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PREALC/311
Noviembre 1987
ORIGINAL: ESPAÑOL
REESTRUCTURACIÓN PRODUCTIVA Y
RESPUESTA INTERNA
Copyright (c) Organización Internacional del Trabajo
1987
Las denominaciones empleadas, en concordancia con la
práctica seguida en las Naciones Unidas, y la forma en
que aparecen presentados los datos en las publicaciones
de la OIT no implican juicio alguno por parte de la
Oficina Internacional del Trabajo sobre la condición
jurídica de ninguno de los países, zonas o territorios
citados o de sus autoridades, ni respecto de la
delimitación de sus fronteras.
La responsabilidad de las opiniones expresadas en los
artículos, estudios y otras colaboraciones firmados
incumbe exclusivamente a sus autores, y su publicación
no significa que la OIT las sancione.
Las referencias a firmas o a procesos o productos
comerciales no implican aprobación alguna por la Oficina
Internacional del Trabajo, y el hecho de que no se
mencionen firmas o procesos o productos comerciales no
implica desaprobación alguna.
PREALC
Casilla 618, Santiago - Chile
PROLOGO
El
presente dcscumento sintetiza los
principales rasgos y factores institucionales
que contribuyen a explicar
la conducta de
empresarios,, trabajadores y gobierno en un
proceso de ajuste? estructural.
Focaliza la
atención en dicha temática en dos de las más
exitosas experiencias de ajuste estructural
- la República
Federal
Alemana y Japón.
Incluye también una síntesis del proceso de
ajuste
estructural
de
Brasil,
única
experiencia
latinoamericana
con
un
significativo
qrado
de
avance en esta
mater i a.
El
documento
fue
preparado por
Norberta E. García, coma parts de la labor de
cooperación del
PREAt.C
con
el
Proyecto
PNUD/OIT sotare Empleo,
Recursos Humanos e
Ingresos de Argentina.
Víctor E. Tokman
Director
ÍNDICE
Pà&ina
A.
Introducción
í
B»
La„ exper i ene i a de a l..gunas..,econom.í as
avanzadas
5
í. Desempeño económico y proceso de
ajuste en países seleccionados
del Norte
2. Factores que inciden en la velocidad
de respuesta de la o-ferta interna
11
C.
La ex peri.eneia.._ de Br asi.1.
24
D«
Conclusiones
2B
i. Rasgos comunes en las experiencias
analizadas
2. Principales acciones emergentes
3. Acciones en el mercada de trabajo
28
30
32
Bibl iogra-f í a
5
37
INDICE DE CUADROS
Cuadra i : Principales indicadores macroecanómicas de cinco países industrializados,
1963-83
Cuadro 2 : Japóns
Cambios
en la producción,
empleo y productividad por grandes
sectores, i970-80
Cuadro 3 : República Federal Alemanas Cambios en
la producción, empleo y productividad
según grandes sectores, 1970—80
Cuadro 4 : Estados Unidoss
Cambio en
la
producción, empleo y productividad
según grandes sectores, 1970—79
Cuadro 5 : Seneración de divisas de los programas
sectoriales
A.
Introducción*
,E1 propósito de este trabajo es relevar algunos de los prin
cipales factores que incidieron en distintas experiencias para
que las mismas lograran, simultáneamente: i)una mayor y mejor ca
pacidad para promover y adaptarse al ajuste estructural de sus
economías nacionales; ii) menores costos en términos de magnitud
y duración del desempleo. El trabajo está acotado a dicho propósito, sin que esto signifique ignorar otros aspectos relevantes
para una política de ajuste estructural externo e interno -véase
al respecto PREALC (1987).
Las economías industrializadas del Nor,te comienzan a sentir
a fines de los años 60
tina aceleración inflacionaria que
es transformada por los dos shocks del petróleo (1973 y 1979)
en fuertes tendencias a la "estanflación'- Las tendencias recesivas que afectan a estas economías a principios de los 80
constituyen sin. duda la depresión más seria que registra la economía internacional desde 1930.
En todo este período, los gobiernos de las economías del Nor
te encuentran que las políticas de manejo de demanda ya no pueden
ser utilizadas para orientar y promover las transformaciones productivas internas impuestas por los cambios en la economía internacional, el alza en los costos de la energía, y el cambio de eos
tos relativos inducidos por este último. Abordan procesos de profunda reconversión productiva y ajuste estructural, orientados a
mejorar la competítivídad externa. En lo esencial, dichos procesos descansan en una rápida y profunda reorientación de las inver
siones, hacia actividades en que los productores domésticos pueden competir mejor con el exterior, sea en fnercados externos o en
el mercado .interno. La incorporación de un sinnömero de innovado
nes tecnológicas, caracteriza también al proceso de reconversión
productiva durante el. cual, junto con la aparición de numerosos
productos y procesos nuevos, se asiste a la declinación y reempla
zo de aquellos tornados obsoletos por la crisis y el ajuste estructural .
*
El autor agradece los comentarios de A. Monza, del
Proyecto ARG/87/003.
~ 2 ~
Todo este proceso involucro costos en términos de desempleo,
no registrados desde la depresión de 1930.
Tanto las tendencias recesivas como el mismo proceso de ajus
te estructural, generaron una magnitud, composición y duración
del desempleo en las economías dwl Norte, que todavía hoy supera
con mucho
lo que constituía el desempleo habitual en dichos paí-
ses en los años 50 y 60.
Aun cuando con diferencias de grado, casi todos los gobiernos
de las economías del Norte fueron concluyendo -desde
mediados
de los 70 en adelanto- que la derrota de la inflación es una precondiciôn necesaria para reducir el desempleo» Aun cuando el ins_
trumental disponible de política económica les permitía una fuerte incidencia y control sobre la inflación, la cuestión crucial
de enfrentar el desempleo en un proceso de ajuste dependía, esencialmente, de la respuesta del lado de la oferta productiva de la
economía.
A la luz de algunos resultados que se discutirán posteriormen
te, puede agregarse que la reabsorción del desempleo, depende en
buena roedida de la velocidad y formas de respuesta del Jado de la
oferta. En particular, de las condiciones, factores y políticas
que permiten x-eorientar recursos, incorporar innovaciones y alean
zar un ritmo de expansion de la productividad y de la producción
en mercados externos y en las franjas de mercados domésticos en
las que se compite con el exterior. La magnitud y orientación de
la inversión es, en este sentido, un aspecto clave. En un proceso
de ajuste estructural, el esfuerzo de inversión e innovación tecnológica en nuevas líneas y sectores exportadores o competidores
con importaciones, es sin duda un, dato crucial.
La necesidad de una respuesta más vigorosa y flexible por el
lado de la oferta -particularmente en bienes y servicios
comer-
cializables- así como el aumento de lo productividad y eficiencia, era un hecho que los cambios en la economía internacional
de la década del 7 0 tornó más claro y urgente.
Es justamente en este aspecto en el que se perciben las mayores
diferencias respecto al curso de acción para el ajuste estructural.
Por un lado, se ubican aquellos que piensan que una vigorosa
competencia en raercados de productos y factores -incluyendo el
trabajo- es el único medio para asegurar un crecimiento económico sostenido, no inflacionario, que elimine el desempleo. Dicha
concepción acepta también coiao diagnóstico algo parecido a una
esclerosis en la competitividad de las economías durante IOB
60-
Rigideces y barreras a la competencia serían entonces el
objetivo a remover por políticas de ajuste estructural. Las mismas se orientarían a estinsular y generar los precios relativos
apropiados para asegurai: is mayor rentabilidad en producción de
comercial izables. Ti i funcionamiento de .los mercados de productos
y factores, asignaría recursos en la dirección deseada. Por el
otro lado, se ubican aquellos cuya fe en Ir. capacidad reasignadora de los mercados es bastante limitada, y que, por el contrario,
ven la necesidad de inLervsnj.r en el mecanismo de mercado para
promover el reajuste estructural, elevar la ei"icieneia productiva y defender ei nivel de empleo. Esta dicotomía es bastante cru
cial porque, aun cuando ambos participen de la necesidad del ajus
te estructural? las preecrípeionos ríe política económica que flu
yen de los respectivos esquemas son en muchos planos irreconcilia
bles.
