Manejo de conflictos y recursos naturales en un área protegida: el

Colegio Andino
Manejo de conflictos y recursos naturales en un
área protegida: el ejemplo del Santuario Histórico
de Machupicchu.
Cristina Giraud
Clotilde Gouley
Gustavo Hernández
Enrique Laats
Colegio Andino
Centro Bartolomé de Las Casas
Avenida Tullumayu #465
Cusco – Perú
Mayo del 2005
Manejo de conflictos y recursos naturales en un área protegida: el ejemplo del SHM
Centro Bartolomé de Las Casas - Cusco – Perú
Universidad para la Paz – Costa Rica
Índice
Lista de siglas y acrónimos .................................................................................... 3
I. Introducción ..................................................................................................... 4
II. La dimensión metodológica del estudio................................................................ 6
A. La secuencias del proceso de investigación ........................................................ 6
B. Justificación y elección de los estudios de caso................................................... 6
C. Recolección y sistematización de la información ................................................. 7
D. El proceso analítico ........................................................................................ 8
III. El Santuario Histórico de Machupicchu: la relación Hombre – Naturaleza............... 12
A. Recursos naturales y patrimonio cultural en el SHM .......................................... 12
B. El contexto socio-económico de los conflictos socio-ambientales en el SHM .......... 13
C. El marco legal: historia del SHM como zona intangible ...................................... 15
D. Panorama de los conflictos socio-ambientales en el SHM ................................... 17
IV. Primer estudio de caso: conflictos por la operación turística del Camino Inca ......... 19
A. Líneas históricas y contexto de los conflictos.................................................... 19
B. Identificación y descripción de los interesados (stakeholders)............................. 23
C. Análisis de los conflictos ............................................................................... 31
D. Hacia un proceso de gobernancia................................................................... 41
E. Conclusiones y propuestas para el manejo de conflictos .................................... 44
V. Segundo Estudio de Caso: los conflictos generados por la construcción de la carretera
de Santa Teresa a la Central Hidroeléctrica de Machupicchu ..................................... 47
A. Las líneas históricas del conflicto.................................................................... 47
B. Identificación y descripción de los interesados ................................................. 50
C. Análisis del conflicto ..................................................................................... 55
VI. Conclusiones generales .................................................................................. 74
VII. Bibliografía temática ..................................................................................... 77
VIII. Anexos ...................................................................................................... 82
Figura
Figura
Figura
Figura
1.
2.
3.
4.
Diagnóstico PIL (Poder – Interés – Legitimidad)......................................... 10
Diagrama PIL del grupo 1 sobre los conflictos por el Camino Inca................. 33
Diagrama PIL del grupo 2 sobre los conflictos por el Camino Inca................. 34
Diagrama PIL de los conflictos por la construcción de la carretera ................ 57
Tabla 1. Objetivos definidos en el Plan Maestro del SHM .......................................... 16
Tabla 2. Las líneas históricas del conflicto por el uso del Camino Inca, resultados del
taller del 14 de enero del 2004, CBC................................................................ 22
Tabla 3. Ingreso de visitantes al Camino Inca en el 2002 y 2003............................... 29
Tabla 4. Perfiles comparativos, según los grupos 1 y 2, de los interesados en los
conflictos vinculados al Camino Inca. ............................................................... 37
Tabla 5. Matriz PIN de los conflictos sobre el Camino Inca y los Porteadores ............... 40
Tabla 6. Los procesos adversariales y colaborativos en los conflictos sobre “Camino Inca
y porteadores” ............................................................................................. 42
Tabla 7. Matriz PIL de los conflictos por la construcción de la carretera ..................... 56
Tabla 8. Perfiles PIL de los interesados en los conflictos por la construcción de la
carretera ..................................................................................................... 59
Tabla 9. Matrices realizadas por el Grupo 1 sobre líneas de comunicación ................... 61
Tabla 10. Matrices realizadas por el Grupo 2 sobre líneas de comunicación ................. 62
Tabla 11. Tablas realizadas por el grupo 3 sobre líneas de comunicación .................... 63
Tabla 12. Matriz PIN (conflictos por la construcción de la carretera)........................... 66
Tabla 13. Matriz de los procesos adversariales y colaborativos (conflictos por la carretera)
.................................................................................................................. 68
Foto 1. Diagramas PIL de los grupos de trabajo sobre los conflictos del Camino Inca.... 32
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Lista de siglas y acrónimos
AATC
AGOTUR
AOTEC
APTAE
ATTAP
CAR
CARITAS
CBC
CIES
COLITUR
CONAM
COPESCO
CTAR
CyC
DESC
DL
DRIT
DRTC
DS
EGEMSA
ENAFER
ENTUR PERU - SA
FARTAC
FDTC
FETRANSA S.A
IMAPI
INC
INEI
INGEMMET
INRENA
ITINCI
MINCETUR
MTC
ONG
ORTAM
POA
PCCC
PIL
PIN
PMP
PNUD
RM
SHM
SAS
SINANPE
SINDUP
UGM
UNESCO
UNSAAC
Asociación de Agencias de Turismo del Cusco
Asociación de Guías Oficiales de Turismo
Asociación de Operadores de Turismo y Ecoturismo del Cusco
Asociación Peruana de Turismo de Aventura y Ecoturismo
Asociación de Trabajadores de Turismo de Aventura del Perú
Comisión Ambiental Regional
Confederación oficial de las entidades de acción caritativa y social de la
Iglesia católica en España
Centro Bartolomé de Las Casas
Consorcio de Investigación Económica y Social
Colegio de Licenciados en Turismo
Consejo Nacional del Ambiente
Comisión Especial para Coordinar y Supervigilar el Plan Turístico y
Cultural Perú
Consejo Transitorio de Administración Regional
Conflicto y Colaboración en el Manejo de Recursos Naturales en América
Latina y el Caribe
Red Regional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
Decreto Ley
Dirección Regional de Industria y Turismo
Dirección Regional de Transportes y Comunicaciones
Decreto Supremo
Empresa de Generación Eléctrica Machupicchu – Sociedad Anónima
Empresa Nacional de Ferrocarriles S.A
Empresa Nacional de Turismo – Sociedad Anónima
Federación Agraria Revolucionaria Tupac Amaru del Cusco
Federación Departamental de Trabajadores del Cusco
Ferrocarril Transandino S.A
Instituto Machupicchu
Instituto Nacional de la Cultura
Instituto Nacional de Estadísticas e Informática
Instituto Geológico, Minero y Metalúrgico
Instituto Nacional de Recursos Naturales
Ministerio de Industria, Comercio Interior, Turismo e Integración
Ministerio de Comercio Exterior y Turismo
Ministerio de Transportes y Comunicaciones
Organización No Gubernamental
Oficina Regional de Apoyo Técnico a Municipios
Plan Operativo Anual
Poder – Comunicación – Cultura - Conocimiento
Poder – Interés - Legitimidad
Posición / Postura – Interés - Necesidad
Programa Machupicchu
Programa de las Naciones Unidades para el Desarrollo
Resolución Minsiterial
Santuario Histórico de Machupicchu
Sistema de Análisis Social
Sistema Nacional de Areas Naturales Protegidas por el Estado
Sindicato Única de Porteadores
Unidad de Gestión de Machupicchu
Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura
Universidad Nacional San Antonio Abad del Cusco
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I.
Introducción
A pesar de miles de años de asientos humanos, el potencial ecológico de los Andes es
todavía extraordinario. Como lo comentó Garcilaso de la Vega en sus Comentarios Reales
de los Incas, existe en el Perú y en el mundo andino en su conjunto una fuerte tradición
de respecto a la naturaleza que se expresa en el culto a la Pacha Mama. Sin embargo, la
pérdida progresiva de las costumbres, sumada a condiciones económicas, sociales y
políticas desfavorables, ha fomentado la degradación del medio ambiente y propiciado
varios conflictos socio-ambientales.
Desde los inicios de la década 1970, la creciente preocupación por el medio ambiente se
ha reflejado al nivel internacional en una abundancia de normas, conferencias, acuerdos
multilaterales, investigaciones y publicaciones. Comúnmente, la cronología de los
eventos vinculados a la difusión de la conciencia ambiental y la cooperación internacional
para la preservación del medio ambiente empieza en 1972 con la Conferencia de las
Naciones Unidades sobre el Medio Humano, en Estocolmo, en Suecia. Esta primera etapa
dio paso a una serie de iniciativas cuyo objetivo fue promover la conservación de la
diversidad biológica, dentro del marco del desarrollo sostenible. Este marco conceptual
ha permitido vislumbrar las incompatibilidades entre los intereses sociales, económicos,
institucionales y ambientales que conducen a los conflictos socio-ambientales. La
perspectiva sostenible del desarrollo aspira a superar estas incompatibilidades entre
intereses múltiples.
Cabe resaltar que el Perú fue el tercer país en América Latina (precedido por Chile y
Cuba) en incorporar el tema ambiental en su Constitución y posee ahora un voluminoso
marco legal referente al medio ambiente. Sin embargo, a pesar de los avances
realizados, la gestión ambiental peruana se caracteriza por acciones aisladas y adolece
de una concepción integral de las problemáticas socio-ambientales. En la práctica, ello se
traduce en superposiciones de funciones institucionales, falta de legitimidad de las
entidades estatales, discrepancias o contradicciones entre normas y débil
institucionalidad. Estos elementos aparecen a la vez como factores estructurales y
estructurantes de conflictos socio-ambientales.
Jacqueline Ashby, fundamentando sus observaciones en seis estudios de caso (Ecuador,
Honduras, Sudán, las Filipinas, Laos e Indonesia), plantea sin embargo que los conflictos
relacionados con los recursos naturales son una “característica normal de la gestión de
recursos naturales”1. Analizados a la luz del paradigma funcionalista, los conflictos por los
recursos naturales son considerados como inherentes al desarrollo sostenible y
valorizados como catalizadores de cambios sociales positivos. Así, no se debe buscar la
eliminación de los conflictos, sino más bien un manejo adecuado basado en un enfoque
transformador de estas situaciones conflictivas.
Los conflictos socio-ambientales en el Santuario Histórico de Machupicchu (SHM) son una
expresión de la situación compleja de múltiples interesados e intereses común a las
Áreas Naturales Protegidas (ANP) en cualquier parte del mundo. En efecto, dado que en
ellas la biodiversidad se define como recurso natural cuyo acceso está desde el inicio
restringido o prohibido, las Áreas Naturales Protegidas constituyen un espacio de choque
entre intereses incompatibles, que se puede convertir en conflictos latentes o abiertos. El
Santuario Histórico de Machupicchu no parece ser una excepción a la regla y concentra
numerosos conflictos de diversas naturalezas, pero sobre todo institucionales. La
presente investigación se propone por tanto conducir, a partir del estudio de dos
1
Citado en EBERLEE, John. 1998. Enfoques alternativos con respecto a la gestión de recursos naturales,
International Development Research Center (IDRC). [en línea]
URL <http://www.idrc.ca/books/reports/1998/38-01s.html> [consulta: el 16 de junio del 2004]
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conflictos mayores por el manejo de los recursos naturales en el SHM, un análisis
profundizado de la problemática de gobernancia del SHM. Los dos casos de estudio – los
conflictos por el uso del Camino Inca y el conflicto generado por la construcción de la
carretera de Santa Teresa hasta la Central Hidroeléctrica de Machupicchu –, ofrecen un
panorama amplio de los múltiples interesados (stakeholders) y objetos de conflictos por
la gestión y el uso de los recursos naturales del SHM.
Creado como Área Natural Protegida, bajo la categoría de Santuario Histórico en 1981
(mediante el Decreto Supremo Nº 021-81-AA), con una superficie de 32.592 hectáreas,
Machupicchu es sin lugar a dudas el principal destino turístico peruano. Por sus
características únicas de albergar una de las joyas culturales del mundo dentro de un
ámbito de una excepcional riqueza en biodiversidad, en 1983 el Santuario Histórico de
Machupicchu fue declarado por la Organización de las Naciones Unidas para la Educación,
la Ciencia y la Cultura (UNESCO) como Patrimonio Cultural y Natural de la Humanidad2.
Al nivel nacional, el SHM es parte integrante del Sistema Nacional de Áreas Naturales
Protegidas por el Estado (SINANPE), cuyo objetivo principal es orientar la gestión de las
Áreas Naturales Protegidas hacia el desarrollo nacional.
La investigación se plantea de manera general los siguientes objetivos: producir
conocimiento interdisciplinario dentro de un marco teórico adaptado a la problemática del
manejo de conflictos ambientales en áreas protegidas; realizar el análisis de los actores
involucrados en los estudios de caso y formular propuestas para la estructura de
gobernancia aplicable al ámbito de estudio; y facilitar el fortalecimiento de una cultura de
diálogo interinstitucional en el manejo colaborativo de los recursos naturales.
2
Registro Nº 54-1983 de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura –
UNESCO.
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II. La dimensión metodológica del estudio
En correspondencia con el principio 10 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente
y el Desarrollo, donde se expresa que "el mejor modo de tratar las cuestiones
ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que
corresponda"3, se considera como fundamental la participación de todos los interesados
(stakeholders) en el manejo de los recursos naturales del SHM y conflictos asociados.
Así, la investigación se basa en la metodología de Sistema de Análisis Social (SAS)
desarrollada por Jacques Chevalier, en asociación con Daniel Buckles4.
En el presente estudio, el enfoque metodológico no sólo permite producir un
conocimiento teórico-práctico del manejo colaborativo de conflictos socio-ambientales en
áreas protegidas, sino también llegar a una aplicación concreta de acciones para mejorar
la gestión de conflictos en una zona específica, a saber, el Santuario Histórico de
Machupicchu.
A. La secuencias del proceso de investigación
La investigación no se desarrolló en función a etapas distintas y cronológicamente
identificables, sino más bien se llevaron simultáneamente diferentes secuencias. Sin
embargo, se puede identificar tres “momentos” principales. En la primera fase de la
investigación, se trató de recopilar información genérica, bibliográfica y de campo
(entrevistas), acerca de los conflictos socio-ambientales que ocurren en el ámbito de
estudio. Esta etapa preliminar se desarrolló entre los meses de enero y marzo del 2003 y
resultó en un panorama de los conflictos y actores involucrados. La segunda fase de la
investigación se realizó entre los meses de abril del 2003 y enero del 2004. Se trató de
profundizar y sistematizar la información sobre cada estudio de caso, reunida mediante
entrevistas semi-estructuradas, talleres participativos y fuentes bibliográficas. El tercer
“momento”, a partir de enero del 2004, fue el del análisis de los datos y redacción del
informe final. Una cuarta etapa de devolución de los resultados a los interesados está
prevista para fines del presente año.
B. Justificación y elección de los estudios de caso
Dado el número de conflictos identificados en el SHM, era ilusorio de poder tratarlos
todos. Así, siguiendo una metodología inductiva (de lo particular, “lo observable”, al
general, “lo teórico”), la investigación se enfocó sobre dos estudios de caso. A pesar de
las criticas sobre los procesos inductivos, formuladas entre otros por Karl Popper (teoría
de la falsificación) y Hume, consideramos que al analizar, en cada estudio de caso, los
mecanismos causales y procesos de manejo de conflictos, podemos avanzar conclusiones
generales y teóricas sobre la problemática de gobernancia del SHM. Cabe recordar que la
presente investigación forma parte de un estudio más amplio, al nivel de América del Sur
y el Caribe, y que a su vez, los resultados servirán de estudio de caso para la elaboración
de un marco teórico sobre el manejo colaborativo de los recursos naturales en esta área
geográfica. Así, esta puesta en abismo de la investigación, con sus diferentes etapas, nos
3
Naciones Unidas (Asamblea General), Informe de la Conferencia de Las Naciones Unidas sobre el Medio
Ambiente y el Desarrollo. Anexo I: Declaración de Rio sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, Programa 21,
documento A/CONF.151/26 (Vol. I), Rio de Janeiro, junio de 1992 [en línea]
URL <http://www.un.org/esa/sustdev/documents/agenda21/spanish/riodeclaration.htm>
[consulta: 12 de mayo del 2004].
4
CHEVALIER Jacques, El Sistema de Análisis Social, Universidad para la Paz, Proyecto Conflicto y Colaboración
en el Manejo de Recursos Naturales en América Latina y el Caribe (CyC), Centro internacional de Investigación
para el desarrollo (CIID), Universidad de Carleton, Ottawa, Canadá, mayo de 2004. [en línea] URL
<http://www.upeace.org/cyc/pdf/ALL%20SAS%20SPANISH.pdf>
[consulta: el 28 de mayo del 2004].
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conduce del estudio de conflictos particulares, en un ámbito definido, a un nivel teórico
más amplio enfocado sobre el uso sostenible de los recursos naturales.
Se planteó la selección de los estudios de caso en función a los criterios siguientes: su
capacidad ilustrativa con relación al tema de gobernancia y manejo de recursos naturales
en el SHM; actualidad y nivel de intensidad del conflicto; gama de actores involucrados y
representatividad del conjunto de actores vinculado a la gestión y uso de los recursos
naturales en el SHM; el carácter transversal de los problemas y dimensiones que abarca
el conflicto (social, económica, ambiental, institucional y cultural); complementariedad de
los dos estudios de caso; disponibilidad y accesibilidad a fuentes de información fiables e
datos verificables.
Basándose en estos criterios y con el objetivo de vislumbrar los múltiples intereses y
relaciones de poder de una amplia gama de actores a los niveles local, regional, nacional
e internacional. se seleccionaron dos estudios de caso. En el primer estudio de caso se
analizaron los conflictos sobre la operación turística del Camino Inca5, y su impacto
ambiental y social, con un enfoque especial hacia los conflictos socio-ambientales que
involucran a los porteadores6. El conjunto de conflictos engendrados por el proyecto de
construcción de una carretera de Santa Teresa hasta la Central Hidroeléctrica de
Machupicchu constituye el segundo estudio de caso.
C. Recolección y sistematización de la información
Por cada uno de los estudios de caso, la investigación implicó fuentes de información
primarias y secundarias, y un enfoque metodológico de análisis único. Las fuentes de
información documental comprendieron periódicos, revistas, textos legales, estudios
proporcionados por organizaciones no gubernamentales (ONG), instituciones nacionales e
internacionales, además de literatura diversa sobre el tema. Respecto al trabajo de
campo, se procedió a entrevistas semi-estructuradas dirigidas a informantes clave,
responsables de programas de ONG y representantes de instituciones relevantes que
permitieron obtener informaciones actualizadas y complementarias a las fuentes
documentales. Además, se realizaron dos talleres participativos de un día, uno por cada
estudio de caso, reuniendo a los múltiples interesados vinculados a cada conflicto.
El primer taller sobre “Conflictos y oportunidades de desarrollo en el distrito de Santa
Teresa” se ejecutó el 28 de noviembre del 2003 en el Colegio Uriel Garcia, en Santa
Teresa, con 14 participantes. El segundo taller, “El manejo del Camino Inca” se realizó
en el Colegio Andino del Centro Bartolomé de Las Casas, en Cusco, el 14 de enero del
2004, con 18 participantes. En ambos talleres, se utilizaron los métodos participativos y
herramientas siguientes, en trabajos grupales y/o sesiones plenarias:
- para la identificación de los problemas centrales, se aplicó el método “lluvia de ideas”
con tarjetas escritas, lo que permitió juntar rápidamente ideas y percepciones acerca
del tema;
- para visualizar los problemas espacialmente, los participantes dibujaron mapas
parlantes;
5
Lo que se conoce como ”Camino Inca” es un sendero de 27 kilómetros que conduce a la ciudadela de
Machupicchu, y que forma parte de una verdadera Red de Caminos Inca. Se cree que fue construida en el siglo
XV junto con la ciudadela de Machupicchu, y formaba parte de una red de 33,000 kilómetros de caminos del
Tawantinsuyu. La ingeniería y trabajo en piedra fueron de una muy alta calidad (Frost y Bartle 1995), y su
diseño pensado para viajeros a pie y no para bestias de carga. Toda la Red ha sido usada históricamente y
hasta el presente por los pobladores locales, y en la última década, el incremento del número de visitantes
nacionales y extranjeros ha sido espectacular (aproximadamente 900%).
6
Personas que con su propio cuerpo transportan vituallas, equipo y enseres de uso personal y otros bienes
necesarios para las expediciones con fines turísticos, en este caso por la Red de Caminos Inca del SHM.
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con el fin de reconstituir el perfil histórico de los conflictos y sus oportunidades de
manejo pasadas, los participantes elaboraron matrices básicas, con los rubros “fecha”
y “evento”;
se usaron diagramas de Venn para visualizar y analizar las relaciones de los
diferentes actores vinculados al conflicto;
los diagnósticos Poder – Interés – Legitimidad (PIL) se realizaron igualmente con
matrices y esquemas (véanse detalles en el sub-capitulo siguiente) visuales;
la herramienta “lluvia de ideas”, como los abro en referencia a los problemas, cerró
los talleres sobre las oportunidades de gestión y manejo de los conflictos.
Las entrevistas y los talleres han reflejado las preferencias, actitudes, percepciones y
posiciones de los diversos interesados, los cuales han constituido un punto de partido
estratégico para abordar los conflictos socio-ambientales en el SHM. Todas las
entrevistas y resultados de los talleres han sido sistematizados y capitalizados, por medio
de fichas bibliográficas, informes de entrevistas, informes de campo y actas de talleres.
D. El proceso analítico
a) Las líneas históricas de los conflictos
Tal como lo subyara Joseph Montville7, el examen del análisis histórico de los conflictos,
es crucial porque incita a los actores a compartir su percepción de los problemas y a
reconocer la existencia del conflicto, de las otras partes y de intereses opuestos. Así, el
estudio del marco histórico (jurídico-legal, socioeconómico y político-institucional)
permitió ganar una mejor comprensión de las posiciones, intereses, legitimidad,
necesidades y relaciones de poder vigentes de los interesados. Igualmente se analizaron
las raíces históricas de los conflictos porque el manejo de conflicto pretende no
meramente resolver el conflicto inmediato, sino también eliminar sus fuentes y
establecer mecanismos de prevención. En otras palabras, se busca una solución analítica
a los problemas8 de gestión de recursos naturales en el SHM.
b) Identificación y descripción de los interesados
Después el repaso de las líneas históricas de los conflictos, se identificaron los actores
involucrados (interesados o stakeholders) en cada conflicto objeto de un estudio de caso.
Los actores interesados son las personas, instituciones y/o grupos de interés
directamente que afectan o están afectados directamente (actores primarios) e
indirectamente (actores secundarios) por la dinámica o desenlace de un conflicto.
Respecto al caso específico del manejo de recursos naturales, los interesados pueden ser
considerados como “los usuarios o administradores de los recursos naturales”9. El marco
del análisis de los interesados sirvió de base metodológica al examen de las situaciones
conflictivas y su manejo en el área de estudio. Grimble define este análisis como “un
método para comprender un sistema identificando a los actores o interesados
fundamentales y evaluando sus respectivos intereses en ese sistema”10. Se trata de un
procedimiento derivado de métodos participativos y la noción filosófico-política del
7
MONTVILLE Joseph V. 1993. “The healing Function in Political Conflict Resolution”, Conflict Resolution Theory
and Practice. Integration and Application, Ed. Sandole Dennis y Van der Merwe Hugo, Manchester and New
York, Manchester University Press, pp 112-127.
8
BURTON John. 1994. La resolución de conflictos como sistema político, Instituto de Análisis y Resolución de
Conflictos (ICAR), George Mason University, Fairfax, Virginia, Estados-Unidos, 12 p.
9
ROLING N., WAGEMAKERS M. 1998. Citado en RAMÍREZ Ricardo, “El análisis de los interesados y el manejo
de los conflictos, ” en BUCKLES Daniel (editor). 2000. Cultivar la Paz: Conflicto y colaboración en el manejo de
los recursos naturales, Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo, Ottawa, p 108.
10
GRIMBLE R. citado en Ibid BUCKLES Daniel. 2000, p 108
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pluralismo, que reconoce situaciones de múltiples intereses y valores (frecuentemente
conflictivos)11.
En este sentido, la metodología del análisis de los interesados se adaptó bien a la
situación del SHM, caracterizada por su complejidad, la plétora de actores, intereses y
objetivos conflictivos involucrados. En efecto, esta metodología permitió visibilisar e
identificar las incompatibilidades existentes entre los actores, para que se creen procesos
transparentes de negociación o resolución de conflictos. Así, los primeros pasos
metodológicos estuvieron fundamentados en un enfoque descriptivo de la situación,
actividades y vínculos de los interesados vinculados a cada estudio de caso. Sin embargo,
el meollo del análisis consistió en vislumbrar los intereses, posiciones, legitimidad,
relaciones de poder y procesos de aprendizaje de los interesados, no sólo con un enfoque
descriptivo sino más bien analítico.
c) El diagnóstico Poder – Interés – Legitimidad (PIL) y nivel de prominencia de los
interesados
Con el fin de diseñar un mapa de los actores involucrados en los conflictos de interés en
el ámbito de estudio, esta investigación se propuso aplicar la “teoría de la identificación y
la prominencia de los interesados” propuesta por R.K Mitchell12 y adaptada por J.
Chevalier en su Sistema de Análisis Social (SAS). Así, sobre la base de tres atributos
definidos como poder, interés y legitimidad (PIL), se plantea un esquema de los
interesados, que sean actores en conflicto, afectados por el conflicto o que
potencialmente pueden influir sobre el conflicto. A continuación, se definen las variables
empleadas y su marco de interacción.
En este estudio el concepto de poder se consideró desde la perspectiva de Michel
Foucault13, según la cual no existe un único y monolítico poder emanado del Estado, sino
una multiplicidad de poderes que se ejercen también desde la esfera social (“poder
social”) y que puede aplicarse en muchos sentidos contrarios al poder del Estado. Así, el
poder es un atributo clave definido como la capacidad de lograr objetivos o de influir en
las decisiones, mediante la movilización de recursos calificados en la nomenclatura de
Matus14 como coercitivos (fuerza y violencia), utilitarios (recursos materiales, humanos,
económicos y financieros) y normativos (recursos simbólicos y legales). Es entonces que
en nuestro caso, a partir de la matriz de identificación y caracterización de los actores, se
evalúo el nivel de poder de cada actor, con una ponderación de 0 a 2 (bajo, medio, alto).
Numerosos autores (véase Axelrod, Bergström, Coser, Dahrendorf y Schmidt, entre
otros) definen los conflictos en términos de incompatibilidad de intereses. Sin embargo,
no existe un consenso sobre el concepto de “interés”. Algunos autores no distinguen
entre intereses, valores u objetivos; otros incluso hacen hincapié en la diferencia entre
intereses subjetivos e intereses objetivos, asociando intereses, demandas y expectativas.
En el presente estudio los intereses se determinaron en función a los costos y beneficios
que conlleva el objeto de conflicto para cada actor. Se incluyeron intereses económicos,
políticos, sociales e institucionales.
11
DANIELS S.E, WALKER Greg B. 1997. Rethinking Public Participation in Natural Resource Management:
Concepts from Pluralism and Five Emerging Approaches, FAO, Working Group on Pluralism and Sustainable
Forestry and Rural Development, Rome. [en línea]
URL <http://www.fao.org/montes/for/forc/plural/1/DANWAL_c.htm> [consulta: el 10 de noviembre del 2003].
12
MITCHELL Ronald K., AGLE Bradley R, WOOD Donna J. 1997. “Toward a Theory of Stakeholder Identification
and Salience: Defining the Principle of Who and What Really Counts”, Academy of Management Review, Volume
22, n°4, pp 853-886.
13
FOUCAULT Michel. 1993. Microfísica del poder, La Piqueta, Madrid, 260 p.
14
MATUS Carlos. 1993. Política Planificación y Gobierno, Instituto de Pesquisa Económica Aplicada, Fundación
Altadir, Caracas, Venezuela, 292 p.
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La legitimidad emerge de un proceso social y cultural basado sobre las percepciones y
expectativas de los actores sociales. M.C. Suchman define la legitimidad como “una
percepción o un supuesto generalizado de que las acciones de una entidad son
deseables, correctas o apropiadas dentro de un sistema socialmente estructurado de
normas, valores, creencias y definiciones”15. En este sentido, la legitimidad se entiende
por la validez o el reconocimiento de las demandas o posición de los actores interesados
(o el derecho de ejercer poder) respecto a un sistema existente de normas, valores o
leyes.
Se definieron criterios cuantitativos y cualitativos para operacionalizar los conceptos de
“poder” (recursos legales, económicos, redes sociales, movilización social, entre otros) e
“interés” (costos y beneficios). En cuanto a la legitimidad, se deduzco a partir de tres
variables: el derecho (por ejemplo derecho de la población a demandar servicios
básicos), la responsabilidad (por ejemplo responsabilidad de una municipalidad provincial
de asegurar un sistema de transportes eficiente e integrado en la provincia de su
competencia) y la determinación a hacer valer sus derechos o cumplir con sus
responsabilidades.
