La Ley Nº 26.075 de Financiamiento Educativo y su Incidencia en

LA LEY Nº 26.075 DE FINANCIAMIENTO EDUCATIVO Y SU INCIDENCIA EN LAS
FINANZAS PÚBLICAS PROVINCIALES
Lic. Rosana M. Jan Casaño
RESUMEN
Ciertamente el gasto público en educación, cuenta con el apoyo general de la mayor
parte de las sociedades modernas. Gran parte de este apoyo se debe al calado social que ha
conseguido la teoría del capital humano (Gary Becker, 1962), según la cual la educación es
considerada como un bien de inversión. Como tal, repercute positivamente en el propio
individuo que la adquiere, dotándole de un mayor nivel de productividad y aumentando,
consecuentemente, sus posibilidades de rentas futuras. No sólo son las rentas monetarias las
que aumentan en un futuro sino que éstas también aumentan la utilidad y el bienestar social.
La Ley Nº 26.075 de Financiamiento Educativo, sancionada el 21 de diciembre de
2005, establece que el gobierno nacional, los gobiernos provinciales y la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires deberán aumentar progresivamente la inversión en Educación, Ciencia y
Tecnología entre los años 2006 y 2010, hasta alcanzar en este último año una participación de
6% en el Producto Bruto Interno, frente al punto de partida de 4,1% en 2005.
La Ley de Financiamiento Educativo ha significado un gran avance para incrementar la
inversión educativa en la Argentina y para institucionalizar las relaciones entre los diferentes
niveles de gobierno.
Los objetivos de inversión educativa no han sido alcanzados por el gobierno nacional
pero si por el conjunto de las jurisdicciones, no obstante la inversión educativa se ha situado
sistemáticamente por encima de las metas establecidas por la norma para cada año de
implementación.
Sin embargo, existe un grupo de jurisdicciones que ha tenido dificultades para alcanzar
los objetivos de financiamiento. Estas desigualdades, que se originan principalmente en las
distintas capacidades fiscales de las provincias tienen un impacto directo en las variables
propiamente educativas.
El presente trabajo se basa en la recopilación, sistematización, procesamiento y
análisis de la información de la Dirección de Análisis de Gasto Público y Programas Sociales del
Ministerio de Economía y Producción y de la Coordinación General de Estudio de Costos del
Sistema Educativo del Ministerio de Educación.
El año 2011 se inició sin una norma que regule la inversión educativa. Existen
instrumentos que se han creado y mejorado en estos años, como los convenios bilaterales y la
paritaria docente nacional, y también se cuenta con un objetivo general fijado por la Ley de
Educación Nacional, de alcanzar el 6% del PBI destinado exclusivamente a Educación. Pero no
se tiene un instrumento marco que establezca responsabilidades de cada nivel de gobierno y de
cada jurisdicción provincial en el financiamiento de la educación, como tampoco las metas
anuales de inversión.
El desafío es sostener la inversión, al tiempo que se desarrollen políticas educativas
efectivas que mejoren la calidad de la educación y promuevan una mayor igualdad.
LA LEY Nº 26.075 DE FINANCIAMIENTO EDUCATIVO Y SU INCIDENCIA EN LAS
FINANZAS PÚBLICAS PROVINCIALES
Lic. Rosana M. Jan Casaño
I. INTRODUCCIÓN
Existen diversos enfoques teóricos que explican la importancia de la educación. La
teoría del capital humano sustenta una tesis económica, a través de la cual se afirma: “La
educación aumenta las calificaciones de los individuos y, por lo tanto, sus salarios. Esta
perspectiva...considera que la inversión en las personas es semejante a la inversión en capital.
Cuando mayor es la inversión, mayor es su productividad...”.1
En otro orden de ideas, de acuerdo con la teoría del sector público, las economías
producen y suministran bienes públicos y privados. Los mecanismos de mercado son capaces
de asignar eficientemente los recursos para producir los bienes privados. Sin embargo, en el
caso de los bienes públicos, tales mecanismos son incapaces de obligar a los individuos a
revelar sus preferencias, esto puede conducir a que los agentes privados destinen recursos
insuficientes para su producción. Para corregir esta falla de mercado, el Estado debe intervenir
a través de la asignación de los recursos presupuestarios para la suficiente producción y
suministro de los bienes públicos.2
La educación reúne los atributos de los bienes privados: “La educación no es un bien
público puro. El costo marginal de educar a un niño más dista de ser cero; de hecho, los costos
marginales y medios son (al menos en gran escala) aproximadamente iguales. Y no es difícil
cobrar a un individuo por el uso de este servicio”.3
Si la educación tiene las propiedades de un bien privado, ¿por qué participa el Estado
en su suministro? La existencia de la educación pública se relaciona con la eficiencia
económica y la equidad.
