Medio Ambiente: vicisitudes en torno a su protección jurídica en el

UNIVERSIDAD NACIONAL DEL NORDESTE
Comunicaciones Científicas y Tecnológicas 2003
Resumen: S-006
Medio Ambiente: vicisitudes en torno a su protección jurídica
en el marco del desarrollo sustentable, el caso argentino.
Romero, Roxana B.
Facultad de Derecho, Cs. Sociales y Políticas - UNNE.
Salta 459 - (3400) Corrientes - Argentina.
Tel./Fax: +54 (03783) 15544877 - E-mail: [email protected]
INTRODUCCION
El impacto negativo de las actividades humanas sobre el medio ambiente y los recursos naturales, a pesar de no ser un
fenómeno de nuestro tiempo, comienza a ser generado principalmente por la revolución industrial (siglo XVIII) y, en
particular ,debido al trascendental desarrollo económico producido en Europa y en los Estados Unidos después de la
Segunda Guerra Mundial, y se traduce en la alteración sin precedentes de los ciclos naturales fundamentales de las
condiciones de evolución de la Tierra, es decir, el deterioro del equilibrio ecológico por la aparición de procesos de
contaminación cada vez más graves y la afectación( incluso, agotamiento, si bien no inmediato) a los recursos naturales,
produciendo, un apreciable desequilibrio entre el medio natural y las demandas que la humanidad le solicita y requiere.
La utilización humana de muchos recursos esenciales y la generación de muchos tipos de contaminantes ha superado
los límites que son físicamente sostenibles. Este hecho sin duda alguna afecta particularmente a los ecosistemas y a los
procesos ecológicos conexos indispensables para el funcionamiento de la biósfera. Todo ello es recogido por el Informe
de Gro Harlem Brundtland, en el año 1987,que proponía como medidas para combatirlo una revisión de las políticas
actuales de los países, la observación del principio del rendimiento óptimo sustentable en la explotación de los recursos
naturales vivos de los ecosistemas, la realización y exigencia de evaluaciones previas para asegurar que los planos,
proyectos y tecnologías nuevas se ordenen para contribuir al desarrollo sustentable, la prevención y minimización de la
contaminación y de los daños que esta origina y haciendo hincapié en que se han de establecer leyes para que estos
objetivos puedan cumplirse con una participación activa de la sociedad.Esta situación derivada de la actividad y el
desarrollo tecnológico y económico de la humanidad, ha provocado una preocupación generalizada de la población y de
los poderes públicos sobre el medio ambiente y la naturaleza. Esta preocupación ,comienza tímidamente en los años 60
y 70 y se hace más amplia en los años 80,se traduce en la intervención del Derecho, integrando la protección ambiental
y de la naturaleza como objeto y bien jurídico a conseguir y alcanzar; se aplican en esta etapa medidas sancionadoras,
de carácter administrativo o penal y con acciones de exigencia de responsabilidad por daños ambientales.El modelo
económico de los años 80 y sobre todo en los 90,parte en términos generales, de la compatibilidad entre crecimiento
económico y protección ambiental(idea directriz reflejada en el concepto de desarrollo sustentable),para establecer una
relación entre economía y medio ambiente, se comienzan a utilizar instrumentos preventivos con carácter general.En los
años 90,se concibe la protección ambiental como algo horizontal y transversal respecto a otras actividades resaltando
sus aspectos cualitativos. En la actualidad, pero específicamente en nuestro país( segundo productor mundial) los
productos transgénicos(OGM),representan un riesgo, un desafío interesante, como solución al problema mundial del
hambre.Pero esto también significa que se deberán adoptar, cada vez con mayor rigidez y más aportes científicos, las
medidas de control pre, durante y después de sus aplicaciones.El objetivo final de la política del medio ambiente
debería ser la protección de la salud humana y la conservación, en cantidad y calidad de todos los recursos que
condicionan y sustentan la vida: aire, agua, suelo, clima, flora, fauna, las materias primas, hábitat y el patrimonio
cultural y natural.La Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente celebrada en Estocolmo en el año 1972
marca los inicios de la actual legislación ambiental a nivel: internacional, específicamente el europeo, nacional y local