El cuadro recién descrito de las economías del Morte se repro
duce también en Aîné rica Latina, si bien
con variantes que agu
dizan el proceso. Ai ifnpacfco de ios shocks del petróleo y de la
crisis internacional en mercados externos, se le suma el peso de
la deuda externa, el comportamiento adverso de términos de inter
cambio y el abrupto corte en la entrada de capital fresco a partir de 1982. Esto tierra lugar en el contexto de países que, salvo excepciones
f
no tenían re¿;uelto antes de la crisis su proble-
ma estructural de generar empleos productivos ai ritmo demandado
por ei crecimiento de su fuerza laboral» En consecuencia, el pro
ceso de ajuste estructural es para muchos países de América Lati
na, por un lado más necesario y, por el otro, mSs difícil, que
ei enfrentado en las economías del Norte. l-oqrar una respuesta
„ 4 rápida en el aumento y la reorientaciön de la inversión y tecnolo
gía hacia producción exportable y competidora con importaciones,
expandir la producción en dichas líneas, obtener los aumentos de
productividad respectivos y colocar efectivamente dicha producción en mercados mas competitivos,- es más difícil para países que
además de no contar con los recursos -en todo sentido- de una
economía industrializada; enfrentan hoy la presión de transferir
al exterior recursos reales, para el pago de intereses de su dea
da externa, en magnitudes muy elevadas. También en América Latina se reproduce -con las variantes que explica el hecho de ser
países en vías de desarrollo- la confrontación entre "libre mercadistas" e "intervecionístas", respecto al curso de acción para
e 1 a ;] u s t e e s tr u c i. u r a 1.. "^
Es por ello que las siguientes secciones de este trabajo se
orientan a señalar y discutir algunos rasgos institucionales y
comportamientos sociales que parecieran haber pesado significativamente en experiencias nacionales de políticas de ajuste estruc
tural. En particular, factores institucionales y comportamientos
que incidieron en la flexibilidad y velocidad de respuesta de la
oferta productiva -y de lo que está por detrás de ello, magnitud
y cambio de composición de 3.a inversión e incorporación de innovaciones tecnológicas. El objetivo es relevar dichos factores,
en la perspectiva de la propuesta de políticas adaptables a ios
países de la reglón.
El trabajo no pretende ser original, sino más bien reunir
elementos de otros trábalos recientes -véase la bibliografía- pa_
ra señalar los aspectos considerados como relevantes. En este
sentido, discute estos aspectos contrastando las experiencias de
ajuste estructural de la República Federal de Alemania y Japón,
respecto a las experiencias de Estados Unido;;, el Reino Unido y
Holanda. Para ello, se apoya intensivamente en varios trabajos
recientes; Renshaw (1986), Dore y Taira (1986) y Schatz y Woiter
(1987). Respecto a America Latina, los aspectos destacados surgen del análisis de la experiencia de Brasil, único país de la
región que se ubica en un estadio avanzado de su proceso de ajuste estructural, basándose en ios trabajos de Barros de Castro
y Pires de Souza {19651 y Camargo (1986).
-*• "
Desempeño económico y proceso _de__c) ju_st.e_
en países seleccionados del Norte
La velocidad de respuesta interna es crucial porque un proceso de ajuste estructural, edemas de lograr la transformación
productiva -aumento de la productividad y producción en transables- debe ser expansivo para poder reabsorber gradualmente el
desempleo. En este sentido, las políticas de manejo de demanda
hacen sentido para aumentar el emplee sólo en la medida que el
aumento de la producción y la mayor competítividad con el exterior permiten la expansión de la oferta.
Observando el cuadro 1, se concluye que de una ¡nuestra de
cinco países industrializados -Estados Unidos, Japón, República
Federal de Alemania, Reino Unido y Holanda- dos de ellos -Japón
y la República Federal Alemana- presentan indicadores de mejor
desempeño snacroeconomico en 1973-83. Así, ambos países se caracterizan por registrar: i) mayor crecimiento del PIB; ii) más rá
pido crecimiento de la productividad; iii) menores tasas de inflación; ív) menores tasas de desempleo -en comparación con los
tres restantes.
Considerando el cambio de composición de la producción y el
empleo por sectores, y ios aumentos de productividad derivados de
este proceso,, también son estos dos países los que registran en
el mismo período el mayor proceso de cambio -véase Doce y Taira
(1986), Schatz y Wolter
(1987}: Gray, Pugel y Walter (1986)?
Sharp, Shepherd y Marsden (1987) y de Groot y Evers (1907).
Para fines de ilustración,
se puede constatar el diferente
comportamiento de la productividad y su distinto origen, utilizando información consolidada.
En los cuadros 2, 3 y 4 se presentan ios cambios de composición del producto, del empleo y la tasa de crecimiento de la pro-
CuadTD í
FSiSCïPALEi ÎHOÏCADOE€S SACiŒSQKGnlCûS SE UROG rAJSEs
—:
Producto intsrno bruto
fPÍS)
Tasas 02 Yariacicn proaadio înuîl, en por ci ento
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.
Esoieo civii
Producto por persans
tcupatía
1900-73
1973-79
197T-B3
H¿¿-73
1973-79
Estados Unidos
3.3
2.6
0.7
2.2
2.0
Japón
9,2
3,5
3.7
.1.2
jvP. ai gaina
4.2
7 e
1.8
Ssino Unida
3.2
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1573-79
1979-03
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7,9
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I
Fuente:
OCDE: National Accounts Statistics, 1984; labour Force Statistics, 1985. Citado por Renshaw (1986).
en
!
- 7
Cuadro 2
JAPONs CAMBIOS EN LA PRODUCCIÓN, EHPLEO Y PRODUCTIVIDAD
POR GRANDES SECTORES, 1970-80
Composición "/.
Sectores
Producto
1970
Total
Primario
Empleo
Tasa de crecimiento anual
de 1 a productividad
1980
1970
1990
100.0 i00.0
iOOj.0
100. Q
?.9
6.6
4.4
17.8
10.5
5.1
Secundario
49.3
53.2
41.7
41.5
5.2
Terciario
4S.9
42.4
40.5
48.0
2.8
Fuentet Elaboración PREALC a base de Dore y Taira (1986).
- 8 Cuadro 3
REPÚBLICA FEDERAL ALEMANAï CAMBIOS EN LA PRODUCCIÓN,
EMPLEO Y PRODUCTIVIDAD SEBUN BRANDES
SECTORES, 1970-80
Composición */.
Sectare«
Productividad tasa
de crecimiento anual
Emplea
Producto
7.
1970
1980
1970
1980
i00,_0
100.0
100.0
Ip.Q.Q
âtO
7.0
6.O
11.0
8.0
6.7
Secundario
53.0
49.0
47.0
43.0
5.1
Terciario
40.0
45.0
42.0
49.0
4.6
Primario
Fueptet
Schatz y Wolter (1987).
- 9
Cuadro 4
ESTADOS UNIDOS: CAMBIO EN LA PRODUCCIÓN, EMPLEO
Y PRODUCTIVIDAD SEBUN GRANDES SECTORES,
1970-79
Composición porcentajes
Sectores
Producto
Empleo
1970
1979
1970
1 00. O
100 < o
100.O
i 00.o
0.9
5.0
6.0
7.0
5. O
i. O
Secundario
40.0
37.0
39. O
■>t>. O
0.9
Terciario
55.0
63.0
53. O
60. 0
0.9
Total
Primario
Fugfvte:
1979
Productividad
crecimiento
anual
porcentaje
a/
Elaboración PREALC a base de Bray,' J?ugel y
Walter (19B6).
a/ El
crecimiento del producto en el período 1970-79 alcansó »i
3.2 por ciento anual y el del emplea total a un 2.2 por ciento
por año.
