Investigación: GlobeScan, Toronto MRC McLean Hazel, Edinburgh Edición de fotografía: Judith Egelhof, Publicis Munich Internet: www.siemens.com/megacities; Dr. Ulrich Eberl, Ulrike Zechbauer, Siemens AG Diseño / Litografía: Rigo Ratschke, Seufferle Mediendesign GmbH, Stuttgart. Gráficos: Jochen Haller, Seufferle Mediendesign GmbH, Stuttgart. Versión en español: Getty Traducción: Siemens S.A., México y Siemens S.A., Región Andina Revisión / Diseño: Siemens S.A., Región Andina Gatos Gemelos Ltda., Bogotá. Impresión: Grupo OP Gráficas S.A., Bogotá. Créditos fotográficos: Gettyimages (58-59, 60-61, 62-63). El copyright de todas las otras imágenes es propiedad de Siemens AG. Impreso en Colombia. La reproducción de estos artículos en todo o en parte requiere el permiso del editor. Esto también aplica para almacenamiento en bases de datos electrónicas,sobre el Internet y la reproducción en CD-ROM. Aunque se han hecho todos los esfuerzos para verificar la exactitud de esta información, ni el Economist Intelligence Unit Ltd., ni Siemens AG o sus afiliadas pueden aceptar responsabilidad alguna o ser vinculados por la dependencia de cualquier persona sobre esta información. Patrocinado por Siemens AG Un proyecto de investigación de líderes y expertos conducido por GlobeScan y MRC McLean Hazel Oficina Editorial: Gareth Lofthouse, Economist Intelligence Unit Desafíos de las Megaciudades Editor: Siemens AG Comunicaciones Corporativas (CC) Wittelsbacherplatz 2, 80333 Munich Por el editor: Stefan Denig [email protected] (Tel. +49 89 636 83110). Desafíos de las Megaciudades Una perspectiva de los líderes y expertos Un proyecto de investigación conducido por GlobeScan y MRC McLean Hazel Patrocinado por Siemens Prefacio Agradecimientos Este reporte fue escrito por The Economist Intelligence Unit, basado en una investigación conducida por MRC McLean Hazle y GlobeScan. Queremos Agradecer a todos aquellos que participaron en la encuesta por sus valiosos aportes y tiempo. Desafíos de las Megaciudades E n algún punto en 2007, la humanidad alcanzará un hito demográfico significativo: por primera vez en la historia la gente vivirá más en ciudades que en el campo, de acuerdo con predicciones de las Naciones Unidas. Para 2030, más de 60% de la gente vivirá en ciudades. La tasa de crecimiento es particularmente acelerada en muchas de las denominadas megaciudades, ciudades con más de 10 millones de habitantes. Las megaciudades listadas por las Naciones Unidas tienen una población total alrededor de 280 millones. Ellas están incrementando los motores de crecimiento de sus respectivas economías nacionales. Pero así como estas ciudades y economías crecen, también lo hacen sus desafíos. Un asunto clave es el peso que ocupa el crecimiento sobre las infraestructuras urbanas. Los residentes urbanos de todo el mundo quieren -y merecen- una buena calidad de vida. Necesitan aire limpio para respirar, agua potable para beber y electricidad confiable para darle energía a sus vidas. La gente necesita servicios de salud. También necesita moverse, por lo cual los sistemas de transporte deben ser capaces de movilizar a millones de personas con la menor presión posible sobre el ambiente o los presupuestos de la ciudad. En otras palabras, una buena calidad de vida requiere una infraestructura en perfecto funcionamiento. A su vez, una infraestructura efectiva contribuye a la 2 Desafíos de las Megaciudades prosperidad económica, así como al mejoramiento de la calidad de vida. Desafortunadamente, la infraestructura en muchas ciudades presenta carencias frente a las necesidades de la población, un desafío central para los gobiernos de la ciudad tanto en las naciones emergentes como en las industrializadas. Este reporte compendia los hallazgos clave de un único proyecto global de investigación realizado por dos organizaciones independientes de investigación, con el apoyo de Siemens, el proveedor de infraestructura. La meta del proyecto fue adelantar una investigación a nivel de megaciudad individual, para recolectar datos objetivos, así como también perspectivas de alcaldes, administradores de ciudades y otros expertos en desafíos de infraestructura local. Más de 500 expertos del sector público y privado, de 25 ciudades, fueron entrevistados para este propósito. El resultado fue fascinante y, esperamos, un panorama útil sobre cómo son priorizados los desafíos y cuáles soluciones de infraestructura son las más capaces para mejorar la economía local, el ambiente y la calidad de vida de las megaciudades. ¡Esperamos que disfrute leer este reporte! Prof. George Hazel, OBE, MRC McLean Hazel Doug Miller, GlobeScan Shanghai Contenido Capítulo Página 01 Principales hallazgos 02 Desafíos de las Megaciudades: panorama general 10 03 Prioridades de los interesados: el Gran Cuadro 18 04 Cinco infraestructuras 24 05 Transporte 26 06 Electricidad 32 07 Agua y Aguas Residuales 38 08 Salud 44 09 Protección y Seguridad 50 10 Gobierno de la Ciudad y Finanzas 56 11 Conclusiones 64 12 Apéndice: Metodología 66 4 Desafíos de las Megaciudades 3 Principales hallazgos Ciudad de Nueva York 01 Principales hallazgos ■ ■ ■ ■ ■ ■ Las megaciudades priorizan la competitividad económica y el empleo Los asuntos de medio ambiente podrían ser sacrificados por el crecimiento El transporte rebasa todas las otras preocupaciones de infraestructura Mejor gobernabilidad es un paso vital hacia mejores ciudades Soluciones integrales son deseables, pero difíciles de alcanzar Las ciudades buscarán mejorar sus servicios, pero podrían hacer más para manejar la demanda ■ La tecnología ayudará a brindar transparencia y eficiencia ■ El sector privado tiene un papel que jugar en el incremento de la eficiencia 4 Desafíos de las Megaciudades Principales hallazgos 2007 será el año en que, por primera vez en la historia, más gente vivirá en ciudades que en el campo. Para muchos, esta es la megaciudad que simboliza aquello que es inspirador y, al mismo tiempo, perturbador en esta era de rápida urbanización. Las megaciudades de hoy son el hogar de al menos una décima parte de la población urbana mundial. Como las grandes metrópolis que las precedieron, estas megaciudades actúan como imanes para el comercio, la cultura, el conocimiento y la industria, pero en una escala sin precedentes. En una variedad de formas, todas ellas encaran retos de gran complejidad social y ambiental. Alcanzar el desarrollo humano y económico que las megaciudades requieren, al tiempo que mejorar sus numerosos problemas, requerirá el desarrollo de soluciones innovadoras de infraestructura y de nuevos enfoques para el gobierno metropolitano. Este reporte explora los desafíos clave y tendencias que perfilarán el desarrollo urbano en 25 ciudades globales durante los próximos años. Los hallazgos están basados en una encuesta en profundidad realizada a más de 500 líderes y expertos relacionados con las megaciudades, incluyendo gobernantes electos, empleados del sector público y privado y líderes de opinión como académicos, Organizaciones No Gubernamentales (ONG's) y medios de comunicación. Esta encuesta fue complementada con una vasta investigación con fuentes secundarias que arrojó luz sobre los desafíos clave que enfrentan las ciudades globales en diversas etapas de desarrollo. Desafíos de las Megaciudades 5 Principales hallazgos Buenos Aires Los principales hallazgos de la investigación incluyen lo siguiente. Las megaciudades priorizan la competitividad económica y el empleo. Cuando se preguntó cuáles asuntos conducen la toma de decisiones, el 81% de los interesados involucrados en la administración de la ciudad citaron la importancia de la economía y el empleo. Existe una fuerte concentración sobre la creación de empleos, con un desempleo creciente como el más alto desafío económico para los encuestados en las ciudades emergentes y en transición. La competitividad en la economía global es otra consideración importante. Seis de cada diez interesados piensan que sus ciudades otorgan gran importancia al hecho de ser competitivas para atraer la inversión privada al momento de decidir sobre temas de infraestructura. Los asuntos ambientales, no obstante, pueden ser sacrificados por el crecimiento. A lo largo de toda la encuesta los interesados otorgaron alta importancia a los temas ambientales. Ellos ven la contaminación del aire como el desafío ambiental más significativo, seguido por temas de congestionamiento. Seis de cada diez interesados creen que los líderes de la ciudad reconocen el papel vital que pueden jugar las decisiones de infraestructura en la 6 Desafíos de las Megaciudades protección del medio ambiente. En la encuesta, los temas ambientales también sobresalen con prominencia en el pensamiento de los especialistas en infraestructura: los de transporte predicen un énfasis en soluciones de transporte masivo, y los del sector de energía muestran una fuerte inclinación por soluciones basadas en recursos renovables. Pero si se tuviera que escoger entre el medio ambiente y el crecimiento económico, éste último gana con frecuencia. Esto se da particularmente en los países en desarrollo, donde 55% de los interesados predicen que sus ciudades sacrificarán consideraciones ambientales por el bien de una capacidad incrementada, comparado con solamente 14% de los encuestados en ciudades maduras que piensan que esto ocurrirá. El transporte rebasa todas las demás preocupaciones de infraestructura. El transporte emerge por amplio margen como el mayor desafío de infraestructura de una megaciudad. Esta es el área de infraestructura que los interesados creen que tiene el mayor impacto sobre la competitividad de una ciudad. También están muy concientes de su impacto ambiental (por ejemplo, la contaminación del aire) y están a favor de soluciones de tránsito masivo más ecológicas. Además, no resulta sorprendente encontrar que el transporte también emerge como la principal prioridad para la inversión. Los interesados reconocen que los otros cuatro sectores de infraestructura cubiertos por este estudio agua, electricidad, salud, protección y seguridad-, también requieren inversión. De manera interesante, ellos están menos dispuestos a ver un fuerte vínculo entre el gasto en estas áreas y mejoras en la competitividad, a pesar del hecho de cada una tiene un impacto importante sobre el atractivo general de una ciudad para captar inversión. Mejor gobierno es un paso vital para tener mejores ciudades. Con numerosas áreas demandando inversión en mejor infraestructura, no resulta sorprendente que el tema del financiamiento emerja como un gran tema para muchos de los interesados encuestados. Pero, para aquellos involucrados en la administración de la ciudad, la prioridad máxima que se debe seguir son las mejoras en el gobierno, más que el dinero. Más de la mitad de los encuestados con conocimiento en administración urbana consideran una mejora en la planeación como la prioridad para resolver los problemas de las ciudades, comparado con solamente 12 % de los encuestados que priorizan el incremento de fondos. Aparte de mayor planeación estratégica, existe también una fuerte concentración en una gestión más eficiente de infraestructura y servicios. Ambos objetivos requerirán ciudades que den un paso de administraciones pasivas de servicios existentes, a un estilo más activo de sistemas de gestión que se enfoquen en mejorar eficiencia y en mejor medición de resultados. Las soluciones integrales son deseables, pero difíciles de alcanzar. Las principales barreras para la administración estratégica son una pobre coordinación entre los diferentes niveles del gobierno municipal, junto con la ausencia de buen liderazgo, de acuerdo con la encuesta. Los interesados expresan un claro deseo por un enfoque más integral en la administración de la ciudad, pero esto raramente ocurre en la realidad actual. Muchas megaciudades tienen una multitud de cuerpos administrativos con responsabilidades traslapadas y mal definidas, las cuales inevitablemente afectan la eficiencia y dificultan la planeación estratégica. Las estructuras de gobierno necesitan balancear las necesidades de la ciudad con las cada vez más amplias áreas metropolitanas, y también tomar en cuenta las interdependencias entre diversas infraestructuras (por ejemplo, agua y servicios de salud). Las ciudades y sus necesidades son complejas y el enfoque tradicional, basado en esquemas departamentalizados de administración de la ciudad, necesita repensarse para lograr soluciones más integrales, por una parte, y mayor compromiso y responsabilidad de los ciudadanos a nivel local, por la otra. Las ciudades buscarán mejorar sus servicios, pero podrían hacer más para administrar la demanda. De cara a las grandes presiones sobre servicios públicos, las ciudades tienden a enfatizar sobre soluciones de ofertas directas e inmediatas. Esto no siempre significa añadir más capacidad: en muchos casos los interesados enfatizan la necesidad de incrementar la eficiencia de la infraestructura existente, por encima de la construcción de nuevas carreteras, vías férreas, hospitales y cosas por el estilo. En contraste, aunque fue mencionado por una minoría de los encuestados, la administración de la demanda nunca emerge como una prioridad. Los enfoques de gestión de la demanda han sido invocados en diversas áreas, pero incluso los especialistas en sectores específicos de infraestructura no ven la administración de la demanda como una solución primaria para sus desafíos. Aun así, con la demanda de consumo creciendo consistentemente en muchas ciudades y áreas de infraestructura, hay una fuerte tendencia por la adopción de estrategias de gestión de demanda de manera global. En este contexto, una fijación adecuada de precios de los servicios podría ser un paso adelante. La tecnología ayudará a ofrecer transparencia y eficiencia. La tecnología puede ayudar a los gobiernos de las ciudades en dos formas principalmente: haciéndolos más eficientes y más responsables para sus ciudadanos. Ocho de diez encuestados piensan que su ciudad integrará cada vez más tecnología de información avanzada dentro de su administración y operaciones en los próximos cinco años. Además, los especialistas en gobierno de ciudad predicen un fuerte énfasis en digitalización o gobierno electrónico (egovernment), en lugar de reclutamiento de más personal (64% contra 36%). Además, el valor de la tecnología no es una restricción para las ciudades ricas. Las ciudades emergentes que carecen de efectivo dan casi tanta importancia al gobierno electrónico y digitalización, como aquellas ciudades maduras y en transición. El sector privado tiene un papel que jugar en el incremento de la eficiencia. La encuesta de interesados muestra un panorama mezclado acerca de las actitudes sobre la privatización. La mayoría de los encuestados predice mayor propiedad y control público sobre sectores de infraestructura y servicios. Sin embargo, la mayoría de los interesados también dice que está abierta a las sociedades público-privadas. Los encuestados del sector privado son naturalmente los más entusiastas, pero más de 70% del sector público y encuestados electos consideran las sociedades público-privadas como formas viables de implementar soluciones de infraestructura y más de 60% cree que la privatización de infraestructura podría incrementar su eficiencia. De nuevo, resulta que la eficiencia, más que la sola inversión, es la principal ventaja percibida en el camino hacia mayores participaciones del sector privado. Pero incluso en aquellas ciudades donde se han movido hacia la operación privada de servicios para mejorar la eficiencia, quieren retener mayor liderazgo y control público. Desafíos de las Megaciudades 7 Principales hallazgos Londres Destacados en infraestructura Transporte: se requiere de mayor acción para gestionar la demanda. Los costos de la congestión de tráfico son muy altos para la economía y el medio ambiente de la megaciudad. Y aunque existen algunos éxitos en programas de cobro por congestionamiento en varias ciudades, la idea de fijar precios por rodamiento ya se ha convertido en el mayor foco para los interesados de ciudades alrededor del mundo. Página 26. Electricidad: fuerte enfoque en recursos renovables. Con una demanda que nuevamente sobrepasa el abastecimiento, existe un énfasis en permitir que se fije un precio de mercado a la electricidad en lugar de subsidiarla. Los especialistas en este sector también muestran un fuerte apetito por combustibles renovables, pero es de esperarse que las demandas que surjan lleven a las ciudades en crecimiento a continuar dependiendo sobre combustibles fósiles más baratos en el futuro cercano. Página 32. Agua y consumo de agua: ¿todavía hay lucha para que se le ponga atención? En muchas megaciudades, grandes sectores de la población viven sin acceso al agua potable o al saneamiento básico. La investigación 8 Desafíos de las Megaciudades indica que los costos económicos, sin mencionar los sociales, por una falta de atención a este problema, resultan significativos. Pero sólo 3% de los interesados mencionaron el agua como el principal contribuyente al crecimiento y a la competitividad. Página 38. Salud: el incremento del gasto debe ser combinado con una mejor gestión. Nuestra encuesta indica un énfasis en mayor eficiencia, obtenida a través de una infraestructura de salud común compartida, más allá de simplemente construir más instalaciones. Resultan deseables los enfoques preventivos, pero algunas veces se pasan por alto los factores externos: ningún decisor en salud menciona la calidad del agua como un punto relevante incluso en las ciudades emergentes, indicando la falta de una visión más integral para la solución de problemas. Página 44. Protección y seguridad: el crimen organizado es mayor amenaza que el terrorismo. El crimen organizado es el mayor desafío de seguridad para las megaciudades, y es citado dos veces más por los interesados que aquellos que mencionan el terrorismo, el segundo tema más prominente. Curiosamente, la vigilancia es enfatizada por encima de las preocupaciones por privacidad. Página 50. Sobre este reporte Ciudades encuestadas Ciudad Tokio Nueva York Seúl-Inchon Ciudad de México São Paulo Bombay Los Angeles Delhi Manila-Quezon Calcuta Buenos Aires Shanghai Jakarta Dhaka Rio de Janeiro Karachi Área Ruhr El Cairo Beijing Lagos Moscú París Estambul Chicago Londres País 2003 Población en Mill. Japón 35.0 Estados Unidos 21.2 Corea del Sur 20.3 México 18.7 Brasil 17.9 India 17.4 Estados Unidos 16.4 India 14.1 Filipinas 13.9 India 13.8 Argentina 13.0 China 12.8 Indonesia 12.3 Bangladesh 11.6 Brasil 11.2 Pakistán 11.1 Germany 11.1 Egipto 10.8 China 10.8 Nigeria 10.7 Federación Rusa 10.5 Francia 9.8 Turquía 9.4 Estados Unidos 9.2 Gran Bretaña 7.6 2015 Población en Mill. 36.2 22.8 24.7 20.6 20.0 22.6 17.6 20.9 16.8 16.8 14.6 12.7 17.5 17.9 12.4 16.2 11.1 13.1 11.1 17.0 10.9 10.0 11.3 10.0 7.6 Área en km2 13100 10768 4400 4600 4800 4350 14000 1500 2200 1400 3900 1600 1600 1500 2400 1200 9800 1400 1400 1100 1100 2600 2650 8000 1600 Particip. del PIB en % 40 <10 50 40 25 15 <10 <5 30 <10 45 <10 30 60 15 20 15 50 <5 30 20 30 25 <5 15 Desafíos de las Megaciudades 9 Fuente: Munich Re, 2005 Este reporte considera los desafíos que enfrentan las megaciudades en la gestión urbana y en cinco sectores críticos de infraestructura: transporte, electricidad, agua y aguas residuales, salud, y protección y seguridad. Las conclusiones están basadas en una encuesta realizada a 522 interesados de 25 ciudades del mundo. Los interesados se dividieron en cuatro grupos: líderes políticos elegidos (descritos en este reporte como electos). Empleados de las municipalidades (empleados), proveedores de infraestructura del sector privado, gerentes de compañías de la construcción y financistas (privados). Personas que tienen una función influyente para la toma de decisiones con respecto a la infraestructura, tales como líderes de opinión, académicos, Organizaciones No Gubernamentales (ONG's) y medios de comunicación (influenciadores). La encuesta incluyó preguntas generales sobre temas de las megaciudades y fue aplicada a 522 encuestados. Hubo secciones más detalladas sobre áreas específicas (como los cinco sectores de infraestructura, la administración y finanzas de la ciudad) que se dirigieron a aquellos encuestados con mayor experiencia y conocimiento. Para esta última parte de la encuesta usamos los términos de los interesados o especialistas (como en interesados de transporte, o especialista en administración urbana) para abreviar este reporte. Los tamaños de la muestra varían de 124 especialistas en transporte a 72 en electricidad. Para comprender los diferentes desafíos y temas que enfrentan las megaciudades en diferentes niveles de desarrollo, la investigación analiza tres categorías de ciudades: emergentes, en transición y maduras. Aunque cada ciudad es única, aquellas en cada uno de estos arquetipos comparten muchas características y enfrentan problemas similares. A lo largo de este reporte resaltaremos los desafíos y prioridades para cada uno de los arquetipos de megaciudad, así como las áreas clave donde se requieren acciones para darle a las ciudades la capacidad de balancear su competitividad con calidad de vida y sostenibilidad ambiental. Desafíos de las megaciudades: panorama Bombay 02 Principales hallazgos ■ El número de megaciudades se ha multiplicado durante los últimos 50 años, y se ha extendido tanto que ahora provee alojamiento a 9% de la población urbana mundial ■ Su importancia en la economía nacional y global es desproporcionadamente alta ■ El gobierno de las ciudades se está teniendo que adaptar al desafío de dar soluciones integrales a lo largo de vastas regiones metropolitanas. ■ Los administradores urbanos deben balancear tres preocupaciones predominantes: competitividad económica, medio ambiente y calidad de vida de los residentes urbanos. 