1 Publicaciones ´ Areas Protegidas Las áreas protegidas de la Argentina Informe nacional al Primer Congreso Latinoamericano de Parques Nacionales y otras Areas Protegidas* * Versión borrador 1. Evolucion de conceptos desde caracas. 1.1. Evolución conceptual. Los cambios en los enfoques respecto de las áreas protegidas en el país se enmarcan en dos hechos: la reestructuración del Estado y el replanteo del rol del sector público, por una parte, y el mayor involucramiento del país con los procesos internacionales de protección del medio ambiente, por la otra. La profunda reforma del Estado, que hasta el momento ha tenido mayor expresión a nivel del Estado Nacional que en las provincias, ha traido aparejadas diversas situaciones que hacen al manejo de las áreas protegidas. En primer lugar, se ha reafirmado que el Estado no debe delegar en el sector privado su responabilidad primaria sobre las áreas protegidas. Esta reafirmación no ha sido sólo declamativa, ya que, al recuperarse la elaboración del Presupuesto Nacional como herramienta de asignación de prioridades, surge de su análisis que los fondos destinados a la creación, mantenimiento y manejo de los Parques Nacionales se han incrementado sustancialmente en términos constantes, aunque indudablemente sigue siendo necesario un mayor crecimiento hacia el futuro, a medida que nuevas áreas se van incorporando al sistema bajo jurisdicción federal. Paralelamente, numerosas instituciones del país, tanto públicas como privadas, han aumentado su participación en redes y procesos globales tendientes a la conservación de la diversidad biológica. El Estado Nacional, varios estados provinciales, organismos públicos y centros académicos, además de numerosas entidades privadas, participan activamente en la Unión Mundial para la Naturaleza. El país ha sido anfitrión de la XIX Asamblea General de esa Unión en http://www.fucema.org.ar 2 1994, y más recientemente, ha sido sede de la 3a. Conferencia de las Partes del Convenio sobre Diversidad Biológica. Ello ha traido aparejado que los principios de Caracas tengan una creciente adhesión de instituciones y personas que los proclaman y que procuran aplicarlos, ampliando la base de sustentación de las áreas protegidas a nivel interno en el país. Ese mayor respaldo se ve reflejado, por ejemplo, en que en el período informado el ritmo de creación de nuevos Parques Nacionales haya sido el más alto de la historia de la administración central. Si bien se registran avances en la introducción de los conceptos identificados en el Plan de Acción de Caracas como misión de las áreas naturales protegidas en la sociedad argentina, éstos no se han producido en forma homogénea en todas las regiones y en todas las instituciones. Por ejemplo, merece destacarse el éxito de la provincia de Misiones en ampliar sustancialmente las áreas protegidas de la selva subtropical paranaense, las que además, están actuando como promotores del concepto de desarrollo sustentable a nivel regional, induciendo a los actores sociales a considerar esa perspectiva por lo menos dentro y alrededor de las áreas protegidas. Sin embargo, en el mismo período varias administraciones provinciales han reducido sus aportes a sus incipientes sistemas de áreas protegidas e incluso, en otros casos, esos sistemas directamente se han desmantelado. 1.2. Acciones nacionales en cumplimiento del Plan de Acción de Caracas. Por su modalidad, el Plan de Acción de Caracas es de difícil evaluación, ya que no establecía metas específicas, ni era explícito en identificar a quiénes correspondía implementar las distintas acciones previstas. Debe considerárselo al momento de esta reseña, como una estrategia para la acción, más que como un plan de acción en sí. Se acompaña un cuadro donde se detallan las acciones vinculadas a los cuatro objetivos y las quince acciones prioritarias contenidas en el Plan de Acción de Caracas (Cuadro N° 1). 3 2. Marco conceptual, legal, administrativo y financiero. 2.1. Convenciones Internacionales y Regionales. La Argentina es parte de las Convenciones de Patrimonio Mundial desde 1978, y Ramsar desde 1991. Ha estado activa en la red de Reservas de Biosfera del programa MAB de la UNESCO. Se indican a continuación el número de áreas incluidas en cada uno de esos instrumentos, la superficie total que abarcan y las designaciones realizadas en los últimos cinco años. Categoría Sitios de Patrimonio Mundial Número de áreas Superficie (Ha) 2 655.000 Designaciones en los últimos cinco años Sin modificaciones Lagunas de Llancanello Sitios Ramsar 6 Superficie (Ha) 357.074 40.000 28.600 246.000 Costa de Tierra del Fuego Bahía de Samborombón Reservas de Biosfera 252.774 7 2.307.654 Yabotí Mar Chiquito 24.500 2.2. Planes y estrategias nacionales posteriores al IV Congreso Mundial de Parques. 2.2.1. Planes y estrategias nacionales de biodiversidad y planes para la implementación de la Agenda 21. A partir de 1994, diversas entidades públicas y privadas, nucleadas en torno al Comité Argentino de la Unión Mundial para la Naturaleza, en asociación con el Estado Nacional, establecieron como prioridad la preparación de un proyecto para la elaboración 4 de la Estrategia Nacional de Conservación y Uso Sustentable de la Biodiversidad (ENB). En varios encuentros se abordaron aspectos relacionados con la metodología, niveles de participación, necesidades de financiamiento y resultados esperables de la ENB y de su implementación. Elaborada una propuesta definitiva a comienzos de 1996, la acción fue aprobada para su financiación por el Global Environmental Facility (GEF), en el rubro de actividades facilitadoras (“enabling activities”). El comienzo de la ejecución del proyecto está previsto para el segundo trimestre de 1997, con una duración estimada en diez meses. El trabajo para la definición de la ENB estará basado en una metodología de alto nivel de involucramiento de diversos sectores de la comunidad, mediante la realización de talleres intersectoriales a nivel de las distintas regiones del país. No existen planes formales de nivel nacional tendientes a la implementación de la Agenda 21. En diversos niveles, municipal, provincial o sectorial, se han registrado tibios avances o se han implementado acciones aisladas, sin que conformen una estrategia definida expresamente. Estos avances están siendo actualmente objeto de revisión en el marco del proceso Río + 5. 2.2.2. Integración de los sistemas de áreas protegidas en el marco de los planes de desarrollo económico. En primer lugar, es necesario comentar que las herramientas tradicionales de planificación del desarrollo económico están muy desvalorizadas en la actualidad en el país, habiendo caído en desuso. La concepción dominante es la de librar a las fuerzas productivas (mercados, inversión) de la tutela que supone toda planificación central. Las opiniones divergen respecto de lo acertado o desacertado de este enfoque pero, indudablemente, desde un punto de vista ambiental, hay consenso en la necesidad de establecer límites al accionar de las fuerzas del mercado. En tal sentido, la Constitución Nacional reformada en 1994, llama en su Art. 41° a establecer un marco de normas mínimas de protección que serían, según algunas interpretaciones, la base de esas limitaciones. 5 El marco macroeconómico actual ha traido aparejado un notable incremento en la inversión, especialmente en áreas básicas de la economía, tales como minería, extracción y transporte de hidrocarburos, producción y transmisión de energía eléctrica, forestaciones, tecnificación de cultivos, etc., lo cual implica cambios acelerados en el uso del territorio. Lamentablemente, los planes de fomento de la inversión privada no integran expresamente la problemática de la diversidad biológica en general, y de las áreas protegidas en particular. Generalmente, las reglamentaciones sectoriales se limitan a la exigencia de realizar Evaluaciones de Impacto Ambiental y, por lo general, no cuentan con instancias de auditoría que sean técnicamente sólidas y transparentes. Dentro del marco general descripto, sin embargo, las AP son objeto de consideración en algunos planes sectoriales o provinciales. Por ejemplo, la provincia de Misiones, de tradición eminentemente forestal, ha elaborado planificaciones preliminares del uso del territorio, en las que las AP de diversas categorías juegan un rol importante. De modo similar, la provincia de Chubut ha incluido en sus planes de desarrollo turístico a las AP, dada la relevancia nacional e internacional de los atractivos de la costa patagónica. En atención a todo ello, cabe esperar en el futuro próximo que las vías preferenciales para influir e integrar las áreas protegidas a los planes de desarrollo se manifestarán a través de esos acuerdos sectoriales. 2.2.3. Lugar que ocupa el tema de las áreas protegidas en estos documentos y su utilidad para orientar,coordinar y armonizar los planes y estrategias nacionales. De todo lo antes mencionado, deben destacarse los casos de las provincias de Misiones y del Chubut que, con seguridad, alimentarán al proceso de elaboración de la Estrategia Nacional de Biodiversidad. Esto es más visible aún en el caso de Misiones, ya que esa provincia se corresponde casi en un 100 % con una de las regiones biogeográficas de más alto valor biológico de la Argentina, la selva paranaense, la cual, además, enfrenta altos niveles de amenaza, dado el alto proceso de fragmentación y conversión de habitat que ha sufrido en las vecinas repúblicas de Brasil y Paraguay. 6 2.3. Rol institucional sobre las áreas protegidas 2.3.1. Rol del sector público a los niveles nacional, provincial y local, del sector privado, universidades y ONG´s en la creación, manejo y administración de las áreas protegidas. Las áreas protegidas dependientes del gobierno federal se rigen por lo dispuesto en la ley 22.351 sobre Parques Nacionales, Reservas Nacionales y Monumentos Naturales. Unas pocas áreas protegidas federales se han creado recientemente por medio de decretos presidenciales en base a la reasignación de tierras que ya pertenecían al dominio del Estado Nacional: son las Reservas Naturales Estrictas, Educativas y Silvestres. Todas las áreas protegidas de nivel federal son administrados por la Administración de Parques Nacionales (APN), institución gubernamental autárquica, cuya conducción primaria responde a las directivas de la Secretaría de Estado de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable, la que a su vez depende directamente del Presidente de la Nación. La APN cuenta con un Directorio en el que hay representantes de otras tres áreas del gobierno federal: los Ministerios de Interior y de Defensa, y la Secretaría de Turismo. Complementariamente otras dependencias del gobierno central administran una menor cantidad de áreas protegidas de pequeño tamaño, para fines específicos. Dichos organismos son el Consejo Nacional de Investigación Científica y Técnica), el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria, y las Universidades Nacionales de Tucumán, La Plata, Misiones y La Pampa. A nivel de los gobiernos provinciales, las áreas protegidas de dominio público están en general administradas por las respectivas Direcciones de Ecología o de Recursos Naturales. Es a éste nivel institucional donde se ha notado en muchos casos una importante reducción de presupuesto y personal, con el consiguiente deterioro de las acciones de implementación. Es de esperar que en el próximo quinquenio este proceso se pueda revertir y se logre un avance significativo en el nivel de implementación de las áreas formalmente designadas . 