- 10 ~
ductividad, en los sectores primario, secundario y terciario de
Japon, República Federal de Alemania y Estados Unidos en el período 1370-80. Contrastando los resultados de dichos cuadros, se
concluye; i) el crecimiento más rápido de la productividad en Ja
p6n y la República Federal
Alemania se explica principalmente
por el comportamiento del sector secundario? .ti) en Estados unidos el crecimiento de la productividad es mucho más lento, y es
bastante similar en los tres sectores -en torno a uno por ciento
anual; iii) sólo en Estados Unidos la contribución del sector
terciario al aumento de la productividad agregada es significa ti
vo; iv) las tendencias citadas hacen que la productividad en el
sector secundario sea en 1980 en Japón 50 por ciento mayor que
la registrada en el sector terciario y tres veces superior a la
del sector primario; v) a la inversa, hacia 1980 en Estados Uni~
dos la productividad del sector secundario era similar a la del
terciario, y ambas significativamente inferiores a la del sector
primario.
También son Japón y la Rapüblica Federal Alemana los países
que registran.el mayor crecimiento de las exportaciones, tanto ei
términos de tasa de crecimiento anual como en relación al crecimiento de la demanda final. En ambos países, el grueso del autnen
?/
to de exportaciones se origina en el sector manufacturero,--' ñon
también eatos dos países los que en el periodo 1963-83 registran
los mayores coeficientes de inversión bruta, entre los cinco ana
lizados -variando entre 30 y 3 5 por ciento del PIB en Japón y en
tre 22 y 26 por ciento en la Reptíblica Federal Alemana»
Conviene agregar que Japón destina un. 92 por ciento de su
gasto en I y D a la industria manufacturera, mientras que la República Federal Alemana destina casi un 93 por ciento. Se destaca que el grueso del mismo -al contrario de lo registrado en Botados unidos, Francia y otros países con muy elevado gasto en I
y D- se orienta a fines no militares. En consecuencia, ambos paí
ses mantuvieron una porción significativa de sus recursos orientada a generar nuevos productos y proceso industriales.
Todo lo expuesto apunta hacia un proceso bastante similar.
En ios dos países se constata un rápido proceso de reorientación
- 11 de la inversion hacia producción exportable y competidora con im
portaciones, que descansa esencialmente en la reconversión produc
tiva, innovaciones tecnológicasr incorporación de nuevos productos y procesos y aumento de la productividad de la industria.
La evidencia sintetizada apunta hacia la mayor flexibilidad
para el aumento y transformación de la oferta industrial de Japón y la República Federal Alemana, sobre la cual se basa un pro
ceso de ajuste estructural más eficiente -económica y socialmen
te hablando- que el registrado en los restantes países de la
muestra.
^*
Factores ^ie„J-iiEi4^IL_^„ia._!i-eiP5:icl£a.
de respuesta de la oferta interna
Cabe entonces preguntarse cuáles son ios factores que explican esta mayor flexibilidad y capacidad de adaptación a las cambiantes condiciones de la economía internacional. Sin duda los
rnismos son numerosos,, comentando por el diseño e implementación
de políticas económicas de corto y mediano plazo. Pero en este
trabajo se analizará en particular en qué medida esta mayor flexibilidad de la oferta industrial se asocia a rasgos y características de comportamiento fiel sistema empresarial, de los traba
jadores y de la intervención del Estado en estos dos países.
a) Características del sistema empresarial
Cuáles son los factores que explican: i) una mayor proclividad hacia la toma de decisiones de inversión en proyectos de mediano plazo? ii) una mayor preocupación por mejorar la eficiencia
y productividad de todos los recursos? iii) una mayor adaptabili_
dad a situaciones cambiantes; iv) un sesgo hacia la mejora siste
mática de productos y procesos -incluyendo nuevos productos y
procesos- que descansa en la receptividad a la innovación tecnológica.
Conviene comenzar por las diferencias de management entre
Japón y la Repöbiica Federal de Alemania y el resto de la mues-
- 12 tra. Un primer aspecto es que aun cuando en todas las experiencias la propiedad y el control de las grandes empresas (corporaciones) está bastante diferenciado,, sólo en la Repdblica Federal
Alemana y Japón existe control efectivo sobre la discrecionalidad del management, informado e interno a la empresa. Como se ve
rá, ello redunda en una mayor eficiencia gerencia!, con particu
lar incidencia en decisiones estratégicas de mediano plazo.
En el caso de la República Federal Alemana, lo anterior está
principalmente explicado por «1 rol del sistema bancario. Para
la industria, los préstamos de largo plazo del sistema bancario
son mucho más importantes como fuente de financiamiento de la
inversión que la emisión de acciones. De hecho, dado este rol de
los bancos, a pesar del gran número de corporaciones que existe
en la República Federal Alemana, sólo una fracción relativamente
pequeña cotiza públicamente sus acciones. Los bancos toman, además, acciones de las grandes empresas, como garantía de los prés
tamos. Pero también las adquieren para obtener presencia y control en los directorios. Los bancos están dispuestos a prestar
en grandes proporciones porque retienen poder decisional en asun
tos estratégicos para las empresas. Adicionalmente, los pequeños
accionistas suelen dar su voto y representación al representante
de los bancos, lo que refuerza el poder de los mismos. Este poder
es ejercido generalmente en dos tipos de situaciones: i) en la
etapa inicial de decisiones estratégicas; ii) para evitar decisio
nes gerenciales muy riesgosas..
Fuera de mantener un control informado sobre la toma de deci
siones de la empresa, el poder de los bancos genera otros resultados importantes. Orienta el uso de recursos financieros a inver
sión reproductiva. Influye decisivamente en la asignación de fondos para inversión entre grandes empresas, y entre distintos proyectos. Retiene una visión de mediano plazo, lo que introduce un
sesgo contra la maximización de rentabilidad corto placista y
permite la asignación de fondos para inversión en nuevos produc
tos, nuevos diseños, nuevos procesos en I y D.
Un aspecto crucial de la irsfluencia de los bancos en las decisio
nés de las grandes empresas as que su roi facilita la colusión
entre empresas, generando presiones hacia una mayor interdependencia entre empresas en la toma de decisiones. Ello se explica
porque, en general, ningún banco -o bancos-' están dispuestos a
promover decisiones en determioado directorio que repercuta en
pérdidas para otras grandes empresas que también operan con financiamiento bancario. Pero, en cambio,, estimulan cualquier tipo de decisiones que redunde en el aumento de las utilidades de
distintas empresas -incluyendo el comportamiento cuasi colusivo
entre ellas.
En un contexto caracterizado por el predominio de oligopolies con diferenciación de producto, en que prima la previsión
de la demanda, la incorporación de nueva tecnología y nuevos pro
ductos y se evitan decisiones que puedan generar reacciones agre
sivas de empresas competidoras, la influencia de los bancos refuer sa notablemente el comportamiento cuasi colusivo y, sobre
todo, hace nítido al fiianasernervt las interdependencias entre sus
decisiones y las que son adoptadas en el resto de la industria.
En este sentido, introduce presiones hacia una racionalidad que
trasciende los límites de la corporación, haciéndola funcional
con los intereses de todo el sistema industrial en su conjunto.
La enorme disponibilidad de información, de contactos y la
red de influencia del sistema bancario, hace que al operar con
las grandes empresas como se expusiera previamente, funcione de
hecho como una agencia no oficial de planeamiento y control.
Un importante efecto de Ja influencia del sistema bancario
es el impulso que se verifica en el Rianagement de las grandes ein
presas alemanas hacia la competencia con productores extranjeros
-sea en mercados doüiÉs ticos, sea en mercados externos- en lugar
de competir desgastadoramente entre ellos.
