dictamen - Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha

DICTAMEN Nº. 23/2011, de 9 de febrero. *
Expediente relativo a revisión de oficio de los acuerdos de la Universidad de Castilla-La Mancha relativos a la
homologación del Título de Doctor de D.ª X y de la contratación de la misma como personal laboral en la categoría
de ayudante.
ANTECEDENTES
Primero. Circunstancias previas al inicio del expediente de revisión.- Como hechos relevantes anteriores a la presentación de la solicitud de revisión de oficio objeto del presente dictamen cabe reseñar los siguientes:
1. Con fecha 16 de julio de 2007 D.ª Z, catedrática de Escuela Universitaria de la Universidad de Castilla-La Mancha
(en lo sucesivo UCLM), presentó escrito relativo a la adjudicación por concurso a D.ª X de una plaza de profesora ayudante
del Área de Didáctica y Organización Escolar, donde denuncia que “posteriormente he podido comprobar que algunas
manifestaciones efectuadas sobre el particular por esa persona no se ajustaban a la realidad de los hechos. Además me
han llegado diversas informaciones que apuntan a la posibilidad de que no posea los requisitos mínimos requeridos para
el acceso a la plaza”. Por ello solicita que se le haga llegar copia de todos los títulos y méritos aportados por la indicada
Sra. X.
El anterior escrito fue contestado el 19 de diciembre en sentido desestimatorio por el Secretario General de la UCLM,
por delegación del Rector, al considerar que la solicitante carece de interés legítimo para ello, indicando que contra dicha
resolución cabía recurso contencioso administrativo y, potestativamente reposición.
Dicha resolución no fue recurrida.
2. Con fecha 28 de julio de 2008, D.ª Z reiteró su solicitud, siendo igualmente desestimada por resolución de 30 de
septiembre de 2008, de la Secretaria General, por delegación del Rector, frente a la cual cabía recurso contencioso administrativo, y potestativamente reposición.
3. Con fecha 5 de enero de 2009, D.ª Z presentó escrito que califica de “informe denuncia” en el que manifiesta que
la homologación del título de doctor realizado por la UCLM a D.ª X podría ser nula de pleno derecho y que a dicha señora
se le ha adjudicado una plaza de profesora ayudante no doctora a la que no tenía derecho, pues no reunía los requisitos
establecidos en la convocatoria y que su contrato resulta nulo. Por ello solicita que “tras las comprobaciones oportunas, se
adopten las medidas pertinentes y, en su caso, la anulación del título de Doctor otorgado por la Universidad de CastillaLa Mancha a D.ª X”.
Dicho escrito fue contestado por resolución del rector de 20 de abril de 2009, en el que se desestima la solicitud por
falta de legitimación. No obstante, ante los reiterados escritos presentados, efectúa diversas aclaraciones sobre los actos
cuestionados, entre los cuales indica que el título de licenciado expedido por una Universidad perteneciente a un país
miembro de la Unión Europea, no siendo la actividad de ayudante una profesión regulada, no precisa de previa homologación ni de reconocimiento, por lo que la homologación realizada del título de Doctor es ajustada a derecho.
Contra la anterior resolución D.ª Z interpuso recurso potestativo de reposición que fue desestimado por resolución del
rector de 10 de julio de 2009, indicando que contra la misma podía interponer recurso contencioso administrativo.
Dicha resolución no fue recurrida en vía judicial.
Segundo. Solicitud de la revisión de oficio.- Con fecha 1 de septiembre de 2009, D.ª Z, presentó nuevo escrito que
califica como “informe-denuncia”, en el que solicita nuevamente la anulación del Título de grado de doctor otorgado por la
UCLM a D.ª X y la anulación del contrato de profesor ayudante no doctor que le fue adjudicado a dicha señora.
La autora del escrito considera que la homologación del título de “doctor of education” obtenido por D.ª X en la Universidad W (Reino Unido) al de grado de Doctor por la UCLM acordada por ésta el 13 de marzo de 2007 no se ajusta a la
normativa vigente, conclusión a la que llega en base a las siguientes afirmaciones:
-
Hasta primeros de 2009 el Ministerio de Educación no procedió a la homologación del Título de Licenciado de D.ª X.
- “En ningún caso -y lugar- se ha acreditado la existencia de documentación válida y fehaciente con que demostrar
haber superado las pruebas de acceso a los estudios universitarios, ni en España ni en Inglaterra”.
- La documentación aportada por D.ª X consistente en los títulos de Bachelor of Arts, expedido por la Universidad Q y
los títulos de Master of Science, Postgraduate Certificate in the Education of Adults y Doctor of Education, expedidos
por la Universidad W, “podrían no ajustarse a la realidad de los hechos”, pues sólo ha presentado fotocopias sin com-
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Ponente: José Sanroma Aldea
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pulsa. Añade que dichos documentos no poseen la apostilla de La Haya, no han sido visados por las embajadas inglesa y
española, y que -en el caso de ser auténticos- podrían pertenecer a otra persona con idéntico nombre y apellidos.
- La documentación aportada no acredita -según legislación vigente- la equivalencia con la formación exigible para la
homologación del título de doctor y menos aún en la especialidad de Ciencias de la Educación.
- La resolución del Rector y el informe del órgano competente en materia de estudios de postgrado no están debidamente motivados y no consideran adecuadamente los criterios establecidos para la homologación de títulos.
