbitos territoriales, donde
se inscribirán todos los actos jurídicos de que sean objeto los bienes sujetos a los derechos de tanteo y retracto.
El Registro de la Consejería actuará como Registro Municipal, respecto
de aquellos Municipios que no tengan constituido Registro propio.
La Ley dispone que los Ayuntamientos que deban o decidan crear su
propio Registro y las Consejerías que delimiten suelos sometidos a estos
derechos, deberán comunicar a la Consejería competente en materia de
ordenación urbanística los actos de delimitación de los bines, la creación
de los Registros, así como los datos que se actualizarán cada seis meses. Este párrafo de la Ley no parece excesivamente riguroso, por cuanto, en principio, establece una exigencia a los Ayuntamientos con Registros, cuando sería más correcto que quienes tuvieran el deber de comunicación fueran aquellos respecto de los cuales el único Registro en funcionamiento es el de la Consejería. Tampoco existe una correspondencia en
las comunicaciones que obligaría a la Consejería, también, a dar cuenta
de sus actos a los Ayuntamientos interesados. Además, se habla de otras
Consejerías que delimiten suelos, cuando según el artº. 183 de la Ley,
únicamente tiene esta competencia la de Ordenación Urbanística.
También exige la Ley que los órganos titulares de los Registros, de oficio
y para la debida efectividad de los derechos, comuniquen el contenido y
actualizaciones jurídicas de los mismos al Colegio Notarial de Madrid y a
los Registros de la Propiedad y, en su caso, Mercantil existentes en la
Comunidad de Madrid. Nuevamente se produce falta de rigor, por cuanto,
en la práctica, pudiera ocurrir que remitiesen datos idénticos los titulares
de los Registros –autonómico y municipal-, con duplicación, por tanto, de
176
URBANISMO
los mismos, en contra de los principios que rigen la actuación de las Administraciones.
ƒ
Notificaciones de los actos sujetos
Los propietarios de terrenos, construcciones y edificaciones que pretendan realizar actos sujetos a estos derechos deben notificar su propósito,
en debida forma, a las Administraciones titulares de los mismos, a través
de los órganos a cuyo cargo se encuentre el Registro Administrativo (la
Ley dice, incorrectamente, “notificar... al Registro Administrativo”, cuando
en realidad debería haber dicho al Órgano titular del Registro o al que corresponda llevar el mismo).
En los Ayuntamientos que carezcan de Registro, la pertinente comunicación se dirigirá a la Consejería competente en Ordenación Urbanística.
A los efectos de cumplimentar las disposiciones legales, el artº. 184 de la
ley 9/2001 CM, establece que tendrán la consideración de transmisiones
onerosas, aquellas que supongan la transmisión, también onerosa, de
más del 50% de las acciones o participaciones de sociedades mercantiles
cuyo activo esté constituido, en más del 60 por ciento, por terrenos, construcciones o edificaciones sujetos al ejercicio de estos derechos.
ƒ
Caducidad de los efectos
Los efectos derivados del ejercicio de los derechos de tanteo y retracto,
caducarán por el mero transcurso del plazo de tres meses, desde la
adopción de la correspondiente resolución de adquisición sin que la Administración haya hecho efectivo el precio en la forma convenida.
Si el precio tuviera que ser abonado en distintos plazos, el incumplimiento
por la Administración, de cualquiera de ellos, dará lugar a que el acreedor
pueda instar la resolución de la transmisión a favor de aquella.
Por otra parte, el precio podrá pagarse en metálico o mediante la entrega
de terrenos de valor equivalente cuando haya acuerdo entre las partes.
Cuando se pague en terrenos, no regirá el plazo de tres meses y sí el
que, libremente, hubiesen pactado las partes.
Cuando la transmisión que haya motivado el ejercicio de estos derechos
consista en una permuta de terrenos, con o sin construcciones o edificaciones, por una edificación o construcción nueva o parte de ella, a construir en dichos terrenos, la Administración quedará igualmente obligada a
la entrega de la notificación o construcción nueva en la cantidad y las
condiciones acordadas por las partes.
4.3.
DESTINO DE LOS BIENES ADQUIRIDOS (ARTº. 187 LEY 9/2001)
177
GESTIÓN DE OPERACIONES Y LOGÍSTICA
Cuando sea la Administración la que haya adquirido, como consecuencia del
ejercicio de estos derechos, estará obligada a incorporar el bien al correspondiente Patrimonio Público del Suelo. En todo caso, a dar al mismo un destino
conforme a la causa que motivó la sujeción a dichos derechos.
El cumplimiento de la obligación durante, al menos, los ocho años siguientes
al ejercicio del derecho, impedirá al transmitente a instar la resolución de la
transmisión realizada a favor de la Administración.
4.4.
INFORMACIÓN Y PUBLICIDAD DE LOS PRECIOS DEL SUELO
4.4.1.
OBLIGACIÓN DE INFORMACIÓN SOBRE PRECIOS DE SUELO
Dentro de las medidas de incidencia en el mercado de suelo, la Ley 9/2001
introduce una nueva exigencia, no prevista en la Ley anterior, con el fin de
constituir lo que denomina un observatorio de los precios inmobiliarios.
Con esta finalidad, los profesionales y los empresarios, individuales o societarios, que se dediquen habitualmente, en el territorio de la Comunidad de Madrid, a promoción, construcción, administración o venta, arrendamiento o comercialización, incluso a título de intermediación o cualquier otra forma, de
suelo, urbanizado o no, y de construcciones o edificaciones, cualesquiera que
sea su uso, están obligados a formular trimestralmente al Registro Administrativo de la Consejería, una declaración, por zonas y tipos de usos, de los
precios medios de las operaciones de compra-venta o arrendamiento efectuadas en el trimestre correspondiente y de los de venta o arrendamiento que
mantengan en oferta.
4.4.2.
OBSERVATORIO DE PRECIOS DE SUELO
En el Registro Administrativo de la Consejería competente en materia de Ordenación Urbanística, funcionará un observatorio de precios de suelo que
sistematizará y mantendrá actualizados los datos indicados en el apartado
correspondiente y los que dicho Registro obtenga por información propia y, en
todo caso, los que resulten de los justiprecios acordados por el Jurado Territorial de Expropiación Forzosa y de las notificaciones para el ejercicio de los
derechos de tanteo y retracto.
Los datos incorporados al observatorio de precios de suelo, excluirán cualquier referencia de carácter subjetivo o de las circunstancias específicas de
las operaciones de que resulten.
178
URBANISMO
Estos datos serán, en todo caso, públicos y se deberán utilizar los medios
técnicos, incluso informáticos y telemáticos, que permitan una mayor difusión
y un más fácil acceso por todos los ciudadanos.
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