El esquema siguiente permite ubicar los actores según su nivel de prominencia en el
conflicto. El nivel de prominencia de los actores se determina por la combinación de los
atributos (poder, interés y legitimidad) que poseen.
Figura 1. Diagnóstico PIL (Poder – Interés – Legitimidad)
Interés
Poder
P
Potente
P
I
Marginado
Durmiente
P+I+L
Dominante
I+L
P+L
Influyente
Vulnerable
L
Respetado
Otros
Legitimidad
Fuente: http//www.carleton.ca/~jchevali/STAKEH.html
Siete tipos de actores son lógicamente examinados – tres con un atributo, tres con dos
atributos y uno con todos los atributos. Este procedimiento se sustenta sobre la
hipótesis que se pueden medir estos atributos por actores de manera empírica, con los
15
SUCHMAN M.C. 1995. “Managing Legitimacy: Strategic and Institutional Approaches”, Academy of
Management Review, vol.20, p 578.
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criterios que hemos identificado precedentemente. Se consideran como “otros” aquellos
actores cuya presencia en el análisis se justifica por un vínculo específico al objeto de
conflicto aunque no posean ninguno de los atributos mencionados.
Los actores que aparecen con un atributo son de tres tipos: los durmientes (poder),
marginados (interés) y respetados (legitimidad). Los actores que combinan dos atributos
son los influyentes (poder y legitimidad), potentes (poder e interés) y vulnerables
(interés y legitimidad). Finalmente, los actores que reúnen los tres atributos son los
dominantes. Estas categorías no son fijas, sino más bien consideradas a cambiar y
evolucionar permanentemente. Por ejemplo, durante distintas fases del conflicto, los
actores potentes pueden ganar legitimidad y volverse dominantes, o los actores
durmientes pueden desarrollar un interés en el conflicto y apoyar a grupos sin poder.
Estos procesos dinámicos constituyen una base para evaluar los espacios de negociación
y de resolución de conflictos.
d) Hacia la transformación del conflicto: comunicación, cultura y aprendizaje
La perspectiva realista de manejo de conflictos pone el énfasis sobre las relaciones de
poder, cada parte al conflicto lo utilizando para defender sus intereses. Sin embargo, la
presente investigación propone tres acercamientos adicionales para entender las
dinámicas de los conflictos en el SHM: comunicación, cultura y aprendizaje.
Se consideran que los conflictos a menudo surgen a causa de la falta o de una mala
comunicación. En este enfoque se busca el acercamiento entre las partes del conflicto, y
los mecanismos alternativos de gestión de conflictos (por ejemplo conciliación y
mediación) son utilizados para encontrar soluciones. Asimismo se da importancia a la
existencia de plataformas, reuniones y contactos informales. En esta perspectiva se
aplican metodologías para reunir a los actores involucrados utilizando un lenguaje común
a fin de romper barreras culturales, sociales y económicas que obstaculizan la
comunicación. Se trata entonces de encontrar los embotellamientos en la comunicación.
En nuestros estudios de caso, las líneas de comunicación se analizarán a través de la
elaboración de diagramas de Venn.
Otra corriente enfatiza las particularidades y diferencias culturales. Se da importancia a
las prácticas consuetudinarias (éticas, religiosas, tradicionales) que están involucradas en
la gestión de conflictos. En muchas situaciones, las culturas “dominantes” determinan los
mecanismos formales de gestión de conflictos, mientras muchas comunidades o
microsociedades tienen sus propios mecanismos que dan mejores resultados. Asimismo,
existen otros factores que influyen en la gestión de un conflicto: por ejemplo los
conceptos y la conciencia sobre reciprocidad, confianza, corrupción, jerarquía, el uso de
violencia, la concepción de las relaciones de género, etc. Nuestro sistema de análisis de
los factores culturales se apoyará sobre dos elementos: la influencia cultural sobre la
definición de las posturas y los mecanismos culturales de gestión de conflictos.
Se concibe la gestión de conflictos como un proceso de aprendizaje (individual y social)
en el cual individuos, grupos y al final la sociedad en su conjunto, incorporan
conocimientos y actitudes sobre cómo gestionar conflictos y la importancia de una cultura
de paz. El análisis Posición – Intereses – Necesidades (PIN) permitirá estudiar los
cambios de actitudes y de posiciones en diferentes etapas del conflicto.
Manejo de conflictos y recursos naturales en un área protegida: el ejemplo del SHM
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III. El Santuario Histórico de Machupicchu: la relación Hombre –
Naturaleza
Pocos lugares en el mundo pueden presumir de la peculiar característica de reunir
valores culturales y naturales tan excepcionales en un mismo ámbito. La imponente
Ciudadela Inca del Santuario Histórico de Machupicchu, rodeada por los verdes y tupidos
cerros de ceja de selva, es uno de estos lugares singulares. Con el fin de comprender las
dinámicas de los conflictos socio-ambientales y evaluar los métodos colaborativos de
manejo de conflictos en el SHM, se requiere examinarlos en sus contextos ecológicos,
sociales, económicos, culturales y políticos.
A. Recursos naturales y patrimonio cultural en el SHM
Ubicado en el departamento de Cusco, provincia de Urubamba, distrito de Machupicchu,
Machupicchu se estableció como Área Natural Protegida, bajo la categoría de Santuario
Histórico, el 8 de enero de 1981 mediante Decreto Supremo Nº 001-81-AA y sobre una
superficie de 32 592 hectáreas. Existe cuatro Santuario Históricos en el Perú
(Chacamarca, Pampa de Ayacucho, Bosque de Pomac y Machupicchu), definidos según el
articulo n° 22 de la Ley de Áreas Naturales Protegidas n° 26834 como “áreas que
protegen con carácter de intangible espacios que contienen valores naturales relevantes
y constituyen el entorno de sitios de especial significación nacional, por contener
muestras del patrimonio monumental y arqueológico o por ser lugares donde se
desarrollaron hechos sobresalientes de la historia del país.”
El SHM se encuentra en una posición geográfica privilegiada, considerada como una zona
de interacción entre el dominio andino y el amazónico. Las marcadas diferencias de
altitudes, sumadas a una configuración geomorfológica accidentada, la acción de la
cuenca hidrográfica del Vilcanota o Urubamba y la presencia del gran cañón, han
permitido el
desarrollo de ecosistemas peculiares y exclusivos, determinando la
existencia de hasta diez zonas de vida (de acuerdo al sistema internacional de
Holdridge): desde la Zona Nival Subtropical en secuencia altitudinal hasta el Bosque
Húmedo Montano Bajo Subtropical.
La diversidad de zonas de vida y climas favorece una diversidad biológica única,
vulnerable frente a contingencias ambientales, sociales y económicas. El uso de los
recursos forestales constituye un ejemplo muy visible de fuente de conflictos entre los
usuarios de los recursos naturales y los ambientalistas. El SHM cuenta con más de 90
especies de árboles por hectárea (entre los cuales se pueden mencionar los alisos,
pisonay, nogales, intimpas, quishuares, queñuales, cedros y palmeras) y cerca de 200
especies de orquídeas, la flora siendo exuberante sobre todo en las zonas húmedas,
entre los 2000 y 4000 m.s.n.m. Sin embargo, la extracción indiscriminada de leña y la
destrucción del hábitat natural por los incendios forestales ponen en riesgo el frágil
equilibrio de los ecosistemas de la ceja de selva del SHM.
Según Washington Galiano Sánchez, se estima que en los últimos treinta años el
porcentaje de áreas incendiadas aproxima a los 48%16 de la superficie total del SHM.
Como consecuencia de ello, los suelos resultan erosionados y empobrecidos por la
ausencia de vegetación protectora del ámbito natural. Felizmente en los últimos años no
han ocurrido más incendios por diversos factores, entre los cuales se encuentra la
capacitación que se dio a los agricultores y el monitoreo que se realiza en la zona. La
construcción del ferrocarril hacia Machupicchu Pueblo (comúnmente denominado Aguas
Calientes), el incremento de las poblaciones a lo largo de la vía férrea, la construcción de
16
GALIANO SANCHEZ, Washington. 2000. Situación ecológico-ambiental del Santurio Historico de Machupicchu,
Programa Machupicchu, PROFONANPE, Cusco, 104 p.
Manejo de conflictos y recursos naturales en un área protegida: el ejemplo del SHM
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la carretera de acceso a la Ciudadela han también generado impactos ambientales
consecuentes en términos de deforestación. La destrucción del hábitat natural representa
una amenaza para la fauna del SHM, sobre todo para la fauna silvestre. La fauna del SHM
es tan variada como su flora: el SHM cuenta con más de 700 especies de insectos
(mariposas), 13 de peces, 10 de anfibios, 19 de reptiles, más de 1700 de aves (entre
otros, el gallito de las rocas o tunki, picafores) y más de 40 de mamíferos (por ejemplo,
el oso de anteojos, el tigrillo, la nutria de río y el gato montés, el puma)17.
En el SHM, no sólo la biodiversidad sufre de múltiples amenazas, sino también el
patrimonio cultural. Es notorio el incidente que se produjo en el año 2000 cuando la
piedra principal del Itiwatana, reloj solar en la Ciudadela Inca, se fracturó en una de sus
esquinas al caerle encima un brazo mecánico usado durante la filmación de un aviso
publicitario. Las ruinas arqueológicas de Machupicchu reflejan la cosmovisión andina y el
culto a la naturaleza o a la Pachamama (en Quechua, pacha significa tierra). Además de
la Ciudadela Inca de Machupicchu, existen 34 grupos arqueológicos interconectados por
la Red de Caminos Inca, entre los cuales podemos mencionar Runquracay, Sacyamarca,
Phuyupatamaraca, Q`ente y Qoriwayrachiwa. No sólo los templos y monumentos
visibilizan la relación del hombre a la naturaleza, sino también los sistemas de riego y
andenerías que desarrollaron los Incas para sus cultivos.
Sin embargo, hoy día Machupicchu representa más un ejemplo de ámbito conflictivo que
un espacio de armonía. ¿Qué más simboliza esta ruptura que los conflictos institucionales
existentes entre el Instituto de Recursos Naturales (INRENA) cuyo objetivo es preservar
la biodiversidad del SHM y el Instituto Nacional de la Cultura (INC) encargado de
proteger el patrimonio arqueológico del SHM? De hecho, los intereses en juego,
ecológicos, socio-económicos, turísticos e institucionales son tan numerosos como las
entidades biológicas que hacen la riqueza de Machupicchu.
El encuentro de racionalidades – aparentemente – opuestas (lógica socio-económica
versus lógica conservacionista) es vector de tensiones o conflictos y plantea un reto
colectivo para la gestión ambiental del SHM. Puesto que el contexto socio-económico y
cultural es un elemento determinante del manejo de los recursos naturales y conflictos
socio-ambientales, su análisis se hace imprescindible a los niveles local, regional,
nacional e internacional.
B. El contexto socio-económico de los conflictos socio-ambientales en el SHM
En los últimos años, el paradigma que ha dominado el manejo de las Áreas Naturales
Protegidas, en Perú y en todo el mundo, ha sido la conciliación de los intereses de
preservación de la diversidad ecológica y de desarrollo socio-económico. El contexto
socio-económico vinculado al manejo de los recursos naturales es determinante para
entender la dinámica de los conflictos socio-ambientales y abarca los siguientes
elementos: los factores demográficos, el tipo y uso de los recursos naturales (por
ejemplo en el SHM la agricultura y el turismo), el sistema de servicios básicos ofrecidos a
la población local y el acceso al mercado y sus consecuencias en términos de
infraestructuras.
Debido a la escasez de fuentes de información confiables y al hecho de que los datos
existentes son muy dispersos y a veces contradictorios, sólo se presenta a continuación
un panorama general de las tendencias demográficas, sociales y económicas del SHM.
Sin embargo, el SHM no constituye un espacio socio-económico homogéneo, por lo cual
se hace necesario distinguir las áreas urbanas y rurales.
17
Op. cit. GALIANO SANCHEZ Washington. 2000.
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Una de las características más peculiares de la estructura demográfica de la zona urbana
del SHM es su alta proporción de población no nativa de la zona. La población migrante
proviene principalmente de las provincias de Cusco, Anta, Pisac, Urubamba, Quillabamba
y de departamentos vecinos como Puno y Apurimac. Los factores principales de
migración a Machupicchu, económicos y laborales, tienen que entenderse en un contexto
socio-económico más amplio que incluye tanto procesos globales como nacionales y
regionales. Básicamente, el crecimiento del turismo ha generado un flujo de migración
hacia Machupicchu, especialmente Machupicchu Pueblo. En efecto, en un contexto
regional y nacional de pobreza aguda, los centros turísticos representan una oportunidad
en términos de empleo y fuente de ingresos. La actividad turística genera la mayoría de
los empleos en el SHM y se orienta a servicios tales como artesanía, tiendas de
abarrotes, hoteles, hospedajes y restaurantes. Respecto a los servicios básicos,
Machupicchu Pueblo cuenta con energía eléctrica, agua entubada, red telefónica,
alcantarillado y limpieza pública. Sin embargo, la expansión urbana desordenada y a la
falta de una política de ordenamiento territorial inciden negativamente en la gestión de
dichos servicios.
En cuanto al sector rural, el SHM alberga aproximadamente a 250 familias, mayormente
bilingüe (Castellano y Quechua) y ubicadas en los sectores de Aobamba, Wallabamba,
San Antonio de Torontoy, Mandor y Q’ente. Estos pobladores se consideran y funcionan
como comunidades campesinas, sin embargo no están registrados como tal legalmente18.
Su actividad principal está orientada a la agricultura (cultivos de maíz, papa, trigo,
quinua, yuca, camote, kiwicha y café, entre otros) y ganadería (ganado vacuno, ovino,
caprino y camélido), lo cual genera impactos ambientales (deforestación y erosión) y
constituye una fuente de conflictos con las instituciones ambientalistas.
Las familias que se hallan cerca del Camino Inca, especialmente aquéllas ubicadas en las
áreas de campamento, aprovechan también de la actividad turística a través del
comercio, servicios y artesanía. A diferencia del sector urbano, el sector rural no
beneficia de servicios básicos coma agua, desagüe y electricidad. Igualmente, cabe
resaltar que existe en la población rural, especialmente en la población de mujeres
adultas, un alto grado de analfabetismo.
Si bien estos indicadores son comunes a las áreas rurales de la sierra peruana, esta
situación contrasta con el potencial de desarrollo económico del SHM. Adicionalmente, la
inclusión de Machupicchu en el sistema de Áreas Naturales Protegidas ha generado
limitaciones legales al usufructo de los recursos naturales. Así, se plantea un serio
problema de inequidad, toda vez que los costos del establecimiento del área protegida
recaen principalmente en el sector rural pobre, mientras que los beneficios se dirigen
principalmente al sector urbano o fuera del área. Cabe señalar que según el experto
peruano Antonio Brack19, Machupicchu genera divisas al Perú por 500 millones de dólares
cada año20.
El contexto socio-económico está determinado también por las condiciones de
accesibilidad al SHM, y sin duda, las infraestructuras viales y los proyectos asociados
concentran múltiples fuentes de conflictos y controversias. La principal vía de
comunicación hacia el SHM es el ferrocarril que enlaza Cusco, Ollantaytambo,
Machupicchu Pueblo y la Central Hidroeléctrica de Machupicchu. Después de la
privatización de la compañía estatal de ferrocarriles Empresa Nacional de Ferrocarriles
18
Banco Mundial, Perú: proyecto de rehabilitación y reordenamiento del Valle del Vilcanota. Guía marco para
las familias de Q’ente y Wayllabamba ubicadas en el ámbito de influencia del Camino Inca en el SHM, vol. 1,
RP236, mayo de 2004, 12 p.
19
Antonio Brack ha sido consultor y coordinador de varios proyectos de las Naciones Unidades para el uso
sostenible de la biodiversidad, y es profesor docente de la Maestría en Ciencias Sociales con mención en
Gestión Ambiental y Desarrollo del Colegio Andino, Centro Bartolomé de Las Casas, Cusco, Perú.
20
Balbi Mariella, Entrevista con Antonio Brack, “Machupicchu es más rentable que Antamina y Yanacocha”, El
Comercio, el 21 de junio del 2004.
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S.A (ENAFER), la empresa Ferrocarril Transandino S.A (Fetransa) recibió la concesión a
treinta años de la infraestructura ferroviaria. PeruRail, que pertenece a los mismos socios
que Fetransa (Orient-Express Hotels Ltd – Sea Containers Ltd y Peruval Corp S.A), opera
la línea ferroviaria. Se puede apreciar que el grupo Orient-Express tiene un peso
económico importante en la región Cusco. De hecho, es también propietario del Santuary
Lodge que se ubica a la entrada de la Ciudadela de Machupicchu y del Hotel Monasterio
en Cusco, ambos hoteles de categoría cinco estrellas. En el panorama de los conflictos
socio-ambientales en el SHM, PeruRail aparece como un actor central. Numerosas
críticas, por parte de la población local, de los porteadores y de las agencias de viaje21,
denuncian el abuso producto de su “posición monopólica”, en realidad fáctica puesto que
no existe un monopolio por ley. Uno de los objetos recurrentes de conflictos que implica
a PeruRail es el del transporte de los residuos sólidos generados en el SHM – no hay un
relleno sanitario en el SHM -.
Igualmente, uno de los debates socio-ambientales más fuertes sobre la gestión del SHM,
emergió (desde la década 1960 pero el debate sigue abierto) con el proyecto de
construcción de un teleférico entre Puentes Ruinas – Machupicchu Pueblo y las ruinas de
la Ciudadela, un proyecto desaprobado por la UNESCO. En cuanto a las carreteras, el
SHM sólo cuenta con una carretera al interior de sus límites, de Machupicchu Pueblo
hasta la Ciudadela Inca, cuya gestión constituye una fuente más de conflictos
institucionales y ambientales en el SHM. En este estudio, se abordará con más detalles el
caso de la construcción de la carretera de Santa Teresa hasta la Central Hidroeléctrica de
Machupicchu, un ejemplo saliente de incompatibilidad entre los intereses socioeconómicos de una población marginada y los intereses vinculados a la protección del
medio ambiente.
Este año, Machupicchu escapó con escaso margen al estar inscrito en lista del Patrimonio
cultural de la humanidad en peligro, decisión formalizada en julio del 2004 en Beijing,
por el Comité de Conservación del Patrimonio Mundial de la UNESCO. Los expertos
enfocan atención específicamente sobre el crecimiento desordenado de Machupicchu
Pueblo y la sobre carga de la Ciudadela y Camino Inca. Aquí se plantea el reto de un plan
de gobernancia del SHM, en acuerdo con los estándares internacionales de sostenibilidad
y preservación de los recursos naturales y culturales, pero sin descuidar los intereses
socio-económicos de las poblaciones vulnerables que viven en el SHM. Con el fin de crear
las condiciones el desarrollo sostenible, este plan de gobernancia se debe de prever y
establecer manejos adecuados de los conflictos socio-ambientales.
C. El marco legal: historia del SHM como zona intangible
En 1968, el entonces existente Patronato Departamental de Arqueología del Cusco
delimitó la zona con el nombre de “Parque Arqueológico de Machupicchu” sobre una
superficie mayor a las 50.500 has. Se concibió inicialmente la idea de desarrollar un
Jardín Botánico que representara la flora de Machupicchu, como complemento al
Complejo Hotelero, constituyendo ambos el Centro Turístico de Machupicchu. La Oficina
Técnica de la Comisión Especial para Coordinar y Supervigilar el Plan Turístico y Cultural
Perú (COPESCO), al iniciar los estudios preliminares para este Jardín Botánico detectó
fuertes presiones que afectaban la flora y la fauna del lugar, por lo que se cambió la
concepción inicial del proyecto reorientándolo hacia la protección del ambiente natural.
21
Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (INDECOPI),
Comisión de Libre Competencia (CLC), Informe sobre las condiciones de competencia en la prestación de los
servicios de transporte de carga y pasajeros del ferrocarril Sur – Oriente, n°003- 2000 INDECOPI/CLC, 14 de
agosto del 2000 [en línea]
URL<http://www.indecopi.gob.pe/upload/clc/informes/informeferrocarriles.doc > [consulta: 20 de enero del
2004].
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Durante los años de 1975 y 1976 se considera detenidamente el proyecto de creación de
un parque nacional, estableciéndose finalmente en 1977 la delimitación y extensión
definitiva, asignándose la categoría de Santuario Histórico para la unidad de conservación
propuesta. Finalmente, tras una ardua labor de coordinación con los sectores
correspondientes, el 8 de enero de 1981 se promulga el D.S. 001-81-AA, publicado el
12/01/81, refrendado por el Presidente de la República y los Ministros de Agricultura y
Educación, que declara el área de 32,592 has como Santuario Histórico de Machupicchu.
Se encargó la administración y manejo al Ministerio de Agricultura en coordinación con el
Ministerio de Educación. (Suarez de Freitas, G., 2000).
El Decreto Supremo Nº 021-81-AA que crea el Santuario Histórico de Machupicchu
menciona como justificación para la declaración del sitio como Área Natural Protegida la
necesidad de proteger los valiosos vestigios de la época prehispánica, destacando tanto
los monumentos arqueológicos como el marco paisajístico, así como las especies de flora
y fauna nativas presentes (algunas amenazadas de extinción). Se sostiene que debe
garantizarse la intangibilidad, la inalienabilidad y la imprescriptibilidad del área, así como
su uso con fines de investigación científica y de fomento del turismo, lo que favorecería
el desarrollo socioeconómico regional.
El Santuario se rige mediante un Plan Maestro (el primer Plan Maestro 1998-2003 está
en proceso de revisión completa), documento de planificación del más alto nivel para el
área. Este documento, en teoría, orienta el desarrollo de cualquier actividad que se lleve
a cabo dentro del Santuario y su Zona de Amortiguamiento. La creación en 1999 de la
Unidad de Gestión de Machupicchu, integrada por las entidades del Estado competentes
para la administración de los recursos naturales y culturales responde a las orientaciones
definidas en este Plan Maestro.
Tabla 1. Objetivos definidos en el Plan Maestro del SHM
Objetivos de manejo del SHM definidos por el Plan Maestro
Proteger el entorno natural y paisajístico así como los monumentos
arqueológicos y otros bienes culturales existentes.
Conservar los ecosistemas naturales y semi naturales así como las
especies de flora y fauna nativas, procediendo a su recuperación y
restauración ecológica en los casos que así lo requieran.
Mantener una muestra representativa del uso integrado de los
ecosistemas, realizado por la cultura Inca.
Mantener muestras de obras y técnicas prehispánicas de uso y
conservación del suelo, del agua y de los cultivos andinos.
Propiciar la investigación científica, biológica, histórica, arqueológica y
antropológica. Permitir el desarrollo de un apropiado uso recreativo y
turístico, que genere ingresos al área, a la región y al país, de forma
que se mantenga el equilibrio ecológico y la belleza escénica.
Hacer posible que los visitantes disfruten y obtengan un mayor
conocimiento de los valores culturales, para su propia educación.
Contribuir al desarrollo socioeconómico sostenible de las poblaciones
locales, mejorando su calidad de vida
Fuente: Plan Maestro 1998-2003, p. 8.
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D. Panorama de los conflictos socio-ambientales en el SHM
Se puede distinguir en primera instancia una problemática central alrededor del
desarrollo sostenible deseable, de un lado, y la distribución equitativa de los ingresos
generados por la actividad turística, por el otro. Esta problemática refleja la dificultad de
conciliar los intereses de desarrollo económico local en un ambiente de pobreza, y los
intereses conservacionistas nacionales e internacionales. Así, los factores de conflicto
abarcan las perspectivas socioeconómica, político-institucional y socioambiental.
En efecto, los factores de conflicto sociales y económicos aludidos hacen referencia a la
identidad cultural, desigualdad en la distribución de recursos, a la situación de pobreza, a
las dificultades de acceso al mercado para los pequeños productores, al difícil y desigual
acceso a los servicios básicos e información. Desde una perspectiva político-institucional,
se evalúan factores de conflicto tales como el grado o la capacidad de movilización social,
la debilidad institucional, la superposición de funciones y la falta de voluntad política para
coordinar las acciones.
En cuanto al enfoque socioambiental, los factores de conflicto se reflejan en la dificultad
de conciliar los intereses de desarrollo económico local y los intereses conservacionistas.
En los casos de estudio, se perfila entonces una visión integral de las incompatibilidades
entre las necesidades de corto o mediano plazo y las exigencias de un desarrollo
sostenible a largo plazo que tome en cuenta la diversidad de visiones sobre lo que
significa el “desarrollo” para la región.
Los estudios de caso refieren evidentemente a conflictos que implican interacciones
sociales localizadas en la zona de estudio. No obstante, se incorporan factores o actores
externos, así como se extiende el ámbito de interacción hasta el nivel nacional e
internacional. Es relevante por tanto el caso del Santuario Histórico de Machupicchu,
zona de fuerte interacción entre lo local, lo nacional y lo internacional. Por ejemplo se
puede apreciar el rol de grupos empresariales extranjeros poderosos como OrientExpress frente a los cuales la población local se siente vulnerable. De esta manera, una
amplia gama de actores sociales o interesados está involucrada en los conflictos de
manera directa o indirecta. Ellos forman parte de escenarios sociales complejos,
mayormente caracterizados por relaciones de poder desiguales o asimétricas.
El desarrollo sostenible conlleva de esta manera una serie de incompatibilidades de
intereses que se expresan en conflictos latentes o abiertos. Basándose sobre los
resultados del trabajo de campo, la selección de los estudios de caso responde a una
lógica que considera tanto la diversidad de los actores involucrados como la
representatividad
respecto
de
la
problemática
central.
Así
se
identifican
predominantemente en el área los siguientes grandes conflictos:
el conflicto por la gestión del tramo ferroviario Cusco – Machupicchu
el conflicto entre porteadores y agencias de viaje
el conflicto por la construcción de la carretera Santa Teresa – Central Hidroeléctrica
de Machupicchu
el conflicto en torno a la distribución de ingreso del Boleto Turístico
el conflicto por la implementación del proceso de saneamiento físico legal del SHM
el conflicto en torno a la gobernancia del SHM
el conflicto por la gestión de la carretera Machupicchu Pueblo – Ciudadela de
Machupicchu; y finalmente
el conflicto por la gestión integral de los residuos sólidos.
Entre estos conflictos, se seleccionaron finalmente dos de ellos como estudios de caso a
profundidad para el presente informe. Estos dos casos nos permitirán un análisis
Manejo de conflictos y recursos naturales en un área protegida: el ejemplo del SHM
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concreto de los problemas de gobernancia en el SHM: como se ha puntualizado
anteriormente, hemos escogido analizar a profundidad el conflicto que se desprende del
impacto social y ambiental por el uso del Camino Inca, y el conflicto por la construcción
de una carretera en las inmediaciones del SHM (carretera que une el poblado de Santa
Teresa y la Hidroeléctrica de Machupicchu).
Manejo de conflictos y recursos naturales en un área protegida: el ejemplo del SHM
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IV. Primer estudio de caso: conflictos por la operación turística del
Camino Inca
El Camino Inca22 del SHM es un camino “sui generis” que, como caminos similares en
otras áreas protegidas del mundo, se encuentra en la médula de tensiones y conflictos
entre los intereses conservacionistas ambientales y la lógica económica apoyada en una
demanda turística cada vez más importante. Los principales usuarios del Camino Inca
son los turistas, los guías de turismo y los porteadores. Concretamente existen los
siguientes tres conflictos vinculados entre sí: el conflicto sobre la capacidad de uso y el
manejo ambiental del Camino Inca, el conflicto sobre el mejoramiento de las condiciones
de los porteadores y finalmente los conflictos vinculados a los aspectos institucionales.
Estos tres conflictos involucran a una gama amplia y variada de actores y revelan en su
conjunto los desafíos ambientales, sociales, institucionales, económicos y culturales
presentes en el SHM.
A. Líneas históricas y contexto de los conflictos
En el año 1977 se inició formalmente el uso del Camino Inca. A causa del fuerte
incremento de visitantes durante décadas sucesivas –especialmente en los años noventavarios actores involucrados expresaron su preocupación sobre el impacto ambiental. Así,
en complemento del Plan Maestro, en el año 2000 se publicó el Reglamento de Uso del
Camino Inca que establece un número de reglas ambientales y la capacidad máxima de
usuarios. Las nuevas normas obligaron a los turistas a solicitar los servicios de agencias
autorizadas y guías registrados. El prohibir la “entrada libre” al Camino Inca representa
una de las medidas clave de esta nueva política de gestión del Camino Inca. En
promedio, los turistas están acompañados por dos porteadores. Actualmente la
capacidad de carga máxima por día permitida por el Reglamento de Camino Inka es de
500 personas.. Por estos años, la preocupación por los impactos ambientales
(contaminación del agua) se acompañó también por una preocupación por el impacto
social del uso del Camino Inca, es decir por las condiciones de trabajo de los
porteadores23.