7 En algunas localidades se han creado áreas protegidas de nivel municipal, las que en muchos casos suelen ser exitosas en ofrecer servicios recreativos dirigidos a satisfacer parte de la demanda de la población de centros urbanos cercanos, disminuyendo en consecuencia el impacto sobre áreas protegidas de mayor extensión. Por último hay un auge interesante de áreas protegidas privadas, mediante acuerdos de los gobiernos locales y municipales que incluyen algunos beneficios de reducción tributaria. La extensión de esta modalidad permite aumentar las probabilidades de éxito en el mantenimiento de la diversidad biológica y la estabilidad funcional de los ecosistemas. Un ejemplo de ello es la Reserva de Biosfera Yabotí, en Misiones, y numerosas áreas privadas en la provincia de Santa Fé. Por su parte, ha crecido también en número de áreas el Programa de Refugios Privados de Vida Silvestre impulsado por la Fundación Vida Silvestre Argentina, mediante acuerdos bilaterales entre esa institución y propietarios de tierras. 2.3.2. Rol que juegan las áreas protegidas dentro de los marcos políticos y económicos a nivel nacional y a nivel subregional dentro de su ámbito de influencia. El apoyo político a la creación, manejo y financiamiento de áreas protegidas a nivel nacional difiere de acuerdo a los niveles jurisdiccionales de que se trate. A nivel del gobierno federal su rol es creciente, lo cual se evidencia tanto en el alto ritmo de creación de nuevos Parques Nacionales por parte del Congreso Nacional, como en el aumento del presupuesto destinado a su administración. A nivel subregional el rol de las áreas protegidas es de mayor importancia, como ya se ha dicho, allí donde contribuyen sensiblemente al desarrollo turístico, sendo buenos ejemplos de ello la costa patagónica, la región de los bosques y lagos andinopatagónicos, y la selva paranaense. 2.3.3. Formas y efectividad de la interacción entre las diferentes organizaciones y mecanismos existentes de coordinación. La única instancia institucional de coordinación que existe es la Red Nacional de Cooperación Técnica en Areas Protegidas, con 8 representación de la Nación, de todos los estados provinciales, y de instituciones privadas. Fue pensada como una instancia de coordinación y de intercambio técnico, sin ninguna figura legal de respaldo a su creación. Pese a un inicio auspicioso hace una década, esta red se ha debilitado en la práctica, siendo cada vez más infrecuentes las reuniones generales de la misma, y muy pobre el intercambio interinstitucional. El impacto de los programas de ajuste sobre las diferentes instancias administrativas ha provocado situaciones muy disímiles. A nivel nacional el organismo específico ha tenido un crecimiento presupuestario sostenido (ver 2.4.) y ha ido incorporando a su esfera de responsabilidad algunas áreas protegidas originalmente bajo administración provincial. Por otra parte, la situación de las economías provinciales es en muchos casos precaria y las administraciones de ese nivel han efectuado drásticos recortes de las plantas de personal y presupuestos de gastos por lo que se ha producido un neto retroceso en el nivel de protección efectiva de muchas áreas o sistemas provinciales. Esta situación no se ha visto hasta el momento acompañada de un esfuerzo desde el gobierno federal tendiente al fortalecimiento institucional de las administraciones provinciales de AP, requiriéndose una profunda revisión de las estrategias de coordinación interinstitucional existentes. 2.4. Financiamiento nacional de las áreas protegidas del país. El país no cuenta con información financiera de las áreas protegidas de los distintos niveles administrativos. Existe información detallada del organismo de nivel federal, la Administración de Parques Nacionales, cuyo presupuesto es específico. Como contrapartida, la mayoría de las áreas protegidas de nivel provincial o municipal no cuentan con presupuestos propios, específicamente destinados a ese fin (ver columna pertinente del Anexo III). El proceso de ordenamiento de las finanzas públicas del país, basado en instrumentos muy rígidos y eficaces como las leyes de convertibilidad y de reforma del Estado, ha producido resultados 9 que se notan más claramente a nivel del Estado Nacional. Si bien ello ha llevado a que las provincias avancen en un proceso similar, los resultados han sido muy disímiles, habiendo algunas provincias con sus economías relativamente equilibradas, y otras muchas atravesando un proceso de desfinanciación y endeudamiento. Por lo tanto, en estos últimos casos, el mantenimiento de las áreas protegidas inclusive en lo relativo a sus gastos operativos básicos, ha sufrido gruesos recortes. Los escasos recursos disponibles en este esquema se destinan a atender primordialmente urgencias sociales, resignándose los destinados al medio ambiente en general y a las áreas protegidas en particular. Los recursos para la administración de las áreas protegidas serán crecientes en la medida en que las economías provinciales se recuperen, y en que el gasto se asigne eficazmente. Durante esa transición, debiera impulsarse, desde el gobierno federal, un proceso de asistencia financiera específica para la implementación y gestión de sistemas de áreas protegidas provinciales como parte de una estrategia de fortalecimiento institucional de las administraciones provinciales de AP. A nivel de la Administración de Parques Nacionales, a pesar de que la asignación presupuestaria es aún insuficiente en función de la incorporación de numerosas áreas en el último quinquenio, se puede observar que algunos indicadores han tenido una evolución interesante (Tabla N° 6): Se ha producido un incremento del presupuesto total de 262% en el quinquenio. Las inversiones en bienes de uso han pasado desde una participación inicial de casi 2% del presupuesto del organismo a casi 18%. Esto significa un esfuerzo en el equipamiento y en la inversión física en infraestructura. Unido al incremento sostenido de los aportes del Tesoro Nacional, ha habido un sustancial aumento en la generación de recursos propios, que ronda actualmente el 40 % del presupuesto total, cifra que es muy significativa en comparación a otros organismos públicos. 10 El componente de gastos en personal y becas se ha estabilizado en el 60% de las erogaciones totales, nivel razonablemente bajo en comparación con otros organismos públicos. Por último, hay que destacar como hecho novedoso el ingreso de fondos externos (Subsidio del GEF y en el corto plazo un préstamodel Banco Mundial) que también reflejan un cambio en la estructura presupuestaria del organismo. Las fuentes de finaciación propia se originan en el cobro de derechos de acceso a las áreas protegidas, cánones de concesionarios de servicios turísticos y derechos de caza y pesca deportiva de especies exóticas en las áreas de Reserva Nacional. Falta realizar hacia el futuro un esfuerzo mayor aún en procura de mayor financiación, incluyendo la captación de donaciones, el cobro de servicios indirectos (como el de protección de cuencas hídricas para la generación de energía eléctrica) y la mejora en la recaudación total de los servicios turísticos prestados. En el último año, el Gobierno Nacional ha iniciado con seriedad un proceso de consultas a distintos niveles para delinear un proyecto de ley tendiente a la creación de un Fondo Ambiental Nacional (FAN). Si bien resta aún terminar de bosquejar las características específicas que tendría el FAN en la Argentina, la posibilidad más firme es que su carácter sea general, es decir que abarque tanto los aspectos “verdes” como los “marrones” de la agenda ambiental del país. Ello no permite predecir el impacto concreto que podrá tener en aumentar la financiación disponible para los sistemas de áreas protegidas de nivel nacional, provincial y municipal. 2.5. Colaboración internacional. 2.5.1. Rol de las organizaciones internacionales y de la ayuda bilateral en la gestión de las áreas protegidas. La Argentina ha recibido tradicionalmente muy escaso apoyo internacional para la gestión de sus áreas protegidas. Las causas pueden ser de orígen diverso: La Argentina es un país primordialmente templado y subtropical, 11 por lo que no ha podido participar de la corriente de financiación destinada a ambientes tropicales o tropicales montanos de la región; También comparativamente al ser un país con un nivel de ingreso medio relativamente más alto que otros de la región no aplica para recibir algunas modalidades de asistencia financiera; No hay una práctica habitual de búsqueda proactiva de financiación, que complemente el esfuerzo del Estado para financiar las actividades de conservación del país. En los últimos años, desde la creación del GEF, ha habido por primera vez apoyos concretos de significación, tales como: el proyecto de apoyo a la creación de cinco nuevos Parques Nacionales en ambientes prioritarios del país; el proyecto para el Manejo Integrado de la Zona Costera Patagónica, cuya fase primera ya ha finalizado, estando en elaboración un nuevo tramo; y la elaboración de la Estrategia Nacional de Biodiversidad. De forma simultánea, el Banco Mundial ha comprometido su apoyo para el otorgamiento de un crédito tendiente al desarrollo de infraestructura de servicios para fortalecer el uso público de cuatro grandes Parques Nacionales de la Patagonia Andina. La colaboración de otros organismos multilaterales e internacionales es muy puntual, consistiendo principalmente en modestos apoyos a equipos académicos que desarrollan alguna de sus actividades de investigación dentro de áreas protegidas. La UNESCO, por ejemplo, ha colaborado en acciones de este tipo en diversas Reservas de Biosfera del país (Parque Costero del Sur, Ñacuñán, Pozuelos), incluyendo la donación de equipamiento informático mediante acuerdo con Conservation International. La Convención Ramsar también ha contribuido con aportes menores para el manejo de alguno de los humedales listados en la convención. Otras acciones aisladas se han canalizado hacia diversas AP mediante acuerdos de cooperación técnica bilateral con España (ICI), Alemania (GTZ) o Canadá (CIDA). Debe mencionarse que tanto el Servicio de Parques Nacionales como el Servicio de Pesca y Vida Silvestre de los Estados Unidos también realizan acciones 12 de cooperación de modo habitual en el marco de acuerdos con la Administración de Parques Nacionales. 