En el juego de la designación de ministros, el presidente siempre

Columbia University
From the SelectedWorks of Javier Martín Reyes
April 7, 2015
En el juego de la designación de ministros, el
presidente siempre gana
Javier Martín Reyes, Columbia University
Available at: http://works.bepress.com/javier_martin/16/
En el juego de la designación de ministros, el presidente
siempre gana∗
Javier Martín Reyes†
La designación del ministro Eduardo Medina Mora nos deja una lección clara: con las
actuales reglas del juego, el presidente de la República siempre –o casi siempre– gana en el
nombramiento de los integrantes de la Suprema Corte de Justicia. El pasado proceso nos
confirmó, por una parte, que el Senado tiene pocos incentivos para rechazar la primera terna
de candidatos, pues siempre existe la amenaza de que el presidente envié una segunda terna
con perfiles aún más afines y, más importante aún, que realice una designación directa en
caso de que ésta sea también rechazada. Por otra parte, la designación del nuevo ministro
también nos muestra que, por desgracia, la construcción de un contexto de exigencia en la
opinión pública no es condición suficiente para garantizar el procedimiento de designación
que nos merecemos.
En las siguientes líneas reflexiono sobre la forma en que reglas, actores y preferencias
se conjugaron en la designación del ahora ministro Medina Mora. Me interesa argumentar,
principalmente, dos aspectos. Primero, un presidente generalmente podrá designar al candidato
de su preferencia siempre y cuando (a) cuente con al menos de un tercio de votos en el
Senado y (b) esté dispuesto a asumir los costos derivados de un nombramiento polémico
ante la opinión pública. Segundo, en las futuras designaciones muy probablemente seguirán
prevaleciendo los perfiles cercanos al titular del Ejecutivo a menos de que modifiquemos las
reglas que regulan el nombramiento de ministros.
El procedimiento vigente: una cancha dispareja
Una lectura apresurada del artículo 96 de la Constitución podría dejar la impresión de que
el Senado tiene la última palabra en la designación de ministros: el presidente propone una
terna de candidatos y los legisladores designan mediante una mayoría calificada. Sucede,
sin embargo, que dicho artículo constitucional en realidad sólo le da a los senadores algunas
oportunidades de tener la última palabra. Frente a una primera terna, en el Senado pueden
ocurrir tres cosas: (1) que transcurran 30 días sin que el Senado se pronuncie, (2) que
dentro de esos 30 días los legisladores voten las propuestas del presidente, pero ninguno de
los candidatos obtenga el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes, o (3)
que dentro de ese plazo un candidato sí obtenga la mayoría calificada. Sólo en este tercer
∗
Publicado en El Juego de la Suprema Corte, Nexos, 7 de abril de 2015, http://eljuegodelacorte.
nexos.com.mx/?p=4544
†
Abogado por la UNAM y politólogo por el CIDE. Actualmente realiza estudios doctorales en la
Universidad de Columbia. Twitter: @jmartinreyes
1
escenario el Senado efectivamente tiene la última palabra, pues en el primero el presidente
designa directamente al candidato de su preferencia, mientras que en el segundo se requiere
que el titular del Ejecutivo presente una nueva terna.
Aunque en esta segunda terna se presentan las mismas tres alternativas, las consecuencias
son distintas. El Senado sólo puede nombrar al candidato de su preferencia si dos terceras
partes de los miembros presentes votan por un candidato. En los otros dos escenarios –es
decir, si no se produce la votación en el plazo de 30 días o si habiendo votación ninguno de los
candidatos obtiene la mayoría calificada– el presidente de la República nombra directamente
al nuevo integrante de la Corte.
En pocas palabras, con las reglas del juego vigentes, es el presidente –y no el Senado–
quien tiene un papel protagónico en la designación de ministros. El titular del Ejecutivo no
sólo selecciona a todos los posibles candidatos, sino que también puede nombrar directamente
al candidato a su preferencia en múltiples escenarios. El Senado, en cambio, tiene poco
tiempo para consensar una mayoría calificada y sólo se puede dar el “lujo” de rechazar una
de las ternas. Ante la demora o falta de consensos, el presidente nombra.
