lineamientos de politica de vivienda de interes social

LINEAMIENTOS DE POLITICA
DE VIVIENDA DE INTERES SOCIAL
SEMPTIEMBRE / 2013
Elaborado gracias al apoyo de www.inclusys.com.ec
LINEAMIENTOS DE POLITICA DE VIVIENDA DE INTERES SOCIAL
Contenido
1. Introducción
Pág.
3
2.
2.1.
2.2.
2.3.
2.4.
2.5.
2.6.
2.7.
2.8.
2.9.
Propuestas de Lineamientos de Política de Vivienda de Interés Social de APIVE
Definición central y objetivos
Propuesta de modelo y componentes
Nuevo bono-título valor
Compensación subsidio de tasa
Devolución del IVA al constructor
Seguro de crédito
Terreno y financiamiento de Infraestructuras
Otros instrumentos
Valoración de Impacto
5
6
7
8
10
11
12
12
13
14
3.
Conclusiones
16
4.
Metodología
18
5. Cuadros y anexos
Gráfico 1. Déficit de vivienda en Ecuador
Tabla1. Estimación de déficit de Vivienda en los Hogares de Menores Ingresos
Gráfico 2. Número de Viviendas según Permisos de Construcción
Gráfico 3. Tenencia de Vivienda
Gráfico 4. Distribución del Costo de Construcción de la VIS
Gráfico 4. Oferta de VIS frente a Meta Gobierno
19
19
20
20
21
21
22
Bibliografía
23
1. Introducción
El déficit habitacional en Ecuador según el
Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda
(MIDUVI) era de 692.216 para el 2010, lo que
representa una reducción del 9%, respecto
a la medición realizada en el 2006, cuando
la cifra fue de 756.806 viviendas; por otra
parte, el déficit de viviendas nuevas en el
2006 era de 23,3% y en 2010 fue de 19,3%,
mientras que el hacinamiento, pasó de
18,9% a 13,8%, en el quinquenio, de acuerdo con la misma fuente. Este último es uno
de los menores de la región.
Lamentablemente, a pesar de su relevancia,
estas estadísticas no logran referir explícitamente la informalidad y sus ramificaciones para el debate sobre acceso a vivienda.
La Constitución de Montecristi, el Plan
Nacional del Buen Vivir y la política gubernamental le otorgan una alta prioridad
a la construcción de Vivienda de Interés
Social (VIS) para la solución del problema
del déficit habitacional; muestras de ello
han sido la entrega de bonos para vivienda del MIDUVI, los créditos para proyectos
habitacionales del Banco Ecuatoriano del
Vivienda (BeV) y los préstamos hipotecarios
del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS) y del Banco del Afiliado al IESS
(BIESS). El mercado hipotecario nacional
total alcanzó dos mil millones de dólares
de originación en 2012.
sub-nacionales y promotores inmobiliarios
privados; algunos de los gobiernos autónomos descentralizados municipales han
creado incluso empresas públicas dedicadas a la construcción de vivienda de interés
social o se encuentran desarrollando planes habitacionales, con participación del
sector privado, en el marco de las nuevas
competencias del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomías y Descentralización (COOTAD).
Los gobiernos municipales tanto en Quito,
Guayaquil, como en otras ciudades han desarrollado programas de vivienda popular
en terrenos urbanizados con el concurso
de empresas privadas constructoras e inmobiliarias, que por otra parte han venido
construyendo soluciones de vivienda para
los segmentos de menores ingresos, con
financiamiento de bancos, mutualistas y
cooperativas, e incluso mediante ensayos
de financiamiento directo; algunas ONGs
también han contribuido a la construcción
de vivienda de interés social de los grupos
poblacionales más vulnerables.
Aunque el déficit habitacional se ha reducido, sigue siendo alto y según el MIDUVI, el
80% del mismo corresponde a familias de
bajos ingresos. La Asociación de Promotores Inmobiliarios de Vivienda del Ecuador
(APIVE), consideró relevante disponer de
unos Lineamientos de Política de Vivienda
Recientemente se ha traspasado la carte- de Interés Social, que combine los planteara del BeV al Banco del Estado (BdE), con mientos de sus asociados con las prioridael mandato de trabajar con los gobiernos des del gobierno, así como recomiende un
conjunto de medidas y acciones que facili- promotores inmobiliarios y en el taller deten una mejor articulación público-privada sarrollado en coordinación con APIVE con
para una solución sostenible al problema actores clave del sector.
social de la vivienda.
El documento se ha organizado de la siPor esa razón, APIVE ha contactado a IN- guiente manera para una mejor comunicaCLUSYS para desarrollar una consultoría ción de su carácter propositivo: se exponen
que sistematice los criterios y planteamien- primeramente los lineamientos de políticas
tos del sector de promotores inmobiliarios sobre VIS de APIVE,orientados a dinamizar
en un documento de Lineamientos de Po- este mercado y maximizar su impacto en
lítica de Vivienda de Interés Social, cuyos la solución de un problema social álgido,
resultados se presentan a continuación, en como es la vivienda, y se acompaña de un
un documento que recoge las reflexiones breve resumen de objetivos y la metodoloavanzadas por el gremio al respecto en su gía empleada, así como de un análisis de
relacionamiento con los actores públicos la problemática actual de la VIS en el país
y se basa en las reuniones sostenidas con para una comprensión del contexto.