2.5.2. Préstamos o donaciones internacionales en los últimos cinco años. En el cuadro siguiente se resume la información relativa al apoyo recibido en los últimos cinco años para diversos proyectos vinculados al fortalecimiento de las áreas protegidas y otros temas estrechamente relacionados. Fuente Monto (*) Organismo Ejecutor Objeto Carácter GEF 2,8 Fundación Patagonia Natural Planificación del Manejo Integrado de las Zonas Costeras de la región Patagónica. Subsidio GEF 10,8 Administración de Parques Nacionales Creación de cinco nuevos Parques Nacionales en ambientes prioritarios. Subsidio BM 10,5 Administración de Parques Nacionales Fortalecimiento de la infraestructura de cuatro Parques Nacionales patagónicos. Préstamo GEF 0,35 Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable Elaboración de la Estrategia Nacional de Biodiversidad. Subsidio (*) En Millones de U$S. 2.5.3. Efectividad de este apoyo y cambios que se consideran necesarios. La experiencia de la Argentina en la materia indica que las organizaciones multilaterales son más equitativas al momento de 13 decidir sus inversiones y apoyos, que los organismos bilaterales y las ONG’s internacionales. Por ejemplo, los organismos de cooperación de la mayoría de los países del Hemisferio Norte centran su accionar exclusivamente en los trópicos, desestimando la importancia de las áreas subtropicales, templadas y frías del continente sudamericano. De modo similar, las principales organizaciones no gubernamentales internacionales, tales como Conservation International, The Nature Conservancy, World Wide Fund for Nature o World Resources Institute, no incluyen en su programación para la América del Sur a las áreas subtropicales y templadas del Cono Sur. Esto indicaría que están fallando las redes de toma de decisión de la comunidad conservacionista mundial, imponiéndose una tendencia que lleva a perder la comprensión sobre la complejidad e integridad de la biosfera, siendo común que domine un esquema sobresimplificado de la realidad natural. Numerosos informes y trabajos publicados en los últimos años son claros en expresar que es preciso procurar la conservación y el uso sustentable en todas las bioregiones por igual, ya sea que tengan concentraciones relativamente más altas o más bajas de diversidad biológica (Redford et al., 1989; Mares, 1992; Dinerstein et al, 1995). El esquema actual de establecimiento de prioridades de las instituciones mencionadas, no es consistente con los siguientes aspectos señalados como de especial importancia al momento de la firma del Convenio sobre Diversidad Biológica, y al calcular los valores de opción de la biodiversidad para las sociedades humanas: 1. La importancia de las biotas propias de zonas áridas, de ambientes salobres, de la alta montaña, de ambientes con temperaturas extremas, etc., sometidas todas ellas a situaciones ambientales de stress, por lo que evolutivamente han generado recursos bioquímicos y genéticos de particular interés. 2. La existencia de centros de alta diversidad de especies cultivadas, de sus antecesores silvestres y otras emparentadas, 14 como fuente de recursos genéticos hacia el futuro. Un factor negativo destacable es la dificultad de los organismos multilaterales de encuadrarse en la escala de gestión de un país o provincia, especialmente debido a que los documentos de orden general sobre prioridades en la conservación de la biodiversidad que se utilizan pierden sensibilidad para detectar componentes cuando se los trata de aplicar a la escala en las cuales se realizan habitualmente las decisiones de gestión y manejo. Resumiendo todo lo anterior, se entiende conveniente recomendar a las entidades multilaterales, organismos bilaterales de cooperación y ONG’s internacionales, la necesidad de reveer sus criterios de asignación de prioridades de modo de ajustarlos a las más recientes conceptualizaciones generadas a nivel internacional. 3. CARACTERIZACION DEL SISTEMA NACIONAL DE AREAS PROTEGIDAS. 3.1. Organización del sistema de áreas protegidas del país. 3.1.1. Organización administrativa del sistema nacional. No hay un único cuerpo administrativo que ordene todo el sistema de áreas naturales protegidas del país en un sistema nacional. Las provincias, al ser autónomas, tienen responsabilidad exclusiva respecto de las áreas protegidas dentro de sus jurisdicciones. La administración de las áreas protegidas bajo jurisdicción del gobierno federal en diversos ambientes del país están nucleadas bajo la tutela de la Administración de Parques Nacionales (es el que aquí llamamos Subsistema Federal). Existe un organismo multilateral de coordinación entre la Nación y las provinicias en materia ambiental, el Consejo Federal del Medio Ambiente (COFEMA), pero tiene una agenda demasiado amplia como para cumplir funciones de coordinación de un sistema nacional de áreas protegidas. Esta carencia lleva a que no haya una estrategia consensuada en priorizar las acciones de implementación y en asignar recursos federales para las áreas protegidas de jurisdicción provincial que, con algunas excepciones, muestran serias 15 deficiencias en su capacidad de pasar de las faz inicial declarativa del proceso de implementación. 3.1.2. Existencia de un subsistema de áreas protegidas marinas y costeras. La creación de AP costeras ha tenido un significativo desarrollo en la década de los años ‘70, por iniciativa gubernamental de las provincias patagónicas (Chubut, Río Negro, Santa Cruz y Tierra del Fuego, por orden de importancia). Este proceso ha tenido su principal estímulo en el creciente atractivo turístico que fueron adquiriendo los apostaderos y divisaderos de fauna marina regional, particularmente de varias especies de pinnípedos y cetáceos, entre los mamíferos, y un gran número de aves. Así, se dio el hecho que el ente que más se ha destacado en materia de protección de sitios costeros fue el Organismo Provincial de Turismo del Chubut, el cual tiene a su cargo las AP marinocosteras más importantes del país. Existe un Monumento Natural marino bajo responsabilidad del gobierno federal: la ballena franca austral. Por el momento no existe un subsistema de AP marino-costeras integrado como tal. Sin embargo deben mencionarse tres hechos auspiciosos en el sentido deseado. En primer lugar, el número de áreas costeras y marinas formalmente designadas en el país se ha seguido incrementando en el último quinquenio. Además, en los últimos meses, se ha acordado la creación del primer Parque Nacional marino-costero del país, el PN Monte León, en la costa de la Provincia de Santa Cruz. Por otra parte, es de esperar que la ejecución del Proyecto de Manejo Integrado de la Zona Costera Patagónica con la participación de varios entes gubernamentales provinciales y nacionales, contribuya a la implementación y el fortalecimiento de dicho subsistema. Este proyecto constituye la primera manifestación de una acción coordinada en materia de protección y uso manejado de la naturaleza en el ámbito marítimo argentino. 3.2. Categorías de manejo empleadas 16 3.2.1. Categorías de manejo que se usan en el país y cambios producidos en los últimos cinco años. En 1989, como resultado de su tratamiento en plenarios y talleres de la Red Nacional de Cooperación Técnica en AP (ente coordinador entre órganos provinciales y nacionales creado a instancias de la APN), las ocho categorías establecidas a nivel internacional por la UICN en 1978 fueron incorporadas y homologadas informalmente en la Argentina con ciertas modificaciones en su denominación y caracterización. Sin embargo, no han tenido hasta hoy forma legal a nivel nacional. No obstante, este régimen de ocho categorías de manejo fue incorporado a la legislación sobre AP de varias provincias, con grados muy diversos de modificación. Las leyes provinciales más antiguas en la materia no se han regido por el régimen internacional; es el caso de las provincias de Córdoba (1983), Chubut (varias leyes, desde 1975) y Buenos Aires (1990). Leyes provinciales de sanción más reciente han ido en cambio incorporando el régimen internacional. Se trata de las leyes provinciales de AP de Misiones (1992), Río Negro (1993) y Mendoza (1995). Muchas otras provincias no poseen hasta la fecha legislación específica sobre sistemas de AP, y por consiguiente tampoco regímenes formales de categorización de las mismas. A nivel del gobierno federal, la Administración de Parques Nacionales se rige desde 1968 (ley nacional nº 18.594) por un régimen propio de tres categorías: Parque Nacional, Monumento Natural Nacional y Reserva Nacional, las que son equiparables respectivamente con las antiguas categorías II, III y VIII de la UICN. La delimitación entre Parques Nacionales y Reservas Nacionales en las áreas a cargo del organismo federal se debió a la necesidad de responder a la realidad preexistente en lo relativo al dominio, la ocupación y el uso de las tierras pertenecientes a las grandes áreas protegidas de la Patagonia Andina, que se arrastraba como escenario previo a su creación, desde la década de los años ‘30. Con posterioridad, la ley 22.351 de 1980, aún vigente, ratificó aquellas categorías, sin modificaciones. 17 Por Decreto presidencial nº 2148 de 1990 se crea la categoría de Reserva Natural Estricta para las AP de jurisdicción nacional, poniéndolas a cargo de la APN como ente administrador de las mismas. El decreto establece que la categoría puede aplicarse a AP nacionales existentes o a porciones de las mismas, especialmente recategorizadas, o a nuevas AP, creadas para este propósito. Esta categoría nacional es equiparable a la categoría I de la UICN. A modo de conclusión, puede destacarse que en la Argentina hay ciertas categorías más instaladas y percibidas por los decisores el público, como lo son los Parques Nacionales (o provinciales), los Monumentos Naturales y las Reservas de uso múltiple, que han sido incorporadas al régimen jurídico de varias provincias desde un inicio. Las demás categorías han tenido dificultades de interpretación, que condujeron a que fueran descartadas o incorporadas sólo nominalmente a la normativa, pero sin ser aplicadas en la práctica con posterioridad. 3.2.2. Correspondencia con las seis categorías de manejo adoptadas por la UICN en 1994. En el último quinquenio no se han consolidado las instancias de coordinación entre los organismos provinciales y el organismo federal competentes en AP, por lo que no hay una fluída actualización y revisión de las innovaciones conceptuales que se dan a nivel internacional. Ello se refleja en particular en el hecho de que no se dieran en el país, hasta el presente, los ajustes y debates atinentes a la redefinición de categorías producida en 1994 por la UICN. Los entes provinciales competentes en AP continúan rigiéndose por las categorías vigentes en su legislación específica, con las dificultades ya analizadas. La APN aplica la vigente en la legislación nacional específica arriba detallada. En general puede considerarse que, a los efectos estadísticos, se han reunido las categorías VI, VII y VIII en una sola. Por su parte, la desagregación de la categoría I en dos subcategorías no ha encontrado hasta el presente funcionalidad alguna en el país. 18 3.3. Superficie protegida por categoría de manejo En el siguiente cuadro se presenta la superficie protegida en función de las seis categorías actualmente vigentes. Puede verificarse que sólo el 22,3 % de toda la superficie protegida del país, menos de la cuarta parte, son AP de categorías relativamente más estrictas (I, II y III), mientras que un 77,7 % corresponden a las menos estrictas (IV, V y VI). Entre estas últimas, las AP de Recursos Manejados (categoría VI) representan la mayor extensión, abarcando las tres cuartas partes de toda la superficie protegida del país. Categoría Jurisd. Federal Sup. (ha) % Jurisd. Provincial Sup. (ha) % Total Nacional Sup. (ha) % I 77.610 2,6 301.759 2,6 379.369 2,6 II 2.200.622 72,8 671.109 5,7 2.871.731 19,5 III 26.000 0,9 2.114 0,0 28.114 0,2 Subtotal de Protecc. más Estricta 2.304.232 76,3 974.982 8,3 3.279.214 22,3 IV 0 0,0 429.288 3,7 429.288 2,9 V 0 0,0 21.157 0,2 21.157 0,2 VI 716.579 23,7 10.246.024 87,8 10.962.603 74,6 Subtotal de Protecc. menos Estricta 716.579 23,7 10.696.469 91,7 11.413.048 77,7 Total General 3.020.811 100,0 11.671.451 100,0 14.692.262 100,0 Se aprecia en la Tabla 1, al comparar los datos de superficies respecto del total del territorio nacional (279,2 millones de ha), que las AP de la Argentina suman en total 14,6 millones de ha (5,2 % del territorio). De ellas, 3,2 millones de ha (1,2 %) están legalmente bajo protección más estricta (I, II y III), mientras que 11,4 millones (4,0 %) corresponden a las categorías menos estrictas (IV, V y VI). (ver Tabla 3). Los registros de creación de AP por jurisdicción según categorías de manejo en los últimos 5 años pueden verse en la Tabla 4. Las 19 conclusiones que se pueden sacar de su análisis y procesamiento son las siguientes: Si bien no han habido en materia de creación de AP estrategias expresas en favor o en contra de ciertas categorías, ni a nivel nacional ni provincial, es notoria su polarización en torno de las