.Los recursos naturales, su modificación, extracción y contaminación, que desde el inicio del mundo implican una
situación impuesta por la presencia del hombre en el planeta, debemos adaptarlos a un proceso de conservación, si se
pretende preservar este planeta como hábitat para generaciones futuras, la de nuestros hijos y los hijos de nuestros
hijos.¿ Cómo podremos producir bienes y servicios de consumo y desarrollo para la humanidad, con la finalidad de
mejorar la calidad de vida y simultáneamente evitar el riesgo del daño a la tierra y su entorno en sus múltiples
manifestaciones ?El derecho es el reflejo de las comunidades y sus pautas no sirven si no se adecuan a la conciencia de
sus integrantes. La cuestión ambiental es interdisciplinaria, los ecosistemas tienen límites naturales, la biosfera es una
sola, la protección del medio ambiente es una necesidad y tiene que ser parte integral de todas las actividades de
desarrollo económico.La regulación normativa del medio ambiente no se limita a la regulación de la naturaleza, incluye
también la noción del hábitat del hombre formado por naturaleza y cultura, por conocimiento social y comunicación; es
un bien jurídico que abarca todas las condiciones necesarias para el desarrollo de la persona ,su tutela deviene
imprescindible en nuestros días. A esto último debemos agregarle el instrumento incorporado por los gobiernos y las
empresas ,el concepto de desarrollo sustentable o sustentabilidad, en el nuevo orden de la globalización; un puente
virtual entre la oferta de recursos actuales con la demanda de futuras necesidades . Se pretende reflexionar sobre esta
encrucijada, posibilitando una convivencia armónica de los intereses, sobre todo centrar la atención en el sector
primario de la cadena productiva,con una coherente regulación jurídica real , incorporando límites y donde el rol del
Estado es determinante en la resolución de los conflictos.
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DESARROLLO
CONSTITUCIONALISMO Y DERECHOS: La evolución de los derechos del hombre es un proceso en el cual se han
reconocido tres etapas bien diferenciadas ,en primer lugar el surgimiento de los derechos individuales (derechos de la
primera generación) y que enmarcan una relación diferente entre el Poder Público y el ciudadano.El posterior
reconocimiento de los derechos sociales ( derechos de la segunda generación) amplía hacia el conjunto de la sociedad el
campo de protección jurídica asumiendo el Estado un rol activo y comprometido en el desarrollo y la expansión
económica.El advenimiento de los derechos de tercera generación, garantizan la protección integral del ser humano
desde todos sus aspectos resguardando su propia esencia. La protección de los derechos ambientales es una de las
múltiples aristas que tienden al logro de este objetivo. Muchos países han incorporado alguna norma referente a la
protección ambiental y el desarrollo sustentable en la cúspide de su pirámide jurídica, muchas constituciones modernas
han seguido esta tendencia. El concepto actual de desarrollo está ligado indisolublemente al requisito de sustentabilidad
en el manejo de los recursos naturales y al cuidado de la calidad ambiental. Esto ha sido aceptado y asumido como
compromiso por los gobiernos del mundo a partir de la Cumbre de la Tierra del año 1992 y ratificado por la República
Argentina mediante la adhesión a los convenios emergentes de dicha reunión( particularmente los convenios sobre
biodiversidad, bosques y cambio climático) y la incorporación de artículos específicos relacionados con la protección al
ambiente y los recursos naturales en la Constitución Nacional del año 1994 y la Constitución de la Provincia de
Corrientes del año 1993 y Ordenanza Municipal Nº 1176 de la ciudad de Corrientes del año 1982.ANTECEDENTES
CONSTITUCIONALES: La Constitución de la República Argentina,ha incorporado la cuestión ambiental a través de
su artículo 41,que integra el Capítulo Segundo (Nuevos Derechos y Garantías) caracteriza el derecho al ambiente en
primer lugar como derecho común a todos los habitantes. Es un derecho que tiene todo el pueblo sin excepción ,pues es
una resultante, de la triada “ vida-naturaleza y derecho” La norma constitucional en su artículo 41,ampara al ambiente y
las circunstancias donde se desarrolla la vida del hombre. Introduce principios universalmente admitidos como derechos