Ι4Ι
LINEAMIENTOS DE POLÍTICA DE VIVIENDA DE INTERES SOCIAL
2. Propuesta de lineamientos de políticas de
vivienda de interes social de APIVE
Los lineamientos que se presentan a continuación sistematizan un proceso de análisis y reflexión colectiva de los miembros de
APIVE y representan un ejercicio propositivo de soluciones realistas y factibles, que
se orientan a mejorar el Sistema de Incentivos a la Vivienda, en particular a la vivienda de interés social y apuntan a la creación
de un mercado sostenible de vivienda de
interés social.
de un entorno complejo de un país como
Ecuador en “franco proceso de crecimiento
poblacional”, que de hecho según registra
el CPV 2010, ha cuadriplicado su población
en los últimos 50 años, con una tasa de crecimiento poblacional actual del 1.4%, en
medio de un proceso “urbanización” que ha
provocado un cambio sustancial en la proporción de habitantes en el medio rural y
urbano, porque se ha pasado de ser un país
con población mayoritariamente rural hasta
La participación de APIVE mediante estas los 50s a uno con un 78% de los pobladores
propuestas como un insumo nacido desde la en las urbes en el 2010, movimiento migraexperiencia práctica en Ecuador y otros paí- torio que se inscribe dentro de una tendenses de la región, se convierte en un insumo cia mundial y que en Ecuador se concentra
para la construcción e innovación de la polí- en alrededor de 10 ciudades.
tica pública, responsabilidad en la que el Gobierno Nacional a través del MIDUVI tiene la Por otro lado, APIVE constata que “el increrectoría, pero que en un ambiente de diálogo mento anual del número de hogares urbanos
y de escucha activa permite que la sociedad es cercano a 85.000 y que la tendencia del tacivil, pueda aportar con ideas y recomenda- maño de los hogares es a decrecer” de maciones, que finalmente serán evaluadas por nera sostenida, como parte de los cambios
los tomadores de decisión pública.
demográficos de la modernidad, mayor nivel
de educación de la población, participación
El objetivo de la propuesta de lineamientos de la mujer en el mundo laboral extra-hogar
de APIVE es “ajustar el Sistema de Incen- y mayor valoración y respeto por su rol en la
tivos a la Vivienda (SIV) para vertebrar una sociedad, más allá de la maternidad.
política pública que facilite la creación de
un mercado sostenible de vivienda social, Una de las características más relevanen el que participe el sector privado tanto tes de la población ocupada en el país es
de producción como de promoción”.
el porcentaje (44.1%) de informalidad, que
se refleja también como un rasgo distintivo
APIVE comparte el enfoque estratégico ha- en la construcción de viviendas y que tiene
cia la inclusión y la alta prioridad de la vi- una implicación profunda en el acceso de
vienda y su entorno como derecho que for- la población al financiamiento formal para
ma parte de un desarrollo más incluyente; el acceso a la vivienda y a la vivienda formal
por otra parte, el gremio analiza y compren- en sí misma.
Aunque la pobreza en Ecuador ha disminuido al 32.7% según la CEPAL, continúa
siendo una realidad tanto por nivel de ingresos como por necesidades básicas insatisfechas para millones de ecuatorianos,
sin capacidades significativas de ahorro/
reinversión. Si a eso se suma la alta tasa
de informalidad en la economía, se podrá
dimensionar lo crítico que resulta para
una política de vivienda social resolver el
problema de acceso a recursos y financiamiento de ese segmento de la población
como llave de acceso a la vivienda.
Por otra parte, en una lógica estricta de
mercado, de búsqueda de rentabilidad de
los negocios y de manejo de riesgos, “la
oferta crediticia y de unidades de vivienda se encuentra enfocada en la actualidad
hacia los segmentos de mayores ingresos”
que no deben ser desatendidos pero que
dentro de una estrategia de largo plazo, requiere una reorientación y diversificación
de esa oferta para cubrir a los quintiles de
menores ingresos.
APIVE observa que desde el 2009, la mayor parte del mercado de vivienda ha
pasado a encontrarse por debajo de los
50.000 USD/unidad, un cambio sustancial
de la tendencia precedente y sobre la cual
ha tenido una influencia decisiva la política pública en torno a VIS. El reto actual de
impulsar la construcción de viviendas de
entre 20.000 a 30.000 USD/unidad, ha sido
posible como una derivación del logro ya
alcanzado, aunque existen aún factores
que inhiben esa evolución, como la falta
de disponibilidad y el costo de los terrenos urbanizados.
Ingresos Promedio y % Gasto Estimado Disponible para Vivienda
Ingresos Promedio
% Gasto en vivienda
Cuota máxima
Urbano
Q1
200.00
20%
40
Urbano
Q2
500.00
25%
125
Urbano
Q3
750.00
30%
225
Urbano
Q4
1,150.00
35%
403
Urbano
R y Um
Q5
Acum. Q3
2,260.00
275.00
35%
23%
791
62
Fuente: Proyecciones IEFIVI
2.1. DEFINICIÓN CENTRAL Y OBJETIVOS
Del escenario anteriormente descrito se › Redirigir la atención del sector financiero, constructor y promotor privado
desprende una definición central: “El accon un sentido de prioridad estratégiceso a una vivienda formal para los grupos
ca por la dinámica demográfica y una
de menores ingresos, no es posible sin una
lógica incremental hacia la VIS en las
ayuda directa y sostenida del Estado; a meáreas urbanas.
nores ingresos de las familias, mayores se› Provocar el crecimiento de la oferta de
rán las necesidades de los apoyos del Escrédito para vivienda, enfocado en los
tado”. Sin una política de apoyos, llámese
quintiles 1, 2 y 3, que representa la posubsidios directos o condiciones preferenblación de menores ingresos y con más
ciales de crédito, no será posible la realizadificultades de acceso a financiamiento.
ción del derecho constitucional del acceso › Generar mecanismos integrales de aca una vivienda adecuada y digna para los
ceso a la vivienda social, y no depender
hogares de menores ingresos.
de un solo instrumento como es en la
actualidad el Bono de la Vivienda, cuyo
Los objetivos de la propuesta de APIVE para la
funcionamiento debe mejorar y complementarse con otras herramientas.
política de vivienda social son los siguientes:
Ι6Ι
LINEAMIENTOS DE POLÍTICA DE VIVIENDA DE INTERES SOCIAL
› Inducir el acceso a recursos de largo
plazo y del mercado de valores para
financiar el programa, fortaleciendo la
sostenibilidad del sistema, en la comprensión de que la solución del problema del déficit habitacional solo será posible en el largo plazo.