El juego entre poderes: al presidente le basta con un tercio del
Senado
La designación de Medina Mora parece confirmar que, cuando el partido del presidente
cuenta con al menos un tercio los votos en el Senado, lo más conveniente para el titular del
Ejecutivo es enviar “ternas de uno”. De esta forma se minimizan riesgos y se garantiza el
nombramiento de un candidato afín. Veamos. Si en la primera terna el presidente incluye
a su candidato preferido –junto con otros dos “de relleno”– y su partido lo apoya, entonces
los senadores bajo ninguna hipótesis podrá evitar su designación: (1) si tardan más de 30
días en votar las propuestas, el titular del Ejecutivo nombra al candidato de su preferencia;
(2) si votan con el partido del presidente y se alcanza la mayoría calificada, se designa al
candidato del Ejecutivo; y (3) si no votan con el partido del presidente y no se alcanzan las
dos terceras partes, la terna se rechaza. En dos de tres, el presidente gana.
Peor aún, si la primera terna se rechaza, las cosas se complican aún más para la oposición.
En la segunda terna, el presidente puede volver a incluir al candidato de su preferencia y
sustituir a uno o dos de los candidatos de relleno. Si el Presidente cuenta con el apoyo de
su partido, entonces, la oposición siempre pierde. El candidato del titular del Ejecutivo
termina siendo designado en todos los casos: (1) si el Senado tarda más de 30 días, se
da una designación directa, (2) si suficientes senadores de oposición votan con el partido
del presidente, el candidato del Ejecutivo es designado y (3) si la oposición no apoya la
candidatura y no se alcanzan las dos terceras partes, también se llega a la designación
directa por parte del presidente. Dicho en pocas palabras, en la segunda terna, el presidente
gana tres de tres.
Creo que la designación de Medina Mora corrobora lo anterior. Desde un inicio, fue
claro que el presidente Peña Nieto envió una “terna de uno”. En el papel, el contraste entre
los candidatos era evidente: Medina Mora, un funcionario que había mantenido cargos de
primera línea durante tres administraciones, se enfrentaba a dos candidatos con una larga
pero poco conocida carrera judicial: Felipe Alfredo Fuentes Barrera y Horacio Armando
2
Hernández Orozco. Más aún, la distancia entre los candidatos quedó patente en sus comparecencias
ante el Senado y, sobre todo, la tarde en que Medina Mora se volvió ministro de la SCJN.
Por una parte, Fuentes Barrera mostró una vocación por adoptar el discurso de los nuevos
tiempos, pero tuvo pocas intervenciones memorables y dejó la impresión de ser un juzgador
relativamente ortodoxo. Por la otra, el caso de Hernández Orozco seguramente será recordado
como un ejemplo de las actuaciones que los candidatos deben evitar en un proceso de
designación.1 Frente al pobre desempeño de sus contrincantes, las intervenciones de Medina
Mora fueron, por mucho, las mejores.
Asimismo, creo que las votaciones en el Senado siguieron la estrategia que he delineado
arriba. Desde el principio quedó claro que el PRI apoyaría la propuesta del presidente. En
declaraciones públicas, el senador Omar Fayad fue claro al señalar que el PRI es “un partido
que apoya a su Presidente” y que los senadores priistas no tienen “una sana distancia” con el
titular del Ejecutivo. Era claro, pues, que el presidente contaba con el apoyo de su partido.
Por otra parte, creo que la mayoría de los senadores del PAN apoyaron la designación por
dos razones. Sin duda, algunos senadores habrán votado por Medina Mora por su cercanía
o posiciones ideológicas. Pienso, por ejemplo, en el senador Daniel Ávila Ruiz, quien el
día de la designación de Medina Mora señaló que la votación era un tema de “principios y
valores”, especialmente del “respeto a la vida”. Sin embargo, considero que también pesaron
–y mucho– los incentivos perversos que genera el sistema de designaciones. Así lo dio a
entender el senador Roberto Gil Zuarth, quien con puntualidad señaló las deficiencias de un
procedimiento en el que “la falta de tiempo y acuerdos siempre favorecen al Ejecutivo”.
Los senadores del PAN sabían que, ante el eventual rechazo de la primera propuesta, el
presidente podía incluir de nueva cuenta a Medina Mora en la segunda terna. O, peor aún,
en la nueva terna Peña Nieto podía enviar a un candidato todavía más afín a su persona
pero más lejano a las preferencias ideológicas del PAN. Un día antes de la elección del nuevo
ministro, Ciro Gómez Leyva vaticinaba, con su habitual retórica:
otro triunfo de la eficacia política, con un PAN que no está muy animado con la
idea de una segunda terna que dejaría al Presidente cerca de la eventualidad de
nombrar directamente a uno de los suyos. Porque entre Medina Mora o un priísta
tipo Alfredo Castillo, prefieren a alguien que, a fin de cuentas, les cae bien.