En general, los stakeholders o interesados tienen una visión a corto plazo y no existen
programas de educación ambiental en el área. Los porteadores - principalmente los
contratados por las agencias menores y no responsables- no reciben ni una capacitación
básica para cumplir con responsabilidad su trabajo en un área protegida. Así, es común
encontrar porteadores ayudando, por ejemplo, en tareas de lavado de servicios en los
campamentos, realizándolas con detergente y echando los residuos y grasas en ríos o
manantes.
Los impactos ambientales más significativos originados por el uso turístico de la Red de
Caminos Inca (bajo la modalidad de ingreso de visitantes con el apoyo de porteadores y
uso de campamentos) pueden sintetizarse de la siguiente manera::
Contaminación por residuos sólidos
Mal uso de los servicios higiénicos
22
En realidad se trata de una “Red de Caminos Inca”, parte del llamado “Qapaq Ñan”.
En 2000, se constituyó un Sindicato de porteadores, que logró, junto con el Programa Machupicchu (financiado por Finlandia), la
aprobación de la Ley del Porteador en Diciembre 2001, que establece las condiciones de trabajo de los porteadores: sueldos, peso
máximo, etc.
23
Manejo de conflictos y recursos naturales en un área protegida: el ejemplo del SHM
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Contaminación del agua
Erosión
Pérdida de cobertura vegetal y biodiversidad
Disminución de la calidad paisajística
Las zonas más impactadas por el uso turístico inadecuado son 1) campamentos
Wiñaywayna, Pacasmayo, Chakycocha y Wayllabamba 2) Caminos de Yuncachimpa a
Llulluchampa y de Lluchampa al abra de Warmiwañuska.
Queda claro que la falta de una cadena de responsabilidades bien precisadas – con el
compromiso de las instituciones, las agencias, los cocineros (quienes contratan a los
porteadores), los porteadores mismos y los turistas – compromete un manejo ambiental
eficiente y sostenido en el SHM.
Sin embargo, en los últimos años, como resultado de los esfuerzos normativos y de las
instituciones responsables, hubo un mejoramiento significativo de la gestión ambiental
del Camino Inca. Se aplica la filosofía “todo que entra también sale”, es decir que cada
grupo de turistas cuenta con uno o dos porteadores quienes cargan la basura fuera del
Camino Inca para ser trasladada luego en tren hasta Cusco. Asimismo la caza de
animales, la colección de plantas y el uso de leña para cocinar disminuyó hasta un nivel
casi cero. Aunque fracasó un proyecto con baños ecológicos, implementado por el
Programa Machupicchu comienza también a darse un conocimiento sobre el uso de
servicios higiénicos.
En 2001, con el aval de la UGM, el Programa Machupicchu inició una serie de cursos de
capacitación a los porteadores sobre las funciones de las instituciones que gestionan el
SHM, el manejo de los recursos naturales, el manejo de los residuos sólidos y el
conocimiento básico sobre los monumentos arqueológicos del Camino Inca. Con el fin de
oficializar a los porteadores, la UGM decidió otorgarles un carnet después del proceso de
capacitación. Estos eventos atrajeron a miles de campesinos y de porteadores antiguos,
quienes no sólo tenían la oportunidad de capacitarse y oficializar su status, sino también
de expresar sus reivindicaciones. Se creó una directiva de ocho personas con experiencia
gremial, reforzada por delegaciones provinciales, distritales y comunales. Así, con el
apoyo de la Federación de los Trabajadores de Cusco (FTDC), nació el Sindicato Unico de
Porteadores de Cusco24, que aprovechó el curso de capacitación para afiliar a cualquiera
que se presentase.
Este proceso condujo poco a poco a una mayor legitimidad y reconocimiento de las
demandas de los porteadores frente a las agencias de viaje. El 24 de Diciembre del 2001
se aprobó la Ley del Porteador, Ley Nº 27607, bajo la cual se definen condiciones de
trabajo y retribución económica mínima. Entre los logros más importantes se aprecia la
limitación de carga a 20 kilogramos, la dotación de alimentos, vestimenta adecuada y
equipo para pernoctar y una retribución mínima. Sin embargo, el asesor del Sindicato
Unico de Porteadores, Augusto Mamani Bautista, subraya el hecho que la mayoría de las
agencias de viaje siguen incumpliendo con esta Ley: “Queremos que no se otorgue la
licencia de operación a aquellas empresas que continúan explotando al porteador
pagándole menos de 70 nuevos soles por un trabajo de cuatro días, […] y sencillamente
queremos que la Ley del Porteador no sea simple letra muerta como hasta el momento lo
es”.25.
La competencia en la oferta de porteadores crea una dinámica que no sólo se traduce en
estándares bajos respecto a las condiciones de trabajo aplicados por las agencias de
viajes, sino también en conflictos internos entre porteadores. Estos conflictos también se
reflejan en las divisiones al nivel de la organización sindical (existen al momento tres
24
25
CBC-CIES, 2003.
“Porteadores piden que la UGM tenga facultad para sancionar”, Diario del Cusco, 13 de Marzo del 2003.
Manejo de conflictos y recursos naturales en un área protegida: el ejemplo del SHM
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asociaciones o sindicatos de porteadores). Igualmente, el SINDUP, en la fase de su
constitución, tuvo graves problemas internos: el primer secretario general Mariano
Inkiltupa Huarhua acusado de malversar fondos (más de doce mil soles) fue destituido en
junio 2001.
Otro evento en 2001 fue una declaración del Comité Directivo de la UGM sobre los diez
dólares que pagan las agencias para el ingreso de los porteadores al Camino Inca26. Se
acordó atender el pedido del sindicato de porteadores que exigía que los diez dólares se
revirtieran para beneficio de los mismos porteadores. La UGM se encargó de las
gestiones ante el Instituto Nacional de Cultura (INC) para que pueda realizarse la
propuesta técnico legal. Esto no se ha realizado hasta la fecha.
El 25 de julio del 2002 se aprobó el Reglamento de la Ley del Porteador por Decreto
Supremo. Este reglamento27, sin embargo, es muy breve y no contiene los requisitos
mínimos para poder aplicar la Ley en buena manera. En agosto 2002, se negoció un
acuerdo entre la Defensoría del Pueblo, UGM, el Ministerio del Trabajo y la Dirección
Regional de Industria y Turismo (DRIT) y las asociaciones de agencias de viaje con la
presencia del SINDUP, Federación Departamental de Trabajadores de Cusco (FDTC) y la
federación Agraria Revolucionaria Tupac Amaru de Cusco (FARTAC). Este acuerdo tuvo
por objetivo igualar los sueldos de los porteadores. Este acuerdo se respetó durante tres
meses, pero a partir de noviembre 2002 otra vez se bajaron los sueldos. Las
federaciones respondieron con el envío de memoriales al Congreso de la República
reclamando el pago de sueldos justos por parte de las agencias de turismo.
Los eventos sobre el tema de los derechos de los porteadores se han multiplicado en
estos últimos años, sin que se logren los resultados esperados. Por ejemplo, el 6 de Junio
2003, se llevó a cabo un congreso organizado por el alcalde de Ollantaytambo, en el cual
500 participantes discutieron, entre otros temas, la Ley del Porteador y los problemas
que enfrentan los porteadores del Camino Inca. En diciembre 2003, la Red Regional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales (DESC) anuncia que no se cumple la Ley de
Porteador y designa como “culpables” el Ministerio de Trabajo, la Dirección Regional de
Industria y Turismo (DRIT), las agencias de viaje y el Gobierno Regional. Por su parte, el
SINDUP, en la asamblea de su tercer aniversario, presentó al 2004 como un “año de
lucha”, acordando sobre acciones como paros regionales y la toma de la vía ferrea, etc…
En Diciembre 2003 el Instituto Machupicchu publica: “La gestión ambiental del Camino
Inca a Machupicchu, diagnóstico y propuestas de solución”, cuyas conclusiones sobre el
impacto ambiental son las siguientes: “Las agencias operadoras son las principales
causantes de la degradación ambiental acelerada que presenta el Camino Inca, debido a
sus prácticas ambientales deficientes.” El compromiso con el ambiente de los visitantes al
Camino Inca depende, en gran medida, de la información provista por las entidades
responsables de su manejo (INRENA, UGM, INC) y aquella provista por los guías de
turismo. El problema ambiental que requiere acciones, con carácter de urgencia es el
ocasionado por el mal manejo de residuos sólidos. Estos no sólo se encuentran en las
rutas y campamentos sino en sus alrededores, incluso en cuerpos de agua, bajo las rocas
y en desviaciones de los caminos.
El personal de campo es pobremente capacitado por las agencias que los contratan, no
garantizándose entonces el uso turístico adecuado de las rutas.
El 14 de Enero 2004, en un taller organizado por el Colegio Andino en el marco del
programa C y C, con 20 participantes de instituciones privadas y públicas, asociaciones
de agencias de viaje y el sindicato de porteadores, se realizó una síntesis de la historia
de las actividades en el Camino Inca.
26
27
Diario el Sol, 18 de setiembre de 2001.
Ver Anexos
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Tabla 2. Las líneas históricas del conflicto por el uso del Camino Inca, resultados del
taller del 14 de enero del 2004, CBC.
FECHA
1977
1979
1981
1982
1985
1986
1988
1989
1990
14/09/1992
1993
1995
1996
1998
2000
30/04/2000
2001
Mayo de 2001
24/12/2001
2002
2003
14/01/2004
EVENTO
Inicio de operaciones comerciales en el Camino Inca
Reunión de un grupo de personas con la DRIT para organización de rutas
Creación del SHM
Taller - reunión sobre campamentos fijos
Porteadores (explotación y trato inhumano)
Creación del Comité local
Forum interinstitucional
Se identifican los actores y surge la necesidad de una autoridad autónoma
Creación de ATTAP
Pico máximo del crecimiento en turismo
Inicio de la baja y colapso del turismo por terrorismo y coyuntura nacional
El terrorismo, la guerra del Golfo y la epidemia de cólera ponen al borde de la
quiebra al sector turístico
Inicio de operaciones con servicios básicos debido a la coyuntura del momento
Captura de Abimael Guzmán
Empieza el auge del Camino Inca con servicios básicos y crecimiento del sector
turístico
Reunión para la planificación de la creación del CACCI
Plan Maestro del SHM
Creación de la UGM
Emisión del reglamento de Uso del Camino Inca
Arariwa “capacita” a los porteadores
Inicio de un manejo político del tema de los porteadores
Creación del Sindicato Unico de Porteadores
Se crean falsas expectativas laborales
Capacitación a los porteadores por el Programa Machupicchu y UGM
Reuniones de coordinación sobre el reglamento de Uso del Camino Inca
Movilización y toma del Camino Inca
Reuniones periódicas
Promulgación de la Ley del Porteador
Se intensifican las reuniones arribándose a acuerdos para la solución temporal de los
problemas existentes
Se realizan dos tomas del Camino Inca generando inestabilidad en el sector y baja
de actividad
Acuerdo multisectorial sobre el pago de 100 nuevos soles a los porteadores por 4
días de trabajo
Taller convocado por el CBC con los actores involucrados en la gestión del Camino
Inca
El 23 de enero 2004 se publicó el nuevo Reglamento de Uso Turístico de la Red de
Caminos Inca del SHM. Este reglamento obliga a las agencias operadoras y a los guías a
registrarse ante el INRENA, cumpliendo una serie de requisitos, como la presentación de
la lista de porteadores que se contratarán a lo largo del año, así como la presentación de
una declaración jurada de cumplimiento con la Ley del Porteador.
El 2 y 3 de abril, el SINDUP y ATTAP en coordinación con el alcalde de Ollantaytambo
realizaron un Congreso Regional de Porteadores, en el cual los 860 asistentes discutieron
sobre la ley y el destino de los diez dólares pagados por las agencias por el ingreso de
cada porteador. El principal resultado de este congreso fue la creación de la Federación
Regional de Porteadores de Caminos Incas “Dr. Daniel Estrada Pérez”28 Cusco, Perú. Esta
28 Nombre otorgado en honor del fallecido ex alcalde y congresista del Cusco que trabajó incansablemente por la promulgación de la Ley
y el reglamento de los porteadores.
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federación agrupa a todas las bases del SINDUP y a los miembros de ATTAP, siendo
presidido por el señor Isaac Riquelme Mamani, de ATTAP y regidor de Ollantaytambo.
Existe también una polémica sobre los 500 cupos diarios permitidos para el ingreso al
Camino Inca. ¿Cómo se debe organizar la distribución de estos cupos? Las agencias más
grandes, con mayores recursos, pueden comprar todos los cupos con anticipación.
Muchas veces estas agencias ofrecen un “servicio de lujo” a los turistas, con muchos
equipos y por lo tanto muchos porteadores. Así, está circulando la idea que el Camino
Inca se ha vuelto en un camino de lujo, lejos de la concepción inicial de un camino de
aventura.
B. Identificación y descripción de los interesados (stakeholders)
Una vez planteadas las líneas históricas de los conflictos, es necesario profundizar la
descripción de las características de cada interesado o stakeholder. El panorama de los
interesados demuestra la complejidad de la situación socioeconómica y ambiental del
Camino Inca y sus retos de gestión. En efecto, no sólo existen conflictos entre los grupos
de interés (por ejemplo entre los porteadores y las agencias de turismo), sino también
dentro los grupos de interés mismos (por ejemplo entre las diferentes organizaciones de
porteadores). A continuación se presenta un análisis detallado de cada uno de los
interesados.
1. Las instituciones públicas vinculadas con el SHM
Las instituciones públicas vinculadas con la gestión y gobernancia del SHM son: el
Instituto Nacional de Cultura (INC), el Instituto Nacional de Recursos Naturales
(INRENA), la Unidad de Gestión de Machupicchu (UGM), el Ministerio de Trabajo y la
Dirección Regional de Industria y Turismo (DRIT).
El Instituto Nacional de Cultura (INC) fue creado en 1971 como un Organismo
Público Descentralizado del Ministerio de Educación, que se encarga de la
administración, conservación e investigación del Patrimonio Cultural de la Nación. El
INC – Cusco se crea al mismo tiempo que el INC – Lima.
El INC tiene a su cargo la administración del aspecto cultural del SHM: conservación
y mantenimiento de los restos arqueológicos, del control de la entrada y salida de
todas las personas que visitan tanto la Ciudadela como el Camino Inca y del buen
uso de las zonas arqueológicas. El INC es el organismo que tuvo inicialmente - y en
forma prácticamente exclusiva - la administración de Machupicchu. En 1992, con la
creación de INRENA, se genera una suerte de pugna entre estas dos instituciones por
la administración del área.
El Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA) fue creado en 1992
como un organismo público descentralizado del Ministerio de Agricultura, cuyo
objetivo es el manejo y aprovechamiento integral de los recursos naturales
renovables. Es el ente rector del Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas por
el Estado (SINANPE). Su actividad en el Santuario fue inicialmente muy limitada,
pero con el correr de los años ha ido tomando una mayor presencia como la
institución encargada por ley de la Administración de esta área protegida.
Su rol es velar por el cumplimiento de los dispositivos legales que amparan la
conservación del patrimonio natural del Santuario. En el Camino Inca se encarga, a
través de la labor de los guardaparques, de controlar el boleto de ingreso, el peso de
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la carga que llevan los porteadores y de los residuos sólidos que salen, así como de
emitir las notificaciones, etc.
En 1999, se creó la Unidad de Gestión del Santuario Histórico de Machupicchu
(UGM). Su Reglamento de Organización y Funciones, aprobado en agosto del 2003
fue publicado recién el 23 de enero 2004. Su finalidad es asegurar la gestión integral
del SHM, coordinar y supervisar la puesta en marcha de las estrategias contenidas en
el Plan Maestro del SHM por las entidades correspondientes (Art. 5º del Reglamento).
Su Comité Directivo estuvo conformado originalmente por el Jefe del INRENA y el
Director Nacional del INC, a los cuales se adjuntaron luego el Viceministro de
Turismo y el Presidente del Gobierno Regional Cusco. La presidencia del Comité
Directivo es ejercida por cada uno de los miembros en forma itinerante y rotativa,
por períodos de un año.
El Comité Alterno es la instancia regional que representa al Comité Directivo y se
encarga de la coordinación y aplicación de las políticas, funciones y actividades de la
UGM. Los miembros alternos son el Jefe del SHMP (INRENA), el Jefe del Parque
Arqueológico (INC), el Director de la Dirección Regional de Turismo y el Gerente
Regional de Recursos Naturales y Gestión del Medio Ambiente del Gobierno Regional
del Cusco.
La Gerencia Técnica de la UGM está encargada de dirigir y supervisar las actividades
que se realicen en el ámbito del SHM y que sean de competencia del INC, el INRENA,
el Viceministerio de Turismo y el Gobierno Regional Cusco. La Gerencia Técnica
depende del Comité Directivo con quien está en permanente coordinación. Sus
integrantes son el Gerente Técnico, un especialista en Gestión, un especialista en
Turismo, y una secretaria. El Plan Operativo Anual (POA) de la UGM nunca es
aprobado por el Comité Directivo, por lo cual no se realizan muchas acciones
urgentes, por ejemplo medidas para detener el crecimiento de Wayllabamba o
Piscacucho, lo que deberían hacer el INC y el INRENA (entrevista con el Gerente
Técnico de la UGM, diciembre 2003). La UGM es una institución con poca legitimidad
y poco poder y ha perdido aún más fuerza cuando se cerró el Programa Machupicchu.
La Dirección Regional de Industria y Turismo (DRIT) es la encargada de
coordinar y supervisar todo lo relacionado a los servicios turísticos, cada uno de los
cuales cuenta con un Reglamento específico (desactualizados en su mayoría). Las
Direcciones Regionales de Industria y Turismo dependen del Gobierno Regional en
términos administrativos y remunerativos, pero se relacionan con el Ministerio de
Comercio Exterior y Turismo (MINCETUR) a nivel de políticas institucionales, a través
del Viceministerio de Turismo que define, dirige, ejecuta, coordina y supervisa la
política turismo a nivel nacional.
Siendo los porteadores, según la Ley del Porteador, “trabajadores independientes”
que prestan “servicios personales de transporte de carga, bajo contrato de trabajo en
la modalidad de servicio específico”, la entidad normativa y fiscalizadora no puede
ser el Ministerio de Trabajo. Por ley, el Ministerio de Trabajo sólo vela por los
derechos de los trabajadores con un vínculo laboral comprobable, lo cual no existe en
el caso de los porteadores, cuya prestación de servicios es generalmente muy
eventual y con contratos verbales, generalmente establecidos a través del cocinero
de la agencia o el “enganchador”. Sin embargo, los gremios de porteadores y
diversos actores reclamaban por la indiferencia de este organismo ante el problema.
La Dirección de Trabajo del Cusco manifestó en forma expresa su voluntad de apoyar
con cualquier asesoramiento o trámite que contribuya a la solución del conflicto.
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2. Los interesados que proveen servicios de turismo
a) Las agencias de turismo y sus organizaciones
Según el Reglamento de Agencias29, es Agencia de Viajes y Turismo la “persona natural o
jurídica que se dedica al ejercicio de actividades de coordinación, mediación, producción,
promoción, organización y venta de servicios turísticos.” La Agencia Acreditada es aquella
“que voluntariamente solicite al Ministerio de Industria, Turismo, Integración y
Negociaciones Comerciales Internacionales, ostentar tal condición y cumpla con los
requisitos y el procedimiento previsto en el presente Reglamento.”
En el Cusco existen actualmente operando aproximadamente 270 agencias acreditadas
ante la DRIT, aunque según la SUNAT son aproximadamente 680. Tal como lo exige el
Reglamento de Uso Turístico de la Red de Caminos Inca (2004), las agencias tienen que
solicitar una autorización para poder operar en el Camino Inca. Las autorizaciones se
expidan cada mes de febrero con vigencia de un año y contemplan la obligación de
cumplir con la Ley del Porteador y su Reglamento, así como con el Reglamento del
Camino Inca. En el 2005, 156 agencias fueron autorizadas. Las agencias de turismo no
representan un grupo de interés homogéneo. Se describe a continuación los diferentes
tipos de agencias que existen: las agencias que brindan un servicio de alta calidad,
llamadas en este informe A1, y las agencias “chakchako” (significa pobre en quechua).
Las Agencias llamadas A1 son las agencias que ofrecen servicios de turismo de trekking
en diferentes rutas del país, con precios altos y servicios de calidad. En general son
agencias de buena fama. Estas agencias, asociadas a la APTAE, pagan a los porteadores
un promedio de s/25.00 (nuevos soles peruanos) diarios por cuatro días, más s/5.00
para el pasaje de retorno y generalmente se distribuye propinas, lo cual da alrededor de
s/30.00 extra a cada porteador. En general, respetan los derechos laborales de los
porteadores, proveyéndoles alimentación y equipos de campamento.
Las agencias chakchako son agencias pequeñas. Se fueron creando con las ventajas
otorgadas por la Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada, dictada durante
el gobierno de Fujimori. Con mínimos requisitos, se puede crear una agencia, y si hay
alguna sanción o clausura, se reabre fácilmente con otra razón social. Algunas están
asociadas a la Asociación de Operadores de Turismo y Ecoturismo del Cusco (AOTEC) y
otras trabajan en forma no organizada. Muchas de estas agencias operadoras no brinda
un trato adecuado a sus porteadores: no se les entrega carpas, ni equipamientos
adecuados para el Camino Inca (como mochilas para facilitar el traslado de la carga: la
mayoría sólo usa costalillos de rafia, mantas, etc.). Además de cargar, los porteadores
que trabajan con estas agencias deben realizar otras tareas que exigen un gran esfuerzo
físico, como correr hasta el siguiente campamento desde las 2.00 a.m. para encontrar un
sitio o separar espacio para los pasajeros (por ejemplo para reservar mesas en Wiñay
Wayna). Una vez en el sitio, el porteador debe dormir a la intemperie esperando la
llegada del grupo, por periodos de 5 a 10 horas.
Las agencias están organizadas en varias asociaciones, de las cuales mencionamos las
más importantes: la Asociación Peruana de Turismo de Aventura y Ecoturismo (APTAE),
la Asociación de Operadores de Turismo y Ecoturismo del Cusco (AOTEC) y la Asociación
de Agencias de Turismo de Cusco (AATC).
La Asociación Peruana de Turismo de Aventura y Ecoturismo (APTAE) es uno de los
gremios más activos. Participa y organiza tanto debates sobre la problemática del
turismo en Cusco, como actividades de mejoramiento del medio ambiente, por ejemplo,
campañas de recojo de basura en el Valle Sagrado, etc. En Cusco cuenta con 27 agencias
29
Reglamento de Agencias de Viajes y Turismo, Decreto Supremo Nº 037-2000-ITINCI.
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asociadas. La Asociación de Operadores de Turismo y Ecoturismo del Cusco (AOTEC),
está conformada por la mayoría de agencias no asociadas a APTAE. Algunas de las
agencias “chakchako” descritas más arriba pertenecen a este gremio y han sufrido
diversas sanciones por denuncias presentadas por los usuarios del Camino Inca. Por
último, la Asociación de Agencias de Turismo de Cusco (AATC), está formada
principalmente por las agencias intermediarias o comisionistas de Cusco. La posición de
las agencias organizadas (AATC, APTAE, AOTEC) es que las exigencias de los sindicatos
de porteadores son exageradas y que la Ley del Porteador es inaplicable por múltiples
razones.
b) Los guías de turismo
Se entiende que el guía de turismo es aquella persona preparada profesionalmente para
conducir a los visitantes en el proceso de conocimiento de los diferentes sitios
arqueológicos y naturales y en general de los atractivos turísticos. Los guías de turismo
son actores clave para el buen desarrollo de la actividad turística dentro del SHM. Su
experiencia y conocimiento debería permitirles orientar a los visitantes a su cargo y al
personal de apoyo que le acompaña en las prácticas adecuadas para no producir
impactos negativos sobre los recursos naturales y culturales.
En Cusco, los guías de turismo se han agremiado en tres grupos: el Colegio de
Licenciados en Turismo (COLITUR, en 2005, 454 guías autorizados), la Asociación de
Guías Oficiales de Turismo (AGOTUR, en el 2005, 428 guías autorizados) y PROGATUR
(117 guías autorizados en 2005).
c) Los porteadores y sus organizaciones
Según el Reglamento de Uso Turístico de la Red de Caminos Inca del SHM, el personal de
apoyo se tipifica como: “porteadores, cocineros y otros contratados por el Prestador de
Servicios Turísticos, quien asume responsabilidad por éstos, sin perjuicio de su
responsabilidad individual”. La Ley del Porteador define al porteador como “la persona
que con su propio cuerpo transporta vituallas, equipo y enseres de uso personal y otros
bienes necesarios para las expediciones con fines turísticos, deportivos o de otra índole,
por lugares donde no ingresan vehículos motorizados”. En su inmensa mayoría, estas
personas son hombres mayores de dieciocho años (no hay un máximo de edad), pero se
registra actualmente la participación de algunas mujeres (en número no mayor de diez,
según el padrón de porteadores inscritos por las agencias ante el INRENA). Casi todas las
mujeres ingresan como cocineras, y según el Reglamento del Porteador, no pueden
cargar más de quince kilos, al igual que los adolescentes.
Actualmente, alrededor de 8000 porteadores transportan el equipamiento de los turistas
a lo largo del Camino Inca (carpas, mochilas, bolsas de dormir, alimentos, implementos
de cocina, combustible, medicinas, etc.). Durante la temporada de mayor afluencia
turística (mayo – octubre) transitan alrededor de 265 porteadores por día. Respecto del
origen de los porteadores, la mayoría son campesinos originarios principalmente del Valle
del Vilcanota y del resto del departamento del Cusco. El promedio de edad de los
porteadores es de 29 años, iniciándose en la actividad alrededor de los 20 años
generalmente. Como los Sherpas de Nepal, ellos prestan servicios de carga de equipaje
(mochilas, carpas, bolsas de dormir, alimentos, combustible, medicinas, etc.) con el fin
de complementar sus ingresos familiares. Inicialmente concentrados en el poblado de
Ollantaytambo, los porteadores empezaron a “pasarse la voz”. Los campesinos - sobre
todo los jóvenes - descubrieron repentinamente que podían tener recursos económicos
sin capacitación particular. En una zona de pobreza aguda, la ventaja de un trabajo de
cuatro días que sólo requiere energía física ha constituido un factor de crecimiento rápido
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del número de porteadores. El pago varía entre 60 y 120 soles por cuatro días, mientras
que la Ley del Porteador establece 1.2 % de la Unidad Impositiva Tributaria, que se
actualiza anualmente, y que para 2003 equivaldría a 148.80 soles.
Desde el punto de vista de género, las características propias del trabajo de carga hacen
que la inmensa mayoría de porteadores sean hombres, aunque actualmente también
trabajan mujeres (en número no mayor de diez, según el padrón de porteadores inscritos
por las agencias ante el INRENA). Es por ello que el Reglamento del Porteador publicado
en el año 2002 (no así la Ley del Porteador del 2001), las considera y declara que “no
podrán llevar una carga superior a los 15 kilogramos”, al igual que los adolescentes.
Aparentemente esta incursión de las mujeres en el oficio se ha incrementado cuando la
ley limitó la carga a 25 kilos. Anteriormente era común que los porteadores cargaran más
de 40 kilos, lo cual volvía más difícil la participación de las mujeres. Casi todas ingresan
como cocineras o ayudantes de cocina, prestando también el servicio de carga en las
condiciones mencionadas.
En 2001 se realizó un estudio de los requerimientos nutricionales de los porteadores en
Camino Inca 30, que arrojó, entre otros, los siguientes resultados: los porteadores tienen
un déficit calórico de 1 793 Kcal diarias, que se manifiesta en una pérdida de peso
promedio de 3.13 kg. en tres días de camino. Si bien no existen diferencias significativas
de requerimientos energéticos en relación al peso cargado, sí existen respecto al aporte
de calorías. Esto implica la necesidad de mejorar su alimentación, no para aumentar el
peso, pues éste ya está por encima de la carga que un ser humano puede transportar en
relación a su peso corporal (no debería exceder los 15-20 kilos). Muchos porteadores no
cuentan con ropa de abrigo adecuada, bolsas de dormir, aislantes, y duermen en la carpa
comedor sin piso o a la intemperie.
El caso de los porteadores y sus condiciones laborales tiene mucho que ver con la
operación turística del Camino Inca y su manejo ambiental. Entre otros, falta
capacitación a los porteadores sobre normas básicas de higiene, manipulación de
alimentos y utensilios, uso de servicios higiénicos y conservación del patrimonio natural y
cultural del SHM. Los porteadores encargados de transportar la basura o los servicios
higiénicos portátiles a menudo se liberan de su carga arrojándola entre la vegetación.
Esto trae como consecuencia la contaminación y degradación del medio ambiente e
impactos visuales negativos en el entorno. En el congreso de porteadores
(Ollantaytambo, 2003) se denunció que los guardaparques reciben innumerables
sobornos (por ejemplo dejar pasar más peso y no ser notificados).