Stiglitz afirma: “Los que tratan de justificar a la educación pública aduciendo a que
existe un fallo en el mercado centran la atención en la importancia de las externalidades; a
menudo se dice, por ejemplo, que tener unos ciudadanos educados genera importantes
externalidades. Una sociedad en la que todo el mundo sepa leer puede funcionar con mucha
más armonía que una sociedad en la que pocos sepan leer”.4
Para Rosen: “Las escuelas pueden ser un importante factor de socialización...También
se ha argumentado que la educación es un vehículo de adoctrinamiento político que potencia la
afinidad de los ciudadanos con los gobiernos, contribuyendo de esta manera a la estabilidad
política”. Agrega: “Estos argumentos de apoyo a la intervención pública en el mercado
educativo guardan relación con la eficiencia económica. La economía del bienestar sugiere que
también se debe considerar la equidad, y desde esta perspectiva también existen argumentos a
favor de la educación pública... Puesto que el acceso a la educación demuestra ser un factor
importante de movilización social, se está ante un importante servicio que debe estar a
disposición de todos los ciudadanos”.5
1
Joseph E. Stiglitz (2000), “La economía del sector público”. Tercera edición. Antoni Bosh. España. Página 450.
2
Harvey S. Rosen (2002), “Hacienda Pública”. Quinta edición. Mc Graw Hill. España. Página 49.
3
Joseph Stiglitz. op cit. Página 448.
4
Idem.
5
Harvey S. Rosen. Op cit. Página 72.
II. LEYES QUE MARCARON LA TRANSFORMACIÓN DEL SISTEMA EDUCATIVO
ARGENTINO
La organización federal del país tiene como consecuencia, un complejo ordenamiento
jurídico. Las bases legales que rigen la educación nacional están constituidas por la
Constitución y las leyes nacionales. Las constituciones y las leyes provinciales, los decretos
dictados por el Poder Ejecutivo Nacional y por los poderes ejecutivos de los gobiernos
provinciales, las resoluciones ministeriales nacionales y de los gobiernos provinciales.
Los instrumentos legislativos más recientes y significativos en materia educativa se
presentan en el Gráfico II y se relacionan con la participación del gasto público consolidado en
educación, cultura, ciencia y técnica en relación con el PIB para el período1980/2010.6
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La Ley Nº 24.049 de 1991, mediante la cual se establece la transferencia a las provincias
de los servicios educativos que aún dependían del Gobierno Nacional. La instrumentación
del proceso de descentralización de los servicios educativos se llevó a cabo entre 1992 y
1994 mediante la suscripción de convenios de transferencia entre el Estado nacional y
cada una de las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
La Ley Nº 24.195, Ley Federal de Educación, sancionada en 1993. La ley plantea los
lineamientos básicos para la transformación de la educación de los niveles primario y
secundario. Asigna al Estado el papel de formular las políticas, controlar la calidad
educativa y compensar las diferencias, mientras que los servicios educativos dependen
directamente de los gobiernos provinciales.
La Ley Nº 24.521, relativa a la Educación Superior, sancionada en 1995, se ocupa del
nivel terciario tanto en lo que hace a la universidad como a los estudios terciarios no
universitarios, entre los cuales se encuentra la formación de docentes.
La Ley Nº 26.075 sobre el Financiamiento Educativo, sancionada en diciembre de 2005,
Los datos para el año 2010 indicados con * son estimados.
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señala que el incremento gradual de la inversión en educación, ciencia y técnica debería
alcanzar en el año 2010 el 6% del Producto Interno Bruto.
La Ley Nº 26.206, Ley de Educación Nacional, a diferencia de la LFE no tiene fecha de
vencimiento. Esta última norma establece que, a partir de 2011, la inversión en educación
debe alcanzar el 6% del PBI, lo cual significa un aumento respecto del esquema anterior
porque excluye en su cálculo los recursos destinados a las políticas de Ciencia y
Tecnología.
III. GASTO PÚBLICO POR FINALIDAD Y FUNCIÓN Y POR NIVEL DE GOBIERNO
El total del gasto en educación, cultura, ciencia y técnica del país se forma con la
contribución de la Nación en promedio del 27,34%, las provincias y la C.A.B.A. con el 70% y el
sector municipal con un 2,36%.