Asimismo D.ª Z sostiene la nulidad de la adjudicación de la plaza de ayudante adjudicada a D.ª X previa convocatoria
de concurso publicada el 9 de enero de 2007 en el Diario Oficial de Castilla-La Mancha, en base a que ésta “no reunía los
requisitos establecidos en la citada convocatoria para la plaza de profesor ayudante no doctor”. En concreto señala las
siguientes:
- En la fecha de finalización del plazo de presentación de solicitudes, D.ª X no tenía homologado el título de licenciado
por el Ministerio de Educación.
- D.ª X no había acreditado legalmente haber superado todas las materias de estudio que se determinan en los criterios a
que hace referencia el artículo 38 de la LOU.
Por último sostiene que D.ª X ha incurrido desde su contratación como profesora ayudante en numerosos incumplimientos de sus obligaciones, habiendo sido sancionada por la comisión de falta muy grave en materia de incompatibilidades.
Tercero. Acuerdo de inicio.- Seis meses y medio después de la presentación del anterior escrito, el 15 de marzo de
2010, el Rector de la UCLM acordó iniciar expediente de revisión de oficio “a instancia de D.ª Z”, para determinar si la
homologación del Título de Doctor a D.ª X y su contratación como Ayudante adolecen de vicio de nulidad de pleno derecho. En dicho acuerdo también se procedió al nombramiento de la persona responsable de la instrucción del procedimiento.
El anterior acuerdo fue notificado tanto a D.ª Z como a D.ª X, procediendo la primera a recusar a la letrada designada
como instructora al estimar que no reúne las condiciones de objetividad y autonomía reales y efectivas para la tramitación
del expediente, al pertenecer a la Asesoría Jurídica de la Universidad, departamento éste que se ha posicionado reiteradamente en contra de los planteamientos por ella sostenidos.
Dicha recusación fue denegada por resolución del Rectorado de la UCLM de fecha 8 de abril de 2010, a la vista del
informe de la funcionaria recusada.
Por su parte D.ª X recurrió en reposición el acuerdo de inicio (que indebidamente otorgaba recurso contra el mismo)
por estimar que D.ª Z carecía de la condición de interesada, careciendo en consecuencia de legitimación para instar la tramitación del expediente de revisión de oficio. Dicho recurso fue desestimado por Resolución del Rector de 22 de abril de
2010, siendo recurrido por D.ª X ante la jurisdicción contencioso-administrativa.
Cuarto. Periodo de alegaciones y solicitud de pruebas.- Con fecha 12 de abril, la instructora del expediente acordó
la concesión de un plazo de 10 días para formular alegaciones y presentar documentos y la apertura de un periodo de prueba.
Dentro del plazo otorgado, D.ª X presentó copia de los títulos educativos obtenidos en el extranjero, acompañada de
su correspondiente traducción por intérprete jurado, así como diversos certificados sobre cursos realizados y sobre su experiencia profesional.
Por su parte, D.ª Z presentó dos prolijos escritos de alegaciones (de 28 y 27 folios cada uno) relativos a las posibles
irregularidades cometidas en los expedientes de homologación del título de Doctor y de contratación de D.ª X, respectivamente, proponiendo la práctica de numerosas pruebas.
En dichos escritos sostiene y se ratifica en todo lo afirmado anteriormente, alude y transcribe en su integridad el artículo 62 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común, sin concretar la causa o causas de nulidad que invoca, ni relacionarlas con cada uno de los actos
cuya validez cuestiona. Alega que subsidiariamente son aplicables los artículos 63, sobre la anulabilidad de actos administrativos, y 105.2, sobre la rectificación de errores materiales, aritméticos o de hecho, preceptos ambos de la misma Ley.
En relación con el expediente de contratación, sostiene que D.ª X no reunía los requisitos exigidos por la Convocatoria, en cuanto a la condición de licenciada y a la obtención del Diploma de Estudios Avanzados (DEA). Añade que las
compulsas de los documentos aportados no son válidas al no identificar el funcionario que las realiza. Estima que los informes del Departamento y de la Comisión resultan nulos al considerar que el currículum vitae presentado para la solicitud
de la plaza “está integrado de carencias, falsedades y manipulaciones que lo hacen totalmente inválido”·y que hay graves
irregularidades en la traducción de los documentos del inglés al castellano cometidas por el intérprete jurado autor de la
misma.
Solicita la práctica de numerosas pruebas, entre otras, la aportación por parte de D.ª X de los títulos originales, copia
completa de expediente de homologación del título de licenciado en humanidades, prueba pericial caligráfica de las firmas
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que aparecen en los títulos educativos aportados por D.ª X y declaración jurada del intérprete jurado que certifique que
realizó las traducciones que figuran en el expediente.
Respecto al expediente de homologación al título de Doctor, sostiene su nulidad por las más variadas razones, tales
como la ausencia de documentación que acredite que D.ª X ha defendido y aprobado la tesis doctoral, que la UCLM carecía
de competencias para la homologación del título solicitado (pedagogía), pues nunca ha impartido dicha licenciatura, que no
consta ninguna actuación de la comisión de doctorado, que la Universidad W no tenía reconocida la impartición de dicha
titulación en la fecha indicada en el documento, y un largo etcétera.
Quinto. Práctica de pruebas.- Por acuerdo de 21 de mayo de 2010, la instructora del procedimiento dispuso la aceptación o el rechazo motivado de la práctica de cada una de las pruebas solicitadas por D.ª Z.
Entre las pruebas admitidas en relación con la contratación de D.ª X, se encuentran las de presentación de los documentos originales correspondientes a los títulos de licenciada y de doctorado, el DEA o equivalente en el Reino Unido,
certificado de abono de tasas, prueba pericial de la autenticidad de la firma de D.ª X en el currículum y la declaración jurada del intérprete jurado que tradujo los títulos extranjeros de D.ª X.