En los últimos años, los porteadores se han organizado en asociaciones y sindicatos. Con
un mayor grado de organización, los porteadores han ganado legitimidad y poder en los
conflictos. Sin embargo, sus varias divisiones internas representan una desventaja. La
Asociación de Porteadores de Ollantaytambo o Asociación de Trabajadores de Turismo de
Aventura del Perú (ATTAP) y el Sindicato Único de Porteadores (SINDUP) son entre las
asociaciones más importantes que representan a los porteadores. Cabe precisar que
desde abril 2004, ATTAP y SINDUP pertenecen a la Federación Regional de Porteadores
de Caminos Incas.
d) Los “enganchadores”
Los enganchadores son generalmente los cocineros de los grupos organizados por las
agencias “chakchako”: ellos contratan a los porteadores. La agencia no interviene en esta
contratación, y los porteadores denuncian el hecho que, en varios casos, el cocinero,
30
MORANTE, Luis. Informe de los requerimientos nutricionales de los turistas y porteadores en el Camino Inca.
Cusco, Programa Machupicchu, 2001.
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ofrece menos paga que la estipulada por la agencia o por el Reglamento de la Ley del
Porteador, quedándose con la diferencia. Los porteadores manifiestan que varios
cocineros los maltratan y discriminan.
e) PeruRail, empresas de transporte ferroviario entre Cusco y Machupicchu
PeruRail es el operador de tren perteneciente a Orient-Express Hotels Ltd. y a su socio
peruano Peruval Corp, consorcio divisible que adquirió la concesión inicial por 30 años de
la Red de Ferrocarriles del Sur y Sud-Este del Perú. Esta red comprende las rutas Cusco
– Machupicchu, Cusco – Lago Titicaca (Puno), Puno- Arequipa y Arequipa a los puertos
de Mollendo y Matarani. Las rutas comprenden operaciones de pasajeros y carga. En los
términos de la página web de PeruRail, “PeruRail no es sólo una empresa de transporte,
más bien es una empresa de servicios que ofrece a sus pasajeros seguridad y comodidad
en sus viajes con un estándar de primera”31. Sin embargo, numerosas son las críticas
especialmente por parte de la población local y los porteadores. La mayoría de las críticas
denuncian el abuso, producto de la “posición monopólica” [fáctico] de PeruRail, que
perjudica sobre todo a los turistas latinoamericanos o estudiantes por los altos costos.
Además, surgió un conflicto entre PeruRail y los porteadores en relación al viaje de
retorno de éstos en el tramo comprendido entre los km. 104 y el km. 88. Los
porteadores se quejaron porque no siempre el tren se detenía en estos lugares y
denunciaron también la falta de comodidades de los coches habilitados por PeruRail para
ellos y la actitud discriminatoria y “abusiva” de los trabajadores de la empresa.
3. Los gobiernos locales y el Gobierno Regional
El Gobierno Regional fue elegido en noviembre del 2002. Está buscando integrar a las
poblaciones locales del SHM dentro de sus proyectos de desarrollo y comienza a plantear
una fórmula de manejo ambiental. En enero 2004 se publicó en la prensa local la noticia
de que la UGM pasaba al Gobierno Regional. Esta decisión se originó en una reunión del
Comité Directivo de la UGM en Lima, pero luego se vieron varios impedimentos para su
aplicación, pues una entidad nacional como la conformada por tres instituciones
nacionales (el INC, el INRENA y el MINCETUR) no puede subordinarse al Gobierno
Regional. En la misma reunión se había decidido transferir a la UGM el 33% de lo
recaudado por ingreso de visitantes a Camino Inca. Pero estos son recursos propios por
resoluciones sectoriales, y no pueden transferirse a otras entidades. No hay todavía una
decisión definitiva al respecto, pero probablemente habrá alguna definición en la próxima
reunión del Comité Directivo a fines de marzo. Sin embargo, se está viendo la posibilidad
de que el Gobierno Regional se responsabilice y canalice fondos para proyectos en la
Zona de Amortiguamiento del SHM. El Gobierno Regional es quien preside actualmente el
Comité Directivo de la Unidad de Gestión de Machupicchu (UGM).
Otro actor importante es el municipio de Ollantaytambo. Se considera que el distrito
de Ollantaytambo es el distrito de donde originalmente provenía la mayor parte de los
porteadores. El alcalde distrital tiene un particular interés en lograr el apoyo de los
porteadores que representan a un buen número de electores, en un distrito que es la
puerta de entrada a las principales rutas de la Red de Caminos Inca. El Municipio de
Machupicchu (Machupicchu Pueblo comúnmente llamado Aguas Calientes) es un
interesado que también tiene un papel importante en los conflictos relacionados con la
gobernancia del SHM.
31
http://www.perurail.com/Frames_Pages_Es/mainpage1.htm.
Manejo de conflictos y recursos naturales en un área protegida: el ejemplo del SHM
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4. Las Organizaciones No Gubernamentales (ONG) e instituciones de cooperación
internacional
El Instituto Machupicchu (IMAPI) es una ONG creada en Cusco por el dueño de una
de las primeras agencias operadoras del Camino Inca. Su objetivo es contribuir a la
conservación de los recursos naturales y culturales del SHM y la región del Cusco, a
través de la promoción y ejecución de proyectos de desarrollo sostenible en turismo,
agroecología, artesanías, pequeña industria. Para el logro de estos objetivos canaliza
fondos de la Cooperación Técnica Internacional.
Inka Porter Project es una ONG cuyo objetivo principal es el de mejorar las
condiciones de trabajo y las prácticas de porteadores y arrieros, así como el contribuir
con la protección del medio ambiente del Perú y los Andes.
El Programa Machupicchu (PMP) se creó con el financiamiento de la renegociación de
la deuda externa peruana con el Gobierno de Finlandia, para lo cual se asignaron US$
6,15 millones para el manejo integral del medio ambiente en el SHM y apoyo a las
actividades de la UGM. El Programa Machupicchu fue diseñado para consolidar los
procesos iniciados de la conservación de la biodiversidad y la protección del medio
ambiente del SHM, pero finalizó su accionar en el año 2003, sin haber invertido todo el
monto asignado.
5. Los turistas
El flujo turístico a la Red de Caminos Inca se ha incrementado en forma espectacular en
los últimos años El flujo muestra una estacionalidad con un fuerte pico en el mes de
agosto y una disminución radical en febrero, mes en que se cierran todas las rutas
excepto la de Piso de Valle (véase tabla 3).
Tabla 3. Ingreso de visitantes al Camino Inca en el 2002 y 2003.
Meses
Enero
Febrero
Marzo
Abril
Mayo
Junio
Julio
Agosto
Setiembre
Octubre
Noviembre
Diciembre
Total
2002
10501
2967
9405
10273
13929
14360
20108
21619
17121
15065
9619
8215
153182
2003
8555
2155
7682
12319
16503
17527
22514
23624
19440
17560
11135
9093
168107
Fuente: INRENA.
Los turistas que ingresan a la Red de Caminos Inca se pueden clasificar en dos grandes
grupos: los que ingresan con agencias y los que ingresan solamente con un guía
autorizado, llamados “pax libres”. Los primeros, según el Reglamento de Uso Turístico de
Manejo de conflictos y recursos naturales en un área protegida: el ejemplo del SHM
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la Red de Caminos Inca del SHM, forman parte de grupos organizados, cuyo número de
integrantes no debe ser mayor a 45 personas, constituidos por un máximo de 16
visitantes, un guía de turismo mínimo para 8 visitantes y personal de apoyo contratado
(que incluye cocineros, porteadores y otros). El segundo grupo no puede contratar a
porteadores ni otro personal de apoyo.
Los turistas de las Agencias A1 siempre dan una propina para los porteadores, pues los
guías les han mencionado esta costumbre que ellos aceptan de buen grado durante una
charla antes del viaje (“briefing”). Esto no es en cambio frecuente entre los turistas de
las agencias “chakchako”, aunque de todas formas se sientan impresionados y hasta
escandalizados por el trato que se da a los porteadores.
En cuanto al perfil de los turistas, no existe ningún estudio al respecto, pero de la
observación directa, de la revisión de datos estadísticos y de los testimonios en las
entrevistas se puede precisar algunas características. La edad de los turistas que viajan
con agencia es muy variable, presentándose casos de familias que viajan con niños y
otros de personas de la tercera edad. Los turistas que viajan solamente con guía son
generalmente jóvenes, teniendo en cuenta que deben caminar sin porteadores, cargando
sus mochilas y equipos. Los turistas nacionales y latinoamericanos suelen contratar a las
agencias “chakchako” por sus menores costos. Muchos grupos de turistas que contratan
los servicios de las agencias A1 están realizando una clase de turismo que se aleja
bastante de los llamados “turismo de aventura” y “ecoturismo”, al demandar ciertos
“lujos” (tipos de comida fresca, “mobiliario” de camping, etc.) que implica la necesidad
de un gran número de porteadores, con lo cual el Camino Inca comienza a llamarse en
algunos medios como un “camino de porteadores” y no de turismo.
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C. Análisis de los conflictos
El manejo colaborativo de conflictos por recursos naturales se enmarca dentro de una
perspectiva participativa y los denominados procesos alternativos de resolución de
disputa, a saber, no jurisdiccionales. Este nuevo paradigma de análisis e intervención,
por una parte ofrece resultados halagüeños y potencialidades, y por otra parte,
demuestra sus limitaciones.
1. El diagnóstico Poder – Interés – Legitimidad (PIL)
Los diagramas PIL se realizaron en el marco de talleres participativos, previo una serie de
ejercicios previos que permitieron definir los atributos de los interesados (poder, interés
y legitimidad). Dado el número de actores involucrados en los conflictos en Machupicchu,
no era metodológicamente conveniente convocar a todos. Por eso se invitó a
representantes de los grupos de interesados claves, identificados según una serie de
criterios definidos por los investigadores, tal como el grado de intervención en el
conflicto, el nivel de influencia real y potencial y el interés en el conflicto, entre otros.
Así, participaron representantes de instituciones estatales, de las autoridades locales y
regionales, de las empresas privadas (transporte y turismo), de las organizaciones de
base, de la población local y de las organizaciones no gubernamentales (ONG).
Algunos interesados estuvieron, al inicio del proyecto, reticentes a participar en los
talleres organizados por el equipo investigador del CBC. Esta actitud se explica, en parte,
por la desconfianza ante este tipo de talleres. En efecto, en los últimos años, se han
multiplicado las reuniones, talleres y proyectos sobre la problemática de gestión del
Santuario Histórico de Machupicchu sin que se generen los resultados esperados. Sin
embargo, al momento de evaluar los talleres facilitados por el CBC, una parte de los
participantes calificó la metodología de “original” y “diferente de las metodologías
utilizadas en otros talleres”32, apreciación indudablemente positiva. No obstante, no se
debe sobredimensionar el potencial de los métodos utilizados, puesto que se observaron
también muchas limitaciones.
En el taller del 14 de enero del 2004, que se organizó a partir de la problemática del
Camino Inca, los participantes-interesados fueron divididos en dos grupos, en forma
aleatoria. Los resultados de los dos grupos presentaron diferencias significativas entre las
ubicaciones de los interesados en los diagramas PIL. Los investigadores se interrogaron
en cuanto a la metodología: ¿La metodología no fue suficientemente y claramente
explicada? ¿La metodología no era apropiada? Luego, con experiencias adicionales de
talleres participativos, se concluyo que la dificultad surge a nivel de los conceptos
empleados (poder, interés y legitimidad), sobre todo porque pueden ser interpretados de
varias maneras por los interesados:
Poder: recursos económicos, capacidad de movilización, uso de medidas legales,
poder en los medios de comunicación, poder por ser organizados;
Interés: mostrado por la institución (voz oficial), expresado por los individuos
quienes pertenecen a la institución (opiniones en entrevistas y talleres), interés
mostrado contrastado al interés percibido;
Legitimidad: status legal, reputación (opinión pública), legitimidad en la sociedad vs.
legitimidad en el caso particular del conflicto.
32
Comentarios recogidos en la evaluación del taller sobre “El Camino Inca hacia Machupicchu: impactos socioambientales y conflictos”, que se realizó el 14 de enero del 2004 en el Centro Bartolomé de Las Casas, Cusco,
Perú.
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Se presenta a continuación los diagramas PIL elaborados por los dos grupos de trabajo,
así como el diagrama PIL elaborado por el equipo de investigadores del CBC, a partir de
los resultados del taller y del trabajo de campo (entrevistas, observación directa, etc.).
Foto 1. Diagramas PIL de los grupos de trabajo sobre los conflictos del Camino Inca.
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Figura 2. Diagrama PIL del grupo 1 sobre los conflictos por el Camino Inca.
PODER
INTERÉS
Mincetur
AOTEC
ONGs
INRENA
INC
Porteadores de Lucmabamba
Gobierno Central
SINDUP
PeruRail
Policía ecológica
UGM
AATC
Población local
Guías oficiales
Guardaparques
Gobierno Regional
Municipio de Machupicchu
INRENA
Mincetur
UNESCO
UGM
Ministerio de
trabajo
Operadores de
turismo / sector
privado
Municipio de Ollantaytambo
Sindicato Yanawara
ATTAP
Porteadores libres
Turistas
APTAE
OTROS
Ministerio del
Trabajo
Municipio de
Urubamba
LEGITIMIDAD
Arieros de Mollepata
Operadores
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Figura 3. Diagrama PIL del grupo 2 sobre los conflictos por el Camino Inca.
INTERÉS
PODER
PeruRail
Porteadores no
organizados
Guardaparques
Comunidades
aledañas
UNESCO
INC
Mincetur
UGM
Asociaciones de agencias
Municipio de Ollantaytambo
Gobierno Regional
Municipio de Machupicchu
INRENA
Porteadores organizados
Policía forestal
Ministerio de
trabajo
OTROS
Guías: Agotur,
Colitur, Propatur
Turistas
LEGITIMIDAD
ONG
DRIT
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a) El análisis comparado de Poder
Los dos diagramas PIL presentaron varias diferencias en cuanto al análisis de poder de
los interesados. A primera vista, se observa un contraste total entre los dos gráficos
sobre el número de interesados considerados dentro del círculo de poder: mientras el
grupo 1 considera que la mayoría de los interesados no tiene poder, el grupo 2 ubicó a
casi todos los actores dentro del circulo de poder (salvo a las ONGs, los porteadores no
organizados, las comunidades aledañas y la DRIT).
Según los comentarios del grupo 1, los municipios no tienen poder en los conflictos del
Camino Inca porque no tienen vínculos con sus funciones o competencias. El grupo 2,
justificó la ubicación de los municipios en el círculo de poder, en base al argumento que
derivan su poder del hecho de haber sido elegido por la población y por su capacidad de
convocatoria, movilización y sus recursos económicos. Otra discrepancia se observa en
cuanto a la ubicación de la policía forestal o ecológica: mientras el grupo 1 los percibe sin
poder y legitimidad (interesado marginado), el grupo 2 les atribuye un poder significativo
y los caracteriza como interesados influyentes (poder y legitimidad).
En cuanto a las asociaciones de las agencias de turismo, los participantes del grupo 1
explicaron que no tienen poder porque no tienen una capacidad de decisión a nivel
político. El grupo 2 considera que sí tienen poder porque están organizados, disponen de
recursos económicos y juegan un papel importante en el manejo de los conflictos,
influyendo en la formulación del reglamento y del funcionamiento de la UGM.
Según el grupo 1, ATTAP (asociación de porteadores) no tiene poder por las mismas
razones, al contrario de SINDUP, el sindicato de porteadores que dispone de una
capacidad de movilización. El grupo 2 no hizo ninguna distinción entre SINDUP y ATTAP y
los clasificó como porteadores organizados. Apareció también un contraste entre las
percepciones sobre el poder de los turistas: el grupo 1 los consideró fuera del círculo de
poder, mientras el grupo 2 defendió la idea que los turistas ostentan un poder económico
innegable (tal vez como mencionado antes, se confunde el poder en el conflicto y el
poder del interesado “en general”, en la sociedad).
Cabe precisar que el grupo 1 quiso realizar cambios en los atributos de algunos
interesados después de ver la representación de la matriz PIL en forma del diagrama (los
cambios propuestos aparecen en gris en el diagrama). Por ejemplo, quisieron “trasladar”
a la UGM de la posición de interesado marginado (con sólo interés) a la posición de
interesado dominante (con los tres atributos, poder, interés y legitimidad).
Los dos grupos coincidieron en que las dos instituciones encargadas de la gestión del
SHM (INRENA e INC) poseen un nivel importante de poder, de naturaleza legal y
económica, mientras la población local y los porteadores no organizados (o llamado
libres) están fuera del circulo de poder. También concordaron en considerar a la
UNESCO, PeruRail y los guardaparques del INRENA dentro del círculo de poder.
b) El análisis comparado de los intereses
Ambos grupos concordaron en que casi todos los interesados tienen intereses en el
conflicto, en términos de balance entre las pérdidas y ganancias. Sólo descartaron al
Ministerio de Trabajo (en el grupo 1, es “otros”; en el grupo 2, es “influyente”).
Explicaron que el Ministerio no quiere involucrarse en el conflicto tan complejo sobre las
condiciones laborales de los porteadores: esta justificación demuestra que no veían a los
intereses en términos de ganancias y pérdidas, sino en el sentido de “tomar interés en el
conflicto”. Las diferencias de percepción conciernen la policía ecológica, la UNESCO y las
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ONGs. El grupo 1 consideró que la UNESCO no es un interesado con interés en el
conflicto, puesto que esta organización no se involucra directamente en el conflicto y no
“pierde” o “gana” algo, no depende del conflicto. Al contrario, el grupo 2 recalcó el hecho
de que la UNESCO participa activamente en todos los aspectos de la gestión de
Machupicchu. Se observa la misma confusión sobre la definición de los intereses de la
policía ecológica: el grupo 1 considera que no tienen interés “porque las instancias
mayores no los otorgan claras responsabilidades para realizar sus tareas”. Al contrario,
evaluaron a los intereses de la UGM en términos de pérdidas y ganancias: la UGM podría
beneficiarse de un reconocimiento político-institucional en caso de intermediación y
facilitación del conflicto.
c) El análisis comparado de la legitimidad
Como para el análisis del poder, los dos grupos reportaron resultados muy desemejantes.
Mientras en el diagrama del grupo 1 el círculo de legitimidad está casi vacío (inicialmente
4 interesados, y 9 después de los cambios que realizaron), en el diagrama del grupo 2
incluye a varios interesados (15 interesados). Un hecho notable es que los ambos grupos
excluyeron a INRENA (antes de los cambios) y sus guardaparques, PeruRail, la policía
ecológica, en Ministerio de Trabajo, la población local y los porteadores no organizados
del círculo de legitimidad. Respecto a los dos últimos de esta lista, los grupos los
ubicaron así por su falta de organización y entonces por la falta de determinación a hacer
valer sus derechos. Los porteadores adquieren legitimidad cuando se organizan y
formulan demandas con determinación. Cabe resaltar que la mayor diferencia entre los
dos grupos es la interpretación de la legitimidad: el grupo 1 enfatizó la reputación de los
interesados y su imagen pública, mientras el grupo 2 asoció la legitimidad con la
legalidad. La siguiente tabla (tabla 4) da un resumen de los perfiles comparados de los
interesados según las percepciones de los grupos 1 y 2.
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Tabla 4. Perfiles comparativos, según los grupos 1 y 2, de los interesados en los
conflictos vinculados al Camino Inca.
Grupo 1
después de los
cambios
Grupo 2
Ninguno
INRENA, Mincetur,
UGM, Ministerio de
Trabajo, Operadores
de turismo/sector
privado
INRENA, UNESCO,
INC, Mincetur, UGM,
Asociaciones de
agencias, Municipio de
Ollantaytambo,
Gobierno Regional,
Municipio de
Machupicchu,
Porteadores
organizados, Guías
(Agotar, Colitur y
Progatur), Turistas
ONG, INRENA, INC,
Gobierno Central,
SINDUP, PeruRail,
Guardaparques
ONG, INC, Gobierno
Central, SINDUP,
PeruRail,
Guardaparques
INRENA, PeruRail,
Guardaparques,
Influyente (P+L)
UNESCO
UNESCO
Policía forestal,
Ministerio de Trabajo
Vulnerable (I+L)
ATTAP, Turistas,
APTAE
ATTAP, Turistas
DRIT
Durmiente (P)
Ninguno
Ninguno
Ninguno
Marginado (I)
Mincetur, AOTEC,
Policía ecológica,
Porteadores de
Lucmabamba, UGM,
Población local, Guías
oficiales, Gobierno
Regional, Municipio de
Machupicchu,
Municipio de
Ollantaytambo,
Sindicato Yanawara,
Arieros de Mollepata,
Porteadores libres,
Operadores
Policía ecológica,
Porteadores de
Lucmabamba,
Población local, Guías
oficiales, Gobierno
Regional, Municipio de
Machupicchu,
Municipio de
Ollantaytambo,
Sindicato Yanawara,
Arieros de Mollepata,
Porteadores libres
Porteadores no
organizados,
Comunidades
aledañas
Respetado (L)
Ninguno
Ninguno
Ninguno
Ministerio de Trabajo,
Municipio de
Urubamba
Municipio de
Urubamba
ONG
Perfil de los
interesados
Dominante
(P+I+L)
Potente (P+I)
Otros
Grupo 1
antes de los
cambios
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2. El factor cultural en el conflicto
El conflicto tiene un componente cultural importante en el sentido de involucrar a actores
de diversos bagajes sociales, históricos e ideológicos. Esto se traduce de manera directa
en dificultades en la comunicación, prejuicios étnicos y en general en un enfrentamiento
de diferentes sistemas éticos y perceptivos.
Los grupos de interés conformados por los turistas y las agencias de viaje no representan
grupos con una cultura homogénea e identificable. Los turistas tienen diferentes
características culturales según los países, regiones y hogares de donde proceden. Sin
embargo, se puede mencionar que revelan las señales de una “cultura mundial
globalizada”. Quizás los turistas “intercontinentales” son uno de los exponentes más
fuertes de esta “nueva” cultura. Las agencias de viaje también albergan diversidad de
rasgos de cultura: agencias de viaje, internacionales, nacionales y cusqueñas.
Los porteadores proceden en su gran mayoría de comunidades campesino-indígenas, y
tienen una cultura determinada fuertemente por una cosmovisión andina de raíz nativa.
El grado de analfabetismo es alto entre los porteadores. Tradicionalmente, han sufrido de
explotación por parte de los hacendados (étnicamente descendiente de los españoles) y
en general de la sociedad urbana (mestiza) y extranjera. Las relaciones de comunicación
y de poder entre ellos y hacia el exterior están marcadas históricamente por la
subordinación y la mutua desconfianza.
Además de las relaciones de poder entre los porteadores y las agencias de viaje, existe
una jerarquía cuestionada entre los trabajadores mismos. En efecto, los porteadores
denuncian una discriminación y un “maltrato psicológico” por parte de los cocineros y
guías de turismo, quienes, según ellos, les marginan. Así, no sólo se produce un choque
cultural con los turistas (extranjeros opuestos a indígenas), sino también con los
enganchadores y guías (mestizos opuestos a indígenas). Mientras se aprecia una cierta
consideración y sensibilidad de parte de los turistas frente al trabajo de los porteadores,
se perfilan serias relaciones de marginación cultural al interior de los grupos locales.
Cabe precisar que existe una serie de impactos significativos sobre el medio ambiente del
Camino Inca que proviene de una actitud de los porteadores originada en aspectos
culturales (como el rechazo hacia el uso de los servicios higiénicos). Esto no solamente
está causado por la falta de costumbre, sino también por otros factores menos obvios,
por ejemplo, parece que los porteadores no quieren utilizar los servicios higiénicos
porque tienen un gran temor de contagiarse de SIDA a través de los turistas.
En cuanto a la gestión del conflicto no detectamos el uso de mecanismos
consuetudinarios. En efecto, a diferencia de los conflictos estudiados en la primera
investigación-acción implementada por el CBC para el Programa CyC, no se encuentran
mecanismos de gestión de conflictos basados en una cultura local.
3. Líneas de comunicación y procesos de aprendizaje
Las entrevistas y los resultados del taller realizado en el CBC en enero 2004 nos
permiten llegar a una serie de conclusiones respecto a la importancia de la comunicación
(o de su ausencia o deficiencia) en este conflicto.
Durante el taller realizado en enero 2004 en el CBC, fue muy evidente la falta de
comunicación entre actores. Al inicio del taller, los representantes de agencias de viajes
se sentaron en un lado del salón, y los de los sindicatos en el otro extremo. Además hubo
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momentos de tensión cuando los operadores de turismo manifestaron su desconfianza
respecto a la legitimidad del CBC para realizar el encuentro y a los objetivos “ocultos”
que se perseguían. Sólo una minuciosa explicación respecto a la metodología y los
objetivos perseguidos (de conocimiento y discusión acerca de los impactos ambientales y
sociales de la actividad turística, en particular de los porteadores), permitió proseguir con
el desarrollo del taller.
A nivel de las organizaciones de porteadores, existen diferencias en cuanto a las
estrategias implementadas en los procesos de negociación y comunicación con las
agencias de turismo. Una diferencia significativa entre los sindicatos y ATTAP es que los
primeros piden derechos ante los empresarios o las instituciones estatales, pero no
pactan con nadie. En cambio, ATTAP cada año negocia (generalmente en marzo) las
condiciones de trabajo y la remuneración con las agencias y APTAE. Paralelamente sus
asociados reciben una capacitación anual orientada a minimizar los impactos ambientales
y mejorar la calidad del servicio. Los agremiados en SINDUP tienen exigencias muy
estrictas: pretenden obligar a las agencias de APTAE a trabajar sólo con ellos y piden a
todos los porteadores que se sindicalicen. No se observan problemas a nivel individual
entre los porteadores de los diferentes gremios, pero sí entre los dirigentes (rivalidades
políticas, luchas de poder, denuncias de corrupción y malversación de fondos).
Aparentemente, en el 2004, la comunicación entre las organizaciones de porteadores ha
mejorado significativamente, pues los diferentes gremios de porteadores se han unido
para formar la Federación Regional de Porteadores, con representación de todas las
provincias del departamento del Cusco. Además, para el proceso de modificación de las
normas, han solicitado el asesoramiento y la convocatoria de reuniones con los demás
actores (en especial UGM y las diversas asociaciones de agencias).
Por su parte, los actores institucionales también han tenido reuniones para conocer las
variables que desconocían respecto al conflicto (por ejemplo, los alcances de las
funciones que la legislación otorga al Ministerio de Trabajo en relación a los porteadores),
y para buscar alternativas de solución.
El proceso de aprendizaje no sólo se observa a nivel de la capacidad de organización de
los porteadores sino también a nivel de la concientización ambiental. El primer paso en el
proceso de aprendizaje fue la concientización sobre los problemas ambientales y sociales
del uso del Camino Inca, y las acciones que se iniciaron al respecto cuando en los años
noventa la situación ambiental del Camino Inca se fue volviendo cada vez más grave.
Después de 2001, poco a poco se intentó mejorar la situación de los porteadores a través
de la legislación y paralelamente se redujo el impacto ambiental en el Camino Inca
(menos tala de árboles y arbustos, disminuyó casi a cero la caza de animales y la
colección de plantas, así como los incendios).
Dentro del proceso de capacitación a los porteadores en el año 2001 organizado y
financiado por el Programa Machupicchu y realizado por un equipo de consultores,
señalamos dos aspectos interesantes en la metodología aplicada. Primero el uso de la
metáfora del SHM como “templo”, que aparentemente tuvo mucho impacto entre los
porteadores, quienes mayormente son muy religiosos. También fue exitosa la explicación
de los ecosistemas en la lógica de la cosmovisión andina: “la Pacha Mama no puede
caminar desnuda, tiene que tener su poncho verde”.
El proceso de aprendizaje ha dado como resultado una variación con respecto a la
postura inicial de la mayoría de los actores. Estos resultados aparecen en el análisis PIN
(postura, intereses, necesidades) del conflicto.