A partir de la transferencia definitiva de los servicios educativos nacionales a las
provincias en 1994, la división del gobierno de la educación estableció un nuevo correlato en el
financiamiento educativo: entre 1983 y 1991, gasto promedio del gobierno nacional fue del 39%,
luego disminuyó entre 1992 y 2010 al 22% (Gráfico III.1)
Cuando estos datos se desagregan por niveles educacionales se encuentra la
siguiente situación: las provincias y la C.A.B.A. asumen prácticamente la totalidad del nivel
básico, mientras que la Nación tiene casi la exclusividad del nivel terciario: profesorados y
universidades.
Un aspecto a destacar a partir de 1994, cuando el Ministerio de Educación de la
Nación se quedó sin escuelas, es la evolución del esfuerzo financiero por la educación en
ambos niveles, el nacional y el provincial. El dato referido al porcentaje del gasto total destinado
a educación es el mejor indicador del esfuerzo que realiza el Estado en comparación con otras
áreas de gobierno.
En el Gráfico III.2. se puede observar que el esfuerzo nacional (también el provincial)
por financiar la educación se mantuvo constante a lo largo del período 1995/2010. Este es un
dato muy interesante, porque en buena parte de ese período, durante la aplicación de la
reforma educativa entre 1995 y 1999, se había destacado un importante incremento del gasto
educativo. Sin embargo, ese incremento de la inversión educativa no implicó un mayor esfuerzo
del Estado nacional frente a otras áreas de gobierno.
Recién en 2006 y 2007 comienza a observarse un incremento del esfuerzo financiero
nacional por la educación, en coincidencia con la puesta en marcha de la Ley 26.075 de
Financiamiento Educativo (Gráfico III.3.).
El 95,09% del gasto público en ciencia y técnica está a cargo del gobierno nacional,
sólo el 4,91% es asumido por los gobiernos provinciales y la C.A.B.A.
En el caso del gasto público en cultura se cambian los roles y el mayor esfuerzo lo
realizan los gobiernos provinciales y la C.A.B.A. con un 65,03% y el resto el gobierno nacional.
En el Gráfico III.4. se puede observar que la participación del gobierno nacional y de
los gobiernos provinciales y la C.A.B.A. se mantiene a lo largo del período bajo análisis.
En el Gráfico III.5. se puede observar que la participación del gobierno nacional en el
financiamiento de la cultura, viene disminuyendo en los últimos años con una leve tendencia a
incrementarse.
En el Gráfico III.6. se puede observar que la participación del gobierno nacional en el
financiamiento de la educación y cultura sin discriminar viene disminuyendo en los últimos años
con una leve tendencia a la baja.
IV. GASTO PÚBLICO EN EDUCACIÓN POR NIVEL DE GOBIERNO
El gobierno nacional concentra más de la mitad del gasto público consolidado,
mientras que las provincias ejecutan cerca de 40% y los municipios menos del 10%. En el área
educativa, en cambio, desde la descentralización definitiva de los establecimientos educativos
en 1992, la inversión está concentrada mayormente en las provincias.
El gobierno nacional financia cerca del 32% de la inversión educativa y más de la
mitad de estos recursos se destinan al sistema universitario. Por su parte, los municipios hacen
un aporte marginal.
La Ley de Financiamiento Educativo buscó incrementar la participación relativa de la
Nación en el sector, con una pauta de aumento de la inversión educativa mayor a la de los
gobiernos subnacionales. Este objetivo se cumplió parcialmente y la participación relativa de
cada nivel de gobierno fue variando cada año.
A continuación se analiza el gasto público en educación por nivel de gobierno.
A. GOBIERNO NACIONAL
El gobierno nacional destina a educación básica y universitaria el 74% de su gasto en
educación, cultura, ciencia y técnica. Esto representa el 5% del gasto total del gobierno
nacional.
La evolución del gasto nacional muestra una importante caída en los años posteriores
a la crisis del 2001, con una leve recuperación, que supera valores anteriores sólo a partir del
2007 (Gráfico IV.A.1.).
B. GOBIERNOS PROVINCIALES Y C.A.B.A
En la participación del gasto de los gobiernos provinciales y la C.A.B.A. en educación
básica queda puesto de manifiesto el esfuerzo de los mismos para hacerse cargo de las
escuelas transferidas.
La descentralización educativa que terminó de definirse con la transferencia de
escuelas nacionales a las provincias a principios de la década de los noventa, configuró el
esquema de financiamiento actual, que depende mayormente de las provincias.
A continuación se muestra la evolución de las transferencias totales a las provincias
para el período 1983-2010 (Gráfico IV.B.1.).
B.1. Gasto público en educación de la C.A.B.A. y las provincias avanzadas
En el Gráfico Nº IV.B.2. se muestra la evolución del gasto público en educación,
cultura, ciencia y técnica de la C.A.B.A. para el período 1993/2010, que representa en
promedio el 9,33% del gasto público consolidado jurisdiccional en educación, cultura, ciencia y
técnica.
