Características del control jerárquico

TC – 2: ST: 000177.Santiago, dos de julio de dos mil nueve.VISTOS Y TENIENDO PRESENTE:
Se reproduce la sentencia en alzada, y se tiene además presente:
1° Que conforme al artículo 11 de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional
de Bases Generales de la Administración del Estado, es deber de las
autoridades y jefaturas, dentro del ámbito de su competencia y en los niveles
que corresponda, ejercer un control jerárquico permanente del
funcionamiento de los organismos y actuación del personal de su
dependencia. Este control se extiende tanto a la eficiencia y eficacia en el
cumplimiento de los fines y objetivos, como a la legalidad y oportunidad de las
actuaciones;
2° Que como complemento de lo anterior, el inciso segundo del artículo 52 del
mismo texto legal previene que la probidad administrativa consiste en
observar una conducta funcionaria intachable y un desempeño honesto y leal
de la función o cargo, con preeminencia del interés general sobre el
particular. Pues bien, a continuación, el artículo señala lo que exige el 'interés
general', destacando que importa 'medios idóneos de control' para concretar
una gestión eficiente y eficaz. Es así como el ‘interés general’ exige el empleo
de medios idóneos de diagnóstico, decisión y control, para concretar, dentro
del orden jurídico, una gestión eficiente y eficaz. Se expresa en el recto y
correcto ejercicio del poder público por parte de las autoridades
administrativas; en lo razonable e imparcial de sus decisiones; en la rectitud
de ejecución de las normas, planes, programas y acciones; en la integridad
ética y profesional de la administración de los recursos públicos que se
gestionan; en la expedición en el cumplimiento de sus funciones legales, y en
el acceso ciudadano a la información administrativa, en conformidad a la ley.
3° Que diversos preceptos de rango legal también reproducen esta exigencia
que la ley orgánica constitucional en comento impone a autoridades y
jefaturas. Es así como el control jerárquico también está reconocido en el
artículo 64, letra a), del Estatuto Administrativo, el cual señala que serán
obligaciones especiales de las autoridades y jefaturas “Ejercer un control
jerárquico permanente del funcionamiento de los órganos y de la actuación
del personal de su dependencia, extendiéndose dicho control tanto a la
eficiencia y eficacia en el cumplimiento de los fines establecidos, como a la
legalidad y oportunidad de las actuaciones;”. También está reconocido en el
artículo 61 del Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales, el cual
previene, de manera análoga, que serán obligaciones especiales del alcalde y
jefes de unidades “a) Ejercer un control jerárquico permanente del
funcionamiento de las unidades y de la actuación del personal de su
dependencia, extendiéndose dicho control tanto a la eficiencia y eficacia en el
cumplimiento de los fines establecidos, como a la legalidad y oportunidad de
las actuaciones;”.
4° Que de los preceptos transcritos es posible concluir que el control
jerárquico presenta las siguientes características: en primer lugar, es
permanente, lo que se traduce en que debe ser realizado por la autoridad
antes, durante y después de la actuación, de modo que no existen
actuaciones ajenas o exentas de control. En segundo lugar, el control
jerárquico comprende la legalidad y la oportunidad de la actuación del inferior,
pero también se extiende a la eficiencia y a la eficacia. Además comprende
no sólo actos específicos de los subordinados, sino que se extiende a toda la
actividad de éstos. En tercer lugar, el control jerárquico tiene dos límites. Por
una parte, el superior debe actuar siempre en el ámbito de sus competencias
y de aquellas del inferior. Por la otra, se debe ejercer en los niveles que
corresponda. Por último, el control jerárquico es sin perjuicio de las
obligaciones propias del personal. El control jerárquico no implica subrogarse
en las tareas de los subordinados ni releva a estos últimos del cumplimiento
de sus tareas. El subordinado cumple su deber haciendo su labor y su jefe
controlando dicha tarea.