Fuera de la influencia del sistema bancario, hay otros facto
res que inciden sobre el cotiipor tainiento y toma de decisiones de
„ 14 los gerentes de empresa en la República Federal Alemana y que
son distintivos de esta experiencia.
La educación y entrenamiento de sus gerentes no sólo es ele
vada en cuanto al contenido de su calificación, sino que además,
tiende a verificarse una estrecha correspondencia entre educación, entrenamiento y funciones cumplidas. Sobresale, en particular, el sesgo hacia la educación y/o entrenamiento ingenieril
y tecnológico. On segundo elemento -asociado a lo anterior, es
la vocación gerencia! hacia productos y procesos- en contraste
con la proclividad hacia lo financiero constatado en otras expe
riendas, en las que la empresa es vista como un vasto portafolio con activos reemplazables cuando la rentabilidad no es adecuada. En este sentido, existe total sincronía entre la importan
cia otorgada por los gerentes en la República Federal Alemana al
desarrollo de productos y procesos, cultivo de clientela, eficiencia organzativa, estándares de calidad, penetración de mercados externos, etc., y la actitud de los bancos que valoran la
rentabilidad a largo plazo de la inversión en estos destinos.
La valoración social y el estímulo a este comportamiento gerencia], también son típicos de la Repdblica Federal Alemana. La
organización del trabajo, las prácticas de promoción y la mayor
movilidad ascendente detectada en los cuadras directivos de las
empresas, aseguran que la toma de. decisiones de las empresas no
se encuentra reservada al. sólo hecho de ser graduados de univer_
sidades importantes»
Finalmente, es importante señalar que la estructura industrial
de la República Federal. Alemana se caracteriza por un mayor número de pequeñas empresas, con el grueso de su producción destinada a otras empresas -y no a demanda final. Este es un segundo as_
pecto que.es vital para fortalecer las interdependencias de las
decisiones de inversion y producción, de modo que puesto en marcha un conjunto de decisiones 'estratégicas,, las mismas van generando con bastante rapidez reacciones adapta tiva.s y sincrónicas
que permean toda la estructura industrial.
- 15 Como se desprende de lo expuesto, el punto más destacable del
sistema empresarial de la República Federal Alemana, es su proel i^
vidad para internalizar impulsos hacia la permanente adaptación
y transformación de la oferta, que es amplificado por el alto gra
do de interdependencia entre las decisiones de innovar, invertir
y producir entre empresas. La eficiencia con que es conducido este proceso, y los resultados del mismo, explican su alta y crecien
te productividad. Contribuye decisivamente a ello, la estrategia
de competir tenazmente en mercados externos, pero actuar con productores domésticos en formas cuasi colusivas.
Como se verá, los puntos de contacto con la experiencia de
Japón son nítidos y numerosos., aun cuando sean otras instituciones las que cumplan funciones aimilares en esta segunda experien
cia.
Ei sistema empresarial japonés se caracteriza por estar constituido por una constelación de grupos de empresas, estrechamente interrelacionados entre sí vía multiples vinculaciones financieras. Las interrelaciones en materia de decisiones abarcan a
las empresas industriales, a las comercializadoras, a las instituciones financieras y al Gobierno.
En consecuencia, dos aspectos sobresalen desde el inicio. Tal
como en la República Federal Alemana, las interdependencias entre
empresas en materia de decisiones estratégicas es un hecho elernen
tal para los gerentes de las empresas de Japón. En segundo lugar,
e
^ management de Japón está por lo mismo sujeto a control "informado", tanto por los gerentes de otras empresas que conforman el
grupo, como por los bancos del grupo. (También en Japon el financiamiento bancario posee un rol superior al de otras experiencias.)
La proclividad hacia el crecimiento y la expansión es algo in
herente a la toma de decisicnes empresariales y sus raíces se encuentran en la propia cultura de dicho país (Dore y Taira,1987).
La menor dependencia de capital accionario y la autonomía financiera de cada grupo, basada en la presencia de bancos en el mismo, permite una mayor reinversión de utilidades.
„ 16 ..
El alto grado de concentración industrial -similar al de Esta
dos Unidos o de la República Federal Alemana -se asocia a la elevada cartelización del sistema empresarial. Esto permite mayores
utilidades, que en Japón, son peinvertidas para promover la ex pansion y el cambio tecnológico.
La capacidad gerencia! de Japón se caracteriza también por la.
sincronía entre educación, entrenamiento y funciones. Es distinti
vo de esta experiencia el gran stock y elevado uso de tecnólogos,
ingenieros y dentistas tanto en labores específicas como en toma de decisiones.
El sistema de empleo de por vida de Japón influye también en
sus gerentes. Los incentiva KISS que en otras experiencias a iden
tificarse con los intereses de su grupo. A nivel gerencial, exis_
te menos competencia diaria entre individuos. Se estimula el tra
bajo y la toma de decisiones &n conjunto,, lo que es funcional con
la plena identificación de los intereses del grupo de empresas
respectivo.
Aön más que en la República Federal Alemana,
la estructura
industrial se caracteriza por la coexistencia e interrelaciones
entre los grupos de grandes empresas y un gran nuinero de pequeñas
empresas abastecedoras. Esto, conjuntamente con lo antes expuesto,
fortalece las interdependencias en materia de decisiones empresariales. Si bien esto iroplica que las grandes empresas pueden traü
ladar ajustes hacia lar» pequeñas, en la práctica, opera adaptando
los niveles de eficiencia productiva de las pequeñas a los requerí
mientos de las grandes. En este sentido, no solo fortalece los
encadenamientos productivos hacia atrás y hacia adelante, sino que;,
ademas, estas interdependencias actúan como barreras a las importaciones« Las grandes prefieren el abastecimiento normado de las
empresas pequeñas nacionales antea que el uso de los mismos insumo s producidos exte.i"nainente.
Un factor adn más distintivo que en la República Federal Alemana, es la decisión estratégica de nurnerosas empresas y grupos
económicos de Japón de crecer vía exportaciones. Esto lleva ya
„
i / ...
más de tres decenios, basado en la alta productividad y rentabilidad, elevada reinversion, y un fuerte impulso hacia la innovación adapta tiva y/o creativa, en productos y procesos. En consecuencia, el man_ac[ement del sistema empresarial japonés se encuen
tra especialmente entrenado en la diversidad de acciones que son
necesarias para penetrar y expandirse competitivamente en muy di
versos mercados externos. No as casual, por lo tanto, que el reciente ajuste estructural de la economía japonesa haya descansado, esencialmente, en un impresionante aumento y diversificación
de sus exportaciones manufactureras, en líneas de alta productividad .
Más que en la República Federal Alemana, la interrelación y
compenetración de decisiones entre los grupos económicos y el
Gobierno es un rasgo típico del sistema industrial de Japón. Tan
to en decisiones estratégicas, corno en ¡nuchas decisiones de políticas específicas, esta estrecha colaboración y labor orientadora del Gobierno fue decisiva.
b) El mercado de trabajo
En ambas experiencias -República Federal Alemana y Japónconviene distinguir entre mercados internos a las empresas, y el
resto del mercado laboral.
¿Cuáles son los rasgos distintivos, en ambas experiencias,
que han contribuido a la eficacia del proceso de ajuste y a sus
menores costos sociales?
Comenzando con la República Federal Alemana, el primer rasgo
es una mayor y más estrecha vinculación entre educación, calificación y entrenamiento de la fuerza laboral. El sistema general
de entrenamiento para aquellos que dejan la escuela secundaria
tiene ya mucha experiencia, y es financiado por escuelas, sindicatos de trabajadores y asociaciones empresariales. Conviene des
tacar que el sistema general de entrenamiento es coordinado por
el Ministerio de Trabajo. Hacia 1980, más de un 90 por ciento de
los jóvenes que buscaban empleo por primera vez, había recibido
un año de entrenamiento vocacional en este sistema. Aun el sisítema de entrenamiento de personal calificado enfatiza la asisten
cia a colegios técnicos -que incluyen trabajos prácticos como me
todo de evaluación- • y no tanto el viejo sistema de aprendiz y
operario calificado.