También se admite la práctica de un “interrogatorio” a D.ª X a cuyo efecto se solicita a D.ª Z que aporte un pliego de
preguntas.
Respecto al expediente de homologación del título de Doctor, se requiere copia fehaciente de las actas de la comisión
de doctorado sobre el expediente de homologación cuestionado, certificado en el que conste el área y el centro de trabajo al
que pertenecen D.ª G y D. K(profesores que informaron favorablemente la tesis de D.ª X), Diploma original firmado por el
Rector de la Universidad W que certifique que ha sido registrada la tesis de D.ª X y su fecha, declaración jurada presentada
por D.ª X de no haber presentado simultáneamente la homologación en otra universidad.
Se incorporan al expediente los siguientes documentos probatorios resultado de las pruebas practicadas:
- Informe de D. F, intérprete jurado de inglés que certifica haber realizado las traducciones que aparecen en los folios
49, 51, 52, 54, 55, 98, 100, 102 y 104 del expediente (se corresponden con los títulos educativos de D.ª X). Asimismo,
adjunta la factura expedida el 30 de agosto de 2006 por dichos servicios.
- Informe pericial caligráfico. D.ª Z aporta un informe de dos peritos calígrafos sobre los títulos cuestionados donde se
realizan las siguientes conclusiones: “la imposibilidad de autenticar las referidas firmas obrantes en los títulos enunciados anteriormente por inexistencia de material adecuado indubitado con el que efectuar el cotejo. [...] El material reprografiado [...] no es susceptible de identificación y valoración de posible manipulación del original mediante lavado químico, raspados, añadidos, enmiendas inserción o alteración de firma mediante digitalización, borrados o cualquier otra
alteración documental. [...]”. No obstante consideran que las firmas que aparecen en los tres títulos son iguales, no siendo
ello posible en las firmas originales por lo que “se presume que al menos dos de los títulos cuestionados son falsos por lo
que se precisa que los peritos obrantes puedan tener acceso a los originales de los documentos dubitados a fin de elaborar el correspondiente dictamen pericial caligráfico”.
- Se incorporan al expediente los títulos originales de D.ª X: Barchelor of Arts in Humanities de la Universidad Q;
Postgraduate Certificate in the Education of Adults; Master of Science in Applied Profesional Studies in Education and
Training, Doctor of Education y Master of Arts in Learning and Teaching, todos ellos de la Universidad W.
- D.ª X aporta al expediente los contratos de trabajo suscritos con los centros extranjeros que acreditan su estancia en
los mismos.
- Certificado de la UCLM donde figura el área de conocimiento y centro de trabajo a los que pertenecen D.ª G y D. K,
(profesores que informaron positivamente la tesis doctoral de D.ª X en el expediente de homologación).
- Actas de las diversas reuniones efectuadas por la comisión de doctorado sobre el expediente de homologación de D.ª
X.
- Informe del Secretario del IES Montserrat de Barcelona que indica que la copia del título de BUP de D.ª X coincide
con los datos obrantes en dicha Secretaría.
Sexto. Escrito de alegaciones de 8 de junio de 2010 de D.ª X.- Figura un escrito de alegaciones dirigido a la instructora, en el que formula diversas alegaciones donde sostiene la nulidad del procedimiento al carecer la persona que lo ha
instado de legitimación para ello, y también que se le están exigiendo la presentación de documentos que le es imposible
presentar porque en el Reino Unido no existe una tasa por la expedición de títulos ni tampoco existe como tal nada equivalente al DEA.
Concluye el escrito solicitando: “1. Que se deje de considerar como parte en el procedimiento a D.ª Z con los efectos
legales procedentes y retrotrayendo las actuaciones al momento procesal de la comunicación del inicio del expediente de
revisión de oficio a la denunciante. [ ] 2 Se declare impertinente toda la propuesta por la citada Sra. Z. [ ] 3. Ad catutelam se tenga por presentados, en tiempo y forma los documentos que se citan en el cuerpo de este escrito a los efectos
probatorios oportunos. [ ] Se suspenda la tramitación del presente expediente de revisión de oficio hasta tanto el juzgado
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de lo contencioso-administrativo de Albacete que por turno le corresponda resuelva la solicitud de suspensión cautelar de
la ejecución del acto recurrido, para que el recurso no pierda su finalidad legítima [..]”.
Acompaña al citado escrito copia del recurso contencioso administrativo contra la resolución del Rector de 22 de abril
de 2010, por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra el acuerdo de iniciación del expediente de revisión de oficio.
Séptimo. Ampliación de plazo.- Con fecha 22 de junio, y a instancia de la instructora del expediente, la responsable
del Gabinete del Rector resuelve ampliar en tres meses el plazo máximo de resolución y notificación del expediente de
revisión de oficio.
Octavo. Trámite de audiencia.- Por acuerdo de la instructora de 9 de septiembre de 2010, se dio por finalizado el periodo probatorio y se puso el expediente a disposición de las interesadas a fin de que éstas en el plazo de 10 días puedan
examinarlo, alegar y presentar cuantos documentos y justificaciones estimen pertinentes.