› Encontrar instrumentos que resuelvan
el factor inhibidor de la disponibilidad
y el precio de la tierra urbanizada, que
limita el potencial de crecimiento de la
construcción de VIS para los quintiles de
menores ingresos.
En resumen se trata de “establecer reglas
claras, sostenibles y de largo plazo para los
actores públicos y privados”, que generen
un ambiente de certidumbre y confianza,
que permita el desarrollo de coordinación y
sinergia entre los operadores del sistema,
para un funcionamiento eficiente del mismo y de alto impacto social y rentabilidad
económica para las partes, con especial
énfasis en el bienestar de los beneficiarios
finales, los hogares de menores ingresos.
2.2. PROPUESTA DE MODELO Y COMPONENTES
El núcleo de la propuesta de APIVE consiste en un modelo integral, dotado de varios componentes, a partir del desarrollo
innovador de los actuales y la introducción
de nuevos instrumentos complementarios, “mediante los cuales se procura generar incentivos y beneficios para todos
los actores: Compradores/Beneficiarios,
Promotores Inmobiliarios/Constructores,
Instituciones del Sistema Financiero y Estado/Gobierno.
Componentes del Modelo Propuesto
NUEVO BONO
COMPENSACIÓN O
SUBSIDIO DE TASA
DEVOLUCIÓN DE IVA AL CONSTRUCTOR
SEGURO DE CRÉDITO
nuevas herramientas a partir de los aprendizajes de experiencias exitosas en Ecuador y en Latinoamérica.
Su aplicación estimularía notablemente el interés del sector privado promotor
y constructor por participar en el SIV, la
inversión en nuevas tecnologías constructivas especialmente diseñadas para VIS, el
crecimiento de la oferta e impacto social
y acortar la brecha entre las ambiciosas
metas de las políticas del Estado frente a
la capacidad real actual de construcción
de VIS con los mecanismos hoy existentes
y su nivel de eficiencia en la implementación presente.
Para alcanzar las metas gubernamentales declarados es indispensable innovar
los instrumentos existentes e incorporar nuevos, cuyo funcionamiento integral permitiría la operación de un modelo de financiamiento como el que se
propone a continuación.
OFERTA DE TIERRA
URBANIZADA
La operación del modelo propuesto a continuación permitiría que los quintiles del 1 al
3, accedieran a viviendas de valor diferenciado en función de sus niveles de ingresos,
Los componentes del modelo propuesto mediante la entrega de un bono diferenciason instrumentos que representan inno- do, que tuviera las características de un tívaciones al Sistema actual, incorporando tulo valor transable, la incorporación de un
LINEAMIENTOS DE POLÍTICA DE VIVIENDA DE INTERES SOCIAL
Ι7Ι
créditos a los promotores inmobiliarios,
es insuficiente para la magnitud de las
metas propuestas; la innovación del Bono
y la incorporación de los nuevos instrumentos propuestos que han sido validados por la experiencia internacional,
haría más atractivo, eficiente y de mayor
impacto al sistema en su conjunto para
todos los actores intervinientes y permitiTal como opera el SIV actualmente, aun ría alcanzar de manera realista las metas
mejorando los niveles de eficiencia en la de acceso a vivienda social planteadas
ejecución del Bono de la Vivienda y los desde el sector público.
subsidio compensación de tasa hasta el 5%
para los quintiles de más bajos ingresos, la
devolución del IVA al constructor, la cobertura de un seguro de crédito para los quintiles 1 y 2 y 3, que disminuya riesgos, y el
financiamiento de infraestructura por parte del gobierno central o de los GADs, bajo
la modalidad de terrenos y urbanización.
2.3. NUEVO BONO – TÍTULO VALOR
Desde el punto de vista conceptual existe total coincidencia sobre la importancia
estratégica que para el SIV ha representado el establecimiento del Bono de la Vivienda y el rol clave que ha cumplido en
el arranque e impulso a los programas de
VIS. Sin embargo se ha mostrado como
un instrumento con limitaciones debido
a la gestión de implementación y por su
propio diseño inicial.
Los atributos que debe tener el nuevo Bono-Titulo Valor, de acuerdo con los criterios
de APIVE, consultados con sus socios, son
los siguientes:
› Beneficiario único.
› Rigurosa calificación, control y garantía de
proyectos receptores por parte de MIDUVI.
› Libre endoso.
› Término de pago.
› Tasa de interés.
› Posibilidad de canje tributario al térmiEl Bono de la Vivienda ha tenido un comno, con lo cual se lograría una mayor inportamiento cíclico, en ocasiones episódidependencia de los flujos y mejores opco, y ahora mismo interrumpido.
ciones de transabilidad de los bonos.
Es además ilíquido, lo que le resta credibilidad, eficiencia y potencial de impacto al
mismo y al SIV en su conjunto.
La propuesta innovadora respecto al Bono
anterior es crear un nuevo Bono-Título Valor, transable en el mercado de valores,
pagadero dentro de un término y/o convertible en crédito tributario, con el objetivo de
independizar la planificación de entrega de
bonos de los flujos de recursos al MIDUVI,
para garantizar la estabilidad y sustentabilidad del instrumento en sí mismo y permitir un uso más versátil y ágil que beneficiará la eficiencia y eficacia del sistema. Es
en fin una forma de volver efectivo el bono.