10 Desafíos de las Megaciudades Desafíos de las megaciudades E l surgimiento de una megaciudad con frecuencia divide a los observadores entre sorpresa y consternación. En un primer nivel, estas ciudades de super tamaño son vistas como los motores de la economía mundial, pues conectan eficientemente el flujo de productos, gente, cultura y conocimiento. Ellas ofrecen, al menos potencialmente, concentraciones sin precedentes de habilidades y recursos técnicos que pueden incrementar la salud y mejorar la calidad de vida de un vasto número de personas. Pero las megaciudades también conjuran una visión más oscura. Todas las ciudades cubiertas por esta investigación enfrentan grandes desafíos que van desde los congestio- Desafíos de las Megaciudades 11 Desafíos de las megaciudades: panorama Karachi namientos y la polución hasta las amenazas de seguridad y servicios inadecuados, que se ahogan bajo el peso de una demanda excesiva. Aquellas ciudades del mundo en desarrollo también luchan por acoplarse al rápido crecimiento de asentamientos informales. Hoy en día, casi un tercio de la población urbana vive en zonas deprimidas, sin acceso a una vivienda digna o a servicios básicos, de acuerdo con el reporte de Naciones Unidas UN-HABITAT 2006 sobre el estado de las Ciudades del Mundo. En un nivel u otro, todos los interesados encuestados como parte de nuestra investigación deben tratar a diario con esta realidad dual. En sus propias áreas, ellos tienen una responsabilidad significativa sobre el devenir de la multitud de retos, que en mayor o menor medida, afrontan las 25 megaciudades cubiertas en este reporte. Muchos de ellos también tienen la tarea de encontrar soluciones y servicios que permitan a sus ciudades competir en una economía conectada globalmente. 12 Desafíos de las Megaciudades Este reporte toma en consideración la forma como los interesados balancean estas demandas en tres áreas principales: competitividad económica, calidad de vida y medio ambiente. Las siguientes secciones muestran los desafíos clave que enfrentan las ciudades en diferentes etapas de desarrollo. Nosotros revelamos todas las prioridades generales de los interesados en un mundo donde todos los recursos son finitos. La investigación también arroja luz sobre las tendencias y estrategias en cinco áreas críticas de infraestructura -transporte, electricidad, agua, salud, y protección y seguridad- así como nuevos enfoques para el gobierno metropolitano. Las megaciudades han sido descritas como el fenómeno urbano del siglo XXI. Su tamaño y complejidad sin precedentes, y su papel crítico como puentes en la economía global, les confieren inmensos desafíos en el desarrollo urbano sostenible. Esperamos que este reporte estimule nuevas formas de pensar en las soluciones que se requieren para satisfacer los desafíos de la megaciudad. Mega-crecimiento, mega-complejidad L a megaciudad es relativamente una nueva forma de desarrollo urbano. En 1950 había solo dos ciudades con poblaciones por encima de 10 millones: Nueva York y Tokio. Para 1975, dos ciudades más, Shangai y Ciudad de México, se unieron al club. Pero para 2004, el número de megaciudades se disparó a 22* y, juntas, estas ciudades ahora constituyen 9% de la población urbana mundial. El crecimiento urbano se ha extendido de manera desigual alrededor del mundo, y esto también es cierto para las ciudades más grandes. La mayoría de las megaciudades en los países del mundo desarrollado están creciendo lentamente, si es que crecen. Tokio continúa siendo la más grande con 35 millones de habitantes, pero las de más rápido crecimiento estarán en el mundo en desarrollo (particu- larmente en Asia y África), colocando gran presión sobre la infraestructura en esos lugares. Para 2020, Bombay, Delhi, Ciudad de México, São Paulo, Dhaka, Yakarta y Lagos, cada una, tendrá una población de más de 20 millones. Para muchas ciudades emergentes, poblaciones tan elevadas son muy difíciles de manejar: con las tasas actuales de crecimiento, el número de habitantes de Lagos, en Nigeria, se duplicará para el año 2020, principalmente a través de la expansión de asentamientos informales. En contraste, muchas ciudades maduras (así como las que se encuentran en transición) necesitarán atender una clase distinta de desafío demográfico en forma de población en envejecimiento. Las megaciudades de hoy en día no sólo son más grandes que las ciudades de media- dos del siglo XX, sino que también son más complejas. Por un lado, compiten cada vez más y dependen de sus relaciones con otras ciudades en la economía global. Al mismo tiempo, somos testigos del surgimiento de nuevas regiones urbanas que se extienden más allá de los límites de la ciudad. Ejemplos de esto incluyen el estrecho BosWash (que se extiende desde Boston hasta Washington D.C.) en los Estados Unidos y Chongqing en China. Estas inmensas regiones de megaciudad crean una nueva dinámica urbana. Las personas viajan grandes distancias desde suburbios densamente poblados. La actividad económica con frecuencia se desconcentra, disipándose del centro a la periferia. Con frecuencia los sistemas fragmentados de gobierno metropolitano no van a la par con esta tendencia, lo que resulta en falta de un enfoque integral y eficiente que resuelva los retos de infraestructura en un nivel metroregional. Densidad de población (por km2) 35,000 30,000 25,000 Source: Demografía, de varios 20,000 15,000 10,000 5,000 0 Estambul Londres Lagos Bombay Moscú * De acuerdo con la definición de Megaciudad de Naciones Unidas São Paulo Nueva York Shanghai Desafíos de las Megaciudades 13 Desafíos de las megaciudades: panorama São Paulo Buscando un balance Competitividad E n las megaciudades, la complejidad de construir y mantener infraestructuras, así como satisfacer las necesidades de una gran población urbana que continuamente crece, alcanza nuevos niveles. Mientras buscan cómo atender este desafío, los involucrados en proporcionar servicios y soluciones deben mantener equilibrio en tres puntos inquietantes. Gobierno Calidad de vida Medio Ambiente Competitividad L as megaciudades son la puerta de entrada de la globalización, conducen el flujo de personas, de productos, de conocimiento y dinero alrededor del mundo. Ya una quinta parte del Producto Interno Bruto mundial (PIB) lo generan las diez ciudades económicamente más importantes. Las megaciudades también hacen una contribución desproporcionada al crecimiento económico en el nivel nacional. Según un estudio Munich Re, Tokio contabiliza 28% de la población japonesa, pero 40% del PIB del país. París alberga a 16% de la población francesa, pero es responsable por el 30% de su PIB. En el mundo en desarrollo, Lagos alberga a 8% de la población de Nigeria, pero contribuye con 30% de la producción del país. En los países de la OECD, la mayoría de las 14 Desafíos de las Megaciudades regiones metropolitanas tienen un PIB per cápita mayor que su respectivo promedio nacional, mayores niveles de productividad laboral, y muchos de ellas tienden a tener tasas de crecimiento más altas que sus países. Dado su peso en sus respectivas economías nacionales, la habilidad de estas megaciudades para competir a nivel global es colosal. Para atraer inversión, estas ciudades necesitan infraestructuras eficientes y modernas. El transporte es obviamente un caso puntual y los alcaldes de las megaciudades están ansiosos por mejorar sus -con frecuencia- saturadas carreteras, vías férreas, puertos y aeropuertos. La mano de obra abundante (preferiblemente especializada), junto con tecnología moderna en comunicaciones e informática, también es muy importante, como se muestra en la tendencia extraterritorial que ha alimentado el crecimiento de ciudades como Bangalor en India. Otro factor crucial (aunque en ocasiones menos obvio) es la calidad de los servicios básicos: las personas con acceso a vivienda de calidad, educación y buenos servicios básicos como agua y electricidad, están más dispuestas a entregar su potencial y contribuir al crecimiento económico. Un variado ambiente económico también es otro factor clave: una investigación del Economist Intelligence Unit indica que políticas y regulaciones claras y amigables sobre el entorno de negocios son un factor importante para atraer inversión internacional, más que incentivos como subsidios y reducciones de impuestos*. * Encuesta Prospectos sobre Inversión en el Mundo equivocado asumir que el crecimiento Medio ambiente Sería de una megaciudad es automáticamente malo para el medio ambiente. Es obvio que una ciudad con 20 millones de personas tendrá un gran impacto ambiental, pero es menos claro si este impacto es mayor si el mismo número de personas viviera en el campo. Ciertamente hay quienes argumentan que las ciudades limpias y modernas, donde la densidad de vida permite que se consuman los recursos con eficiencia, proveen un modelo ambientalmente sostenible para el futuro. Sin embargo, cualquiera sea el potencial, muchas de las megaciudades de hoy configuran un catálogo de problemas ambientales. La congestión, la contaminación del aire y del agua, el manejo de las basuras y la degradación de áreas verdes son temas familiares en la mayoría de las ciudades más grandes del mundo, y son particularmente extremos en las megaciudades del mundo en desarrollo. En Londres y Tokio, por ejemplo, la calidad de aire ha mejorado en los últimos 50 años. En Shanghai y Kuala Lumpur ha disminuido. Históricamente, las ciudades tienden primero a volverse ricas y luego limpias. Desafortunadamente este enfoque puede ser desastroso en el contexto del cambio climático: esta es una de las razones por las que el crecimiento se ha concentrado en un desarrollo urbano sostenible. Las soluciones sostenibles promueven mayor uso de fuentes energéticas alternativas y más construcciones y transportes enérgico-eficientes; medidas para combatir el congestionamiento y las emisiones de CO2; reciclaje de agua y de basuras; y el uso de las áreas verdes para filtrar la contaminación y capturar el dióxido de carbono. Mientras que varias ciudades han comenzado a implementar al menos algunas de estas medidas para obtener buenos resultados, se necesitará concertar más esfuerzos si se busca reducir el costo ambiental de la urbanización. Las ciudades más polucionadas del mundo Conteo de partículas en 2002 (microgramos por metro cúbico) 50 0 150 100 200 1 Delhi (India) 2 El Cairo (Egipto) 3 Calcuta (India) 41 Ciudad de México (México) 91 Londres (Reino Unido) Niveles de polución 96 Nueva York (Estados Unidos) 0 Niveles de población 5 10 15 20 25 30 35 Fuente: Banco Mundial 57 Tokio (Japón) 40 Población in 2005 (millones) Desafíos de las Megaciudades 15 Desafíos de las megaciudades: panorama São Paulo Calidad de vida L as megaciudades pueden ser motores de crecimiento económico, pero las caracterizan grandes desigualdades en la distribución de la riqueza y de las oportunidades económicas. En su reciente reporte sobre las tendencias de urbanización, UN-HABITAT describe a las ciudades como los “nuevos sitios de pobreza”. Los estimativos del Banco Mundial predicen que mientras las áreas rurales son en este momento el hogar de la mayoría de los pobres en el mundo, para 2035 las ciudades se convertirán en los lugares predominantes de pobreza. Las consecuencias de una falla en el mejoramiento de calidad de vida para la pobreza urbana son graves. La investigación de UNHABITAT indica que la gente que vive en zonas deprimidas, donde reside una gran propor- ción de indigentes urbanos, es más probable que resulten afectados por problemas de mortalidad infantil y severas enfermedades respiratorias, así como enfermedades mortales debido al agua contaminada, en contraste con la población no deprimida. También es más probable que vivan en lugares peligrosos, siendo más vulnerables a desastres naturales como inundaciones. El acceso inadecuado a servicios básicos los condena “con pesadas cargas sociales y de salud, que finalmente afectan su productividad”.* La pobreza puede ser menos extrema en la mayoría de las ciudades desarrolladas, pero los problemas sociales todavía abundan. El reporte de la OECD sobre ciudades competitivas señala crecientes desigualdades socioeconómicas, incluso en algunas de las regiones metropolitanas más diná- ■ Más de 40% ■ 20 – 40% ■ 10 – 20% ■ Menos de 10% ■ Países de altos ingresos 16 Desafíos de las Megaciudades Fuente: UN Proyecto Millennium 2005 (UN-HABITAT 2003) Proporción de población urbana viviendo en tugurios micas. El documento señala los grandes y persistentes focos de desempleo: cerca de un tercio de las 78 regiones metropolitanas cubiertas por el informe de la OECD están por encima de las tasas de desempleo promedio nacionales, y entre 7 y 25% de los pobladores viven en precarios vecindarios que con frecuencia tienen acceso reducido a infraestructura y servicios públicos. El reporte concluye que la pobreza y la exclusión social producen costos significativos, incluyendo altos niveles de criminalidad (en promedio 30% mayor en áreas urbanas que a nivel nacional). Si no se atienden estos riesgos de inequidad, las megaciudades se convierten en centros de privación e inestabilidad con un consecuente efecto negativo sobre su economía. Las decisiones de desarrollo a menudo son vistas en términos de negociación entre crecimiento y medio ambiente, o crecimiento y calidad de vida. Pero existen obvias interdependencias entre estas tres preocupaciones. Las ciudades competitivas están más dispuestas a tener la riqueza y los recursos para invertir en infraestructura y servicios de alta calidad, y para crear oportunidades económicas y sociales para numerosos miembros de la población urbana. Si fueran iguales, y ambientalmente limpias, las ciudades modernas serían lugares más atractivos para un amplio espectro de actividades de negocios que aquellas con alta polución. De igual forma, las ciudades con una población urbana saludable y bien educada están mejor posicionadas para atraer inversión, que aquellas donde la privación y la desigualdad afecta grandes conglomerados de la población y evita que participen en el crecimiento económico. Esto sugiere que, en el largo plazo, enfocarse en una sola de estas preocupaciones irá en desmedro de las otras, y esto conducirá al fracaso. * Estado de las ciudades del mundo 2006/7, UN-HABITAT Tres arquetipos de ciudad C omo es claro en la investigación, cada megaciudad tiene asuntos únicos y propios que requieren de soluciones locales específicas. Sin embargo, las ciudades que se encuentran en etapas similares de desarrollo económico y social enfrentan varios desafíos comunes. Con esto en mente, hemos identificado tres “arquetipos” básicos: ciudades emergentes, ciudades en transición y ciudades maduras, dependiendo de su nivel de desarrollo económico y social. Ciudades emergentes: las megaciudades emergentes se tienden a caracterizar por altas tasas de crecimiento atribuidas a la migración y al crecimiento natural, mucho de lo cual ocurre en asentamientos informales que no son servidos por la base instalada de infraestructura y servicios. Las tasas de crecimiento anual están en el orden de 3% y 6%. Una tasa de crecimiento de 3.5% implica una población duplicada en 20 años. Las ciudades emergentes se encuentran por lo general en países con poblaciones urbanas inferiores a 50% de la población. Estas poblaciones tienden a ser más jóvenes y más masculinas, con una alta proporción de inmigrantes rurales con baja escolaridad. La polaridad social, y las brechas en riqueza, salud, educación y poder político entre grupos, generalmente es más alta en las ciudades emergentes. Ciudades en transición: las megaciudades en transición a menudo desarrollan mecanismos para administrar de manera más eficiente un crecimiento dinámico y pueden ser vistas con tasas más lentas de crecimiento anual. El crecimiento continuo de la población se debe en buena parte a la migración, con bajos incrementos de la población natural; en varias de estas ciudades se observan los primeros signos de una población en envejecimiento. Las tasas de crecimiento anual son típicamente del orden de 2 a 3% y las ciudades en transición con frecuencia se encuentran en países que tienen más de 50% de urbanización. Las ciudades en transición tienen retos de infraestructura similares a los de las ciudades emergentes, pero están mejor preparadas para responder financiera y organizacionalmente. La creciente afluencia de personas en estas ciudades crea nuevas demandas sobre infraestructura, así como demanda creciente en transporte, agua, energía y servicios, que a menudo sobrepasan el ritmo de crecimiento poblacional. Ciudades maduras: las megaciudades maduras tienen tasas de crecimiento más bajas comparadas con las ciudades emergentes y en transición, de cerca de 1% en promedio. En algunas de estas ciudades, el crecimiento de la población se ha estancado o está disminuyendo. Las megaciudades maduras también tienen perfiles de población más vieja. Existen en países donde 75% de la población es típicamente urbana. Las megaciudades maduras han construido su infraestructura básica para servir a poblaciones de una o dos generaciones anteriores. Con una dotación de infraestructura de alta calidad, el desafío se acentúa en satisfacer la necesidad de renovar los sistemas agotados u obsoletos, en lugares donde la infraestructura instalada ya no cumple con los requerimientos regulatorios, o donde las expectativas de servicio están cambiando. El otro punto de atención creciente de las megaciudades maduras es responder al constante cambio de las demandas de servicios de todo tipo que requieren sus poblaciones envejecidas. Desafíos de las Megaciudades 17 Prioridades de los interesados: el gran cuadro Moscú 03 Principales hallazgos ■ El desempleo es el mayor desafío económico ■ La polución del aire y el congestionamiento de tráfico son las principales preocupaciones ambientales ■ Los interesados consideran al transporte como el tema principal de infraestructura y la mayor prioridad de inversión ■ La mayoría de los interesados son optimistas en que pueden resolver los desafíos de las ciudades, aunque los líderes de opinión en la encuesta son más escépticos 18 Desafíos de las Megaciudades Prioridades de los interesados L as grandes ciudades crean grandes desafíos, pero el dinero y los recursos para atenderlos son finitos y diferentes. ¿Cuáles serán las respuestas de los interesados de las ciudades responsables de ofrecer soluciones? Habiendo resumido las características y temas clave que enfrentan las megaciudades de hoy, ahora discutiremos las prioridades y los factores clave que llevan a la toma de decisiones en las 25 ciudades cubiertas por este reporte. Para esta sección, se aplicó la encuesta a la muestra completa de 522 interesados. Resulta inmediatamente claro que los encuestados se mueven en un gran rango de preocupaciones ambientales, económicas y sociales. Sin embargo, surgen algunas prioridades claras. Desafíos de las Megaciudades 19 Prioridades de los interesados: el gran cuadro Londres Economía: el desempleo y el subempleo emergen como los desafíos económicos predominantes en la encuesta (mencionados por el 20% del total de encuestados). Este es el mayor reto económico según los encuestados en las ciudades emergentes y en transición, y es la segunda preocupación para los encuestados de las ciudades maduras, después del desarrollo económico. El siguiente asunto que más se trató fue el desarrollo económico y el creciente costo de vida (ambos con 14%). Medio ambiente: la contaminación del aire es considerada por la mayoría como el desafío ambiental más serio que enfrentan las megaciudades (26%), especialmente para las ciudades maduras (36%). Un gran número de interesados relacionó el problema de contaminación de aire con el problema de transporte y de emisiones de vehículos. La contaminación generalizada y problemas con el agua Desafío económico más serio Desafío ambiental más serio 20% Desempleo Costo de vida 14% Transporte Desarrollo económico 14% Polución general Infraestructura inadecuada Financiamiento 20 Desafíos de las Megaciudades 8% 7% 26% Polución del aire 15% 14% 13% Polución del agua % de encuestados que lo mencionan Desechos sólidos 9% % de encuestados que lo mencionan estructura en la encuesta. Al responder preguntas abiertas, 35% de todos los interesados mencionó los problemas del sistema de transporte y del tráfico como los desafíos de infraestructura urbana más importantes. En un segundo lugar distante se ubica la inadecuada infraestructura urbana (10%). Sorpresivamente, sólo 6% menciona los temas financieros como un gran desafío de infraestructura. Otras áreas de infraestructura parecen ser menos importantes en la agenda de los interesados, vista como un todo. Incluso si se suman, la falta de agua y alcantarillado es mencionado como un desafío crítico de infraestructura por tan sólo 6% de todos los encuestados y 8% en ciudades