Brief 7

Nº7
nota de política
Hacia un sistema de
fiscalidad distributivo
y contributivo
José Carlos
Rodríguez
En este documento se plantea una profundización de la reforma tributaria
en base a principios de equidad y justicia. El sistema tributario debe ser justo,
tanto en relación a los contribuyentes como en relación al destino de
los fondos recaudados.
El crecimiento de la presión tributaria a cuentagotas en los últimos años entre 11% y 13% es un dato indicativo de que la capacidad recaudatoria actual
del sistema tributario está prácticamente agotada. Es decir, se precisan modificaciones de diversa índole para hacer posible una mayor recaudación, y así
contribuir a una mayor capacidad del Estado paraguayo de financiar políticas
públicas.
DIAGNÓSTICO
La recaudación actual tiene una estructura que no toma en cuenta ni conduce a
la fiscalidad contributiva y menos distributiva. Hoy, en Paraguay los más pobres,
aquellos que integran el 10% de menor ingreso, pagan un 18,3% de su ingreso
en impuestos indirectos. En cambio, el 10% más rico paga un 4,6% de su ingreso
en impuestos directos.
La injusticia fiscal comienza con la injusticia contributiva. En Paraguay se paga
muy poca contribución directa. En primer lugar, solo el 15.9% de los impuestos
es directo, un 2.36% del PIB. Como éste impuesto es muy pequeño, la parte
progresiva de la imposición es también muy pequeña. Los que tienen más contribuyen muy poco. En segundo lugar, se paga proporcionalmente el impuesto
indirecto, el 72.4% de las contribuciones, el 10.8% del PIB, y es regresivo. Con
esto, los pobres pagan, proporcionalmente a sus ingresos, más que los ricos. En
tercer lugar, se recauda poco en seguridad social, 12% de la contribución, 1.7%
del PIB, dejando fuera de protección a la inmensa mayoría de la población.
febrero
2013
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Hacia un sistema de fiscalidad
distributivo y contributivo
PRINCIPALES PROBLEMAS
1. Recursos insuficientes asignados a
la inversión social
Actualmente, el nivel de inversión social desde el Estado en nuestro país es cinco veces menor al promedio de América Latina y el Caribe, mientras que en
Educación es cuatro veces menos, y en Salud 8 veces
menos. Estos datos indican la urgencia de cambios
profundos en la política recaudatoria y de asignación
de recursos a los programas y políticas sociales. El
otro aspecto fundamental es que Paraguay tenga un
crecimiento económico anual de al menos el 5%, lo
cual en la práctica implica un crecimiento sustancial
del PIB que hoy es sumamente bajo en comparación
a otros países del continente. La justicia social consiste en redistribuir la riqueza y no basta “redistribuir”
la pobreza: hay que universalizar tanto la capacidad
de generar como de disfrutar de la riqueza creada.
Cuadro 1: Círculo vicioso de fiscalidad y pobreza
D. estado no
tiene recursos
para invertir
y proteger
a. masiva
pobreza se
reproduce
generacionalmente
c. situación
de injusticia y
evasión fiscal
B. concentración
del poder y
recursos, sin
contrapeso
ciudadano
La situación en el Cuadro 1 puede ser pensada como un círculo vicioso en el cual la A. MASIVA POBREZA SE REPRODUCE GENERACIONALMENTE y hay una B. CONCENTRACIÓN DEL PODER Y RECURSOS, SIN CONTRAPESO CIUDADANO que sostiene la C. SITUACIÓN DE INJUSTICA
Y EVASIÓN FISCAL. Ello hace que D. EL ESTADO NO TENGA RECURSOS NECESARIOS PARA INVERTIR Y PROTEGER A LA CIUDADANÍA con el fin
de resolver la exclusión social. Si bien hay esfuerzos del gobierno en aumentar la Capacidad del Estado (D), y hay esfuerzos de la sociedad civil
para hacer mayor contrapeso ciudadano (B) e ir disminuyendo la pobreza y la exclusión social (A), así como la situación de injusticia y evasión
(C), este esfuerzo es insuficiente y lo será si no se materializa en una mayor contribución y en un cambio jurídico en la legislación impositiva.
2. Escasa cultura tributaria
El Estado no puede ser eficaz con tan pocos recursos, y no habría interés en aumentar los recursos a
una administración pública mientras no sea eficaz e
íntegra. Hay que superar este círculo vicioso de falta
de recursos e integridad, según el cual: 1) se paga
2
poco impuestos; 2) no se exige cuentas al Estado; 3)
el Estado poco exigido es poco eficiente; y luego, 4)
se argumenta que debe pagarse pocos impuestos.
La ruptura debe hacerse desde abajo, desde arriba
o desde ambos lados.
José carlos Rodríguez
3. La mayor recaudación esta en los impuestos
indirectos
Tenemos una presión tributaria del 13,5% siendo que
el promedio en América Latina es de 18,3%. En el
Brasil es 35,2%, en Argentina 30,6% y en el Uruguay
23,3%.
La recaudación impositiva, en el año 2010, según datos del Ministerio de Hacienda, estaba compuesto por
IVA 52,6%; IRACIS 18%; Gravamen aduanero 13,4%;
ISC-Combustible 9,9%; ISC-Otros 4,7%; IMAGRO
0,3%; Otros impuesto 1,1%.
Paraguay, además de tener una alta dependencia recaudatoria de los impuestos indirectos, es el país del
continente que más depende de estos impuestos
para recaudar. Ello coloca al IVA y al ISC entre dos de
los principales impuestos que sostienen el sistema
tributario de nuestro país.