categorías II y VI, que representan una protección más estricta y menos estricta, respectivamente. Entre las mismas, la Categoría II reunió en los 5 años considerados unas 129.529 ha (13,1 % del total de nuevas AP) y la Categoría VI, 819.714 ha (el 67,5%). La diferencia entre la extensión de las AP de categoría VI y las de categoría II debe atribuirse a la gran diferencia de esfuerzo institucional que representa la implementación de una y otra: los 4 Parques Nacionales y el Parque Provincial que comprende las áreas creadas dentro de la categoría II, requieren la expropiación de terrenos privados (o su donación como en el caso del PN Mburucuyá), mientras que las Reservas de recursos manejados (categoría VI) abarcan habitualmente tierras de propiedad privada, ya que pueden cumplir sus objetivos sin ser transferidas al dominio público. De las demás categorías de manejo sólo la Categoría IV tuvo una representación también destacable entre las nuevas AP creadas en el quinquenio, sumando 127.240 ha (10,5 %). Debe consignarse que la clasificación de áreas dentro de esta categoría es algo confusa aún en el país, debido a que engloba en general a todos los refugios de vida silvestre, haya o no algún tipo de manipulación de hábitat. Por ello, debe tenerse en cuenta que las cifras relativas a esta categoría requieren una reevaluación más precisa. Volviendo a la Categoría II, vale destacar que refleja un significativo crecimiento actual de las AP de jurisdicción federal, a cargo de la APN. Lo que representa un cambio conceptual significativo de los años recientes es la creciente importancia que se le da a la complementación entre las distintas categorías de AP en el espacio, siguiendo el criterio de amortiguación consagrado por el concepto de Reservas de Biosfera. Indicio de ello es que los nuevos Parques 20 Nacionales en gestión en el marco del Proyecto de Conservación de la Biodiversidad financiado por el GEF contemplan la creación de reservas (en jurisdicción federal o provincial) en torno de cada Parque Nacional propiamente dicho. 4. Representatividad y prioridades del sistema de áreas protegidas 4.1. Cobertura ecológica 4.1.1. Cobertura ecológica del actual sistema de áreas protegidas según las ecoregiones del país. Se toma como clasificación biogeográfica de referencia el Mapa de Eco-regiones de la Argentinaelaborado por el equipo técnico de la Administración de Parques Nacionales (APN, 1996) en base a antecedentes de diferentes autores y de ese mismo organismo (APN, 1994. La información sobre AP para calcular la cobertura actual de AP por eco-región, se ha tomado de los registros del Banco de Datos del Sistema Nacional de Areas Protegidas que opera en el Departamento de Planes y Proyectos de la APN, actualizado hasta el año 1996. Con esa base de información se ha confeccionado la Tabla 2, de cuya interpretación y confrontación con un diagnóstico anterior (APN, 1994), se extraen las conclusiones que se detallan más abajo. Un primer nivel de análisis se ha hecho considerando a todas las AP, sin analizar su grado de implementación efectiva. Para ello se han considerado todas las AP bajo la órbita de distintos entes administradores (de nivel federal, provincial, privado o mixto) que han sido declaradas como tales mediante instrumentos específicos (leyes, decretos, resoluciones, convenio privados, etc.). En este primer análisis se ha tomado el siguiente patrón como criterio de evaluación de la protección actual de cada eco-región, basado en el porcentaje de la superficie original de la eco-región hoy declarado AP, incluyendo todas las categorías de manejo y dependencias administrativas: 21 Cobertura satisfactoria: más del 15 % de superficie protegida de la eco-región; Cobertura insuficiente: 3 a 15 % de superficie protegida; Cobertura precaria: menos del 3 % de superficie protegida. En base a estos criterios, se concluye que: 1) Las eco-regiones que tienen al presente una cobertura satisfactoria son sólo 4 de las 14: la Selva Paranense (16,0%), la Puna (26,7), la región Altoandina (15,8) y los Bosques Andinopatagónicos (32,6). 2) Las eco-regiones con una cobertura insuficiente, aunque no despreciable por su significado, son 6: Yungas (5,1 %), Chaco Húmedo (7,9), Chaco Seco (4,0), Chaco Serrano (4,0), Monte (3,1) y Estepa Patagónica (0,6). 3) Las eco-regiones con cobertura precaria, son 4: Delta e Islas del Paraná (0,6), Espinal (0,6), Prepuna (1,8) y Pampa (0,3). 4) Si para hacer una evaluación dinámica de la evolución o el progreso logrado en los últimos años en cuanto a la expansión de la cobertura de AP, se confronta el estado actual con el de 1993 (APN, 1994), se comprueba lo siguiente (sorteando unas pequeñas diferencias metodológicas en la clasificación de las eco-regiones entre ese trabajo y el presente): de de de a) El número de eco-regiones de cobertura precaria se redujo 5 a 4; el de las de cobertura intermedia se mantuvo en 6 y el las eco-regiones de cobertura satisfactoria aumentó, al pasar 3 a 4; b) hubo un avance significativo en la Selva Paranense, donde la cobertura pasó en ese lapso del 6 % al 16 actual, básicamente gracias a la creación de la Reserva de Biósfera Yabotí, de 250.000 ha, en 1993; c) el Chaco Serrano experimentó también una mejora, pasando de 2,9 % de cobertura a 4,0, debido a la muy reciente creación del nuevo Parque Nacional Quebrada de los Condoritos, en la provincia de Córdoba; 22 d) la Prepuna progresó desde una cobertura prácticamente nula de protección, a un modesto 1,8 % de AP, por mérito de la creación del nuevo PN Los Cardones; e) el resto de los cambios en las cifras porcentuales es atribuible ante todo a las variaciones relativas de superficie debido a diferencias en la delimitación de eco-regiones. Un segundo análisis de la situación surge en relación a la proporción de AP de categorías más estrictas por eco-región (pertenecientes a las categorías de manejo I, II y III). Si tomamos como indicador de aceptabilidad un umbral mínimo del 5 %, se aprecia lo siguiente (Tabla 3): a) sólo 2 eco-regiones están por encima de ese umbral: la Selva Paranense (5,6 %,) y los Bosques Andinopatagónicos (24 %); b) la Selva de Yungas se aproxima al umbral (4,3 %); c) las eco-regiones del Chaco Serrano, Prepuna, Monte y Altoandina superan apenas el 1 % de su extensión; y d) las restantes 7 eco-regiones registan menos del un 1 % bajo protección estricta, denotando una extrema insuficiencia en áreas de ese carácter, a saber: Delta e Islas del Paraná, Chaco Húmedo, Chaco Seco, Espinal, Pampa, Puna y Estepa Patagónica. 4.1.2. Omisiones mayores en el sistema actual de AP. Del análisis anterior se puede inferir que, sin desmerecer los avances que se han obtenido en los últimos 5 años, principalmente en las áreas de jurisdicción federal, perduran aún importantes omisiones o deficiencias en la cobertura y adecuada representatividad de la diversidad ecológica del país, en el sistema nacional de AP. Entre las catorce eco-regiones que caracterizan la diversidad ecológica del territorio nacional, unas diez aún poseen una protección tan insuficiente, que se puede considerar no garantiza la conservación a perpetuidad de la biodiversidad que albergan. 23 A esa amplia omisión se debe agregar el agravante de que varias de esas eco-regiones están sometidas a un sostenido avance de la pérdida de hábitat por deforestación o conversión de tierras, por tener distinto grado de aptitud agropecuaria. Se trata ante todo de las eco-regiones que pertenecen a la gran llanura Chacopampeana: el pastizal pampeano, Espinal, Chaco Húmedo y el Chaco Seco, además de la Selva Paranaense. No obstante, debe ponderarse que la Argentina posee condiciones de relativa facilidad en el potencial de crecimiento en AP que no se aprovechan aún cabalmente: una baja densidad demográfica general (11 hab./km2); una proporción muy baja de población rural (13 %); una proporción muy alta de ambientes con cubierta vegetal natural por falta de aptitud agrícola (75 % del territorio), potencialmente fáciles de poner en condición de conservación no estricta, bajo uso controlado de recursos naturales; una considerable extensión de tierras aún fiscales, en particular en ciertas eco-regiones marginales como el Chaco Seco; etc. Si aparte de ello, se considera que la conservación estricta tiene un papel específico que ejercer dentro de la Conservación en su sentido amplio, sólo suplido en parte por la conservación no estricta (y sin siquiera sopesar aquí las dificultades reales que empañan los esfuerzos por hacer compatible el uso de recursos naturales y la conservación de la biodiversidad), se debe concluir que las AP estrictas aún deben incrementarse prácticamente en todas las eco-regiones del país (con la eventual excepción de los Bosques australes). 4.2. Otros factores para priorizar Hay matices que no pondera una estadística relativamente simplista como la presentada en el ítem 4.1.1., pero que deben ser debidamente considerados cuando se pretende pasar de la misma a una priorización para la toma de decisiones. Mencionamos acá otros dos aspectos de importancia para complementar los criterios de cobertura en sentido amplio antes citados. Un criterio adicional que debe incluirse al juzgar la cobertura porcentual de la protección de cada ecoregión es la evaluación 24 del grado de implementación efectiva de las distintas unidades de conservación. En la Tabla 2 (bis) se presenta la superficie de AP por ecoregión que cuenta con al menos un grado mínimo de implementación real, superficie que puede ser comparada con la cifra inicialmente presentada en la Tabla 2, que corresponde a la superficie total que ha sido declarada legalmente como protegida en cada ecoregión. Para este análisis se ha relevado el grado de implementación de las distintas AP mediante encuestas a los respectivos entes administradores de las mismas (ver Anexos II y III). Se relevó la existencia, o no, de acciones en siete grandes rubros: a) personal afectado al área, b) vivienda o infraestructura básica para el control del área, c) actividades turísticas y de uso público, d) investigación científica continua en el área, e) acciones de manejo, f) presupuesto específico para el área, y g) una administración local del área protegida. En la Tabla 2 (bis) se ha descontado la superficie de todas aquellas áreas con implementación nula, para las que sólo existe un acto normativo de creación. Se aprecia así que la superficie efectivamente protegida de algunas ecoregiones, como el Chaco Húmedo y el Chaco Seco, descienden de modo importante en el porcentual total considerado. Se aprecia asimismo, que prácticamente la totalidad de las áreas protegidas bajo jurisdicción federal (el 98 %) tienen niveles de implementación efectiva, mientras que existe un importante número de áreas protegidas en jurisdicciones provinciales (el 59 %) que lamentablemente carece de implementación mínima a la fecha. Un segundo tipo de caso se presenta al analizar las prioridades en una perspectiva regional o global, y no solamente nacional. Un ejemplo de la importancia de este enfoque surge al analizar el caso de la Selva Paranense, que posee una cobertura satisfactoria a nivel nacional en la Argentina (más del 15 % de AP y más del 5 % en categorías de protección relativamente más estricta), pero debería encuadrarse como insuficiente al analizar su estado a nivel continental, ya que en los países que comprenden la mayor parte de su extensión original (Brasil y Paraguay) su superficie protegida es muy inferior a la de la Argentina. Además se trata de 25 una ecoregión cuya superficie de remanentes de selva aún en pie es críticamente escasa. Dinerstein et al (1995) la califican por ello entre las eco-regiones de máxima prioridad de conservación, dentro de Sudamérica. 