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Tabla 5. Matriz PIN de los conflictos sobre el Camino Inca y los Porteadores
Stakeholder
Interesado
Postura inicial
Interés
Necesidad
Limitar la
influencia de las
organizaciones
de los
porteadores
Prevenir cualquier
acción de los
porteadores que
pueda perjudicar a la
actividad turística
AATC
No reconocen al
Sindicato de
Porteadores
Agencias
“chakchako”
Trabajar sin ver
perjudicados sus
ingresos por la Ley
del Porteador
Beneficios
económicos
Prevenir cualquier
acción de los
porteadores que
pueda perjudicar a la
actividad turística
Agencias A 1
(afiliadas a APTAE)
Establecer relaciones
no conflictivas con los
porteadores
Beneficios
económicos y
brindar mejores
servicios
Prevenir cualquier
acción de los
porteadores que
pueda perjudicar a la
actividad turística
Asociación de
Porteadores de
Ollantaytambo
(ATTAP)
Mejores condiciones
de trabajo e ingresos
para sus asociados
Inter mediación,
oferta de trabajo
organizado
Representar
adecuadamente a
sus asociados
Enganchadores
Mantener control
sobre los porteadores
al margen del
sindicato
Beneficios
económicos
Mantener su poder
Federación Regional
de Porteadores
Modificación y
aplicación de la Ley y
el Reglamento del
Porteador y el
Reglamento de Uso
de la Red de
Caminos Inca
Defender los
derechos de los
porteadores
Representar
adecuadamente a
sus asociados
INC (Cusco)
Hacer cumplir el
Reglamento de
Camino Inca
Que se cumplan
las normas del
Camino Inca
Cumplir con sus
funciones de
conservar el SHM
INRENA (Cusco)
Hacer cumplir el
Reglamento de
Camino Inca
Que se cumplan
las normas del
Camino Inca
Cumplir con sus
funciones de
conservar el SHM
Ministerio de
Trabajo
Colaborar con hacer
cumplir la Ley del
Porteador
Cumplir con el
mandato de ley
Cumplir con las
funciones que le
corresponden por ley
Tener buena imagen
Postura final
La modificatoria concertada
de la Ley y el Reglamento del
Porteador pueden contribuir a
establecer mejores
relaciones con los
porteadores y evitar
conflictos mayores que
perjudicarían sus actividades
empresariales
La modificatoria concertada
de la Ley y el Reglamento del
Porteador pueden contribuir a
establecer mejores
relaciones con los
porteadores y evitar
conflictos mayores que
perjudicarían sus actividades
empresariales
La modificatoria concertada
de la Ley y el Reglamento del
Porteador pueden contribuir a
establecer mejores
relaciones con los
porteadores y evitar
conflictos mayores que
perjudicarían sus actividades
empresariales
La modificatoria concertada
de la Ley y el Reglamento del
Porteador pueden contribuir a
crear mejores condiciones de
trabajo e ingresos
No se conoce aún qué
nuevas estrategias
desarrollarán para mantener
su poder disminuido con el
nuevo Reglamento de
Camino Inca
La modificatoria concertada
de la Ley y el Reglamento del
Porteador pueden contribuir a
crear mejores condiciones de
trabajo e ingresos
Es necesario conciliar con los
diferentes actores y concertar
una norma que mejore la
gestión y disminuya los
conflictos
Es necesario conciliar con los
diferentes actores y concertar
una norma que mejore la
gestión y disminuya los
conflictos
Voluntad de apoyar con
cualquier asesoramiento o
trámite que contribuya a la
solución del conflicto.
Manejo de conflictos y recursos naturales en un área protegida: el ejemplo del SHM
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Stakeholder
Interesado
Postura inicial
Interés
Necesidad
Postura final
Mejores condiciones
de trabajo y pago
Aplicación de la Ley y
el Reglamento del
Porteador y el
Reglamento de Uso
de la Red de
Caminos Inca
Las agencias e
instituciones deben
velar por el buen trato
a los porteadores y al
SHM
Trabajo –
Ingresos
Mejores condiciones
de trabajo y pago
Mejores condiciones de
trabajo y pago
Defender los
derechos de los
porteadores
Representar
adecuadamente a
sus agremiados
La modificatoria concertada
de la Ley y el Reglamento del
Porteador pueden contribuir a
crear mejores condiciones de
trabajo e ingresos
Obtener buen
servicio
Obtener buen servicio
UGM (Comité
Directivo - Lima)
Conciliar los intereses
entre porteadores y
agencias
Que se cumplan
las normas del
Camino Inca
Cumplir con sus
funciones de
conservar el SHM
UNESCO
Que el gobierno
peruano cumpla con
las exigencias de
conservación y buen
uso del SHM
Ninguno
Cumplir con su
función de custodio
del Patrimonio
Mundial
Porteadores
Sindicato Único de
Porteadores
Turistas
Un cambio notorio en el trato
a los porteadores y en la
gestión del Camino Inca
puede mejorar su opinión
respecto al servicio
Es necesario seguir
conciliando con los diferentes
actores y concertar una
norma que mejore la gestión
y disminuya los conflictos
Seguirá exigiendo el
cumplimiento de las
recomendaciones dadas para
la óptima gestión del SHM
D. Hacia un proceso de gobernancia
De acuerdo a uno de los objetivos específicos planteados en nuestra propuesta de
estudio, se analizan las implicancias de los procesos adversariales y colaborativos entre
los diversos interesados en los conflictos generados por la operación turística, la
protección ambiental y el manejo del Camino Inca. El cuadro siguiente presenta estos
procesos. Este balance de los procesos adversariales y cooperativos es importante para
entender los desafíos que se presentan en términos de gobernancia del Camino Inca y
del SHM.
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Tabla 6. Los procesos adversariales y colaborativos en los conflictos sobre “Camino Inca y porteadores”
Actor
AATC
Relaciones adversariales
Con los gremios de
porteadores y enganchadores
Consecuencias
Débil concertación y coordinación para solucionar
el conflicto que afecta tanto a sus intereses
económicos como al recurso natural y cultural del
Camino Inca. Temor ante las posibles acciones
de los porteadores
Débil concertación y coordinación para solucionar
el conflicto que afecta tanto a sus intereses
económicos como al recurso natural y cultural del
Camino Inca. Temor ante las posibles acciones
de los porteadores
Débil concertación y coordinación para
solucionar el conflicto que afecta tanto a sus
intereses económicos como al recurso natural y
cultural del Camino Inca
Relaciones colaborativas
Consecuencias
Con las autoridades de gestión
para encontrar alternativas de
solución
Participación en reuniones de información
y búsqueda de soluciones
Con las autoridades de gestión
para encontrar alternativas de
solución
Participación en reuniones de información
y búsqueda de soluciones
Con las autoridades de gestión
para encontrar alternativas de
solución
Participación en reuniones de información
y búsqueda de soluciones
Agencias
“chakchako”
Con los porteadores y sus
gremios
Con las instituciones de
gestión del SHM
Agencias A 1
(afiliadas a
APTAE)
Con los gremios de
porteadores y enganchadores
Asociación de
Porteadores de
Ollantaytambo
(ATTAP)
Con las asociaciones de
agencias y las instituciones de
gestión, a las que perciben
como “insensibles” ante las
necesidades de los
porteadores
Débil concertación y coordinación para
solucionar el conflicto que afecta tanto a sus
intereses económicos como al recurso natural y
cultural del Camino Inca
Con las agencias de APTAE
Concertación sobre las condiciones de
trabajo. Participación en talleres de
capacitación
Enganchadores
Con porteadores
“enganchados” a quienes
explotan
Los porteadores “enganchados” deben aceptar
sus condiciones (paga ínfima y con descuento en
beneficio del enganchador, etc.)
Con las agencias “chakchako”
que los emplean sin exigirles
calidad en los contratos que
realizan a los porteadores
Contratos as porteadores que sufren
maltrato, y que no tienen experiencia ni
capacitación para contribuir a la
conservación del Camino Inca
Federación
Regional de
Porteadores
Con las asociaciones de
agencias y las instituciones de
gestión, a las que perciben
como “insensibles” ante las
necesidades de los
porteadores
Débil concertación y coordinación para solucionar
el conflicto que afecta tanto a sus intereses
económicos como al recurso natural y cultural del
Camino Inca
INC (Cusco)
No directas identificadas
INRENA
(Cusco)
Con las agencias “chakchako”
y los gremios de porteadores
Entre algunos porteadores y
algunos guardaparques
Denuncias de coimas y actitudes negativas tanto
por parte de porteadores como de guardaparques
Falta de adecuación del trabajo de los
porteadores a los objetivos de conservación del
Camino Inca
Aún por definirse
Acercamiento al CBC en busca
de asesoramiento y contacto
con las autoridades
Con las demás autoridades de
gestión para buscar alternativas
de solución
Participación en reuniones de información
y búsqueda de soluciones
Con las demás autoridades de
gestión para buscar alternativas
de solución
Participación en reuniones de información
y búsqueda de soluciones
Manejo de conflictos y recursos naturales en un área protegida: el ejemplo del SHM
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Actor
Ministerio de
Trabajo
(Dirección
Regional)
Porteadores
Relaciones adversariales
Con los gremios de
porteadores, que lo perciben
como institución débil que no
asume su responsabilidad
(que en realidad no le
corresponde)
Con las asociaciones de
agencias y las instituciones de
gestión, a las que perciben
como “insensibles” ante las
necesidades de los
porteadores
Los que trabajan con agencias
Consecuencias
Relaciones colaborativas
Consecuencias
Mala imagen de la institución fomentada por los
gremios de porteadores
Con las demás autoridades de
gestión para buscar alternativas
de solución
Participación en reuniones de información
y búsqueda de soluciones. Aclaración
sobre sus funciones, y oferta de apoyo
para la solución del conflicto
Amenaza de acciones de protesta que podrían
afectar a toda la actividad turística en el SHM
Con algunos sectores de los
gremios de porteadores
Los porteadores de ATTAP con
las agencias de APTAE
Débil concertación y coordinación para solucionar
el conflicto que afecta tanto a sus intereses
económicos como al recurso natural y cultural del
Camino Inca
Con algunos de sus agremiados
Críticas y denuncias
Difusión de una mala imagen del SHM y el Perú
en sus lugares de origen
Con los operadores con
“conciencia ambiental”
Con los porteadores que sufren
maltratos visibles
Canalización de sus demandas
“chakchako” : con los
Mejores condiciones de trabajo
concertadas
Capacitación y comportamiento más
adecuados para la conservación del
recurso natural y cultural del SHM
enganchadores
Sindicato
Único de
Porteadores
Turistas
UGM (Comité
Directivo Lima)
UNESCO
Con las asociaciones de
agencias y las instituciones de
gestión, a las que perciben
como “insensibles” ante las
necesidades de los
porteadores
Con los operadores de turismo
que maltratan a los
porteadores y no tienen
conciencia ambiental, y con
las instituciones de gestión
que “no ponen orden”
Con los gremios de
porteadores
No verificadas
Débil concertación y coordinación para solucionar
el conflicto que afecta tanto a su imagen como al
recurso natural y cultural del Camino Inca
Con las autoridades de gestión
para buscar alternativas de
solución
Con algunos miembros de los
gremios de porteadores para
lograr una conciliación y
concertación
Con las instituciones de gestión
del SHM
Canalización de demandas de
agremiados
Convocatoria a reuniones de conciliación
y concertación
Recomendaciones para la gestión óptima
del SHM
Manejo de conflictos y recursos naturales en un área protegida: el ejemplo del SHM
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Como se ha mencionado anteriormente, la situación de gobernancia del SHM no favorece
en absoluto un desarrollo sostenible para la población local y la actividad turística, ni
garantiza el cumplimiento de los objetivos de conservación del área protegida. Este
panorama general tiene repercusiones para la gestión de los conflictos sobre el Camino
Inca. No hay buena coordinación ni claridad sobre las funciones de las agencias públicas;
los gobiernos locales juegan un papel controversial (las criticas subrayan el carácter
populista de las políticas implementadas); existen muchas empresas que dan énfasis a
sus propios intereses económicos a corto plazo; y las federaciones y organizaciones de
base se muestran debilitadas por falta de capacidad de organización y por favorecer a
menudo los intereses individuales en lugar de los intereses colectivos.
Sin embargo, existen esfuerzos para mejorar la gobernancia del Camino Inca y del SHM.
Ante la presión de la UNESCO, se logró elaborar y publicar el Plan Maestro y constituir la
Unidad de Gestión de Machupicchu. Es cierto que este organismo no responde a las
expectativas generadas, pero su creación demuestra los esfuerzos realizados. A pesar de
una cierta frecuencia de reuniones entre varios de los actores, se observa una creciente
decepción y cansancio respecto a su participación en ellas. El Reglamento de Uso
Turístico del Camino Inca y la promulgación de la Ley de Porteadores por el Congreso del
Perú, representan algunos pasos significativos a pesar de las deficiencias normativas.
E. Conclusiones y propuestas para el manejo de conflictos
Dada la distribución de poder observada, este conflicto se puede caracterizar como
asimétrico. A pesar de la existencia de la Ley del Porteador, las agencias de turismo
imprimen un poder fáctico sobre los porteadores (condiciones de trabajo y remuneración
baja). Además, no existe un tejido social que permita a los porteadores contrapesar el
poder económico de las agencias de turismo. Las agencias estatales (Ministerio de
Trabajo y UGM) carecen en este caso de poder para hacer cumplir la normatividad
establecida a fin de proteger los derechos laborales de los porteadores. Además de las
relaciones de poder entre los porteadores y las agencias de viaje, existen relaciones de
poder marcadas entre los porteadores, los guías, los cocineros y los enganchadores.
Como se ha planteado de manera inicial, este conflicto tiene que entenderse en el
contexto de pobreza aguda que vive la región. En este caso, se identifica un “conflicto de
violencia estructural”. Johan Galtung33 construyó y desarrolló este concepto para
caracterizar situaciones de violencia indirecta impuesta por “estructuras” tales como la
pobreza, cultura, injusticias sociales (educación y salud entre otras) y distribución
desigual de poder (económico, legal y político). Estos conflictos, como en el caso de los
porteadores, son particularmente problemáticos porque no son muy visibles y pueden
perdurar mucho tiempo. En el caso de los porteadores, no existe una situación explosiva,
pero más bien un proceso estable y establecido. Las posibilidades de resolución
colaborativa de los conflictos no se vislumbran claramente en el corto plazo, porque
pasarían por un cambio en la estructura nacional, es decir una evolución de la situación
económico–política de la región y del contexto nacional en su conjunto.
A largo plazo, esta situación de violencia estructural podría tener consecuencias
importantes sobre la gestión del Santuario Histórico de Machupicchu y específicamente
del Camino Inca. En efecto, estos conflictos tienen un vínculo fuerte con la definición del
concepto de Camino Inca y su operación turística, en términos de cualidad y cantidad. El
ecoturismo, como parte de un desarrollo sostenible, implica respetar y cuidar los
recursos naturales y permitir al mismo tiempo a las comunidades locales vivir de esos
33
GALTUNG Johan, “Violence, Peace and Peace Research”, Journal of Peace Research, vol. 6, No 3, 1969, pp 167-191.
Manejo de conflictos y recursos naturales en un área protegida: el ejemplo del SHM
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recursos. La idea es obtener ingresos económicos no por una explotación indiscriminada
de los recursos naturales sino mediante su uso racional. En consecuencia, no se trata
sólo de conciliar los intereses de los turistas, de los operadores de turismo y de los
porteadores, sino también preservar los intereses de la naturaleza misma y del
patrimonio cultural del SHM.
La gestión de este conflicto en los últimos años ha sido parcialmente exitosa
considerando la disminución de impactos sociales y ambientales negativos,
especialmente por la implementación del Reglamento para el Uso del Camino Inca y la
Ley del Porteador. Sin embargo, a causa de estas mismas normas, y agravados por
intereses económicos y políticos, fueron surgiendo nuevos conflictos. El Reglamento de
Camino Inca fue reemplazado por uno nuevo en enero 2004, algunos de cuyos artículos
podrían contribuir en una mayor disminución de los impactos ambientales. No obstante
también contiene elementos que podrían causar más conflictos entre actores (por
ejemplo la limitación del acceso de agencias, guías y porteadores).
El Instituto Machupicchu, en diciembre del 2003, elaboró un documento intitulado
Gestión Ambiental del Camino Inca a Machupicchu: Diagnóstico y Propuestas de
Solución, con propuestas para mejorar la gestión ambiental del SHM (diciembre 2003,
Instituto Machupicchu). Muchas de estas propuestas ya se habían considerado en el
Reglamento de Uso Turístico de la Red de Caminos Inca del SHM. Por ejemplo, es
obligatorio el colocar etiquetas indelebles con el nombre de la agencia en las bolsas de
residuos sólidos, de tal forma que se puedan identificar cuáles son las agencias (a través
de sus porteadores responsables de esta actividad) que dejan las bolsas de residuos a lo
largo de los senderos. Asimismo, se viene mejorando el sistema de asignación de
campamentos por medio de previsiones al momento de realizarse la reserva con
prepago, tomando en cuenta la capacidad espacial y de instalaciones sanitarias. En
principio, esto evitará el trabajo extra asignado a algunos porteadores de correr al
siguiente campamento a guardar espacio. Esto se verá apoyado por la disposición del art.
38 prohibiendo el tránsito nocturno, entre las 19.00 y las 5.30 horas.
Se espera que un estricto cumplimiento de las disposiciones de este nuevo Reglamento
contribuya al desarrollo sostenible de la actividad turística en el Camino Inca, así como a
una mejor regulación de las condiciones de trabajo de los porteadores. Sin embargo,
quedan pendientes de solución los siguientes aspectos:
Lograr que se dicte una Ley que delegue a INRENA la potestad de tipificar
infracciones en la Red de Caminos Inca, seguido de la publicación y aplicación de
Planes sancionadores.
Lograr la promulgación de un Reglamento del Porteador que recoja el consenso de
los principales actores involucrados: gremios de porteadores, gremios de operadores
turísticos, autoridades de gestión del SHM.
Diseñar e implementar los programas de Capacitación y Sensibilización ambiental
para moradores del SHM, agencias de turismo, guardaparques, autoridades y
personal de apoyo, ya elaborados en el Plan de Educación, Capacitación y
Comunicación Ambiental del SHM (presentado por el CBC a fines de 2002) y aún no
puesto en práctica.
Monitorear la calidad de agua, la capacidad efectiva de los campamentos, el manejo
de los servicios higiénicos y de los procedimientos de lavado en los campamentos,
estableciendo parámetros relevantes a la gestión del Camino Inca. El INRENA publicó
en 2004 un resultado de monitoreo realizado en la Red de Caminos Inca pero sin
estos análisis exhaustivos de calidad de agua, por ejemplo.
Construcción de más y mejores sistemas de servicios higiénicos y la contratación de
personal local (moradores del SHM, especialmente Wayllabamba y porteadores), para
efectuar acciones de mantenimiento, entrenándolos para efectuar su labor con éxito.
El INRENA e INC lo han planificado para el 2004.
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Monitoreo de la generación de residuos sólidos de las agencias de turismo, mediante
un pesaje efectivo que forme una base de datos para elaborar estadísticas que
permitan comparar el desempeño entre las agencias. El INRENA ha comenzado en
2003 un programa de gestión integral de residuos sólidos en el Camino Inca.
Hacer campañas de limpieza de la ruta incorporando voluntarios locales, nacionales y
extranjeros, incluyendo a porteadores.
Estas recomendaciones sólo tendrán éxito si paralelamente la situación de gobernancia
en el SHM mejora. Para ello sugerimos las siguientes medidas:
Mejorar el nivel de representación de los porteadores. La responsabilidad de cambiar
esta situación se encuentra sobre todo con los porteadores mismos, sin embargo,
organizaciones “objetivas” o “neutrales” podrían a través de la facilitación de talleres
etc., tratar de mejorar la democracia entre las organizaciones representativas
(SINDUP y ATTAP, y actualmente la Federación Regional).
El gobierno central a través del Comité Directivo de la UGM debería tomar medidas
para disminuir el actual nivel de corrupción en el SHM, definir mejor las funciones de
las organizaciones públicas y organizar mecanismos de coordinación a los cuales las
instituciones públicas tienen que responder.
Los gobiernos locales tienen que cambiar su rol y su visión cortoplacista hacia un
papel más constructivo y de largo plazo.
Existe una necesidad de un mayor involucramiento de instituciones privadas,
especializadas, para apoyar el proceso de mejorar la gobernancia del SHM y tener un
rol de gestor de los conflictos.
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V. Segundo Estudio de Caso: los conflictos generados por la
construcción de la carretera de Santa Teresa a la Central
Hidroeléctrica de Machupicchu
La Central Hidroeléctrica de Machupicchu se encuentra dentro del ámbito del Santuario
Histórico y genera energía para la ciudad del Cusco y la región sur andina. La localidad
de Santa Teresa se encuentra ubicada en la zona de amortiguamiento del Santuario, al
oeste del mismo. En 1998, un aluvión arrasó con el pueblo afectando a sus 8,000
habitantes y destruyendo su más preciada relación con el mundo, es decir, su
articulación vial principal con el resto de la región, la línea férrea Cusco- Quillabamba.
A. Las líneas históricas del conflicto
El 27 de Febrero de 1998 ocurrió un gigantesco aluvión (huayco) que rellenó y cubrió las
instalaciones de la Central Hidroeléctrica de Machupicchu en el kilómetro 122, así como
caminos vecinales, 12 km. de vía férrea, los caseríos de Luycho, Collpani, Manqui y
Manahuañuscca, parte de la población de Santa Teresa, causando además la pérdida de
varias vidas humanas. En lo referente a la zona de la Quebrada de Paccha Grande donde
se inició el aluvión de Febrero de 1998, ha quedado muy erosionada y el riesgo de que se
reactive este tipo de proceso siempre tendrá el carácter de latente, sobre todo en
temporada de lluvias. Esto último es un dato importante a considerar por los riesgos
naturales que significa para la construcción de la carretera.
A partir de esa fecha, los poblados de este distrito tienen problemas serios de
comunicación. Actualmente utilizan un camino peatonal de 9 km. que une Santa Teresa
con el Santuario Histórico de Machupicchu. Hacia Quillabamba existe una trocha de 75
km. en muy mal estado. Actualmente los pobladores de Quillabamba utilizan la carretera
del puerto Málaga hacia la ciudad de Cusco. Esta carretera no está en buenas
condiciones, y demanda mucho tiempo en el traslado de productos y pasajeros hacia el
mercado de Cusco. Su mejoramiento y asfaltado es un proyecto iniciado hace más de
tres años, pero debido a numerosos conflictos se observa un mínimo avance de la obra
hasta la fecha.
Tras este intrincado problema vial, como telón tenemos una situación social en un
escenario más amplio: desde hace más de cuarenta años hay una reivindicación y
presión de la provincia de La Convención para la construcción de una carretera que la
una con la ciudad de Cusco, en reemplazo de la línea férrea, pasando por el SHM. Ese es
el trasfondo del conflicto. La razón principal para que los pobladores de Santa Teresa
quieran salir por esta ruta, como se ha señalado, es acceder al mercado de Cusco y a
otros mercados regionales del sur del país.
Frente a esta reivindicación social y económica, las instituciones encargadas de la
protección del SHM (INRENA, UGM, INC y CONAM) han expresado su oposición. El Plan
Maestro del Santuario Histórico de Machupicchu prohíbe expresamente la construcción de
una vía carretera de acceso directo al Santuario. Más allá de la exigencia jurídica de
intangibilidad en concordancia con la Convención de la UNESCO de 1972, es indudable
que la continuación de la construcción de una carretera de acceso directo al Santuario
ocasionaría una mayor presión de visitantes, comerciantes e inmigrantes, lo cual
multiplicaría infinitamente los problemas ya existentes.
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Por otro lado, y tomando como bandera política la reivindicación histórica de la población
olvidada, actores como el Gobierno Regional de Cusco (integrante además del Comité
Directivo de la Unidad de Gestión del SHM) están a favor de esta demanda, no habiendo
tomado incluso en cuenta el Plan Estratégico Regional Concertado de Cusco en 2003, que
fue elaborado de manera participativa. En este Plan no figura el proyecto de carretera.
Por interés político del Gobierno Regional, se ha dispuesto la construcción de esta
carretera, con un avance de más de 7 km., colocándose por encima de los otros sectores
estatales.
Teniendo en cuenta que el espacio de concertación y coordinación dispuesto por ley en
la figura del Comité de Gestión del SHM no parece tener buenas perspectivas de
fortalecimiento debido a varios intereses políticos, algunos actores opinan que el Grupo
Técnico SHM del Consejo Nacional de Medio Ambiente (CONAM) sería una alternativa
adecuada por ahora. Sin embargo, por su mismo carácter temporal, esta instancia debe
intentar el desarrollo de metodologías de manejo de conflictos que permitan transitar
desde un enfoque adversarial en la gestión del SHM a otro más colaborativo.
La construcción de la carretera Central Hidroeléctrica – Santa Teresa se inicia en el año
1999, cuando EGEMSA, en la etapa de reconstrucción de la Central Hidroeléctrica luego
del aluvión de 1998, construye 2.20 km. de carretera desde su campamento hasta sus
instalaciones de desfogue. En los años 2000 y 2001, el Ministerio de Transportes y
Comunicaciones (MTC) interviene hasta el km. 2.80. En 2001 y 2002, el Consejo
Transitorio de Administración Regional (CTAR) participa en la construcción hasta el km.
3.54, y en 2003 la Dirección Regional de Transportes y Comunicaciones Cusco (DRTC)
por encargo del Gobierno Regional avanza hasta el km. 4.14, faltando construir
solamente tres puentes, sobre los ríos Vilcanota, Suriray y Saccsara para empalmar con
el tramo que se viene construyendo desde Santa Teresa.
La construcción de esta carretera se comenzó sin presentar un Estudio de Impacto
Ambiental que considerara la presencia de un área protegida en el espacio de su
recorrido, y es sólo a fines del 2002 que tanto el CTAR como la DRTC parecen tomar
conocimiento de ello ante la información proporcionada por el Grupo Técnico SHM del
CONAM y las reuniones convocadas por el mismo. En 2003, el Gobierno Regional, a pesar
de la información y la responsabilidad recibida del CTAR, continúa apoyando la
construcción de la carretera, lo que motivó una serie de acciones por parte de algunas
instituciones del Grupo Técnico.
El 8 de junio 2003 se realiza una visita de reconocimiento convocada y programada para
la fecha por el Grupo Técnico, partiendo a pie del campamento de EGEMSA hacia el sur
del valle del río Vilcanota. Como resultado de esta visita se llega, entre otras, a las
siguientes conclusiones:
la zona es de alto riesgo por la completa inestabilidad de laderas, suelos, lecho y
orillas de los ríos para el desarrollo de actividades humanas intensas como la
instalación de asentamientos humanos, el aprovechamiento estacionario de recursos
naturales y el uso de la carretera con vehículos que la atraviesen constantemente,
incluyendo la construcción de una línea de vía férrea.
la carretera en construcción se encuentra dentro del Santuario Histórico de
Machupicchu y en su Zona de Amortiguamiento, por lo cual la construcción de vías de
comunicación en este ámbito debe ser restringida a una alternativa acorde a los
propósitos del Santuario definido en el Plan Maestro.
En caso de que la construcción de la carretera continúe y no se cuente con un Estudio de
Impacto Ambiental en cumplimiento a lo ordenado por la Ley No. 27446, Ley del Sistema
Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental, la Resolución Ministerial No. 171-94TCC/15.03 y el Decreto Supremo No. 046–97-AG, los órganos ejecutores de la obra,
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tendrían que formular un Programa de Adecuación y Manejo Ambiental (PAMA),
instrumento que se aplica a obras ya existentes o en curso, para corregir urgentemente
los peligros que se ciernen de la construcción de la carretera tal y como ahora viene
siendo ejecutada.
Se recomienda en este documento dar a conocer al Gobierno Regional los resultados de
la visita, incluyendo sus conclusiones y recomendaciones, así como a la población de
Santa Teresa, a fin de encontrar conjuntamente alternativas viables y sostenibles. En
posteriores reuniones, el Gobierno Regional siguió prestando su apoyo a la construcción
de la carretera, argumentando la necesidad de cumplir con las promesas realizadas a la
población de Santa Teresa para aliviar su situación de aislamiento. Actualmente, la obra
está detenida, aparentemente por falta de presupuesto, pero también por la presión de
las demás instituciones de la UGM (INC; INRENA; MINCETUR) que demandan el
cumplimiento de las disposiciones del Plan Maestro del SHM.
Se conocen, además, las siguientes alternativas respecto a la carretera Santa Teresa –
Hidroeléctrica:
La carretera Santa Teresa – Abra Salkantay – Mollepata (construido 20 kms, faltan
60 kms),
Santa Teresa – Abra Salkantay – Abra Wilke– Anta (una opción que ha sido
mencionado por un ingeniero y sería más corta y más rápida que el trayecto Santa
Teresa - Mollepata
Carretera Santa Teresa – Santa Rosa – Santa María y asfaltado de la Carretera Cusco
– Abra Málaga– Quillabamba (falta asfaltar desde Ollantaytambo, y 4 kms en roca
desde Santa Rosa)
Reconstrucción de la línea ferrocarril Machupicchu – Quillabamba.
Ofrecer un paquete alternativo “de desarrollo”, incluyendo actividades para
desarrollar el turismo, productivas
y de (re)construcción del pueblo y de
comunidades.
Con respecto a las primeras tres alternativas, se observa una gran carencia de
gobernancia a nivel nacional y regional que dificultan su conclusión. Desde Mollepata y
desde Santa Teresa ya se inició la construcción de la carretera Santa Teresa – Abra
Salkantay – Mollepata, financiada por el gobierno regional, el gobierno provincial de la
Convención y el INADE, pero aparentemente no hay financiamiento ni planificación para
la conclusión de la obra y falta un estudio de impacto ambiental bien elaborado (el
impacto ambiental de esta carretera es posiblemente mucho más grave que el de la
carretera Santa Teresa – Hidroeléctrica). El presidente de la República Alejandro Toledo
“prometió” dar prioridad y apoyo a la construcción de la carretera Cusco – Abra Málaga
– Quillabamba, pero el progreso hasta ahora es mínimo.