humanos concernientes a la calidad de vida, además dicho artículo incorpora el principio de desarrollo sustentable al
imponer a las actividades productivas la satisfacción de las necesidades presentes sin comprometer las de las
generaciones futuras. De tal forma que el derecho humano a un ambiente sano, equilibrado y apto enunciado en el
artículo 41 y en los diversos Tratados Internacionales incorporados en la reforma como derivación del derecho a la
calidad de vida es un derecho subjetivo fundamental y autoejecutivo, aún cuando no existan normas reglamentarias o
complementarias para su aplicación. El constituyente habla de actividad productiva, expresión a través de la cual se
apunta a un tipo de modelo de desarrollo que haga viable la vida del planeta del presente y la del futuro; por último se
habla del deber de preservar el ambiente y la obligación de recomponer los daños, que no tiene antecedentes en nuestro
derecho argentino y que obliga a un esfuerzo interpretativo de los jueces para determinar su verdadero alcance.
En su segundo párrafo el artículo 41 contiene obligaciones a cargo de las autoridades(Estado) a saber: protección del
derecho al ambiente, utilización racional de los recursos naturales, preservación del patrimonio natural y de la
diversidad biológica, preservación del patrimonio cultural, información y educación ambientales. No solo basta el
dictado de normas, por más numerosas que éstas sean, las dificultades se presentan principalmente en el campo de su
aplicación; ya que seguidamente se habla de un deslinde virtual tratando de mantener el equilibrio entre los principios
de las competencias delegadas y no delegadas, por el cual ciertas facultades para legislar son de la Nación(presupuestos
mínimos) y otras de las ProvinciasTan sencillo resulta la lectura de esta última normativa pero su interpretación está
sujeta a la voluntad de los que fijan, sancionan y aplican el derecho, ya que se torna difícil determinar cuando nos
encontramos ante un “presupuesto mínimo” y de cuando se invade la competencia provincial, tratando de evitar la
anarquía o el caos jurídico.Por último el precepto legal prohíbe el ingreso al territorio nacional en términos absolutos de
residuos actual o potencialmente peligrosos y de los radiactivos.Además la Constitución reformada utiliza la expresión
,desarrollo humano, en el artículo 75-incisos: 17,19 ( en el sentido de asegurar el progreso de la comunidad) y 23, en
este último caso el constituyente lo hace cuando se ocupa de los derechos de los “pueblos indígenas argentinos”.Allí, la
expresión referenciada, hace las veces de unidad de medida a los efectos de determinar el quantum de las tierras que le
deberían ser entregadas a las comunidades indígenas.Siguiendo la normativa constitucional es dable señalar el artículo
124 de la C.N.-“...corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su
territorio.” Lo ambiental es un problema que atañe a toda la humanidad y corresponde que nos direccionemos hacia la
prevención, neutralización y reversión de los efectos que años de desaprensión y de conductas de producción y
consumo reñidas con el medio ambiente han ocasionado. En tanto a mayor contaminación y deterioro ambiental menor
es la tasa de regeneración de la producción, del consumo y de la utilización sustentable a mediano y largo plazo. El
aumento de la contaminación, la pérdida y el agotamiento de los recursos naturales disminuyen la calidad del ambiente
y ocasionan aumento en los costos de producción como consecuencia del establecimiento de medidas de protección,
mitigación y compensación ambiental así como por los procesos de descontaminación, afectándose tanto al bienestar
como a la producción.Si bien, el tema ambiental , ha sido incorporado por el artículo 41 a la C.N.,considerando un gran
paso en nuestro derecho, no cabe duda que se necesita una normativa más específica que regule el tema acorde con los
nuevos adelantos científicos. Así tenemos que en el campo de la biotecnología los productos resultantes de la misma y
que marcan un crecimiento sin precedentes en la producción agrícola y en la cadena de alimentos y la comercialización
de productos agroalimentarios derivados de la biotecnología, pone de relieve ciertas cuestiones regulatorias en términos