4.3. Ambientes y sitios prioritarios 4.3.1. La priorización de las eco-regiones de la Argentina El criterio de priorización de eco-regiones como instrumento de la planificación de sistemas de áreas protegidas se ha visto necesario en la Argentina desde finales de la década pasada. En el documento El Sistema Nacional de Areas Naturales Protegidas producido por la Adminstración de Parques Nacionales (APN, 1994) se elabora por primera vez una priorización basada en la simple variable del porciento de superficie protegida de cada eco-región del país. A partir de las gestiones iniciadas en 1995 ante el GEF, para el financiamiento de un proyecto de creación de nuevas áreas protegidas en la Argentina (“Proyecto de Conservación de la Biodiversidad en la Argentina”, cuya formulación está casi concluida) se han intensificado los esfuerzos sobre el tema. Se ha ensayado una nueva aproximación para el referido Proyecto (Bucher el al., 1996). Se trata del primer estudio especialmente destinado a la priorización de eco-regiones realizado en la Argentina. Si bien no ha sido aún objeto de un debate más amplio, se presenta a continuación un resumen de su metodología y resultados (Cuadro N° 2) a los fines de su tratamiento y revisión durante las consultas y otras instancias de evaluación abierta a que está destinado el presente documento. En su aspecto metodológico, el referido trabajo propone una priorización de eco-regiones del país tomando en primer lugar los resultados de “prioridad regional” surgidos del estudio de Dinerstein et al. (1995) las que son luego sometidas a una comparación a nivel de la Argentina, con una escala propia de valores de prioridad decreciente (de 5 a 1). Esos valores son luego confrontados con otros llamados de 26 “prioridad nacional” que los autores elaboran en base a un tres criterios: a) grado de desprotección, que ponderan en base a una interpretación de los datos de porcentaje de superficie protegida a cargo de APN y de otras instituciones; b) grado de amenaza (futura), que establecen a partir de las variables subordinadas “conversión de habitat”, “degradación” y “explotación de vida silvestre”; y c) valor biológico, compuesto a su vez por los ítems “biodiversidad”, “endemismos”, “existencia de grupos de importancia especial” y “unicidad biológica del ecosistema” (singularidad). Mediante esta ponderación termina fijando a cada una de estas tres variables compuestas un valor de prioridad nacional, que también varía en el rango de 5 a 1. Luego promedia esos valores, para llegar a una “prioridad final”. CUADRO N° 2: PROPUESTA DE ORDEN DE PRIORIDAD PARA LA CONSERVACION DE LAS ECO-REGIONES DE LA ARGENTINA (según Bucher et al, 1996). 27 ECO-REGION RASGOS PRINCIPALES PRIORIDAD FUNDAMENTOS DE LA PRIORIZACION Final Nacion Región Selva Paranense Selva alta subtropical húmeda del noreste, compartida con Brasil (“Mata Atlántica Interior”) y Paraguay 4,2 4,0 4,5 alta amenaza de conversión p/ agricult. y reforestación, escasos remanentes en Bras. y Parag.; alta biodiversidad Chaco Seco Bosque seco, mediano, semidenso a abierto, con “pampas” de pastizales, del Centro-norte 4,1 3,4 4,8 alto deterioro de recursos vivos por sobrepastoreo, extracc. de madera y leña (carbón) y caza descontrolada Pampa Pradera de Pastizales templados, húmeda y semiárida, del Centroeste 4,0 4,5 3,5 muy alto grado de conversión de hábitat p/ agric.; escasa superficie protegida Atlántico UruguayoBonaerense Plataforma continental atlántica, desde el estuario del Plata hasta límite sur de Prov. de Bs. Aires 3,9 4,3 3,5 abundantes recursos pesqueros; pesca con escaso control y sin manejo Atlántico Patagónico Plataforma continental atlánt., desde el límite sur de Bs. Aires hasta Tierra del Fuego 3,8 3,6 4,0 sobreexplotación y escaso control y ordenación de la actividad pesquera; contaminación petrolí-fera; rica y abundante fauna marina; ausencia de AP marinas Puna, Prepuna y Altos Andes Estepas arbustivas y graminosas de alta montaña en toda la cordillera de los Andes y el Altiplano (“Puna”) del Noroeste 3,8 2,5 5,0 muy baja densidad demográfica y de uso de resursos vivos; porciento de AP alto Estepa Patagónica Estepa arbustiva árida, templada a 3,7 fría del Sur, desde el pie de monte andino hasta la costa atlántica 3,3 4,0 alto deterioro por sobre-pastoreo de ganado ovino, con manifesta-ciones graves de erosión eólica; escasa superf. protegida Monte Matorrales áridos con bosques riparios en galería y manchones; Centro-oeste y extensión por el Norte de Patagonia hasta Costa atlánt. 3,5 3,0 4,0 sin amenaza de conversión p/ agric., salvo p/ regadío; sobrepastoreo intenso y extendido; sobreexplotación de manchones de bosque Espinal Mosaico de Bosque bajo y Pastizales templados, de húmedos a semiáridos; franjas de ecotono Pampa-Chaco y Pampa Monte. 3,1 3,2 3,0 alto grado de conversión actual p/ agricultura; sobrepastoreo y abuso de fuego en remanentes naturales; escasa superf. protegida; pocos endemismos Selva Montana de las Yungas Selva subtropical húmeda de montaña sobre los faldeos orientales de las sierras Subandinas del Noroeste 3,1 3,1 3,0 pisos bajos convertidos en gran parte p/ agric.; pisos altos con sobrepast. y erosión hídrica; importantes remanentes de selva por relieve escarpado y por AP Chaco Húmedo Bosques subhúmedos y selvas de ribera subtropicales, en mosaico con pastizales y humedales 2,8 3,5 2,0 conversión parcial de bosques p/ agricult., extracc. forestal sin manejo; mediano sobrepastoreo y abuso del fuego; caza descontrol. Chaco Serrano Bosques bajos secos a subhúmedos y pastizales de altura en sierras del Centro y Noroeste 2,7 3,3 2,0 conversión parcial de bosques p/ ganadería; mediana sobreextracc. de leña; sobrepastoreo y erosión hídrica; poca superficie protegida Bosques Andino-patagónicos Bosques montanos, húmedos, templado-fríos de la cordi-llera de los Andes austral 2,7 1,9 3,5 sin amenaza de conversión p/ agric., alto riesgo de incen-dios; alto porciento de AP 28 4.3.2. La priorización de Sitios para nuevas Areas Protegidas. Durante la preparación del mismo proyecto GEF ya referido, se trabajó en la priorización de sitios dentro de las eco-regiones a las que se asignó mayor prioridad (Bucher et al., op.cit.), según la metodología que se expone a continuación. Al igual que para el acápite anterior, tanto la metodología como los resultados constituyen un interesante aporte que, sin embargo, requiere aún una más amplia discusión entre mayor número de especialistas del país. Como tarea preliminar, los equipos técnicos de la Administración de Parques Nacionales realizaron una exhaustiva revisión de los datos disponibles sobre los sitios elegibles tanto en lo referido a su valor biológico como a la factibilidad de creación de nuevas AP bajo jurisdicción federal. Se localizó al menos un sitio por eco-región y algunos otros adicionales, principalmente humedales, con el criterio de que tienen relevancia propia, aunque estén insertos en una ecoregión determinada (es el caso de los grandes complejos del Iberá y de los bañados de Mar Chiquita y el Río Dulce, por ejemplo). La descripción detallada de los 29 sitios elegibles puede consultarse en el citado documento (Bucher et al.,1996). El método de priorización aplicado por los autores a esa lista de sitios consistió en asignar a cada uno valores de 1 a 5 para tres variables principales (surgidas a la vez de otras subordinadas, cuyos valores se promedian), según el conocimiento disponible de cada sitio: a) valor biológico, compuesto por las variables subordinadas “prioridad regional”, “unicidad” (singularidad), “diversidad” y “valor global”; b) factibilidad biológica, que se basa en “representatividad”, “condición” y “sustentabilidad” (del uso de recursos); c) factibilidad institucional, que considera “oportunidad”, “grado de preparación” y “sustentabilidad institucional”. Del promedio de los valores de las variables principales 29 (exceptuando la llamada factibilidad biológica, la que puede por sí sola ser eliminatoria si su valor compuesto es < 1), se obtiene el “valor final”, determinante del orden de prioridad. A los fines específicos del Proyecto GEF, que es la creación de nuevos Parques Nacionales, este valor fue confrontado aún con uno denominado “interés institucional”, del cual surgió el “orden de prioridad final”. 5. Protección y Usos en las Áreas Protegidas 5.1. Protección de las áreas protegidas 5.1.1. Protección efectiva de las áreas en el campo y necesidades específicas. En las Tabla 5, y en los Anexos II y III, se puede analizar el grado de efectividad de las áreas protegidas del país. El subsistema bajo jurisdicción federal tiene un nivel de implementación alto (el 98 % de la superficie tiene controles reales) debido particularmente a que cada área tiene una asignación presupuestaria específica. Por el contrario una importante cantidad de áreas protegidas bajo jurisdicción provincial tienen serios problemas de implementación (casi el 60 % de la superficie no tiene control alguno), por no contar con presupuestos específicos, carecer de personal o de fondos para los gastos operativos mínimos. Analizando el proceso habitual de implementación de un AP, luego de la fase inicial de sanción legal y, cuando corresponde a la categoría de AP, de adquisición de dominio (compra de tierras o expropiación), la fase siguiente implica iniciar simultáneamente tres aspectos de gestión que son: el control y la protección del área para reducir o evitar amenazas; la investigación de los recursos protegidos y, cuando corresponde, la apertura al uso público. Esto incluye las primeras inversiones tendientes a albergar el personal mínimo en el lugar y dar un mínimo de servicios para el uso público del área. Esta fase suele ser larga y, a veces, no se puede avanzar mas allá de este punto. La fase siguiente puede incluir la extensión hacia las comunidades circundantes para involucrar a las mismas 30 en los problemas de gestión, incluyendo por lo tanto la instalación de una administración local. Una fase más avanzada es aquélla que se proyecta desde la unidad protegida involucrándola en los problemas de desarrollo sustentable regional y contribuyendo en forma significativa a ese proceso. Actualmente, en el proceso de creación de nuevas áreas, es deseable que las fases se inicien simultáneamente para reducir la inercia entre la decisión inicial y el logro de los beneficios esperados. Analizado desde esta visión, la mayoría de las áreas protegidas de la Argentina se encuentran en las primeras fases. En general se observa un grado de implementación más completo sólo en algunos sistemas provinciales, tales como los de las provincias de Misiones, Buenos Aires , Córdoba , Mendoza y Chubut. Las áreas bajo jurisdicción del Estado Federal, a su vez, sólo han alcanzado las últimas fases en algunas de las áreas protegidas más antiguas, tales como los Parques Nacionales Nahuel Huapi, Los Alerces y Lanín donde se han profundizado vinculaciones con las comunidades circundantes. 5.1.2. Principales tipos de amenazas a las áreas protegidas. Las amenazas se pueden presentarse a diferentes niveles, según se indica abajo: a. A nivel de los recursos naturales protegidos. Diferentes actividades humanas pueden poner en riesgo a los recursos que existen dentro de las áreas protegidas. Entre ellos sobresalen las grandes obras de infraestructura (represas, oleoductos, etc), la introducción voluntaria o involuntaria de especies animales y vegetales exóticas, la caza furtiva y la captura para el mercado de especies protegidas. En áreas de categorías menos estritas, las acciones permitidas pueden ser pobremente reguladas, conduciendo a la sobreutilización de los bosques, pastizales o estepas incluyendo, en casos severos, la destrucción de sistemas hidricos, erosión de suelos y desertificación. En ciertos casos puede ser importante el impacto de actividades contaminantes de orígen externo a las áreas protegidas, sean globales o locales, así como la dispersión de patógenos. 