Ι8Ι
BENEFICIOS
El funcionamiento del SIV con un nuevo Bono-Título Valor reportaría una serie de beneficios al sistema, como los que se detallan
a continuación. Básicamente se resumen en
mayor transparencia, mejor planificación de
egresos por el Estado y costos compartidos
entre los intervinientes en el mecanismo:
› Esquema transparente para el beneficiario del Bono.
› Estado difiere planificadamente el egreso por Bonos.
› Costo de la operación se distribuye entre
3 posibles intervinientes:
•Estado-MIDUVI: Interés del Bono.
LINEAMIENTOS DE POLÍTICA DE VIVIENDA DE INTERES SOCIAL
•Promotor-Constructor: Margen entre
interés del Bono y tasa del crédito o
precio de mercado.
•IFI o Mercado de Valores: Fuentes de
financiamiento y tasa preferencial del
crédito o fondos a costo de mercado.
OPCIONES
Se ha pensado en dos opciones complementarias para la operación del nuevo Bono-Título Valor.
A. Venta de los Bonos en el Mercado de
Valores: Para el funcionamiento de esta
alternativa, se requiere cumplir ciertas
condiciones básicas:
› Registro en Bolsas de Valores Respectivas
› Registro en Sistema de Desmaterialización de los Títulos valores (DECEVALE o
Banco Central)
› Calificación de los Bonos del SIV como
títulos valor por la Comisión de Valores
Cabe indicar que los bonos se convierten
en títulos valores y tienen los atributos
Estas consisten en la posible venta de los Bo- de transabilidad a partir de la entrega del
nos en el Mercado de Valores (A) y el acceso bono de un beneficiario calificado a un proa financiamiento con Garantía de Bonos (B). motor calificado.
Esquema Opción A
Fuente: APIVE
B. Financiamiento con Garantía de Bonos:
Para la utilización del nuevo bono en la
modalidad de financiamiento con garantía del mismo, se requieren también
determinadas condiciones que aseguren su correcto funcionamiento:
› Resolución de Junta Bancaria
› Calificación de los Bonos del SIV como
garantía adecuada para operaciones
de crédito.
› Inclusión de los créditos con garantía de
Bonos del SIV dentro del grupo de activos
con factor 0.10 de ponderación por riesgo.
› Ampliación de la norma de provisiones
específicas para créditos con garantía
hipotecaria incluyendo en la misma adicionalmente a los créditos con garantía
de Bonos de Vivienda.
La gráfica a continuación ilustra cómo funcionaría el instrumento y el rol de cada uno
de los intervinientes.
LINEAMIENTOS DE POLÍTICA DE VIVIENDA DE INTERES SOCIAL
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Esquema Opción B
Fuente: APIVE
2.4. COMPENSACIÓN O SUBSIDIO DE TASA
El mecanismo de subsidio de tasa es un
institución financiera que otorgó y admiinstrumento que se encuentra siendo utinistra el crédito, previos los controles y
lizado por otros países de la región para el
validaciones de cumplimiento de requifinanciamiento de vivienda social y permite
sitos del caso.
que los hogares de menores ingresos vean › Dicho crédito fiscal es aplicable al pago
reducida su cuota mensual de pago del créde impuesto a la renta de la IFI o negodito hipotecario hasta un nivel razonable de
ciable en el mercado.
acuerdo a sus ingresos. A la vez que dinamiza el sector, puede maximizar impactos Fondo de permutas de operaciones de
apalancado al Bono y genera un sentido de
crédito. Básicamente, es la creación
co-responsabilidad en el beneficiario, que
de un fondo que realiza permutas de
se traducirá en auto-estima y mayor cuidaoperaciones de crédito a tasa subsido de la vivienda y el entorno de esta.
diada por títulos valores a tasa de mercado en iguales condiciones de monto,
ALTERNATIVAS
plazo y amortización.
APIVE plantea dos alternativas para la implementación de este nuevo instrumento BENEFICIOS
en combinación con el Bono transformado Entre los principales beneficios de la puesa Título Valor.
ta en marcha de este mecanismo complementario al bono se identifican los siguien Tablas paralelas de amortización:
tes, para el comprador, para el promotor,
› Se generan dos tablas paralelas de para el estado y para el sistema:
amortización, una con la tasa de mercado y otra a la tasa final y cuota a pagar › Reducir el costo efectivo del crédito de vipara el comprador.
vienda de las familias de escasos recursos.
› Se calcula el diferencial de intereses › Producir la menor tasa para el compraentre las dos tablas, el cual se convierdor incrementando su capacidad de deute anualmente en crédito fiscal para la
da para su cuota máxima pagable.
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LINEAMIENTOS DE POLÍTICA DE VIVIENDA DE INTERES SOCIAL
› Mantener para la IFI la tasa neta igual,
generando así un incentivo para intervenir y bancarizar segmentos que antes no
eran atendidos con crédito hipotecario.
cial, como el establecimiento de relaciones
clientelares, el fortalecimiento de patrones
de dependencia del estado y de la cultura
del paternalismo, que eventualmente pueden llegar a comprometer la sostenibilidad
misma del sistema al generarse una presión excesiva sobre el fisco.