emergentes. Esto, a pesar del hecho de que varias ciudades cubiertas en este estudio afrontan severos problemas de escasez y calidad de agua. En menores proporciones, se menciona la electricidad (2%) y los servicios de salud (1%) también fueron mencionados, pero fueron considerados de menor prioridad. Temas sociales: los interesados encuestados mencionaron un amplio rango de preocupaciones sociales, sin marcar una clara prioridad. Encabezando la lista por un pequeño margen está la baja calidad de vivienda de los pobres y sus condiciones de vida, mencionado por el 14% de los encuestados. Este punto fue particularmente enfatizado por los interesados encuestados de las ciudades emergentes y en transición. Otros temas clave fueron la brecha entre ricos y pobres (11%) y la pobreza (9%). La seguridad pública y la delincuencia también fueron tema importante para los encuestados en las ciudades emergentes. Infraestructura: el transporte fue percibido por los interesados como el mayor reto de infra- Desafío social más serio 14% 11% 9% Pobreza Educación 7% Crecimiento de la población 7% Seguridad pública 7% Desempleo 7% Necesidades de inversión: a los interesados se les solicitó que ordenaran 13 áreas diferentes de acuerdo con sus necesidades de inversión durante los próximos cinco a diez años. De nuevo, el transporte emergió como la prioridad más alta por un margen significativo, pues fue mencionado por 85% de los encuestados. Empatados en el segundo lugar se ubicaron la protección ambiental y la educación, ambos citados por 77% de los encuestados. La necesidad de invertir en protección ambiental tuvo un énfasis particularmente alto en las ciudades en transición, indicando que el deseo de soluciones ambientales sostenibles no está restringido a ciudades ricas. El agua apareció más abajo en la lista de prioridades de inversión, pero es mencionada Desafío más serio de cara a la infraestructura de la ciudad Condiciones de vida de los más pobres Brecha entre ricos y pobres como el principal desafío de infraestructura urbana. Emergentes En transición Transporte 9 10 Planeación 9 9 Polución / ambiental % de encuestados que lo mencionan 43 17 Inadecuada/Insuficiente infraestructura Escaséz de fondos Maduras 45 14 8 4 3 9 2 11 4 % de encuestados que lo mencionan Desafíos de las Megaciudades 21 Prioridades de los interesados: el gran cuadro Beijing mucho más por los interesados de las ciudades emergentes (81%), donde el acceso al agua potable y a la sanidad es con frecuencia un asunto mayor. Impulsadoras de competitividad: cuando fueron preguntados, nuevamente con una pregunta abierta, sobre cuál área de la infraestructura de su ciudad era la más importante para atraer inversión, frente a otras ciudades del mundo, el transporte fue de lejos el más mencionado, seguido con distancia por la protección y la seguridad. Mucho más abajo, los encuestados citaron educación y salud como factores clave en la atracción de inversión. Comunicación y energía fueron vistos Necesidad de inversión para los próximos cinco a diez años por área de infraestructura 100% 86% Transporte Area de infraestructura más importante para atraer inversión económica 27% Transporte 9% Protección ambiental 77% Protección y seguridad Educación 77% Educación 6% Comunicaciones 6% 71% Provisión de energía 6% Manejo de desechos 71% Entretenimiento y cultura 6% Agua 70% Administración de ciudad 6% Sistemas de cuidado de salud Protección y seguridad públicas 74% Programas de vivienda y construcciones cívicas 69% Provisión de energía 67% Cuidado en salud Servicios sociales 66% Agua % que dijo alta necesidad de inversión 22 Desafíos de las Megaciudades 5% Medio ambiente 4% 3% % que escogió por los encuestados como asuntos importantes para atraer inversión en las ciudades emergentes. Vistazo de los interesados: aunque los interesados están muy conscientes de los desafíos ambientales, sociales y económicos que enfrentan sus ciudades, la mayoría tiene un punto de vista optimista. Por ejemplo, casi la mitad de los encuestados (44%) calificó la calidad de vida de su ciudad mejor que el promedio. No resulta sorprendente que los encuestados de las ciudades maduras tendieron a calificar sus ciudades mejor que el promedio, mientras que los encuestados de las ciudades emergentes tendieron a calificar sus ciudades como las peores entre los tres arquetipos; pero incluso aquí, casi la mitad consideró que sus ciudades estaban dentro del promedio en términos de calidad de vida. Cuando se le pidió a los encuestados que calificaran la probabilidad de gestión exitosa de su ciudad en los próximos cinco años, dos tercios de todos los encuestados respondieron positivamente (67%), y solamente respondieron ligeramente mejor los encuestados en las ciudades maduras. Sin embargo, es notable que los funcionarios electos y los empleados del sector público tengan un punto de vista más optimista, mientras que los líderes de opinión en la encuesta tienden a ser más escépticos. Los hallazgos sugieren que las ciudades intentarán manejar los problemas económicos, sociales y ambientales, pero que cuando se trata de actuar, el tema que arrastra la toma de decisiones es la competitividad económica. Esta perspectiva filtra la prioridad de inversión en el transporte, lo cual es visto como la habilidad central de una ciudad para generar riqueza y atraer inversión. La alta conciencia sobre la necesidad de invertir en protección ambiental, sin embargo, sugiere que las ciudades buscarán un crecimiento balanceado con soluciones sostenibles donde esto sea viable y costeable. Probabilidad de la ciudad para manejar exitosamente el futuro de corto plazo 100% 71% Norteamérica 66% Africa/Oriente Medio India/China 57% Europe 55% Latinoamérica Otros Asia 50% 42% Puntaje neto - Alto menos bajo Desafíos de las Megaciudades 23 Cinco infraestructuras Shanghai 04 24 Desafíos de las Megaciudades Cinco infraestructuras T odas las ciudades necesitan infraestructura de alta calidad para facilitar el traslado de gente y de bienes, y entregar servicios básicos a sus poblaciones. Pero el desafío de brindar estas infraestructuras y servicios en las regiones de megaciudad de hoy es inmenso. Esto es cierto para las ciudades maduras donde, por ejemplo, se construyeron carreteras, vías férreas, acueductos y hospitales hace décadas, incluso siglos atrás, y en algunos casos de manera creciente ya no son apropiados para su función. Esto también es cierto para las ciudades en transición, que luchan por adaptarse a los cambios demográficos, y para las ciudades emergentes en donde incluso los servicios básicos son muy deficientes, particularmente en los asentamientos informales que se expanden rápidamente. Además, en estos tres arquetipos de ciudad existen temas complejos para ser resueltos como financiación, gestión, mantenimiento y prestación eficiente de los servicios, así como la necesidad de encontrar soluciones de infraestructura que sean ambientalmente sostenibles. La siguiente sección de este reporte aborda cinco áreas principales de infraestructura: transporte, electricidad, agua y aguas residuales, salud, y protección y seguridad. Para cada sector de infraestructura las preguntas de la encuesta fueron respondidas básicamente por los interesados que tenían el conocimiento y la influencia más relevante, a menos que otra cosa se señale en el texto. Desafíos de las Megaciudades 25 Transporte 05 Principales hallazgos ■ El transporte es visto de lejos como el mayor desafío individual de infraestructura, y como factor clave en la competitividad de la ciudad ■ Al considerar la contaminación del aire y la congestión de tráfico como los dos mayores desafíos ambientales, los interesados predicen un fuerte énfasis en soluciones de transporte masivo ■ Las ciudades se inclinan más por mejorar e incrementar la infraestructura existente, que desarrollar nuevos sistemas ■ La gestión de la demanda fue rara vez mencionada como estrategia principal para atender los problemas de transporte de las ciudades 26 Desafíos de las Megaciudades Transporte E l transporte es el tema de infraestructura que preocupa más que ningún otro a los interesados. Como se mencionó arriba, la encuesta en general destaca al transporte por un gran margen- como el mayor desafío de infraestructura que enfrentan sus ciudades*. Este enfoque es particularmente alto en ciudades maduras (45%), en ciudades en transición (43%), en Europa (52%), y en Estados Unidos, donde el número de propietarios de autos ha crecido diez veces más rápido que la población durante los últimos 10 años. En ciudades emergentes, el énfasis en transporte es menos pronunciado, pero con un 17% todavía está muy arriba frente a los otros sectores de infraestructura mencionados como agua (8%) y electricidad (5%). El transporte también es la prioridad en el gasto, mencionado por 86% de los interesados como un área importante de inversión. El transporte se encuentra en el primer lugar por muchas razones. Mientras que otros problemas de infraestructura, como escasez de agua, afectan primariamente a las áreas pobres de la ciudad, la congestión, los trenes sobrecargados y la contaminación asociada con el tránsito son muy visibles en todos los niveles de la sociedad. Pero existe también un vínculo muy claro y directo con la competitividad de la ciudad. Si las megaciudades son los motores de la economía global, son las redes de transporte las que mantienen estos motores trabajando de manera eficiente. Cuando las carreteras y las vías férreas se saturan, o cuando los puertos y aeropuertos están sobrecargados, el costo para la economía es alto. En el Reino Unido, donde muchas ciudades incluyendo Londres se esfuerzan por manejar la demanda de movilidad, la Confederación de la Industria Británica (CBI) calcula que el costo de la con- * Las preguntas sobre transporte en la encuesta incluyeron transporte masivo, tránsito individual motorizado, transporte aéreo y terrestre, y personas así como también carga en tránsito. ** “Running out of Road”, The Economist, 2 de diciembre de 2006 gestión es de 20.000 millones de libras esterlinas (USD$38.000 millones) al año**. Los interesados en la encuesta total están muy conscientes de la importancia de las redes de transporte en el impulso de la economía: 27% menciona al transporte como el área de infraestructura de la ciudad más crítica para la atracción de inversión, ubicado mucho más arriba del segundo tema más citado (protección y seguridad, 9%). Adaptándose al crecimiento: así como afecta a todos los niveles la sociedad civil, los problemas de transporte afectan las ciudades en todos los niveles de desarrollo, aunque estos se manifiestan en diferentes formas en los tres arquetipos. Para las ciudades maduras el principal problema son los sistemas viejos y obsoletos (40%), y le sigue la capacidad de los sistemas (35%), de acuerdo con los encuesta- Desafíos de las Megaciudades 27 Transporte dos especialistas en el tema de transporte de su ciudad. Con sus sistemas de trenes viejos y subterráneos, Londres es un excelente ejemplo. En un área metropolitana donde se calcula que se realizan a diario 30 millones de viajes, la inversión en el transporte en las dos últimas décadas ha sido suficiente apenas para mantener el sistema, sin tener en cuenta el incremento en la capacidad para resolver la fuerte demanda. Como resultado, la congestión y el hacinamiento son graves en todas las redes de transporte de Londres, de acuerdo con un informe reciente del Departamento de Transporte de esa ciudad (TfL). En las ciudades emergentes y en transición, los interesados con conocimiento especializado en transporte tienden a preocuparse más por la inadecuada capacidad de los sistemas que por el envejecimiento de la infraestructura. Incluso, algunas veces la infraestructura básica es inexistente. Por ejemplo, Karachi es la única megaciudad en el mundo Principal causa de problemas de transporte Esquema predicho por expertos de transporte 30% Recursos limitados 21% Pobre planeación Transporte individual motorizado Infraestructura de transporte masivo 29% 19% Infraestructura insuficiente Ausencia de redes de transporte Pobre calidad de infraestructura que no cuenta con un sistema de transporte masivo tipo metro o monorriel, aunque la idea se ha considerado desde 1952. Mientras tanto, el número de vehículos de transporte público es insuficiente para la población de la ciudad, lo que obliga a las comunidades a viajar en los techos de los autobuses, con todos los problemas de seguridad que esto implica. Estambul, una ciudad en transición según nuestra metodología, enfrenta ambos problemas. La geografía de la ciudad en sí ya causa sus propios problemas para la mayoría de residentes que viajan diariamente en la zona del Bósforo, de un lado a otro de la ciudad. Con numerosas colinas y calles angostas, Estambul tiene un grave problema de congestión de tráfico, particularmente en las horas pico. También tiene una baja capacidad de transporte público en el lado asiático de la ciudad. Estambul tiene que hacer grandes inversiones para resolver estos problemas. Una línea de metro ligero de 22 km. se encuentra actual- 16% 9% % de encuestados que lo mencionan % = énfasis predicho 28 Desafíos de las Megaciudades 71% mente en construcción, y están planeadas otras líneas. En total, Estambul planea invertir más de 4.900 millones de dólares en tranvías y proyectos de metro en los próximos 10 años, adicionales a los más de 1.600 millones de dólares invertidos en los esquemas actuales*. La principal causa de estos problemas, de acuerdo con los interesados en transporte, es la falta de recursos, lo que usualmente significa ausencia de dinero (aunque también se señaló la escasez de mano de obra especializada y de tecnología). La segunda causa más citada, sin embargo, está relacionada con el gobierno (administración): la planeación deficiente fue seleccionada por 21% del total de especialistas en transporte, y esto fue especialmente enfatizado por los especialistas de las ciudades en transición. Nuevamente, este es un desafío significativo en el caso de Estambul. Esta ciudad ha tenido diferentes administraciones que han tenido responsabilidades similares y a veces traslapadas. El resultado, de acuerdo con un informe reciente, es que la ciudad carece de una planeación integral en materia de transporte**. Mejoras incrementadas sobre nuevas inversiones: los interesados se dividen sobre si invertirán en nueva capacidad de transporte como solución primaria a los desafíos señalados arriba, o si buscarán incrementar la eficiencia de la infraestructura existente. Incluso donde hay disponible nueva inversión, sin embargo, con frecuencia será utilizada para ofrecer mejoras incrementales a los sistemas de transporte (por ejemplo, agregar más líneas al sistema de metro actual o nuevos servicio de autobuses), en lugar de gastar abiertamente en nuevos proyectos de transporte. La solución a los problemas de transporte que se mencionó con más frecuencia es reorganizar o revitalizar la infraestructura existente (33%), mientras que construir nuevas carreteras e instalaciones fue mencionado por tan sólo 12% de los encuestados. Este resultado parece reflejar una tendencia creciente. En el Reino Unido, por ejemplo, la reciente revisión de la política de transporte del Reino Unido por Rod Eddington enfatizó la necesidad de incrementar las mejoras en los sistemas existentes más que llevar a cabo nuevos proyectos de infraestructura. Por supuesto que los problemas de congestión tienen costos ambientales y económicos muy altos. Como se señaló en la sección anterior, la contaminación del aire y los problemas de tráfico van de la mano y se colocan en la encuesta como los dos mayores problemas ambientales. Los viajes por carretera y por aire son la principal fuente de contaminación: solamente el transporte terrestre es responsable por más de 40% de las descargas de partículas en suspensión a la atmósfera***. Aunque las decisiones sobre inversión en el transporte dependen sobretodo de consi- * Briginshaw, International Railway Journal, junio 2005, ** Evren & Caliskan, Problemas fundamentales del transporte en Estambul, *** http://www.mobilityweek-europe.org deraciones económicas y de empleo, de acuerdo con nuestros especialistas en transporte, los impactos ambientales también son considerados importantes por tres cuartos de los encuestados. Probablemente, esta es la razón clave de por qué la vasta mayoría de los especialistas en transporte predicen que sus ciudades enfatizarán el desarrollo de una infraestructura de transporte masivo por encima de autos y motocicletas, por un margen de 71 a 29. Esto usualmente nace de la práctica. Un análisis de gastos planeados para 2005-10 en ocho ciudades sometidas al estudio, muestra de manera general un énfasis de inversión en transporte masivo (es decir, rieles) en lugar de carreteras, con dos notables excepciones. Moscú tiene un sistema de transporte masivo de clase mundial, con alto nivel de inversión en vías férreas que es comparable con Londres, pero con un plan de gastos actual que muestra un énfasis en carreteras más que en trenes, y que es impulsado por el incremento de vehículos particulares. Lagos muestra altos niveles de inversión en carreteras debido a que el tren urbano virtualmente no existe, y la ciudad, por tanto, depende fuertemente de los autobuses. El transporte masivo puede estar favorecido, pero no hay duda de que el ritmo de la demanda creciente en muchas de estas ciudades hace que la entrega de soluciones sostenibles sea un gran desafío. En sólo Shangai se espera que se vea cuadruplicado el número de autos y camiones para el 2020. Un área urbana muy densa, y la escasez de parqueaderos y de vías para la circulación de vehículos, han impulsado el crecimiento fuera de la ciudad, lo que provoca un modelo de desarrollo espacial que dificultará cada vez más brindar servicio con modos sostenibles de transporte. En Shangai, y en otras ciudades en transición donde los vehículos particulares tienden a Desafíos de las Megaciudades 29 Transporte aumentar vertiginosamente, no existen respuestas fáciles a los problemas causados por la congestión. Colocar el manejo de la demanda en el mapa: en los últimos años las soluciones de manejo de demanda han sido elegidas como una forma de promover modos de transporte más sostenibles por encima de los autos, pero -de manera algo sorprendente- esta solución muestra baja prioridad en esta parte de la encuesta. Sólo el 9% de los interesados en transporte mencionan las soluciones de gestión de demanda como las más apropiadas para resolver los temas de transporte. Esto, a pesar de la variedad de esquemas en las ciudades globales que indican un papel de la gestión de demanda en la reducción de la congestión. Tales soluciones generalmente se dividen en dos categorías: medidas de La mejor solución para problemas de transporte Reorganizar/revitalizar infraestructura existente Permitir inversión privada/incrementar inversión Construir nuevas vías y estaciones Mejor administración/gobierno Equipo nuevo Mejor uso de sistemas de transporte masivo en lugar de vehículos particulares Gestión de demanda 30 Desafíos de las Megaciudades 33% 17% 12% 12% 11% 10% 9% % de encuestados que lo mencionan “atracción” que se enfocan en proveer a los conductores alternativas al uso de sus vehículos, básicamente haciendo más llamativo el transporte público; y las medidas de “presión” que incrementan el costo o dificultan el uso del automóvil para alcanzar áreas específicas. Varias ciudades han experimentado con la gestión de demanda en forma de fijación de costos por uso de las carreteras o pagos por congestionamiento, incluyendo Londres, Estocolmo y Oslo. Singapur presentó la primera iniciativa global de cobro por uso de caminos en el mundo, para controlar la entrada a su distrito central de negocios en 1975. Hoy en día, la ciudad tiene un sistema de cobro electrónico basado en un sistema de etiquetado para identificar los vehículos. El cobro por uso de vías en Singapur trabaja en paralelo con soluciones más radicales de “presión”: un impuesto masivo de más de 100% sobre la compra de autos nuevos. En los lugares donde se ha implementado, hay evidencia de que el manejo de la demanda en forma de cobro por el uso de vías ha brindado beneficios significativos. En Londres y Estocolmo, la congestión vial se ha reducido aproximadamente 30%. Ambas ciudades han experimentado una reducción del orden de 10 a 20% en las emisiones de combustibles y accidentes de carretera*. El impacto económico ha sido más difícil de medir. Por ejemplo, el sistema de transporte de Londres (TfL) no encontró evidencia de un impacto positivo o negativo en el cobro por congestión en el desempeño agregado de los negocios del centro de Londres**. Pero, la autoridad del transporte de Londres dicen que el cobro por congestionamiento trajo ganancias netas de 174 millones de euros en el periodo 2005-2006. El TfL ahora planea extender este programa hasta el año 2007, una movida que casi duplicará el área de cobro. Proyectos como el de Londres son de alto perfil, pero sólo un puñado de ciudades tiene tales programas vigentes. Existe sólo un par de ejemplos actuales en Estados Unidos, como el peaje de cobro 91 en el condado de Orange, en California. En muchas ciudades, el costo por el uso del automóvil en la ciudad actualmente está disminuyendo. En Shangai, el costo de adquisición