En el Gráfico Nº IV.B.3. se muestra la evolución del gasto público en educación y
cultura de la provincia de Buenos Aires para el período 1993/2010, que representa en
promedio el 33,45% del gasto público consolidado jurisdiccional en educación, cultura, ciencia y
técnica.
En el Gráfico Nº IV.B.4. se muestra la evolución del gasto público en educación y
cultura de la provincia de Santa Fe para el período 1993/2010, que representa en promedio el
33,45% del gasto público consolidado jurisdiccional en educación, cultura, ciencia y técnica.
En el Gráfico Nº IV.B.5. se muestra la evolución del gasto público en educación,
cultura, ciencia y técnica de la provincia de Córdoba para el período 1993/2010, que representa
en promedio el 7,32% del gasto público consolidado jurisdiccional en educación, cultura, ciencia
y técnica.
En el Gráfico Nº IV.B.6. se muestra la evolución del gasto público en educación,
cultura, ciencia y técnica de la provincia de Mendoza para el período 1993/2010, que
representa en promedio el 4,10% del gasto público consolidado jurisdiccional en educación,
cultura, ciencia y técnica.
B.2. Gasto público en educación de las provincias de baja densidad
En el Gráfico Nº IV.B.7. se muestra la evolución del gasto público en educación,
cultura, ciencia y técnica de la provincia de Santa Cruz para el período 1993/2010, que
representa en promedio el 1,63% del gasto público consolidado jurisdiccional en educación,
cultura, ciencia y técnica.
En el Gráfico Nº IV.B.8. se muestra la evolución del gasto público en educación,
cultura, ciencia y técnica de la provincia de La Pampa para el período 1993/2010, que
representa en promedio el 1,25% del gasto público consolidado jurisdiccional en educación,
cultura, ciencia y técnica.
En el Gráfico Nº IV.B.9. se muestra la evolución del gasto público en educación y
cultura de la provincia de Río Negro para el período 1993/2010, que representa en promedio el
2,07% del gasto público consolidado jurisdiccional en educación, cultura, ciencia y técnica.
En el Gráfico Nº IV.B.9. se muestra la evolución del gasto público en educación y
cultura de la provincia de Neuquén para el período 1993/2010, que representa en promedio el
3,02% del gasto público consolidado jurisdiccional en educación, cultura, ciencia y técnica.
En el Gráfico Nº IV.B.11. se muestra la evolución del gasto público en educación,
cultura, ciencia y técnica de la provincia de Tierra del Fuego para el período 1993/2010, que
representa en promedio el 0,91% del gasto público consolidado jurisdiccional en educación,
cultura, ciencia y técnica.
En el Gráfico Nº IV.B.12. se muestra la evolución del gasto público en educación y
cultura de la provincia de Chubut para el período 1993/2010, que representa en promedio el
1,86% del gasto público consolidado jurisdiccional en educación, cultura, ciencia y técnica.
B.3. Gasto público en educación de las provincias intermedias
En el Gráfico Nº IV.B.13. se muestra la evolución del gasto público en educación,
cultura, ciencia y técnica de la provincia de San Juan para el período 1993/2010, que
representa en promedio el 1,80% del gasto público consolidado jurisdiccional en educación,
cultura, ciencia y técnica.
En el Gráfico Nº IV.B.14. se muestra la evolución del gasto público en educación,
cultura, ciencia y técnica de la provincia de San Luis para el período 1993/2010, que
representa en promedio el 1,23% del gasto público consolidado jurisdiccional en educación,
cultura, ciencia y técnica.
En el Gráfico Nº IV.B.15. se muestra la evolución del gasto público en educación,
cultura, ciencia y técnica de la provincia de Entre Ríos para el período 1993/2010, que
representa en promedio el 3,34% del gasto público consolidado jurisdiccional en educación,
cultura, ciencia y técnica.
En el Gráfico Nº IV.B.16. se muestra la evolución del gasto público en educación,
cultura, ciencia y técnica de la provincia de Tucumán para el período 1993/2010, que
representa en promedio el 2,97% del gasto público consolidado jurisdiccional en educación,
cultura, ciencia y técnica.
En el Gráfico Nº IV.B.17. se muestra la evolución del gasto público en educación,
cultura, ciencia y técnica de la provincia de Salta para el período 1993/2010, que representa en
promedio el 2,11% del gasto público consolidado jurisdiccional en educación, cultura, ciencia y
técnica.