Dentro de dicho plazo, D.ª Z presentó sendos escritos en los que se ratifica en todas sus afirmaciones anteriores y reitera sus argumentos añadiendo otros tales como que “la solicitud de homologación del título de doctor de D.ª X pertenece
al área de lingüística aplicada (no de pedagogía), hecho que anula y convierte en inválido todo el proceso seguido”, o que
la Universidad W no tenía reconocido oficialmente la impartición del Doctor of education en el periodo que indica el documento aportado. También aduce múltiples vicios graves en el procedimiento de homologación que lo invalidan (a modo
de ejemplo cita que no aporta título oficialmente reconocido que especifique la modalidad de Doctor of education, no consta certificación académica que acredite la duración oficial en años académicos, el plan de estudios seguido, las asignaturas
cursadas, la carga horaria de cada una y sus calificaciones etc.).
Noveno. Propuesta de resolución.- Con fecha 17 de diciembre la instructora del expediente suscribe la propuesta de
resolución en la que concluye que no se aprecia nulidad de pleno derecho en la homologación por la UCLM del título de
Doctor de D.ª X ni en su contratación como Ayudante, por lo que se propone dictar resolución en la que se declaren dichos
actos ajustados a Derecho.
En la citada propuesta se analiza en primer lugar la legitimidad de D.ª Z para instar la revisión de oficio, concluyendo
que ésta ostenta un interés legítimo y directo en el procedimiento. Dicha conclusión se fundamenta en una interpretación
amplia del concepto de legitimación activa y teniendo en cuenta que la UCLM le está reconociendo que posee un interés
directo, docente y personal en el asunto.
En relación con la homologación del título de doctor, la considera ajustada a derecho por cuanto ésta ha sido adoptada
por el órgano competente (el rector), conforme al procedimiento establecido, de acuerdo con el Real Decreto 285/2004, de
20 de febrero, que regula las condiciones de homologación y convalidación de títulos extranjeros.
Respecto a la contratación de D.ª X, señala que no hay que confundir la homologación de los títulos universitarios extranjeros con el reconocimiento de dichos títulos a efectos del ejercicio de actividades profesionales en España por ciudadanos españoles o de la Unión Europea. Considera que los ayudantes de universidad no son profesores, y que dicha actividad no es una profesión regulada y como tal no precisa reconocimiento ni la homologación del título obtenido en un país de
la Unión Europea, de tal forma que el título obtenido por D.ª X en el Reino Unido la habilitaría para participar en pruebas
selectivas para el ingreso en la Administración Pública Española.
Décimo. Documentación incorporada al expediente.- En el expediente remitido figuran además los siguientes expedientes:
a. Copia completa del expediente de homologación del título de doctor de D.ª X.
b. Copia del expediente del concurso para el acceso a plazas contratado laboral docente e investigador referido a D.ª X.
En tal estado de tramitación V.E. dispuso la remisión del expediente a este Consejo Consultivo, en el que tuvo entrada
con fecha 11 de enero de 2011.
A la vista de dichos antecedentes, procede formular las siguientes
CONSIDERACIONES
I
Carácter del dictamen.- La Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La
Mancha no contempla expresamente la intervención del Consejo Consultivo en los expedientes de revisión de oficio por la
Universidad de Castilla-La Mancha.
La Universidad de Castilla-La Mancha fue creada por la Ley 27/1982, de 30 de junio, sobre creación de la Universidad de Castilla-La Mancha, y que, por tanto, de conformidad con el artículo 2.2 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre, de
Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, la Universidad de CastillaLa Mancha es una entidad de derecho público vinculada a una Administración territorial. En el presente caso, esta vincula4
ción territorial lo es a la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, en virtud de las competencias que le corresponden
en materia de educación superior, según dispone el artículo 37.1 del Estatuto de Autonomía.
Consagrada la autonomía universitaria por el artículo 27.10 de la Constitución Española, desarrollado por la Ley
Orgánica 6/2001 de 21 de diciembre, modificada por la Ley Orgánica 4/2007, de 12 de abril, la actuación de las Universidades Públicas está sujeta al Derecho Administrativo y con sujeción al mismo vienen obligadas ex lege a solicitar dictamen
del órgano consultivo territorial en los expedientes de revisión de oficio porque así lo establece el artículo 102.1 de la Ley
30/1992, de 26 de noviembre, con el siguiente tenor literal: “Las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por
iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan
puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 62.1”.
En consecuencia, el presente dictamen se emite con el carácter preceptivo y habilitante que se deriva de la consideración de la Universidad de Castilla-La Mancha como Administración Pública con vinculación a la Junta de Comunidades de
Castilla-La Mancha, cuyo sistema de revisión de actos se establece en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.
II
Examen del procedimiento tramitado.- El procedimiento se ha tramitado obviando la naturaleza y alcance de la potestad revisora de la Administración, llegando hasta la propuesta de resolución sometida a dictamen sin concretar la causa o
causas de nulidad en virtud de las cuales se insta dicha acción revisora en relación a cada uno de los actos pretendidamente
nulos: el acuerdo de 6 de febrero de 2007, del Rector la UCLM por la que se concedía a D.ª X la homologación del “Doctor
of Education” expedido por la Universidad W en Reino Unido, al título universitario oficial español de Doctor por la Universidad de Castilla-La Mancha y el acuerdo de la citada Universidad de adjudicación de la plaza de ayudante no doctor de
13 de marzo de 2007.
La nulidad absoluta, radical o de pleno derecho constituye el grado máximo de invalidez de los actos administrativos
que contempla el ordenamiento jurídico, reservándose para aquellos supuestos en que la legalidad se ha visto transgredida
de manera grave, de modo que únicamente puede ser declarada en situaciones excepcionales que han de ser apreciadas con
suma cautela y prudencia, sin que pueda ser objeto de interpretación extensiva. Estas cualidades que han de acompañar al
ejercicio de la potestad revisora responden a la necesidad de buscar un justo equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, que postula el mantenimiento de derechos ya declarados, y el de legalidad, que exige depurar las infracciones del
ordenamiento jurídico.
