Las áreas protegidas de la Argentina Informe nacional al Primer

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Areas Protegidas
Las áreas protegidas de la Argentina
Informe nacional al Primer Congreso
Latinoamericano de Parques Nacionales
y otras Areas Protegidas*
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1. Evolucion de conceptos desde caracas.
1.1. Evolución conceptual.
Los cambios en los enfoques respecto de las áreas protegidas
en el país se enmarcan en dos hechos: la reestructuración del
Estado y el replanteo del rol del sector público, por una parte, y el
mayor involucramiento del país con los procesos internacionales de
protección del medio ambiente, por la otra.
La profunda reforma del Estado, que hasta el momento ha
tenido mayor expresión a nivel del Estado Nacional que en las
provincias, ha traido aparejadas diversas situaciones que hacen al
manejo de las áreas protegidas. En primer lugar, se ha reafirmado
que el Estado no debe delegar en el sector privado su responabilidad
primaria sobre las áreas protegidas. Esta reafirmación no ha
sido sólo declamativa, ya que, al recuperarse la elaboración
del Presupuesto Nacional como herramienta de asignación de
prioridades, surge de su análisis que los fondos destinados a la
creación, mantenimiento y manejo de los Parques Nacionales se
han incrementado sustancialmente en términos constantes, aunque
indudablemente sigue siendo necesario un mayor crecimiento hacia
el futuro, a medida que nuevas áreas se van incorporando al sistema
bajo jurisdicción federal.
Paralelamente, numerosas instituciones del país, tanto públicas
como privadas, han aumentado su participación en redes y procesos
globales tendientes a la conservación de la diversidad biológica. El
Estado Nacional, varios estados provinciales, organismos públicos
y centros académicos, además de numerosas entidades privadas,
participan activamente en la Unión Mundial para la Naturaleza. El
país ha sido anfitrión de la XIX Asamblea General de esa Unión en
http://www.fucema.org.ar
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1994, y más recientemente, ha sido sede de la 3a. Conferencia de
las Partes del Convenio sobre Diversidad Biológica.
Ello ha traido aparejado que los principios de Caracas tengan una
creciente adhesión de instituciones y personas que los proclaman y
que procuran aplicarlos, ampliando la base de sustentación de las
áreas protegidas a nivel interno en el país. Ese mayor respaldo se ve
reflejado, por ejemplo, en que en el período informado el ritmo de
creación de nuevos Parques Nacionales haya sido el más alto de la
historia de la administración central.
Si bien se registran avances en la introducción de los conceptos
identificados en el Plan de Acción de Caracas como misión de las
áreas naturales protegidas en la sociedad argentina, éstos no se han
producido en forma homogénea en todas las regiones y en todas las
instituciones.
Por ejemplo, merece destacarse el éxito de la provincia de
Misiones en ampliar sustancialmente las áreas protegidas de la
selva subtropical paranaense, las que además, están actuando como
promotores del concepto de desarrollo sustentable a nivel regional,
induciendo a los actores sociales a considerar esa perspectiva por lo
menos dentro y alrededor de las áreas protegidas. Sin embargo, en
el mismo período varias administraciones provinciales han reducido
sus aportes a sus incipientes sistemas de áreas protegidas e incluso,
en otros casos, esos sistemas directamente se han desmantelado.
1.2. Acciones nacionales en cumplimiento del Plan de Acción de
Caracas.
Por su modalidad, el Plan de Acción de Caracas es de difícil
evaluación, ya que no establecía metas específicas, ni era explícito
en identificar a quiénes correspondía implementar las distintas
acciones previstas. Debe considerárselo al momento de esta reseña,
como una estrategia para la acción, más que como un plan de acción
en sí.
Se acompaña un cuadro donde se detallan las acciones
vinculadas a los cuatro objetivos y las quince acciones prioritarias
contenidas en el Plan de Acción de Caracas (Cuadro N° 1).
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2. Marco conceptual, legal, administrativo y financiero.
2.1. Convenciones Internacionales y Regionales.
La Argentina es parte de las Convenciones de Patrimonio Mundial
desde 1978, y Ramsar desde 1991. Ha estado activa en la red de
Reservas de Biosfera del programa MAB de la UNESCO. Se indican
a continuación el número de áreas incluidas en cada uno de esos
instrumentos, la superficie total que abarcan y las designaciones
realizadas en los últimos cinco años.
Categoría
Sitios de
Patrimonio
Mundial
Número
de áreas
Superficie
(Ha)
2
655.000
Designaciones
en los últimos
cinco años
Sin modificaciones
Lagunas de
Llancanello
Sitios Ramsar
6
Superficie
(Ha)
357.074
40.000
28.600
246.000
Costa de Tierra del
Fuego
Bahía de
Samborombón
Reservas de
Biosfera
252.774
7
2.307.654
Yabotí Mar Chiquito
24.500
2.2. Planes y estrategias nacionales posteriores al IV Congreso
Mundial de Parques.
2.2.1. Planes y estrategias nacionales de biodiversidad y planes
para la implementación de la Agenda 21.
A partir de 1994, diversas entidades públicas y privadas,
nucleadas en torno al Comité Argentino de la Unión Mundial para
la Naturaleza, en asociación con el Estado Nacional, establecieron
como prioridad la preparación de un proyecto para la elaboración
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de la Estrategia Nacional de Conservación y Uso Sustentable
de la Biodiversidad (ENB). En varios encuentros se abordaron
aspectos relacionados con la metodología, niveles de participación,
necesidades de financiamiento y resultados esperables de la ENB y
de su implementación.
Elaborada una propuesta definitiva a comienzos de 1996, la
acción fue aprobada para su financiación por el Global Environmental
Facility (GEF), en el rubro de actividades facilitadoras (“enabling
activities”). El comienzo de la ejecución del proyecto está previsto
para el segundo trimestre de 1997, con una duración estimada en
diez meses.
El trabajo para la definición de la ENB estará basado en una
metodología de alto nivel de involucramiento de diversos sectores de
la comunidad, mediante la realización de talleres intersectoriales a
nivel de las distintas regiones del país.
No existen planes formales de nivel nacional tendientes a la
implementación de la Agenda 21. En diversos niveles, municipal,
provincial o sectorial, se han registrado tibios avances o se han
implementado acciones aisladas, sin que conformen una estrategia
definida expresamente. Estos avances están siendo actualmente
objeto de revisión en el marco del proceso Río + 5.
2.2.2. Integración de los sistemas de áreas protegidas en el
marco de los planes de desarrollo económico.
En primer lugar, es necesario comentar que las herramientas
tradicionales de planificación del desarrollo económico están muy
desvalorizadas en la actualidad en el país, habiendo caído en desuso.
La concepción dominante es la de librar a las fuerzas productivas
(mercados, inversión) de la tutela que supone toda planificación
central. Las opiniones divergen respecto de lo acertado o
desacertado de este enfoque pero, indudablemente, desde un punto
de vista ambiental, hay consenso en la necesidad de establecer
límites al accionar de las fuerzas del mercado. En tal sentido, la
Constitución Nacional reformada en 1994, llama en su Art. 41° a
establecer un marco de normas mínimas de protección que serían,
según algunas interpretaciones, la base de esas limitaciones.
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El marco macroeconómico actual ha traido aparejado un
notable incremento en la inversión, especialmente en áreas básicas
de la economía, tales como minería, extracción y transporte de
hidrocarburos, producción y transmisión de energía eléctrica,
forestaciones, tecnificación de cultivos, etc., lo cual implica cambios
acelerados en el uso del territorio. Lamentablemente, los planes
de fomento de la inversión privada no integran expresamente la
problemática de la diversidad biológica en general, y de las áreas
protegidas en particular. Generalmente, las reglamentaciones
sectoriales se limitan a la exigencia de realizar Evaluaciones de
Impacto Ambiental y, por lo general, no cuentan con instancias de
auditoría que sean técnicamente sólidas y transparentes.
Dentro del marco general descripto, sin embargo, las AP son
objeto de consideración en algunos planes sectoriales o provinciales.
Por ejemplo, la provincia de Misiones, de tradición eminentemente
forestal, ha elaborado planificaciones preliminares del uso del
territorio, en las que las AP de diversas categorías juegan un rol
importante. De modo similar, la provincia de Chubut ha incluido
en sus planes de desarrollo turístico a las AP, dada la relevancia
nacional e internacional de los atractivos de la costa patagónica.
En atención a todo ello, cabe esperar en el futuro próximo que
las vías preferenciales para influir e integrar las áreas protegidas a
los planes de desarrollo se manifestarán a través de esos acuerdos
sectoriales.
2.2.3. Lugar que ocupa el tema de las áreas protegidas en estos
documentos y su utilidad para orientar,coordinar y armonizar los
planes y estrategias nacionales.
De todo lo antes mencionado, deben destacarse los casos de las
provincias de Misiones y del Chubut que, con seguridad, alimentarán
al proceso de elaboración de la Estrategia Nacional de Biodiversidad.
Esto es más visible aún en el caso de Misiones, ya que esa
provincia se corresponde casi en un 100 % con una de las regiones
biogeográficas de más alto valor biológico de la Argentina, la selva
paranaense, la cual, además, enfrenta altos niveles de amenaza,
dado el alto proceso de fragmentación y conversión de habitat que
ha sufrido en las vecinas repúblicas de Brasil y Paraguay.
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2.3. Rol institucional sobre las áreas protegidas
2.3.1. Rol del sector público a los niveles nacional, provincial
y local, del sector privado, universidades y ONG´s en la creación,
manejo y administración de las áreas protegidas.
Las áreas protegidas dependientes del gobierno federal se
rigen por lo dispuesto en la ley 22.351 sobre Parques Nacionales,
Reservas Nacionales y Monumentos Naturales. Unas pocas áreas
protegidas federales se han creado recientemente por medio de
decretos presidenciales en base a la reasignación de tierras que
ya pertenecían al dominio del Estado Nacional: son las Reservas
Naturales Estrictas, Educativas y Silvestres.
Todas las áreas protegidas de nivel federal son administrados
por la Administración de Parques Nacionales (APN), institución
gubernamental autárquica, cuya conducción primaria responde a
las directivas de la Secretaría de Estado de Recursos Naturales y
Desarrollo Sustentable, la que a su vez depende directamente del
Presidente de la Nación. La APN cuenta con un Directorio en el que
hay representantes de otras tres áreas del gobierno federal: los
Ministerios de Interior y de Defensa, y la Secretaría de Turismo.
Complementariamente otras dependencias del gobierno central
administran una menor cantidad de áreas protegidas de pequeño
tamaño, para fines específicos. Dichos organismos son el Consejo
Nacional de Investigación Científica y Técnica), el Instituto Nacional
de Tecnología Agropecuaria, y las Universidades Nacionales de
Tucumán, La Plata, Misiones y La Pampa.
A nivel de los gobiernos provinciales, las áreas protegidas de
dominio público están en general administradas por las respectivas
Direcciones de Ecología o de Recursos Naturales. Es a éste nivel
institucional donde se ha notado en muchos casos una importante
reducción de presupuesto y personal, con el consiguiente deterioro
de las acciones de implementación. Es de esperar que en el próximo
quinquenio este proceso se pueda revertir y se logre un avance
significativo en el nivel de implementación de las áreas formalmente
designadas .
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En algunas localidades se han creado áreas protegidas de nivel
municipal, las que en muchos casos suelen ser exitosas en ofrecer
servicios recreativos dirigidos a satisfacer parte de la demanda
de la población de centros urbanos cercanos, disminuyendo en
consecuencia el impacto sobre áreas protegidas de mayor extensión.