31 b. A nivel de las instituciones encargadas de proteger las áreas. Las principales amenazas de tipo institucional se relacionan con la falta de financiación adecuada para el sistema de AP, sea proveniente de los presupuestos públicos, como de la debilidad para generar fondos propios, procedentes del uso público u otras fuentes. Una inadecuada difusión hacia la opinión pública y lo decisores puede originar una insuficiencia presupuestaria crónica. Las consecuencias de esta situación se manifiestan generando incapacidad para mantener el personal e imposibilitando la inversión en capacitación permanente acorde a los cambios locales y globales. La imposibilidad de mantener la infraestructura física y de lograr un equipamiento mínimo operativo son también posibles derivaciones de ello. 5.2. Usos de las áreas protegidas 5.2.1. Tipos de usos en las diferentes categorías de manejo Las tendencias históricas en el tipo de uso ligado a las diferentes categorías de manejo se han acentuado en los años recientes. Principalmente, se ha profundizado el rol de varias AP como soporte de una muy próspera y creciente industria del turismo de gran escala en el país (Tabla 9). Han habido unos pocos aunque significativos cambios en el tipo de uso, donde la categoría de manejo así lo exige, y algunos resultados positivos en los esfuerzos por mejorar el tipo de uso permitido. Se describen a continuación las principales tendencias notadas al respecto. 1) Las AP de categoría II (Parques Nacionales y Provinciales) han tenido un incremento de envergadura en materia de uso público, el único permitido en esa categoría en la Argentina. Especialmente los grandes Parques Nacionales de la región de los Bosques Andino-patagónicos y el Parque Nacional Iguazú, siguieron teniendo en los últimos 5 años un crecimiento sostenido en la demanda turística y en los registros de visitantes. En otras regiones, varios Parques Nacionales (El Palmar, Chaco, Río Pilcomayo y Calilegua), y la Reserva Otamendi también incrementaron sus niveles de uso público. En algunas áreas ha aumentado notablemente, según comunicación 32 verbal de personal de APN, el nivel de visita de pobladores de ciudades próximas a las mismas. Ello puede atribuirse, principalmente, a una mejora en los servicios y construcciones de atención al visitante (apertura de áreas de acampe, centros y senderos de interpretación, caminos, etc). 2) Un fenómeno similar se registró en otras AP de varias provincias con atractivos turísticos de gran categoría, entre las que se destacan las costeras de la provincia del Chubut y las montañosas de Mendoza (Parques Provinciales Aconcagua, Tupungato, etc.). 3) Relacionado con este fenómeno, las respectivas autoridades administrativas han mejorado la recaudación de derechos de acceso (mediante la construcción de centros de información y casetas de ingreso, y el aumento de las tarifas) lo que ha producido una gran mejora en el autofinanciamiento institucional. En 1996, la Administración de Parques Nacionales alcanzó un nivel de recaudación propia, casi en su totalidad debida al turismo, que le permitió autofinanciar el 38,3 % de su presupuesto anual, siendo que históricamente no superaba el 10 % (ver Tabla 6). 4) En cuanto a mejoras relacionadas en el uso de recursos dentro de áreas de jurisdicción federal se han obtenido diversos logros como son: La reducción de la carga de ganado en el PN Río Pilcomayo (región del Chaco Húmedo), desde un número muy superior a 1.000 cabezas de ganado mayor, a una cantidad hoy irrelevante, por medio de un plan de retiro de animales acordado con sus propietarios; Avanzada ejecución de un plan de relocalización voluntaria de pobladores del PN Chaco (de la misma región) fuera de los límites del parque (más de 20 núcleos familiares). El plan operativo de este PN, actualmente de sólo 15.000 ha, incluye gestiones para la creación de una zona de amortiguamento en su entorno; En sectores de la Reserva Nacional Lanín (región del Bosque 33 Andino-patagónico) están en avanzado estado de concreción las gestiones legales para la entrega, en propiedad comunitaria, de las tierras que ocupan dos comunidades indígenas de la etnia mapuche; Hubo progresos de importancia en planes de asistencia técnica en ordenación de la ganadería, de conversión de esa actividad a la de prestación de servicios turísticos o de relocalización de familias fuera del AP, en varios PN de la misma región (Lanín, Nahuel Huapi, Los Alerces, Los Glaciares). 5) El ecoturismo está cobrando una creciente importancia en las AP, en aquellos rasgos que lo diferencian explícitamente del turismo de naturaleza clásico (montañismo, senderismo, ciclismo todo terreno, canotaje, rafting), sin desmedro de que sea un fenómeno general, que se da también en áreas naturales no protegidas del país. 6) La silvicultura de bosques naturales está ganando espacio de opinión, como alternativa viable para conservar porciones mucho más extensas de las eco-regiones boscosas, de lo que pueden abarcar las AP estrictas. Pero ello no se ha expesado en los años recientes en un incremento perceptible de la calidad y extensión de la ordenación de bosques, ya fuere dentro de las AP no estrictas existentes, ni en bosques naturales no protegidos. A título de ejemplo, la Reserva Nacional Lanín mantiene aprovechamientos forestales iniciados hace una década, bajo manejo, con muy buen nivel de fiscalización y monitoreo, pero se trata siempre de emprendimientos de pequeña envergadura. 5.2.2. Efectividad en el manejo integral y sustentable de recursos naturales en las AP. En lo relativo al uso público de las áreas protegidas, se ha comenzado a desarrollar indicadores para evaluar la sustentabilidad de las prácticas actuales de uso turístico en áreas bajo jurisdicción de la Administración de Parques Nacionales. En un caso concreto que involucra un alto nivel de uso público (el Área Cataratas del P.N. Iguazú) en el propio contrato 34 de concesión están delineados indicadores de impacto y sus mecanismos de evaluación, así como los de efectividad de las acciones de mitigación previstas. Estas formas novedosas merecen un detallado seguimiento para verificar en qué grado contribuyen a garantizar la sustentabilidad de las áreas. En las AP de categorías menos estrictas se compueba, en general, una baja efectividad en el manejo sustentable de recursos naturales y más baja aún en lo que hace a su manejo integrado. En ello hay no obstante matices muy acentuados entre las AP. Según los registros disponibles en el Banco de Datos del Sistema Nacional de Areas Protegidas, las AP de categoría VI, cuyos objetivos comprenden explícita o implícitamente el uso sustentable de los recursos naturales que albergan, abarcan una superficie de 10.962.603 hectáreas, es decir el 74, 6 % de la superficie protegida total del país. Los mismos datos reflejan que el 60 % de esa superficie carece de todo control de terreno y que otro 30 % tiene un control mínimo, pero insuficiente en términos de efectividad. Puede asegurarse que las áreas que se han clasificado como con “control mínimo” en ese Banco de Datos, son áreas que carecen tanto de asesoramiento técnico como de acciones de manejo que involucren a los pobladores u otros usufructuarios, con miras a implementar usos sustentables. Hay, sin embargo, casos de AP de Categoría VI donde hay acciones de asesoramiento a productores o planes de manejo, según se detalla en la siguiente lista no exhaustiva: 1) En varias Reservas Nacionales de la región andinopatagónica, bajo jurisdicción del gobierno federal, hay experiencias de interés que merecen mencionarse. Tal el caso de la Reserva Nacional Nahuel Huapi (Neuquén/Río Negro). Con una extensión de 236.500 ha, esta reserva contiene numerosas propiedades privadas y pobladores autorizados que se dedican a diversas actividades que implican diferentes usos de recursos: ganadería, aprovechamiento forestal, caza y pesca deportiva de especies exóticas como el ciervo colorado, jabalí, salmónidos, etc) y servicios turísticos. Entre estas actividades, 35 la que menor control y manejo tiene es la ganadería en predios particulares, debido a la falta de normas legales de regulación del uso de los recursos forrajeros en propiedades privadas, lo cual no ocurre con los recursos forestales, regulados por la Ley Nacional Nº 13.273, de defensa de la riqueza forestal. En algunos casos se han realizado los inventarios forestales y se ha procedido al ordenamiento forestal, garantizando de ese modo la sustentabilidad del recurso forestal protegido. Sin embargo en esos casos no están concluidos los mecanismos donde se integren en las decisiones de manejo varios tipos de usos superpuestos, tanto extractivos como indirectos. 2) En otras Reservas Nacionales, como Los Glaciares (Santa Cruz) de 178.500 ha, y Los Alerces (Chubut) de 69.860 ha, las aciones se limitan a fiscalizar la carga ganadera de los poseedores de permisos precarios de uso en tierras públicas. Ya se ha comentado además el caso especial de la Reserva Nacional Lanín (Neuquén), relacionado con las comunidades indígenas residentes (ver 5.2.1.). 3) La Reserva de Biósfera Yabotí (en la región de la Selva Paranense), creada en 1993 por la provincia de Misiones e incorporada luego a la red de la UNESCO. En ella se han dado pasos de importancia en materia de normativas para el uso maderero ordenado, acompañado de incentivos fiscales y financieros por parte del mismo gobierno, en favor de los propietarios privados cuyos predios quedaron comprendidos en la zona de amortiguamiento de la reserva (de 250.000 ha). Si bien no se pueden apreciar aún, dado el breve tiempo transcurrido, los resultados de tales medidas, se trata de un avance significativo en pos de un uso forestal sustentable que haga viable el mantenimiento de grandes superficies de bosque natural. 4) En la Reserva de Biósfera Laguna de los Pozuelos (Jujuy), de la eco-región Puna se realizan hace varios años actividades de apoyo técnico y financiero para pobladores dedicados a cría de camélidos domésticos, con apoyo del gobierno provincial, universidades, organismos internacionales y agencias bilaterales de cooperación. 36 5) En varias reservas y estaciones forestales de pequeño tamaño del Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria existen ensayos de manejo forestal o silvopastoril. Es el caso de las reservas General Obligado y Presidencia de la Plaza (Chaco), la estación forestal Trevelin (Chubut), y las reservas forestales Loma del Medio y Río Azul (Río Negro) con planes de ordenación forestal en marcha; 6) Algunas reservas provinciales han avanzado en la elaboración de ensayos de manejo experimental e investigación aplicada, como en la Reserva Chancaní (Córdoba) y la Reserva Guaraní (Misiones), a cargo de las respectivas universidades locales. Por su parte la Reserva de uso múltiple provincial Teuquito (Formosa), cuenta con un inventario y plan forestal elaborados, aunque no puestos en ejecución. Las reservas Cruce Caballero y Palmitera, de la provincia de Misiones son reservas “semilleras” donde se realizan cosechas controladas de semillas de pino paraná (Araucaria angustifolia) y del palmito (Euterpe edulis), respectivamente, como apoyo a actividades productivas o de restauración ambiental. 