La doctrina del Consejo de Estado tiene señalado que la revisión de oficio de los actos administrativos constituye un
cauce de utilización ciertamente excepcional y de carácter limitado, ya que comporta que, sin mediar una decisión jurisdiccional, la Administración pueda volver sobre sus propios actos, dejándolos sin efecto. De aquí que no cualquier vicio jurídico permita acudir sin más a la revisión de oficio, sino que ella es sólo posible cuando concurra de modo acreditado e
indubitado un vicio de nulidad de pleno derecho de los legalmente previstos.
En este caso el procedimiento de revisión no se ha instruido por iniciativa propia de la Administración. Queda constancia en el expediente que el Rectorado siempre consideró y, al parecer, sigue considerando después de la prueba practicada, que los actos cuya revisión pretende D.ª Z son plenamente ajustados a la legalidad. Por lo tanto, dado que el procedimiento revisorio se ha promovido a solicitud de dicha señora, la primera cuestión a determinar es si en ésta concurre la
condición de “interesada” que exige el artículo 102.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Más adelante se hará una
consideración específica sobre esta cuestión.
También el artículo 102.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, exige que la revisión tenga su fundamento en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho que, con carácter tasado y restrictivo enumera el artículo 62 de la misma. Este
precepto establece la facultad del órgano competente para acordar motivadamente la inadmisión a trámite de las solicitudes
formuladas por los interesados no se basen en alguna de las causas de nulidad del artículo 62 o carezcan manifiestamente
de fundamento, así como en el supuesto de que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales. Más adelante se hará consideración específica sobre esta cuestión.
En el presente caso, en ningún momento se ha determinado por la persona que ha instado el expediente de revisión,
cuál o cuáles de las causas del artículo 62 son las que fundamentan el expediente en relación con cada uno de los actos
administrativos afectados, ya que el “informe- denuncia” que da lugar a la tramitación del procedimiento no invoca ninguno de los apartados de dicho precepto. Es evidente que esta exigencia no queda cumplida con la mera invocación de todo el
artículo 62 e incluso el 63 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, que la solicitante hizo en uno de sus múltiples escritos
de alegaciones.
El “acuerdo de inicio” se limitó a disponer “la iniciación de expediente de resolución para determinar si la homologación del Título de Doctor de D.ª X y su contratación como ayudante adolecen de un vicio de nulidad de pleno derecho”,
sin expresar el motivo ni la concreta causa de nulidad que lo fundamenta
Por parte de la Administración instructora no se exigió en su momento la subsanación de la solicitud, en el sentido de
concretar y probar la causa alegada, respecto a cada uno de los referidos actos.
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Tales defectos han conllevado correlativamente un perjuicio para la persona destinataria de los actos objeto de revisión que se ha visto llevada al esfuerzo de tener que ir demostrando la veracidad de la documentación ya presentada y admitida por la Administración, sin que ni siquiera se le hubiera dado traslado de la denuncia que lo origina.
Tal planteamiento ha derivado en una caótica instrucción, donde se han practicado pruebas, aportado documentos y
formulado alegaciones sin determinar claramente a qué finalidad servían, pues en ningún momento se han concretado qué
circunstancias son las sometidas al expediente de revisión. Así, algunas pruebas se han orientado a tratar de probar si los
títulos académicos aportados por D.ª X eran auténticos (prueba pericial caligráfica de las firmas de los títulos); si D.ª X era
la persona a que se referían los títulos (prueba pericial caligráfica de D.ª X); si el título de BUP de D.ª X era válido; si un
traductor jurado de inglés era el autor de la traducción de los títulos aportados.
En todo caso, puede concluirse:
Respecto a la solicitante de la revisión, que en ningún momento ha cumplido con la exigencia de identificar la causa o
causas tasadas de nulidad de entre las previstas en el artículo 62 tan citada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, concurren a
su juicio en cada uno de los actos cuestionados.
Respecto a D.ª X, que se le ha generado indefensión e incluso, que para mantener su oposición a la pretendida revisión
y su defensa de la legalidad de los actos declarativos de derechos se le ha obligado indebidamente a acudir a los tribunales
para oponerse a la legitimación de D.ª Z.
Respecto a la instrucción, que ésta no ha logrado la finalidad que le es propia, esto es, la establecida en el artículo 78
de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, relativa a la determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud
de los cuales deba pronunciarse la resolución.
Respecto al Consejo Consultivo, que se le remite una propuesta de resolución que se pronuncia sobre la legalidad de
los actos; en lugar de lo que sería específico de una propuesta de revisión de oficio: si concurren o no determinadas causas de nulidad respecto a cada acto concreto, lo cual, obviamente es distinto de lo anterior.
III
Sobre la admisibilidad de la solicitud de revisión de oficio.A. El carácter de interesada en el procedimiento de D.ª Z. En primer lugar debió analizarse si dicha señora ostenta
la condición de interesada, pues el derecho a instar el procedimiento de revisión sólo lo tienen quienes ostentan la condición de interesados, ya que, como ya señaló el Consejo de Estado en su dictamen 2124/1994, no se trata de una acción
pública para la tutela objetiva de la legalidad.