B.4. Gasto público en educación de las provincias rezagadas
En el Gráfico Nº IV.B.18. se muestra la evolución del gasto público en educación,
cultura, ciencia y técnica de la provincia de La Rioja para el período 1993/2010, que representa
en promedio el 1,25% del gasto público consolidado jurisdiccional en educación, cultura, ciencia
y técnica.
En el Gráfico Nº IV.B.19. se muestra la evolución del gasto público en educación,
cultura, ciencia y técnica de la provincia de Catamarca para el período 1993/2010, que
representa en promedio el 1,47% del gasto público consolidado jurisdiccional en educación,
cultura, ciencia y técnica.
En el Gráfico Nº IV.B.20. se muestra la evolución del gasto público en educación,
cultura, ciencia y técnica de la provincia de Corrientes para el período 1993/2010, que
representa en promedio el 2,24% del gasto público consolidado jurisdiccional en educación,
cultura, ciencia y técnica.
En el Gráfico Nº IV.B.21. se muestra la evolución del gasto público en educación,
cultura, ciencia y técnica de la provincia de Jujuy para el período 1993/2010, que representa en
promedio el 1,94% del gasto público consolidado jurisdiccional en educación, cultura, ciencia y
técnica.
En el Gráfico Nº IV.B.22. se muestra la evolución del gasto público en educación,
cultura, ciencia y técnica de la provincia de Misiones para el período 1993/2010, que
representa en promedio el 2,21% del gasto público consolidado jurisdiccional en educación,
cultura, ciencia y técnica.
En el Gráfico Nº IV.B.23. se muestra la evolución del gasto público en educación,
cultura, ciencia y técnica de la provincia de Chaco para el período 1993/2010, que representa
en promedio el 2,91% del gasto público consolidado jurisdiccional en educación, cultura, ciencia
y técnica.
En el Gráfico Nº IV.B.24. se muestra la evolución del gasto público en educación,
cultura, ciencia y técnica de la provincia de Santiago del Estero para el período 1993/2010,
que representa en promedio el 2,13% del gasto público consolidado jurisdiccional en educación,
cultura, ciencia y técnica.
En el Gráfico Nº IV.B.25. se muestra la evolución del gasto público en educación,
cultura, ciencia y técnica de la provincia de Formosa para el período 1993/2010, que
representa en promedio el 1,61% del gasto público consolidado jurisdiccional en educación,
cultura, ciencia y técnica.
C. GOBIERNOS MUNICIPALES
En el Gráfico IV.C. se muestra el gasto público de los gobiernos municipales en
educación, cultura, ciencia y técnica, período 1983/2009.
V. EL FINANCIAMIENTO EDUCATIVO EN EL MARCO DE LA LEY Nº 26075
La Ley Nº 26.075 de Financiamiento Educativo (LFE), sancionada el 21 de diciembre
de 2005, establece que el gobierno nacional, los gobiernos provinciales y la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires deberán aumentar progresivamente la inversión en Educación, Ciencia y
Tecnología entre los años 2006 y 2010, hasta alcanzar en este último año una participación de
6% en el Producto Bruto Interno (PBI), frente al punto de partida de 4,1% en 2005.
Del articulado de la Ley se desprende:
Art. 1º- “El Gobierno Nacional, los Gobiernos provinciales y la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires aumentarán la inversión en educación, ciencia y tecnología, entre los años 2006 y 2010, y
mejorarán la eficiencia en el uso de los recursos con el objetivo de garantizar la igualdad de
oportunidades de aprendizaje, apoyar las políticas de mejora en la calidad de la enseñanza y
fortalecer la investigación científico-tecnológica, reafirmando el rol estratégico de la educación,
la ciencia y la tecnología en el desarrollo económico y socio-cultural del país.”
Art. 3º “… El presupuesto consolidado del Gobierno Nacional, las provincias y la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires destinado a la educación, la ciencia y la tecnología se incrementará
progresivamente hasta alcanzar, en el año 2010, una participación del SEIS POR CIENTO (6%)
en el Producto Interno Bruto (PIB).”
Art. 4º “... el gasto consolidado en educación, ciencia y tecnología del Gobierno Nacional
crecerá anualmente —respecto del año 2005—, de acuerdo a los porcentajes que se consignan
en el siguiente cuadro:
Donde:
GEC: Gasto consolidado en educación, ciencia y tecnología.
PIB: Producto Interno Bruto.
GEN: Gasto en educación, ciencia y tecnología del Gobierno nacional.
40% = Participación del Gobierno nacional en el esfuerzo de inversión adicional para el
cumplimiento de la Meta de crecimiento anual de GEC/PIB.