La calificación adquirida incide en la movilidad y en la pro
moción. Mas aön, influye decisivamente en la productividad. 123
rasgo descrito permite descanEar con más facilidad en el reentre
namiento de jóvenes y personal ya calificado, para enfrentar las
demandas del ajuste estructural.
Un segundo aspecto es que los sindicatos están organizados
por sectores -y no por tipo de ocupación o calificación. Lo que
permitió introducir negociaciones acordes para promover, transformar o contraer los sectores según el caso.
Un tercer rasgo, muy decisivo para el ajuste estructural, es
la vigencia de consejos de trabajadores a nivel de empresa, que
garantizan a los trabajadores el derecho de consulta y participa
ción a nivel de planta, (particularmente en materia de utilización
de la fuerza laboral, promociones, despidos, reclutamiento, etc.).
Estos consejos jugaron una función integradora decisiva a ni
vel de empresa, promoviendo acuerdos en un sinnúmero de campos,
entre empresa y trabajadores. En particular, fueron decisivos pa
ra lograr una conducta sistemática hacia el aumento de la eficien
cia industrial. Simultáneamente, su labor fue orientando a las
empresas hacia la responsabilidad y los intereses de largo plazo
de los trabajadores. En particular,- en ios planos de estabilidad
en el empleo, oportunidades de. carrera, prioridad en contrataciones, etc. Los trabajadores alcanzaron mayor seguridad en el empleo porque su calificación y aptitud para un eventual reentrena
miento, estaban formalmente reconocidas. Ello permitía que ante
cambios en la demanda, podían ser transferidos tanto dentro como
entre las empresas..
»ja paifciCj-pacxon Gn xos consejos ds trabsjauoi-ss y xa ssy"ridad en el empleo permitió que los trabajadores utilizaran su
poder c influencia para dar forma a los cambios demandados por
ei ajuste estructural, antes que resistirse a ios mismos. El efecto en general sobre el crecimiento de la productividad tiene
que haber sido muy efectivo. En relación a la reducción de personal, los consejos de trabajadores y las empresas llegaron en
gran parte de las situaciones a acuerdos respecto a su transferencia a otras plantas de la empresa,
a otras empresas, o a
programas de recalificación.
ün aspecto importante es la influencia de la pequeña empresa
en el proceso de ajuste, lo que ya afecta al mercado externo a
la gran empresa. En lineas generales, la misma permitió sostener
una fracción importante del empleo productivo, dándole también
un elemento adicional de flexibilidad
a la composición de la ofer
ta -ya que las diferencias de salarios con las grandes tienen
.también su contrapartida en las diferencias de productividad.
Con respecto a Japón, los rasgos que caracterizan a la forma
en que operó su mercado laboral frente al ajuste estructural, son
los que siguen.
El sistema de empleo de por vida -que abarca aproximadamente
el 3 7 por ciento de la fuerza laboral total, ocupada en la. gran
empresa- incidió decisivamente en dos pianos. Por un lado, el
mismo
sumado a la participación de ios trabajadores en organiza-
ciones de planta, constituyó una fuente de estímulo permanente a
la adaptación, innovación y crecimiento de la productividad. Por
el otro, contribuyo decisivamente a mantener un muy bajo nivel de
desempleo.
Respecto al empleo en la pequeña empresa, el mismo resultó
menos afectado de io que podría haberse supuesto. Ello, en parte
se explica por los niveles de eficiencia productiva que durante
años le exigió la grande y, en parte, porque numerosas grandes
empresas optaron por el abastecimiento de insumes domésticos,
- 20 trasladando también hacia la pequeña industria cualquier eventual
necesidad de readecuación. Df-spuês de una prolongada relación co_
mercial, no pocas grandes empresas se sintieron responsables de
lo que sucedería con las pequeñas, colaborando con la readecua ciôn de las mismas.
Respecto a la calificación, la fuerza laboral de Japón se en
cuentra entre las más calificadas. El proceso de reentrenamiento
demandado por el ajuste descansó esencialmente en la planta.
También se destaca la negociación entre empresas y trabajado
res para absorber -esencialmente por la vía de la jubilación anticipada- las necesidades de i*ecarte de personal.
Tanto en Japón como en la República Federal Alemana
el cre-
cimiento de los salarios reales -durante el ajuste- fue interior
al crecimiento de la productividad. En ambos países sobresale el
proceso de negociación de la política de salarios y el aprovecha
miento del carácter dual de la estructura salarial, inherente a
la presencia de la pequeña empresa.
Como se desprende de lo expuesto, en ambas experiencias se
constata una alta cal ii;icación de 3a fuerza laboral, reforzada
con programas privados o ptiblicoa de reentrenamiento para ir absorbiendo los requerimiento", del ajuste. Pero quizás el punto
clave es que la participación laboral y la negociación entre em
presas y trabajadores, se orientó a la organización del trabajo
en planta y los nuevos requerimientos impulsados por el ajuste.
En ambas experiencias, entonces, se contaba tanto con la mano de
obra calificada o susceptible de calificarse, como con hábitos e
instituciones laborales que. pudieron ser movilizados para lograr
rápidos aumentos de productividad, no resistidos por' los trabaja
dores, particularmente en líneas exportables o competidoras con
importaciones.
c) Ei rol del gobierno
Aun cuando el proceso de ajuste en la República Federal Ale-
21 \~ J.
y W La JL c;. ,i.. Í Ä \J
rectamente en?
i) La promoción de actividades en las que S'~ sabîf» liabria
una futura expansion -industria aeronáutica, aeroes^acxal, elec
trónica, de procesamiento electrónico y comunicaciones, energía
nuclear, etc. - utilizando varios instrumentos, entre ellos subsidios por di ver cas causas y objetive:,
..'i hacia 1983 represen
taban casi cuatro por ciento del ingreso nacional,
ii) Diversas medidas de políticas publicas pars- haa¿i: menos
doloroso el ajuste en sectores declinantes, que debían reconven
tirse o ajustarse. Así, distintas líneas declinantes fueron asistidas con créditos y subsidios para proceder a su reconversión, lo que impidió un aumento súbito de la cesantía en las
mismas.
iii 5 Medidas especiales para industrias con problemas especia
les y que solían también referirse a problemáticas regionales
específicas.
iv) Sobresale también el intento de contribuir ai ajuste por
la vía de estimular la conoertacion y el consenso entre las empresas y entre las empresas y los trabajadores. Hn particular,
distintos intentos de políticas de precios y salarios '.:.'jvi oro;;
dicha orientación.
v) Se destaca también un rol en el estabiecimieniro de nuevas empresas, apoyadas con créditos y con tasas de interés subsidiadas .
vi) El corte en el consumo público fue uno de ios elementos
que permitió hacer espacio para B'X aumento de inversión privada,
aun cuando conviene recordar el el to nivel que alcanzaba dicha
variable.
vii) Las medidas activas adoptadas en el mercado de trabajo
contribuyeron también a que el ajuste fuera menos doloroso.
.Entre ellas cabe destacar:
- los subsidios para entrenamiento, vocación individual y
re^ntrenamiento, más la asignación de mantenimiento;
- el apoyo de las instituciones de entrenamiento;
- transferencias y grants para movilidad y reempleo;
- 22 - subsidios para la creación de empleo;
- gastos para creación de empleo;
- pagos para completar períodos de empleo en industrias
específicas.
Todo este esfuerzo representaba a principios de los 80 un uno
por ciento del ingreso naciera 1.
La participación del gobierno, tanto en generar consensos en
el sector privado, como en orientar decisiones estratégicas, es
uno de los rasgos distintivos de la experiencia en Japón.