Por último hay un auge interesante de áreas protegidas privadas,
mediante acuerdos de los gobiernos locales y municipales que
incluyen algunos beneficios de reducción tributaria. La extensión de
esta modalidad permite aumentar las probabilidades de éxito en el
mantenimiento de la diversidad biológica y la estabilidad funcional
de los ecosistemas. Un ejemplo de ello es la Reserva de Biosfera
Yabotí, en Misiones, y numerosas áreas privadas en la provincia de
Santa Fé. Por su parte, ha crecido también en número de áreas el
Programa de Refugios Privados de Vida Silvestre impulsado por la
Fundación Vida Silvestre Argentina, mediante acuerdos bilaterales
entre esa institución y propietarios de tierras.
2.3.2. Rol que juegan las áreas protegidas dentro de los marcos
políticos y económicos a nivel nacional y a nivel subregional dentro
de su ámbito de influencia.
El apoyo político a la creación, manejo y financiamiento de
áreas protegidas a nivel nacional difiere de acuerdo a los niveles
jurisdiccionales de que se trate. A nivel del gobierno federal su rol es
creciente, lo cual se evidencia tanto en el alto ritmo de creación de
nuevos Parques Nacionales por parte del Congreso Nacional, como
en el aumento del presupuesto destinado a su administración.
A nivel subregional el rol de las áreas protegidas es de
mayor importancia, como ya se ha dicho, allí donde contribuyen
sensiblemente al desarrollo turístico, sendo buenos ejemplos de
ello la costa patagónica, la región de los bosques y lagos andinopatagónicos, y la selva paranaense.
2.3.3. Formas y efectividad de la interacción entre las diferentes
organizaciones y mecanismos existentes de coordinación.
La única instancia institucional de coordinación que existe es
la Red Nacional de Cooperación Técnica en Areas Protegidas, con
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representación de la Nación, de todos los estados provinciales,
y de instituciones privadas. Fue pensada como una instancia de
coordinación y de intercambio técnico, sin ninguna figura legal de
respaldo a su creación. Pese a un inicio auspicioso hace una década,
esta red se ha debilitado en la práctica, siendo cada vez más
infrecuentes las reuniones generales de la misma, y muy pobre el
intercambio interinstitucional.
El impacto de los programas de ajuste sobre las diferentes
instancias administrativas ha provocado situaciones muy disímiles.
A nivel nacional el organismo específico ha tenido un crecimiento
presupuestario sostenido (ver 2.4.) y ha ido incorporando a su
esfera de responsabilidad algunas áreas protegidas originalmente
bajo administración provincial. Por otra parte, la situación de
las economías provinciales es en muchos casos precaria y las
administraciones de ese nivel han efectuado drásticos recortes de
las plantas de personal y presupuestos de gastos por lo que se ha
producido un neto retroceso en el nivel de protección efectiva de
muchas áreas o sistemas provinciales.
Esta situación no se ha visto hasta el momento acompañada
de un esfuerzo desde el gobierno federal tendiente al
fortalecimiento institucional de las administraciones provinciales
de AP, requiriéndose una profunda revisión de las estrategias de
coordinación interinstitucional existentes.
2.4. Financiamiento nacional de las áreas protegidas del país.
El país no cuenta con información financiera de las áreas
protegidas de los distintos niveles administrativos. Existe
información detallada del organismo de nivel federal, la
Administración de Parques Nacionales, cuyo presupuesto es
específico. Como contrapartida, la mayoría de las áreas protegidas
de nivel provincial o municipal no cuentan con presupuestos propios,
específicamente destinados a ese fin (ver columna pertinente del
Anexo III).
El proceso de ordenamiento de las finanzas públicas del país,
basado en instrumentos muy rígidos y eficaces como las leyes de
convertibilidad y de reforma del Estado, ha producido resultados
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que se notan más claramente a nivel del Estado Nacional. Si bien
ello ha llevado a que las provincias avancen en un proceso similar,
los resultados han sido muy disímiles, habiendo algunas provincias
con sus economías relativamente equilibradas, y otras muchas
atravesando un proceso de desfinanciación y endeudamiento.
Por lo tanto, en estos últimos casos, el mantenimiento de las
áreas protegidas inclusive en lo relativo a sus gastos operativos
básicos, ha sufrido gruesos recortes. Los escasos recursos
disponibles en este esquema se destinan a atender primordialmente
urgencias sociales, resignándose los destinados al medio ambiente
en general y a las áreas protegidas en particular.
Los recursos para la administración de las áreas protegidas
serán crecientes en la medida en que las economías provinciales se
recuperen, y en que el gasto se asigne eficazmente. Durante esa
transición, debiera impulsarse, desde el gobierno federal, un proceso
de asistencia financiera específica para la implementación y gestión
de sistemas de áreas protegidas provinciales como parte de una
estrategia de fortalecimiento institucional de las administraciones
provinciales de AP.
A nivel de la Administración de Parques Nacionales, a pesar de
que la asignación presupuestaria es aún insuficiente en función de
la incorporación de numerosas áreas en el último quinquenio, se
puede observar que algunos indicadores han tenido una evolución
interesante (Tabla N° 6):
Se ha producido un incremento del presupuesto total de 262%
en el quinquenio.
Las inversiones en bienes de uso han pasado desde una
participación inicial de casi 2% del presupuesto del organismo a casi
18%. Esto significa un esfuerzo en el equipamiento y en la inversión
física en infraestructura.
Unido al incremento sostenido de los aportes del Tesoro
Nacional, ha habido un sustancial aumento en la generación de
recursos propios, que ronda actualmente el 40 % del presupuesto
total, cifra que es muy significativa en comparación a otros
organismos públicos.
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El componente de gastos en personal y becas se ha estabilizado
en el 60% de las erogaciones totales, nivel razonablemente bajo en
comparación con otros organismos públicos.
Por último, hay que destacar como hecho novedoso el ingreso
de fondos externos (Subsidio del GEF y en el corto plazo un
préstamodel Banco Mundial) que también reflejan un cambio en la
estructura presupuestaria del organismo.
Las fuentes de finaciación propia se originan en el cobro
de derechos de acceso a las áreas protegidas, cánones de
concesionarios de servicios turísticos y derechos de caza y pesca
deportiva de especies exóticas en las áreas de Reserva Nacional.
Falta realizar hacia el futuro un esfuerzo mayor aún en procura
de mayor financiación, incluyendo la captación de donaciones, el
cobro de servicios indirectos (como el de protección de cuencas
hídricas para la generación de energía eléctrica) y la mejora en la
recaudación total de los servicios turísticos prestados.
En el último año, el Gobierno Nacional ha iniciado con seriedad
un proceso de consultas a distintos niveles para delinear un proyecto
de ley tendiente a la creación de un Fondo Ambiental Nacional
(FAN). Si bien resta aún terminar de bosquejar las características
específicas que tendría el FAN en la Argentina, la posibilidad más
firme es que su carácter sea general, es decir que abarque tanto los
aspectos “verdes” como los “marrones” de la agenda ambiental del
país. Ello no permite predecir el impacto concreto que podrá tener
en aumentar la financiación disponible para los sistemas de áreas
protegidas de nivel nacional, provincial y municipal.
2.5. Colaboración internacional.
2.5.1. Rol de las organizaciones internacionales y de la ayuda
bilateral en la gestión de las áreas protegidas.
La Argentina ha recibido tradicionalmente muy escaso apoyo
internacional para la gestión de sus áreas protegidas. Las causas
pueden ser de orígen diverso:
La Argentina es un país primordialmente templado y subtropical,
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por lo que no ha podido participar de la corriente de financiación
destinada a ambientes tropicales o tropicales montanos de la región;
También comparativamente al ser un país con un nivel de
ingreso medio relativamente más alto que otros de la región no
aplica para recibir algunas modalidades de asistencia financiera;
No hay una práctica habitual de búsqueda proactiva de
financiación, que complemente el esfuerzo del Estado para financiar
las actividades de conservación del país.
En los últimos años, desde la creación del GEF, ha habido por
primera vez apoyos concretos de significación, tales como: el
proyecto de apoyo a la creación de cinco nuevos Parques Nacionales
en ambientes prioritarios del país; el proyecto para el Manejo
Integrado de la Zona Costera Patagónica, cuya fase primera ya ha
finalizado, estando en elaboración un nuevo tramo; y la elaboración
de la Estrategia Nacional de Biodiversidad. De forma simultánea, el
Banco Mundial ha comprometido su apoyo para el otorgamiento de
un crédito tendiente al desarrollo de infraestructura de servicios para
fortalecer el uso público de cuatro grandes Parques Nacionales de la
Patagonia Andina.
La colaboración de otros organismos multilaterales e
internacionales es muy puntual, consistiendo principalmente en
modestos apoyos a equipos académicos que desarrollan alguna
de sus actividades de investigación dentro de áreas protegidas.
La UNESCO, por ejemplo, ha colaborado en acciones de este tipo
en diversas Reservas de Biosfera del país (Parque Costero del
Sur, Ñacuñán, Pozuelos), incluyendo la donación de equipamiento
informático mediante acuerdo con Conservation International.
La Convención Ramsar también ha contribuido con aportes
menores para el manejo de alguno de los humedales listados en la
convención.
Otras acciones aisladas se han canalizado hacia diversas AP
mediante acuerdos de cooperación técnica bilateral con España
(ICI), Alemania (GTZ) o Canadá (CIDA). Debe mencionarse que
tanto el Servicio de Parques Nacionales como el Servicio de Pesca
y Vida Silvestre de los Estados Unidos también realizan acciones
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de cooperación de modo habitual en el marco de acuerdos con la
Administración de Parques Nacionales.
2.5.2. Préstamos o donaciones internacionales en los últimos
cinco años.
En el cuadro siguiente se resume la información relativa al
apoyo recibido en los últimos cinco años para diversos proyectos
vinculados al fortalecimiento de las áreas protegidas y otros temas
estrechamente relacionados.
Fuente
Monto
(*)
Organismo
Ejecutor
Objeto
Carácter
GEF
2,8
Fundación
Patagonia Natural
Planificación del
Manejo Integrado
de las Zonas
Costeras de la
región Patagónica.
Subsidio
GEF
10,8
Administración de
Parques Nacionales
Creación de cinco
nuevos Parques
Nacionales
en ambientes
prioritarios.
Subsidio
BM
10,5
Administración de
Parques Nacionales
Fortalecimiento de
la infraestructura
de cuatro Parques
Nacionales
patagónicos.
Préstamo
GEF
0,35
Secretaría de
Recursos Naturales
y Desarrollo
Sustentable
Elaboración de la
Estrategia Nacional
de Biodiversidad.
Subsidio
(*) En Millones de U$S.
2.5.3. Efectividad de este apoyo y cambios que se consideran
necesarios.
La experiencia de la Argentina en la materia indica que las
organizaciones multilaterales son más equitativas al momento de
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decidir sus inversiones y apoyos, que los organismos bilaterales y
las ONG’s internacionales.
Por ejemplo, los organismos de cooperación de la mayoría de los
países del Hemisferio Norte centran su accionar exclusivamente en
los trópicos, desestimando la importancia de las áreas subtropicales,
templadas y frías del continente sudamericano. De modo similar, las
principales organizaciones no gubernamentales internacionales, tales
como Conservation International, The Nature Conservancy, World
Wide Fund for Nature o World Resources Institute, no incluyen en
su programación para la América del Sur a las áreas subtropicales y
templadas del Cono Sur.