Lo que debiese seguir: transparencia, costo político y, sobre todo, un
nuevo procedimiento
Es cierto que, de cara a futuras designaciones, hay mucho que hacer tanto en el Senado
como en la sociedad civil. Si bien la Comisión de Justicia estableció algunas condiciones
1
En la comparecencia ante el Senado, Hernández Orozco resbaló en más de una ocasión, sosteniendo
posturas contradictorias en temas como el aborto y el control jurisdiccional de las reformas constitucionales.
Días después, realizó declaraciones a El Universal para denunciar que el presidente Peña Nieto veía a la SCJN
como un “refugio de cuates”, sólo para retractarse unas cuantas horas después en una entrevista radiofónica
concedida a Carmen Aristegui. Finalmente, el día en que el Senado votó la designación de Medina Mora,
Hernández Orozco estuvo, según la puntual crónica de Juan I. Zavala, “al borde de las lágrimas durante su
largo relato autobiográfico contado en tercera persona, que oscil[ó] entre el sentimentalismo, la cursilería y
la pretensión de elocuencia.”
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de transparencia y apertura, las intervenciones de los candidatos mostraron que un día
no es suficiente para desahogar las comparecencias de tres candidatos; que el formato de
preguntas y respuestas hace imposible un verdadero examen del perfil de los integrantes de
la terna; así como que las preguntas de los senadores no siempre fueron adecuadas. En
futuros procesos, los senadores bien podrían aprobar un procedimiento más abierto y más
transparente: con comparecencias que se extiendan por varios días; con un formato que
permita diversas réplicas entre senadores y candidatos; y quizá con la intervención no sólo
de legisladores, sino también de especialistas.
Y, sin duda, en futuros procesos de designación se podría intentar repetir –y superar–
la extraordinaria participación de la sociedad civil. Creo que no es exagerado decir que,
pese a todo pronóstico, en un par de semanas fue posible construir un auténtico contexto
de exigencia. Innumerables figuras públicas dieron seguimiento y analizaron la propuesta
presidencial; la prensa dio una cobertura permanente a las distintas etapas del proceso; y las
más variadas organizaciones sociales participaron tanto en el debate público y la protesta,
como en los espacios formales que abrió el Senado. Las más de 50,000 firmas de la petición
iniciada por los académicos Catalina Pérez Correa, Alejando Madrazo y Jorge Javier Romero
fueron el ejemplo más notable de una sociedad civil que, por primera vez, dio la importancia
que amerita el proceso de designación de jueces constitucionales.
Pero mucho me temo que no bastará con mejorar las reglas de las comparecencias en
el Senado o con fomentar la participación activa desde la sociedad civil. La designación
del ministro Medina Mora es una muestra de los alcances, pero también de los límites,
del activismo. Las reglas actuales generan un desequilibrio tan pronunciado e imponen
tiempos tan limitados que resulta casi imposible que la sociedad civil altere los incentivos
del presidente y el Senado. Hemos visto, pues, lo complicado que es elevar el costo político
a los poderes que intervienen en la designación.
Por eso creo que un cambio de reglas es casi indispensable. Y si bien podríamos discutir
largo y tendido sobre el procedimiento ideal para nombrar a nuestros jueces constitucionales,
aquí hago una propuesta modesta: pasemos del sistema de ternas a la nominación de
candidatos únicos y, sobre todo, eliminemos por completo las hipótesis que permiten la
designación directa por parte del presidente.2 Se trata, en síntesis, de contar con un
procedimiento que al menos nos dé la posibilidad de darnos el tribunal constitucional que
nos merecemos.
2
En concreto, bastaría con que el artículo 96 constitucional estableciera algo como lo siguiente: “Para
nombrar a los Ministros de la Suprema Corte de Justicia, el Presidente de la República enviará al Senado
la propuesta de un candidato que cumpla con todos los requisitos constitucionales y legales. Previa
comparecencia de la persona propuesta, el Senado podrá realizar la designación mediante el voto de las
dos terceras partes de sus miembros presentes. En caso de que la persona propuesta no alcance dicha
votación, el Presiente propondrá a otro candidato.”
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