Tanto en decisiones estratégicas sectoriales, como en diversos planos de la política económica instrumental, la Agencia de
Planificación del Japón y, particularmente, el legendario MITI
-Ministerio de Comercio Internacional e "industria- han influido
decisivamente para dar forma a la actual estructura industrial
de Japón. No es ajeno a ello la capacidad y credibilidad ganada
y el hecho de ser percibido como eficiente defensor del interés
nacional.
También fue importante la constante preocupación del MITI por
tener interlocutores en el sector privado. Es a través de negocia
clones y persuasión que dicha institución pudo orientar administrativamente el comportamiento de muchos sectores de la industria
de Japón, e inducir la cooperación entre empresas.
Cabe recordar el importante rol del gobierno en la captación
de ahorro privado y su reciclaje a través de diversos mecanismos,
entre los que sobresalen los préstamos efectuados por los diversos
bancos públicos de desarrollo.
Pero quizás el esfuerzo mayor del Gobierno de Japón fue en:
i) la labor sistemática para crear y establecer un perímetro de
consenso en el sector privado respecto a cuáles eran las actividades de mayor crecimiento esperado, lo que funcionó como elemen
to orientador de la inversión privada; ii) colaborar en la creación de un clima receptivo hacia las medidas destinadas a promover industrias de '"frontera" y/o reducir aquellas en que Japón
- 23 estaba perdiendo ventajas comparativas.
Si hay algo que puede sintetizar la toma de decisiones del
sistema empresarial de Japón, es el convencimiento de que antes
que competir, es preferible cooperar -entre empresas domésticas , entre gobierno y empresas- siempre que los intereses de largo plazo queden asegurados en dicho proceso. En este proceso, se
destaca el rol del gobierno, basado raás en la orientación de la
toma de decisiones del sector privado, que en el control efectivo de recursos productivos.
~ 24 c
*
La experiencia de Brasil
Dentro de las experiencias latinoamericanas, Brasil es uno de
los pocos países que ha avanzado :nás en la dirección del ajuste
estructural de su economía. No es el objeto de esta sección efectuar un análisis de la misma, sino más bien, relevar ciertos ras
gos que explican la flexibili;:aci6n del aparato productivo-indus
trial de dicho país, en el plano de la respuesta de su oferta a
niveles de competitivídad crecientes.
En el período 1968-73, el Gobierno de Brasil intensifica decididamente una estrategia de rápido desarrollo de las exportaciones manufactureras, sin afectar el crecimiento de las líneas
sustituidoras o competidoras con importaciones. Para ello, aplica una política de cambio de tipo realista, seguida con un
crawling-pegg » Introduce, además, exenciones de impuestos indirectos sobre producción exportada, concesión de créditos para ca
pital de giro para exportaciones; tasas de interés subsidiadas
al crédito para exportar y programas de incentivos especiales a
la inversión para exportaciones -incluyendo exención de aranceles para las importaciones requeridas por estos proyectos. También orienta a las empresas y las alienta a incorporarse al esfuerzo exportador. Los resultados son muy significativos. Las
exportaciones manufactureras crecen a tasas muy elevadas, pasan
do de un 21 por ciento de las exportaciones totales en 1967 a
41 por ciento en 1974 y 70 por ciento en 1984.
Ante el shock externo de 1973 el Gobierno de Brasil adopto
un curso de acción bastante distinto a la reducción de la absor
ción doméstica y elevación del tipo de cambio real. Se decidió,
en cambio, mantener el esfuerzo exportador y profundizar el pro
ceso de sustitución de importaciones de energía, bienes de capi^
tal e insumos industriales básicos -cemento, metales no ferrosos,
siderurgia, fuentes alternativas de energía, comunicaciones, petroquímica, papel, celulosa, etc.
- 25 Al desarrollar el conjunto de programas sectoriales y ejecutar el esfuerzo de expansión, en los primeros años Brasil registró un mayor deterioro de su balance externo, debido al aumento
de importaciones requeridas. Descansó entonces en el uso de financiamiento externo provisto por el reciclaje de petrodólares
que efectuó la banca privada internacional.
Conviene destacar, como señalan Barros de Castro y Pires de Souza
(1985) que ei avance de la acción indue tora y orientadora del Estado
hacia decisiones privadas, así como la ocupación de nuevos espacios por las empresas publicas en forma funcional a los proyectos del sector privado, era algo inherente a la decisión de lie
var adelante la transformación industrial de Brasil en
medio
de una crisis -para responder al estrangulamiento externo con
la reestructuración del aparato productivo. Al adoptar tal cana
no, el gobierno se negó a delegar en el mercado la orientación
de las decisiones de transformación productiva. Lo que no es inconsistente con descansar en el sector privado y en el funcionamiento de los mercados, una vez definida la orientación, las políticas y acciones correspondientes. Dicho de otro modo, el Gobierno de Brasil tomó la decisión de liderar la orientación del
proceso de cambio y la negociación con ios agentes del sector
privado, porque las reacciones espontáneas de los mercados domes
ticos no aseguraban ni la orientación ni la magnitud, ni la velo
cidad del proceso de transformación requerido.
El giro de la política económica de 1.981 hacia una concepción
más ortodoxa -bajo el embate de la intensa recesión y restricción externa- no pudo anular los programas en marcha. En parte
porque los propios intereses del sector privado involucrados se
resistieron a ello. En parte porque los cronogramas de ejecución
y desembolso estaban ya muy avanzados para que hiciera sentido
detenerlos.
La expansión de la capacidad productiva de los programas comenzó a sentirse a principios de los 80
y culminó en 1903
y 1984. No podía ser más oportuno. La restricción externa y esca
sez de divisas que afectaba a Brasil era mucho más intensa que
la que inspiró la estrategia, de 1974, Hacia 1984, la economía
brasileña generó un salde del balance comercial de 13.000 millo-nés de dólares. Más de la. mitad del mismo se explica por el efecto de los programas sectoriales, el resto, por el crecimiento de las restantes exportaciones manufactureras,--/ En el cuadro 5 puede constatarse que el conjunto de programas sectoriales
generaba en 1984, más de 7,000 millones de dólares en divisas,
entre aumento de exportaciones y reducción de importaciones efectivas.
La transformación del aparato industrial de Brasil demandó
un esfuerzo de inversión considerable -superior al 25 por ciento
del PBI durante el periodo más exigente. En parte, ello fue financiado con recursos externos, en parte con recursos internos.
Entre 1970 y 1980 la inversión en maquinaria y equipo creció a
casi un diez por ciento anual, las exportaciones a un nueve por
ciento anual y las importaciones a un 2.3 por ciento anual. La
productividad creció a casi un cinco por ciento anual, el producto a un 8.8 por ciento y el empleo a un cuatro por ciento
anual. Los salarios reales industriales crecieron durante el pe
ríodo de transformación a un ritmo más lento que el crecimiento
de la productividad, siendo la política de ingresos el principal
instrumento de chequeo.
El desempleo abierto ctece como consecuencia del ajuste recesivo de 1981-83, pero ya én 1985 había vuelto a descender a
tasas relativamente bajas.
Un aspecto importante es que aún después del gran esfuerzo
de ajuste estructural y crecimiento, cerca de 30 por ciento de
ios empleos urbanos pagaban, en .1.983 rrimunsraciones iguales o me
ñores al salario mínimo -60 dólares- aproximadamente (Camargo,
1986). Más aünp entre 1976 y 1983 se detecta una fuerte elevación de la participación del empleo informal en la fuerza de
trabajo urbana. También se detecta una tendencia a la concentración de los ingresos urbanos, si bien
ella se acentúa en los
años de ajuste recesivo de corto plazo {1981-83}. Durante el período de intensificación de la sustitución de importaciones (197680), dicha tendencia se invierte (Camargo, 1986) .