El concepto técnico jurídico de interesado en los procedimientos administrativos figura en el artículo 31 de la citada
Ley 30/1992, de 26 de noviembre. De acuerdo con el mismo son interesados los destinatarios directos del acto administrativo dictado (artículo 31.1.a). También lo son los titulares de derechos que puedan resultar afectados por el acto administrativo con independencia de que se hayan personado o no en el procedimiento que dio origen al mismo y los titulares de
“intereses legítimos individuales o colectivos que se hayan personado en el procedimiento antes de la resolución definitiva”.
Es evidente que D.ª Z no era la destinataria de los actos objeto de revisión, ni tenía derechos afectos por los mismos,
por lo que la cuestión debe centrarse en si la existencia de dicha legitimación viene ligada a la de un interés legítimo, lo que
de partida sitúa el análisis en la búsqueda de dicho interés.
D.ª Z, Catedrática de Escuela Universitaria de la UCLM, califica su escrito de 1 de septiembre de 2009 como “informe denuncia”. En dicho escrito no identifica derecho o interés legítimo alguno, sino que se limita a presentar la “pertinente
denuncia”. Sin embargo, en escritos posteriores afirma considerarse parte interesada en el procedimiento (folio 340), condición que residencia en su obligación como ciudadana y profesora de la UCLM “de denunciar cualquier posible vulneración de la legislación vigente de la que se tenga conocimiento, así como el derecho a que se compruebe la veracidad de la
denuncia planteada, máxime cuando puede afectar gravemente al alumnado de la UCLM y a los derechos de los miembros
de la misma, incluidos los de la recurrente”. En otros de sus múltiples escritos alega poseer intereses profesionales y personales que se ven afectados por “cualquier situación injusta de las Administraciones Públicas como la dictada por la
UCLM , al otorgar una plaza de profesora ayudante y un título de doctora a D.ª X sin que presumiblemente tuviera derecho a ello, perjuicio que puede afectarme directa e indirectamente”. Cita como situaciones que “durante el tiempo que D.ª
X estuvo suspendida de empleo y sueldo por incurrir en falta muy grave, tuve que firmar las actas de evaluación final del
alumnado que tenía adscrito, asumir la docencia que se le asignó en su día etc.,[...] Además como responsable del Área de
Didáctica y Organización Escolar, debo firmar la propuesta de renovación -o no- de sus contratos [...] con las consiguientes responsabilidades respecto a irregularidades evidentes”.
El expediente se ha tramitado concediendo de facto la condición de interesada en el mismo a D.ª Z, sin analizar previamente si concurría dicha condición, análisis que la instructora derivó a la propuesta de resolución. Tal actitud resulta
incongruente con la postura adoptada previamente por la Universidad, que con anterioridad a estos hechos había negado la
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condición de interesada a D.ª Z (Resolución de 20 de abril de 2009 de Secretario General en funciones por delegación del
Rector, folio 230 del expediente), siendo tal resolución firme al no haber sido recurrida ante los tribunales.
Señala la instructora en la propuesta de resolución que “La señora Z alega poseer intereses profesionales y personales, pues considera que le afecta a su esfera y actividad docente y personal [...] considera que tiene la obligación de denunciar como ciudadana y profesora de la Universidad de Castilla-La Mancha, cualquier vulneración de la legislación
vigente de la que tenga conocimiento, máxime cuando puede verse afectado, a su juicio, el alumnado de la UCLM y los
derechos de los miembros de la misma, incluidos los de la recurrente”.
Considera la instructora que la Sra. Z es interesada en el procedimiento en base a la doctrina del Tribunal Supremo
sobre el concepto de interés legítimo, referenciando a tal efecto diversas sentencias, que admiten como incluibles en el
concepto de interés legitimador conceptos tales como los morales, los de vecindad, los competitivos o profesionales.
Si bien no es radicalmente descartable que pudiera existir un interés legítimo, también puede afirmarse que el mismo
no ha quedado acreditado en la homologación del título de D.ª X ni en su contratación como ayudante, pues la referencia
genérica a la defensa de la legalidad o a circunstancias que no tienen relación con los actos cuestionados (tales como la
suplencia durante la suspensión de D.ª X), sugieren una actuación que parece fundarse más “en motivos extrajurídicos
susceptibles de satisfacer apetencias, deseos o gustos personales”, los cuales no son considerados por nuestra jurisprudencia como interés auténticamente legitimador (Sentencia del Tribunal Supremo de 12-04-1991, RJ 1991,2902).
La jurisprudencia del Tribunal Supremo aducida por la instructora para justificar el interés legítimo de D.ª Z se refiere
a supuestos que nada tienen que ver con la materia objeto del presente dictamen. Aun así las sentencias citadas afirman que
“carece de legitimación quien solo se limita a actuar en defensa de la legalidad, pues entenderlo de otro modo supondría
engendrar una acción popular o pública que, como es bien sabido, solamente es admitida con carácter excepcional por
nuestro ordenamiento jurídico”. (STS de 14 de julio, de 1988, RJ 1988,5627) o que nuestra jurisprudencia “no reconoce la
legitimación fundada en el mero interés por la legalidad o en motivos extrajurídicos susceptibles de satisfacer apetencias,
deseos o gustos personales, alejados del interés auténticamente legitimador objeto de protección legal” (STS de 12-041991, RJ 1991,2902).