de la bioseguridad ambiental siendo facetas relevantes para el desarrollo sustentable, contempladas muchas veces en
forma aislada sin integrar el universo relevante en estudio. Se impone ,la necesidad de convertir en normas jurídicas
aspectos diversos y delicados de la biotecnología, como también proceder a la revisión de nuestra concepción de
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utilización de los recursos naturales, para intentar complementarla con los recursos culturales que son el fruto del obrar
humano, imponiendo la necesidad de coordinar los efectos que necesariamente van a producirse recíprocamente. A la
luz de los artículos 41-ya referenciado-y el 42 incorporados al ordenamiento nacional, el ambiente , no constituye una
parte aislable del mundo físico, sino que individualiza un particular interés y valor llamado a convivir con todos los
otros intereses jurídicamente relevantes. El acontecer productivo agrario y la protección de los recursos naturales, del
ambiente y la salud de los consumidores son necesariamente objeto de una unitaria consideración por tratarse de
actividades y procesos instrumentalmente relacionados en el ámbito normativo. LA GOBERNABILIDAD EN EL
MARCO DEL AMBIENTE Y EL DESARROLLO SUSTENTABLE:La problemática ambiental en el marco de un
desarrollo sustentable ,no está exenta de las dificultades institucionales que pudiere ocurrir en un determinado sistema
político correspondiente a un Estado, la República Argentina no escapa a este fenómeno. Es por ello que la
gobernabilidad es condición necesaria para que exista un acatamiento de una norma jurídica ambiental por quienes son
sus destinatarios y que esa norma jurídica ambiental a su vez pueda resolver los problemas que supuestamente debe
solucionar.Existen ciertos canales institucionales o indicadores para lograr lo referenciado, entre los que se puede
mencionar:1- Participación: la Constitución Nacional se caracteriza por ser más participativa, por darle más
protagonismo al hombre, al ciudadano en toda su dimensión ;esta manera de participación democrática se caracteriza
por ser: activa, integral, equilibrada. Con el correr del tiempo la materia ambiental, la gestión de los recursos naturales
han permitido una notable presencia ciudadana en la toma de decisiones que atañen a estas cuestiones referenciadas.2Información: las actividades que se desarrollan en torno a la protección del medio ambiente, dan como resultado la
producción de datos que permiten ajustar las políticas implementadas atendiendo a esta realidad. Para llevar a cabo un
adecuado control como para adoptar medidas apropiadas para la mejora del ambiente, es necesario contar con
información. El deber de esta información no solo se pensó que estará a cargo exclusivo de las autoridades, que
ciertamente deben proporcionarla a la comunidad dando cuenta del estado de situación y resultado de su gestión, sino
que debe entenderse como un deber concurrente de los particulares, especialmente en aquellos que son eventuales
contaminadores .El deber de las autoridades no solo se limitará a recolectar datos y proporcionar información, sino que
debe hacerse cargo de ella en cuanto a su elaboración, ordenación y procesamiento, para facilitar su conocimiento a los
particulares.3- Educación: la forma de instalar una conciencia ambiental en la comunidad es promoviendo la adhesión
voluntaria de sus integrantes a la internalización de ciertos principios rectores de la cuestión ambiental, determinando
comportamientos y actitudes deseables en orden a la preservación del ambiente. Los canales son variados para la
divulgación de una conciencia ambiental, los medios de comunicación masiva, los distintos niveles de educación( EGBPolimodal-Terciario-Universitario)con contenidos curriculares y formación de profesionales especializados, donde el
mandato constitucional no admite dispensa de ninguna naturaleza.Una educación ambiental adecuada puede frenar, en
el otro extremo, demandas y aspiraciones excesivas o irrealistas, que requieren intervenciones innecesarias o plantean
reformas utópicas de injustificados costos.4- Legitimación para actuar: según el artículo 43 de la C.N. reconoce
legitimación propiamente dicha a favor de tres sujetos: el afectado, el defensor del pueblo y las asociaciones
registradas. Como se puede apreciar confluyen dos tipos distintos de figuras, por el cual se puede acceder a la justicia:
una individual y la otra colectiva.La ley de defensa al consumidor, incluye además como cuarto legitimado al Ministerio
Público.5- Deslinde de Competencia: en este tema haremos el anclaje final de nuestra exposición en torno a la sanción
de la Ley N 25.675. Previamente referimos lo siguiente:a- Consideramos que, en nuestra ley originaria, primigenia, se
plasmó un deslinde virtual, después del año 1994,en su artículo 41 –tercer párrafo- de la C.N.tratando de mantener el
equilibrio entre los principios de las competencias delegadas y no delegadas, por el cual ciertas facultades para legislar
son de la Nación y otras de las provincias.b-Se percibe un desdoblamiento pero a la vez, se trata de mantener un
equilibrio en el marco de la legislación ambiental general o común y, al mismo tiempo procura ser respetuoso de las
autonomías locales para legislar sobre otros aspectos del medio ambiente de manera complementaria.c- Corresponde
dictar a la Nación las normas que contengan “los presupuestos mínimos”de protección, es decir, tiene la facultad dictar
leyes sustantivas, leyes generales en materia de cómo preservar, cuidar, defender tutelar el ambiente, sobre todo si
tenemos en cuenta que las actividades productivas constituyen una herramienta para el desarrollo humano, que debe
compatibilizarse con las distintas actividades industriales. La legislación que se haga en esta materia debe ser de
derecho común.d- Las Provincias conservan las competencias necesarias para complementar la legislación nacional, sin
que ésta altere las jurisdicciones locales. Es decir, que podrán complementar, aumentar o generar condiciones que se
sumen a los presupuestos mínimos, pero no contrariarlos. Existen ejemplos en nuestro derecho nacional, a saber: Ley N
17711,estableciendo que en materia de unidad mínima de explotación económica, existe imposibilidad de subdividirla,
si se torna antieconómica en su uso y las autoridades locales las que aprovechamiento, pero prevee que serán
reglamentarán y fijarán en forma concreta sus dimensiones(artículos 2326 y 3475-bis Código Civil Argentino).Además
las provincias, fijan todas las restricciones administrativas al dominio privado y administran bienes de dominio privado
o público del propio estado provincial; por ejemplo pueden otorgar licencias sobre pesca, caza ,etc.LEY GENERAL
DEL AMBIENTE Nº 25.765:Al sancionarse la ley N 25.765(B.O.28-11-02) se plasma los elementos que permiten
inducir o inferir en forma concreta algunas condiciones que hagan al mejoramiento de la existencia de las personas ,de
su condición para la vida humana, su dignidad, calidad e igualdad .Es el inicio de una etapa que apunta el accionar
gubernamental en aras del logro de un standart de desarrollo humano aceptable para nuestra comunidad.Se apunta a la
sustentabilidad de nuestro modelo de desarrollo, aspirando hacer realidad la letra constitucional que aseguren el
cumplimiento de los “presupuestos mínimos” en materia ambiental de que habla el párrafo 3º del artículo 41 de la C.N.,
como así también determina claros mandatos en relación a las autoridades ,fijando criterios para la distribución de
competencias en el interior de un estado federal.Esta norma ,considerada Ley General del Ambiente, es una ley marco
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de presupuestos mínimos de protección ambiental a nivel nacional, “ para el logro de una gestión sustentable y
adecuada del ambiente, la preservación y protección de la diversidad biológica y la implementación del desarrollo
sustentable” (artículo 1).Esboza los objetivos, principios e instrumentos de la política ambiental nacional ,que
constituyen criterios y herramientas fundamentales para que las autoridades gubernamentales provinciales y
administrativas de los diversos niveles de gobierno puedan ejercer el poder de policía ambiental ,como así también que
la sociedad toda participe en los procesos de toma de decisión. La normativa, también referencia al daño ambiental .De
la norma en cuestión se puede inferir que la ley N 25.765,no conceptualiza al ambiente, como un bien jurídicamente
protegido. Define a los presupuestos mínimos como “toda norma que concede una tutela ambiental uniforme o común
para todo el territorio nacional, y tiene por objeto imponer condiciones necesarias para asegurar la protección ambiental.