Gráfico 1: Presión tributaria de Paraguay y de otros países y regiones
45
40
39,8
35,2
35
30,6
30
28,2
23,3
25
21,7
20,9
20,1
20
18,3
15
15
13,5
10
5
0
Unión
Europea
Brasil
Argentina Estados Uruguay
Unidos
Bolivia
Chile
África
América
Latina
Sudeste Paraguay
Asiático
Fuente: Elaboración propia en base a datos de CEPAL y Ministerio de Hacienda (2010).
RECOMENDACIONES Y PROPUESTAS DE ACCIÓN
1. Aplicación e implementación del irp
Continuar con la implementación del IRP, de ser necesario elevar la tasa establecida para el pago de este
impuesto. Analizar posibilidades para mejorar la recaudación directa del mismo.
2. Congelamiento del iva
En las condiciones actuales, donde existe una predominancia recaudatoria de impuestos indirectos, los cuales
afectan en mayor medida a las personas y sectores de
menores ingresos, y a la vez la cobertura y calidad
de las políticas sociales aún es muy limitada para estos sectores, aumentar el IVA u otros impuestos indirectos que vuelvan a afectar a las personas y sectores
de menores ingresos será un factor que contribuirá al
aumento de la pobreza y empeoramiento de las condiciones de vida de dichas personas y sectores.
3. Establecer un solo impuesto a la renta
de las empresas
Paraguay cuenta hoy con dos impuestos a la renta de
las empresas: el Impuesto a la Renta de las Actividades Comerciales, Industriales y de Servicios (IRACIS)
y el Impuesto a la Renta de las Actividades Agropecuarias (IMAGRO). El primero alcanza a las denominadas empresas urbanas, mientras que el segundo
a las rurales, o a las que precisan de extensiones de
tierra para producir.
4. Aumentar el isc sobre el gasoil, el tabaco
y el alcohol
Con el Impuesto Selectivo al Consumo –impuesto indi-
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nota de política
recto- el Estado recauda alrededor del 15% del total
recaudado a través de tributos. Si bien constituye una
cifra apreciable dentro de la torta de ingresos tributarios, las posibilidades de obtener mayores ingresos
a través del ISC son enormes.
5. Impuesto a la exportación de productos agrícolas
El denominado sector agroexportador, que produce
productos como soja y carne, solamente paga IVA
sobre los insumos que utiliza para producir. No paga
IVA sobre lo que produce, tampoco paga un impuesto sobre las ganancias que producen las exportaciones, y tampoco un monto razonable sobre el uso que
hace de la tierra para producir. Otros dos aspectos
ligados a este sector es que, por un lado el mismo
genera escasos puestos de trabajo en función a la
cantidad de tierra que utiliza para producir, y por
otro lado la práctica del monocultivo y el uso de
agroquímicos o agrotóxicos perjudica el medio ambiente, en el caso del monocultivo por el agotamiento
de la capacidad de la tierra para la producción de otros
rubros, y en cuanto a los agroquímicos o agrotóxicos
por los efectos dañinos en la misma tierra y en la salud
de la población que vive cerca de los cultivos.
6. Mejoramiento del impuesto inmobiliario
Adecuar o aproximar el valor fiscal de las tierras al
valor de mercado, avanzando en la realización de
catastros principalmente en el sector rural, iniciando
primeramente el catastro de las propiedades mayores a 1.000 hectáreas. Como mecanismo temporal
mientras no estén finalizados los catastros, establecer un sistema de autovaloración del costo de las tierras, y que el costo definido sea al mismo tiempo el
precio de venta de tales tierras
7. Propuesta específica de aumento de la inversión
social a partir de contar con un sistema tributario
distributivo y contributivo
La propuesta está orientada a las siguientes áreas:
1) Educación, 2) Salud, 3) Vivienda, 4) Seguridad
Social, 5) Asistencia Social, 6) Seguridad alimentaria
con énfasis en la protección de la Agricultura Familiar
Campesina.
Una fiscalidad en su aspecto distributivo consiste en
destinar los recursos públicos para materializar el bien
común en la medida de lo posible. Esto consiste en
proveer los bienes públicos necesarios y suficientes
a quienes lo necesitan para realizar las condiciones
necesarias de la libertad y la dignidad humana para
todos los habitantes. Eso ocurre cuando todas las personas tienen la oportunidad de realizar sus propios
planes de vida y, entonces, pueden disfrutar efectivamente de la libertad personal y social.
El sistema tributario tiene directa relación con las posibilidades de implementar políticas públicas que se
orienten a la justicia social, esto es, al mejoramiento de la calidad de vida de la población en general
y de los sectores mayormente vulnerados o empobrecidos en particular. Esas políticas requieren de
recursos, de financiamiento que en gran medida debe provenir de los recursos que el Estado recauda o
debe recaudar a través de impuestos. Un sistema tributario distributivo y contributivo generará mayores
ingresos al Estado, que desde Decidamos sostenemos deben orientarse a políticas sociales, dado que
hoy los recursos asignados a las mismos son claramente insuficientes para revertir la situación de
pobreza y privación de derechos que afecta a amplios sectores de la población.
Serie Notas de Política realizadas en el marco de la plataforma de
organizaciones Paraguay Debate. El documento podrá ser citado,
siempre que se mencione la fuente.
Nota elaborada por José Carlos Rodríguez de DECIDAMOS,
Campaña por la Expresión Ciudadana.
Esto es equidad.
Con el apoyo de:
Co-Financiamento:
La presente publicación ha sido elaborada con la asistencia de la Unión Europea.
El contenido de la misma es responsabilidad exclusiva de Decidamos y en ningún
caso debe considerarse que refleja los puntos de vista de la Unión Europea.