De manera más exhaustiva, la Sentencia de Tribunal Supremo de 20 de julio de 2005 (RJ 2005,6526) afirma que la
condición de titular de intereses legítimos “se identifica por la jurisprudencia con la persona para la que se derivan beneficios o perjuicios actuales o futuros, pero ciertos del acto impugnado (ss. 6-6-2001 [RJ2001,5730], 25-2-2002 [RJ
2002,6886] y 1-4-2002 [RJ 2002,6894], es decir, y como señala la sentencia de 19 de mayo de 2000 [RJ 2000,6726] respecto de la legitimación al interpretar dicho concepto de interés legítimo, aquellas personas respecto de las cuales la anulación pretendida produzca de modo inmediato un efecto positivo beneficio) o evitación de un efecto negativo(perjuicio),
actual o futuro pero cierto (sentencia de este Tribunal Supremo de 1 de octubre de 1990 [RJ 1990,1454] y presupone, por
tanto, que la resolución administrativa pueda repercutir, directa o indirectamente, pero de modo efectivo y acreditado, es
decir, no meramente hipotético, potencial y futuro, en la correspondiente esfera jurídica de quien alega su legitimación, y,
en todo caso, ha de ser cierto y concreto, sin que baste, por tanto, su mera invocación abstracta y general o la mera posibilidad de su acaecimiento (SSTS de 4 de febrero de 1991 [RJ 1991, 1241], de 17 de marzo [RJ 1995, 2387] y 30 de junio
de 1995 [RJ 1995,5111] y 12 de febrero de 1996 [RJ 1996, 1567], 9 de junio de 1997 [RJ 1997,5058] y 8 de febrero de
1999 [RJ 1999,2034] entre otras muchas; SSTC 60/1982 [RTC 1982,60], 62/1983 [RTC 1983,62]. 257/1988 [RTC
1988,257], 97/1991 [RTC 1991,97], 195/1992 [RTC 1992,195], 143/1994 [RTC 1994,143], y ATC 327/1997 [RTC
1997,327]”.
Todo lo anterior nos lleva a concluir que aunque la instrucción ha condescendido con la solicitante de la revisión al
reconocerle la condición de interesada volviendo incluso sobre sus propios actos (resoluciones de 19 de diciembre de 2007,
30 de septiembre de 2008, 20 de abril y 10 de julio de 2009), no puede afirmarse que tal interés legítimo haya quedado
acreditado de forma incuestionable. Ni siquiera la Administración motivó con sucinta referencia a hechos y fundamentos de
derecho, porqué se separaba del criterio seguido en las referidas resoluciones según exige el artículo 54.1.c) de la Ley
30/1992, de 26 de noviembre.
Además de lo antes advertido, aparecen algunos indicios que ponen en entredicho el interés por la legalidad que aduce
la solicitante dado que no ha buscado la tutela judicial cuando las pretensiones que ahora vuelve a plantear en la revisión de
oficio habían sido desestimadas definitivamente en vía administrativa y se le había abierto la vía de recurso en sede judicial
a la que no acudió. Aspecto éste que podría haber sido abordado por la instrucción como uno de los supuestos legales de no
admisión conforme se expondrá más adelante.
Esta falta de legitimación fue alegada por D.ª X en su escrito de alegaciones de 8 de junio de 2010, acompañando al
mismo escrito copia del recurso contencioso-administrativo presentado por tal motivo, contra el acuerdo de inicio del expediente de revisión de oficio, al que indebidamente se le había dado vía de recurso contra el mismo.
Estando esta cuestión de la legitimación pendiente de resolución judicial (pues D.ª X impugnó ante la jurisdicción
contencioso administrativa el acuerdo de inicio por esta causa, como queda reflejado en antecedentes) no procede acabar
con un pronunciamiento conclusivo sobre la misma, porque en este momento ni se evitaría el perjuicio que se ha causado a
D.ª X (que indebidamente ha sido obligada a interponer recurso en vía judicial) ni resulta imprescindible para negar la habilitación de la revisión de oficio pretendida.
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No obstante, esta situación evidencia que el procedimiento tal y como se ha instruido ha invertido desfavorablemente
la posición que a D.ª X le correspondía en el procedimiento revisorio, a favor de la accionante cuya legitimación en dicho
procedimiento no debió ser admitida en la instrucción sin plantear, previa o simultáneamente en este mismo procedimiento
la revisión de los actos firmes y consentidos por D.ª Z que la negaron previamente.
B. Sobre la causa de inadmisión prevista en el artículo 102.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, relativa al
“supuesto de que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales”.
Han sido incorporadas al expediente numerosas denuncias presentadas por D.ª Z ante distintos órganos de la Universidad, con carácter previo al escrito de 1 de septiembre de 2009, tal como ha quedado reflejado en antecedentes. En relación con dichas denuncias previas la UCLM ya hizo los correspondientes pronunciamientos, siendo incluso el presentado el
5 de enero de 2009, recurrido potestativamente en reposición por dicha señora y posteriormente desestimado por la UCLM,
sin que la recurrente haya presentado recurso ante la jurisdicción contencioso administrativa, ni contra éste ni contra ninguno de los dos anteriores.
En efecto, mediante resolución de 19 de diciembre de 2007, del Secretario General de la UCLM se denegó a D.ª Z la
condición de interesada, dando la correspondiente vía de recurso que no ejerció. Igual sucedió con la solicitud presentada
por ésta el 28 de julio de 2008. Nuevamente, por tercera vez, se negó la condición de interesada a D.ª Z en resolución del
rectorado de 27 de abril de 2009 (folio 231). Aún así, en esta última resolución se entró a analizar el fondo de las cuestiones
planteadas “ante los reiterados escritos que una y otra vez presenta D.ª Z, pese a carecer de legitimación para ello”. En
dicha resolución se concluye que “la homologación del título de Doctor de D.ª X por la Universidad de Castilla-La Mancha es ajustada a Derecho y, por tanto, carece de fundamento la solicitud de nulidad que formula D.ª Z”.