En su contenido, debe prever las condiciones necesarias para garantizar la dinámica de los sistemas ecológicos,
mantener su capacidad de carga y, en general, asegurar la preservación ambiental y el desarrollo sustentable”(artículo
6).Los instrumentos de la política y la gestión ambiental son: ordenamiento ambiental del territorio, la evaluación de
impacto ambiental( E.I.A.),sistema de control sobre el desarrollo de las actividades antrópicas, la educación
ambiental, sistema de diagnóstico e información ambiental y ,un régimen de promoción del desarrollo sustentable. Se
adoptan una serie de principios de política ambiental, a saber: congruencia, prevención, precautorio, equidad
intergeneracional, progresividad, responsabilidad, subsidiaridad, sustentabilidad, solidaridad, cooperación. Se habla
de la participación ciudadana, de seguro ambiental y fondo de compensación ambiental. La nueva ley ,exige
recomponer, pero si no es técnicamente factible establece una indemnización sustitutiva que determinará la justicia
ordinaria y se depositará en el Fondo de Compensación Ambiental. Se procede a convalidar acuerdos
interjurisdiccionales: Acta del COFEMA del 31-08-90 y del Pacto federal Ambiental del 05-06-93.Además el Poder
Ejecutivo realizó observaciones a través del Decreto N 2413 (B.O. 28-11-03) vetando parcialmente la ley 25.675.
CONCLUSIONES
La regulación constitucional Argentina, pese a contar con el mérito de haber introducido en el año 1994 algunos de los
aspectos más novedosos del derecho ambiental en aras del desarrollo sustentable, continúa siendo insuficiente a la hora
de configurar un mandato directamente vinculante sin contar con el previo respaldo del legislador .Se observa una
limitación a la propiedad privada, por razones de tutela sobre el medio ambiente.
La Ley N 25675 recepta numerosas referencias de antecedentes doctrinales y de derecho comparado existentes sobre el
tema, lamentando la oportunidad de mejorar la legislación vigente. También existen grandes fallas de técnica
legislativa, sin contar los serios errores e imprecisiones conceptuales, al cual se pueden sumar soluciones inequitativas.
No es tarea fácil la tarea iniciada con el dictado de esta ley general del ambiente, pero constituye una excelente
oportunidad para el tratamiento coordinado de la problemática ambiental y que la misma sea posible, por la generación
actual y las futuras, hacia la sustentabilidad ambiental, económica y social .
Y como decía el Maestro Antonio Carroza, la actividad agraria no debe desarrollarse fuera de las reglas establecidas
para la tutela del ambiente ya que al ser la agricultura la actividad más cercana a la naturaleza, ambas están y deberán
estar siempre indisolublemente ligadas.
En definitiva y como síntesis nuestra conclusión es que, se debe tener presente, en todo momento la sustentabilidad
agrícola y el uso racional de los recursos naturales.
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