› Permitir al Estado utilizar este mecanismo como alternativa para bajar el valor
del bono y reducir la dependencia solo
en el bono de vivienda, además de diferir Mediante el subsidio de tasa, con la misel flujo efectivo del paquete de subsidios. ma cantidad de recursos del estado que se
concentra actualmente en el Bono de Vi›Generar una co-responsabilidad del vienda se podría aumentar la cobertura de
comprador en el esquema y fomentar la los programas de VIS, aprovechando las
bancarización y cultura de pago con la reservas de capacidad de pago de los hoparticipación de la infraestructura insta- gares de menores ingresos y estimulando
lada de IFIs privadas.
de esa manera su sentido de co-responsabilidad en la solución del problema de
Adicional y complementariamente la utili- la vivienda. Este modelo aportará además
zación del mecanismo de subsidio de tasa una externalidad positiva de estimular una
puede convertirse en una herramienta de cultura financiera y de ahorro e incremenpolítica económica para generar incentivos tar la bancarización.
hacia sectores y líneas específicas de pro- ducción y de inversión.
Otra ventaja que tendría la implementación de este mecanismo de subsidio de
Todo subsidio tipo bono tiene efectos en tasa es que se abarata el costo fiscal del
el estímulo a la política que se desea in- programa, tal como se puede apreciar en
centivar a través de su aplicación, en este la siguiente simulación, por lo que en un
caso el acceso a VIS; empero, los subsi- escenario de restricción de recursos fisdios comportan también riesgos y pueden cales, se podría mantener el impulso de
tener efecto no deseado en la psiquis so- los programas.
2.5. DEVOLUCIÓN DE IVA AL CONSTRUCTOR
que es una forma de “incentivar” la participación privada en el sector, tiene por contrapartida una disminución en los ingresos
fiscales en determinados rubros; una decisión de política de ese tipo debe estar guiada
más que por consideraciones estrictamente
La devolución del IVA permite mejorar la fiscales, por el interés común y la prioridad
relación precio – costos y gastos de la vi- que se le ha otorgar al crecimiento de este
vienda social producida desde el sector mercado por sus altísimos efectos multiprivado y puede generar una reducción plicadores en la economía, incluído su rol
como corrector de la balanza comercial.
del precio de la vivienda.
El propósito del instrumento es transparentar el costo real de la vivienda social
devolviendo al Promotor/ Constructor de
proyectos “precalificados” como sociales,
el IVA de los insumos empleados.
Esta mejora en la estructura de costos de El esquema de Devolución de IVA presuquién produce vivienda en este segmento, miblemente requiere de una reforma a la
LINEAMIENTOS DE POLÍTICA DE VIVIENDA DE INTERES SOCIAL
Ι 11 Ι
LORTI (Ley Orgánica de Régimen Tributario
Interno), por lo que requiere de una voluntad
política del Ejecutivo y del Legislativo, que dependerá en gran medida de la legitimidad social de la causa que justifica esa devolución.
Entre otras alternativas, podría incluirse una
reforma al artículo 55 de la LORTI (transferencias con tarifa cero) o bien al artículo 73
sobre la devolución del impuesto.
La devolución del IVA puede aplicarse de
las siguientes formas:
› Al valor de la vivienda (focalización en
vivienda social, cálculo de devolución
aproximado).
› A los insumos gravados (focalización
en productos para varios destinos, cálculo exacto).
2.6. SEGURO DE CRÉDITO
2.7. OFERTA DE TIERRA URBANIZADA
Es un mecanismo para reducir el riesgo
crediticio de las entidades financieras que
otorguen crédito en el sector de vivienda
social y por ende una medida complementaria de generación de certidumbre y de estímulo al ingreso masivo y sostenido en el
sistema de operadores privados.
Finalmente uno de los mayores cuellos de
botella identificados para un mayor dinamismo en el mercado de VIS es la disponibilidad
y costo de los terrenos y la urbanización de
los mismos, por su peso sobre el costo total de la vivienda, inhibidor del acceso a la
misma cuando la intención es atender a los
estratos de menores ingresos.
Se basa en la constatación de que si bien la
morosidad es típicamente reducida en vivienda, un seguro puede permitir, paliando
el riesgo implícito de créditos en mercados
inexplorados, que una IFI financie créditos
para este nuevo mercado, incluso en porcentajes del valor comercial de la vivienda
mayores a los consuetudinarios, dinamizando el acceso a crédito y por ende a vivienda. Se propone entonces, la generación
de un seguro de riesgo crediticio promovido por el Estado a través de entidades de
seguros especializadas para el efecto.
Para los segmentos de más altos ingresos
ya existe una póliza de seguro de crédito hipotecario, misma que puede ser replicado
en este programa, al menos para los quintiles de ingresos más bajos (1 y 2). Para que
sea útil a los propósitos del sistema debe
contar con los siguientes atributos:
› Auto liquidabilidad
› Costo debe ser compensado por menores requerimientos de provisiones
› Coherencia con la normativa Junta
Bancaria
Ι 12 Ι
Se plantea, la oferta de tierra y el financiamiento de la infraestructura, por parte
del gobierno central o de los GADs como un
aporte al desarrollo ordenado del suelo y
de mitigación de las invasiones en zonas de
expansión urbana o urbano-marginal. Para
hacerlo más viable para el Fisco, hipotéticamente, se podría conceptualizar esta acción del gobierno central o de los gobiernos locales como una cuenta que pueda
instituirse contra los aportes estatales no
reembolsables para gobiernos seccionales, con lo que no habría un costo adicional
para el estado.
En interacciones recientes con altos estamentos de la Función Ejecutiva, incluido el
Presidente de la República, ha quedado claro
que este factor es uno de los mayores inhibidores para la ampliación de la oferta de VIS.