de un auto ha sido históricamente incrementado mediante el cobro de altas cuotas y permisos limitados. En años recientes, sin embargo, esto se ha reducido (en parte como resultado de la presencia de ensambladoras de vehículos) y los ingresos están aumentando. En Bombay, a pesar de la congestión y la contaminación causada por el transporte privado motorizado, los impuestos de rodamiento y las tarifas de estacionamiento permanecen bajas (en estos momentos se está discutiendo el manejo de demanda). Uno puede concluir que, globalmente, la gestión de demanda como solución al congestionamiento permanece como un concepto incipiente que ha llegado a ser una prioridad en muchas de las ciudades bajo estudio. El sector público y privado: para el transporte y otros sectores de infraestructura, la encuesta también exploró los puntos de vista de los encuestados sobre la participación del sector privado en la entrega de soluciones. Aquí, el transporte es visto por los encuestados como una tarea básicamente pública más que privada (59% contra 41%). En particular, las ciudades maduras están inclinadas a predecir un interés más acentuado en la propiedad pública que la privada (72% contra 28%). El análisis de ocho ciudades en el estudio apoya el punto de vista de que el transporte, en general, permanecerá dentro de la responsabilidad pública, con altos niveles de propie- *Fuentes: TfL, Ciudad de Estocolmo, **Reporte del cuarto monitoreo de TfL, junio de 2006 dad y de control a través de regulación, y de niveles relativamente bajos de participación privada en operaciones, con excepciones ocasionales. Sin embargo, cuando se les pidió que pronosticaran si las ciudades pondrían mayor acento a la operación pública o privada de la infraestructura del transporte en el futuro, hubo casi un empate (56% público contra 47% privado). Comparado con los niveles actuales de operación privada del transporte, la cual es baja a nivel global, esto puede indicar una apertura cada vez mayor a la administración de los servicios por el sector privado. Actualmente, el sector de líneas férreas está casi en su totalidad controlado y operado por el sector público, con la notable excepción de Londres, donde existen operadores privados bajo un clima de control regulatorio y participación del gobierno en la provisión de infraestructura. Mundialmente, el sector de vías es principalmente público, con algunas excepciones de instalaciones de peajes en las carreteras. Los aeropuertos mantienen un sorprendente nivel de control público, a pesar de las tendencias de privatización y de la evidencia creciente de operaciones del sector privado. Los puertos están casi en su totalidad controlados por el sector público y toman forma de compañías controladas por el estado que operan de manera casi privada. En general, la participación del sector privado en operaciones es rara, excepto en algunas pocas ciudades. Para aquellos que predicen un mayor papel del sector privado en las operaciones, según la encuesta, sorprendentemente las mayores ventajas de este enfoque no son financieras, sino eficiencia y gestión mejoradas. Las desventajas percibidas de la operación privada son principalmente altos costos para los usuarios, incapacidad para satisfacer la demanda, y una mentalidad de búsqueda de ganancias. Desafíos de las Megaciudades 31 Electricicidad 06 Principales hallazgos ■ Las ciudades en todos los niveles de desarrollo enfrentan el desafío de mantener el rápido crecimiento de la demanda de electricidad ■ El impacto sobre el medio ambiente es la principal consideración en la toma de decisiones sobre temas de energía ■ Los interesados harán más énfasis en las fuentes de energía renovables en el futuro, así como en los combustibles fósiles ■ La mayoría de los interesados predicen un papel líder para el sector privado en electricidad, más que en cualquier otro sector de infraestructura en la encuesta 32 Desafíos de las Megaciudades Electricidad C ualquier discusión sobre la infraestructura eléctrica tiene como fondo la demanda mundial que se incrementa aceleradamente. Sólo es ver que las ciudades en expansión necesitan electricidad adicional para vivir y las economías la necesitan para crecer. Entre 1972 y 2002, el PIB mundial creció a un ritmo de 3.3% por año, mientras que el consumo de electricidad mantuvo un ritmo por encima de 3.6%. Incluso con las ganancias esperadas por eficiencia, La Agencia Internacional de Energía predice que entre 2002 y 2030 la demanda mundial de electricidad se duplicará. Gran parte de este incremento se dará en los países en desarrollo, especialmente en las economías de acelerado crecimiento de India y China. * Agencia Internacional de Energía, World Energy Report 2004 La Agencia Internacional Energía (IEA) además pronostica que los países de la OECD necesitarán realizar inversiones cercanas a los cuatro trillones de dólares en generación, transmisión y distribución durante esos años, mientras que los países en desarrollo requerirán unos 5.2 trillones de dólares*. Sólo 2% de los encuestados describieron la provisión de electricidad como el desafío más serio en infraestructura. Además, la importancia de invertir en esta área se ubica por debajo de campos como transporte, agua, educación, vivienda y seguridad. No resulta sorprendente que las ciudades emergentes consideren este tema con mucha más importancia. La demanda rebasa la provisión: los tres arquetipos enfrentan diferentes dificultades, pero todos giran alrededor del hecho de que el crecimiento de la demanda sobrepasa la provisión del servicio. De acuerdo con los interesados en el sector eléctrico de las ciudades maduras y en transición, el principal problema es que la infraestructura es vieja u obsoleta. Luego viene la eficiencia, seguida muy de cerca por la falta de capacidad. Un ejemplo de los problemas de una infraestructura débil puede ubicarse en los sistemas de suministro eléctrico, incluso en los sitios más ricos como Nueva York. Allí, por ley, 80% de la electricidad debe ser generada en la ciudad porque las líneas de transmisión para llevar Desafíos de las Megaciudades 33 Electricicidad electricidad de fuera no pueden soportar tanta carga. Las compañías están tratando de construir pequeñas plantas generadoras, pero hay muy poco terreno disponible para hacerlo. Sin una solución, la capacidad máxima igualará a la demanda máxima en 2008*. Por otro lado, en las ciudades emergentes, la falta de capacidad generadora suficiente es de lejos la preocupación más relevante, de acuerdo con la encuesta. La infraestructura vieja y las operaciones ineficientes son problemas menores porque de cualquier modo hay poca infraestructura. Este es un problema particular en India y China, donde la mitad de los interesados mencionaron dificultades que El mayor problema de infraestructura de electricidad surgen por la falta de capacidad. Shangai, por ejemplo, tiene frecuentes caídas de voltaje en el verano. Los comercios tienen que cerrar completamente o programar su tiempo de producción a la noche, que es cuando hay más electricidad disponible. Los interesados en cada tipo de ciudad también analizan las causas implícitas de estos problemas de manera diferente. Para las ciudades emergentes, e incluso para las que se encuentran en transición, una carga inesperada sobre la infraestructura es la mayor dificultad. Esto describe tanto el promedio como la carga más alta. Bombay, por ejemplo, ha visto difícil satisfacer su demanda de creci- Factores que influyen en las decisiones de la ciudad sobre abastecimiento eléctrico 100% 83% Fuentes de energía Capacidad insuficiente del sistema Infraestructura obsoleta Operaciones ineficientes Combinación de problemas 30% 27% 20% 20% % seleccionado por los encuestados Impactos ambientales 81% Costo de capital inicial 81% Capacidad de pago del usuario 79% Regulaciones 76% Apropación 75% Costos de ciclo de vida 73% Impactos sobre la economía y el empleo 73% % que dijo un impacto importante 34 Desafíos de las Megaciudades * Grupo de trabajo de la Política de Energía de la Ciudad de Nueva York, New Cork City Energy Policy: An Electricity Resource Roadmap, enero de 2004 den cubrir los 8,500 MW que requiere la ciudad en promedio, y mucho menos considerar la demanda represada de 5,000 MW. Lo que es peor, el mantenimiento deficiente significa promedios de producción de 3,000 MW. Esto, antes de que se pierda 45% de la electricidad en el sistema de transmisión debido a mantenimiento deficiente y a actos frecuentes de vandalismo***. Los problemas de las ciudades maduras parecen un mundo aparte: la principal culpable es la regulación monopólica. Por ejemplo, el congelamiento durante diez años del precio de la electricidad doméstica en Chicago, que algunas veces obligó a la empresa privada miento de 12.4% en los últimos cuatro años*. Aunque con sistema de electricidad en su estado, Maharashtra sufrió su más alto punto de demanda en enero de 2006, el cual excedió el abasto de 4,500 MW**, más de un tercio del promedio requerido para todo Bombay. El siguiente problema más importante que señalan los interesados de las ciudades emergentes es el mantenimiento correctivo y la falta de planeación. Aquellos en ciudades en transición mencionan la falta de inversión. Lagos es un excelente ejemplo de cómo todos estos problemas trabajan juntos. Allí, debido a la baja inversión desde 1990, los 6,000 MW de capacidad de generación máxima no pue- La mejor solución para los problemas de electricidad 29% Mejorar la infraestructura existente 23% Inversión adicional Promover fuentes alternativas de energía Regular el uso de la energía Mejorar el gobierno y la gestión 13% 11% 9% % de encuestados que lo mencionan pagar más en el mercado abierto por la electricidad de lo que se podía cobrar. Esta estructura dio pie para que productores de electricidad inescrupulosos crearan la gran crisis de energía en California en los años 2000-01. Como sus colegas en ciudades en transición, para los interesados de las ciudades maduras la segunda preocupación mencionada con mayor frecuencia fue la baja inversión. Costo de la electricidad: los interesados en electricidad esperan cubrir las necesidades de energía de sus ciudades principalmente invirtiendo dinero en la generación de electricidad. Cuando se les preguntó que harían para resolver los problemas en esta área, la respuesta más frecuente fue mejorar la infraestructura existente o construir una nueva (mencionado por 29%), seguido por inversión general en el sistema (23%). La regulación del uso de energía (una versión más compleja de gestión de demanda) se ubicó en cuarto lugar (11%), pero no hubo ninguna sugerencia en las ciudades maduras donde esto parece ser sin duda draconiano. Bombay no tiene este lujo. La empresa local ha recurrido a un “corte de cargas” (detener el abasto en ciertas áreas y restringir el uso de avisos de neón e incluso transmisiones de televisión por cable) para ayudar a mantener un servicio que, ya de por sí, experimenta cortes de electricidad de una o dos horas al día en las áreas urbanas y más horas en las áreas rurales****. Esto no significa que los esfuerzos para controlar la demanda no cumplan un papel. Cuando se les preguntó qué tanto sus ciudades apoyarían la creación de una capacidad nueva, comparado con la gestión de demanda, las respuestas se dividieron entre 53% contra 47%. Si esto se cumpliera en la práctica, y casi la mitad de las ciudades se interesara más por la gestión de la demanda que por * BEST archivo de datos con regulador: MERC/22-26, 38, 39-45, 61 de 2003/1326 dt. Junio 7/22, 2006, **The Financial Express, 16 de enero de 2006 ***Nigerian Electric Power Supply Nigerian Electric Power Supply Industry, http://www.bpeng.org/CGI-BIN/news/reform%20 electricity.pdf, “You're going to feel a jolt, Chicago Tribune, 19 de junio de 2006, **** Prayas submission on CII proposal for Pune Load Shedding, diciembre 5 de 2005 Desafíos de las Megaciudades 35 Electricicidad una nueva capacidad, esto sería una tendencia significativa. El valor potencial de iniciativas de gestión de demanda es ciertamente grande. Estudios realizados en India indican que ellos podrían eliminar entre 20% y 30% del crecimiento de su demanda*. Para alcanzar la efectividad pronosticada para este tipo de gestión de demanda se requerirá un incremento dramático. Probablemente la forma más efectiva de controlar la demanda rápidamente será mediante el establecimiento de precios de mercado para la electricidad. Los especialistas en electricidad esperan que el énfasis sea la venta de energía en sus ciudades a precios de mercado, en lugar de ser subsidiados (57% contra 43%). Dinamarca llevó esta estrategia más allá, aplicando altos impuestos al uso de combustibles fósiles. Quienes más se encuentran fuera de este patrón en la encuesta son India y China, donde las cifras equivalentes combinadas son de 36% en precios de mercado y 65% subsidiado. Energía y medio ambiente urbano: si los interesados en energía aspiran modificar la demanda, también muestran una marcada preocupación por los temas ambientales. En promedio, piensan que en los próximos 5 a 10 años sus ciudades pondrán énfasis en los combustibles fósiles y las tecnologías renovables hasta casi el mismo nivel (52% contra 48%), un resultado comprensible ya que la encuesta en general lista la contaminación Esquema predicho por expertos en electricidad Combustibles fósiles Tecnologías renovables 52% 48% % = énfasis predicho 36 Desafíos de las Megaciudades * Demand-side Management (DSM) en el Sector Eléctrico, Prayas Energy Group (Pune) para Climate Change & Energy Programme World Wide Fund for Nature, febrero de 2005 del aire como el mayor problema ambiental individual que enfrentan las ciudades, y el calentamiento global en el sexto lugar (tercero entre los encuestados de las ciudades maduras). Sólo Norteamérica parece mantenerse arraigado en el uso de combustibles fósiles (73% contra 27%). En esta encuesta, los temas ambientales también figuran prominentemente como factores clave en la toma de decisiones, junto con los temas financieros. La aspiración de moverse hacia recursos renovables es clara, pero hay un largo camino que tomar en la práctica. Londres, por ejemplo, utiliza 39% de gas, 35% de carbón y 20% de energía nuclear para sus generadores, pero sólo 4% proviene de fuentes renovables. Moscú usa el gas relativamente barato de Rusia para 95% de su mezcla de combustible; tanto China como India utilizan sus provisiones disponibles de carbón para 75% de su consumo, a pesar del detrimento en su ya mala polución del aire. Incluso después de varias décadas de que se den medidas de estado más activas en el mundo para promover el uso de renovables, para el año 2004 Dinamarca produjo solamente 25% de su energía de esta forma*. Por tanto, es poco probable que los renovables provean de una mayor contribución a las necesidades de energía de las megaciudades en el futuro próximo. La energía nuclear (una tecnología largamente probada) es otra opción que ha avanzado como la mejor solución en corto tiempo para evitar el calentamiento global, considerado así por personas tan diversas como el Primer Ministro Británico, Tony Blair, y el ambientalista, Prof. James Lovelock**. A pesar de su pequeño vestigio de CO2, las otras desventajas de la energía nuclear la hacen menos popular entre todos los interesados en energía sobre otras fuentes de energía tradicional (40% contra 60%). El sector público y privado: si, como se señaló arriba, aquellos que respondieron a la encuesta ubicaron la importancia de invertir en electricidad por detrás de muchas otras áreas de infraestructura, una razón puede ser que las ciudades están buscando más apoyo del sector privado en este campo que en otros sectores discutidos en este estudio. Cuando se les preguntó sobre su confianza en las compañías privadas, en comparación con agencias públicas, los interesados en electricidad esperan un 54% de participación del primero contra un 46% del segundo. Las cifras para la operación privada o pública de generación e instalaciones de distribución, así como el financiamiento público o privado fueron casi idénticas. El vasto nivel de capacidad de generación nueva y de dinero requerido en los próximos años está llevando a los gobiernos de todo el mundo a considerar de qué manera utilizar al sector privado y las fuerzas de competencia del mercado. Aquellos encuestados que se inclinaron hacia la propiedad y operación privada indicaron que la mayor ventaja es tener una mayor eficiencia, mientras que el acceso al financiamiento se mencionó en menor proporción. Las desventajas en este rubro son básicamente los altos costos para el usuario, lo que sugiere que, para que la privatización funcione se necesita una fuerte competencia para mantener los precios bajos. Un número de ciudades maduras, incluyendo Londres y Nueva York, ya se han privatizado ampliamente y con alta regulación, de manera que las industrias de energía satisfagan sus necesidades. Lugares tan diversos como Shangai, Bombay y São Paulo tienen una actividad privada significativa en un sistema mixto. El primero de estos países, en particular, tiene una participación privada en la generación de energía, mientras que en Sao Paulo hay nueve compañías diferentes que compiten por la distribución de energía. * IEA, Políticas de Energía de los Países IEA - Dinamarca, 2006, ** PM 'convinced' on nuclear future, 29 de noviembre de 2005, 'Only nuclear power can now halt global warming', The Independent, 24 de mayo de 2004 Mientras tanto, Turquía, Rusia, y Nigeria han alcanzado diferentes etapas de reestructuración en sus sectores de energía estatales, como precursores de la privatización de varias funciones y la introducción de competidores. En estos últimos casos, la necesidad de inversión y mayor eficiencia están motivando el proceso. Diferencias regionales: dados los variados niveles de desarrollo económico, los diferentes arquetipos de ciudad tienen obviamente diferentes necesidades y respuestas en el campo de la provisión de electricidad. Las respuestas de Europa continental son particularmente interesantes. Esta región parece combinar un punto de vista más tradicional sobre el papel del estado en la generación de energía y su provisión, con una mayor y creciente preocupación por los asuntos ambientales. Contrario a la opinión general, los interesados en electricidad en Europa esperan un ligero énfasis mayor en precios subsidiados, más que en un mercado libre (53% contra 47%), y de lejos esperan que haya una mayor propiedad pública sobre la privada que en cualquier otra región (62% contra 38%). En la toma de decisiones sobre temas de provisión eléctrica, ellos colocaron mayor énfasis en el impacto ambiental. Esta podría ser la razón de por qué los interesados europeos son el único grupo en la encuesta que espera más una gestión de la demanda que una capacidad nueva (60% contra 40%). Estas cifras nos deben servir como recordatorio de que aunque las megaciudades enfrentan dificultades similares en todo el mundo a lo largo de diversos campos, sus respuestas estarán profundamente afectadas por sus contextos políticos y culturales. Desafíos de las Megaciudades 37 Agua y Aguas Residuales 07 Principales hallazgos ■ Agua y saneamiento es visto como un asunto importante por los especialistas en este sector, pero aparece más abajo en la lista de prioridades en la encuesta total ■ Incluso en las ciudades emergentes, la importancia de los asuntos del agua para su desarrollo económico no es ampliamente reconocida ■ Las soluciones que se enfocan en la reutilización del agua emergen como una tendencia significativa en el futuro ■ Existe algún movimiento hacia la administración del sector privado de los abastecimientos públicos de agua como una forma de mejorar la eficiencia 38 Desafíos de las Megaciudades Agua y Aguas Residuales U no de los encuestados que vive en Tokio dijo a esta encuesta, “últimamente ha habido lluvias de más de 100 mm. El agua lluvia se almacena en ríos subterráneos para evitar inundaciones. Mucha gente no lo sabe. La infraestructura real debería trabajar tras bambalinas sin ser notada”. Para las ciudades maduras, “trabajar y no ser notado” usualmente es una buena descripción de la infraestructura del agua: la presencia de agua potable de calidad, saneamiento y alcantarillado simplemente se asumen. Cualquier problema, como los recientes recortes impuestos en Londres por sequía, provoca molestia. Fallas catastróficas, como la estela del huracán Katrina, provocan escándalo. Como en estos casos, el públi- * UNDP, Human Development Report, 2006 co insiste en que los responsables deberían haber tenido una infraestructura adecuada en el lugar, pero el problema en realidad no es natural. Para las ciudades en transición, y especialmente en las emergentes, la situación es profundamente diferente. El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) estima que en 2004 unos 1.100 millones de personas vivieron a más de 1km de distancia de una fuente de agua segura. Peor aún, 2.600 millones de personas, cerca de 40% de la población mundial, no tuvieron acceso a un saneamiento adecuado. Estas cifras, sospecha el PNUD, probablemente subestiman la magnitud del problema. Datos oficiales de Jakarta y Nairobi, por ejemplo, indican un 90% de cobertura de agua potable y aseo. Estas cifras aparentemente dejan de lado grandes áreas de pobreza extrema, pues en el