Aparentemente,
la alternativa de la reconstrucción del ferrocarril Machupicchu –
Quillabamba es la menos probable. Después de la privatización de ENAFER y la compra
de los derechos por Ferrocarril Transandino, esta última empresa levantó lo que quedaba
de la vía férrea Machupicchu – Quillabamba. Por lo tanto se debe concluir que no tiene
ningún interés en la restauración de este trayecto y es muy improbable que otra empresa
o el Estado lo haga.
Sin embargo, el Gobierno Regional y las instituciones de la UGM están estudiando la
factibilidad técnica y financiera de extender la vía férrea hasta la localidad de Qollpani
(zona de amortiguamiento, sobre la margen derecha del río Vilcanota, enfrente de Santa
Teresa), donde se propiciaría la adecuación de servicios turísticos. Paralelamente, se ha
planteado construir un puente peatonal en Carrilluchayoq (punta de carretera de la obra
detenida), que posibilitaría una alternativa de tránsito a la población de Santa Teresa por
el momento).
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B. Identificación y descripción de los interesados
Ya se describieron algunos interesados en detalles en el estudio de caso sobre el Camino
Inca y los porteadores, así que sólo se complementara la información que les concierne.
1. La población local
Santa Teresa es el distrito occidental de la Zona de Amortiguamiento del SHM,
perteneciente a la provincia de La Convención. Cuenta con unos 35.000 habitantes,
dispersos en varias localidades rurales. En su territorio se encuentra el cada vez más
publicitado centro arqueológico de Choquekirao.
La principal actividad económica de población de Santa Teresa es la agricultura. El
principal producto de ingreso regular es el café seguido de las frutas (granadilla)
producidos por las unidades familiares. En tanto, la granadilla se comercializa de manera
individual por cada una de las unidades productivas, siendo acopiada por intermediarios
en las ferias dominicales que se llevan acabo en el centro poblado de Santa Teresa.
En las conversaciones y el Taller, hubo un consenso de todos los actores en su posición
en favor de la construcción de la carretera de Santa Teresa – Hidroeléctrica. Asimismo,
expresaron su esperanza de que a largo plazo ésta resultara en la construcción de una
carretera Santa Teresa – Machupicchu – Cusco. El impacto ambiental de la construcción
de estas carreteras fue considerado mínimo.
2. Las instituciones públicas
El Instituto Nacional de Cultura (INC) participa como responsable del Parque
Arqueológico de Machupicchu (que coincide con el SHM) y como miembro de la
Unidad de Gestión del SHM (UGM). Parte del área involucrada en este conflicto se
encuentra a los pies del sitio más importante del Santuario: en efecto, la Central
Hidroeléctrica y el actual campamento de EGEMSA pueden observarse desde algunos
sitios de la ciudadela, así como el sitio donde se realizaría la transferencia de la
carretera al ferrocarril. Además del impacto visual negativo que originaría, la
previsible instalación de un asentamiento humano asociado a las actividades
comerciales y de servicios en este sitio representa un riesgo aún mayor para el
patrimonio cultural y natural de la zona: el peligro de incendios. El INC considera que
es mucho más conveniente para la población de Santa Teresa el desarrollar una
actividad de servicios de alojamiento, alimentación y carga para un flujo ecoturístico
que podría potenciarse con la rehabilitación de caminos incas existentes en la zona,
ya identificados por el INC.
El Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA), en este conflicto, se ha
mostrado firme en su posición de hacer cumplir las disposiciones del Plan Maestro
que prohíben el ingreso de carreteras al interior del SHM, y las de la Ley de Áreas
Naturales Protegidas y su Reglamento. Este último especifica que “la construcción,
habilitación y uso de infraestructura (…) dentro de un Área Natural Protegida de
Administración Nacional, sea en predios de propiedad pública o privada, sólo se
autoriza por la autoridad competente si resulta compatible con la categoría, el Plan
Maestro, la zonificación asignada, debiéndose cuidar sobre todo los valores
paisajísticos, naturales y culturales de dichas áreas.”
Manejo de conflictos y recursos naturales en un área protegida: el ejemplo del SHM
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En los Art. 174 al 177 el reglamento de Áreas Naturales Protegidas detalla los
procedimientos para el desarrollo de cualquier proyecto vial respecto a presentación
de un Estudio de Impacto Ambiental (EIA) que debe ser aprobado por INRENA en
caso de ser compatibles con los objetivos y la zonificación del Área. En este caso, ya
existe el proyecto vial, pero no ha presentado su EIA, solicitado en 2003 por el
INRENA a la Dirección Regional de Transportes. Y evidentemente el INRENA no podría
aprobar ningún EIA que ignore la presencia del Área Protegida.
La Dirección Regional de Transportes y Comunicaciones Cusco (DRTC) recibió
del Gobierno Regional el encargo de continuar la obra de construcción de la carretera
Santa Teresa-Hidroeléctrica en 2003. Ante la situación planteada por los organismos
de gestión del SHM de reconsiderar su terminación/cancelación, teniendo en cuenta
los impedimentos expuestos en el Plan Maestro y las normas sobre Areas Protegidas,
esta Dirección se limitó a cumplir con la construcción del tramo previsto y a presentar
un breve Estudio de Impacto Ambiental, que sólo involucra la fase de construcción,
sin considerar los impactos socioambientales que implicaría su habilitación hasta el
interior del SHM. Actualmente está a la expectativa de las decisiones que tomen la
UGM y el Gobierno Regional.
La Unidad de Gestión de Machupicchu (UGM), (véase estudio de caso sobre el
Camino Inca).
El Consejo Nacional de Medio Ambiente (CONAM)
3. Los Gobiernos locales y el Gobierno Regional
El Municipio Distrital de Santa Teresa. Los recursos humanos con que cuenta la
Municipalidad es mínima, el personal que figura en planilla alcanza a 11 personas
(incluido el Alcalde). En cuanto al nivel de equipamiento es mínimo, su presupuesto
es restringido frente a la magnitud las necesidades y aspiraciones de la población. El
presupuesto funcional de apertura del año 2003 asciende a la suma de S/. 429,37
nuevos soles.
El Municipio Distrital de Machupicchu fue creado en 1941, mediante la Ley 9396,
que le otorga un kilómetro a la redonda para la edificación de la ciudad de
Machupicchu Pueblo (Aguas Calientes no es su verdadero nombre, aunque sea más
conocido).El distrito se extiende desde Choquelluska (pasando Piscacucho, km. 82)
hasta la comunidad campesina de Wilcar (km. 139). Su población asentada es de
aproximadamente 3 500 habitantes, y la población flotante (visitantes) es de unas 1
500 personas diarias (hasta 2 000 en época alta). Desde octubre 2003 recibe el
monto equivalente al 2% del boleto de ingreso a la ciudadela.
Diversas acciones y manifestaciones del alcalde han ido generando serios conflictos
con las autoridades de gestión del SHM y con el cumplimiento de la ley, apoyado por
el Frente de Defensa de los Intereses de Machupicchu, en particular con el proyecto
de instalación de módulos de vivienda en el sector de Aobamba-Intiwatana sobre
terrenos de EGEMSA. para los “damnificados” del aluvión de 1998, y el apoyo a la
construcción de la carretera Santa Teresa- Hidroeléctrica. Al respecto, las autoridades
de gestión del SHM han publicado un comunicado público en los periódicos locales.
El actual alcalde considera que hay superposición de funciones y que en los años
anteriores el municipio “retrocedió en las facultades que le competía hacer” y “que el
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INRENA y la UGM deberían limitarse a las tareas de conservación y nada más” (CBCCIES, 2003).
El Municipio Provincial de Quillabamba. El teniente Alcalde de la Convención,
Eloy Romero, subrayó la importancia que da su gobierno a la construcción de
carreteras a Cusco. No participa en la construcción de la carretera Santa Teresa –
Hidroeléctrica por falta de presupuesto, pero sí co-financia la construcción de la
carretera Santa Teresa – Mollepata. Asimismo, señaló que un consorcio de tres
empresas de Lima está estudiando la posibilidad de construir la carretera
Quillabamba – Machupicchu – Cusco, y que el gobierno local de la provincia de La
Convención utilizará los fondos del canon minero de Camisea para la construcción de
la misma.
El Gobierno Regional es un actor clave en el conflicto estudiado. Esto se debe
principalmente a su posición de apoyo a la construcción de la carretera por los
intereses políticos originados en el compromiso asumido por su antecesor, el CTAR,
frente a la población de Santa Teresa para solucionar su problema de aislamiento. A
lo largo del año 2003, ha debido ir cambiando su actitud hacia una posición más
cauta y más conforme con su responsabilidad como miembro de la Unidad de Gestión
del SHM (UGM), y como tal, su misión de proteger la intangibilidad del área en
cumplimiento de la Ley de Áreas Protegidas y del Plan Maestro. Actualmente el
Gobierno Regional preside el Comité Directivo de la UGM, y parece dispuesto a
involucrarse más plenamente en la problemática del área protegida.
4. Las empresas privadas
La Empresa de Generación Eléctrica Machupicchu S.A. (EGEMSA) opera como
generadora de energía eléctrica de la Central Hidroeléctrica en mención, ubicada en
el km. 122 de la línea férrea Cusco - Machupicchu.
Cuando se construyó dicha Central Hidroeléctrica en el año 1959, en su primera
etapa, aún no existía el Santuario Histórico de Machupicchu como área protegida. Es
así como EGEMSA hereda la propiedad de los terrenos donde se encuentra la central,
con un área de 992 436 m2. Es por ello un actor clave, pues en su territorio se
encuentra el tramo de 800 m lineales que tendría la carretera “dentro del SHM”,
pasando el puente sobre el río Vilcanota, y que fue inicialmente la alternativa
propuesta para evitar que la carretera ingrese dentro del área protegida.
Son varias las normas que obligan a EGEMSA a considerar la conservación de la
biodiversidad y el área protegida: la Ley de Concesiones Eléctricas, Ley Nº 25844; el
Reglamento de Protección Ambiental en las Actividades Eléctricas, D.S. Nº 29-94-EM,
Artículos 6, 17, 35 y 36; la Ley de Áreas Naturales Protegidas y su Reglamento (ver
Base de Datos). Es por ello que ha participado activamente y con preocupación en las
reuniones y actividades relacionadas al conflicto.
PeruRail / Ferrocarril Transandino S.A manifestó en varias entrevistas y
reuniones con otros actores que difícilmente podría asumir las tarifas sociales para el
transporte de los pobladores de Santa Teresa, pues no le resultaría rentable, ni
podría comprar más coches (que serían necesarios para este servicio) hasta que la
UNESCO indique cuál es la capacidad máxima de traslado de personas dentro del
SHM.
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5. Los espacios de concertación y diálogo
El Grupo Técnico Santuario Histórico de Machupicchu fue establecido a
iniciativa del Consejo Nacional del Ambiente (CONAM) y de la Comisión Regional del
Ambiente (CAR)-Cusco. La Comisión Ambiental Regional Cusco, fundada hace 5 años,
viene trabajando el tema ambiental en la región, reuniendo a organizaciones del
Estado y de la sociedad civil, comprometidas en la resolución de los problemas del
medio ambiente.
En este marco, la CAR propone la constitución de Grupos Técnicos temáticos y
especializados, que ejercen sus funciones por el tiempo que requieran para cumplir
con la misión y mandato que se les asigne. Es así que se ha conformado el Grupo
Técnico de Educación Ambiental, de Residuos Sólidos, de Biodiversidad, de
Zonificación Económica Ecológica y el Gesta del Aire. Todos estos grupos de trabajo
son refrendados por una resolución presidencial del CONAM. Asimismo, se conformó
un grupo técnico específico sobre Machupicchu, con la finalidad de apoyar la
adecuada gestión ambiental del SHM, impulsando los procesos de concertación y
conciliación entre los actores involucrados. Sus funciones son las siguientes:
– Impulsar un proceso de diagnóstico para la identificación y priorización de los
problemas ambientales que se encuentran sin solución
– Concertar y conciliar con todos los actores participantes en el SHM, las soluciones
a los conflictos organizativos, sociales, y normativos que influyen en el tratamiento
adecuado de los problemas ambientales
– Proponer las medidas normativas y de gestión necesarias para facilitar las
soluciones concertadas a los conflictos y problemas ambientales existentes,
generando compromisos entre las instituciones participantes.
Integran el Grupo Técnico Machupicchu, las siguientes instituciones:
El presidente de la CAR
El Director Regional del INC
El Jefe del SHM (INRENA)
El representante de la jefatura del INRENA
El Gerente Técnico de la Unidad de Gestión del SHM (UGM)
El coordinador general del Programa Machupicchu
El Alcalde de la Municipalidad Provincial de Urubamba
El Alcalde de la Municipalidad Distrital de Machupicchu
El Director de la Dirección Regional de Industria y Turismo (DRIT)
El Titular de la Defensoría del Pueblo de Cusco
El Presidente de la Cámara Hotelera de Cusco
El Presidente de la Asociación de Agencias de Turismo de Cusco – AATC
El Secretario ejecutivo del CONAM
El Grupo Técnico ha desarrollado las siguientes acciones: identificación y priorización
de los problemas y conflictos ambientales del SHM; apoyo a la resolución del conflicto
en cuanto a la gestión de residuos sólidos del SHM; planteamiento alternativo en
torno a la construcción de la carretera de Santa Teresa- Hidroeléctrica; debate entre
candidatos a la alcaldía del distrito de Machupicchu, que desembocó en la firma de un
acta de compromiso entre todos ellos.
El Grupo Técnico ha tenido cierto éxito en reunir los principales actores institucionales
involucrados en la gestión del SHM. Representa un espacio de diálogo apreciado, con
prestigio, aunque sin influencia directa en la gestión del Santuario. En el caso del
conflicto por la construcción de la carretera Santa Teresa –Hidroeléctrica, ha tenido
un papel destacado, convocando a los actores involucrados a diferentes reuniones
para encontrar una alternativa viable que considere tanto los aspectos ambientales y
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de conservación del Área Protegida como el aspecto social de la población de Santa
Teresa en situación de aislamiento.
6. Los interesados internacionales
La UNESCO ha intervenido en forma permanente en el SHM a través de su Comité
de Patrimonio Mundial, especialmente desde 1991, cuando empieza a tener un mayor
interés en los procesos de planificación, enviando varias “misiones de evaluación”. En
respuesta a las recomendaciones de la primera misión, el gobierno peruano preparó
y adoptó en 1998 el Plan Maestro para el SHM y estableció la Unidad de Gestión. Las
misiones de 1999 y 2002, recomiendan “una vez definida la capacidad de carga,
realizar un estudio sobre los medios de acceso al Santuario y a la Ciudadela…” y
mientras tanto “no introducir ningún nuevo medio de acceso…”.
El Banco Mundial comenzó en 2003 un programa de préstamos para el
Reordenamiento y Rehabilitación del Valle de Vilcanota, cuyo objetivo a futuro sería
la recuperación y conservación de los bienes y patrimonio histórico, ecológico,
cultural y social del Valle, incluyendo al Santuario Histórico de Machupicchu. El
proyecto incluye siete programas realizables en el período 2004-2006, con un valor
estimado de US$ 8.2 millones de dólares, para los rubros de capacitación y desarrollo
institucional, estudios y asistencia técnica e infraestructura y equipamiento.
En octubre 2003, luego de realizados algunos estudios preliminares, el Banco Mundial
envió una carta al Viceministro de Turismo y al Presidente Regional en la cual
manifiesta su preocupación por la construcción de la carretera Santa Teresa –
Hidroeléctrica por el impacto negativo que podría significar para el SHM. Ante la
posibilidad de ver comprometida la obtención de los préstamos en caso de ignorar
este cuestionamiento, el Gobierno Regional se vio obligado a convocar reuniones con
los demás actores para encontrar una solución al asunto. Actualmente existe la
posibilidad de que el Banco Mundial considere en los próximos meses, entre sus
proyectos prioritarios para el Valle del Vilcanota, algunas de las alternativas
planteadas para la solución de este conflicto.
Los turistas. Los servicios turísticos aún son incipientes en la zona y se vienen
desarrollando en función a algunos recursos como el Complejo Arqueológico de
Choquequirao, complejo que aún es desconocido para gran parte de los habitantes de
Santa Teresa. La comunicación se realiza a través de un camino de herradura que
por algunos tramos coincide con el “Camino Real” Machupicchu – Choquequirao, y
por el cual actualmente transitan pequeños grupos de turistas (entre 10 y 20
personas por día), y para los cuales se han instalado tres pequeños hospedajes.
Asimismo se ha referido que algunos grupos de turistas pasan la noche en carpas
que ellos mismos instalan en el campo deportivo del centro educativo.
La capacidad instalada de los hospedajes en el pueblo alcanza aproximadamente a 26
camas, instaladas en viviendas familiares, y con infraestructuras que requieren ser
mejoradas. Estos hospedajes funcionan desde hace uno o dos años, aún sin licencia
de funcionamiento, tampoco están registradas en el MITINCI. La atención se realiza
en función al buen criterio de los propietarios, quienes aún carecen de capacitación y
no están organizados.
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C. Análisis del conflicto
Del 25 al 28 de noviembre 2003, el equipo de investigación realizó un viaje a Santa
Teresa y Quillabamba. El taller participativo se realizó en la localidad de Santa Teresa el
día 28 de noviembre y tuvo un doble objetivo: por un lado, “socializar, corregir y
complementar los datos sobre este conflicto”, y por otro, fue el primer paso para dar
cuerpo a la parte de acción de este proyecto de investigación-acción con el sub objetivo
de “formular ideas sobre la futura gestión del conflicto”.
1. El diagnóstico PIL de los conflictos generados por la construcción de la carretera
Como resultado del mismo y de las reuniones llevadas a cabo con diversos actores se ha
podido llegar a identificar a los principales interesados y sus posturas e intereses en el
conflicto. El cuadro siguiente resume los resultados obtenidos.
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Tabla 7. Matriz PIL de los conflictos por la construcción de la carretera CHMSanta Teresa
Actor
Primario /
Secundario
Poder
Interés
Posición
Legitimidad
Gobierno Regional
Primario
2
Beneficio político
A favor de la construcción de
la carretera
1
Municipio Sta. Teresa
Primario
1
Beneficio político
A favor de la construcción de
la carretera
2
Municipio
Machupicchu
Primario
0-1
Beneficio político
A favor de la construcción de
la carretera
0
Población de Santa
Teresa
Primario
0
Beneficio económico
Acceso a mercado
A favor de la construcción de
la carretera
2
UGM
Primario
1
No existe un interés directo
Opuesto a la construcción
en función a una evaluación
de la carretera
de costos / beneficios
1
INRENA
Primario
1
No existe un interés directo
Opuesto a la construcción
en función a una evaluación
de la carretera
de costos / beneficios
2
CONAM CAR Cusco
Primario
0-1
No existe un interés directo
Opuesto a la construcción
en función a una evaluación
de la carretera
de costos / beneficios
2
EGEMSA
Secundario
2
Beneficio de acceso
Mantener ambulantes fuera
de la zona
Opuesto a la construcción
de la carretera / Propuesta
de una alternativa
1
Perurail / Ferrocarril
Transandino S.A
Secundario
2
Costo en término de presión
Opuesto a la construcción
social
Mantener
de la carretera
monopolio
0
Dirección Regional de
Transportes
Secundario
0
Terminar la obra encargada
A favor de la construcción de
la carretera
1
Población
Machupicchu Pueblo
Secundario
0
Beneficios económicos a
largo plazo
A favor de la construcción de
la carretera
0-1
INC
Secundario
1
No existe un interés directo
Opuesto a la construcción
en función a una evaluación
de la carretera
de costos / beneficios
Municipio Quillabamba Secundario
2
Beneficio político
A favor de la construcción de
la carretera
2
Banco Mundial
Secundario
2
Apoyar proyectos de
desarrollo sostenible
Opuesto a la construcción
de la carretera
1
UNESCO
Secundario
2
No existe un interés directo
Opuesto a la construcción
en función a una evaluación
de la carretera
de costos / beneficios
2
Turistas
Secundario
0
-
-
1
0
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Figura 4. Diagrama PIL de los conflictos por la construcción de la carretera
INTERÉS
PODER
Banco Mundial
Municipio de Machupicchu
Gobierno Regional
EGEMSA
PeruRail
Dirección Regional
de Transportes
Municipio de Quillabamba
Municipio de Santa
Teresa
UNESCO
Población de Santa Teresa
INRENA
CONAM –
CAR Cusco
OTROS
INC
LEGITIMIDAD
UGM
Turistas
Población de
Machupicchu
Pueblo
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a) Análisis del factor Poder
En este conflicto, son 6 los interesados que poseen poder: dos organismos
internacionales (UNESCO y Banco Mundial), el Gobierno Regional, el Municipio de
Quillabamba y dos representantes del sector empresarial (EGEMSA y PeruRail). Frente al
poder económico de las empresas, el Municipio de Quillabamba y el Gobierno Regional
tienen un fuerte poder político por encima de los demás sectores estatales, inclusive
sobre aquellos actores que tienen directa vinculación con las tareas de conservación de
las áreas naturales protegidas. Esta situación responde, entre otras razones, a la
ambigüedad en la legislación existente lo cual ocasiona una superposición de funciones.
Cabe precisar que el municipio de Quillabamba tiene el apoyo de casi toda la población
de su provincia para lograr a mediano o largo plazo el objetivo de llegar hasta el Cusco
por medio de una carretera directa pasando por el SHM, y el Gobierno Regional tiene
poder de convencimiento en varios niveles de los organismos estatales y de la sociedad
civil sobre la urgencia y necesidad de cumplir con su oferta electoral a la población de
Santa Teresa aliviando su situación de aislamiento, así como de afianzar el proceso de
descentralización y regionalización.
El Banco Mundial, en la práctica, influyó decididamente en el cambio de la actitud
beligerante del Gobierno Regional hacia una más conciliadora al condicionar sus
préstamos para el Valle del Vilcanota con una revisión del proyecto de construcción de la
carretera y la búsqueda de alternativas. El poder de EGEMSA se manifiesta en el hecho
de que primeramente posibilitó el proyecto al ofrecer sus terrenos para el ingreso de la
carretera al SHM, y luego, al tomar consciencia del conflicto ocasionado con el área
protegida, se negó rotundamente a permitir este acceso, posición que mantiene hasta la
fecha.
b) Análisis del factor Interés
10 interesados tienen intereses en los conflictos generados por la construcción de la
carretera. Así, casi todos los interesados en este conflicto tienen un interés directo
explicado en términos de costos - beneficios. Cabe resaltar que en el caso de las
instituciones como la UGM, el INRENA, la CAR Cusco (CONAM), identificados
respectivamente como otros y respetados, y la UNESCO en posición influyente, no se les
atribuye un interés directo ya que sus intereses en realidad responden al cumplimiento
de las funciones de cada una de ellas y no a un balance en términos costos – beneficios.
La mayoría de los actores con interés directo en este conflicto tiene una posición a favor
de la construcción de la carretera - con excepción de EGEMSA y de Perurail (actores
respectivamente potente y dominante) quienes poseen un poder económico importante
que les permite defender su posición opuesta a la construcción de la carretera. Por su
parte, EGEMSA propone la ampliación de la vía férrea como alternativa de solución al
conflicto. El INC no es un actor directamente involucrado en este conflicto porque sus
funciones no están directamente relacionadas a la protección ambiental del SHM, por eso
se encuentra, como la UGM y los turistas en la posición “otros”.
c) Análisis del factor Legitimidad
Sólo 3 interesados aparecen con legitimidad en el diagrama PIL. En este conflicto en
particular destacamos la legitimidad de las instituciones estatales dedicadas a la
conservación del medio ambiente (INRENA y CONAM – CAR Cusco), así como de la
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UNESCO, de los municipios de Santa Teresa y Quillabamba y de la población de Santa
Teresa. El Municipio de Santa Teresa así como la población rural defienden su posición a
favor de la construcción de la carretera desde una situación vulnerable debido a la poca
capacidad de movilizar recursos en el conflicto y a los conflictos internos que le quita
poder de convocatoria al organismo edil. El Municipio de Quillabamba (dominante) y la
UNESCO (influyente), son los únicos actores con poder que además poseen legitimidad.
d) Conclusiones del análisis PIL
A partir de los resultados anteriores, se puede elaborar el perfil de los interesados en los
conflictos por la construcción de la carretera de la Central Hidroeléctrica de Machupicchu
hasta Santa Teresa.
Tabla 8. Perfiles PIL de los interesados en los conflictos por la construcción de
la carretera
Perfil de los
interesados
Dominante
(P+I+L)
Potente (P+I)
Interesados
Municipio de Quillabamba
Banco Mundial, Gobierno Regional,
EGEMSA, PeruRail
Influyente (P+L)
UNESCO
Vulnerable (I+L)
Municipio y población de Santa Teresa
Durmiente (P)
-
Marginado (I)
Municipio de Machupicchu, Dirección
Regional de Transportes, Población de
Machupicchu
Respetado (L)
INRENA, CONAM – CAR Cusco
Otros
UGM, INC, Turistas
En términos generales, el presente caso se bosqueja como un conflicto entre lo local –
regional, con necesidades inmediatas que satisfacer y ambiciones de expansión, versus lo
nacional – internacional, que defiende su rol de conservación ambiental y cultural. Está
sobre la base de la contraposición (no siempre explícita) de dos visiones casi opuestas
sobre lo que significa el “desarrollo”, desconociendo el concepto de “desarrollo
sostenible”.
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Esta contraposición sólo podría resolverse si lo local lograra una visión realista y de largo
plazo sobre el potencial que significa el recurso “biodiversidad” y “patrimonio natural y
cultural” existente en su territorio, desechando el prejuicio de que el SHM es un
“obstáculo” para su desarrollo. Por el otro lado, las instancias estatales peruanas e
internacionales deberían tener como objetivo rector el desarrollo sostenible de las zonas
de amortiguamiento del SHM y de la región en general, como parte de sus compromisos
de conservación del patrimonio, incentivando (y/o financiando) programas concertados y
participativos.
Sin embargo, por el momento, pese a los débiles intentos por ambas partes, luego de ir
conociendo las posibles consecuencias negativas de un enfrentamiento directo, no parece
existir una fuerte voluntad de colaboración permanente para lograr una alternativa
inmediata al conflicto. Más bien, la mayoría de actores parecen estar en un compás de
espera, con declaraciones y actividades aisladas, como dejando pasar el tiempo hasta
que “se aquieten las aguas”. Esto conlleva el riesgo, en el corto o mediano plazo, de que
por un lado las autoridades de gestión disminuyan su vigilancia respecto a la
continuación y conclusión de las obras (o inicio de otras paralelas) sin tener en cuenta
los impactos en el SHM, y por el otro, de que la poblaciones locales y regionales inicien
un proceso de reclamo, violento o no, para ver satisfechas sus necesidades de
“desarrollo”.
2. El factor cultural en el conflicto
La influencia de la cultura en este conflicto no se encuentra a nivel de administración de
justicia (parece no existir un nivel significativo de plurilegalidad). Sin embargo, la falta de
comunicación y los estados de poder descritos en el punto siguiente (líneas de
comunicación) tienen un gran componente cultural. Pareciera que la mediación de un
líder considerado como “padre” en la percepción de la gente, a saber el Alcalde de Santa
Teresa, tiene mayor relevancia que los mecanismos participativos de negociación
colectiva.
Los opositores más determinados (y más poderosos) a la construcción de la carretera (es
decir UNESCO, el Banco Mundial, algunas empresas turísticas y PeruRail) son
extranjeros, y por lo tanto, el conflicto se lleva hacia un nivel globalizado, y su gestión
adquiere un carácter particular. En el imaginario de los pobladores, la figura de estas
instituciones y empresas aparece como las que presionan o motivan a las instancias de
gobierno para olvidar los intereses del pueblo a cambio de intereses económicos
foráneos. De esta manera, la población se vuelve reacia a escuchar las razones que
justifican las acciones conservacionistas de las instituciones de gestión del SHM, en vez
de considerar el hecho que estas acciones tienden a conservar para el largo plazo
recursos que son patrimonio común, y que pueden ser aprovechados en forma sostenible
(a través, por ejemplo, de proyectos de turismo rural, ecoturismo, etc.)
Desde el enfoque de género, y a un nivel local, la presidente de la mesa de concertación
de Santa Teresa es la única mujer que está involucrada como actor principal en el
conflicto. Ella percibe la sociedad de Santa Teresa como bastante machista, pero no
piensa que el hecho de ser ella mujer influye en alguna manera sobre las relaciones con
los actores involucrados y por ende, en la gestión del conflicto.