- 27 -
Cuadro 5
GENE'RftCION DE DIVISAS DE LOS PROGRAMAS SECTORIALES
i 981
1982
198;
1984
i 052
1 903
2 351
4 404
139
366
353
90
17 O
180
378
Productos
siderúrgi coa
149
79
363
636
F'erti 1 i santés
354
218
3 OS
325
Productos químicos
1 029
1 210
1 308
1 307
Total
2 696
•—' 719
4 884
7 403
Petrólea
Metales no ■ferrosos
Pap &l y celui osa
■Etíente;
Estimaciones de Barros de Castro y Pires de Souza (1985)
- 28 D.
Conclusiones
1
Rasgos comunes en las; experiencias analizacla£
"
La flexibilidad y velocidad de respuesta que caracteriza a
las experiencias de la República Federal. Alemana y Japón, contribuyen a explicar el más rápido ritmo de transformaciones y aumento de la productividad y competitividad externa durante el ajuste.
La magnitud y reorientaciön de la inversión y de las innovaciones tecnológicas, se vinculan a factores organizacionales,
comportamientos y orientaciones más sincrónicos con los requerimientos de un proceso de ajuste estructural, y que están presentes en el sistema de decisiones empresariales, en ios mercados de
trabajo y en el rol del gobierno.
El sistema de decisiones empresariales se caracteriza por un
cuadro favorable para reaccionar con un impulso hacia la permanente adaptación y transformación de la oferta industrial, que
es amplificado por un hecho: la elevada percepción en la toma de
decisiones del alto grado de interdependencias en decisiones de
invertir e innovar entre grandes empresas domésticas.
Cuando se examinan algunos rasgos de los mercados laborales,
puede concluirse que tanto en la República Federal Alemana como
en Japón hay diferencias con otras economías del Norte, que refuerzan las tendencias detectadas en el sistema de decisiones em
presariales.
El énfasis y reconocimiento otorgado a la calificación de la
fuerza laboral y a la seguridad en el empleo -en el, mercado inter
no a las grandes empresas- junto con la participación en planta
de los trabajadores y la promoción de acuerdos con las empresas
en temas vitales para la transformación y ajuste, tiene una influencia decisiva sobre la productividad y sobre el proceso de
- 29 cambios- Un sentido recíproco de compromiso y obligaciones mutuas
entre trabajadores y empresa, hace a los trabajadores partícipes
del proceso de cambio, antes que oponentes al mismo.
El sesgo hacia la negociación y concertación entre empresas y
trabajadores incluye temas vitales y diversos, que van desde el
despliegue de la fuerza laboral en planta y su mejor contribución
a la eficiencia productiva» hasta criterios de reclutamiento, re
corte de personal y cómo absorber dichos recortes.
En ambas experiencias la negociación salarial entre empresas
y trabajadores, mantuvo los salarios reales creciendo más lentamente que la productividad dutante el período de ajuste.
También puede concluirse que la mayor flexibilidad de respues
ta del lado de oferta, permitió un ajuste estructural más expansivo, que generó menos desempleo que el registrado en otras economías del Norte.
En las dos experiencias el gobierno se involucra en acciones
orientadoras para el cambio, y contribuye -decisivamente en Japón- a la construcción de consensos entre empresas respecto al
curso de acción -hacia qué actividades reorientar el esfuerzo de
inversión e innovaciones tecnológicas. El gobierno es activo en
la orientación de decisiones de inversión -precios relativos, in
centivos y también negociación- en captación y reorientación de
financiamiento y en medidas activas en el mercado laboral. En am
bas experiencias, aun cuando con mucho más énfasis en Japón, es
activo en la promoción de industrias de frontera y contribuye a
definir cursos de acción que reducen el costo social de las líneas
de actividad declinantes. Es importante retener la perspectiva de
que la intervención gubernamental se focaliza en la orientación,
negociación y obtención de consensos. Entre empresas, y entre em
presas y trabajadores. En este sentido, va articulando una cooperación positiva paira el ajuste estructural.
En la experiencia de Brasil, la mayor debilidad relativa del
rol del sistema de decisiones empresariales -en comparación con
- 30 Japón y la República Federal Alemana- y la ausencia de un sis te
ma de empleo y participación de ios trabajadores, parece ser
compensado con una intervención del gobierno más profunda y di-,
versificada« El rol del gobierno es vital en la orientación de
precios relativos claves y otorgamiento de incentivos, que elevan la rentabilidad de las actividades hacia las cuales se desea
reorientar la inversión. Más importante aún pareciera haber sido
su rol en la orientación de la inversión a través de programas
sectoriales y negociaciones con empresas del país. También en
esta experiencia el gobierne participa activamente en la reorien
tación de los flujos de financiamiento para asegurar que se destinen a inversión en actividades funcionales al ajuste estructural. Lo que emerge además» por contraste, es el rol más sustanti
vo en el proceso de ahorro -inversión del sistema de empresas
públicas de Brasil, que contribuye directamente a la reorientación de la inversión hacia transabies e infraestructura de apoyo, e indirectamente a alinear decisiones de inversión privada
conexas. El rol más amplio y diversificado cumplido por el Gobierno de Brasil, es algo inherente a la implementación de un
proceso de transformaciones, en un contexto de una sociedad en
vías de desarrollo que puede caracterizarse por actores sociales
-empresarios y trabajadores- relativamente más débiles que los
de las economías.ya industrializadas- Esto es particularmente re
levante cuando se adopta la decisión de implementar dicho proceso de transformación en el medio de tendencias hacia la estantía
ción en la economía internacional.
El aspecto común con las dos experiencias previas, es la reorientación acelerada de recursos hacía la producción de exportaciones industriales y hacia la sustitución de insumes industria
les claves, equipos y generación de energía, con un alto grado de
competitividad externa, que contribuye decisivamente al rápido
aumento de la productividad.
2•
Piinclpales a'•lí-ií;¿.ili^__t^meiqente_s
.Parece arriesgado señalar cursos de acción y medidas específicas adoptadas para víabilj.«ar. el. ajuste estructural en países
- 31 —
con un condicionamiento histórico y particularidades institucionales muy distintas a la de las experiencias discutidas en las
secciones previas.
No obstante, el punto central es el aumento y reorientación
de la inversión e innovaciones tecnológicas hacia producción exportable y competidora con importaciones. Esto conlleva el nucleamiento de la capacidad empresarial y recursos de mano de obra
calificada, para
lograrlo a niveles de eficiencia productiva
y competitividad externa crecientes.
En torno a ello, la labor implica el diseño de políticas de
precios relativos e incentivos acordes, para elevar la rentabili
dad relativa en. dichas líneas. Pero las experiencias analizadas
sugieren roles y acciones que trascienden una eventual reacción
a las "señales del mercado"»
Sin entrar en aspectos específicos, el primer punto crucial
que parece estar presente, es la labor orientadora del gobierno,
y en particularf la labor de construcción de consensos entre las
empresas, respecto a embarcarse en el proceso de reconversión,
inversión
e introducción de innovaciones, apuntando hacia una
4/
mayor eficiencia productiva y competitividad externa.- En este
sentido, con distintos énfasis, es un aspecto emergente de las
tres experiencias. Tanto en lo que hace a orientar al sector
privado hacia actividades prioritarias para'el ajuste estructural como en lo que respecta a las negociaciones involucradas en
la construcción
de consensos.
El segundo aspecto relevante es la fiexibiiización de las
instituciones financieras para captar y reorientar el uso de re
cursos hacia el aumento de la productividad a mediano plazo en
producción de transables. Esto supone hacer espacio en el gasto
pGbiíco y privado para contar con recursos internos y externos
-lo que implica toda una gama de políticas, entre las que sobresale la renegociación de la deuda externa que permita reducir
significativamente la transferencia de recursos reales al exterior durante el proceso de ajuste.