La anterior resolución fue recurrida por D.ª Z en recurso de 28 de mayo de 2009, siendo desestimado dicho recurso
por resolución del rector de 10 de julio de 2009 (folio 264), dando vía de recurso ante la jurisdicción contencioso administrativa, que no ejerció.
Como se apuntó anteriormente una de las causas de inadmisión de las solicitudes de revisión de oficio son los supuestos en que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales. En el presente caso, está
incorporado al expediente un escrito anterior de denuncia solicitando la nulidad de los actos objeto del presente expediente
de revisión y la desestimación de tal solicitud por falta de legitimación y por estimar en cuanto al fondo la adecuación a
derecho de los actos cuestionados.
Lo anterior nos lleva a concluir que la solicitud de revisión de oficio pudo y debió haber sido inadmitida al amparo del
artículo 102.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.
IV
Sobre la concurrencia de causa de nulidad en los actos cuya revisión pretende la solicitante.- El escrito mediante
el que se solicitó la revisión, vuelve a cuestionar toda la actividad educativa y profesional de la afectada, abarcando un
periodo de casi 20 años que se inicia con la obtención del título de bachillerado en enero de 1992, y donde se mezclan desde conductas subsumibles en tipos delictivos hasta irregularidades, e incluso se aducen incumplimientos profesionales
posteriores a los actos cuestionados, susceptibles, en su caso, de sanción disciplinaria, conforme quedó expuesto.
Las irregularidades denunciadas no identifican cuál o cuáles de las causas de nulidad concurren en los actos cuestionados, sino que se limitan a enumerar innumerables vicios o defectos que podrían concurrir según las informaciones de que
dispone D.ª Z -cuyo origen no revela-, sin calificar la naturaleza de los mismos, que abarcan, como ya se ha dicho, desde
presuntas conductas delictivas (falsificación de títulos académicos o intrusismo), a meras irregularidades formales (falta de
firma del funcionario en la compulsa), pasando por enunciar todas las causas de nulidad el artículo 62, de anulabilidad del
artículo 63 e incluso los errores materiales o aritméticos del artículo 105 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.
Muchas de los hechos denunciados por D.ª Z son además por su propia naturaleza incompatibles entre sí, pues se denuncia la falsificación de los títulos académicos (falsedad de las firmas de las autoridades académicas que expiden los títulos) y al mismo tiempo se afirma su validez pero que pertenecen a otra persona con el mismo nombre y apellidos. También
se aduce que de ser válidos y pertenecer a D.ª X, se ha tergiversado dolosamente la traducción jurada de los títulos en inglés
para favorecer a ésta, que se han aplicado mal los criterios para la homologación de títulos y un largo etcétera orientado
siempre a descubrir una irregularidad en la que pueda fundarse la nulidad de los actos objeto de revisión.
Esta falta de determinación de la causa de nulidad invocada respecto a cada uno de los actos objeto de la revisión, no
ha sido subsanada en trámites posteriores sino que la instrucción se ha limitado a ir incorporando al expediente las acusaciones formuladas por la Sra. Z, las cuales ha ido reiterando y ampliando de manera constante a lo largo del mismo. Ni
siquiera se ha determinado, de entre los hechos denunciados, cuáles podrían ser constitutivos de delito, circunstancia cuya
apreciación exige una previa decisión de los tribunales ordinarios del orden penal teniendo en cuenta el carácter prejudicial
que debe reconocerse a una calificación de esa naturaleza, como ya tuvo ocasión de señalar este Consejo en su dictamen
34/1997, de 3 de junio; y por supuesto tampoco la reclamante ha deslindado de entre las irregularidades objeto de la denuncia, cuáles no constituirían vicios de nulidad, sino de mera anulabilidad o meras irregularidades no invalidantes, sobre las
que, en consecuencia, no puede articularse un expediente de revisión de oficio, por el carácter tasado de sus causas.
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La indeterminación de las causas de nulidad, de las previstas en el artículo 62 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre,
que se invocan, impide a este Consejo efectuar un pronunciamiento basado exclusivamente sobre una suma de irregularidades y vicios, aun cuando hipotéticamente algunos de ellos pudieran ser examinadas y reconducidas a alguna de las causas
de nulidad previstas en el citado artículo 62.
De todo lo anterior cabe concluir que no puede habilitarse de ningún modo la revisión de oficio pretendida porque
desde el inicio del expediente hasta la propuesta de resolución, ni por la instructora ni por la parte obligada a ello, se ha
concretado la causa o causas de nulidad, circunstancia ésta que ha llevado aparejada la indefensión de D.ª X, cuyos derechos fueron declarados por los actos cuya revisión ha pretendido la solicitante.
En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen:
1º. Que la solicitud de revisión de oficio instada por D.ª Z pudo y debió inadmitirse por la Administración y, al admitirla, volvió contra sus propios actos. Y, asimismo debió inadmitirse, porque el procedimiento revisorio se instó sobre solicitudes sustancialmente iguales a las que ya le habían sido denegadas en resoluciones que devinieron firmes una vez transcurrido el plazo otorgado para recurrirlas sin que lo hubiera hecho.
2º. Que, habiéndose tramitado el procedimiento revisorio y llegado a la propuesta de resolución, sin concretar qué
causa o causas de nulidad concurren, procede dictar resolución desestimatoria de la revisión de oficio instada por D.ª Z.”
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