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3. Líneas de comunicación y procesos de aprendizaje
a) Las líneas de comunicación
En primer lugar, analizaremos los resultados del Taller de Santa Teresa.
Los cuadros siguientes muestran un símbolo X señalando el juicio del grupo respecto al
funcionamiento de la organización indicada. Los comentarios en el casillero
correspondiente a la valoración se refieren a la relación que tienen con las demás
organizaciones. Cuando no existe ningún comentario, significa que las relaciones son
iguales a su funcionamiento.
Tabla 9. Matrices realizadas por el Grupo 1 sobre líneas de comunicación
Grupo 1 (compuesto por el Vice-alcalde y algunos regidores)
Funcionamiento de las organizaciones y sus relaciones dentro de Santa Teresa
Organización
bien
Algunos regidores
X
Una parte de la gobernatura
X
Salud
Frente de defensa
regular
X
Con la gobernatura
X
Educación
X
PNP
X
Una parte de la gobernatura
X
Sindicato de campesinos
Una parte del municipio (el
alcalde)
mal
X
X
Sólo con la PNP
X
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Funcionamiento de las organizaciones externas que tienen una relación con Santa
Teresa:
Organización
Caritas
bien
regular
X
X ayudaron mucho cuando
el aluvión, pero ahora no
mucho
Gobierno regional
X
Ministerio de vivienda
X
Municipio provincial
X
Ministerio de transportes
X
Subprefecto
X
Ministerio de Agricultura
X
mal
No se preocupa por
S.T.
INRENA
X
COPESCO
X
INC
X
Tabla 10. Matrices realizadas por el Grupo 2 sobre líneas de comunicación
Funcionamiento y relaciones de las organizaciones dentro de Santa Teresa:
Organización
bien
Salud
X
Mesa de Concertación
X
Parroquia
X
regular
Educación
X
Frente defensa
X
Gobernatura
X
Cooperativa
X
Juzgado
X
Sindicato de campesinos
Municipio
Policía
mal
X
Sólo con la PNP
Sólo con la Parroquia
X
X
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Funcionamiento y relaciones de las organizaciones externas que tienen una relación con
Santa Teresa:
Organización
bien
regular
Caritas
X
Gobierno regional
X
Municipio provincial
X
Ministerio de transportes
X
mal
INRENA
X
COPESCO
X
INC
X
Ministerio de Agricultura
X
Tabla 11. Tablas realizadas por el grupo 3 sobre líneas de comunicación
Se calificó de esta manera el funcionamiento de las organizaciones dentro de Santa
Teresa:
Organización
bien
Gobernatura
X
FUDIST
X
Cooperativas
X
Comunidades
X
regular
Salud
X
Sindicato de campesinos
X
Educación
X
Mesa de concertación
X
Sociedad civil
X
Policía
Municipio
mal
X (con la mayoría)
Sólo con gobernatura
X
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Funcionamiento y relaciones de las organizaciones externas que tienen una vinculación
con Santa Teresa:
Organización
bien
Caritas
X
CBC
X
regular
mal
Gobierno regional
X
Municipio provincial
X
Ministerio de transportes
X
INC
X
Pero no hace nada por S.T.
COPESCO
X
Pero no hace nada por S.T
UNESCO (lejos pero muy
poderoso)
INRENA
Pero no hace nada por S.T
X
Pero no molesta a S.T.
X
Luego del taller, el trabajo de campo (entrevistas, observación directa, etc.) nos permitió
tener una visión más amplia de las relaciones entre algunos actores clave.
El alcalde de Machupicchu apoya la construcción de la carretera, obviando también en
este caso lo dispuesto por el Plan Maestro del SHM. A fines del año 2003, coordinó con
autoridades nacionales la entrega de 60 módulos de vivienda para los “damnificados” del
aluvión de 1998, que involucraba tanto a pobladores de su jurisdicción (el distrito de
Machupicchu) como a damnificados de Santa Teresa. En el mes de enero 2004, el alcalde
propició la instalación de estos módulos en terrenos de EGEMSA, en el sector más
cercano al puente sobre el río Vilcanota, donde inicialmente se pensó extender la línea
férrea (pues marca el límite del área protegida). La intención era asegurar la instalación
de un buen número de potenciales electores en la cercanía al sitio donde, de concluirse la
obra de la carretera que debería conectarse con el ferrocarril en ese sector, se originaría
el negocio de traslado de víveres y pasajeros, venta ambulatoria, etc.
La decidida acción de las autoridades de gestión del SHM, con el apoyo de los informes
de Defensa Civil y asesores legales, impidió la concretización de este proyecto, que no
sólo atentaba contra las normas del área protegida, sino que representaba un claro
peligro para la seguridad de los futuros asentados en ese sitio (que es nada menos que el
depósito aluvial originado por el aluvión que destruyó la Central Hidroeléctrica en 1998,
por lo tanto una zona de alto riesgo). Con estos hechos se incrementaron las fricciones
en la relación entre el alcalde distrital y las autoridades de gestión del SHM.
Por su parte, el presidente regional continúa apoyando la construcción de la carretera, a
pesar de las claras advertencias de los demás miembros de la UGM (de la cual es uno de
los cuatro integrantes), y de organismos como el Banco Mundial, quien cuestionó
seriamente esta obra en el caso de otorgar préstamos para el desarrollo del Valle del
Vilcanota. Ante estas circunstancias, el presidente regional convocó en 2003 varias
reuniones con los principales actores del conflicto, a fin de encontrar alternativas al
mismo. En mayo 2003 propició la convocatoria a un debate público sobre el tema, evento
que no se llevó a cabo por diferentes problemas institucionales y una cierta oposición de
algunos actores para su realización en un momento considerado inadecuado.
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b) El proceso de aprendizaje
La influencia del nivel de conocimiento en la gestión de este conflicto ha sido muy
significativa. La carretera se comenzó a construir sin que se tomara conciencia de que
esta obra vulneraba los objetivos de un área protegida, y sin que los administradores del
área iniciaran una comunicación con las instituciones que la ejecutaban. Si ambas partes
desde el comienzo hubieran sido conscientes de la existencia de este conflicto de
intereses, la solución habría sido probablemente mucho más simple, antes de que la
construcción estuviera avanzada, con el consiguiente gasto e incremento de
expectativas. Asimismo, se podría haber iniciado un proceso participativo que
contribuyera a encontrar diversidad de alternativas, quizá antes de que la situación se
politizara.
Actualmente, luego de las reuniones con el Gobierno Regional, la UGM y el Taller del
CBC, es posible detectar en la población de Santa Teresa un gran interés para
incrementar su conocimiento en aspectos ligados con su futuro desarrollo (sostenible).
Esto se evidenció en el deseo expresado por los pobladores de Santa Teresa de tener
talleres de análisis de sus problemas, sobre producción ecológica, diferentes aspectos de
ecoturismo y sobre leyes que podrían beneficiar a la población de la región. Igualmente
el teniente alcalde de la Convención expresó su deseo de tener apoyo en la elaboración
de un eventual plan estratégico de desarrollo.
Al igual que en el caso de estudio de los porteadores, en el estudio de este conflicto se
ha podido observar un cambio en la postura de la mayoría de los actores respecto a su
posición inicial. Eso se refleja en la matriz PIN, cuyos resultados aparecen a continuación.
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Tabla 12. Matriz PIN (conflictos por la construcción de la carretera)
Interesados
Postura inicial
Interés
Necesidad
Postura final
Gobierno
Regional
A favor de la
construcción de la
carretera
Beneficio político
Cumplir con su
mandato
Municipio Sta.
Teresa
A favor de la
construcción de la
carretera
Beneficio político
Cumplir con su
mandato
Municipio
Machupicchu
A favor de la
construcción de la
carretera
Beneficio político
Cumplir con su
mandato
Población de
Santa Teresa
A favor de la
construcción de la
carretera
Beneficio económico
Acceso a mercado
Lograr un desarrollo
sostenible
UGM
Opuesto a la
construcción de la
carretera
INRENA
Opuesto a la
construcción de la
carretera
No existe un interés
directo en función a
una evaluación de
costos / beneficios
No existe un interés
directo en función a
una evaluación de
costos / beneficios
Cumplir con sus
funciones de
conservación del
SHM
Cumplir con sus
funciones de
conservación del
SHM
Posición menos beligerante al
comprender su responsabilidad
como miembro de la Unidad de
Gestión del SHM (UGM), busca
nuevas alternativas
Lograr una salida vial para la
población del distrito, incluso
considerando las otras obras
proyectadas
A la expectativa de seguir
apoyando la construcción de la
carretera ofreciendo algo a los
pobladores de su distrito
Lograr una salida vial, incluso
considerando las otras obras
proyectadas. Solicita apoyo y
capacitación para proyectos
turísticos
Seguir convocando a los actores
involucrados para encontrar una
alternativa social y
ambientalmente viable
Seguir exigiendo el
cumplimiento del Plan Maestro y
de los EIA para cualquier obra
vial dentro del SHM
CONAM CAR
Cusco
Opuesto a la
construcción de la
carretera
No existe un interés
directo en función a
una evaluación de
costos / beneficios
Cumplir con sus
funciones de
protección del medio
ambiente
Conciliar entre los diferentes
actores y apoyar la concertación
orientada a proyectos de
desarrollo turístico sostenible
EGEMSA
Opuesto a la
construcción de la
carretera / Propuesta de
una alternativa
Beneficio de acceso
Mantener ambulantes
fuera de la zona
No ser cuestionados
los beneficios de su
concesión
Propone la ampliación de la vía
férrea como alternativa de
solución al conflicto y ofrece su
apoyo para la misma
PeruRail /
Ferrocarril
Transandino S.A
Opuesto a la
construcción de la
carretera
Costo en término de
presión social
Mantener monopolio
No ser cuestionados
los beneficios de su
concesión
A la expectativa hasta que
UNESCO indique la capacidad
máxima de traslado de personas
dentro del SHM
Dirección
Regional de
Transportes
A favor de la
construcción de la
carretera
Terminar la obra
encargada
Población
Machupicchu
Pueblo
A favor de la
construcción de la
carretera
Beneficios
económicos a largo
plazo
INC
Opuesto a la
construcción de la
carretera
No existe un interés
directo en función a
una evaluación de
costos / beneficios
Municipio
Quillabamba
A favor de la
construcción de la
carretera
Banco Mundial
Opuesto a la
construcción de la
carretera
Apoyar proyectos de
desarrollo sostenible
Mantener una buena
imagen
UNESCO
Opuesto a la
construcción de la
carretera
No existe un interés
directo en función a
una evaluación de
costos / beneficios
Cumplir con su
función de custodio
del Patrimonio
Mundial
Beneficio político
Cumplir con las
obras
encomendadas por
el gobierno
No enfrentarse
directamente a
organismos
estatales
Cumplir con sus
funciones de
conservación del
SHM
Mantener un
equilibrio político
con las demás
instancias de
gobierno y los
posibles
financiamientos
A la expectativa de las
decisiones que tomen la UGM y
el Gobierno Regional.
A la expectativa de las
decisiones políticas e
institucionales
Implementar proyectos para la
rehabilitación de caminos incas
existentes en la zona ya
identificados
Continúa la aspiración de una
carretera Quillabamba-Cusco
pasando por el SHM, pero por el
momento desea apoyo y
asesoramiento en la elaboración
de un eventual plan estratégico
Considerará en los próximos
meses, entre sus proyectos
prioritarios para el Valle del
Vilcanota, algunas de las
alternativas planteadas para la
solución de este conflicto
Seguirá exigiendo el
cumplimiento de las
recomendaciones dadas para la
óptima gestión del SHM
Manejo de conflictos y recursos naturales en un área protegida: el ejemplo del SHM
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4. Hacia un proceso de gobernancia
a) Procesos adversariales y colaborativos
De acuerdo a uno de los objetivos específicos planteados en nuestra propuesta de
estudio, al igual que en el primer estudio de caso, analizaremos las implicancias de los
procesos adversariales y colaborativos generados por los diversos actores del SHM sobre
el manejo de los recursos involucrados en el conflicto originado por la construcción de la
carretera Santa Teresa – Hidroeléctrica. En primer lugar presentamos un cuadro
sintetizando estas relaciones.
Manejo de conflictos y recursos naturales en un área protegida: el ejemplo del SHM
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Tabla 13. Matriz de los procesos adversariales y colaborativos (conflictos por la carretera)
Interesados
Banco Mundial
CAR - Cusco
(CONAM)
Dirección de
Transportes
EGEMSA
Gobierno Regional
INC
INRENA
Mesa de
Concertación de
Santa Teresa
Relaciones adversariales
Consecuencias
Con la población y autoridades de
Santa Teresa y La Convención, así
como el Gobierno Regional, que se
sienten condicionados por una entidad
extranjera “insensible” ante los
problemas locales
El Gobierno Regional reúne a los
actores institucionales y empresariales
a fin de encontrar una alternativa que
no obstaculice el otorgamiento de los
préstamos del Banco Mundial
La población de S.T. demanda la
implementación de alternativas
Con la población y autoridades de
Santa Teresa y La Convención, así
como el Gobierno Regional, que
perciben a la CAR como un obstáculo
para la construcción de la carretera
No hay relaciones realmente
“adversariales”, sino una actitud
expectante ante las resoluciones de
los demás actores institucionales.
Con el municipio de Machupicchu que
intentó instalar los módulos de
vivienda en los terrenos de la
hidroeléctrica
Con las autoridades de gestión del
SHM, a las que considera un
obstáculo para la construcción de la
carretera e “insensibles” ante los
problemas locales y regionales
Con la población y autoridades de
Santa Teresa y La Convención, así
como el Gobierno Regional y el
municipio de Machupicchu, que
perciben al INC como un obstáculo
para la construcción de la carretera
Con la población y autoridades de
Santa Teresa y La Convención, así
como el Gobierno Regional y el
municipio de Machupicchu, que
perciben al INRENA como un
obstáculo para la construcción de la
carretera
Con el alcalde distrital
Las relaciones entre el CONAM y el
Gobierno Regional no son fluidas y las
soluciones se estancan
Relaciones colaborativas
Con las instituciones de gestión del SHM
Busca conciliar y concertar con todos los
actores para encontrar alternativas de
solución al conflicto
Con el Gobierno Regional
No verificadas
El Gobierno Regional no actúa con la
responsabilidad que le exige ser
miembro (y actualmente cabeza) de la
Unidad de Gestión del SHM
Relaciones no fluidas
Relaciones no fluidas
Falta de liderazgo y actitud autoritaria
y conflictiva del alcalde (quien debería
canalizar las propuestas de la Mesa)
dificulta a la población ver atendidas
sus demandas
Con las instituciones de gestión del SHM
Con la Dirección de Transportes y el
municipio de Machupicchu
Con las demás instituciones de gestión
del SHM y la CAR- Cusco
Con las demás instituciones de gestión
del SHM y la CAR - Cusco
Con la mayor parte de la sociedad civil
(población de Santa Teresa)
Consecuencias
Balance / perspectivas
Las autoridades de gestión del SHM tienen
un argumento de peso para exigir el
reconocimiento de la necesidad de
conservar el patrimonio buscando otras
alternativas que no vulneren el área
protegida
Las autoridades de gestión y del
Gobierno Regional consideran la
negociación con el Banco Mundial el
financiamiento de alternativas de vías
de acceso y de desarrollo sostenible
para la zona
Los actores, principalmente los miembros
del Grupo Técnico SHM de la CAR se
reúnen a fin de encontrar alternativas de
solución
Se podría fortalecer el Grupo Técnico
como un espacio de concertación
Convenios para la construcción de la
carretera
La Dirección de Transportes podría
asumir la construcción de nuevas vías
de acceso alternativas
EGEMSA ofrece realizar estudios para
extender la línea férrea, y se opone a la
instalación de módulos de vivienda en sus
terrenos, en el sitio donde se preveía la
unión de la vía férrea con la carretera
Convenios para la construcción de la
carretera. Apoyo para la instalación de
módulos de vivienda en sus terrenos, en el
sitio donde se preveía la unión de la vía
férrea con la carretera
EGEMSA podría colaborar con las
instituciones de gestión y los
gobiernos locales en la
implementación de alternativas
El Gobierno Regional podría asumir
su rol como miembro de la UGM y
apoyar alternativas sostenibles para la
población y para el SHM
Búsqueda conjunta de alternativas de
solución al conflicto
El INC podría incluir parte de sus
ingresos en planes de rehabilitación
de caminos inca y sitios arqueológicos
en la zona a fin de promover un
turismo sostenible
Búsqueda conjunta de alternativas de
solución al conflicto
El INRENA podría incluir en sus
planes un programa integral de
desarrollo sostenible de la zona de
amortiguamiento
Acciones de coordinación y concertación
para hacer escuchar las demandas de
desarrollo de la población, aunque sin
mucho éxito
Con mayor apoyo de la sociedad civil,
la Mesa de Concertación podría
canalizar planes y proyectos de
desarrollo sostenible
Manejo de conflictos y recursos naturales en un área protegida: el ejemplo del SHM
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Interesados
Municipio distrital de
Santa Teresa
Municipio provincial
de La Convención
Relaciones adversariales
Con las autoridades de gestión del
SHM, a las que considera un
obstáculo para la construcción de la
carretera e “insensibles” ante los
problemas locales y regionales
Con gran parte de la población de
Santa Teresa y la Mesa de
Concertación
Con las autoridades de gestión del
SHM, a las que considera un
obstáculo para la construcción de la
carretera e “insensibles” ante los
problemas locales y regionales
Consecuencias
Relaciones colaborativas
Falta de comunicación y concertación
para encontrar alternativas
Con la Dirección de Transportes
Apoyo en la construcción de la carretera
Falta de liderazgo y actitud autoritaria
y conflictiva del alcalde dificulta a la
población ver atendidas sus
demandas
No verificadas a la fecha
Manifestó su deseo de trabajar con el
CBC el Plan Estratégico Provincial
Sociedad civil
(población de Santa
Teresa)
UGM
No verificadas
Con el alcalde distrital
Con las autoridades de gestión del
SHM, a las que considera un
obstáculo para la construcción de la
carretera e “insensibles” ante los
problemas locales
Con la población y autoridades de
Santa Teresa y La Convención, así
como el Gobierno Regional y el
municipio de Machupicchu, que
perciben a la UGM como un obstáculo
para la construcción de la carretera
UNESCO
No verificadas
Apoyo al Gobierno Regional para la
construcción de la carretera
El acercamiento al CBC no se produjo
hasta la fecha
Con las autoridades de gestión del SHM
PERURAIL
Consecuencias
Dificultad de la población en ver
atendidas sus demandas
Con la Dirección de Transportes
Con las entidades de gestión u ONGs
que puedan ofrecer alternativas de
desarrollo
Relaciones no fluidas
Con las demás instituciones de gestión
del SHM y la CAR - Cusco
Con las instituciones de gestión del SHM
y la CAR - Cusco
Asiste a reuniones para la búsqueda de
alternativas, aunque manifiesta no poder ir
más allá de su convenio con el Estado (de
operar sólo desde Cusco hasta
Hidroeléctrica)
Balance / perspectivas
Expectativa ante el proceso de
revocatoria iniciado contra el alcalde,
que podría producir un cambio de
autoridades en los meses próximos
Posibilidad de brindar mayor
información a las autoridades ediles
sobre la importancia del SHM para el
desarrollo regional y de concertar para
un desarrollo regional sostenible
Posibilidad de apoyo en alternativas
que sean consideradas favorables
para la empresa
Apoyo en la construcción de la carretera
Posibilidad de concertación
Pedido de asesoramiento y capacitación a
CBC
Posibilidad de favorecer una buena
información y comunicación
Búsqueda conjunta de alternativas de
solución al conflicto
Voluntad política de atender las
demandas de la población de la zona
de amortiguamiento del SHM como
parte de una estrategia para el logro
de los objetivos del área protegida
Recomendaciones para la gestión óptima
del SHM
Probabilidad de declarar al SHM como
patrimonio de la humanidad en
peligro, lo cual podría incentivar a los
actores a realizar cambios en sus
acciones
Manejo de conflictos y recursos naturales en un área protegida: el ejemplo del SHM
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El conjunto de alternativas planteadas en el balance presentan la siguiente situación.
Desde el momento en que los miembros del Grupo Técnico del SHM hacen conocer la
problemática a los demás actores involucrados, se van perfilando una serie de relaciones
adversariales entre las autoridades de gestión del SHM y los gobiernos regional y locales.
La presión de instituciones respetadas (UNESCO) que pueden afectar la imagen del SHM
como producto turístico, o que activan un interés económico (Banco Mundial), producen
un tránsito desde estas relaciones adversariales hacia unas más conciliadoras y
colaborativas.
Aunque actualmente la mayoría de actores institucionales, e incluso parte de la sociedad
civil de Santa Teresa, son más conscientes de las ventajas de buscar otras alternativas
de vías de acceso y de desarrollo sostenible, la implementación efectiva de las mismas
está aún estancada, debido a una fragilidad de la voluntad política de invertir en el corto
plazo en la misma.
Los gobiernos regional y locales no asumen el reto del desarrollo sostenible más allá de
sus intereses electorales, y continúa la actitud de buscar la solución asistencialista
(préstamos del Banco Mundial u otros financiamientos). Por su lado, las instituciones de
gestión del SHM aún no internalizan plenamente la urgencia del ordenamiento,
planificación y desarrollo de las zonas de amortiguamiento del área.
b) El proceso de gobernancia
Como se planteó al inicio del presente estudio, el concepto de gobernancia, desde su
aparición a fines de los años 80, ha ido evolucionando y resulta ser una expresión
polisémica que abarca varias definiciones y lógicas, refiriéndose a una manera de
abordar lo político, más allá de la esfera estatal. En el caso del conflicto alrededor de la
construcción de la carretera Santa Teresa – Hidroeléctrica, que enfrenta a una población
local y regional (y sus autoridades) con las instituciones de gestión de un área protegida,
analizamos la situación de gobernancia desde varias perspectivas:
Económica. La dificultad de acceso al mercado ocasiona una significativa disminución en
los precios de venta y las ganancias de los agricultores. Empero, ante esta situación, las
autoridades locales y regionales no han podido, en los seis años transcurridos desde el
aluvión que originó la situación de aislamiento de la población de Santa Teresa, encontrar
nuevas alternativas de desarrollo de la zona, ni conseguir la terminación de las diversas
carreteras en proyecto o ya comenzadas. Por otro lado, los impactos negativos que
generaría la culminación de la carretera Santa Teresa – Hidroeléctrica al interior del SHM,
afectarían el desarrollo de la actividad turística en el mismo, al poner en peligro el título
de Patrimonio de la Humanidad otorgado por la UNESCO, así como los préstamos
ofrecidos por el Banco Mundial.
Política. Los factores más relevantes desde esta perspectiva son en primer lugar la falta
de coherencia en la legislación a nivel nacional respecto a la conservación de la
biodiversidad y el patrimonio cultural frente a una política de desarrollo de la actividad
turística con visión cortoplacista y fragmentada (que no considera la sostenibilidad de la
actividad ni la del desarrollo de las poblaciones involucradas). Y en segundo lugar, la
falta de voluntad política en todos los niveles de hacer cumplir eficiente y
responsablemente la legislación de Áreas Naturales Protegidas, de tal manera de
contribuir efectivamente a la conservación con planes de desarrollo sostenible para las
comunidades de las zonas de amortiguamiento.
Existe consenso por parte de todos los actores involucrados en el conflicto en que la
demanda de la población de Santa Teresa es justa y urgente. Sin embargo, las
autoridades locales viven inmersas en sus actitudes adversariales internas, muchas veces
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simplemente personales. Las autoridades regionales no consideran tampoco un plan de
desarrollo integral a mediano y largo plazo. Se debe resaltar que el Gobierno Regional es
miembro del Comité Directivo de la Unidad de Gestión del SHM, incluso ahora lo preside,
lo cual lo hace directamente responsable de la conservación del área protegida.
Jurídica. Esta situación se ve acentuada por el desconocimiento, real o como
justificación, por parte de algunas autoridades y de la mayoría de la población civil, sobre
la existencia y la importancia de las Áreas Protegidas para el país. Es así que la Dirección
de Transporte, el Gobierno Regional y los municipios iniciaron y apoyaron la obra de la
carretera sin ninguna actitud de acercamiento ni concertación con las autoridades de
gestión del SHM. Por otro lado, los administradores del área tampoco iniciaron acciones
hasta que la obra estuvo avanzada, a pesar de que normas de mayor jerarquía permitían
exigir modificaciones sustanciales a la misma.
Ética. Ninguno de los actores, ni siquiera las instituciones de gestión del SHM, utilizan el
concepto de la biodiversidad y el patrimonio cultural como stakeholder de primera
magnitud, de tal modo de crear conciencia en los demás actores para lograr su
conservación por medio de mecanismos colaborativos. El “Santuario Histórico” de
Machupicchu sigue siendo considerado por la mayor parte de los actores como la “gallina
de los huevos de oro”, sin valorar ni contribuir a conservar un patrimonio común.
5. Conclusiones sobre el segundo estudio de caso y propuestas para el manejo de
conflictos
Existe una fuerte presión social para la construcción de la carretera, presión que es
presentada en este conflicto a través del Gobierno Regional y los Municipios de
Quillabamba y de Santa Teresa. Los dos primeros actores poseen poder y están ubicados
en una posición dominante. Su demanda consiste en la posibilidad de un desarrollo local
de corto plazo opuesta a un enfoque conservacionista de las instituciones a cargo de la
gestión del SHM. En cuanto a la construcción misma de la carretera, la Región tiene una
fuerte determinación sobre su posición. Ha impuesto su poder fáctico continuando las
obras sin considerar las recomendaciones hechas por el INRENA y el CONAM. Por ello, la
afirmación de Daniel Buckles para el caso de Canadá tiene en nuestro contexto absoluta
vigencia:
“Es cada vez más importante escoger mecanismos e instituciones nuevos para manejar
esos conflictos [por los recursos naturales] y resolverlos de manera productiva en interés
de la sustentabilidad a largo plazo y la viabilidad económica a corto plazo”34.
En nuestro caso, es posible afirmar que existe un divorcio entre las demandas
socioeconómicas de la población y las políticas de conservación de las áreas naturales
protegidas. Pese a que los actores de la escena local tienen una legitimidad social muy
fuerte, aparecen como actores vulnerables en este conflicto, aunque su demanda es
apoyada por el Municipio de Quillabamba y el Gobierno Regional (los actores con mayor
poder en este conflicto). En el caso de que estos dos últimos actores lograran a mediano
o largo plazo imponer la culminación de la carretera y su ingreso al SHM, el conflicto se
agudizaría y podría alcanzar proporciones insospechadas. Es por ello que,
aparentemente, se está buscando alternativas viables que permitan una salida a la
población de Santa Teresa y su desarrollo sostenible sin vulnerar la normativa y la
conservación del patrimonio natural y cultural del área protegida.
BUCKLES, Daniel. Cultivar la Paz. Conflicto y colaboración en el manejo de los recursos naturales.
Ottawa: Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo, 2000. pp. 281.
34
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Es así que podemos observar que una situación conflictiva que permanecía latente desde
hace varias décadas (la intención de las poblaciones de la provincia de La Convención de
tener una carretera directa al Cusco pasando por Santa Teresa y Ollantaytambo), se
transformó en un conflicto abierto ante la ocurrencia de un fenómeno inesperado (el
aluvión), y la iniciativa de algunos actores de construir la carretera como solución
inmediata al aislamiento resultante.
Al momento de realización de nuestro taller (noviembre 2003), gran parte de la
población de Santa Teresa estaba satisfecha con el acuerdo al que habían llegado
representantes de las municipalidades de Santa Teresa y Machupicchu, de la UGM y del
gobierno regional el 23 de Setiembre 2003, es decir la finalización de la carretera hasta
la hidroeléctrica y la ampliación del ferrocarril en un tramo de 800 metros hasta el
puente de EGEMSA. Sin embargo, a la fecha de redacción de este informe, esta opción
parece haber sido descartada, y se están discutiendo otras alternativas que pueden
resolver el conflicto con perspectivas a más largo plazo.).
Si a estas acciones se agregaran las planteadas en la quinta alternativa evaluada en el
taller que se menciona, es decir de fomentar actividades de desarrollo turístico en Santa
Teresa mediante una actitud de concertación y colaboración entre los principales actores
involucrados, podríamos decir que el conflicto habría servido para lograr objetivos de
verdadero desarrollo sostenible para la zona, así como concientización respecto a los
fines de conservación del patrimonio.
En este caso, la posición geográfica de Santa Teresa en la zona de amortiguamiento del
SHM, en vez de significar un obstáculo para su desarrollo, podría, a mediano o largo
plazo, resultar una ventaja, al ser considerada prioritaria la atención de las necesidades
de la zona con tal de evitar acciones negativas para el área protegida. Hasta ahora las
iniciativas (de desarrollo sostenible) vienen de la población misma, pero las instancias
opuestas a la construcción de la carretera Santa Teresa – Hidroeléctrica están cada vez
más conscientes de la urgencia de encontrar alternativas viables, aunque hasta ahora no
han implementado las propuestas ofrecidas. Sin embargo, en este momento, la crisis de
gobernancia en Santa Teresa dificulta gravemente sus posibilidades de convertirse en un
actor con capacidad de defender sus intereses.