último conteo hay más de 7.6 millones de personas sin estos servicios. El escaso 1 millón de residentes de la zona marginada de Kibera, en Nairobi, coloca la basura en bolsas de plástico y las arroja a las calles*. Un desafío creciente para el mundo emergente: los datos generales de la encuesta reflejan las diferentes experiencias de los encuestados a través de las ciudades arquetipos. Cuando a los encuestados se les preguntó sobre el desafío de infraestructura más importante que enfrentan sus ciudades, el tema del Desafíos de las Megaciudades 39 Agua y Aguas Residuales agua se dividió en dos categorías: la provisión de agua potable y el manejo de aguas residuales. Si se ven en conjunto, la combinación constituye el tercer tema citado con más frecuencia (8%), una cifra que de lejos está muy atrás del tema de transporte, percibido como un desafío (35%). En las ciudades emergentes, el tema del agua se ubica segundo (13%), pero en las ciudades maduras aparece más abajo en la lista (3%). De manera similar, la calidad/contaminación del agua se enlista como el cuarto desafío ambiental más importante (13%), pero está segundo en las ciudades en transición (22%). Shangai es una ciudad en transición que enfrenta grandes desafíos en esta área. Su fuente principal de agua, el río Huangpu, está tan contaminado por desechos industriales y agrícolas que casi no existe vida acuática desde El mayor problema de abastecimiento de agua y manejo del consumo hace 20 años. El río Yangtze, una fuente alterna de agua, afronta un incremento de salinidad en su parte baja debido a la cantidad de agua que perdió por la represa Three Gorges. Mientras tanto, el agua de la tierra está enfrentando una gran contaminación por el agua marina. No es de sorprender que la ONU haya nombrado a Shangai como una de las seis grandes ciudades que probablemente enfrente serios problemas de agua potable en el siglo XXI*. Las prioridades de inversión también reflejan un alto interés en los temas de agua en las ciudades emergentes. De todos los encuestados, 70% cree que hay una gran necesidad de inversión en infraestructura de agua y de aguas residuales, colocándola de sexta entre 13 áreas de infraestructura. Sin embargo, en las ciudades emergentes, la cifra fue mucho más alta (81%). Factores que influyen en la toma de decisiones de las ciudades sobre abastecimiento de agua y manejo del consumo 100% Infraestructura vieja u obsoleta Capacidad insuficiente del sistema Operaciones ineficientes Combinación de problemas 47% 14% Calidad de agua 92% Impactos ambientales 91% 90% Alto costo de capital 12% 20% % de encuestados que lo mencionan 85% Apropiación Capacidad de pago del usuario Impactos sobre la economía y el empleo 81% 79% % que dice impacto importante 40 Desafíos de las Megaciudades * http://www.chs.ubc.ca/china/shanghai.pdf, http://www.ehponline.org/docs/1994/102-2/focus.html Costos ocultos: el vínculo entre salud pública y agua potable y saneamiento es claro: el PNUD estima que la carencia de estos servicios se presenta en aproximadamente la mitad de los países en desarrollo que sufren problemas de salud permanentes, y que registran 1.8 millones de muertes infantiles al año tan sólo por diarrea. Al revés, la introducción de agua potable y sanidad en Londres y en varias ciudades de Norteamérica desde hace cerca de un siglo coinciden con los grandes descensos en mortalidad infantil y los incrementos en la expectativa de vida en estos lugares como nunca se habían visto. El cólera, que se trata aquí por interés histórico únicamente, es un visitante constante de Lagos, donde el tratamiento de agua es casi inexistente*. Sin embargo, los interesados en salud no mencionan el papel de la infraestructura del agua en la mejora de los problemas de salud, lo cual puede revelar una falta de pensamiento abarcante. De la misma forma, cuando se le preguntó a todos los encuestados acerca de los factores que elevan la competitividad económica, sólo 3% ubicó la provisión de agua y saneamiento en primer lugar, incluso en las ciudades emergentes, donde el agua es un grave problema. Observable o no, el agua y el saneamiento en realidad son cruciales para el desarrollo económico. La Organización Mundial de la Salud (OMS) estima que una falta de acceso a ellos le cuesta a los países en desarrollo $170.000 millones de dólares por año, ó 2.6% de su PIB**. Las pérdidas en África del bajo Sahara son aproximadamente de 5% del PIB, ó unos $28.400 millones de dólares al año, una cifra que excede el total de flujos de ayuda y de alivio de deuda para la región en 2003. En contraste, la inversión en agua puede generar altos retornos. El PNUD calcula que cada dólar que se gasta en este sector crea un promedio de $8 dólares en costos explícitos y en productividad ganada. Según los interesados en agua, la principal dificultad que tiene esta área mal apreciada es su infraestructura vieja y obsoleta (mencionado por 41% de los encuestados). Esta cifra es incluso más alta en las ciudades maduras (59%), y especialmente en Europa (63%) y Norteamérica (66%). Estas ciudades, habiéndose beneficiado de agua potable por más de 100 años, enfrentan dificultades de mantenimiento o modernización de instalaciones centenarias. La compañía de agua de Londres, aun después de substanciales esfuerzos de modernización, todavía pierde un tercio de agua por fugas en las tuberías, 90% de lo cual ocurre en el sistema de la era victoriana de Londres***. Mientras tanto, Nueva York, que siempre ha tenido una fuente de agua limpia, tan limpia que no requiere filtración, ahora puede que invierta $8.000 millones de dólares para filtrar partículas suspendidas****. Las ciudades en transición y emergentes también afrontan una infraestructura obsoleta: el sistema de agua de Moscú se equipara al de Londres y Nueva York en edad, y urgentemente necesita modernización. Un mayor papel para reutilizar el agua: a pesar de la diferente intensidad de desafíos en infraestructura del agua en las diferentes ciudades arquetipo, todos los interesados tuvieron un enfoque similar para resolver estos problemas. Cuando se les preguntó cuál estrategia podría tener el mayor impacto, la más comúnmente citada fue renovación/modernización de la infraestructura (42%), seguida por la respuesta más general: incremento en la inversión (29%). Los encuestados no dieron mucho valor a elevar el perfil político del asunto del agua (5% sugirió hacerlo una prioridad), que es interesante a la luz del reciente llamado del PNUD en su Informe de Desarrollo Humano de 2006. Cualquier renovación o inversión es poco probable que revolucione la forma como las ciudades atienden sus necesidades de agua. Los interesados en agua esperan que el énfasis en sus ciudades en los próximos 5 a 10 años se dé un poco más en mejoramiento de la eficiencia, en lugar de la creación de nuevas plantas e instalaciones (52% contra 48%). Incluso, es más probable que sea el caso de las ciudades maduras (62% contra 38%). Dicha estrategia tiene sentido en una ciudad como Paris, donde la constante inversión y una expansión planificada por más de un siglo y medio ha dejado una base sólida para la provisión futura de agua. El relativamente bajo énfasis en plantas nuevas en ciudades emergentes (52% contra 48%) puede derivar en una negación generalizada sobre la extensión del problema. Bombay, por ejemplo, asegura que su provisión de agua cubre 95-100% de su población: el PNUD sos- * UNDP 2006, ProMED-mail 6 enero de 2006, **WHO (World Health Organization), “Economic and Health Effects of Increasing Coverage of Low Costs Water and Sanitation Interventions”; UNHDR Occasional Paper, http://hdr.undp.org/hdr2006/pdfs/background-docs/Thematic_Papers/WHO.pdf), ***”Sequía en Londres”, London Assembly Committeee, julio 2006, ****”El abastecimiento de agua de Nueva York podría necesitar filtración”. New York Times, 20 de julio de 2006. Desafíos de las Megaciudades 41 Agua y Aguas Residuales pecha que el número es más bien cercano a la mitad de eso*. Un hallazgo sorprendente es el interés por la futura reutilización del agua, en lugar de canalizar nuevas fuentes (55% contra 45%). Dicho enfoque no contempla solamente el agua para uso industrial. La Planta de Tratamiento de Aguas Residuales Bei Xiaohe de Beijing actualmente abastece de agua potable a 400,000 personas y se encuentra en expansión -el proyecto de este tipo más grande del mundo- para doblar su capacidad. Brindará agua potable en los próximos Juegos Olímpicos. Mientras tanto, Singapur, espera obtener 20% de sus requerimientos de agua de una planta de reciclaje: el Primer Ministro muestra orgullosamente los resultados en cenas de estado. Fuerzas del mercado y conservación: enfocados en inversión, los interesados en agua ven un papel muy pequeño en manejo La mejor solución para los problemas de agua de la demanda: solamente 15% lo mencionó como la mejor estrategia para resolver sus problemas. Algunos recursos en esta área pueden tener un gran impacto. Los requisitos recientes en Shangai, de que las familias reemplacen los tanques de agua de sus retretes de 13 litros por unos de 9 litros le ahorrarán a la ciudad $189 millones de dólares al año en costos de tratamiento de agua**. No obstante, en lugar de enfocarse en programas de educación, los expertos en agua esperan manejar la demanda y promover la conservación a través de las fuerzas de mercado. En conjunto, todos pronostican que habrá mayor interés en obtener ganancias del agua más por las tarifas que paga el usuario que por impuestos (67% versus 33%). En las ciudades maduras, el porcentaje anterior se elevó a 80%. La preocupación en las ciudades en transición y emergentes parece ser más de tipo Enfoque predicho por expertos de agua Sistemas de reutilización de agua Mejorar la infraestructura de agua existente 42% 29% Elevar la inversión Manejar la demanda con educación/conciencia Mejor información y tecnología Mejorar la administración Nuevas fuentes 55% 45% 15% 12% 10% % de encuestados que lo mencionan % = énfasis predicho 42 Desafíos de las Megaciudades * Urban Water Sector in South East Asia, Benchmarking Performance, Water and Sanitation Program (WSP) mayo 2006, UNDP, Human Development Report. ** “La ciudad lanza reforma en baños”, Agencia de noticias Xinhua, mayo 13 de 2002, 'Shangai Flash', Consulado General de Suiza Sección Comercial, edición 4, julio de 2003. tecnológico -la instalación de un equipo que mida el suministro- que algo ideológico. Lagos, por ejemplo, está feliz porque va a privatizar la Compañía de Agua Estatal que se encuentra en bancarrota, pero no tiene idea a dónde irá el 90% del agua de la empresa*. Los sectores público y privado: aunque los mecanismos de mercado aplicarán en el abastecimiento de agua, los interesados en agua todavía esperan que predomine el énfasis del sector público sobre el privado en la operación de las instalaciones (57% contra 43%). Los norteamericanos en particular parecen preferir las operaciones públicas (78% contra 22%), siendo ésta una de las pocas áreas donde los europeos prefieren la participación del sector privado (52% contra 48%). Este énfasis podría involucrar un aumento considerable en la participación privada. Actualmente, el PNUD estima que las empresas públicas abastecen 90% del agua del mundo en desarrollo. Veolia Environment, el mayor proveedor de agua y de servicios de reciclaje de agua del mundo, coloca la cifra del mundo en 95%**. Las tendencias recientes sugieren, sin embargo, que aunque la participación del sector privado en el agua se incrementará, lo hará en áreas específicas y tomará formas muy específicas. En la década de los años 90, el Banco Mundial promovió una mayor participación privada en la provisión de agua. El otorgamiento de gran número de concesiones de alto perfil a compañías para proveer agua a los municipios falló dramáticamente, por razones que variaron desde dificultad política para elevar los precios hasta cubrir los costos, hasta fluctuaciones en las tasas de cambio de moneda. Aunque hubo casos exitosos en este campo -de manera notable en Chile y partes de Manila- esta historia y los altos costos de inversión inicial que requiere el agua hicieron que las compañías se rehusaran a aceptar tales concesiones***. Sin embargo, una variedad de publicaciones del Banco Mundial y de la OECD**** indican que el sector privado se está inclinando más hacia la administración del abastecimiento de agua de propiedad pública para mejorar la eficiencia, y especialmente la construcción y operación de plantas de tratamiento de aguas residuales. La operación privada, en particular, involucra bajo riesgo -porque el cliente es el estado o la empresa pública, y no el usuario final- y son menos sensibles políticamente. Un ejemplo típico es una nueva planta de agua que se inauguró en Moscú en 2007, construida por una compañía alemana bajo el modelo BOOT -por sus siglas en inglés(construcción, operación, compra y transferencia). La compañía operará y recibirá las ganancias de la instalación por diez años antes de transferirla paulatinamente a la municipalidad*****. Los contratos privados también ahora tienden a ser más pequeños que las grandes concesiones de los años 90, aunque existen más de ellos, con 54 países que han abierto la puerta, y continuarán contando con la participación privada en los últimos 15 años. A medida que el tiempo pasa, pequeñas compañías locales están ganando mayor participación de mercado con la ayuda de operadores transnacionales, incrementando la competencia. En áreas con niveles razonables de riesgo y de retorno es probable que crezca la participación del sector privado como indican los resultados de la encuesta. Esto, sin embargo, tiene una participación limitada para ayudar a las ciudades emergentes porque las compañías evitan modelos de negocios políticamente sensibles y también lugares donde no hay grandes ganancias, no importa qué tan bienvenidas sean. La gran mayoría de inversión privada nueva en proyectos de agua actualmente está en China (56% del total en el mundo) y Argelia (34%). Si Lagos encuentra un comprador será una excepción a la tendencia. Los interesados en agua de las ciudades emergentes esperan que el interés de los sectores público y privado en la operación de nuevas instalaciones se divida y llegue a ser 57% contra 43%. Muchos ven la necesidad de que el estado contribuya mucho más que esto. Las grandes ventajas que mencionan los que están a favor de la privatización es el incremento de eficiencia, mejor financiamiento, mejor calidad de administración y servicios de alta calidad. Aquellos escépticos sobre la participación del sector privado mencionan como grandes impedimentos los altos costos para los usuarios, la búsqueda de ganancias y un abastecimiento inadecuado. * “Los residentes de Lagos tienen sed de mejor agua potable”, Planet Ark, 10 de junio de 2003, ** UNDP, Human Development Report, 2006, p. 10, “Water supply bogs down in complexity”, International Herald Tribune, agosto 20 de 2005, *** UNDP, Human Development Report, **** Por ejemplo, ver http://www.ppiaf.org/Gridlines/14ppiwater.pdf y documentos listados en http://www.oecd.org/document/22/0,2340,en_2649_37425_37456726_1_1_1_37425,00.html#Background, ***** http://www.degremont.com/uk/files/actualites/presse/files/2004/juin/contrats.htm Desafíos de las Megaciudades 43 Salud 08 Principales hallazgos ■ Los sistemas de salud de las ciudades alrededor del mundo lucharán por hacer frente a los efectos de una población que envejece ■ Existe un fuerte énfasis en elevar la eficiencia del sistema para contener los costos, al tiempo que mejorar la calidad ■ Los interesados predicen un énfasis en soluciones preventivas y cuidado de salud integrado ■ La salud es vista principalmente como un asunto público, pero una proporción significativa está abierta a la participación del sector privado, con calidad de servicio y eficiencia mencionados como ventajas clave 44 Desafíos de las Megaciudades Salud A lrededor del mundo, los sistemas de salud están bajo una presión cada vez mayor. El alto costo de las medicinas prescritas y de los seguros médicos privados es un desafío. Otro es la gran ineficiencia en la prestación de servicios de salud. Pero posiblemente el fenómeno de una población que envejece es el que crea el mayor problema de largo plazo para muchos países, particularmente en Europa y Asia del Este. Un incremento en la expectativa de vida significa que los sistemas de salud enfrentan un incremento en la proporción de pacientes de edad más avanzada. El envejecimiento también juega un papel en la ocurrencia de enfermedades crónicas, que a su vez conduce a una mayor demanda por cuidados de largo plazo. El hecho de que la gente viva mucho tiempo tiene que ver con los logros de la ciencia médica, pero esto ocurre a un costo financiero considerable. Las personas mayores de 75 años incurren en gastos de salud per cápita cinco veces más alto que la gente de 25 a 34 años. En la actualidad, se estima que el envejecimiento provoca un incremento de 6% a 7% en los costos de salud por año. Costos rápidamente crecientes en el mundo desarrollado: la espiral de costos de salud es particularmente notoria en países desarrollados que cuentan con sistemas de salud bien extendidos. Entre 1990 y 2004, los * Source: OECD, ** OECD Health Data 2006, October 2006, World Bank, Health Financing Revisited: A Practitioner’s Guide, 2006 gastos en salud crecieron más rápido que la producción en todos los países de la OECD, exceptuando Finlandia. En los Estados Unidos, que tiene el sistema de salud más caro en el mundo, sus gastos como porcentaje de la producción crecieron de 13.1% a 15.2% en 6 años*. En contraste, los países en desarrollo no pueden pagar ni de cerca tanto en salud y el acceso a tratamientos es con frecuencia inexistente o inadecuado. De acuerdo con el Banco Mundial, los países en desarrollo tienen 90% de la carga de enfermedades del mundo, pero sólo 12% del gasto en salud. Y más dramático, los países más pobres tienen 56% de la carga, pero sólo 2% del gasto**. Desafíos de las Megaciudades 45 Salud El tema de la salud en las megaciudades refleja su ambiente nacional más amplio. Las ciudades emergentes tienen infraestructuras básicas y, salvo en los casos de financiamiento privado de cuidados de salud para la elite, sólo pueden ofrecer un servicio rudimentario. El sistema de salud de Lagos ni siquiera puede proveer las necesidades básicas que demandan enfermedades graves como SIDA, tuberculosis y malaria*. Aunque Bombay es uno de los municipios más ricos de la India y gasta 25% de su presupuesto en salud, pero sólo puede atender 20% de su población, prestando un servicio insuficiente a las áreas más pobres**. Las ciudades en transición lo están haciendo mejor. Lugares como Estanbul y São Paulo han visto mejorar este sector en los últimos años***. Este arquetipo de ciudad está comenzando ahora a enfrentar problemas médicos asociados con sociedades más desarrolladas: bien puede ser los efectos de la contaminación a partir de la industrialización en Shangai, o la necesidad de instalaciones especializadas para la población de edad El problema más serio en el sector de salud 32% Baja capacidad del sistema 29% Operaciones ineficientes Infraestructura obsoleta Combinación de problemas 19% 14% % de encuestados que lo mencionan 46 Desafíos de las Megaciudades * www.vaguardngr.com/articles/2002/features/health/gh105092006.html; USAID Nigeria: http://www.usaid.gov/ng/index.htmFinancialNigeria.com (2006); Economic Report: New Polio Report Challenges Nigeria´s Commitment to Healthcare Delivery 05/09/2006 avanzada de Seúl, dado que Corea afronta la transición demográfica típica de un desarrollo económico maduro. Ciudades maduras como Nueva York, que presume de tener una de las concentraciones de hospitales más alta del mundo, tiene problemas de inflación en gastos de salud y de enfermedades masivas, como diabetes inducida por obesidad o problemas cardiovasculares. Dada la escala de estos desafíos, es sorprendente que la salud no sea más prioritaria para todos los encuestados. El tema de salud aparece muy por debajo en la lista de los retos sociales (mencionado por sólo 4%) y de los retos de infraestructura (1%). Del 4% que lo considera como un área principal para determinar la competitividad de la ciudad, muchos están en el área de salud. La combinación de inversión insuficiente y ausencia de enfoque puede resultar peligrosa. Como señaló uno de los encuestados de Beijing: el brote del Síndrome Respiratorio Agudo Severo (SARS) ha provocado que el gobierno de China dé mayor atención a este sector. El mayor problema que afrontan los sistemas de cuidado de salud de la ciudad es la falta de capacidad, seguido de cerca por operaciones ineficientes, de acuerdo con la encuesta. Los interesados de las ciudades emergentes mostraron gran preocupación por la ineficiencia de los servicios. En conjunto, parece que los interesados en salud piensan que no basta con aportar el dinero a los sistemas actuales. De lejos es más importante colocar en orden la infraestructura de salud de las ciudades para que puedan usar lo que tienen de manera más eficiente. Mejorar la eficiencia en el cuidado de salud: cuando se les preguntó soluciones a estos problemas, la mayoría de los interesados nuevamente comentó que se requería una combinación de mayor eficiencia e incremento de capacidad. Los de las ciudades maduras esperan