- 32 El tercero es involucrar positivamente a ios trabajadores,
lo cual implica asumir compromisos recíprocos respecto a la forma
de implementar las acciones a nivel de empresas y respecto a las
consecuencias del ajuste para empresas y trabajadores. Este punto
es importante para: i) no generar conductas que obstaculicen el
proceso de ajuste; ii) contribuir significativamente al crecimiento de la productividad; iii) buscar mejores soluciones para recor
tes de personal, reentrenamiento y reempleo.
En los tres puntos expuestos, el proceso puede ser lento o rá
pido, dependiendo de los principales condicionantes que se enfren
ten. El punto aquí es que los tres son necesarios para un ajuste
socialmente eficiente, y la sincronización de los ¡nisrnos un elernen
to adicional a tener en cuenta.
3*
Acciones en el mercado de trabajo
Las experiencias de ajuste estructural y la realidad contingen
te apuntan hacia toda una variante gama de acciones hacia los mercados laborales, para viabilizar el proceso y hacerlo socialmente
Ríenos costoso.. Entre ellas, cabe mencionar las siguientes.
Los programas de entrenamiento y reentrenamiento, para cesantes
y nuevos entrantes, con apoyo público y privado, y con un mínimo
de ingreso para mantención, constituyen un elemento importante para canalizar productivamente una fracción del desempleo generado
por el ajuste y mejorar las aptitudes de los afectados para encontrar ocupación en actividades en expansión.
El servicio nacional de empleo debería contribuir también mejo
rando y aropliando la información de ocupaciones demandadas y características sectoriales y ocupacionales de los afectados.
Los programas de diversificación productiva en regiones afecta
das, con subsidio público, son también una herramienta util. Más
aún lo es el subsidio ai aumento del empleo condicionado a la reconversión de las empresas y al aumento de productividad. También
puede utilizarse, temporalmente, el subsidio al aumento del empleo
en actividades exportadoras nacientes, hasta que alcancen niveles
de productividad competitivos.
- 33 Transferencias e ingreso temporario para movilidad y reempleo
pueden ser un buen complemento a los programas de reentranamiento.
El pago de la indemnización por despido se constituyó en varias experiencias en un freno para el ajuste de las empresas. En
este caso, una porción de la cotización empresarial al seguro so
cial puede destinarse a financiar una fracción de dicha indemniza
ción.
Los programas selectivos en apoyo a la pequeña empresa, buscando su reorientacíón hacia producciones cuya demanda tenderá a
expandirse, particularmente de origen intermedio, constituyen un
aspecto crucial para la defensa del empleo en un período caracte
rizado por los cambios de composición de la producción y el empleo .
Dada la importancia en el empleo de las microernpresas informales y actividades no estructuradas, los programas de apoyo selectivo, con énfasis en abrir acceso al crédito y mejorar la capacidad gerencial, constituyen otro componente que por su bajo
costo en recursos y fuerte impacto sobre empleo y productividad,
pueden ser impulsados durante el ajuste para contribuir a neutra
lizar la subutilizaciön de la fuerza laboral.
Los programas públicos de gasto productivo y empleo, son un
instrumento adicional, para enfrentar situaciones de agudización
temporal o regional del desempleo.
Finalmente, cabe también ejítimular soluciones negociadas entre trabajadores y empresas, articuladas con algunas de las medidas antes mencionadas, o con jubilaciones anticipadas, etc.
En lo que hace a salarios, hay tres aspectos que la política
de ingresos debería considerar. El primero de ellos es mantener
el crecimiento de los salarios reales ligeramente por debajo del
ritmo de aumento de la productividad, particularmente en la producción de transabies y actividades conexas. Para hacer espacio
a utilidades y reinversiôn de las mismas y evitar presiones
adicionales sobre precios» El segundo es la introducción del criterio aumenta de productividad para al menos una porción del reajuste. El tercero es inducir en las negociaciones la flexibilidad
de la estructura salarial vigente -dar espacio a la reconstitu ción gradual de diferencias salariales entre actividades, distintas a las vigentes, que acompañarán el cattibio de composición de la
producción y el empleo por actividades. En .lineas generales, en
los tres planos la tarea de estimular e inducir negociaciones y
decisiones concertadas entre trabajadores y empresas, es una labor prioritaria del gobierno.
Es factible y relevante utilizar la construcción de consensos
señalada previamente para inducir en las negociaciones el estímulo
a conductas de los trabajadores y de las empresas que tengan por
objetivo el aumento de la productividad en el uso de todos los re
cursos. Similarmente, si fuera relevante, es factible explorar soluciones que pasen por fondo» de empresa o empresas, para financiar inversión, que pueden ser utilizados para dar una fracción
del aumento anual de remuneraciones en acciones (PREALC, 1987).
Es importante percibir que enfrentado a la necesidad de un
reajuste estructural de la economía, la defensa del empleo y la
mejora del nivel de vida a mediano plazo, dependerá de la calidad y flexibilidad de respuesta de la oferta industrial doméstica. En este sentido, el aumento futuro del empleo y los salarios
reales dependerá del avance en materia de reconversión y reajuste
estructural. Esto es, de la magnitud de los recursos reorienta dos y de la eficiencia con que se los utilice. En este sentido,
la labor de lograr que los mercados de trabajo contribuyan a via
bilizar el ajuste estructural y la expansión de la oferta indus
trial, es un aspecto clave para alcanzar un aumento en la deman
da por trabajo que asegure la defensa del empleo productivo futuro sobre bases más firmes: mayor productividad y disponibilidad de divisas. El otro aspecto expuesto, es la articulación de
acciones dirigidas a minimizar el impacto negativo del ajuste
sobre el empleo presente. Ambos son importantes para hacer el
mismo viable.
- 35 Finalmente, conviene recordar que los aspectos discutidos
en secciones precedentes se refieren a tres experiencias nacionales con peculiaridades propias y específicas. Se destaca en
ellas la complejidad e interacción del conjunto de rasgos institucionales y políticas requeridas para un proceso de ajuste estructural. No obstante la peculiaridad de los mismos, emergen
elementos comunes que parecieran importantes de tener en cuenta,
en el diseño de políticas activas de reestructuración productiva y empleo para países de la región.
Notas
jy
En América Latina las propuestas confrontadas plantean
variantes y alternativas. Por una parte, el ajuste estructural es visualizado como una reorientación del aparato
productivo hacia exportaciones y producción competitiva
con importaciones. La reconversión productiva sería un
requerimiento de este proceso, para alcanzar los niveles
de productividad y competitívidad externa que permitan
la remoción de la restricción de divisas sobre una base mas
solida. El énfasis en exportaciones industriales y primarias
no tradicionales, es un elemento adicional, explicado por las
crecientes dificultades que enfrentan las exportaciones primarias tradicionales •- expresión de una tendencia que lleva ya varios decenios. No obstante, tampoco debe confundirse una reorientación como la expuesta, con un modelo de
crecimiento liderado por exportaciones. La perspectiva
es reorientar recursos para generar divisas 'y reconvertir.
Lo que no es equivalente a descansar sólo en el crecimiento de las exportaciones como motor del crecimiento.. Por
otra parte, existen también propuestas que focalizando su
atención en la producción "hacia adentro", no ignoran la
necesidad de reconvertir. Sólo que es menos claro en este
caso, de donde provendrán las divisas requeridas por la
reconversión.
Finalmente, se discute también si una reorientación hacia
exportaciones y producción competitiva con importaciones,
implica necesariamente una mayor apertura en términos de importaciones - descenso de la protección nominal.
2J
~ 36 En ambos países hacia 1983, las exportaciones manufactureras representan alrededor del 90 por ciento de las
exportaciones.
3/
Los programas sectoriales contribuyeron directa e indirectamente a la sustitución masiva de importaciones y también al crecimiento de exportaciones manufactureras,
4/
En este sentido, las políticas que operan sobre precios
relativos e incentivos, aparecen como una condición necesaria , pero no suficiente, para dinamitar la respuesta
interna.
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