8) Las reservas privadas, en su mayoría, son áreas con clausuras especiales dentro de establecimientos rurales productivos, que cuentan con convenios con organismos provinciales o con entidades no gubernamentales. Rara vez tienen planes de uso sustentable de recursos, salvo la práctica de ajustar la carga ganadera a la receptividad de los campos naturales. Lamentablemente, dentro del elevado número de AP de categoría VI que aún no tienen acciones mínimas de implementación, hay algunas de gran extensión y sobresaliente valor biológico (p. ej.; Península Valdéz, Chubut; Reserva Provincial de Biosfera, Chaco; Reserva Altoandina de la Chinchilla, Jujuy; Meseta de Somuncurá, Río Negro; Reserva de Los Andes, Salta). En general, puede concluirse que son pocas las AP no estrictas de la Argentina (como Reservas de Biósfera o Reservas de uso múltiple), que ejercen una función demostradora de buen manejo para la región en que están insertas. En la práctica, 37 los avances importantes en manejo sustentable de recursos naturales que se registran pueden observarse indistintamente en áreas protegidas, en estaciones experimentales, en áreas de proyectos de desarrollo rural o en establecimientos privados. En ese sentido, se considera que se requieren cambios de importancia en las políticas hacia las AP de categorías menos estrictas del país, en varios aspectos: Valorarlas como un instrumento jurídico-institucional complementario y no competitivo respecto de las áreas de conservación más estricta, en el marco de una estrategias de conservación que sean más versátiles y amigables, y más compresnibles para la comunidad local con la que deben interactuar. Ampliar los esfuerzos en capacitación de personal hacia las necesidades de las AP de categorías menos estrictas, cuya problemática ligada a pobladores, productores y al manejo de recursos es no sólo más compleja, sino también mucho menos conocida y probada en nuestro país, que la problemátia de las AP más estrictas como los Parques Nacionales. Dedicar mayor esfuerzo a las tareas de extensión rural y al fomento técnico-financiero de prácticas de manejo sustentable de los recursos, antes que a la mera fiscalización de las actividades productivas. Considerar que las innovaciones de manejo hacia usos sustentables suelen requerir la aplicación de incentivos positivos, o la remoción de los incentivos negativos existentes, que atañen a las actividades productivas de la población local. 5.2.3. Principales impactos o problemas causados por los diferentes usos y la infraestructura conexa, incluyendo la necesidad de estudios de impacto ambiental. Hay una ausencia casi completa de información cuantitativa sobre la intensidad y extensión del impacto de los diferentes usos en las AP y en general en áreas naturales. No obstante, puede afirmarse que existe mucha experiencia de campo acumulada 38 por técnicos e idóneos de diferentes especialidades que están en condiciones de efectuar apreciaciones subjetivas pero no por eso inciertas sobre grados de impacto y de gravedad, por ejemplo, del pastoreo de un campo natural, de una explotación forestal, o de los efectos de un camino de acceso a un área. Se debe avanzar más en la definición y caracterización de los indicadores de esos procesos, como forma de evaluar objetivamente los impactos y monitorear el uso de los recursos naturales en las AP. A efectos de mejorar el análisis objetivo de los principales impactos derivados de los usos de las áreas protegidas, de las concesiones de servicios y de las obras de infraestructura que las involucren, la Administración de Parques Nacionales ha adoptado en 1994 un régimen especial para la regulación de las Evaluaciones de Impacto Ambiental dentro de las áreas del subsistema federal. Este régimen ya se aplica rutinariamente en todo proyecto dentro de las AP federales, estando previstos diferentes niveles de complejidad de las evaluaciones en atención a la escala y tipo del proyecto. El caso más complejo donde se ha debido emplear a la fecha es en el Proyecto Cataratas, para la recuperación ecológica y de infraestructura para la atención de visitantes al Area Cataratas, en el Parque Nacional Iguazú. Se describe a continuación el esquema de EIA vigente en la Administración de Parques Nacionales (en base a González Videla, 1996). Se exige la realización de diversos niveles de evaluación ambiental, según su magnitud, a todos los proyectos a emprender dentro del ámbito jurisdiccional de dicho organismo. La APN se reserva el derecho de efectuar Auditorías Ambientales para el caso de emprendimientos y actividades preexistentes. Estos estudios sirven a la APN para evaluar la factibilidad y conveniencia de ejecutar tales proyectos, minimizar los impactos perjudiciales negativos de obras, actividades o servicios realizados en áreas protegidas y prevenir los que pudieran resultar de los proyectos propios de la APN o que requieran su autorización. Se efectúa una discriminación de los estudios a realizar, según la intensidad del impacto de la actividad o proyecto, en: 39 a) Estudio de Impacto Ambiental (EIA) para los Proyectos de alta incidencia Para estos estudios se estipula que, previo a su puesta en marcha, deben ser aprobados por el Directorio de la APN. Para ello, dicho Directorio debe nombrar una Comisión Evaluadora Interdisciplinaria, la que debe emitir un informe técnico. Esta EIA debe quedar a disposición del público en general y de otros organismos, para lo cual deben publicarse en periódicos de circulación masiva, a cargo del proponente, los lugares y los plazos respectivos en que ello habrá de hacerse. b) Informe de Impacto Ambiental (IIA) para los de incidencia media Se establece que los IIA serán evaluados por las Direcciones Técnicas de la APN y expertos seleccionados a tal fin, las que deben emitir un informe técnico para su posterior aprobación por parte del Directorio de la APN. c) Informe Medioambiental (IMA) para los de incidencia baja Se indica que los Informes Medioambientales serán evaluados a través de una Comisión interna integrada por representantes de las Direcciones Nacionales y la Delegación Técnica de la región interesada. Se estipula que los gastos emergentes de las EIA y del funcionamiento de la Comisión Evaluadora, como asimismo los correspondientes al IIA y a los honorarios de los expertos que sean necesarios para su evaluación, deben ser costeados por los responsables de la ejecución del proyecto. La APN fija los honorarios de la Comisión Evaluadora de acuerdo a la magnitud del proyecto de que se trate y es la depositaria de los honorarios de los expertos contratados para evaluar los IIA. Para todo ello, se abre una cuenta especial, quedando un 10% para los gastos administrativos de la APN. 5.3. Poblaciones Humanas 5.3.1. Cuantificación de las poblaciones humanas insertas en las áreas protegidas y su caracterización. Los asentamientos humanos varían de acuerdo al área protegida, 40 la región donde la misma se encuentra, e inclusive de la forma de la misma. En este aspecto también la heterogeneidad es la norma (Tabla 8). Los grupos principales de asentamientos son: 1) El personal que trabaja en el área protegida y sus familias; 2) El personal de otras instituciones que por motivos de lejanía de centros poblados deba residir en élla ( Aduana, Gendarmería, Policía Escuela etc.) 3) Asentamientos rurales de gran envergadura (estancias o explotaciones forestales). 4) Pobladores rurales con actividades de subsistencia o economías de muy pequeña escala. 5) Comunidades indígenas, prinipalmente en AP del norte del país y en la Reserva Lanín, en el sur. 6) Prestadores de servicios turísticos. 7) En áreas de Reserva Nacional, residentes temporarios que utilizan la misma como sitio de esparcimiento. 5.3.2. Inclusión en las políticas de gestión de las áreas protegidas de componentes de relaciones con comunidades y la ampliación de beneficios directos a las comunidades derivados del manejo de las áreas. En algunas áreas con mayor grado de desarrollo, se han implementado programas de reconversión de actividades agropecuarias hacia otras relacionadas con el uso público. Estas últimas suelen ser más rentables y por lo tanto mejoran la calidad de vida de los pobladores que las adoptan y eventualmente la de las poblaciones vecinas. En algunos casos estas reconversiones se impulsan con los residentes en las áreas protegidas mismas (p.ej.: N.Huapi, Lanín, Los Alerces y Los Glaciares) con el propósito tanto de aumentar sus ingresos como de reducir el impacto negativo producido por la actividad ganadera o forestal sobre el recurso natural protegido. 41 En algunas áreas protegidas los beneficios directos e indirectos se extienden a casi la totalidad de los residentes en las localidades vecinas a las mismas, por la magnitud que ha adquirido el turismo. Es el caso de las localidades de San Carlos de Bariloche, Calafate, San Martín de Los Andes y Puerto Iguazú, en relación a los P.N. Nahuel Huapi, los Glaciares, Lanín e Iguazú respectivamente. Las relaciones entre la administración de esas áreas y la población vecina se mediatizan a través de organizaciones intermedias tales como las cámaras de comercio, de turismo, de hotelería, las asociaciones de guías de turismo de montaña etc. Resta aún, sin embargo, fortalecer los procesos de interconsulta y negociación de conflictos con estos importantes sectores de usuarios de las áreas protegidas. 5.4. Programas de investigación En la mayoría de las áreas protegidas se realizan investigaciones científicas de diferente intensidad, dependiendo de la existencia de infraestructura de apoyo a la investigación en las AP, y de la proximidad a centros de investigación. Debe señalarse, no obstante, que no siempre las acciones ejecutadas se han centrado en la resolución de problemas de manejo. En el último quinquenio, en las áreas bajo jurisdicción federal, ha habido un mayor énfasis en el apoyo a la investigación relevante para la toma de decisiones sobre el manejo concreto de las áreas protegidas. Se presenta información sobre las principales actividades desarrolladas (Tabla 10). Las Reservas de Biosfera del país, siete en la actualidad, también se han caracterizado por el desarrollo de programas de investigación de largo plazo. Si bien los objetivos de los mismos son tan variados como las peculiaridades de las distintas RB, puede señalarse que se ha reunido un alto nivel de información sobre la diversidad biológica, la dinámica de las comunidades, los aspectos socioeonómicos y el manejo de los recursos naturales en éllas. 42 6. Funcionamiento de las Áreas Protegidas 6.1. Personal 6.1.1. Cuantificación del personal según niveles. Sólo se dispone de datos sobre la evolución del personal en el último quinquenio para la Administración de Parques Nacionales.(Tabla 7). Durante el período analizado se pudo observar una reducción gradual de la planta de personal permanente del organismo, aumentándose en forma significativa el personal contratado, en forma concordante con las políticas generales de gobierno de reducción de personal permanente en todas las esferas del Estado Nacional. Aún así, el aumento total del personal es significativo a partir del año 1995 tanto en la planta de becarios como de personal de las brigadas de incendios. El personal profesional constituye aproximadamente el 13% de todo el personal administrativo del organismo. Un 25% del personal administrativo y profesional reporta a las oficinas centrales, estando el resto asignado a las cuatro direcciones regionales técnicas o a las propias unidades de conservación. Entre el personal de guardaparques sólo un 3% reporta a las oficinas centrales revistando el resto en las distintas áreas protegidas. Una parte sustancial de los profesionales revisten en calidad de becarios. Hay también un grupo significativo de personal bajo contrato de servicios. Todo hace indicar que estas formas de relación laboral se irán incrementándo en el próximo quinquenio. 