Esto indicaría que están fallando las redes de toma de decisión
de la comunidad conservacionista mundial, imponiéndose una
tendencia que lleva a perder la comprensión sobre la complejidad
e integridad de la biosfera, siendo común que domine un esquema
sobresimplificado de la realidad natural.
Numerosos informes y trabajos publicados en los últimos años
son claros en expresar que es preciso procurar la conservación y
el uso sustentable en todas las bioregiones por igual, ya sea que
tengan concentraciones relativamente más altas o más bajas de
diversidad biológica (Redford et al., 1989; Mares, 1992; Dinerstein
et al, 1995).
El esquema actual de establecimiento de prioridades de las
instituciones mencionadas, no es consistente con los siguientes
aspectos señalados como de especial importancia al momento de
la firma del Convenio sobre Diversidad Biológica, y al calcular los
valores de opción de la biodiversidad para las sociedades humanas:
1. La importancia de las biotas propias de zonas áridas, de
ambientes salobres, de la alta montaña, de ambientes con
temperaturas extremas, etc., sometidas todas ellas a situaciones
ambientales de stress, por lo que evolutivamente han generado
recursos bioquímicos y genéticos de particular interés.
2. La existencia de centros de alta diversidad de especies
cultivadas, de sus antecesores silvestres y otras emparentadas,
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como fuente de recursos genéticos hacia el futuro.
Un factor negativo destacable es la dificultad de los organismos
multilaterales de encuadrarse en la escala de gestión de un país
o provincia, especialmente debido a que los documentos de orden
general sobre prioridades en la conservación de la biodiversidad
que se utilizan pierden sensibilidad para detectar componentes
cuando se los trata de aplicar a la escala en las cuales se realizan
habitualmente las decisiones de gestión y manejo.
Resumiendo todo lo anterior, se entiende conveniente
recomendar a las entidades multilaterales, organismos bilaterales
de cooperación y ONG’s internacionales, la necesidad de reveer sus
criterios de asignación de prioridades de modo de ajustarlos a las
más recientes conceptualizaciones generadas a nivel internacional.
3. CARACTERIZACION DEL SISTEMA NACIONAL DE AREAS
PROTEGIDAS.
3.1. Organización del sistema de áreas protegidas del país.
3.1.1. Organización administrativa del sistema nacional.
No hay un único cuerpo administrativo que ordene todo el
sistema de áreas naturales protegidas del país en un sistema
nacional. Las provincias, al ser autónomas, tienen responsabilidad
exclusiva respecto de las áreas protegidas dentro de sus
jurisdicciones. La administración de las áreas protegidas bajo
jurisdicción del gobierno federal en diversos ambientes del país
están nucleadas bajo la tutela de la Administración de Parques
Nacionales (es el que aquí llamamos Subsistema Federal).
Existe un organismo multilateral de coordinación entre la Nación
y las provinicias en materia ambiental, el Consejo Federal del Medio
Ambiente (COFEMA), pero tiene una agenda demasiado amplia como
para cumplir funciones de coordinación de un sistema nacional de
áreas protegidas. Esta carencia lleva a que no haya una estrategia
consensuada en priorizar las acciones de implementación y en
asignar recursos federales para las áreas protegidas de jurisdicción
provincial que, con algunas excepciones, muestran serias
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deficiencias en su capacidad de pasar de las faz inicial declarativa
del proceso de implementación.
3.1.2. Existencia de un subsistema de áreas protegidas marinas
y costeras.
La creación de AP costeras ha tenido un significativo desarrollo
en la década de los años ‘70, por iniciativa gubernamental de las
provincias patagónicas (Chubut, Río Negro, Santa Cruz y Tierra
del Fuego, por orden de importancia). Este proceso ha tenido su
principal estímulo en el creciente atractivo turístico que fueron
adquiriendo los apostaderos y divisaderos de fauna marina regional,
particularmente de varias especies de pinnípedos y cetáceos, entre
los mamíferos, y un gran número de aves.
Así, se dio el hecho que el ente que más se ha destacado en
materia de protección de sitios costeros fue el Organismo Provincial
de Turismo del Chubut, el cual tiene a su cargo las AP marinocosteras más importantes del país. Existe un Monumento Natural
marino bajo responsabilidad del gobierno federal: la ballena franca
austral.
Por el momento no existe un subsistema de AP marino-costeras
integrado como tal. Sin embargo deben mencionarse tres hechos
auspiciosos en el sentido deseado. En primer lugar, el número de
áreas costeras y marinas formalmente designadas en el país se
ha seguido incrementando en el último quinquenio. Además, en
los últimos meses, se ha acordado la creación del primer Parque
Nacional marino-costero del país, el PN Monte León, en la costa
de la Provincia de Santa Cruz. Por otra parte, es de esperar que
la ejecución del Proyecto de Manejo Integrado de la Zona Costera
Patagónica con la participación de varios entes gubernamentales
provinciales y nacionales, contribuya a la implementación y el
fortalecimiento de dicho subsistema. Este proyecto constituye la
primera manifestación de una acción coordinada en materia de
protección y uso manejado de la naturaleza en el ámbito marítimo
argentino.
3.2. Categorías de manejo empleadas
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3.2.1. Categorías de manejo que se usan en el país y cambios
producidos en los últimos cinco años.
En 1989, como resultado de su tratamiento en plenarios y
talleres de la Red Nacional de Cooperación Técnica en AP (ente
coordinador entre órganos provinciales y nacionales creado
a instancias de la APN), las ocho categorías establecidas a
nivel internacional por la UICN en 1978 fueron incorporadas
y homologadas informalmente en la Argentina con ciertas
modificaciones en su denominación y caracterización. Sin embargo,
no han tenido hasta hoy forma legal a nivel nacional.
No obstante, este régimen de ocho categorías de manejo
fue incorporado a la legislación sobre AP de varias provincias,
con grados muy diversos de modificación. Las leyes provinciales
más antiguas en la materia no se han regido por el régimen
internacional; es el caso de las provincias de Córdoba (1983),
Chubut (varias leyes, desde 1975) y Buenos Aires (1990).
Leyes provinciales de sanción más reciente han ido en cambio
incorporando el régimen internacional. Se trata de las leyes
provinciales de AP de Misiones (1992), Río Negro (1993) y Mendoza
(1995). Muchas otras provincias no poseen hasta la fecha legislación
específica sobre sistemas de AP, y por consiguiente tampoco
regímenes formales de categorización de las mismas.
A nivel del gobierno federal, la Administración de Parques
Nacionales se rige desde 1968 (ley nacional nº 18.594) por un
régimen propio de tres categorías: Parque Nacional, Monumento
Natural Nacional y Reserva Nacional, las que son equiparables
respectivamente con las antiguas categorías II, III y VIII de la UICN.
La delimitación entre Parques Nacionales y Reservas Nacionales
en las áreas a cargo del organismo federal se debió a la necesidad
de responder a la realidad preexistente en lo relativo al dominio,
la ocupación y el uso de las tierras pertenecientes a las grandes
áreas protegidas de la Patagonia Andina, que se arrastraba como
escenario previo a su creación, desde la década de los años ‘30. Con
posterioridad, la ley 22.351 de 1980, aún vigente, ratificó aquellas
categorías, sin modificaciones.
17
Por Decreto presidencial nº 2148 de 1990 se crea la categoría
de Reserva Natural Estricta para las AP de jurisdicción nacional,
poniéndolas a cargo de la APN como ente administrador de las
mismas. El decreto establece que la categoría puede aplicarse a AP
nacionales existentes o a porciones de las mismas, especialmente
recategorizadas, o a nuevas AP, creadas para este propósito. Esta
categoría nacional es equiparable a la categoría I de la UICN.
A modo de conclusión, puede destacarse que en la Argentina
hay ciertas categorías más instaladas y percibidas por los decisores
el público, como lo son los Parques Nacionales (o provinciales), los
Monumentos Naturales y las Reservas de uso múltiple, que han sido
incorporadas al régimen jurídico de varias provincias desde un inicio.
Las demás categorías han tenido dificultades de interpretación,
que condujeron a que fueran descartadas o incorporadas sólo
nominalmente a la normativa, pero sin ser aplicadas en la práctica
con posterioridad.
3.2.2. Correspondencia con las seis categorías de manejo
adoptadas por la UICN en 1994.
En el último quinquenio no se han consolidado las instancias
de coordinación entre los organismos provinciales y el organismo
federal competentes en AP, por lo que no hay una fluída
actualización y revisión de las innovaciones conceptuales que se
dan a nivel internacional. Ello se refleja en particular en el hecho de
que no se dieran en el país, hasta el presente, los ajustes y debates
atinentes a la redefinición de categorías producida en 1994 por la
UICN.
Los entes provinciales competentes en AP continúan rigiéndose
por las categorías vigentes en su legislación específica, con las
dificultades ya analizadas. La APN aplica la vigente en la legislación
nacional específica arriba detallada. En general puede considerarse
que, a los efectos estadísticos, se han reunido las categorías
VI, VII y VIII en una sola. Por su parte, la desagregación de la
categoría I en dos subcategorías no ha encontrado hasta el presente
funcionalidad alguna en el país.
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3.3. Superficie protegida por categoría de manejo
En el siguiente cuadro se presenta la superficie protegida
en función de las seis categorías actualmente vigentes. Puede
verificarse que sólo el 22,3 % de toda la superficie protegida del
país, menos de la cuarta parte, son AP de categorías relativamente
más estrictas (I, II y III), mientras que un 77,7 % corresponden
a las menos estrictas (IV, V y VI). Entre estas últimas, las AP de
Recursos Manejados (categoría VI) representan la mayor extensión,
abarcando las tres cuartas partes de toda la superficie protegida del
país.
Categoría
Jurisd. Federal
Sup. (ha) %
Jurisd. Provincial
Sup. (ha) %
Total Nacional
Sup. (ha) %
I
77.610 2,6
301.759 2,6
379.369 2,6
II
2.200.622 72,8
671.109 5,7
2.871.731 19,5
III
26.000 0,9
2.114 0,0
28.114 0,2
Subtotal de Protecc.
más Estricta
2.304.232 76,3
974.982 8,3
3.279.214 22,3
IV
0 0,0
429.288 3,7
429.288 2,9
V
0 0,0
21.157 0,2
21.157 0,2
VI
716.579 23,7
10.246.024 87,8
10.962.603 74,6
Subtotal de Protecc.
menos Estricta
716.579 23,7
10.696.469 91,7
11.413.048 77,7
Total General
3.020.811
100,0
11.671.451
100,0
14.692.262
100,0
Se aprecia en la Tabla 1, al comparar los datos de superficies
respecto del total del territorio nacional (279,2 millones de ha), que
las AP de la Argentina suman en total 14,6 millones de ha (5,2 %
del territorio). De ellas, 3,2 millones de ha (1,2 %) están legalmente
bajo protección más estricta (I, II y III), mientras que 11,4 millones
(4,0 %) corresponden a las categorías menos estrictas (IV, V y VI).
(ver Tabla 3).
Los registros de creación de AP por jurisdicción según categorías
de manejo en los últimos 5 años pueden verse en la Tabla 4. Las
19
conclusiones que se pueden sacar de su análisis y procesamiento
son las siguientes:
Si bien no han habido en materia de creación de AP estrategias
expresas en favor o en contra de ciertas categorías, ni a nivel
nacional ni provincial, es notoria su polarización en torno de las
categorías II y VI, que representan una protección más estricta y
menos estricta, respectivamente. Entre las mismas, la Categoría II
reunió en los 5 años considerados unas 129.529 ha (13,1 % del total
de nuevas AP) y la Categoría VI, 819.714 ha (el 67,5%).