Art. 5º … el gasto consolidado en educación, ciencia y tecnología de las provincias y de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires se incrementará anualmente —respecto del año 2005—, de
acuerdo a los porcentajes que se consignan en el siguiente cuadro:
Donde:
GEC: Gasto consolidado en educación, ciencia y tecnología.
PIB: Producto Interno Bruto.
GEP: Gasto en educación, ciencia y tecnología de las provincias y Ciudad Autónoma de
Buenos Aires.
60% = Participación de los Gobiernos provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
en el esfuerzo de inversión adicional para el cumplimiento de la meta de crecimiento anual de
GEC/PIB.”
La LFE buscó incrementar la participación relativa de la Nación en el sector, con una
pauta de aumento de la inversión educativa mayor a la de los gobiernos subnacionales. Este
objetivo se cumplió parcialmente y la participación relativa de cada nivel de gobierno fue
variando cada año.
En el Gráfico Nº V.1. se muestra la evolución del gasto jurisdiccional en Educación,
Ciencia y Técnica de las provincias avanzadas y C.A.B.A. en relación con el gasto provincial y
como participación del PBI. En el año 2005 el GEP/PBI representó el 62,02%, en promedio el
61,68%, para alcanzar en el año 2010 el 61,09% de gasto total jurisdiccional en relación al PBI.
En el Gráfico Nº V.2. se muestra la evolución del gasto jurisdiccional en Educación,
Ciencia y Técnica de las provincias intermedias en relación con el gasto provincial y como
participación del PBI. En el año 2005 el GEP/PBI representó el 11,57%, en promedio el 11,39%,
para alcanzar en el año 2010 el 11,54% de gasto total jurisdiccional en relación al PBI.
En el Gráfico Nº V.3. y V.4. se muestra la evolución del gasto jurisdiccional en
Educación, Ciencia y Técnica de las provincias rezagadas en relación con el gasto provincial y
como participación del PBI. En el año 2005 el GEP/PBI representó el 10,98%, en promedio el
10,85%, para alcanzar en el año 2010 el 10,86% de gasto total jurisdiccional en relación al PBI.
En el Gráfico Nº V.5. y V.6. se muestra la evolución del gasto jurisdiccional en
Educación, Ciencia y Técnica de las provincias rezagadas en relación con el gasto provincial y
como participación del PBI. En el año 2005 el GEP/PBI representó el 15,43%, en promedio el
16,09%, para alcanzar en el año 2010 el 16,52% de gasto total jurisdiccional en relación al PBI.
En el Gráfico V.7. se muestra la participación relativa del gasto público jurisdiccional
consolidado y del gobierno nacional en Educación, Ciencia y Técnica en relación con el PIB.
Como se puede observar tanto el gobierno nacional como el conjunto de las
jurisdicciones han ido cumpliendo con sus correspondientes metas de inversión, situación que
se repite desde inicio de la implementación de la LFE. Es decir, durante todo el período
gobiernos provinciales han realizado el esfuerzo de inversión necesario para dar cumplimiento a
los objetivos propuestos por la LFE.
La LFE buscó incrementar la participación relativa de la Nación en el sector, con una
pauta de aumento de la inversión educativa mayor a la de los gobiernos subnacionales. Este
objetivo se cumplió parcialmente y la participación relativa del gobierno nacional alcanzó en el
2010 el 1,8% del PBI, 0,6% por debajo de lo fijado en la LFE
Sin embargo, será necesario hacer un análisis del esfuerzo financiero por la educación
que realiza cada una de las provincias dadas las desigualdades regionales. El federalismo
argentino se caracteriza como extremadamente desigual en sus condiciones sociales de vida,
en los recursos estatales y en la representatividad política de las provincias. Estos factores dan
lugar a una injusticia estructural de los sistemas educativos provinciales. Un factor determinante
de las desigualdades educativas es la capacidad fiscal de las provincias. Dado que la
educación depende fundamentalmente del financiamiento estatal, la disparidad extrema de
recursos fiscales de las provincias tendrá un correlato directo en la inversión por alumno.
Las provincias se financian principalmente con recursos coparticipados por el gobierno
nacional y recursos propios. En ambas fuentes de financiamiento se presentan fuertes
disparidades: por un lado, la distribución de la coparticipación por habitante perjudica a las
provincias de mayor tamaño, mientras que las provincias patagónicas perciben los mayores
ingresos. Por otro lado, se observan grandes diferencias en la recaudación de las provincias.
En este caso, la situación favorece a las provincias patagónicas, gracias a la alta percepción de
ingresos en concepto de regalías, mientras que las provincias del norte argentino presentan la
situación más crítica, con una base imponible que se nutre de la población más pobre.