6.1.2. Capacitación especial para el personal según niveles. La capacitación del personal de áreas protegidas del país tiene distintas facetas. En primer lugar la Administración de Parques Nacionales ha constituido el Curso de Guardaparques “Bernabé Méndez”, del que han egresado ya 21 promociones de guardaparques. Este curso también ofrece oportunidades de formación a personal de otras instituciones del pís y de América Latina. 43 Fuera de la capacitación inicial de los guardaparques, se ha elaborado en los últimos años un programa de capacitación en tres niveles, de pregrado (terciario), grado (licenciatura) y postgrado (maestrías), cuya implementación en el marco del Instituto Claes Ch. Olrog es una necesidad detectada como urgente por el organismo nacional. Los cargos profesionales y los de administradores de áreas protegidas de la APN se han seleccionado en base a profesiones universitarias sin un entrenamienhto específico. Con la complejidad creciente en el gerenciamiento de las áreas protegidas esta omisión actúa como un fuerte impedimiento en lograr una alta calidad de gerenciamiento de las áreas protegidas. Fuera de la capacitación específica para las áreas protegidas, durante este quinquenio todo el personal del organismo, administrativo, de guardaparques y profesional, ha utilizado fuertemente las oportunidades que ha ofrecido la administración central a través del Instituto Nacional de la Administración Pública y diversos otros organismos. La única provincia que ha implementado un mecanismo sistemático de capacitación en áreas protegidas para su personal es Misiones, que cuenta con una escuela de guardaparques mediante convenio con la universidad local. 6.1.3. Calificación de las condiciones de vida de los funcionarios que trabajan en las áreas protegidas. Durante este quinquenio, a nivel de la Administración de Parques Nacionales se ha mejorado fuertemente las condiciones de trabajo del personal, dotándolo de equipamiento en vehículos, comunicaciones y embarcaciones. Ha aumentado, en general, la inversión en el mantenimiento de las viviendas del personal de campo, incluyendo la instalación de fuentes alternativas de energía. 6.2. Usuarios y Zona de influencia 6.2.1. Caracterización de los interesados y afectados. Al realizar la caracterización de los afectados e interesados en relación a las áreas protegidas, lo único que aparece como constante 44 es su enorme hetereogeneidad y diversidad. Hay situaciones donde el área protegida es contigua a ciudades de decenas de miles de habitantes. En estos casos, las relaciones son de gran complejidad por cuanto casi todo lo que acontece dentro de la ciudad afecta directa o indirectamente al área protegida (circulación, efluentes urbanos, residuos sólidos, residuos industriales, manejo del paisaje urbano y natural, organización de los servicios turísticos, marginalidad social, incendios forestales, conflictos entre usuarios visitantes y usuarios residentes etc.). En el otro extremo de la diversidad hay áreas protegidas muy extensas sin población residente alguna e inclusive sin intereses económios manifiestos. Obviamente estos últimos permiten un nivel de protección casi total y automático. En estos casos el problema principal a afrontar es la creación de una base de consenso general en las poblaciones más ercanas para promocionar o inducir la utilización de los beneficios potenciales que esas áreas brindan. En el último quinquenio, los efectos derivados de la estabilidad cambiaria y de la globalización económica, han producido un impacto significativo sobre la forma de utilización de las tierras de aptitud agrícola. En ese sentido al no haber en el país presiones demográficas de importancia, las áreas de valor marginal para la agricultura han sido abandonadas o estan en un proceso de despoblamiento con fuertes aportes de población marginada en los centros urbanos. Esto ha creado nuevas oportunidades para reasignar la función de algunas de estas regiones, cuando su nivel de valor en biodiversidad es alto o se encuentra en buen estado de conservación. Por el contrario, las presiones sobre los ecosistemas de alta aptitud agrícola se han acentuado (p.ej.: el Pastizal Pampeano, el Espinal y el Chaco Húmedo), lo que los ha situado en alta prioridad para crear nuevas áreas protegidas donde hay porciones remanentes de esos ambiente en relativo buen estado de conservación. En algunas regiones de aptitud agrícola media como la Provincia de Misiones, hay una presión extra sobre los recursos forestales que se origina en la expansión demográfica de las zonas contiguas que se expresa en la radicación ilegal de campesinos sin tierras en sus lugares de orígen. 45 Por último es importante señalar un crecimiento sostenido del uso público recreativo de las áreas protegidas, producto de un cambio de los hábitos de las poblaciones urbanas distantes, con una demanda que se estima supera los 3 millones de personas/día al año. 6.2.2. Integración de los grupos sociales interesados y afectados al manejo de áreas protegidas. Desde hace quince años se han ensayado tibios mecanismos de integración de las comunidades vecinas a las áreas protegidas en los beneficios y oportunidades que generan las mismas, así como en la resolución de sus problemas de manejo. En las áreas comprendidas en la Administración de Parques Nacionales, la estrategia más habitual ha sido la de establecer procesos de reconversión productiva para que grupos de extracción rural de muy bajos ingresos pasen a integrarse en la economía de servicios turísticos, especialmente para atender diferentes demandas especiales de ecoturismo o turismo de aventura. En los últimos dos años se ha comenzado a realizar talleres de participación pública sobre grandes Parques Nacionales del sur del país que requieren una revisión en su estilo de gestión, que requieren una mayor profundización. Otro tipo de experiencias son las que se han ensayado en diversas Reservas de Biosfera del país, atendiendo las sugerencias emanadas de la red de expertos de la UNESCO. Las primeras experiencias participativas se desarrollaron en la RB Laguna Blanca, en Catamarca, con numerosos talleres de participación comunitaria especialmente centrados en la mujer campesina. Con posterioridad, se ensayaron mecanismos de participación comunitaria en la RB Laguna de los Pozuelos, estableciéndose en 1992 el primer consejo participativo para la administración de una AP del país, con eje en las comunidades de pastores de la Puna. Más recientemente, en 1996, se acordó establecer un consejo de administración de la RB Yabotí en Misiones, con participación de los propietarios de las tierras, en este caso grandes fincas destinadas a la extracción forestal. Simultáneamente se realizaron los primeros 46 talleres de participación en el entorno de la RB Ñacuñán, en la provincia de Mendoza. Por último, en relación a dos RB asentadas en la costa de la provincia de Buenos Aires (el Parque Costero del Sur y la RB Mar Chiquito) se han impulsado talleres intersectoriales con eje en los catorce municipios costeros involucrados en dichas RB. 6.2.3. Uso de zonas de amortiguamiento alrededor de las áreas protegidas. La existencia de zonas de amortiguamiento, con una gradación progresiva en el uso de los recursos naturales a medida que se alejan de las áreas núcleo, no está prevista como tal en todas las áreas protegidas bajo jurisdicción federal. Sin embargo, en las grandes áreas protegidas de los bosques andino-patagónicos, las extensas Reservas Nacionales actúan de hecho como zonas de amortiguación respecto de los Parques Nacionales en sí. En algunas de dichas Reservas Nacionales (p.ej.: Reserva Lácar, del P.N. Lanín) se han hecho estudios e inventarios forestales, estando la extracción de productos muy fuertemente regulada, de modo de garantizar su manejo sustentable. Resta realizar evaluaciones sobre los impactos producidos por estas actividades sobre las áreas núcleo y poder así medir el efecto real de esa zona de amortiguación. Actualmente, en el proyecto de creación de cinco nuevos Parques Nacionales con apoyo del GEF, se ha decidido establecer en todos los casos áreas de reserva (en tierras de jurisdicción federal o provincial) para actuar como zonas de amortiguación alrededor de las áreas núcleo. Estas áreas de reserva abarcarán fundamentalmente tierras de propiedad privada con usos más o menos intensivos de los recursos naturales. Se trabaja actualmente en definir los modos de intervención que se escogerán para inducir a los propietarios a adoptar usos más acordes con la función de amortiguación que se plantea para esas áreas. 6.2.4. Arreglos especiales para coordinación en áreas fronterizas. Recientemente se han iniciado actividades para promover 47 acciones conjuntas de gestión en el manejo de áreas naturales con otras transfronterizas contiguas o cercanas. En ese sentido, la Administración de Parques Nacionales ha iniciado contactos con áreas protegidas fronterizas de Bolivia, desde la Delegación Técnica Noroeste, con el P.N. do Iguassú del Brasil, desde la Delegación Técnica Noreste y con el P.N. Puyehue de Chile, desde la Intendencia del P.N. Nahuel Huapi. Tanto en el noreste como en el noroeste, las actividades no sólo tratan cuestiones de manejo transfronterizo sino también estrategias comunes de conservación de las ecoregiones que están compartidas conformando un sistema de red. Otros contactos avanzados existen entre la Reserva de Biosfera Yabotí, en Misiones y el Parque Estadual Turvo, en Río Grande do Sul, Brasil, y entre la Reserva de Biosfera Laguna de los Pozuelos, en Jujuy, y la Reserva de Fauna Eduardo Avaroa, en la provincia Sud Lípez, en Bolivia. 7. Aporte de las Áreas Protegidas al Desarrollo Sostenible. 7.1. Estudios de valoración o de costo/beneficio de las áreas protegidas individuales o del sistema en general. Resultados obtenidos. No hay estudios de valoración de las áreas protegidas ni de costo beneficio. Sí hay, en cambio, algunas estimaciones incipientes de los valores económicos totales de los recursos forestales. Con esa información se puede extrapolar el valor intrínseco de las áreas protegidas con esos recursos. 7.2. Apreciación por el público de los valores principales que encierran las áreas protegidas. Recién desde algunos ámbitos académicos, cercanos a áreas de fuerte uso público, se están formulando las bases de proyectos para que durante este próximo quinquenio , se cuente con información sociológica cierta sobre la estructura de valores sobre la cual toman decisiones las comunidades, los administradores y los usuarios. Las estrategias de comunicación social, de mercadeo de productos turísticos y las encuestas para políticos, requieren todas ellas de 48 esta información. Por la importancia regional de de algunas áreas protegidas, y el grado de desarrollo turístico, es previsible que se logrará su financiación durante el próximo quinquenio. 7.3. Introducción de los bienes y servicios de las áreas protegidas en las cuentas nacionales. No se han formulado las cuentas nacionales incluyendo las áreas protegidas. 8. Prioridades para la Acción NOTA importante: El presente borrador no presenta un listado de prioridades para la accion. En opinion de los profesionales que prepararon este borrador, estas prioridades basicas deben ser el producto de las deliberaciones de alcance nacional a desarrollarse para la revision del documento final. Los textos del presente borrador han sido preparados por: Ing. Rodolfo Burkart Lic. Javier García Fernández Ing. Arturo Tarak Tablas, cuadros y estadísticas: Ing. Rodolfo Burkart Lic. Javier García Fernández Lic. Lucía Ruiz. Ing. Arturo Tarak Marzo de 1997 http://www.fucema.org.ar