Desde la perspectiva de APIVE, el Gobierno Central o los Gobiernos locales pueden
identificar tierra, en conjunción con desarrolladores privados o de manera autónoma, determinar un precio de comerciali-
LINEAMIENTOS DE POLÍTICA DE VIVIENDA DE INTERES SOCIAL
zación de la misma con infraestructura, y
proceder a invertir en su urbanización por
vía de contratos directos o a través de concursos en los que pueden participar los
mismos promotores, o no. Al final del día,
se debe lograr que la tierra prevista para
vivienda de interés social entre al mercado
2.8. Otros Instrumentos
APIVE propone como parte de estos lineamientos de política de VIS otros instrumentos complementarios, con la mira de
desarrollar el SIV y el mercado de VIS, de
manera sostenible.
Se propone la definición indexada del valor de la vivienda social, que reconocería
que la realidad de la población en situación
de pobreza no es homogénea, por lo que es
necesaria una diferenciación de segmentos. Asimismo, la indexación debería permitir que conforme se actualicen los costos de producción de vivienda, sea esto por
modificación de normas, por incremento de
salarios, o por los motivos que fueren, pueda actualizarse automáticamente la escala
de precios de venta e incentivos previstos
en el marco del SIV.
a un precio que permita alcanzar los objetivos de vivienda de interés social del estado
ecuatoriano, a precios de venta finales planificados y razonables, que puedan conjugarse con los programas de financiamiento
previstos para el efecto.
ble. Las disposiciones del Código Civil son
al respecto, en comparación con las de países vecinos, sustantivamente perjudiciales
para las partes, por la lentitud de sus procesos. Esto es evidentemente perjudicial
a la vez para los deudores hipotecarios y
para la institución prestamista, puesto que
un bien liquidado por debajo de su máximo
valor posible, por el hecho de haber pasado
mucho tiempo, perjudica la liquidación final de la deuda. Por ello el fideicomiso en
garantía se ha desarrollado como alternativa para este tipo de operaciones, siendo
en la actualidad la fórmula más utilizada,
generando beneficios para las dos partes,
en los pocos y casi negligibles casos en que
se produce una mora que requiera liquidación del crédito. No obstante, la resolución definitiva a este problema pasa por la
revisión de las disposiciones legales que
entorpecen los procesos de liquidación o
ejecución hipotecaria, claro está, sin violentar ningún tipo de derecho de las partes.
Se propone también como un factor importante la resolución de los inhibidores
legales para la intervención del sistema financiero privado en el mercado de vivienda Por otra parte, aunque la política de VIS cude interés social, resolver los procesos de bre el medio rural y urbano, bajo el principio de universalidad, la realidad de menor
recuperación de cartera hipotecaria.
densidad de núcleos poblacionales en el
Para viviendas de interés social, así como campo o de dispersión de las unidades de
para los niveles de ingreso más bajos, que producción y vivienda en el medio rural, así
tradicionalmente se integran y excluyen de como de sus niveles de ingresos y la estalos circuitos de formalidad de la economía cionalidad de los mismos, pero también la
de manera cíclica, en caso de mora prolon- diversidad de entornos climáticos y un sengada o incluso de denuncia de la deuda, ini- tido de respeto a las identidades culturales
ciar un proceso de liquidación hipotecaria y de estética de las construcciones frente
equivale para el sistema financiero a con- al entorno natural, hace necesario el dedenar el bien a una liquidación muy por de- sarrollo de una política específica de VIS
bajo de su máximo valor de mercado posi- para el medio rural.
LINEAMIENTOS DE POLÍTICA DE VIVIENDA DE INTERES SOCIAL
Ι 13 Ι
En el pasado, se han realizado esfuerzos
de simplificación de trámites municipales. No obstante, estos jamás han logrado
resultados duraderos. Se recomienda que
no se descuide este tema, pues la tramitología y burocracia municipal tiene implicaciones de peso sobre los costos –asociados
al tiempo y al costo implícito de gestión- en
cualquier proyecto inmobiliario, ni se diga
en el caso de proyectos de interés social.
Las metas gubernamentales de incrementar en altos porcentajes el número de viviendas de interés social construidas en el
corto plazo, se revelan imposibles a la luz
de que la estructuración de un proyecto inmobiliario no deja de tomar un año entero,
desde el primer contacto municipal hasta
que los procesos de permisos permiten
realizar las inversiones medulares para la
obra. Este problema tiene ramificaciones
que incluyen a las empresas proveedoras
de servicios, a carteras de estado que no
hayan descentralizado sus competencias,
como es el caso de la cartera de Ambiente
en determinados municipios, entre otros.
En la misma página de las necesidades
relacionadas con la gestión municipal, resulta incuestionable que la pobre administración de catastros y de avalúos, en la mayor parte del país, distorsiona de manera
sostenida el mercado de vivienda. En ese
sentido, desde años atrás, APIVE viene solicitando que los municipios utilicen de manera efectiva, y sin excepciones, avalúos
comerciales reales de los bienes. Las implicaciones de este problema son diversas
y alcanzan la informalidad, distorsiones tributarias, entre otras.
En materia de política económica, se recomienda también que el Gobierno disponga
dentro de las áreas pertinentes, especialmente las relacionadas la producción y administración de información estadística,
de esfuerzos específicos por estructurar
información relevante sobre esta iniciativa.
Se conoce que el Instituto de Estadísticas
y Censos –INEC- ha venido realizando esfuerzos para mejorar su serie estadística
sobre permisos de construcción. Actualmente, la serie se publica con hasta dos
años de retraso. Asimismo, resultaría importante que el INEC incluya dentro de su
serie sobre Inflación de la Construcción, las
variaciones propias de la categoría salarial
más importante del sector de la construcción, a saber el peón de construcción. Por
último, y ya desde un punto de vista de política macro-económica, parecería importante que se abra una cuenta del PIB que,
más allá de la información que se levanta
sobre formación bruta de capital, o la que
se administra de inventarios, se estructure
alrededor de la inversión de los hogares
en bienes residencias. Esta es una cuenta
del PIB existente en la mayor parte de los
países, y que revela desde un punto de vista
de inversión privada, el acervo de recursos
que son transados en el mercado privado
en bienes inmuebles, uno de los elementos
más importantes que caracteriza el patrimonio de los hogares.