En el Gráfico V.8. se muestra la evolución de los recursos tributarios de las provincias y
C.A.B.A. según el origen de los mismos: ingresos tributarios de origen provincial y nacional.
La causa más profunda de estas desigualdades está asociada con los niveles de
desarrollo muy dispares de las provincias y con el esquema impositivo vigente, que centraliza la
mayor parte de los impuestos en la Nación y los distribuye a través de distintos mecanismos. El
principal dispositivo de distribución de los recursos estatales entre las provincias es la
Coparticipación Federal de Impuestos.
La Coparticipación fue modificada a lo largo de la historia argentina hasta llegar a su
distribución actual entre las provincias a través de la Ley 23.548 de 1988. La reforma
constitucional de 1994 estableció un plazo de dos años para actualizar esa fórmula que se
preveía como transitoria. A su vez, señaló que la distribución entre las provincias debe ser
“equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de
vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional” (Art. 72, Inciso 2, Constitución de
la Nación Argentina). Sin embargo, nunca se cumplió con el mandato constitucional y la
Coparticipación se ha convertido en la principal causa de las extremas desigualdades en los
recursos fiscales de las provincias y, por lo tanto, en el financiamiento educativo.
En la LFE se estableció, por el plazo de 5 años, a partir del año 2006, una asignación
específica de recursos coparticipables en los términos del inciso 3 del artículo 75 de la
Constitución Nacional con la finalidad de garantizar condiciones equitativas y solidarias en el
sistema educativo nacional, y de coadyuvar a la disponibilidad de los recursos previstos en el
artículo 5° de la presente ley en los presupuestos de las Provincias y de la C.A.B.A.
Será objeto de tal afectación el incremento, respecto del año 2005, de los recursos
anuales coparticipables correspondientes a las provincias y a la C.A.B.A. en el Régimen de la
Ley N° 23.548 y sus modificatorias y complementarias.
El monto total anual de la afectación referida será equivalente al 60% del incremento
en la participación del gasto consolidado en educación, ciencia y tecnología en el Producto
Interno Bruto
La determinación del monto de la asignación específica correspondiente a cada
provincia y a la C.A.B.A a partir del monto total que surge de la aplicación del artículo anterior,
se efectuará conforme a un índice que se construirá anualmente en función de los siguientes
criterios:
 La participación de la matrícula de cada provincia y de la C.A.B.A. en el total de los
niveles inicial a superior no universitario, correspondiente a todos los tipos de
educación, ponderación 80%.
 La incidencia relativa de la ruralidad en el total de la matrícula de educación común
de cada provincia y de la C.A.B.A., ponderación 10%.
 La participación de la población no escolarizada de 3 a 17 años de cada Provincia y
de la C.A.B.A. en el total, ponderación 10%.
En el gráfico siguiente se muestra el ranking por provincia y C.A.B.A. las transferencias
de recursos en virtud de la ley de financiamiento educativo.
Como se puede observar en el Gráfico Nº V.9, la Nación transfirió a la provincia de
Mendoza, durante el período 2006/2010, en concepto de fondos según la ley de financiamiento
educativo, en promedio $ 554,14 millones de pesos que representan $/hab. 323,30 pesos per
cápita. La provincia de Mendoza es la tercera en el ranking de transferencias de fondos en el
marco de la Ley de financiamiento educativo.
La posición de la provincia de Mendoza mejora un lugar si se consideran las
transferencias totales (Coparticipación federal de impuestos, fondos específicos y LFE).
Las provincias con más población son las más perjudicadas, especialmente la
provincia de Buenos Aires, que recibe apenas $387 por habitante, mientas el promedio nacional
es de $1.300,7 y Tierra del Fuego recibe $2582,4 anuales (datos promedio 1994/2009). La
arbitrariedad se observa más claramente en provincias con perfiles sociales similares: Misiones,
Salta y Tucumán tienen niveles similares o superiores de pobreza que Catamarca, Formosa y
La Rioja, sin embargo reciben la mitad de recursos coparticipables por habitante.
Las provincias con menos pobreza, las despobladas de la Patagonia, son las que
reciben más recursos coparticipables, exactamente lo opuesto a lo que marca la Constitución,
que establece un criterio progresivo para beneficiar a las poblaciones más vulnerables. La
provincia de Mendoza ocupaba el penúltimo lugar en percepción de recursos coparticipables
por habitantes.
