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DICTAMEN CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
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N° 28.157
Fecha: 16-VI-2006
El Fiscal Nacional del Ministerio de Obras Públicas requiere un
pronunciamiento sobre la calidad jurídica de los terrenos en que se
emplazan los ramales de acceso y salida del actual Enlace La Palma,
ubicado en la comuna de Quillota, cuyo mejoramiento y modernización
son el objetivo de las obras proyectadas con motivo de la ejecución, por
el Ministerio de Obras Públicas, de faenas de mejoramiento vial
relacionadas con la obra "Camino Internacional Ruta 60 CH. Sector 2: km.
0,000,00 al km. 38.500,00. Tramo 1 km. 0.000,00 al km. 21.000,00".
Señala la consulta, en síntesis, que la Municipalidad de Quillota sostiene
ser propietaria de los bienes en cuestión y que consecuentemente para
que sean utilizados por el Fisco se requiere su expropiación; empero,
existen diversos antecedentes, que se singularizan, que acreditarían que
los aludidos inmuebles son bienes nacionales de uso público.
Sobre el particular, cabe anotar que el artículo 589 del Código Civil
establece que "Se llaman bienes nacionales aquellos cuyo dominio
pertenece a la nación toda. Si además su uso pertenece a todos los
habitantes de la nación, como el de calles, plazas, puentes y caminos, el
mar adyacente y sus playas, se llaman bienes naciones de uso público o
bienes públicos". "Los bienes nacionales cuyo uso no pertenece
generalmente a los habitantes, se llaman bienes del Estado o bienes
fiscales.".
Pues bien, consta en el ORD. N° 1695, de 18 de agosto de 2005, de la
Dirección de Vialidad, que los terrenos en que se emplazan los ramales de
acceso y salida del actual Enlace La Palma fueron ejecutados por dicha
repartición a comienzos de la década de 1980.
Además, la Dirección de Obras de la Municipalidad de Quillota ha
certificado en los planos de subdivisión de los terrenos adquiridos por
ésta, y sobre los cuales se construyeron los ramales, que los lotes 1, 2, 3,
4, 2B1 y 2B2, están destinados a equipamiento caminero y uso vial.
Cabe agregar que la Unidad Quillota del Servicio de Impuestos Internos,
en ORD. N° UQ5.01/89, de 29 de abril de 2005, señala que los terrenos
en cuestión no se encuentran enrolados, por cuanto corresponden a
predios con destino vial y de equipamiento caminero
Luego, consta de los antecedentes tenidos a la vista que los inmuebles
sobre los cuales se construyeron, a comienzos de la década de 1980, las
obras de ingeniería que conforman el Enlace La Palma, son caminos
públicos cuyo dominio, al tenor del citado artículo 589 del Código Civil,
pertenece a todos los habitantes de la nación y cuyo uso corresponde a
todo los miembros de la comunidad.
Por otra parte, la Ley de Caminos, al establecer la definición de los
caminos públicos, en el artículo 24 del DFL. N° 850, de 1997, de Obras
Públicas, deja claramente establecido que se trata de bienes nacionales
de uso público y lo hace doblemente, como se advierte a través de una
lectura cuidadosa, puesto que la definición señala: "Son caminos públicos
las vías de comunicación destinadas al libre tránsito (primera alusión al
uso general), situadas fuera de los límites urbanos de una población y
cuyas fajas son bienes nacionales de uso público" ( segunda alusión al
uso general).
Ahora bien, los caminos públicos adquieren la calidad de bienes
nacionales de uso público desde que han sido afectados al uso público. De
todos los elementos que configuran el concepto de "camino público", es el
"uso público" el que influye principalmente en esta calificación, es decir,
en la dilucidación de si una vía de comunicación terrestre puede o no ser
calificada de camino público. Tanto es así, que el artículo 26 de la Ley de
Caminos adopta como único y exclusivo criterio para establecer la
presunción de ser público un camino, la circunstancia de estar o haber
estado dicha vía en uso público.
En este orden de ideas, cabe señalar que los caminos son obras del
ingenio humano. Su incorporación al libre tránsito o al uso público puede
haberse producido por las más diversas causas. Puede un particular
haberlos construido y haber hecho donación de ellos para que queden
afectados al uso público, o bien puede ser que la Autoridad haya decidido
su construcción, que es lo que normalmente ocurre. En este último caso,
el camino ha sido el resultado de la aplicación de todo un procedimiento
administrativo utilizable en la edificación de obras públicas, las cuales una
vez recibidas por los organismos competentes quedan afectas al uso para
el cual fueron concebidas. En el caso de los caminos públicos, la entrega
de la obra producirá automáticamente su afectación al uso público.
En estas condiciones, y dado que en las propiedades a que sé refiere la
consulta se encuentran hoy emplazados los accesos a la intersección
desnivelada existente entre la Ruta 60-CH y el Camino La Palma, (ORD
2125, de 2005, del Jefe de la Unidad Técnica de Expropiaciones de la
Coordinación General de Concesiones), entregados al uso público hace
muchos años, no puede llegarse a otra conclusión, en derecho, sino de
que se trata de bienes nacionales de uso público.
Siendo ello así, no resulta procedente su expropiación, para los efectos de
la realización de las mencionadas obras de mejoramiento y modernización
del Enlace La Palma.
En cuanto a los derechos de propiedad que la Municipalidad de Quillota
sostiene tener sobre los citados terrenos, debe manifestarse que el citado
artículo 26 de la Ley de Caminos, en su primer inciso, luego de definir el
criterio para establecer la presunción de ser público un camino, en su
acápite final dispone: "Esta disposición no excluye el derecho del
particular para reclamar judicialmente su dominio".
Cabe puntualizar que la expresión "particular" que emplea el legislador en
la norma recién reproducida debe entenderse que comprende también a
las Municipalidades dado que éstas, conforme al artículo 1° de la Ley
18.695, son corporaciones autónomas de derecho público, con
personalidad jurídica y patrimonio propio.
Siendo ello así, los municipios, al igual que cualquier particular, podrán
recurrir al Poder Jurisdiccional para reclamar el dominio de los terrenos en
que se emplaza un camino, conforme a los términos del aludido artículo
26, inciso primero, de la Ley de Caminos.
En mérito de lo expuesto, se concluye que los terrenos en que se
emplazan los ramales de acceso y salida del actual Enlace La Palma,
ubicado en la comuna de Quillota, V Región, son bienes nacionales de uso
público y, por tanto, no se requiere su expropiación para la realización de
las mencionadas obras de mejoramiento vial por parte del Ministerio de
Obras Públicas.