La diferencia entre la extensión de las AP de categoría VI y
las de categoría II debe atribuirse a la gran diferencia de esfuerzo
institucional que representa la implementación de una y otra: los
4 Parques Nacionales y el Parque Provincial que comprende las
áreas creadas dentro de la categoría II, requieren la expropiación
de terrenos privados (o su donación como en el caso del PN
Mburucuyá), mientras que las Reservas de recursos manejados
(categoría VI) abarcan habitualmente tierras de propiedad privada,
ya que pueden cumplir sus objetivos sin ser transferidas al dominio
público.
De las demás categorías de manejo sólo la Categoría IV tuvo una
representación también destacable entre las nuevas AP creadas en el
quinquenio, sumando 127.240 ha (10,5 %). Debe consignarse que la
clasificación de áreas dentro de esta categoría es algo confusa aún
en el país, debido a que engloba en general a todos los refugios de
vida silvestre, haya o no algún tipo de manipulación de hábitat. Por
ello, debe tenerse en cuenta que las cifras relativas a esta categoría
requieren una reevaluación más precisa.
Volviendo a la Categoría II, vale destacar que refleja un
significativo crecimiento actual de las AP de jurisdicción federal, a
cargo de la APN.
Lo que representa un cambio conceptual significativo de
los años recientes es la creciente importancia que se le da a la
complementación entre las distintas categorías de AP en el espacio,
siguiendo el criterio de amortiguación consagrado por el concepto
de Reservas de Biosfera. Indicio de ello es que los nuevos Parques
20
Nacionales en gestión en el marco del Proyecto de Conservación
de la Biodiversidad financiado por el GEF contemplan la creación
de reservas (en jurisdicción federal o provincial) en torno de cada
Parque Nacional propiamente dicho.
4. Representatividad y prioridades del sistema de áreas
protegidas
4.1. Cobertura ecológica
4.1.1. Cobertura ecológica del actual sistema de áreas
protegidas según las ecoregiones del país.
Se toma como clasificación biogeográfica de referencia el Mapa
de Eco-regiones de la Argentinaelaborado por el equipo técnico de
la Administración de Parques Nacionales (APN, 1996) en base a
antecedentes de diferentes autores y de ese mismo organismo (APN,
1994.
La información sobre AP para calcular la cobertura actual de AP
por eco-región, se ha tomado de los registros del Banco de Datos del
Sistema Nacional de Areas Protegidas que opera en el Departamento
de Planes y Proyectos de la APN, actualizado hasta el año 1996.
Con esa base de información se ha confeccionado la Tabla 2,
de cuya interpretación y confrontación con un diagnóstico anterior
(APN, 1994), se extraen las conclusiones que se detallan más abajo.
Un primer nivel de análisis se ha hecho considerando a todas
las AP, sin analizar su grado de implementación efectiva. Para ello
se han considerado todas las AP bajo la órbita de distintos entes
administradores (de nivel federal, provincial, privado o mixto) que
han sido declaradas como tales mediante instrumentos específicos
(leyes, decretos, resoluciones, convenio privados, etc.).
En este primer análisis se ha tomado el siguiente patrón como
criterio de evaluación de la protección actual de cada eco-región,
basado en el porcentaje de la superficie original de la eco-región
hoy declarado AP, incluyendo todas las categorías de manejo y
dependencias administrativas:
21
Cobertura satisfactoria: más del 15 % de superficie protegida
de la eco-región;
 Cobertura insuficiente: 3 a 15 % de superficie protegida;
 Cobertura precaria: menos del 3 % de superficie protegida.

En base a estos criterios, se concluye que:
1) Las eco-regiones que tienen al presente una cobertura
satisfactoria son sólo 4 de las 14: la Selva Paranense (16,0%),
la Puna (26,7), la región Altoandina (15,8) y los Bosques
Andinopatagónicos (32,6).
2) Las eco-regiones con una cobertura insuficiente, aunque no
despreciable por su significado, son 6: Yungas (5,1 %), Chaco
Húmedo (7,9), Chaco Seco (4,0), Chaco Serrano (4,0), Monte
(3,1) y Estepa Patagónica (0,6).
3) Las eco-regiones con cobertura precaria, son 4: Delta e Islas
del Paraná (0,6), Espinal (0,6), Prepuna (1,8) y Pampa (0,3).
4) Si para hacer una evaluación dinámica de la evolución o el
progreso logrado en los últimos años en cuanto a la expansión
de la cobertura de AP, se confronta el estado actual con el de
1993 (APN, 1994), se comprueba lo siguiente (sorteando unas
pequeñas diferencias metodológicas en la clasificación de las
eco-regiones entre ese trabajo y el presente):
de
de
de
a) El número de eco-regiones de cobertura precaria se redujo
5 a 4; el de las de cobertura intermedia se mantuvo en 6 y el
las eco-regiones de cobertura satisfactoria aumentó, al pasar
3 a 4;
b) hubo un avance significativo en la Selva Paranense, donde
la cobertura pasó en ese lapso del 6 % al 16 actual, básicamente
gracias a la creación de la Reserva de Biósfera Yabotí, de
250.000 ha, en 1993;
c) el Chaco Serrano experimentó también una mejora,
pasando de 2,9 % de cobertura a 4,0, debido a la muy reciente
creación del nuevo Parque Nacional Quebrada de los Condoritos,
en la provincia de Córdoba;
22
d) la Prepuna progresó desde una cobertura prácticamente
nula de protección, a un modesto 1,8 % de AP, por mérito de la
creación del nuevo PN Los Cardones;
e) el resto de los cambios en las cifras porcentuales es
atribuible ante todo a las variaciones relativas de superficie
debido a diferencias en la delimitación de eco-regiones.
Un segundo análisis de la situación surge en relación a la
proporción de AP de categorías más estrictas por eco-región
(pertenecientes a las categorías de manejo I, II y III). Si tomamos
como indicador de aceptabilidad un umbral mínimo del 5 %, se
aprecia lo siguiente (Tabla 3):
a) sólo 2 eco-regiones están por encima de ese umbral: la Selva
Paranense (5,6 %,) y los Bosques Andinopatagónicos (24 %);
b) la Selva de Yungas se aproxima al umbral (4,3 %);
c) las eco-regiones del Chaco Serrano, Prepuna, Monte y
Altoandina superan apenas el 1 % de su extensión; y
d) las restantes 7 eco-regiones registan menos del un 1 % bajo
protección estricta, denotando una extrema insuficiencia en
áreas de ese carácter, a saber: Delta e Islas del Paraná, Chaco
Húmedo, Chaco Seco, Espinal, Pampa, Puna y Estepa Patagónica.
4.1.2. Omisiones mayores en el sistema actual de AP.
Del análisis anterior se puede inferir que, sin desmerecer
los avances que se han obtenido en los últimos 5 años,
principalmente en las áreas de jurisdicción federal, perduran aún
importantes omisiones o deficiencias en la cobertura y adecuada
representatividad de la diversidad ecológica del país, en el sistema
nacional de AP.
Entre las catorce eco-regiones que caracterizan la diversidad
ecológica del territorio nacional, unas diez aún poseen una
protección tan insuficiente, que se puede considerar no garantiza la
conservación a perpetuidad de la biodiversidad que albergan.
23
A esa amplia omisión se debe agregar el agravante de que
varias de esas eco-regiones están sometidas a un sostenido avance
de la pérdida de hábitat por deforestación o conversión de tierras,
por tener distinto grado de aptitud agropecuaria. Se trata ante
todo de las eco-regiones que pertenecen a la gran llanura Chacopampeana: el pastizal pampeano, Espinal, Chaco Húmedo y el
Chaco Seco, además de la Selva Paranaense.
No obstante, debe ponderarse que la Argentina posee
condiciones de relativa facilidad en el potencial de crecimiento
en AP que no se aprovechan aún cabalmente: una baja densidad
demográfica general (11 hab./km2); una proporción muy baja de
población rural (13 %); una proporción muy alta de ambientes
con cubierta vegetal natural por falta de aptitud agrícola (75 %
del territorio), potencialmente fáciles de poner en condición de
conservación no estricta, bajo uso controlado de recursos naturales;
una considerable extensión de tierras aún fiscales, en particular en
ciertas eco-regiones marginales como el Chaco Seco; etc.
Si aparte de ello, se considera que la conservación estricta tiene
un papel específico que ejercer dentro de la Conservación en su
sentido amplio, sólo suplido en parte por la conservación no estricta
(y sin siquiera sopesar aquí las dificultades reales que empañan
los esfuerzos por hacer compatible el uso de recursos naturales
y la conservación de la biodiversidad), se debe concluir que las
AP estrictas aún deben incrementarse prácticamente en todas las
eco-regiones del país (con la eventual excepción de los Bosques
australes).
4.2. Otros factores para priorizar
Hay matices que no pondera una estadística relativamente
simplista como la presentada en el ítem 4.1.1., pero que deben ser
debidamente considerados cuando se pretende pasar de la misma a
una priorización para la toma de decisiones. Mencionamos acá otros
dos aspectos de importancia para complementar los criterios de
cobertura en sentido amplio antes citados.
Un criterio adicional que debe incluirse al juzgar la cobertura
porcentual de la protección de cada ecoregión es la evaluación
24
del grado de implementación efectiva de las distintas unidades
de conservación. En la Tabla 2 (bis) se presenta la superficie de
AP por ecoregión que cuenta con al menos un grado mínimo de
implementación real, superficie que puede ser comparada con la
cifra inicialmente presentada en la Tabla 2, que corresponde a la
superficie total que ha sido declarada legalmente como protegida en
cada ecoregión.
Para este análisis se ha relevado el grado de implementación
de las distintas AP mediante encuestas a los respectivos entes
administradores de las mismas (ver Anexos II y III). Se relevó la
existencia, o no, de acciones en siete grandes rubros: a) personal
afectado al área, b) vivienda o infraestructura básica para el control
del área, c) actividades turísticas y de uso público, d) investigación
científica continua en el área, e) acciones de manejo, f) presupuesto
específico para el área, y g) una administración local del área
protegida. En la Tabla 2 (bis) se ha descontado la superficie de todas
aquellas áreas con implementación nula, para las que sólo existe un
acto normativo de creación.
Se aprecia así que la superficie efectivamente protegida de
algunas ecoregiones, como el Chaco Húmedo y el Chaco Seco,
descienden de modo importante en el porcentual total considerado.
Se aprecia asimismo, que prácticamente la totalidad de las áreas
protegidas bajo jurisdicción federal (el 98 %) tienen niveles de
implementación efectiva, mientras que existe un importante número
de áreas protegidas en jurisdicciones provinciales (el 59 %) que
lamentablemente carece de implementación mínima a la fecha.
Un segundo tipo de caso se presenta al analizar las prioridades
en una perspectiva regional o global, y no solamente nacional.
Un ejemplo de la importancia de este enfoque surge al analizar el
caso de la Selva Paranense, que posee una cobertura satisfactoria
a nivel nacional en la Argentina (más del 15 % de AP y más del 5
% en categorías de protección relativamente más estricta), pero
debería encuadrarse como insuficiente al analizar su estado a
nivel continental, ya que en los países que comprenden la mayor
parte de su extensión original (Brasil y Paraguay) su superficie
protegida es muy inferior a la de la Argentina. Además se trata de
25
una ecoregión cuya superficie de remanentes de selva aún en pie
es críticamente escasa. Dinerstein et al (1995) la califican por ello
entre las eco-regiones de máxima prioridad de conservación, dentro
de Sudamérica.