5° Que para la resolución del presente caso, resulta útil precisar que la
observancia del principio del control jerárquico en análisis, aplicado a la
materia que interesa, implica imponer un estándar de conducta medio y
razonable por parte de las autoridades y jefaturas en el cuidado de los bienes
que son colocados a su disposición por el ordenamiento jurídico para el
cumplimiento de la función administrativa, que es, en último término, la
promoción del bien común, como lo indica la Carta Fundamental, y la
satisfacción continua y permanente de las necesidades colectivas, como lo
exige la ley N° 18.575;
6° Que, de este modo, el estándar medio y razonable debe apreciarse caso a
caso, pero siempre debe tender a asegurar la eficiencia y eficacia que se
extiende tanto respecto de la supervisión de las funciones del personal a
cargo, como en la utilización de los recursos y demás bienes asignados a una
determinada unidad. Esta conducta propia en el desarrollo de la función
obliga al servidor público a desplegar acciones concretas que propendan al
adecuado funcionamiento de la unidad a su cargo, como asimismo y derivado
de lo anterior, a resguardar convenientemente los bienes públicos que allí se
encuentren;
7° Que en el caso en estudio, consta en el expediente la pérdida habitual de
bienes de la institución a cargo del cuentadante, bienes que, como se ha
expresado, estaban destinados al cumplimiento de los fines propios del
órgano;
8° Que, no obstante esta habitualidad en los extravíos, no consta en el
expediente que el cuentadante haya adoptado las medidas preventivas
destinadas a que las pérdidas siguieran sucediendo, como lo exige el
estándar medio y razonable a que se ha hecho mención en los considerandos
anteriores;
9° Que, en efecto, en la especie, los bienes cuyo valor se repara se
encontraban efectivamente dentro de la unidad administrativa que estaba
bajo la dependencia del demandado, debiendo por lo tanto haberse
implementado medidas de seguridad razonablemente efectivas para su
resguardo, situación que como se ha expuesto, no consta que haya ocurrido,
toda vez que no existen instrucciones ni medidas de seguridad que facilitan e
hicieran posible el ejercicio del deber de control jerárquico permanente de
eficiencia en la administración de recursos;
10° Que lo anterior importa una conducta omisiva por parte del demandado,
que no arbitró las medidas razonables para evitar el perjuicio sufrido por el
patrimonio de la institución, lo que lo hace responsable de esos detrimentos;
11° Que, en efecto, la tenencia y custodia de bienes públicos, supone la
obligación de responder por ellos que tiene el funcionario al que la ley le ha
conferido tales atribuciones, conforme lo dispone el artículo 60 de la ley N°
10.336, quedando sujeto a las normas legales y reglamentarias que rigen esa
tenencia, uso y custodia. La inobservancia de los deberes funcionarios de
supervigilancia y control permanente sobre la unidad integral, incluyendo por
cierto sus bienes, genera responsabilidad civil, en la medida que ésta se
configure a partir de una negligencia directa, sea por vía de acción o de
omisión, en el cumplimiento del deber administrativo descrito, en términos de
no adoptarse las medidas se seguridad señaladas en el motivo anterior;
12° Que habiéndose establecido que en la especie se configura una omisión
culpable que facilitó la pérdida de bienes públicos, debe concluirse que se ha
producido un daño que debe resarcirse por la vía del presente juicio de
cuentas;
POR TANTO SE RESUELVE:
Con el mérito de las consideraciones antes expuestas, además de
establecido en el artículo 119 de la ley N° 10.336, se rechaza el recurso
apelación interpuesto en contra de la sentencia de primer grado, de 18
noviembre de 2008, anotada a fojas 114 y siguientes, y se declara que
CONFIRMA dicho fallo en todas sus partes.