2.9. Valoración del Impacto
› Incremento de la Base Tributaria por generación incremental de volumen y márEl modelo propuesto debe aún ser complemengenes en el sector de la construcción
tado con estudios y cuantificación de impactos,
objeto de una metodología y un proceso distin- › Incremento en recaudaciones por impuestos tasas y tarifas locales (predial,
to, ojalá con un alto nivel de compromiso del
plusvalía, etc.)
sector público, al menos respecto a los siguientes elementos, sobre los que APIVE cuenta con › Ingreso de oportunidad por generación
de empleo privado. Impacto del Prograinformación de primera mano que requiere ser
ma en los indicadores de empleo particotejada respecto a la integridad del sector:
Ι 14 Ι
LINEAMIENTOS DE POLÍTICA DE VIVIENDA DE INTERES SOCIAL
cularmente urbanos.
seguro de crédito hipotecario, incre› Redireccionamiento de recursos de los homento de la bancarización.
gares hacia inversiones productivas que › Intangibles como desempeño laboral y
afectan positivamente la balanza comercial.
productividad, menores costos de tras› Participación de ingresos fiscales en el
lado, asociados a la reubicación, dispoincremento del PIB de la construcción y
sición de servicios y calidad de vida.
del sector financiero
› Dinamización del mercado de valores a
› Remanentes en la administración del
través de la bursatilización de los bonos.
LINEAMIENTOS DE POLÍTICA DE VIVIENDA DE INTERES SOCIAL
Ι 15 Ι
3. Conclusiones
El Gobierno Nacional, siguiendo la Constijos niveles de ingreso en el país solo ha
tución de Montecristi y el Plan Nacional del
sido posible porque, en los últimos años,
Buen Vivir, se ha planteado metas ambiciopaulatinamente, el precio promedio de
sas de construcción de viviendas de interés
las viviendas ofertadas en el mercado ya
social: 30.000 unidades anuales para los
ha venido bajando hasta estabilizarse en
próximos siete años. Para poder alcanzar
un valor que permite, hoy, impulsar una
esas cifras es imprescindible, como ya lo ha
reflexión sobre como dar un siguiente
reconocido el mismo Gobierno en sus más
paso y atender a los siguientes grupos
altos estamentos, a más de la asignación
socio demográficos.
de suficientes recursos de financiamiento, › En el momento en que se redactan estas
la contribución del sector privado conslíneas, un hogar capaz de llevar dos satructor y promotor inmobiliario, en una arlarios básicos unificados a su casa, acticulación sinérgica público-privada, que
cede a un crédito formal, para acceder
en la actualidad no existe. Resulta impresa una vivienda formal, de calidad, intecindible crear un ambiente de certidumbre
grada a los circuitos urbanos y con todos
y de mecanismos expeditos e innovadores,
los servicios. Esto permite concluir que
para generar la confianza entre los actores
la discusión sobre vivienda de interés
y mejorar el clima, que permita desarrollar
social consiste en lograr que todos los
ambiciosas metas e impacto real.
hogares de esas características accedan efectivamente a vivienda, para luego
De acuerdo con el diagnóstico de la prolograr ese mismo objetivo en el caso de
blemática de la VIS en Ecuador, APIVE ha
los hogares que cuentan con un solo saidentificado algunas preocupaciones e inlario básico, seguidos de hogares con inhibidores para facilitar el acceso a vivienda
gresos del subempleo, y finalmente hode interés social:
gares indigentes. Ese debate es propio y
› Se reconoce que ha sido en el período
común a cualquier país desarrollado.
que viene desde el año 2009 que el mer- › Existen varios inhibidores que, en el
cado inmobiliario de vivienda ha pasado
marco de ese debate, han sido identifide caracterizarse por un valor promecados con claridad y cuya resolución dedio de viviendas transaccionadas a nivel
bería permitir que se produzca el salto
nacional superior a 50.000,00 USD, a un
cuantitativo demandado por la sociedad
valor sustantivamente inferior, que se
ecuatoriana en materia de vivienda de
ubica alrededor de los 40.000,00 USD.
interés social.
› El sector inmobiliario representado en › Se identifica una escasez de productos fiAPIVE está convencido de que la disnancieros orientados a los quintiles más
cusión sobre como ampliar el acceso a
bajos, así como para los promotores de
vivienda para los hogares de más bavivienda social. Concomitantemente, se
jetivos gubernamentales, probablemente
verifica el bajo nivel de involucramiento
será solo posible mediante rediseños insde la banca privada en esa línea de netitucionales radicales.
gocios, que limita las posibilidades reales
de crecimiento, siendo que la infraestruc- › Desde un punto de vista macro económico, es indudable que la efectividad de
tura instalada requerida para alcanzar
una política de vivienda de interés soambiciosas metas en esta área requiere
cial repercute directamente en el dinamovilizar a todo el sector financiero. Se
mismo de la economía. Pocos o ningún
realizan recomendaciones sobre como
país desarrollado desconoce el rol de la
reenfocar el sistema de incentivos de viconstrucción en sus índices de empleo
vienda del Gobierno Nacional de manera
urbano, en la movilización de sus encaque se incrementen sus probabilidades
denamientos productivos nacionales, e
de alcanzar éxito y sostenibilidad.