4.3. Ambientes y sitios prioritarios
4.3.1. La priorización de las eco-regiones de la Argentina
El criterio de priorización de eco-regiones como instrumento
de la planificación de sistemas de áreas protegidas se ha visto
necesario en la Argentina desde finales de la década pasada. En
el documento El Sistema Nacional de Areas Naturales Protegidas
producido por la Adminstración de Parques Nacionales (APN, 1994)
se elabora por primera vez una priorización basada en la simple
variable del porciento de superficie protegida de cada eco-región del
país.
A partir de las gestiones iniciadas en 1995 ante el GEF, para
el financiamiento de un proyecto de creación de nuevas áreas
protegidas en la Argentina (“Proyecto de Conservación de la
Biodiversidad en la Argentina”, cuya formulación está casi concluida)
se han intensificado los esfuerzos sobre el tema. Se ha ensayado
una nueva aproximación para el referido Proyecto (Bucher el al.,
1996). Se trata del primer estudio especialmente destinado a la
priorización de eco-regiones realizado en la Argentina. Si bien
no ha sido aún objeto de un debate más amplio, se presenta a
continuación un resumen de su metodología y resultados (Cuadro
N° 2) a los fines de su tratamiento y revisión durante las consultas
y otras instancias de evaluación abierta a que está destinado el
presente documento.
En su aspecto metodológico, el referido trabajo propone una
priorización de eco-regiones del país tomando en primer lugar los
resultados de “prioridad regional” surgidos del estudio de Dinerstein
et al. (1995) las que son luego sometidas a una comparación a
nivel de la Argentina, con una escala propia de valores de prioridad
decreciente (de 5 a 1).
Esos valores son luego confrontados con otros llamados de
26
“prioridad nacional” que los autores elaboran en base a un tres
criterios:
a) grado de desprotección, que ponderan en base a una
interpretación de los datos de porcentaje de superficie protegida
a cargo de APN y de otras instituciones;
b) grado de amenaza (futura), que establecen a partir de las
variables subordinadas “conversión de habitat”, “degradación” y
“explotación de vida silvestre”; y
c) valor biológico, compuesto a su vez por los ítems
“biodiversidad”, “endemismos”, “existencia de grupos de
importancia especial” y “unicidad biológica del ecosistema”
(singularidad).
Mediante esta ponderación termina fijando a cada una de estas
tres variables compuestas un valor de prioridad nacional, que
también varía en el rango de 5 a 1. Luego promedia esos valores,
para llegar a una “prioridad final”.
CUADRO N° 2: PROPUESTA DE ORDEN DE PRIORIDAD PARA LA
CONSERVACION DE LAS ECO-REGIONES DE LA ARGENTINA (según
Bucher et al, 1996).
27
ECO-REGION
RASGOS PRINCIPALES
PRIORIDAD FUNDAMENTOS DE LA PRIORIZACION
Final Nacion
Región
Selva
Paranense
Selva alta subtropical húmeda del noreste, compartida con
Brasil (“Mata Atlántica Interior”) y
Paraguay
4,2
4,0
4,5
alta amenaza de conversión p/ agricult. y
reforestación, escasos remanentes en Bras. y
Parag.; alta biodiversidad
Chaco Seco
Bosque seco, mediano, semidenso a abierto, con “pampas” de
pastizales, del Centro-norte
4,1
3,4
4,8
alto deterioro de recursos vivos por sobrepastoreo,
extracc. de madera y leña (carbón) y caza
descontrolada
Pampa
Pradera de Pastizales templados,
húmeda y semiárida, del Centroeste
4,0
4,5
3,5
muy alto grado de conversión de hábitat p/ agric.;
escasa superficie protegida
Atlántico
UruguayoBonaerense
Plataforma continental atlántica,
desde el estuario del Plata hasta
límite sur de Prov. de Bs. Aires
3,9
4,3
3,5
abundantes recursos pesqueros; pesca con escaso
control y sin manejo
Atlántico
Patagónico
Plataforma continental atlánt.,
desde el límite sur de Bs. Aires
hasta Tierra del Fuego
3,8
3,6
4,0
sobreexplotación y escaso control y ordenación de
la actividad pesquera; contaminación petrolí-fera;
rica y abundante fauna marina; ausencia de AP
marinas
Puna, Prepuna
y Altos Andes
Estepas arbustivas y graminosas
de alta montaña en toda la
cordillera de los Andes y el
Altiplano (“Puna”) del Noroeste
3,8
2,5
5,0
muy baja densidad demográfica y de uso de
resursos vivos; porciento de AP alto
Estepa
Patagónica
Estepa arbustiva árida, templada a 3,7
fría del Sur, desde el pie de monte
andino hasta la costa atlántica
3,3
4,0
alto deterioro por sobre-pastoreo de ganado ovino,
con manifesta-ciones graves de erosión eólica;
escasa superf. protegida
Monte
Matorrales áridos con bosques
riparios en galería y manchones;
Centro-oeste y extensión por el
Norte de Patagonia hasta Costa
atlánt.
3,5
3,0
4,0
sin amenaza de conversión p/ agric., salvo p/
regadío; sobrepastoreo intenso y extendido;
sobreexplotación de manchones de bosque
Espinal
Mosaico de Bosque bajo y
Pastizales templados, de húmedos
a semiáridos; franjas de ecotono
Pampa-Chaco y Pampa Monte.
3,1
3,2
3,0
alto grado de conversión actual p/ agricultura;
sobrepastoreo y abuso de fuego en remanentes
naturales; escasa superf. protegida; pocos
endemismos
Selva Montana
de las Yungas
Selva subtropical húmeda de
montaña sobre los faldeos
orientales de las sierras
Subandinas del Noroeste
3,1
3,1
3,0
pisos bajos convertidos en gran parte p/ agric.;
pisos altos con sobrepast. y erosión hídrica;
importantes remanentes de selva por relieve
escarpado y por AP
Chaco Húmedo
Bosques subhúmedos y selvas de
ribera subtropicales, en mosaico
con pastizales y humedales
2,8
3,5
2,0
conversión parcial de bosques p/ agricult., extracc.
forestal sin manejo; mediano sobrepastoreo y
abuso del fuego; caza descontrol.
Chaco Serrano
Bosques bajos secos a
subhúmedos y pastizales de altura
en sierras del Centro y Noroeste
2,7
3,3
2,0
conversión parcial de bosques p/ ganadería;
mediana sobreextracc. de leña; sobrepastoreo y
erosión hídrica; poca superficie protegida
Bosques Andino-patagónicos
Bosques montanos, húmedos,
templado-fríos de la cordi-llera de
los Andes austral
2,7
1,9
3,5
sin amenaza de conversión p/ agric., alto riesgo de
incen-dios; alto porciento de AP
28
4.3.2. La priorización de Sitios para nuevas Areas Protegidas.
Durante la preparación del mismo proyecto GEF ya referido,
se trabajó en la priorización de sitios dentro de las eco-regiones
a las que se asignó mayor prioridad (Bucher et al., op.cit.), según
la metodología que se expone a continuación. Al igual que para
el acápite anterior, tanto la metodología como los resultados
constituyen un interesante aporte que, sin embargo, requiere aún
una más amplia discusión entre mayor número de especialistas del
país.
Como tarea preliminar, los equipos técnicos de la Administración
de Parques Nacionales realizaron una exhaustiva revisión de los
datos disponibles sobre los sitios elegibles tanto en lo referido a su
valor biológico como a la factibilidad de creación de nuevas AP bajo
jurisdicción federal. Se localizó al menos un sitio por eco-región y
algunos otros adicionales, principalmente humedales, con el criterio
de que tienen relevancia propia, aunque estén insertos en una ecoregión determinada (es el caso de los grandes complejos del Iberá
y de los bañados de Mar Chiquita y el Río Dulce, por ejemplo). La
descripción detallada de los 29 sitios elegibles puede consultarse en
el citado documento (Bucher et al.,1996).
El método de priorización aplicado por los autores a esa lista
de sitios consistió en asignar a cada uno valores de 1 a 5 para tres
variables principales (surgidas a la vez de otras subordinadas, cuyos
valores se promedian), según el conocimiento disponible de cada
sitio:
a) valor biológico, compuesto por las variables subordinadas
“prioridad regional”, “unicidad” (singularidad), “diversidad” y
“valor global”;
b) factibilidad biológica, que se basa en “representatividad”,
“condición” y “sustentabilidad” (del uso de recursos);
c) factibilidad institucional, que considera “oportunidad”, “grado
de preparación” y “sustentabilidad institucional”.
Del promedio de los valores de las variables principales
29
(exceptuando la llamada factibilidad biológica, la que puede por
sí sola ser eliminatoria si su valor compuesto es < 1), se obtiene
el “valor final”, determinante del orden de prioridad. A los fines
específicos del Proyecto GEF, que es la creación de nuevos Parques
Nacionales, este valor fue confrontado aún con uno denominado
“interés institucional”, del cual surgió el “orden de prioridad final”.
5. Protección y Usos en las Áreas Protegidas
5.1. Protección de las áreas protegidas
5.1.1. Protección efectiva de las áreas en el campo y
necesidades específicas.
En las Tabla 5, y en los Anexos II y III, se puede analizar el
grado de efectividad de las áreas protegidas del país. El subsistema
bajo jurisdicción federal tiene un nivel de implementación alto (el
98 % de la superficie tiene controles reales) debido particularmente
a que cada área tiene una asignación presupuestaria específica.
Por el contrario una importante cantidad de áreas protegidas bajo
jurisdicción provincial tienen serios problemas de implementación
(casi el 60 % de la superficie no tiene control alguno), por no contar
con presupuestos específicos, carecer de personal o de fondos para
los gastos operativos mínimos.
Analizando el proceso habitual de implementación de un AP,
luego de la fase inicial de sanción legal y, cuando corresponde a
la categoría de AP, de adquisición de dominio (compra de tierras
o expropiación), la fase siguiente implica iniciar simultáneamente
tres aspectos de gestión que son: el control y la protección del área
para reducir o evitar amenazas; la investigación de los recursos
protegidos y, cuando corresponde, la apertura al uso público. Esto
incluye las primeras inversiones tendientes a albergar el personal
mínimo en el lugar y dar un mínimo de servicios para el uso público
del área.
Esta fase suele ser larga y, a veces, no se puede avanzar mas
allá de este punto. La fase siguiente puede incluir la extensión
hacia las comunidades circundantes para involucrar a las mismas
30
en los problemas de gestión, incluyendo por lo tanto la instalación
de una administración local. Una fase más avanzada es aquélla
que se proyecta desde la unidad protegida involucrándola en los
problemas de desarrollo sustentable regional y contribuyendo en
forma significativa a ese proceso. Actualmente, en el proceso de
creación de nuevas áreas, es deseable que las fases se inicien
simultáneamente para reducir la inercia entre la decisión inicial y el
logro de los beneficios esperados.
Analizado desde esta visión, la mayoría de las áreas protegidas
de la Argentina se encuentran en las primeras fases. En general
se observa un grado de implementación más completo sólo en
algunos sistemas provinciales, tales como los de las provincias de
Misiones, Buenos Aires , Córdoba , Mendoza y Chubut. Las áreas
bajo jurisdicción del Estado Federal, a su vez, sólo han alcanzado
las últimas fases en algunas de las áreas protegidas más antiguas,
tales como los Parques Nacionales Nahuel Huapi, Los Alerces y
Lanín donde se han profundizado vinculaciones con las comunidades
circundantes.
5.1.2. Principales tipos de amenazas a las áreas protegidas.
Las amenazas se pueden presentarse a diferentes niveles, según
se indica abajo:
a. A nivel de los recursos naturales protegidos.