enfatizar resultados por eficiencia por un amplio margen (61% contra 39%). Las ciudades emergentes también dan mayor atención a las medidas para mejorar la ** T.R. Dilip and Ravai Duggal, “Unmet Needs for Public-Health Care Services in Mumbai, India”, Asia-Pacific Population Journal, 2004 *** OECD, Health Data 2006: How does Turkey compare?, “Sumario de Dados, 2004”; Secretaria Municipal de Governo Municipal eficiencia, con interesados que priorizan la necesidad de una mejor gestión en salud, un sistema de salud más integrado, y sólo entonces mayor personal. Los interesados en las ciudades en transición tienen un orden diferente de prioridades, en tanto que ellos esperan enfatizar en nueva capacidad por encima de la eficiencia incrementada. Su estrategia preferida es invertir más dinero, luego mayor inversión (41%) aparece más arriba que la necesidad de un sistema integrado (17%) bajo su punto de vista. El deseo de controlar los costos e incrementar la eficiencia también muestra otras dos tendencias en la encuesta: a favor de la prevención frente al cuidado médico agudo (67% contra 33%) y, particularmente en las ciudades en transición y maduras, a favor de infraestructuras en salud comunes con servicios compartidos frente a instituciones independientes individuales (63% contra 37%). Un punto general para mencionar sobre todos los arquetipos de ciudad es que los interesados se concentran mucho más en sus sis- Desafíos de las Megaciudades 47 Salud temas como proveedores de salud, en lugar de sobre la conducta del paciente y las condiciones de vida. Cuando nombraron la estrategia individual más efectiva para atender los desafíos arriba señalados, la promoción y educación de salud aparecen muy abajo en la lista, mencionadas sólo por 5% de los encuestados. Estrategias para evitar prácticas no seguras que propaguen enfermedades como el SIDA/HIV, hasta el problema de alcoholismo excesivo en Rusia, tienen un profundo impacto. También resultaría significativo la atención de problemas severos de contaminación de aire o agua, como los que padecen ciudades en transición como Shangai y Ciudad de México, e incluso ciudades maduras como Tokio, Londres y Nueva York, que exceden los niveles de dióxido de nitrógeno recomendados por la OMS. Enfoque predicho por expertos de salud Eficiencia mejorada Nueva capacidad 51% 49% % = énfasis predicho 48 Desafíos de las Megaciudades Tecnología de Información (TI) en la salud: la TI tiene un papel principal en el cuidado de la salud, ya que apoya tanto los tratamientos como la administración. La tendencia hacia registros electrónicos de pacientes es un ejemplo. São Paulo cuenta con una tarjeta médica inteligente que permite a los pacientes llevar su historia clínica entre hospitales en tarjetas plásticas que caben en la billetera. La TI también ahorra dinero: por ejemplo, un nuevo sistema que enlaza hospitales en Copenague se espera que permita ahorros de $46 millones de dólares al año. Estos son beneficios atractivos, pero implementar sistemas TI no es sólo un asunto de encontrar la tecnología adecuada. Los especialistas aseguran que los problemas que experimentó el Servicio Nacional de Salud del Reino Unido en la implementación de sistemas de pacientes electrónicos están más relacionados con la dificultad de lograr la cooperación de los interesados involucrados en un proyecto de esta magnitud, que con la tecnología misma. Estos desafíos indican que la innovación organizacional debería ser tan importante como los avances tecnológicos cuando se trata de mejorar el desempeño de los sistemas de salud de una megaciudad. Los sectores público y privado: Los interesados en la encuesta creen que las infraestructuras de salud públicas serán el camino hacia el futuro. En términos de propiedad pública o privada, u operación de instalaciones, ellos esperan que se enfatice el primero (58% contra 42%). También creen que habrá un mayor énfasis en el uso gratuito de servicios médicos, en contraste con los modelos de salud donde los pacientes pagan por el tratamiento (59% contra 41%). Sin embargo, las actitudes varían dependiendo del arquetipo de ciudad. Las ciudades en transición tienden a enfatizar sobre la propiedad pública (63%), la operación (63%) y salud pública gratuita (70%). Sin embargo, los interesados de las ciudades maduras esperan que se enfaticen los servicios pagos más que los gratuitos en los próximos años, y dividen sus opiniones sobre la propiedad y operación pública o privada. Actualmente, el sector público es dominante en salud en el mundo desarrollado, con un Estado que cubre 70% de los gastos en los países de la OECD, de modo que esto consti- tuye un relativamente alto grado de apertura para la participación del sector privado. Los expertos de las ciudades emergentes pronostican un mayor énfasis en la propiedad pública (56%) y operación (59%) en el futuro. Esto debe ser visto en el contexto de un bajo gasto público en salud en estos países (sólo 29% del gasto en salud proviene de recursos públicos, y en la India esta cifra es sólo 19%, de acuerdo con el Banco Mundial). Lo que no queda muy claro es de dónde provendrá el dinero para alcanzar esta aspiración. La única certeza es que las ciudades emergentes que enfrentan problemas de salud graves, necesitarán usar cualquier recurso que puedan, bien sea público o privado, en la forma más eficiente posible. En este contexto, es conveniente notar que, como en otros sectores de infraestructura en la encuesta, la calidad de servicio y eficiencia se mencionan como los mayores beneficios de la privatización. Las principales desventajas que se perciben son los altos costos para el usuario y la búsqueda de ganancias. Desafíos de las Megaciudades 49 Protección y seguridad 09 Principales hallazgos ■ La protección y seguridad están en segundo lugar, luego de transporte, como un factor que contribuye a la competitividad de la ciudad ■ El crimen organizado emerge como el mayor problema, seguido a poca distancia por el terrorismo ■ Las ciudades están intentando cambios para lograr un enfoque de seguridad más proactivo ■ Aunque las comunidades abiertas son el esquema favorito como camino a seguir, las comunidades controladas también serán priorizadas por muchos, especialmente en las ciudades emergentes ■ La vigilancia pública es más estimada que proteger la privacidad 50 Desafíos de las Megaciudades Protección y seguridad L a seguridad es una diferencia cualitativa importante frente a otras áreas de infraestructura que se consideran en este estudio: mientras que el agua y el transporte proveen algo tangible, el objetivo último de los esfuerzos de protección es crear un estado subjetivo en la mente. El éxito estadístico no es suficiente. En 2005, el FBI reportó que el crimen violento se ha reducido en los Estados Unidos en la última década, pero una encuesta de Gallup mostró que dos tercios de la población creían completamente lo opuesto. Las preocupaciones tienen verdaderas implicaciones en el mundo real: volar después del 11 de septiembre de 2001 era objetivamente más seguro debido al incremento en la seguridad, pero de todos modos el número de pasajeros bajó. Cualesquiera sean las dificultades, los especialistas urbanos entienden que la seguridad es un elemento crucial de infraestructura. Toda la población de encuestados ubicó el tema de seguridad pública y protección como la segunda área de infraestructura más importante para determinar la competitividad, con 9% de los encuestados. También es el sexto desafío social más importante, mientras que la delincuencia y la corrupción se ubicaron en décimo lugar. Amenazas contra la ciudad: las respuestas más detalladas de los interesados en seguridad develan sus más profundas preocupacio- nes. El crimen organizado, incluyendo las pandillas armadas, es el mayor desafío, nombrado por 36% de los encuestados, e incluso con números más altos en las ciudades emergentes y en transición. El siguiente, a sorprendente distancia detrás, es el terrorismo (18%), una preocupación particular en las ciudades emergentes y maduras. A pesar de las diferentes amenazas, las dos se entremezclan de manera importante. Los terroristas utilizan la violencia organizada para debilitar al estado: las bandas criminales lo hacen para ganar riqueza. Esto con frecuencia se convierte en una distinción sin diferencia alguna: la organización IRA roba bancos y el cartel de Cali mina al estado colombiano. En la Desafíos de las Megaciudades 51 Protección y seguridad práctica, el problema principal que afrontan los profesionales de seguridad son los grupos organizados que desafían las reglas impuestas por la ley, y que cooperan de manera creciente entre ellos sin importar sus objetivos finales. Un estudio informal reciente de Moses Naim, muestra que la globalización ha permitido al crimen organizado y al terrorismo cooperar y prosperar. Por ejemplo, de 1990 a 2005 el lavado de dinero se expandió cinco veces más rápido que el comercio global. La siguiente preocupación que genera más presión en el tema de seguridad son los desastres naturales potenciales, lo cual muestra la importancia del contexto en la percepción del riesgo. Del total de encuestados, 13% definió este tema como el desafío más importante de seguridad en su ciudad. Sin embargo, los encuestados de las ciudades maduras la sitúan tan alto como cualquier otra, mientras que los encuestados de las ciudades emergentes El problema más serio en seguridad y protección 13% Desastres naturales Conflictos éticos 8% Eventos masivos 8% Combinación de problemas Prevenir los problemas 40% 6% 7% % de encuestados que lo eligieron 52 Desafíos de las Megaciudades Protegerse de los problemas 18% Terrorismo Crimen y violencia de todo tipo Hacia una protección proactiva: ¿Cómo puede protegerse una ciudad contra estas amenazas? La encuesta indica un mayor foco sobre las amenazas mismas que sobre sus causas fundamentales. Los puntos principales nombrados fueron: la propia delincuencia (en primer lugar con 24%), la corrupción o incompetencia en la Enfoque predicho por expertos de seguridad y protección 36% Crimen organizado ni siquiera la mencionan. Aunque estas últimas no están exentas de desastres naturales. Lagos perderá una gran cantidad de territorio si el calentamiento global eleva el nivel del mar. Sin embargo, con un precario funcionamiento del aparato de seguridad, actualmente tampoco se pueden atender las inundaciones anuales. Shangai, con una tasa baja de crimen y grandes recursos, puede invertir en prepararse para potenciales terremotos e inundaciones. Los interesados en seguridad quizás se enfocan en donde ellos tienen la capacidad para hacer la diferencia. % = énfasis predicho 60% aplicación de la ley (15%), una deficiente planeación y administración (10%), terrorismo (9%), y desastres naturales (9%). En otras palabras, las causas del crimen, el terrorismo, y los desastres naturales son los criminales, los terroristas y los desastres naturales, o la incompetencia para atacarlos. Los temas sociales como el desempleo y la pobreza están muy por debajo en la lista. La falta de un enfoque integral para el tratamiento de estas amenazas es evidente, debido posiblemente a que los especialistas de seguridad en la encuesta sintieron que las causas sociales fundamentales del crimen están fuera de su ámbito. Cuando se les preguntó de qué forma la ciudad podía atender mejor los temas de seguridad, la respuesta más popular fue ampliando la capacidad de los agentes de la ley (28%), mientras que en tercer lugar se ubicó una mejor preparación y planeación (17%). Las ciudades emergentes se centraron en el primero de estos puntos, mientras que las ciudades maduras, que pueden pagar grandes cuerpos de policía, se enfocaron en el último. Pero, el mensaje general es mayor capacidad y mejor uso. En las décadas recientes, numerosos departamentos de policía han cambiado a un enfoque reactivo para asumir la lucha contra el enemigo. Los resultados de la encuesta muestran que esto está ocurriendo en todo el mundo. Los encuestados indicaron que, si tuvieran dos caminos para escoger, el énfasis de los esfuerzos de seguridad se inclinaría hacia la prevención de problemas, en lugar de la protección (60% contra 40%). En otra pregunta, ellos enfatizaron la protección de la ciudad frente a las amenazas en lugar de responder a ellas (57% contra 43%). El éxito de las denominadas “policías basadas en el riesgo” ha sido dramático. La ciudad de Nueva York en este momento tiene un programa que se ha copiado en muchas partes denominado COMPSTAT, el cual analiza los datos policíacos para indicar los puntos de concentración del crimen, permitiendo la frecuente reubicación de recursos tácticos. Esto fue importante en la caída en la tasa de delincuencia de la ciudad a finales de los años 90. Una iniciativa similar en Bogotá, y los esfuerzos relacionados con la recuperación de los espacios públicos y la identificación de los criminales por medio de tecnología, fue decisiva en la reducción de la tasa de homicidios un 48% entre los años 1994 y 2005. Un enfoque un poco diferente, pero relacionado, se expandió desde el Reino Unido a toda Europa y Australasia, y es denominado “policía inteligente”. Aparte del análisis de información criminal, este sistema contempla la colección sistemática de información de informantes que describen el ambiente criminal y particularmente el comportamiento de los infractores reincidentes. Seguridad por encima de privacidad: una estrategia basada en la predicción del crimen tiene sus elementos controversiales. Los encuestados piensan que el énfasis sobre la necesidad de vigilancia pública podría sobrepasar de lejos las preocupaciones sobre privacidad, una convicción fuerte en las ciudades en transición y maduras, donde la policía basada en riesgos está más avanzada. Sin embargo, para seguir su campaña contra delincuentes y terroristas, los interesados en seguridad comprenden totalmente la necesidad de mantener la perspectiva. Los factores más importantes que influyen en sus decisiones son el impacto sobre la economía y el empleo, la expropiación, la satisfacción pública y el impacto en la comunidad. Todos estos aparecen bien arriba del costo. La protección de la ciudad no puede restringir indebidamente la vida de las personas y los negocios, pues efectivamente el foco de las decisiones es mejorar la competitividad económica y calidad de vida de la ciudad. Enfoque predicho por expertos de seguridad y protección Proteger la privacidad Proteger la privacidad 41% 59% % = énfasis predicho Desafíos de las Megaciudades 53 Protección y seguridad La tecnología es esencial para una policía basada en riesgos, y una herramienta vital para la vigilancia general en las ciudades que desean incrementar su capacidad de policía. El mapeo de la delincuencia es solo un ejemplo. Otro ejemplo ubicable y a veces muy útil es el del Circuito Cerrado de Televisión (CCTV). Por ejemplo, la introducción de este tipo de sistema en el centro de Johannesburgo redujo en 80% la delincuencia en el año 2002 y fue trascendental en revivir un centro previamente devastado*. Los interesados en seguridad ven la importancia de la tecnología, esperan que el énfasis en su compra sea mayor que la inversión en recursos humanos (54% contra 46%). Aunque esta cifra también indica que la tecnología sin gente adecuada que la use es insuficiente. Lo más sorprendente es que mientras 28% de los Factores que influyen en la toma de decisiones de las ciudades sobre seguridad y protección 100% Impactos sobre la economía y el empleo encuestados ven más oficiales como la mejor forma de promover la seguridad, sólo 4% confía en más sistemas CCTV únicamente. La tecnología es vista como una herramienta crucial, pero no como una solución completa. Movilizando a los ciudadanos: la encuesta también indica el fortalecimiento internacional de otra tendencia importante en materia de policía: comprometer a la comunidad en los esfuerzos para promover su propia seguridad. Después de un mayor incremento de capacidad, los encuestados pensaron que la mejor opción para las ciudades era incrementar la conciencia, la educación y el sentido de comunidad (18%). Al combinar estas respuestas con aquellas que pedían las mismas medidas dirigidas específicamente a la juventud, la cifra se incrementó justo debajo de 25%. Enfoque predicho por expertos de seguridad y protección Desarrollo de comunidades abiertas Desarrollo de comunidades cerradas 88% Satisfacción pública 83% Expropiación 82% Impactos sobre la comunidad 82% 61% 39% 78% Regulaciones % que dice impacto importante 54 Desafíos de las Megaciudades % = énfasis predicho * (http://www.joburg.org.za/metro_police/police_projects.stm, http://www.joburg.org.za/july_2002/cctv.stm) Involucrar a la comunidad puede hacer una gran diferencia. Una parte central de la Estrategia Alternativa de Policía de Chicago ha sido la movilización del público. Entre 1992 y 2002, el robo en la ciudad declinó en 58%, más que en cualquier otra parte de Estados Unidos, y lo más importante es que el miedo a la delincuencia disminuyó 20% entre los sectores más vulnerables. Mucho más dramáticos fueron los esfuerzos en Jardím Ângela de la ciudad de São Paulo, donde la ONU alguna vez lo llamó el vecindario más violento del mundo. Los esfuerzos de la ciudad y de 26 organizaciones no gubernamentales (ONG's) para elevar la cohesión de la comunidad fueron cruciales en la reducción de la tasa de homicidios entre 1999 y 2004, más de 73%. Sin embargo, aprovechar la fortaleza de la comunidad altera la relación entre las fuerzas de seguridad y la sociedad. La seguridad no es solamente un bien público que provee el estado, sino que se convierte en parte de la responsabilidad individual de los ciudadanos. Ahora, medidas como “vigilancia de vecindario” o las numerosas “patrullas de ciudadanos voluntarios” en Norteamérica -desde los Ángeles Guardianes de Nueva York hasta los Ciudadanos Caribú del Sur que patrullan la zona rural de Columbia Británica- ya no se pueden denominar como vigilantismo, aunque con frecuencia cuenten con asistencia de la policía. Una vez que la gente en una comunidad siente que tiene la responsabilidad de su propia seguridad y protección, existe el incentivo de buscar soluciones de seguridad privada si ellos consideran que los esfuerzos públicos son insuficientes. Los sectores público y privado: el crecimiento del papel del sector privado en un área tradicionalmente pública produce alguna ansiedad entre los encuestados. Aquellos que más se oponen están movidos por argumentos más de índole ideológica: esta área es papel del estado (39%); el sector privado no es sujeto de responsabilidad (23%); y las compañías de seguridad privada son elitistas (16%). El pequeño número de encuestados que favorecen una mayor participación privada apuntan hacia justificaciones utilitarias: estos acuerdos son creíbles y confiables, atraen mayor inversión, o son altamente eficientes. Dado todos estos puntos, la sorpresa está en que para desarrollar soluciones a los problemas de seguridad de las ciudades en los próximos 5 a 10 años, un promedio de estos encuestados esperan mayor énfasis de esfuerzos privados que de esfuerzos públicos, de 33% a 67%, un hallazgo que podría ser significativo en cuanto a un área actualmente dominada por el estado. La fuerza de las circunstancias está impulsando este crecimiento en dos áreas. La pri- mera tiene que ver con compañías contratadas para desarrollar tareas específicas, no en la línea de fuego, por agencias de gobierno con funciones de seguridad. Esto ha causado muy poca controversia. Inglaterra, por ejemplo, subcontrata parte de su proceso de solicitud de pasaporte a Siemens Business Systems (SBS) y muchos aeropuertos utilizan compañías de seguridad privada en alguna medida. La segunda categoría es el resultado de compañías o individuos que ejercen la responsabilidad de su propia seguridad porque ellos temen que no son atendidos de manera suficiente por el esfuerzo del estado. Una forma, cada vez más común de esta práctica alrededor del mundo, es la comunidad cerrada -protegida por muros y, usualmente, por sus propios guardias privados-. Aunque muchos estudios indican que tales vecindarios disfrutan del mismo nivel de seguridad de los que los rodean, el sentimiento de protección dentro de ellos es invariablemente más alto. La provisión de tal seguridad privada despierta cierta controversia. En nuestra encuesta, los que respondieron piensan que sus ciudades pondrán gran atención en el desarrollo de comunidades abiertas en lugar de cerradas (61% contra 39%). Sin embargo, en las ciudades emergentes con altas tasas de criminalidad y pocos recursos públicos, los encuestados están más inclinados a pronosticar mayor énfasis en las comunidades cerradas por encima de las abiertas (52% contra 48%). A medida que el índice de delincuencia cae y los recursos se incrementan en las ciudades en transición y maduras, el apoyo para las comunidades cerradas disminuye. Así, donde las ciudades pueden brindar seguridad a sus residentes, o más importante hacerlos sentir seguros, el sector público subcontratará algunas tareas altamente controladas por razones de eficiencia y finanzas. Donde no se puede, el sector privado lo hará para aquellos que puedan pagarlo. Desafíos de las Megaciudades 55 Gobierno de la Ciudad y Finanzas Beijing 10 Principales hallazgos ■ El crecimiento económico y el empleo son