lo
de
de
se
--------------------------------------------------------------------------El presente fallo se adopta con el voto de minoría del Abogado Integrante
Titular, don Juan Agustín Figueroa Yávar, quien estuvo por acoger el recurso
y revocar la sentencia en alzada, rechazando la demanda, por las siguientes
consideraciones:
1° Que la sentencia de primer grado acoge parcialmente la demanda en la
suma de $ 596.683, equivalentes a 15,99 unidades tributarias mensuales, por
la pérdida de diversas especies ocurrida en la unidad a cargo del demandado
en la Municipalidad de Lo Espejo;
2° Que el reparo se funda en los hechos establecidos en determinados
sumarios administrativos que, además de precisar las consecuentes
responsabilidades disciplinarias, concluyen que del mismo modo existen
antecedentes suficientes para demandar perjuicios civiles en sede
jurisdiccional;
3° Que conforme lo dispone el artículo 119 de la ley N° 18.883, sobre Estatuto
para Funcionarios Municipales, la sanción administrativa es independiente de
la responsabilidad civil que pudiere afectar a los servidores de esas
corporaciones;
4° Que consecuente con lo anterior, corresponde dilucidar en el juicio de
cuentas que se deriva del sumario administrativo - cuyas conclusiones sirven
de suficiente examen de cuentas, al tenor de lo dispuesto en los artículos 60,
61 y 129 de la ley N° 10.336 – si concurren respecto de funcionario los
elementos que configuran la responsabilidad civil que se demanda, conforme
a las reglas que se establecen para tal efecto;
5° Que conforme lo dispone el artículo 61 de la ley N° 10.336, los funcionarios
que tengan a su cargo bienes públicos serán responsables de su uso, abuso
o empleo ilegal y de toda pérdida o deterioro imputables a su culpa o
negligencia. De lo señalado se desprende que en lo que atañe
específicamente a la responsabilidad civil por daños causados al patrimonio
público, debe examinarse si su ocurrencia es producida por causales de
imputabilidad, tales como el dolo o la culpa, atribuibles a acciones u
omisiones del agente causante el perjuicio que se demanda. La norma en
comento exige siempre la concurrencia del elemento imputabilidad, lo que
supone que el daño debe ser consecuencia a los menos de la negligencia de
quien tiene a su cargo bienes públicos;
6° Que la exigencia de la imputabilidad configura respecto del agente una
responsabilidad civil de tipo subjetiva, lo que descarta la existencia un daño
que resulte consecuencia únicamente del ejercicio de una función pública de
administración presupuestaria que deba mirarse por sí como potencialmente
riesgosa. Es indispensable, a juicio de este sentenciador, que el daño no se
derive únicamente del ejercicio del desarrollo de esa función pública, sino que
se requiere siempre una imputabilidad directa en su ocurrencia, habida
cuenta de la necesaria causalidad que debe darse para la responsabilidad
extracontractual que se demanda en el juicio de cuentas;
7° Que es precisamente esta la situación que se vislumbra en autos, toda vez
que el daño que se demanda es vinculado a la falta de control jerárquico
permanente del cuentadante, que se estima causante de la pérdida de las
especies, no existiendo en la demanda mención alguna a la participación
directa del funcionario en la ocurrencia de los hechos, ni antecedente alguno
dentro del proceso que permita establecerla. En tal sentido, debe señalarse
que la infracción a deberes funcionarios no necesariamente supone la
concurrencia de los elementos de una responsabilidad civil, la cual debe
determinarse en sede jurisdiccional en base a sus elementos propios, con
exclusión de consideraciones administrativas que no incidan en la misma; ello
en tanto no puede afirmarse per se, que de una infracción disciplinaria deba
derivarse necesariamente responsabilidad civil por daños.
Regístrese, notifíquese y devuélvase.
Rol N° 31.701/06
N° Ingreso 2ª. Instancia: 136/08
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Dictada por los miembros del Tribunal de Cuentas de Segunda Instancia, don
Julio Pallavicini Magnère, Presidente Subrogante; don Juan Agustín Figueroa
Yávar, Abogado Integrante Titular y don Gastón Gómez Bernales, Abogado
Integrante Titular. Carlos Hanssen T., Secretario.-