Diferentes actividades humanas pueden poner en riesgo a
los recursos que existen dentro de las áreas protegidas. Entre
ellos sobresalen las grandes obras de infraestructura (represas,
oleoductos, etc), la introducción voluntaria o involuntaria de
especies animales y vegetales exóticas, la caza furtiva y la captura
para el mercado de especies protegidas. En áreas de categorías
menos estritas, las acciones permitidas pueden ser pobremente
reguladas, conduciendo a la sobreutilización de los bosques,
pastizales o estepas incluyendo, en casos severos, la destrucción
de sistemas hidricos, erosión de suelos y desertificación. En ciertos
casos puede ser importante el impacto de actividades contaminantes
de orígen externo a las áreas protegidas, sean globales o locales, así
como la dispersión de patógenos.
31
b. A nivel de las instituciones encargadas de proteger las áreas.
Las principales amenazas de tipo institucional se relacionan
con la falta de financiación adecuada para el sistema de AP, sea
proveniente de los presupuestos públicos, como de la debilidad
para generar fondos propios, procedentes del uso público u otras
fuentes. Una inadecuada difusión hacia la opinión pública y lo
decisores puede originar una insuficiencia presupuestaria crónica.
Las consecuencias de esta situación se manifiestan generando
incapacidad para mantener el personal e imposibilitando la inversión
en capacitación permanente acorde a los cambios locales y globales.
La imposibilidad de mantener la infraestructura física y de lograr un
equipamiento mínimo operativo son también posibles derivaciones
de ello.
5.2. Usos de las áreas protegidas
5.2.1. Tipos de usos en las diferentes categorías de manejo
Las tendencias históricas en el tipo de uso ligado a las diferentes
categorías de manejo se han acentuado en los años recientes.
Principalmente, se ha profundizado el rol de varias AP como
soporte de una muy próspera y creciente industria del turismo de
gran escala en el país (Tabla 9). Han habido unos pocos aunque
significativos cambios en el tipo de uso, donde la categoría de
manejo así lo exige, y algunos resultados positivos en los esfuerzos
por mejorar el tipo de uso permitido. Se describen a continuación las
principales tendencias notadas al respecto.
1) Las AP de categoría II (Parques Nacionales y Provinciales)
han tenido un incremento de envergadura en materia de uso
público, el único permitido en esa categoría en la Argentina.
Especialmente los grandes Parques Nacionales de la región de
los Bosques Andino-patagónicos y el Parque Nacional Iguazú,
siguieron teniendo en los últimos 5 años un crecimiento
sostenido en la demanda turística y en los registros de
visitantes. En otras regiones, varios Parques Nacionales
(El Palmar, Chaco, Río Pilcomayo y Calilegua), y la Reserva
Otamendi también incrementaron sus niveles de uso público. En
algunas áreas ha aumentado notablemente, según comunicación
32
verbal de personal de APN, el nivel de visita de pobladores
de ciudades próximas a las mismas. Ello puede atribuirse,
principalmente, a una mejora en los servicios y construcciones
de atención al visitante (apertura de áreas de acampe, centros y
senderos de interpretación, caminos, etc).
2) Un fenómeno similar se registró en otras AP de varias
provincias con atractivos turísticos de gran categoría, entre
las que se destacan las costeras de la provincia del Chubut y
las montañosas de Mendoza (Parques Provinciales Aconcagua,
Tupungato, etc.).
3) Relacionado con este fenómeno, las respectivas autoridades
administrativas han mejorado la recaudación de derechos de
acceso (mediante la construcción de centros de información
y casetas de ingreso, y el aumento de las tarifas) lo que
ha producido una gran mejora en el autofinanciamiento
institucional. En 1996, la Administración de Parques Nacionales
alcanzó un nivel de recaudación propia, casi en su totalidad
debida al turismo, que le permitió autofinanciar el 38,3 % de su
presupuesto anual, siendo que históricamente no superaba el 10
% (ver Tabla 6).
4) En cuanto a mejoras relacionadas en el uso de recursos
dentro de áreas de jurisdicción federal se han obtenido diversos
logros como son:
La reducción de la carga de ganado en el PN Río Pilcomayo
(región del Chaco Húmedo), desde un número muy superior a
1.000 cabezas de ganado mayor, a una cantidad hoy irrelevante,
por medio de un plan de retiro de animales acordado con sus
propietarios;
Avanzada ejecución de un plan de relocalización voluntaria
de pobladores del PN Chaco (de la misma región) fuera de
los límites del parque (más de 20 núcleos familiares). El plan
operativo de este PN, actualmente de sólo 15.000 ha, incluye
gestiones para la creación de una zona de amortiguamento en su
entorno;
En sectores de la Reserva Nacional Lanín (región del Bosque
33
Andino-patagónico) están en avanzado estado de concreción las
gestiones legales para la entrega, en propiedad comunitaria, de
las tierras que ocupan dos comunidades indígenas de la etnia
mapuche;
Hubo progresos de importancia en planes de asistencia técnica
en ordenación de la ganadería, de conversión de esa actividad
a la de prestación de servicios turísticos o de relocalización de
familias fuera del AP, en varios PN de la misma región (Lanín,
Nahuel Huapi, Los Alerces, Los Glaciares).
5) El ecoturismo está cobrando una creciente importancia en
las AP, en aquellos rasgos que lo diferencian explícitamente del
turismo de naturaleza clásico (montañismo, senderismo, ciclismo
todo terreno, canotaje, rafting), sin desmedro de que sea un
fenómeno general, que se da también en áreas naturales no
protegidas del país.
6) La silvicultura de bosques naturales está ganando espacio
de opinión, como alternativa viable para conservar porciones
mucho más extensas de las eco-regiones boscosas, de lo que
pueden abarcar las AP estrictas. Pero ello no se ha expesado en
los años recientes en un incremento perceptible de la calidad y
extensión de la ordenación de bosques, ya fuere dentro de las AP
no estrictas existentes, ni en bosques naturales no protegidos.
A título de ejemplo, la Reserva Nacional Lanín mantiene
aprovechamientos forestales iniciados hace una década, bajo
manejo, con muy buen nivel de fiscalización y monitoreo, pero
se trata siempre de emprendimientos de pequeña envergadura.
5.2.2. Efectividad en el manejo integral y sustentable de
recursos naturales en las AP.
En lo relativo al uso público de las áreas protegidas, se ha
comenzado a desarrollar indicadores para evaluar la sustentabilidad
de las prácticas actuales de uso turístico en áreas bajo jurisdicción
de la Administración de Parques Nacionales.
En un caso concreto que involucra un alto nivel de uso
público (el Área Cataratas del P.N. Iguazú) en el propio contrato
34
de concesión están delineados indicadores de impacto y sus
mecanismos de evaluación, así como los de efectividad de las
acciones de mitigación previstas. Estas formas novedosas merecen
un detallado seguimiento para verificar en qué grado contribuyen a
garantizar la sustentabilidad de las áreas.
En las AP de categorías menos estrictas se compueba, en
general, una baja efectividad en el manejo sustentable de recursos
naturales y más baja aún en lo que hace a su manejo integrado. En
ello hay no obstante matices muy acentuados entre las AP.
Según los registros disponibles en el Banco de Datos del
Sistema Nacional de Areas Protegidas, las AP de categoría VI, cuyos
objetivos comprenden explícita o implícitamente el uso sustentable
de los recursos naturales que albergan, abarcan una superficie de
10.962.603 hectáreas, es decir el 74, 6 % de la superficie protegida
total del país.
Los mismos datos reflejan que el 60 % de esa superficie carece
de todo control de terreno y que otro 30 % tiene un control mínimo,
pero insuficiente en términos de efectividad. Puede asegurarse que
las áreas que se han clasificado como con “control mínimo” en ese
Banco de Datos, son áreas que carecen tanto de asesoramiento
técnico como de acciones de manejo que involucren a los pobladores
u otros usufructuarios, con miras a implementar usos sustentables.
Hay, sin embargo, casos de AP de Categoría VI donde hay
acciones de asesoramiento a productores o planes de manejo, según
se detalla en la siguiente lista no exhaustiva:
1) En varias Reservas Nacionales de la región andinopatagónica, bajo jurisdicción del gobierno federal, hay
experiencias de interés que merecen mencionarse. Tal el caso
de la Reserva Nacional Nahuel Huapi (Neuquén/Río Negro).
Con una extensión de 236.500 ha, esta reserva contiene
numerosas propiedades privadas y pobladores autorizados que
se dedican a diversas actividades que implican diferentes usos
de recursos: ganadería, aprovechamiento forestal, caza y pesca
deportiva de especies exóticas como el ciervo colorado, jabalí,
salmónidos, etc) y servicios turísticos. Entre estas actividades,
35
la que menor control y manejo tiene es la ganadería en predios
particulares, debido a la falta de normas legales de regulación
del uso de los recursos forrajeros en propiedades privadas,
lo cual no ocurre con los recursos forestales, regulados por la
Ley Nacional Nº 13.273, de defensa de la riqueza forestal. En
algunos casos se han realizado los inventarios forestales y se ha
procedido al ordenamiento forestal, garantizando de ese modo
la sustentabilidad del recurso forestal protegido. Sin embargo
en esos casos no están concluidos los mecanismos donde se
integren en las decisiones de manejo varios tipos de usos
superpuestos, tanto extractivos como indirectos.
2) En otras Reservas Nacionales, como Los Glaciares (Santa
Cruz) de 178.500 ha, y Los Alerces (Chubut) de 69.860 ha,
las aciones se limitan a fiscalizar la carga ganadera de los
poseedores de permisos precarios de uso en tierras públicas. Ya
se ha comentado además el caso especial de la Reserva Nacional
Lanín (Neuquén), relacionado con las comunidades indígenas
residentes (ver 5.2.1.).
3) La Reserva de Biósfera Yabotí (en la región de la Selva
Paranense), creada en 1993 por la provincia de Misiones
e incorporada luego a la red de la UNESCO. En ella se han
dado pasos de importancia en materia de normativas para el
uso maderero ordenado, acompañado de incentivos fiscales
y financieros por parte del mismo gobierno, en favor de los
propietarios privados cuyos predios quedaron comprendidos
en la zona de amortiguamiento de la reserva (de 250.000
ha). Si bien no se pueden apreciar aún, dado el breve tiempo
transcurrido, los resultados de tales medidas, se trata de un
avance significativo en pos de un uso forestal sustentable que
haga viable el mantenimiento de grandes superficies de bosque
natural.
4) En la Reserva de Biósfera Laguna de los Pozuelos (Jujuy),
de la eco-región Puna se realizan hace varios años actividades
de apoyo técnico y financiero para pobladores dedicados a cría
de camélidos domésticos, con apoyo del gobierno provincial,
universidades, organismos internacionales y agencias bilaterales
de cooperación.
36
5) En varias reservas y estaciones forestales de pequeño
tamaño del Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria existen
ensayos de manejo forestal o silvopastoril. Es el caso de las
reservas General Obligado y Presidencia de la Plaza (Chaco),
la estación forestal Trevelin (Chubut), y las reservas forestales
Loma del Medio y Río Azul (Río Negro) con planes de ordenación
forestal en marcha;
6) Algunas reservas provinciales han avanzado en la elaboración
de ensayos de manejo experimental e investigación aplicada,
como en la Reserva Chancaní (Córdoba) y la Reserva Guaraní
(Misiones), a cargo de las respectivas universidades locales.