los impulsadores primarios en la toma de decisiones de los especialistas en administración urbana ■ Los temas ambientales aunque también son importantes, algunas veces resultan sacrificados en la carrera por el crecimiento ■ Los intentos por brindar soluciones integrales muchas veces son minados por la carencia de planeación estratégica y una pobre coordinación entre los diferentes niveles de gobierno ■ Muchas ciudades se enfocan en incrementar la provisión para satisfacer el crecimiento; las estrategias de gestión de demanda no han sido todavía adoptadas ampliamente ■ La infraestructura generalmente permanecerá bajo control público, pero el sector privado tiene un papel importante que jugar en la administración de servicios para incrementar la eficiencia 56 Desafíos de las Megaciudades Gobierno de la Ciudad y Finanzas E l gobierno metropolitano se ha convertido en algo crecientemente complejo a medida que las ciudades han evolucionado en aglomeraciones que combinan múltiples organizaciones administrativas y jurisdicciones. Lo anterior lidera llamados hacia una completa reevaluación del gobierno urbano. Las megaciudades también necesitan estrategias de financiación innovadoras para liberar la inversión que requieren y cumplir con los desafíos de infraestructura mencionados en las secciones anteriores. Estos requerimientos son ampliamente conocidos, pero existe un considerable debate sobre cómo alcanzarlos. Como es usual, una única estrategia resulta inapropiada: las estruc- turas de gobierno y de finanzas deben ser adoptadas para satisfacer las circunstancias y necesidades únicas de cada ciudad. Sin embargo, surgen en la encuesta algunos temas y desafíos fuertes que nos brindan una visión sobre cómo las estrategias de gobierno y de finanzas pueden evolucionar globalmente en las megaciudades y en los niveles de desarrollo de los tres arquetipos. Crecimiento y competitividad son los impulsadores primarios en la toma de decisiones: la prioridad clara para los interesados de la encuesta involucrados en administración urbana es el crecimiento de la economía y la creación o protección de puestos de trabajo. Cuando se les preguntó el nivel de importancia de diez factores en términos de su impacto sobre la toma de decisiones actual de su ciudad, 81% reconoció la importancia de la economía y el empleo, mientras que una menor proporción mencionó la importancia de responder a los ciudadanos (73%) o considerar el impacto sobre la comunidad (68%). La competitividad también emerge como una consideración importante en las decisiones relacionadas con infraestructuras específicas. Seis de cada diez interesados piensan que su ciudad coloca alta importancia en hacerse a sí misma competitiva para atraer la inversión privada cuando se decide sobre temas de infraestructura, una proporción que se incrementa Desafíos de las Megaciudades 57 Gobierno de la Ciudad y Finanzas entre los funcionarios electos y los empleados públicos. Una gran cantidad de factores diferentes se combinan para hacer competitiva a una ciudad. Algunos están relacionados con activos físicos, otros con la contribución hecha por los habitantes de la ciudad*. Como se indicó en las secciones anteriores, los interesados están muy conscientes sobre los factores más tangibles y directos (como que una buena infraestructura de transporte es vital para el comercio). En contraste, otras áreas de infraestructura cubiertas por este informe son vistas como problemas sociales o ambientales que requieren inversión, pero rara vez son relacionadas con la competitividad de la ciudad. Esto podría ser un descuido. Por ejemplo, un número de encuestas realizadas a ejecutivos internacionales por el Economist Intelligence Unit** indica que la disponibilidad de especialistas es un factor decisivo para atraer inversión extranjera en los negocios globales. A pesar de esto, sólo 6% de consultados en esta encuesta vieron a la educación como el área más importante en la determinación de la competitividad de una ciudad. De forma similar, las ciudades necesitan una fuerza de trabajo saludable para alcanzar su potencial económico, y en la encuesta sólo 3% citó a la salud como el mayor factor individual en la competitividad de una ciudad. Es por demás bien notorio que la salud, la educación y el bienestar de los ciudadanos puede ser un factor tan importante para atraer inversión y lograr crecimiento como la infraestructura física de transporte. Las preocupaciones ambientales son importantes, pero a veces resultan sacrificadas por el crecimiento. Los encuestados también tienen una gran preocupación por los factores ecológicos: en la encuesta, seis de cada diez administradores urbanos piensan que su liderazgo en la ciudad reconoce el papel 58 Desafíos de las Megaciudades vital que las decisiones de infraestructura pueden jugar en la protección del ambiente. Esto hace eco a la amplia sensibilidad hacia los temas ambientales en toda la encuesta (por ejemplo, el deseo de hacer el transporte más ecológico enfatizando soluciones de transporte masivo, o hacer un fuerte énfasis en fuentes de energía renovable para proveer la mayor cantidad de energía a la ciudad). A pesar de esto, cuando se indaga más profundo en la encuesta, la competitividad económica a menudo gana sobre las consideraciones ambientales. Por ejemplo, 45% del total de encuestados pronostica que sus ciudades incrementaran la capacidad de infraestructura a expensas del medio ambiente. Los interesados del mundo en desarrollo se inclinan más por colocar la capacidad de crecimiento primero: cerca de 55% de los encuestados en las ciudades emergentes y en transición creen que sus ciudades sacrificarán consideraciones ambientales a cambio de capacidad de crecimiento, mientras sólo 14% de los encuestados de las ciudades maduras cree que esto ocurrirá. Se requieren más recursos disponibles para los pobres urbanos. Las estadísticas deprimentes de riqueza llevan a casa la escala de la pobreza urbana. En el mundo, 18% de los hogares son unidades de vivienda no permanentes y al menos 25% de todas las viviendas no cumplen normas de construcción urbana. Estos problemas son especialmente graves en ciudades emergentes, y particularmente en África Subsahariano, región que tiene la mayor tasa de crecimiento de zonas pobres. En el reporte UN-HABITAT, Kofi Annan comenta que los esfuerzos para mejorar las vidas de los pobres en las ciudades no se han mantenido al mismo ritmo que la urbanización. Muchos en la encuesta parecen estar de acuerdo: sólo 37% de los interesados dice que su ciudad está haciendo inversiones adecuadas * En este reciente reporte sobre ciudades competitivas, la OECD señala que factores como infraestructura y accesibilidad, industria y escala y estructura económica, capital humano y fuerza laboral, actúan como grandes determinantes de la competitividad de las ciudades. ** Por ejemplo, World Investment Prospects 2004, CEO Briefing 2005 de infraestructura en las áreas más pobres. Los encuestados en las ciudades emergentes son los que más piensan que la inversión en zonas pobres es inadecuada. No es que en la encuesta los interesados no aprecien estos problemas. Educación y vivienda son dos áreas donde los interesados dicen que existe alta necesidad de inversión. Sin embargo, las ciudades emergentes a menudo carecen de los recursos para atender esos temas efectivamente. Mejor desempeño empieza con mejor gobierno. Los interesados están conscientes de que obtener dinero para invertir en mejora de servicios, aunque importante, no es el único asunto. En la encuesta, la planeación estratégica de largo plazo emerge como el mayor problema que afrontan los administradores urbanos. Cuando se les preguntó sobre cuál era la mejor solución para los desafíos que enfrentan, la mitad de los encuestados en esta área contestó que era una mejor planeación, frente a solamente 12% que citó la necesidad de mayor financiamiento. El llamado para un mejor gobierno de ciudad está difundido con un tema relacionado, la necesidad de mayor eficiencia en la administración e implementación de infraestructura. Solamente la mitad de los indagados en la encuesta dijo que la implementación de las decisiones de infraestructura se estaba haciendo correctamente, aunque esta proporción crece a aproximadamente dos tercios para empleados del sector público y funcionarios electos. El financiamiento es, por supuesto, un tema importante, y fue mencionado como tal cuando se les preguntó a los diferentes especialistas en infraestructura sobre sus desafíos. Lo que es claro, sin embargo, es que los interesados en administración urbana ven que el buen gobierno es un prerrequisito para recabar fondos y generar valor al dinero. A este respecto, el buen gobierno es la piedra angular de la competitividad. Un mal gobierno también actúa como una barrera para alcanzar las metas del desarrollo sostenible. Incluso en los países más desarrollados, una reciente investigación de la OECD* sobre gobierno metropolitano discutió sobre cómo las actuales estructuras no están bien definidas para balancear las necesidades de competitividad económica y condiciones de vida. Los tres principales obstáculos identificados son: una fragmentación de la jurisdicción administrativa; sobre esfuerzo de las capacidades financieras y fiscales de las localidades municipales en las áreas metropolitanas; y una carencia de transparencia y responsabilidad en los procesos de toma de decisiones. Este reporte conduce a identificar algunos rasgos que pueden contribuir a la doble meta de mejorar la competitividad y las condiciones de vida de vastas regiones metropolitanas. Esto incluye gobiernos metropolitanos con mayor cobertura, mejor coordinación e integración de políticas en áreas metropolitanas, y gobierno y planeación estratégica para soportar desarrollo urbano más sostenible. El gobierno de ciudad debe llegar a ser más transparente y responsable. En la encuesta, muchos interesados eran conscien- tes de la necesidad de mejorar la transparencia en el gobierno municipal. Sólo 44% de los interesados en administración urbana estuvieron de acuerdo en que su ciudad tiene transparencia y procesos de toma de decisiones consistentes cuando se trata de invertir en infraestructura, mientras que 38% estuvo en desacuerdo, y el resto son neutrales frente al tema. La mitad de los encuestados cree que los procesos de ofertar y otorgar de sus ciudades son el mayor obstáculo para la implementación oportuna de proyectos de infraestructura. Una vez más, las mejoras en estas áreas son pasos vitales para un mejor acceso al financiamiento. La inversión y el endeudamiento están crecientemente atados a medidas claras sobre cómo el dinero está siendo gastado, y asegurarse de que los proyectos sean administrados de forma eficiente. Cuando el Banco Mundial firmó un trato con Nigeria en el año 2006 para otorgarle un préstamo de $200 millones de dólares, requeridos para mejorar el acueducto y el manejo de los desperdicios sólidos en Lagos, el acuerdo incluyó cláusulas sobre transparencia y reportes financieros. La reforma política a nivel metropolitano ha sido un factor clave para mejorar la infraestructura en Bogota, Colombia. Un reciente estudio de caso**, enfatizó la importancia del liderazgo a nivel ciudad La mejor solución para administración urbana 51% Mejorar gestión/planeación 12% Fondos adicionales Mejor educación * OECD Policy Brief, The reform of Metropolitan Governance, octubre 2000; OECD Policy Brief, Competitive Cities in the Global Economy, 2006 ** The Mobilization of Private Finance in Bogotá, 5% % de encuestados que lo mencionan Desafíos de las Megaciudades 59 Gobierno de la Ciudad y Finanzas y tener un contexto político abierto, especialmente en un país en desarrollo. Se han tomado importantes medidas, incluyendo reformas que conceden más autoridad a funcionarios locales, haciéndolos responsables ante sus electores. La descentralización fiscal provee fuentes de financiamiento para programas e iniciativas locales. La combinación de estos factores, junto con un marco legal abierto, brinda una ventana para que los funcionarios locales puedan ser más responsables frente a los temas locales, así como a las necesidades de los pobres en particular. Silos y pensamiento de corto plazo están haciendo retroceder a las megaciudades. La razón fundamental por la que hay una pobre planeación, de acuerdo con los administradores urbanos en la encuesta, es pobre coordinación y bajo liderazgo. Mientras que los líderes de opinión y los encuestados del sector privado son particularmente críticos, incluso un tercio de los empleados del sector público no están satisfechos con su propio desempeño en este tema. La pobre coordinación entre silos departamentales hace muy difícil a las ciudades proveer una respuesta estratégica a los complejos desafíos de infraestructura a lo largo de múltiples jurisdicciones. Las interdependencias entre diferentes infraestructuras están aparentemente sobrepasadas, a juzgar por la encuesta -el hecho de que se mejore el agua y el saneamiento sea raramente citado como un paso clave para la prevención en salud es un ejemplo clásico. En la encuesta hay un mayor interés de los interesados en el tema de administración integral urbana por encima de las responsabilidades separadas (61% contra 39%). Pero esto aparenta que las estructuras actuales de los gobiernos municipales a menudo impiden que esto ocurra. Por ejemplo, otro reporte* reciente de la OECD analiza los desafíos adquiridos al 60 Desafíos de las Megaciudades fragmentar el gobierno en la ciudad de México. El área total metropolitana consiste en cuatro unidades de gobierno principales: el Distrito Federal (que consiste en 16 sub-unidades); los estados de México e Hidalgo (con 59 gobiernos municipales); y el gobierno federal (el cual mantiene grandes responsabilidades en el día a día). Las diferentes entidades gubernamentales dentro del área metropolitana claramente reconocen la necesidad de cooperación a nivel metropolitano, como es evidenciado por el gran número de cuerpos coordinados que han sido creados para manejar temas específicos, pero el impacto total de estos ha sido mínimo. La impresión general es que estos planes están pobremente atados a los canales políticos, a través de los cuales son determinadas las decisiones de inversión y de asignación de presupuesto. Estos problemas resuenan en todas partes. La ciudad de São Paulo es una de las 39 ciudades con mayor área Metropolitana, y donde el gobierno de la ciudad tiene grandes desafíos en coordinar sus actividades con las comunidades aledañas. El gobierno municipal adelantó un proceso de descentralización en los años 60 sobre lo que era necesario para atender los problemas de un rápido crecimiento pero, como fue señalado en un reciente informe del Centro para Becarios Woodrow Wilson Internacional, una mejor coordinación municipal ahora resulta vital para mejorar la efectividad del gobierno metropolitano. La coordinación también es un tema mayor en Bombay, donde existen múltiples agencias administrativas traslapando su autoridad con frecuencia. Se estima que, comparada con otras grandes ciudades, a Bombay le toma más tiempo realizar tareas típicas municipales como crear planes de edificación o regulación de construcciones**. Un equipo conjunto de tarea de gobierno identificó una mejora de gobierno como paso clave para convertir a Bombay en una ciudad de clase mundial***. El desafío de brindar soluciones integrales que permitan un balance entre las necesidades de la ciudad y de la extensa región metropolitana es reconocido por algunos, pero no por todos, de los interesados en la encuesta. Una implicación de la investigación es que el modelo tradicional de gobierno municipal debe ser reconsiderado. Como lo opuesto a tener muchos departamentos alrededor de una misma disciplina (por ejemplo, planeación, transporte y departamentos ambientales), las ciudades pueden adoptar “equipos de área local” que ofrezcan las habilidades multidisciplinarias requeridas para brindar soluciones integradas a nivel local. Esto debería ser combinado con una planeación central y con un equipo que sea responsable de atender soluciones integrales a lo largo de la región metropolitana. Las ciudades realzan provisión sobre gestión de demanda. De cara a grandes presiones sobre servicios públicos, las ciudades tienden a enfatizar soluciones basadas en aprovisionamiento. Esto no significa necesariamente construir más carreteras, vías férreas, hospitales y demás. Por el contrario, a menudo hay una preferencia por incrementar la eficiencia de la infraestructura existente opuesta a la construcción de nueva capacidad. Por ejemplo, los interesados en servicios de salud mencionan el caso de los sistemas integrados de servicios de salud; los relacionados con el transporte se inclinan por mejoras incrementales en los sistemas existentes; y los interesados en administración urbana contemplan la eficiencia ofrecida por la Tecnología de Información (TI). En las ciudades donde se invierte en nueva capacidad, esto tiende a ser combinado con el deseo de una administración más eficiente de proyectos para alcanzar un mejor resultado. La gestión de la demanda fue mencionada por una minoría de los encuestados, pero nunca * OECD Territorial Review, Mexico City, 2004 ** Mumbai City Development Plan, Appraisal Report, 2006, *** Transforming Mumbai into a World Class City, First report of the Chief Minister´s Task Force, 2004 emergió como una prioridad. Esto es cierto incluso en las respuestas de los especialistas en sectores de infraestructura particular, un hallazgo que es quizás sorprendente dado que la gestión de la demanda ha sido un tema candente por varios años. A pesar del éxito de numerosos esquemas de peajes en vías de ciudades como Londres y Singapur, sólo una fracción de encuestados mencionó la gestión de la demanda como una prioridad para resolver los desafíos de sus ciudades. Inclusive es muy poco probable que la gestión de la demanda se enuncie como solución clave por los interesados en el sector de agua y aguas residuales, a pesar del hecho de que muchos (incluyendo el PNUD) han argumentado los beneficios de medir y cobrar el agua. La Tecnología de Información ayudará a alcanzar transparencia y rendimiento. La TI puede jugar un rol importante en mejorar la transparencia, responsabilidad y eficiencia de los servicios municipales. Como medida de transparencia, un informe del Banco Mundial sobre gobierno de ciudad y globalización consideró aquellas ciudades que tienen un sitio de Internet que incluye información del presupuesto de la ciudad y dan a conocer cómo hacer negocios con ellas. Aquellas que cumplieron este criterio tendieron a desempeñarse mejor en una variedad de servicios públicos. Por supuesto, así como se incrementa la transparencia, la TI puede mejorar el costo-eficiencia. En Dinamarca, el país que está a la cabeza en lecturabilidad de contenidos electrónicos (e-readiness) según la clasificación del Economist Intelligence Unit en 2006, las compras electrónicas (e-procurement) están ahorrando a los contribuyentes de impuestos 188 millones de dólares por año. Los políticos de otras partes también han caído en cuenta sobre los beneficios de las estrategias del gobierno electrónico (e-government). Los ministros de la Unión Europea han decretado que para 2010, al menos 50% de las compras públicas de los países miembros deben hacerse en forma electrónica. En la encuesta, el valor de la tecnología es bien reconocido por los interesados en administración urbana. Ocho de cada diez encuestados piensan que sus ciudades integrarán de manera creciente Tecnologías de Información avanzadas dentro de su administración y operaciones en los próximos 5 años. Es más, los encuestados pronostican un énfasis en digitalización o gobierno electrónico por encima de contratar más gente en una razón de 2:1. De manera interesante, los encuestados de las ciudades emergentes predicen casi los mismos énfasis de gobierno electrónico y digitalización que los de las ciudades maduras y en transición, sugiriendo que los beneficios de TI no están restringidos a ciudades ricas solamente. El sector privado tiene un papel que jugar en el incremento de eficiencia. La encuesta nos muestra un cuadro mezclado sobre privatización. Generalmente, la mayoría de los encuestados predice la propiedad pública sobre sectores de infraestructura y servicios. Sin embargo, la mayoría de los interesados también dice que están abiertos a las participaciones público-privadas (PPP's). No es de sorprender que los encuestados del sector privado sean aquellos más propensos a predecir la privatización. A pesar de esto, más de 70% de los encuestados del sector público y funcionarios electos ven las PPP's como algo viable de cara a implementar soluciones de infraestructura, y más de 60% creen que privatizar la infraestructura podría incrementar su eficiencia. Sorpresivamente, los encuestados citan como las principales ventajas de la privatización el incremento de eficiencia, en lugar del dinero. Dado que las PPP´s han sido percibidas tradicional y primariamente como una forma de motivar al sector privado para incrementar los fondos, esto podría representar un cambio significativo en la actitud. En contraste, las principales desventajas de la privatización son vistas como un potencial incremento en las tarifas del usuario final y un suministro inadecuado