incluso en la productividad de hogares
› La limitante material más evidente fuera
que disfrutan de una vivienda propia y de
de la intervención pública en materia de
servicios urbanísticos competitivos. En
financiamiento e incentivo del mismo, es
ese sentido, la vinculación directa de la
la limitada gestión de los Gobiernos Autópolítica de vivienda de interés social con
nomos Descentralizados (GADs) municila política económica nacional, se conspales en específico, o del Gobierno Naciotituye en un imperativo lógico.
nal, para suministrar suelo urbanizado a
un costo que haga viable desarrollar este › La persistencia de prácticas heterodoxas de desarrollo urbano, caracterizadas
tipo de proyectos de vivienda.
por asentamientos informales y expan› Asimismo, es imprescindible resolver las
sión urbana no planificada y sin control,
graves limitantes institucionales de traagregan una capa adicional de dificultad
mitología que afectan los procesos de aua este debate, en la medida en que se
torización en este tipo de proyectos, tanto
constituyen, al igual que los estafadoa nivel municipal como, en el momento
res más sofisticados de la era actual, en
venido, nacional. Desde un punto de vista
competencia desleal del sector formal
de innovación, la ruptura con las inercias
ante los hogares de menos ingresos.
y la consecución de los importantes ob-
LINEAMIENTOS DE POLÍTICA DE VIVIENDA DE INTERES SOCIAL
Ι 17 Ι
4. Metodología
Para el desarrollo de este trabajo, se siguió una metodología participativa de co-diseño de
los lineamientos de política de vivienda de interés social, a través de los siguientes pasos:
Paso 1
Recopilación de la información disponible sobre la problemática de la vivienda en Ecuador, enfocada en el déficit habitacional de los sectores de menores ingresos.
Paso 2
Levantamiento de las políticas públicas vigentes: Constitución,
Plan Nacional del Buen Vivir, MIDUVI y gobiernos seccionales.
Paso 3
Sistematización de la información desarrollada por APIVE en
relación a la temática de la Vivienda de Interés Social y del
equipo consultor.
Paso 4
Realización de talleres, entrevistas individuales y consultas a
actores clave, promotores inmobiliarios y expertos en el sector sobre políticas y recomendaciones.
Paso 5
Elaboración del documento de Lineamientos de Políticas
de Vivienda de Interés Social en versión Word y resumen en
Power Point.
Paso 6
Revisión del documento e inclusión de textos/articulados y recomendaciones de enfoques normativos derivados de los lineamientos.
Paso 7
Reunión de presentación con grupo de trabajo de APIVE y entrega del documento final en Word y Power Point
5. Cuadros y anexos
Gráfico 1.
Déficit de Vivienda en Ecuador
Fuente: MIDUVI, INEC-ENEMDU 2011
En términos de los quintiles 1, 2 y 3, según el INEC, el total de viviendas es de 2´104.459,
con un déficit cuantitativo de 531.256 viviendas y un déficit cualitativo de 842.101; esto
significa que en esos niveles de ingresos se concentra el 75% del total del déficit cuantitativo de viviendas y el 68% del déficit cualitativo, por lo que se comprende la alta prioridad social y política del tema VIS.
Tabla 1.
Estimación de déficit de Vivienda en los Hogares de Menores Ingresos
Urbanos
Número Total de Hogares
Crecimiento Anual Hogares
Rurales y Urbano Marginales
2.439,362
61.300
1.371,186
22.500
Urbano Urbano Urbano Urbano Urbano R y Um
Q1
Q2
Q3
Q4
Q5
Acum. Q3
% Hogares sin Vivienda Propia
Hogares sin Vivienda Propia
Hogares que no ocupan una
Vivienda
Hogares que habitan
Viviendas Irrecuperables
Déficit de Unidades de Vivienda
Oferta Real Actual
# Años para cubrir el
Déficit Actual
42.0%
204,907
42.0%
204,906
41.0%
200,028
35.0%
170,755
28.0%
136,604
27.0%
222,132
33,087
9,564
5,212
-
-
13.766
145,951
86,379
29,786
8,936
2,979
262,050
179,037
95,943
34,998
8,936
2,979
275,816
-
3,418
4,907
12,258
22,653
-
N/A
28.07
7.13
0.73
0.13
N/A
Fuente: INEC-CPV 2010, SIN, IEFIVI, Marketwatch
Estimaciones: APIVE
Gráfico 2.
Número de Viviendas según Permisos de Construcción
Fuente: INEC. Ι 20 Ι
Elaboración: APIVE (incluye viviendas unifamiliares y multifamiliares)
LINEAMIENTOS DE POLÍTICA DE VIVIENDA DE INTERES SOCIAL
Gráfico 3.
Tenencia de Vivienda
Fuente: INEC, ECV, Quinta Ronda (www.ecuadorencifras.com)
Gráfico 4.
Distribución del Costo de Construcción de la VIS
Fuente: APIVE, a partir de una muestra entre promotores. No incluye costos de urbanización
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Ι 21 Ι
Gráfico 4.
Oferta de VIS frente a Meta Gobierno
Fuente: APIVE
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6. Bibliografía
•
Constitución de la República de Ecuador
•
Código Orgánico de Ordenamiento Territorial, Autonomías y Descentralización
•
Propuesta Conceptual SIV; IEFI-APIVE-ANME-CCQ
•
Multitud de Normativas para Definir Interés Social y Atender Demanda de Escasos
Recursos; APIVE
•
“Cómo crear un mercado sostenible de vivienda social”; APIVE
•
Memo-Informe Taller de Trabajo Público-Privado sobre Política de Vivienda de Interés
Social; APIVE, 2012
•
“Propuestas de Reactivación del Crédito Hipotecario de Vivienda; APIVE
•
“Construcción, Caracterización Sectorial”; APIVE
www.apive.org
@apivecuador
www.tuviviendaprimero.ec