Por su parte la Reserva de uso múltiple provincial Teuquito
(Formosa), cuenta con un inventario y plan forestal elaborados,
aunque no puestos en ejecución. Las reservas Cruce Caballero y
Palmitera, de la provincia de Misiones son reservas “semilleras”
donde se realizan cosechas controladas de semillas de pino
paraná (Araucaria angustifolia) y del palmito (Euterpe edulis),
respectivamente, como apoyo a actividades productivas o de
restauración ambiental.
8) Las reservas privadas, en su mayoría, son áreas con
clausuras especiales dentro de establecimientos rurales
productivos, que cuentan con convenios con organismos
provinciales o con entidades no gubernamentales. Rara vez
tienen planes de uso sustentable de recursos, salvo la práctica
de ajustar la carga ganadera a la receptividad de los campos
naturales.
Lamentablemente, dentro del elevado número de AP de categoría
VI que aún no tienen acciones mínimas de implementación, hay
algunas de gran extensión y sobresaliente valor biológico (p.
ej.; Península Valdéz, Chubut; Reserva Provincial de Biosfera,
Chaco; Reserva Altoandina de la Chinchilla, Jujuy; Meseta de
Somuncurá, Río Negro; Reserva de Los Andes, Salta).
En general, puede concluirse que son pocas las AP no estrictas
de la Argentina (como Reservas de Biósfera o Reservas de
uso múltiple), que ejercen una función demostradora de buen
manejo para la región en que están insertas. En la práctica,
37
los avances importantes en manejo sustentable de recursos
naturales que se registran pueden observarse indistintamente
en áreas protegidas, en estaciones experimentales, en áreas de
proyectos de desarrollo rural o en establecimientos privados.
En ese sentido, se considera que se requieren cambios de
importancia en las políticas hacia las AP de categorías menos
estrictas del país, en varios aspectos:
Valorarlas como un instrumento jurídico-institucional
complementario y no competitivo respecto de las áreas de
conservación más estricta, en el marco de una estrategias
de conservación que sean más versátiles y amigables, y más
compresnibles para la comunidad local con la que deben
interactuar.
Ampliar los esfuerzos en capacitación de personal hacia las
necesidades de las AP de categorías menos estrictas, cuya
problemática ligada a pobladores, productores y al manejo de
recursos es no sólo más compleja, sino también mucho menos
conocida y probada en nuestro país, que la problemátia de las AP
más estrictas como los Parques Nacionales.
Dedicar mayor esfuerzo a las tareas de extensión rural y al
fomento técnico-financiero de prácticas de manejo sustentable
de los recursos, antes que a la mera fiscalización de las
actividades productivas.
Considerar que las innovaciones de manejo hacia usos
sustentables suelen requerir la aplicación de incentivos positivos,
o la remoción de los incentivos negativos existentes, que atañen
a las actividades productivas de la población local.
5.2.3. Principales impactos o problemas causados por los
diferentes usos y la infraestructura conexa, incluyendo la necesidad
de estudios de impacto ambiental.
Hay una ausencia casi completa de información cuantitativa
sobre la intensidad y extensión del impacto de los diferentes usos
en las AP y en general en áreas naturales. No obstante, puede
afirmarse que existe mucha experiencia de campo acumulada
38
por técnicos e idóneos de diferentes especialidades que están en
condiciones de efectuar apreciaciones subjetivas pero no por eso
inciertas sobre grados de impacto y de gravedad, por ejemplo, del
pastoreo de un campo natural, de una explotación forestal, o de los
efectos de un camino de acceso a un área. Se debe avanzar más en
la definición y caracterización de los indicadores de esos procesos,
como forma de evaluar objetivamente los impactos y monitorear el
uso de los recursos naturales en las AP.
A efectos de mejorar el análisis objetivo de los principales
impactos derivados de los usos de las áreas protegidas, de las
concesiones de servicios y de las obras de infraestructura que las
involucren, la Administración de Parques Nacionales ha adoptado en
1994 un régimen especial para la regulación de las Evaluaciones de
Impacto Ambiental dentro de las áreas del subsistema federal.
Este régimen ya se aplica rutinariamente en todo proyecto
dentro de las AP federales, estando previstos diferentes niveles de
complejidad de las evaluaciones en atención a la escala y tipo del
proyecto. El caso más complejo donde se ha debido emplear a la
fecha es en el Proyecto Cataratas, para la recuperación ecológica y
de infraestructura para la atención de visitantes al Area Cataratas,
en el Parque Nacional Iguazú.
Se describe a continuación el esquema de EIA vigente en la
Administración de Parques Nacionales (en base a González Videla,
1996). Se exige la realización de diversos niveles de evaluación
ambiental, según su magnitud, a todos los proyectos a emprender
dentro del ámbito jurisdiccional de dicho organismo. La APN se
reserva el derecho de efectuar Auditorías Ambientales para el caso
de emprendimientos y actividades preexistentes.
Estos estudios sirven a la APN para evaluar la factibilidad y
conveniencia de ejecutar tales proyectos, minimizar los impactos
perjudiciales negativos de obras, actividades o servicios realizados
en áreas protegidas y prevenir los que pudieran resultar de los
proyectos propios de la APN o que requieran su autorización.
Se efectúa una discriminación de los estudios a realizar, según la
intensidad del impacto de la actividad o proyecto, en:
39
a) Estudio de Impacto Ambiental (EIA) para los Proyectos de
alta incidencia
Para estos estudios se estipula que, previo a su puesta en
marcha, deben ser aprobados por el Directorio de la APN. Para
ello, dicho Directorio debe nombrar una Comisión Evaluadora
Interdisciplinaria, la que debe emitir un informe técnico. Esta
EIA debe quedar a disposición del público en general y de otros
organismos, para lo cual deben publicarse en periódicos de
circulación masiva, a cargo del proponente, los lugares y los
plazos respectivos en que ello habrá de hacerse.
b) Informe de Impacto Ambiental (IIA) para los de incidencia
media
Se establece que los IIA serán evaluados por las Direcciones
Técnicas de la APN y expertos seleccionados a tal fin, las que
deben emitir un informe técnico para su posterior aprobación por
parte del Directorio de la APN.
c) Informe Medioambiental (IMA) para los de incidencia baja
Se indica que los Informes Medioambientales serán evaluados a
través de una Comisión interna integrada por representantes de
las Direcciones Nacionales y la Delegación Técnica de la región
interesada.
Se estipula que los gastos emergentes de las EIA y del
funcionamiento de la Comisión Evaluadora, como asimismo los
correspondientes al IIA y a los honorarios de los expertos que
sean necesarios para su evaluación, deben ser costeados por los
responsables de la ejecución del proyecto. La APN fija los honorarios
de la Comisión Evaluadora de acuerdo a la magnitud del proyecto
de que se trate y es la depositaria de los honorarios de los expertos
contratados para evaluar los IIA. Para todo ello, se abre una cuenta
especial, quedando un 10% para los gastos administrativos de la
APN.
5.3. Poblaciones Humanas
5.3.1. Cuantificación de las poblaciones humanas insertas en las
áreas protegidas y su caracterización.
Los asentamientos humanos varían de acuerdo al área protegida,
40
la región donde la misma se encuentra, e inclusive de la forma de
la misma. En este aspecto también la heterogeneidad es la norma
(Tabla 8). Los grupos principales de asentamientos son:
1) El personal que trabaja en el área protegida y sus familias;
2) El personal de otras instituciones que por motivos de lejanía
de centros poblados deba residir en élla ( Aduana, Gendarmería,
Policía Escuela etc.)
3) Asentamientos rurales de gran envergadura (estancias o
explotaciones forestales).
4) Pobladores rurales con actividades de subsistencia o
economías de muy pequeña escala.
5) Comunidades indígenas, prinipalmente en AP del norte del
país y en la Reserva Lanín, en el sur.
6) Prestadores de servicios turísticos.
7) En áreas de Reserva Nacional, residentes temporarios que
utilizan la misma como sitio de esparcimiento.
5.3.2. Inclusión en las políticas de gestión de las áreas
protegidas de componentes de relaciones con comunidades y la
ampliación de beneficios directos a las comunidades derivados del
manejo de las áreas.
En algunas áreas con mayor grado de desarrollo, se han
implementado programas de reconversión de actividades
agropecuarias hacia otras relacionadas con el uso público. Estas
últimas suelen ser más rentables y por lo tanto mejoran la calidad
de vida de los pobladores que las adoptan y eventualmente la de
las poblaciones vecinas. En algunos casos estas reconversiones se
impulsan con los residentes en las áreas protegidas mismas (p.ej.:
N.Huapi, Lanín, Los Alerces y Los Glaciares) con el propósito tanto
de aumentar sus ingresos como de reducir el impacto negativo
producido por la actividad ganadera o forestal sobre el recurso
natural protegido.
41
En algunas áreas protegidas los beneficios directos e indirectos
se extienden a casi la totalidad de los residentes en las localidades
vecinas a las mismas, por la magnitud que ha adquirido el turismo.
Es el caso de las localidades de San Carlos de Bariloche, Calafate,
San Martín de Los Andes y Puerto Iguazú, en relación a los P.N.
Nahuel Huapi, los Glaciares, Lanín e Iguazú respectivamente. Las
relaciones entre la administración de esas áreas y la población
vecina se mediatizan a través de organizaciones intermedias
tales como las cámaras de comercio, de turismo, de hotelería, las
asociaciones de guías de turismo de montaña etc. Resta aún, sin
embargo, fortalecer los procesos de interconsulta y negociación de
conflictos con estos importantes sectores de usuarios de las áreas
protegidas.
5.4. Programas de investigación
En la mayoría de las áreas protegidas se realizan investigaciones
científicas de diferente intensidad, dependiendo de la existencia
de infraestructura de apoyo a la investigación en las AP, y de la
proximidad a centros de investigación. Debe señalarse, no obstante,
que no siempre las acciones ejecutadas se han centrado en la
resolución de problemas de manejo.
En el último quinquenio, en las áreas bajo jurisdicción federal,
ha habido un mayor énfasis en el apoyo a la investigación relevante
para la toma de decisiones sobre el manejo concreto de las áreas
protegidas. Se presenta información sobre las principales actividades
desarrolladas (Tabla 10).
Las Reservas de Biosfera del país, siete en la actualidad, también
se han caracterizado por el desarrollo de programas de investigación
de largo plazo. Si bien los objetivos de los mismos son tan variados
como las peculiaridades de las distintas RB, puede señalarse que se
ha reunido un alto nivel de información sobre la diversidad biológica,
la dinámica de las comunidades, los aspectos socioeonómicos y el
manejo de los recursos naturales en éllas.
42
6. Funcionamiento de las Áreas Protegidas
6.1. Personal
6.1.1. Cuantificación del personal según niveles.
Sólo se dispone de datos sobre la evolución del personal
en el último quinquenio para la Administración de Parques
Nacionales.(Tabla 7). Durante el período analizado se pudo observar
una reducción gradual de la planta de personal permanente del
organismo, aumentándose en forma significativa el personal
contratado, en forma concordante con las políticas generales de
gobierno de reducción de personal permanente en todas las esferas
del Estado Nacional.
Aún así, el aumento total del personal es significativo a partir
del año 1995 tanto en la planta de becarios como de personal
de las brigadas de incendios. El personal profesional constituye
aproximadamente el 13% de todo el personal administrativo del
organismo. Un 25% del personal administrativo y profesional
reporta a las oficinas centrales, estando el resto asignado a las
cuatro direcciones regionales técnicas o a las propias unidades
de conservación. Entre el personal de guardaparques sólo un 3%
reporta a las oficinas centrales revistando el resto en las distintas
áreas protegidas.