para el grueso de la población. Un reporte del Banco Mundial reconoce que, mientras existe evidencia empírica Enfoque predicho en administración urbana Más personal Digitalización/ gobierno electrónico 36% 64% % = énfasis predicho Desafíos de las Megaciudades 61 Gobierno de la Ciudad y Finanzas Precios y Sostenibilidad del crecimiento de los beneficios de la privatización, esto con frecuencia coincide con la insatisfacción y oposición entre ciudadanos y legisladores. El informe argumenta que en lugar de abandonar la privatización, se deberían redoblar los esfuerzos para privatizar correctamente. Esto supone ajustar la privatización a las condiciones locales. El reporte también alerta contra enfocarse solamente en transacciones de privatización, arguyendo que las ciudades a su vez necesitan crear un marco de trabajo en el que las relaciones público-privadas puedan tener éxito. Esto involucra desarrollo y protección de las fuerzas competitivas, creación de marcos de regulación adecuada antes de la privatización, introducción y refuerzo de transparencia en los procesos de ventas, desarrollo de redes de seguridad social para los posibles afectados, y la introducción de mecanismos innovadores de precios y subsidios para asegurar acceso costeable a servicios básicos. Si se obtienen de forma correcta estos temas complejos admitidos, los beneficios por eficiencia de la privatización pueden ser alcanzados. Las megaciudades están buscando liderazgo público. Es claro que muchos interesados están abiertos a los beneficios de las participaciones público-privadas, pero también están renuentes a abandonar el control público de los servicios. Por algo, nuestros especialistas en administración urbana hacen un llamado al fortalecimiento del gobierno municipal. Como se mostró en las secciones de infraestructura de este reporte, los interesados pro- 62 Desafíos de las Megaciudades nostican un énfasis en la propiedad pública. La necesidad de soluciones estratégicas a un nivel más amplio de la ciudad está impulsando cambios hacia un mayor control central y autonomía dentro del gobierno municipal. Hay un claro énfasis en mayor regulación frente a la desregulación en el futuro (58% contra 42%), y un prejuicio hacia la centralización frente a la descentralización en la administración urbana (62% contra 38%). Así, parece que el gobierno y el sector público buscarán ofrecer fuerte liderazgo, lo que llevará a que el sector privado tenga que administrar e incrementar la eficiencia de sus servicios. Papel de las alianzas público privadas y el sector privado Las PPP´s son viables por medio de implementación de soluciones de infraestructura La privatización de la infraestructura de la ciudad podría incrementar la eficiencia 100% 90% 80% 77% 77% 70% 75% 73% 70% 60% 64% 63% 63% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Electos Privados Líderes Electos Privados Líderes Empleados de Empleados de opinión opinión % Acuerdo “Al elevar el precio [el vendedor de maíz escaso] desalienta el consumo, y logra que para todos haya más o menos, …. con economía y buena administración. ….Si no eleva el precio suficientemente alto, desalienta tan poco el consumo que la provisión de la estación escasea y no cubre el consumo…, él expone a la gente a sufrir ... los pavorosos horrores del hambre”. Adam Smith, La Riqueza de las Naciones (1776) Libro 4, Capítulo 5 La relación entre provisión, precios y gestión de demanda ha sido por largo tiempo el corazón de la economía. También ha sido el corazón de la estrategia del desarrollo sostenible. Los certificados de mercado canjeables por emisión de carbón de Kyoto son sólo un ejemplo. Para que las megaciudades obtengan agua, combustible, y atiendan las restricciones de transporte, los precios correctos juegan un rol importante en la construcción de una infraestructura sostenible, dejando a un lado la ingenuidad empresarial para soportar la trinidad ambiental: reducir, reutilizar y reciclar. Beijing, por ejemplo, una ciudad que enfrenta serios cortes de agua y donde sus bajos precios incentivan un consumo rampante, ha visto nueve incrementos de precio del agua en los últimos 15 años, elevando el precio un 3,000%, aunque para el costo de vida promedio de sus habitantes es de solo 1.8% de su costo total. Entre 2001 y 2005, el uso general de agua bajo 15%. La Unión Europea también ha adoptado esta estrategia: su Directiva Marco de Agua requiere fijar precios para 2010 que promuevan la eficiencia del recurso. Los precios también pueden afectar el uso de la electricidad y el tipo de combustible utilizado para generar energía. Las políticas de Dinamarca de fijación selectiva de impuestos de combustibles fósiles en los años 90 fueron la base para alcanzar el vasto incremento en eficiencia de energía: su intensidad de energía, o uso de energía por unidad de PIB, está 35% por debajo del promedio de los estados miembros de la Asociación de Energía Internacional, y su sector de energía renovable ahora provee 25% del total de su energía. La fijación de precios por uso de carreteras puede incluso dar resultados más rápidos en transporte. En sus primeros 6 meses, el cobro por congestión en el centro de Londres trajo una reducción de 30% en vehículos no exentos que entraban a la zona de carga, y muchos de estos ocupantes han cambiado a medios más sostenibles de viaje, como el transporte público. Sin embargo, el éxito en este tipo de gestión de demanda requiere más que simplemente tomar el dinero de la gente. Primero, los nuevos cobros deben ser correctamente definidos. Los incrementos de precio funcionan mejor en algunos lugares que en otros. Por ejemplo, el mercado para el uso de agua reciclada residencial es relativamente inelástico. En agua reciclada, la industria y con frecuencia usuarios de agricultura (a menudo altamente subsidiados) e incluso jardineros son mucho más receptivos: los altos precios llevaron a mejorar 25% la eficiencia de irrigación en Chile entre 1975 y 1992, y numerosas compañías en Chennai (India), en lugar de pagar por costosos proveedores privados, están tratando sus propias aguas residuales. Incluso más importante, tales cobros requieren ganar terreno para obtener mayor apoyo político. A pesar de usar mecanismos de mercado, los cobros que promueven la sostenibilidad no están impulsados por el mercado: por ejemplo, una caída cíclica en los precios del petróleo es más fácil que eleve el calentamiento global que lo reduzca. La definición de precios, y su aceptación por los consumidores, es un proceso profundamente político y costoso cuando es mal juzgado. La gran concesión de agua de Cochabamba en Bolivia colapsó en 1999 luego de protestas por el cobro de un agua que antes era gratis, colocando un amargo fin a los planes de una nueva represa y planta purificadora; y a principios de 2005 los residentes de Edimburgo votaron tres a uno contra los modelos de cobro por congestionamiento basados en el exitoso esquema de Londres, reduciendo la probabilidad de expandir esta acción a otras ciudades en Gran Bretaña. ¿Constituyen los precios de mercado una gran desventaja para los pobres? Algunas formas de servicio subsidiado para aquellos que están simplemente en la indigencia será esencial, pero en la práctica los principales beneficiarios de los cobros por infraestructura son, cuando son construidos adecuadamente, los más pobres. Según el PNUD, en las megaciudades la gente que está menos conectada a los sistemas de agua son los residentes más pobres, especialmente aquellos que viven en zonas deprimidas y que deben pagar exorbitantes precios agua embotellada de dudosa calidad. En Bangalore y Katmandú, 30% o más de estos beneficios van para el 20% de la población más rica. Utilizar el cobro de agua para financiar la expansión de la red a las zonas pobres de la ciudades, como lo hace la empresa privada de agua en Abidján, hace más al reducir los costos para los más pobres que darles el agua gratis. De forma similar, en Londres, aquellos que no pueden pagar el costo por congestionamiento probablemente no puedan comprar un auto. Los fondos crecen para mejorar el transporte público que ellos usan, y la mejora en la calidad de aire y la reducción del ruido en su ambiente urbano no les cuesta nada. Así, los costos adecuadamente estructurados y definidos pueden ayudar a una infraestructura más sostenible y además contribuir a las tres metas de los líderes urbanos: una ciudad más competitiva, un mejor ambiente y una calidad de vida mejorada para todos los residentes. Adam Smith estaba en lo correcto: fijar un precio correcto es un deber moral así como una operación económica. Desafíos de las Megaciudades 63 Conclusiones 11 D ensas, vastas y complejas, las megaciudades plantean desafíos de escala sin precedentes a los planificadores y administradores urbanos, así como a aquellos responsables por la provisión de servicios básicos e infraestructura. Es claro que cada ciudad tiene sus propios problemas y circunstancias que atender. Sin embargo, esta investigación ha resaltado un número de temas comunes y tendencias que darán forma a la evolución de las megaciudades en los años por venir. La mayoría de los interesados ven la competitividad económica como una prioridad. Esto es comprensible: a menos que las megaciudades puedan crear riqueza y atraer inversión, no podrán crear los empleos que necesitan sus crecientes poblaciones, ni atraerán los 64 Desafíos de las Megaciudades recursos financieros necesarios necesitan para atender los inmensos desafíos que afrontan. Sin embargo, mientras áreas como la infraestructura de transporte son reconocidas como un elemento vital para la competitividad, los interesados con frecuencia pasan por alto la importancia económica de otras áreas, en particular educación, salud y servicios básicos como el agua. Los interesados en la ciudad conceden gran importancia a las consideraciones ambientales, y existe una clara aspiración a focalizarse en soluciones más sostenibles en muchos de los sectores de infraestructura. Sin embargo, la encuesta también sugiere que, cuando se trata de llevar los retos a la realidad, las consideraciones ecológicas pueden ser sacrificadas en la carrera por el creci- miento económico. En particular en las ciudades emergentes, la economía y la ecología todavía se ven a menudo como contradicciones. ¿Podrá reconciliarse el deseo de los interesados en brindar soluciones más ecológicas con la necesidad de obtener crecimiento? Esta es la pregunta que está en el corazón del debate del desarrollo sostenible, y una que no puede ser completamente respondida en un documento de este tamaño. No obstante, un mayor enfoque sobre la gestión de la demanda, un concepto que la encuesta indica que todavía le falta mayor aceptación global, sería una forma en la que las ciudades puedan desarrollar infraestructura más sostenible. Una falla en el monitoreo y manejo del uso de muchos servicios (por ejemplo, uso de carre- Conclusiones teras o agua) también crea problemas en elevar las utilidades. Un factor clave en esto será la fijación del precio correcto de los servicios para soportar metas sostenibles. La provisión en cada una de estas áreas requerirá nuevas estructuras de gobierno y administración más eficiente. Los interesados están muy conscientes de ello, pero la provisión es engañosa. Las estructuras de gobierno necesitan brindar soluciones integrales a lo largo de sectores de infraestructura, lo cual equilibra las necesidades de la ciudad con el área más amplia metropolitana y toma en cuenta la interdependencia entre las diversas infraestructuras. Esto puede significar un nuevo enfoque no departamental para la administración de las ciudades. La búsqueda de eficiencia mejorada puede requerir que las megaciudades subcontraten la administración de más servicios con el sector privado. Uno de los hallazgos más sorprendentes en la encuesta es el hecho de que la principal ventaja percibida de la operación del sector privado es eficiencia mejorada, más que el acceso a financiamiento. En aquellas ciudades donde se incrementa la participación del sector privado, se necesitará crear un marco adecuado para tener éxito. Existe una variedad de modelos disponibles, donde la propiedad y la operación de los servicios pueden ser compartidas. No obstante, cuando se generan sociedades con el sector privado, las consecuencias deben ser bien pensadas, y el éxito requerirá un enfoque de privatización “sensitivo al contexto”, con control total (y responsabilidad) reposando en el sector público. En conjunto, la investigación indica que las megaciudades están pasando de una administración pasiva de servicios a una gerencia activa de sus infraestructuras. Esto conlleva un deseo de fuerte control público de los servicios y la habilidad para brindar una respuesta estratégica a toda la ciudad de cara a los desafíos que afronta. Si se colocan modelos comprensivos de gobierno y estructuras eficientes de administración, la atractividad económica, la protección ambiental y la calidad de vida para todos los ciudadanos no deben ser metas contradictorias. Desafíos de las Megaciudades 65 Apéndice 12 E ste informe estudia desafíos de infraestructura y tendencias de gobierno en las megaciudades más grandes del mundo. La investigación se enfoca en cinco sectores críticos de infraestructura: transporte, agua, electricidad, salud, y protección y seguridad. También mira cómo la administración urbana está evolucionando para atender estos retos, basados en los puntos de vista de un rango de interesados municipales. La ONU define una metrópolis como una “megaciudad” si ésta tiene una población de 10 millones o más. Este informe se concentra en 25 megaciudades y áreas metropolitanas, muchas de las cuales fueron seleccionadas porque están entre las más pobladas ciudades del mundo*. Entre las elegidas se incluyen algunos grandes conglomerados metropolitanos como la cuenca del Ruhr en Alemania (con un gran número de municipalidades indepen- 66 Desafíos de las Megaciudades dientes). Londres, que tiene menos de 10 millones de habitantes, fue escogida por su importancia económica. Los hallazgos en este reporte se basan principalmente en las siguientes bases de investigación y metodología. Encuesta de interesados: este reporte se basa en una encuesta realizada a 522 interesados diseminados a lo largo de 25 ciudades, con aproximadamente 20 entrevistas por ciudad**. La encuesta fue conducida por GlobeScan*** entre septiembre 28 y noviembre 17 de 2006, tanto en persona como por teléfono. Los encuestados incluyeron cuatro grupos de interés: líderes políticos electos (funcionarios electos); empleados de la municipalidad (empleados); proveedores de infraestructura del sector privado, gerentes de compañías de construcción y financistas (privados); y personas que están en roles que influyen en la toma de decisiones sobre infraestructura e instrumentadores como líderes de opinión, académicos, Organizaciones No Gubernamentales y medios de comunicación (líderes de opinión). Sesenta y nueve por ciento de los encuestados tiene por lo menos diez años de experiencia en infraestructura urbana. Diagnósticos de ciudad: MRC McLean Hazel realizó un análisis de los sectores críticos de infraestructura en ocho de las 25 ciudades cubiertas por este reporte. Las megaciudades estudiadas fueron: Estanbul, Turquía; Lagos, Nigeria; Londres, Inglaterra; Moscú, Rusia; Bombay, India; Nueva York, Estados Unidos; Shangai, China; y São Paulo, Brasil. Este proyecto se basó exclusivamente en fuentes de datos secundarias (por ejemplo, estudios existentes y series de datos). * Basado en metodología utilizada en Megaciudades-Megariesgos: Tendencias y desafíos para seguros y administración de riesgos, Munich Re, 2004 ** Las gráficas en este reporte solamente muestran los factores mencionados con mayor frecuencia y no en todos los casos suman 100% *** y varias compañías socias locales Metodología Encuesta de interesados Líderes de opinión: 130 (25%) Electos: 100 (19%) Muestra total: 522 (100%) Privados: 108 (21%) Un objetivo primario del proyecto fue desarrollar una comprensión sobre las características funcionales clave de las megaciudades con base en una visión sector por sector, el nivel de servicio provisto, los desafíos más difíciles que afrontan, las soluciones empleadas para superar estos desafíos y las barreras importantes que quedan por superar. Donde fue posible, la investigación de MRC McLean Hazel se concentró en una región metropolitana completa; donde la disponibilidad de datos y temas excluyó la visión metropolitana completa, el foco se hizo sobre las ciudades esenciales dentro de la región. Arquetipos de ciudad: es reconocido que las ciudades son únicas, y que cada ciudad hoy en día es un reflejo de su propia y singular mezcla de historia social, política y económica. No obstante, como un principio de organización para el estudio de las megaciudades, un segundo Empleados públicos: 184 (35%) elemento relacionado del estudio de MRC McLean Hazel ha sido realizar un análisis de si existen grupos de megaciudades lógicos y simplificados para facilitar la comprensión de los procesos y dinámicas de urbanización sobre una base global. Estas agrupaciones debían ser lo suficientemente fuertes como para realizar un primer orden de generalización con el fin de simplificar el análisis posterior y proveer una comprensión común sobre los temas clave. Nuestro análisis se basa en tres arquetipos principales: ciudades emergentes, ciudades en transición y ciudades maduras, utilizando una grilla de dos ejes sobre los datos fácilmente disponibles. La metodología empleada utiliza una combinación de Producto Bruto Metropolitano (PBM) para ubicar las ciudades en el eje vertical y una aproximación para el nivel social y desarrollo físico en el eje horizontal. El PBM fluctuó aproximadamente entre 1,500 euros/cápita para las ciudades emergentes, a 5,000 euros/cápita para las ciudades en transición, hasta 30,000 euros/cápita para las ciudades maduras. La aproximación para el desarrollo social y físico fue una medida compuesta que utiliza los puntajes nacionales del Índice de Desarrollo Humano de las Naciones Unidas, los puntajes de ciudad de la Encuesta de Calidad de Vida de 2006 de los consultores de recursos humanos Mercer, y los puntajes nacionales del Índice de Percepción de Corrupción de Transparencia Internacional. Cada índice fue traducido a una escala común con el propósito de desarrollar la medida compuesta. El índice compuesto tuvo un rango de valor típico de 0.40 para las ciudades emergentes, 0.60 para las ciudades en transición, y 0.98 para las ciudades maduras. La prueba de sensibilidad, al variar los pesos de estos tres índices, reveló pequeños cambios en la agrupación de ciudades El Índice de Desarrollo Humano de la ONU es una medida comparativa estándar que muestra el nivel de bienestar de los países. Emplea medidas de expectativa de vida, alfabetismo, educación y estándares de vida de países en el mundo, y es utilizado para evaluar el nivel de desarrollo de un país y para medir el impacto de las políticas económicas sobre la calidad de vida. El Índice Mercer de Nivel de Calidad de Vida de una ciudad está basado en valoraciones y evaluaciones detalladas sobre 39 aspectos clave determinantes de calidad de vida, agrupados en categorías que incluyen: ambiente político y social; ambiente económico; ambiente sociocultural; consideraciones médicas y de salud; escuelas y educación; y servicios públicos y transporte. El Índice de Percepciones de Corrupción clasifica más de 150 países por sus niveles de corrupción percibidos, y es determinado por valoraciones de expertos y encuestas de opinión. Desafíos de las Megaciudades 67 Investigación: GlobeScan, Toronto MRC McLean Hazel, Edinburgh Edición de fotografía: Judith Egelhof, Publicis Munich Internet: www.siemens.com/megacities; Dr. Ulrich Eberl, Ulrike Zechbauer, Siemens AG Diseño / Litografía: Rigo Ratschke, Seufferle Mediendesign GmbH, Stuttgart. Gráficos: Jochen Haller, Seufferle Mediendesign GmbH, Stuttgart. Versión en español: Getty Traducción: Siemens S.A., México y Siemens S.A., Región Andina Revisión / Diseño: Siemens S.A., Región Andina Gatos Gemelos Ltda., Bogotá. Impresión: Grupo OP Gráficas S.A., Bogotá. Créditos fotográficos: Gettyimages (58-59, 60-61, 62-63). El copyright de todas las otras imágenes es propiedad de Siemens AG. Impreso en Colombia. La reproducción de estos artículos en todo o en parte requiere el permiso del editor. Esto también aplica para almacenamiento en bases de datos electrónicas,sobre el Internet y la reproducción en CD-ROM. Aunque se han hecho todos los esfuerzos para verificar la exactitud de esta información, ni el Economist Intelligence Unit Ltd., ni Siemens AG o sus afiliadas pueden aceptar responsabilidad alguna o ser vinculados por la dependencia de cualquier persona sobre esta información. Patrocinado por Siemens AG Un proyecto de investigación de líderes y expertos conducido por GlobeScan y MRC McLean Hazel Oficina Editorial: Gareth Lofthouse, Economist Intelligence Unit Desafíos de las Megaciudades Editor: Siemens AG Comunicaciones Corporativas (CC) Wittelsbacherplatz 2, 80333 Munich Por el editor: Stefan Denig [email protected] (Tel. +49 89 636 83110). Desafíos de las Megaciudades Una perspectiva de los líderes y expertos Un proyecto de investigación conducido por GlobeScan y MRC McLean Hazel Patrocinado por Siemens