VI. INDICADORES EDUCATIVOS
La evaluación de las políticas educativas requiere de indicadores. El componente
clasificatorio de recursos apunta a dimensionar la magnitud, tipo y calidad de los servicios
educacionales como recursos que se ofrecen a la comunidad, en tanto debe ser de interés de la
sociedad garantizar oportunidades educativas a todos los ciudadanos, teniendo en cuenta la
atención de situaciones inaceptables en términos de equidad. Asuntos como la calidad, uso y
adecuación de la infraestructura escolar, el tema referido al personal docente como recurso
humano, el gasto en educación o las variables referidas a la organización del servicio educativo,
son dimensiones de este componente, determinantes del tipo y calidad de la educación que se
ofrece. 7
7
Para la definición de los mismos y cálculo, consultar: Sistema Nacional de Indicadores Educativos. Laboratorio
de Estadística - Red Federal de Información Educativa. Dirección Nacional de Información y Evaluación de la Calidad
Educativa. Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología – ARGENTINA.
VII. CONSIDERACIONES FINALES
La mayoría de los análisis que se han realizado sobre el gasto en educación,
consideran a la educación de forma global, como un servicio único. Muy posiblemente esta
consideración haya sido determinante del hecho de que generalmente aparezca como obligada
la intervención pública en educación, en cualquiera de sus niveles. Sin embargo, es importante
identificar la educación según sus distintos niveles a la hora de desarrollar argumentos teóricos
realmente coherentes con la Teoría de la Hacienda Pública para defender dicha intervención.
No cumple los mismos objetivos en las sociedades desarrolladas actuales, la educación
primaria y secundaria que la educación superior.
La educación básica tiene como objetivo proporcionar una formación mínima que
ayude o posibilite al individuo su integración como un miembro más de la sociedad.
La educación secundaria, tiene como objetivo el acercamiento de los individuos a
algunos sectores concretos del mercado laboral.
La educación superior pretende formar individuos que sean capaces de impulsar el
desarrollo económico y social de un país. A su vez estos individuos tienen un objetivo personal
que es aumentar su renta o bienestar futuros.
El signo distintivo por excelencia del nivel superior de educación es la innovación; es la
investigación. El resto de los niveles tienen unas finalidades menos ambiciosas. Tan solo
pretenden que el individuo esté integrado en la sociedad. El no ser analfabeto supone una
condición prioritaria hoy en día para ser miembro de nuestra sociedad. O, conectar al individuo
con profesiones necesarias y muy dignas pero menos innovadoras, en principio, que las
universitarias.
En este sentido, se considera a las universidades como empresas "multiproducto"
capaces de producir dos tipos de outputs distintos: docencia e investigación. Existen otros
signos distintivos de la educación superior como son el prestigio social, el gusto por el trabajo a
desempeñar, etc.
A partir de este último ciclo reciente de prioridad en la inversión educativa frente a otras
áreas de gobierno, el gran desafío para el futuro de la educación argentina es doble: continuar
mejorando en el largo plazo la dotación de recursos estatales para la educación e implementar
políticas acordes que los traduzcan en mejores resultados de acceso, equidad y calidad.
Los objetivos de inversión educativa no han sido alcanzados por el gobierno nacional y
sí por el conjunto de las jurisdicciones, no obstante la inversión educativa se ha situado
sistemáticamente por encima de las metas establecidas por la norma para cada año de
implementación.
Sin embargo, existe un grupo de jurisdicciones que ha tenido dificultades para alcanzar
los objetivos de financiamiento. Esta situación es una señal de alerta que merece ser estudiada
en profundidad. Estas desigualdades, que se originan principalmente en las distintas
capacidades fiscales de las provincias tienen un impacto directo en las variables propiamente
educativas.
Los instrumentos previstos por la LFE para enfrentar este problema no han sido
suficientes para lograr una disminución efectiva de las brechas de inversión entre las
jurisdicciones.
La Ley de Financiamiento Educativo ha significado un gran avance para incrementar la
inversión educativa en Argentina y para institucionalizar las relaciones entre los diferentes
niveles de gobierno.
El año 2011 se inició sin una norma que regule la inversión educativa. Existen
instrumentos que se han creado y mejorado en estos años, como los convenios bilaterales y la
paritaria docente nacional, y también se cuenta con un objetivo general fijado por la Ley de
Educación Nacional, de alcanzar el 6% del PBI destinado exclusivamente a Educación. Pero no
se tiene un instrumento marco que establezca responsabilidades de cada nivel de gobierno y de
cada jurisdicción provincial en el financiamiento de la educación, como tampoco las metas
anuales de inversión.
Por esto, el desafío es sostener la inversión, al tiempo que se promueven políticas
educativas efectivas que mejoren la calidad de la educación y promuevan una mayor igualdad.
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