Una parte sustancial de los profesionales revisten en calidad
de becarios. Hay también un grupo significativo de personal bajo
contrato de servicios. Todo hace indicar que estas formas de relación
laboral se irán incrementándo en el próximo quinquenio.
6.1.2. Capacitación especial para el personal según niveles.
La capacitación del personal de áreas protegidas del país
tiene distintas facetas. En primer lugar la Administración de
Parques Nacionales ha constituido el Curso de Guardaparques
“Bernabé Méndez”, del que han egresado ya 21 promociones
de guardaparques. Este curso también ofrece oportunidades de
formación a personal de otras instituciones del pís y de América
Latina.
43
Fuera de la capacitación inicial de los guardaparques, se
ha elaborado en los últimos años un programa de capacitación
en tres niveles, de pregrado (terciario), grado (licenciatura) y
postgrado (maestrías), cuya implementación en el marco del
Instituto Claes Ch. Olrog es una necesidad detectada como urgente
por el organismo nacional. Los cargos profesionales y los de
administradores de áreas protegidas de la APN se han seleccionado
en base a profesiones universitarias sin un entrenamienhto
específico. Con la complejidad creciente en el gerenciamiento de las
áreas protegidas esta omisión actúa como un fuerte impedimiento
en lograr una alta calidad de gerenciamiento de las áreas protegidas.
Fuera de la capacitación específica para las áreas protegidas,
durante este quinquenio todo el personal del organismo,
administrativo, de guardaparques y profesional, ha utilizado
fuertemente las oportunidades que ha ofrecido la administración
central a través del Instituto Nacional de la Administración Pública y
diversos otros organismos.
La única provincia que ha implementado un mecanismo
sistemático de capacitación en áreas protegidas para su personal es
Misiones, que cuenta con una escuela de guardaparques mediante
convenio con la universidad local.
6.1.3. Calificación de las condiciones de vida de los funcionarios
que trabajan en las áreas protegidas.
Durante este quinquenio, a nivel de la Administración de
Parques Nacionales se ha mejorado fuertemente las condiciones
de trabajo del personal, dotándolo de equipamiento en vehículos,
comunicaciones y embarcaciones. Ha aumentado, en general, la
inversión en el mantenimiento de las viviendas del personal de
campo, incluyendo la instalación de fuentes alternativas de energía.
6.2. Usuarios y Zona de influencia
6.2.1. Caracterización de los interesados y afectados.
Al realizar la caracterización de los afectados e interesados en
relación a las áreas protegidas, lo único que aparece como constante
44
es su enorme hetereogeneidad y diversidad. Hay situaciones donde
el área protegida es contigua a ciudades de decenas de miles de
habitantes. En estos casos, las relaciones son de gran complejidad
por cuanto casi todo lo que acontece dentro de la ciudad afecta
directa o indirectamente al área protegida (circulación, efluentes
urbanos, residuos sólidos, residuos industriales, manejo del
paisaje urbano y natural, organización de los servicios turísticos,
marginalidad social, incendios forestales, conflictos entre usuarios
visitantes y usuarios residentes etc.).
En el otro extremo de la diversidad hay áreas protegidas muy
extensas sin población residente alguna e inclusive sin intereses
económios manifiestos. Obviamente estos últimos permiten un nivel
de protección casi total y automático. En estos casos el problema
principal a afrontar es la creación de una base de consenso general
en las poblaciones más ercanas para promocionar o inducir la
utilización de los beneficios potenciales que esas áreas brindan.
En el último quinquenio, los efectos derivados de la estabilidad
cambiaria y de la globalización económica, han producido un
impacto significativo sobre la forma de utilización de las tierras de
aptitud agrícola. En ese sentido al no haber en el país presiones
demográficas de importancia, las áreas de valor marginal para
la agricultura han sido abandonadas o estan en un proceso de
despoblamiento con fuertes aportes de población marginada en
los centros urbanos. Esto ha creado nuevas oportunidades para
reasignar la función de algunas de estas regiones, cuando su nivel
de valor en biodiversidad es alto o se encuentra en buen estado de
conservación.
Por el contrario, las presiones sobre los ecosistemas de alta
aptitud agrícola se han acentuado (p.ej.: el Pastizal Pampeano, el
Espinal y el Chaco Húmedo), lo que los ha situado en alta prioridad
para crear nuevas áreas protegidas donde hay porciones remanentes
de esos ambiente en relativo buen estado de conservación. En
algunas regiones de aptitud agrícola media como la Provincia de
Misiones, hay una presión extra sobre los recursos forestales que
se origina en la expansión demográfica de las zonas contiguas que
se expresa en la radicación ilegal de campesinos sin tierras en sus
lugares de orígen.
45
Por último es importante señalar un crecimiento sostenido del
uso público recreativo de las áreas protegidas, producto de un
cambio de los hábitos de las poblaciones urbanas distantes, con una
demanda que se estima supera los 3 millones de personas/día al
año.
6.2.2. Integración de los grupos sociales interesados y afectados
al manejo de áreas protegidas.
Desde hace quince años se han ensayado tibios mecanismos de
integración de las comunidades vecinas a las áreas protegidas en los
beneficios y oportunidades que generan las mismas, así como en la
resolución de sus problemas de manejo.
En las áreas comprendidas en la Administración de Parques
Nacionales, la estrategia más habitual ha sido la de establecer
procesos de reconversión productiva para que grupos de extracción
rural de muy bajos ingresos pasen a integrarse en la economía de
servicios turísticos, especialmente para atender diferentes demandas
especiales de ecoturismo o turismo de aventura. En los últimos dos
años se ha comenzado a realizar talleres de participación pública
sobre grandes Parques Nacionales del sur del país que requieren
una revisión en su estilo de gestión, que requieren una mayor
profundización.
Otro tipo de experiencias son las que se han ensayado en
diversas Reservas de Biosfera del país, atendiendo las sugerencias
emanadas de la red de expertos de la UNESCO. Las primeras
experiencias participativas se desarrollaron en la RB Laguna Blanca,
en Catamarca, con numerosos talleres de participación comunitaria
especialmente centrados en la mujer campesina.
Con posterioridad, se ensayaron mecanismos de participación
comunitaria en la RB Laguna de los Pozuelos, estableciéndose en
1992 el primer consejo participativo para la administración de una
AP del país, con eje en las comunidades de pastores de la Puna.
Más recientemente, en 1996, se acordó establecer un consejo de
administración de la RB Yabotí en Misiones, con participación de los
propietarios de las tierras, en este caso grandes fincas destinadas a
la extracción forestal. Simultáneamente se realizaron los primeros
46
talleres de participación en el entorno de la RB Ñacuñán, en la
provincia de Mendoza.
Por último, en relación a dos RB asentadas en la costa de la
provincia de Buenos Aires (el Parque Costero del Sur y la RB Mar
Chiquito) se han impulsado talleres intersectoriales con eje en los
catorce municipios costeros involucrados en dichas RB.
6.2.3. Uso de zonas de amortiguamiento alrededor de las áreas
protegidas.
La existencia de zonas de amortiguamiento, con una gradación
progresiva en el uso de los recursos naturales a medida que se
alejan de las áreas núcleo, no está prevista como tal en todas las
áreas protegidas bajo jurisdicción federal. Sin embargo, en las
grandes áreas protegidas de los bosques andino-patagónicos, las
extensas Reservas Nacionales actúan de hecho como zonas de
amortiguación respecto de los Parques Nacionales en sí.
En algunas de dichas Reservas Nacionales (p.ej.: Reserva Lácar,
del P.N. Lanín) se han hecho estudios e inventarios forestales,
estando la extracción de productos muy fuertemente regulada,
de modo de garantizar su manejo sustentable. Resta realizar
evaluaciones sobre los impactos producidos por estas actividades
sobre las áreas núcleo y poder así medir el efecto real de esa zona
de amortiguación.
Actualmente, en el proyecto de creación de cinco nuevos
Parques Nacionales con apoyo del GEF, se ha decidido establecer
en todos los casos áreas de reserva (en tierras de jurisdicción
federal o provincial) para actuar como zonas de amortiguación
alrededor de las áreas núcleo. Estas áreas de reserva abarcarán
fundamentalmente tierras de propiedad privada con usos más o
menos intensivos de los recursos naturales. Se trabaja actualmente
en definir los modos de intervención que se escogerán para inducir
a los propietarios a adoptar usos más acordes con la función de
amortiguación que se plantea para esas áreas.
6.2.4. Arreglos especiales para coordinación en áreas fronterizas.
Recientemente se han iniciado actividades para promover
47
acciones conjuntas de gestión en el manejo de áreas naturales
con otras transfronterizas contiguas o cercanas. En ese sentido,
la Administración de Parques Nacionales ha iniciado contactos con
áreas protegidas fronterizas de Bolivia, desde la Delegación Técnica
Noroeste, con el P.N. do Iguassú del Brasil, desde la Delegación
Técnica Noreste y con el P.N. Puyehue de Chile, desde la Intendencia
del P.N. Nahuel Huapi. Tanto en el noreste como en el noroeste, las
actividades no sólo tratan cuestiones de manejo transfronterizo sino
también estrategias comunes de conservación de las ecoregiones
que están compartidas conformando un sistema de red.
Otros contactos avanzados existen entre la Reserva de Biosfera
Yabotí, en Misiones y el Parque Estadual Turvo, en Río Grande do
Sul, Brasil, y entre la Reserva de Biosfera Laguna de los Pozuelos,
en Jujuy, y la Reserva de Fauna Eduardo Avaroa, en la provincia Sud
Lípez, en Bolivia.
7. Aporte de las Áreas Protegidas al Desarrollo Sostenible.
7.1. Estudios de valoración o de costo/beneficio de las áreas
protegidas individuales o del sistema en general. Resultados
obtenidos.
No hay estudios de valoración de las áreas protegidas ni de
costo beneficio. Sí hay, en cambio, algunas estimaciones incipientes
de los valores económicos totales de los recursos forestales. Con
esa información se puede extrapolar el valor intrínseco de las áreas
protegidas con esos recursos.
7.2. Apreciación por el público de los valores principales que
encierran las áreas protegidas.
Recién desde algunos ámbitos académicos, cercanos a áreas de
fuerte uso público, se están formulando las bases de proyectos para
que durante este próximo quinquenio , se cuente con información
sociológica cierta sobre la estructura de valores sobre la cual toman
decisiones las comunidades, los administradores y los usuarios.
Las estrategias de comunicación social, de mercadeo de productos
turísticos y las encuestas para políticos, requieren todas ellas de
48
esta información. Por la importancia regional de de algunas áreas
protegidas, y el grado de desarrollo turístico, es previsible que se
logrará su financiación durante el próximo quinquenio.
7.3. Introducción de los bienes y servicios de las áreas
protegidas en las cuentas nacionales.
No se han formulado las cuentas nacionales incluyendo las áreas
protegidas.
8. Prioridades para la Acción
NOTA importante:
El presente borrador no presenta un listado de prioridades
para la accion. En opinion de los profesionales que prepararon este
borrador, estas prioridades basicas deben ser el producto de las
deliberaciones de alcance nacional a desarrollarse para la revision
del documento final.
Los textos del presente borrador han sido preparados por:



Ing. Rodolfo Burkart
Lic. Javier García Fernández
Ing. Arturo Tarak
Tablas, cuadros y estadísticas:




Ing. Rodolfo Burkart
Lic. Javier García Fernández
Lic. Lucía Ruiz.
Ing. Arturo Tarak
Marzo de 1997
http://www.fucema.org.ar