Aparentemente, actores poderosos como el Banco Mundial y UNESCO están dispuestos a
negociar con la población local. Un actor poderoso durmiente que (todavía) no se
involucra activamente en el conflicto es el gobierno local, pero podrían producirse
cambios significativos al ser renovadas las autoridades en el año
2006. Actores
poderosos como INC, INRENA y el gobierno regional, si bien tienen posiciones muy
firmes en el conflicto, no ofrecen aún alternativas viables al mismo. El actor
aparentemente menos poderoso en el conflicto -la población de Santa Teresa- a pesar de
no faltarle oportunidades de hacer escuchar su voz, en este momento padece una fuerte
crisis de gobernancia que no le permite una firme opinión conjunta hacia afuera.
Como conclusión del análisis PCCC, podemos decir que la gestión de este conflicto tiene
los cuatro elementos (en forma interrelacionada), pero que el embotellamiento clave del
conflicto es la falta de comunicación y concertación, factores fuertemente relacionados
con el bajo grado de gobernancia a nivel de distrital, provincial, regional y nacional, que
influye a su vez en la relación con los actores internacionales.
Una reflexión de los actores responsables de obras viales en Cusco sobre la falta de
planificación y concertación a nivel intersectorial en toda la región. Cualquier obra vial
debe realizarse previo un completo diagnóstico participativo que considere todas las
variables y la opinión de la población local, y debe contar con el correspondiente estudio
de impacto ambiental según lo requiere la legislación vigente. Actores como el Banco
Mundial deben ofrecer alternativas viables y concertadas a las poblaciones como la de
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Santa Teresa para lograr un desarrollo sostenible. La población de Santa Teresa debe
unirse a fin de encontrar alternativas de solución para su crisis de gobernancia.
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VI. Conclusiones generales
El reto del “desarrollo sostenible” plantea una cuestión esencial en referencia a las
tensiones que se derivan de los intereses entre los diferentes actores políticos, sociales y
económicos en la zona de estudio. Así, los dos casos analizados permiten vislumbrar los
desafíos del Santuario Histórico de Machupicchu en términos de la problemática del
desarrollo sostenible y la distribución equitativa de los beneficios generados por el
turismo. En efecto, los factores de conflicto identificados abarcan las perspectivas
socioeconómicas, político-institucionales y socioambientales, cuya combinación analítica
tiene fuertes vínculos con el enfoque del desarrollo sostenible.
En el SHM, los factores de conflictos sociales y económicos hacen referencia a la
desigualdad en la distribución de recursos, a la situación de pobreza, a las dificultades de
acceso al mercado para los pequeños productores, al difícil y desigual acceso a los
servicios básicos e información. Desde una perspectiva político-institucional, se evalúan
factores de conflicto tales como el grado o la capacidad de movilización social, la
debilidad institucional, la superposición de funciones y la falta de voluntad política para
coordinar las acciones. En cuanto al enfoque socioambiental, los factores de conflicto se
reflejan en la dificultad de conciliar los intereses de desarrollo económico local-regional y
los objetivos conservacionistas de actores internacionales (como se ve en el caso del
conflicto por la construcción de la carretera Santa Teresa - Machupicchu).
Por definición, los conflictos se basan en la incompatibilidad de intereses entre los
numerosos actores involucrados. Sin embargo, se observa que sobresalen también varias
divergencias entre las posiciones o demandas de actores que pertenecen al mismo grupo
de interés (explicada en algunos casos por la diversidad cultural), lo que constituye un
factor adicional de conflicto. Este caso se manifiesta por ejemplo en las divisiones entre
diferentes grupos de porteadores (conflicto entre porteadores y operadores de turismo),
y los problemas entre la población de Santa Teresa y su alcalde. Nos encontramos
entonces frente a una panorámica de divergencias socio-culturales.
Finalmente, a partir del análisis de conflictos realizado en este estudio, se perfila una
visión integral de las incompatibilidades entre las necesidades de corto o mediano plazo,
y las exigencias de un desarrollo sostenible a largo plazo que tome en cuenta la
diversidad de visiones sobre lo que significa el “desarrollo” para la región del Cusco. El
desarrollo de la actividad turística sin conciencia de la fragilidad del recurso (patrimonio
natural y cultural) y del enorme potencial que ofrece, es la manifestación más patente de
esta visión cortoplacista y no concertada.
Los estudios de caso refieren a conflictos que implican interacciones sociales localizadas
en la zona de estudio. No obstante, se incorporan factores o actores externos, así como
se extiende el ámbito de interacción hasta el nivel nacional e internacional. Por ejemplo,
se puede apreciar el rol de grupos empresariales extranjeros poderosos frente a los
cuales la población local se siente vulnerable. De esta manera una amplia gama de
actores sociales o interesados está involucrada en los conflictos de manera directa o
indirecta, formando parte de escenarios sociales complejos, mayormente caracterizados
por relaciones de poder desiguales o asimétricas.
En general, la asimetría de los conflictos no proviene de los conflictos propiamente
dichos, sino del contexto socio-político y económico general en el cual se producen. Un
punto fuertemente enfatizado en este estudio es la violencia estructural de la sociedad
andina. Las estructuras socioeconómicas, político-institucionales y culturales, desde lo
microlocal hasta lo global, generan coyunturas y contextos proclives a la proliferación de
conflictos de interés. Sobre todo la condición de pobreza aguda en la región, la falta de
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un sistema institucional integrado con respeto a las diferencias culturales y la carencia de
espacios de concertación eficientes exacerban estas situaciones conflictivas.
Por lo tanto, se puede concluir que los conflictos mencionados pertenecen más al nuevo
paradigma de los conflictos disimétricos que al paradigma convencional de los conflictos
asimétricos. Eso significa que si bien existe un desequilibrio de poder entre los actores
involucrados, más bien prevalece una discrepancia entre lo que está en juego para cada
parte en conflicto. Por ejemplo, en el conflicto entre operadores de turismo y
porteadores, mientras que los objetivos de los primeros se resumen en beneficios
económicos de corto o mediano plazo, toda una situación social y cultural a largo plazo
está en juego para los segundos. Adicionalmente, los estudios de caso muestran
variantes en función a la intensidad y a las fases en las cuales se encuentran los
conflictos. Con la excepción de las demostraciones públicas, protestas o actos violentos
aislados, los conflictos se expresan más en situaciones de tensiones que en choques
violentos abiertos. Eso explica también que parte de los conflictos analizados perduran
bajo la forma de antagonismos o disputas de baja intensidad.
Adicionalmente, los conflictos demuestran la falta de coherencia e integralidad en la
formulación y gestión de las diferentes actividades ligadas al turismo. Así, la falta de una
política coherente de la actividad turística, respetuosa tanto de las exigencias del
desarrollo socioeconómico como de la preservación de los recursos naturales en la región
y a nivel nacional, constituye una fuente mayor de conflicto. En tal sentido, la falta de
coordinación interinstitucional representa un obstáculo mayor, como lo confirma la
cantidad de conflictos institucionales que sobresalen en este estudio.
Así, los conflictos de interés que ocurren en el SHM representan una forma crítica, pero
eventualmente constructiva, de considerar la problemática del desarrollo sostenible. Los
conflictos se pueden considerar como procesos de aprendizaje colectivo y como vectores
de interacción y coordinación efectivas que ofrecen nuevos espacios de comunicación y
de diálogo. Lo que puede resultar de todo este proceso social, en el escenario menos
pesimista, es una nueva configuración donde los actores reconociendo su diversidad
puedan aprovechar de mejor manera sus recursos.
Metodología especifica replicable de resolución de conflictos sobre recursos naturales en
áreas protegidas
Como producto del aprendizaje realizado a lo largo del proceso de investigación-acción
en el marco del presente estudio, el equipo llegó a las siguientes conclusiones.
Desde la experiencia en el presente estudio, hemos percibido que existe gran diversidad
de interpretaciones sobre los conceptos poder, interés y legitimidad. Una posibilidad de
llegar hacia una sola interpretación es brindar anticipadamente una definición que es
explicada en detalle a los actores. Otra opción es dividir los conceptos en subcategorías,
por ejemplo poder de movilización, poder político, poder económico, interés social,
interés económico, legitimidad legal y legitimidad social (una buena reputación).
Existen muchos estudios sobre el análisis de poder y comunicación en la gestión de
conflictos, sin embargo es escasa la literatura sobre el impacto de cultura y aprendizaje
en la misma. A través de este estudio solamente hemos podido dar un pequeño aporte
que futuras investigaciones podrían abundar en este vacío conocimiento.
En ambos estudios de caso, en que la falta de comunicación y de conocimiento de los
demás actores y sus funciones o necesidades era un factor clave, los entrevistados
mostraron su satisfacción, preocupación o agradecimiento ante una nueva perspectiva
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del problema generada por la misma entrevista. Esto podría ser una ayuda significativa
para la posterior realización de los talleres, pues los actores tienen una información más
completa y actualizada, que puede favorecer la comunicación con los demás actores en el
taller. Asimismo, resulta importante tratar de reunir al mayor número de actores claves
en un mismo evento. También existe la posibilidad de trabajar con subgrupos o un
número reducido de participantes representativos.
El análisis Poder – Comunicación – Cultura – Aprendizaje constituye un importante
instrumento teórico práctico aplicable a procesos sociales donde el tiempo no es una
limitante. En caso de condiciones conflictivas donde se requiere una respuesta rápida,
urge diseñar variantes de esta metodología mucho más resumidas.
Lo más relevante en cuanto a la metodología a ser aplicada en resolución de conflictos en
áreas protegidas es la necesidad de partir del hecho de que la mayoría de los actores
desconoce, o bien la existencia de estas áreas, o bien su importancia como recurso
(natural y/o cultural) para el desarrollo sostenible de la sociedad en general y de una
comunidad en particular. Y, además, de que en muchos casos las autoridades de gestión
de las áreas protegidas no realizan adecuadamente una labor de información y
concientización de la población respecto a las funciones que cumplen o a lo que se espera
de parte de todos los actores involucrados para la conservación de dichas áreas.
Esto nos permite concluir que la “acción” debe apuntar prioritariamente a brindar una
mayor información a los stakeholders sobre las diferentes y complejas variables que
intervienen en la gestión de las áreas protegidas. Asimismo, a lograr una mayor
comunicación entre los actores involucrados tomando en cuenta, desde el inicio, sus
prácticas culturales. El diálogo se constituye sin lugar a dudas en la herramienta más
confiable para solucionar disputas.
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VII. Bibliografía temática
Bibliografía sobre el Santuario Histórico de Machupicchu
AGUSTI, Fiorela. Gestión del Camino Inca a Machupicchu: Diagnostico y Propuestas de
Solución. Cusco, Instituto Machupicchu, Diciembre de 2003, 66 p.
ACERENZA, Miguel Angel. Promoción turística. Un enfoque metodológico. México,
Editorial Trillas, 1998.
ARNOLD I., BLANCO S., COSTA R., GIUSTI C., MORALES L. Análisis de los factores
críticos de la gestión en el SHMP. Centro Bartolomé de Las Casas, Documento de trabajo,
Maestría en Gestión Ambiental y Desarrollo, Junio de 2001, Cusco, 52 p.
BARBORACK, James. Institutional Options for Managing Protected Areas. IV Congreso
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CÁRDENAS TABARES, Fabio. Mercadotecnia y productividad turística. México, Editorial
Trillas, 1999.
CARREÑO P., Elías. Concesiones en el Santuario Histórico de Machupicchu. Documento
de Asistencia Técnica Nº 09. Programa de Manejo Integral del Santuario Histórico de
Machupicchu.
CARTAGENA, A. Evaluación del incendio forestal del Santuario Histórico de Machupicchu.
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VIII. Anexos
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Anexo 1
“Construcción de las trochas carrozables entre la Central Hidroeléctrica
de Machupicchu y Santa Teresa – Collpani”
Leyenda
Río
Puente
proyectado o en
Puente existente
Trochas
Río
Salkantay
Río Sacsara
Centro poblado
N
Carrilluchay
oq
Río
Vilcanota
Campamen
to EGEMSA
Poblado de Santa
Teresa
MTC
2001 Km
3+30
Km
5+07
Km
2+20
EGEMSA
2001
Km
EXCTAR
Oct 20012002
Feb Marzo
Km
3+54
MTC 4+22
Junio Oct 2003
DRTCC
Nov 2003
Enero 2004
Municipio de Santa
Teresa
Municipio de
Fuente: Dirección Regional de Transportes – Cusco, “Plano clave
tramo: Planta eléctrica – Santa Teresa”
Poblado de Collpani
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Anexo 2.
Acta del Taller
“Conflictos y oportunidades de desarrollo en el distrito de Santa
Teresa”
28 de noviembre del 2003, Colegio Uriel Garcia, Santa Teresa
Este documento es la sistematización del viaje de 25 a 28 de noviembre35 a Santa Teresa
y Quillabamba. El taller tuvo un doble objetivo: a un lado “socializar, corregir y
complementar los datos sobre este conflicto”, y al otro lado fue el primer paso para dar
cuerpo a la parte de acción de este proyecto de investigación-acción con el subobjetivo:
“formular ideas sobre la futura gestión del conflicto”.
Conversaciones con la presidente de la Mesa de Concertación Asunción ...., con el
teniente alcalde del municipio provincial en Quillabamba y con varios participantes del
taller (alcalde, regidores, presidente FUDIST, profesores, gerente MINSA, Juez de Paz,
presidente Sindicato de Campesinos)
En las conversaciones todos los actores estuvieron unánimos en su posición en favor de
de la construcción de la carretera de Santa Teresa – Hidroeléctrica, asimismo expresaron
su esperanza que a largo plazo esta resultaria en la construcción de una carretera Santa
Teresa – Machu Picchu – Cusco. El impacto ambiental de la construcción de estas
carreteras fue considerado mínimo, varios personas comentaron: “el impacto de la
construcción del tunel por la hidroelectrica ha sido mucho peor que lo de una posible
futura carretera”,
En la converación con el alcalde y algunos regidores el punto más resaltante fue la
presentación de una acta firmada el 23 de septiembre en la cual representantes de la
UGM, el gobierno regional, y la municipalidad de machupicchu y Santa Teresa llegaron a
un acuerdo sobre la contrucción de la carretera S.T, a Hidroeléctrica en la cuál se
tomaron los siguientes acuerdos:
1. Es de imperiosa necesidad la conclusión de la carretera Santa teresa –
Hidroeléctrica, por lo que los presentes se cmprometen a que esta carretera se
concluya en los plazos previstos
2. Solicitar a Ferrocarril Tras Andino la ampliación de la línea ferrea desde el punto
actual donde culmina la riel (Hidroeléctrica) hasta el puente que fuera construida
por EGEMSA, en un tramo de aproximado de 800 metros.
3. Comprometer a EGEMSA que concluya con el levantamiento topográfico del
tramo antes mencionado, en virtud al compromiso asumido en reunión anterior.
4. Realizar los tramites ante las instancias correspondientes para concretizar y
agilizar estos acuerdos que son de consenso.
Referido las propuestas de la población varias personas mencioanaron la caminata que
hicieron varias autoridades de Santa teresa 12 de noviembre 2003 a Choquequirao, por
la iniciativa del gobernador de Santa Teresa. Una anterior iniciativa en este contexto es
35
Las actividades han sido las siguientes:
25 de noviembre viaje de Enrique Laats a Santa Maria.
26 de noviembre: convocatoria y entrevistas en Santa Teresa
27 de noviembre: entrevista con el teniente alcalde de Quillabamba, viaje de Cristina
Giraud y Clotilde Gouley a Santa Maria.
28 de noviembre: Taller “conflictos y oportunidades de desarrollo en el distrito de Santa Teresa”, retorno a
Cusco en la noche.
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de Setiembre 2002: “propuesta de creación del área natural protegida de Choquequirao,
de Ing. Americo Rivas Tapia y el entonces alcalde Ciro Vidal
La presidente de la mesa de concertación es la única mujer que está involucrada como
actor principal en el conflicto a nivel de Santa Teresa. Ella percibe la sociedad de Santa
Teresa como bastante machista, pero no piense que el hecho que ella es mujer influye en
alguna manera las relaciones con los actores involucrados y por ende la gestión del
conflicto
El teniente Alcalde de la Convención Eloy Romero subrayó la importancia que da su
gobierno a la construcción de carreteras a Cusco, no participa en la construcción de la
carretera Santa Teresa – Hidroeléctrica por falta de presupuesto, pero sí cofinacia la
construcción de la carretera Santa Teresa – Mollepata. Asimismo señaló que un consorcia
de tres empresas de Lima esta estudiando la posibilidad de construir la carretera
Quillabamba – Machu Picchu – Cusco. Informó que el gobierno local de la provincia La
Convención utilizará los fondos del canon minero de Kamisea para la construcción de la
carretera Quillabamba – Machu Picchu – Cusco.
También expresó la importancia de un plan estratégico provincial y anunció una visita de
la alcaldesa y él a CBC para conversar sobre este tema.
Parte 1. Discusión de la mañana
Clotilde y Presentación de los resultados del taller en agosto y prersentación de la
Cristina
carta del Banco Mundial (fecha ¿??) y la reunión que convocó el
gobierno regional con varios actores en Cusco (fecha ¿??)
Gerardo
Problema de los 3 puentes de la carretera. “Nunca se va a hacer”.
Importancia de la Provincia de la Convención en el departamento del
Cusco: producción de frutos, oportunidad de circuito turístico a
Choquequirao, presencia de Kamisea, entre otros. Aporta divisas al
Estado peruano. Necesitamos una salida por el Vilcanota. No nos queda
otra. Problema ahora de los productores. Los precios están muy bajos.
Monopolio abusivo de algunas empresas. Sólo por falta de vía de
comunicación, problemas en la zona.
Luis
Falta de voluntad política de los gobernantes para hacer la carretera,
intereses de las multinacionales, de instituciones como la UNESCO con
pretexto del Santuario Histórico de Machu Picchu (SHMP). Ferrocarril
vestusto y no recogen a todos los poblados. “¡Queremos ser
nacionalistas! ¿ Quién diriga esta empresa de tren? Los Chilenos!”.
Importancia del imperialismo, capitalismo de los Estados Unidos.
Rebeca
Siempre la idea ha sido de salir por esta vía. También pensamos en las
comunidades más a bajo (Santa María por ejemplo).
Ricardo
Atraso total. La gente vive mayormente de la agricultura. Precios bajos.
Costos de los pasajes. Alternativas serían hacer un circuito turístico.
Que los campesinos no sólo viven de la producción agrícola, sino
también del turismo. Choquequirao. Supervivencia cambiaría en este
pueblo, con el turismo. Más que todo, promover el centro de turismo de
Choquequirao y traer a turistas.
Eusebio
Muy costoso salir de Santa Teresa. Problemas de los precios de los
productos. Mollepata: otra salida posible.
Raúl
Detrás del Banco Mundial, instituciones ambientalistas que protegen los
monopolios presentes en Machu Picchu: Peru Rail y cadenas hoteleras
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que cobran demasiado a los turistas. Problema también de los
helicópteros, “¿Pero quién dice algo? Nadie”.
En Santa Teresa el cien de plátanos = 3 soles, en la Central
Hidroeléctrica se vende a 15 – 18 soles. “Que entiende el Banco
Mundial al Valle del Vilcanota?”. “¿Que respondió el Gobierno Regional a
la carta del Banco Mundial?”
César
Única solución de este pueblo es la carretera hasta la central
Hidroeléctrica de Machupicchu. Otras posibilidades de caminos
peatonales pero más importante es la carretera a la Central. Problema
de viajar en tren. Incomodidad en los vagones.
Mario
Tratamiento del río del Vilcanota. El Banco Mundial podría intervenir en
el tratamiento del río. Problema del monopolio de Peru Rail que trata a
la gente de la Convención de la peor manera. Racismo. Moralmente
esta empresa está haciendo daño a la población de la Convención.
Luis
El ferrocarril no soluciona el problema. En ninguna parte del mundo se
ve eso. La mejor solución es la línea recta. En Perú, protección de los
intereses nacionales. Queremos un corredor económico.
Jaime
Actualmente la carretera es de 285 km. Si se constryue la carretera
hasta la Central, serían 130 km, más 60 hasta Quillabamba.
Luis
Es un escándalo lo que pasa en Malaga. No se hizo nada. La clase
politica hace que estemos atrasados. Lo que queremos es que se
termine esta carretera. Es necesario también mejorar los caminos hasta
Choquequirao para aliviar Machu Picchu.
Rebeca
Nos falta mucho para aprender a vivir del turismo. Hay intereses pero
falta de capacitación. Hay que aprender a subsistir del turismo.
Luis
Hay dinero pero se pierde en ONG, en el Gobierno central, en estudios,
etc… Problema también de los cocaleros.
Jaime
La Convención tiene muchos recursos arqueológicos, naturales y
culturales. Lo que hace falta es este tramo.
Gerardo
Sólo intereses de conservar y proteger los intereses de las agencias de
viaje y del ferrocarril. Necesitamos una carretera para salir de la
pobreza. No hay otra solución.
Modesto
Los jóvenes salen del pueblo y buscan trabajo a fuera. Antes se
dedicaban a sus chacras. Pero ahora la producción se vende a precio
mínimo.
Raúl
Se podría construir una troza carrozable a la Central Hidroeléctrica de
Machu Picchu y una carratera hasta Mollepata.
Mario
Lo que queremos es salir a las zonas de desarrollo. Queremos que se
rehabilite el camino hasta Choquequirao. De Santa teresa hasta Totara
son 6 horas. De Totara hasta Yanama son 7 horas. De Yanama a
Choquequirao son 8 horas. Es decir que son 21 horas de Santa Teresa
hasta Choquequirao.
Propuestas de la población para su futuro desarrollo
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Gobernancia
• Un gobierno local que sea lider democrático, concertador y transparente
• Mejor coordinación entre autoridades para promover el desarrollo
• Más formalidad y capacidad en las gestiones realizadas por el alcalde
• Decisión y participación del gobierno local en coordinación con las instituciones y
el pueblo
• organización de los pobladores en comités vecinales
• dar a conocer sus actividades en bien de la polación como gobierno local
• Transparencia en el manejo económico/rendición de cuentas por el municipio
• Organizar seminarios – talleres para el enálisis de problemas
• Difundir y dar a conocer las facultades y derechos de las leyes que se dan a favor
de la sociedad civil
• Promover la participación de la sociedad civil en el desarrollo del pueblo
• Concertar entre todas las organizaciones
• Participación vecinal y comunal en problemas del distrito
• Participación de todas las autoridades en los problemas del distrito
• El alcalde tiene que trabajar con todos los regidores
Vias de comunicación
• carretera Santa Teresa – Hidroeléctrica
• puentes para los rios entre Santa Teresa y Hidroelectrica
• carretera via hodroeléctrica hasta Ollantaytambo
• ConstrucciOn de una carretera alternativa para transporte carga a Mollepata
• Mejoramiento de los caminos a Choquequirao
• Construcción de un puente peatonal a Ccollpani
• Mejoramiento de la carretera Santa Teresa- Santa Maria via Quellomayo y Santa
Rosa parte baja
• Estudio de medio-ambiente de ruta Santa Teresa – Choquequiroa
• Via de acceso Santa Teresa Cocalmayo
Producción
• Promoción de investigación para el sector agropecuario
• Buscar mercados para productos agrícolas
• La tecnificación orgánica en la agricultura
• Industrializar la fruta en derivados
• Realizar trabajos en comités para el mejoramiento de nuestros productores
• Buscar otras alternativas al agro incentivando con eventos culturales
• Promoción y capacitación de empresas privadas
• Creación de un instituto tecnológico con mención agropecuaria
• Fomentar la piscicultura
Turismo
• Apoyo de desarollo social en turismo ecológico
• Promoción y difusión del turismo con eventos culturales
• Promoción del circuito Choquequirao y los demas centros turísticos
• Mejoramiento de caminos incaicos para promover el turismo en Santa Teresa
• Mejoramiento de caminos turísticos para promover el turismo en Santa Teresa
• Cursos para mejorar el tratamiento turístico/talleres de capacitación en sector
turismo
• Circuito turístico entre Machu Picchu, santa Teresa y Vilcabamba
• Promocionar el circuito turístico de Cochora, Choquequirao, Yanama, Totora,
ccolpapampa, Santa Teresa y Machupicchu
• Construir servicios básicos en el circuito turístico hacia Choquequirao, Totora y
Yanama
Manejo de conflictos y recursos naturales en un área protegida: el ejemplo del SHM
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•
•
•
Vivir cerca Choquequirao por Santa Teresinos
Capacitación de la población para atender al turismo
Puesta en valor las aguas termomedicinales de Cocalmayo y Quellomayo con
materiales naturales de la zona (falta infraestructura)
Servicios básicos, mejoramiento del pueblo y las comunidades
• Mejorar servicios básicos de las comunidades
• Apoyo en el mejoramiento en el sector educación
• Pavimentación de calles y ornamentación (atracción al turismo)
• Financiamientos para la reconstrucciones adecuadas de las viviendas de la capital
del distrito
• Enbellecimiento de la capital del distrito con parques y plantas de la zona en
forma natural
• Apoyo de gobierno porque Santa teresa es un pueblo en reconstrucción
• Fomentar disciplinas deportivas`- construcción de lozas deportivas en las
comunidades
• Mejoramiento de las viviendas con material de construcción
• Construcción de centros de recreación y esparcimiento utilizando recursos
naturales
• Ampliación del establecimiento de salud (demanad de turistas)
• Construcción de establecimientos de salud en Choquequirao y Yanama
• Creación de una bibioteca municipal
Otros
•
•
•
•
•
Defensa ribereña del rio Vilcanota (25000 gabiones)
Reforestación
Intercambio tecnológico con paises desarrollados
Fomentar cultura e identidad en la educación
Apoyos efectivos de desarrollo social con recursos naturales
Parte 2. Discusión de la tarde
Raúl
Es necesario revocar al Alcalde porque no se hace nada en el distrito.
No hay otra alternativa. No hay coordinación, ni concertación.
Regidores
Falta de autoridades. En las reuniones, no están presentes, no hay
coordinación. No hay transparencia, ni información. El Alcalde no
comparte con el equipo de regidores. Único ingreso = Foncomun.
“Estamos en un desorden”.
César
¿Qué resultados rescatamos de la gestión del Gobierno local? Nada.
Alternativa: coordinar con las ONGs o instituciones que quieren invertir
en la zona.
Colectiva
mente
Una de las soluciones es la mesa de concertación o el Comité ProDesarrollo del Pueblo. Pero las mesas de concertación funcionan bien
cuando hay coordinación con el alcalde. Pueden servir de mecanismos
de resolución de conflictos (Enrique). La mesa de concertación agrupa a
instituciones rurales y urbanas. Santa Teresa = Desunión en la
organización. Falta de conciencia de la necesidad de organizar el
pueblo. El que debería llamar a la organización es el Alcalde, pero no
hace nada. Existen 4 posibilidades o espacios de trabajo para encontrar
soluciones a los problemas de Santa Teresa:
1. El Alcalde con sus regidores
2. La Mesa de Concertación
Manejo de conflictos y recursos naturales en un área protegida: el ejemplo del SHM
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3. El Comité Pro-Desarrollo
4. El Gobernador
¿Mejor crear nuevas instituciones para arreglar los problemas o mejor
apoyar al Frente de Defensa de los Intereses de Santa Teresa? Para ir
avanzado, la revocatoria del Alcalde es necesaria.
Raúl
Juez
Paz
de Antes de formar otro Comité, mejor analizar las necesidades, pensar
bien todos los aspectos de nuestros problemas, porque ahora aún no
sabemos a quién elegir para componer este Comité.
Eusebio
Una alternativa a la carretera Santa Teresa – Central Hidroeléctrica de
Machu Picchu podría ser la carretera de Santa Teresa hasta Mollepata.
Más viable. Por lo menos una trocha. Sería bueno terminar esta
carretera. Este tramo está realizado por INADE. Pero no sabemos lo
que pasa, no se avanza más (¿decisión del Alcalde, falta de
presupuesto?). Se han avanzado 11 kilómetros.
Francisco
El turista no quiere una carretera, sino más bien caminos.
Resultados de los
(Diagrama Venn)
ejercicios
con
mapas
parlantes
y
institucionales
Manejo de conflictos y recursos naturales en un área protegida: el ejemplo del SHM
Centro Bartolomé de Las Casas - Cusco – Perú
Universidad para la Paz – Costa Rica
Grupo 1
COPESCO e INC no nos aportan nada. A veces, el MTC trata de
solucionar problemas de la construcción de carreteras. Gracias a
Caritas, financiamiento de infraestructura, de viviendas. El Ministerio de
la Agricultura no coordina con las autoridades de la zona.
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Grupo 2
El Municipio no trabaja bien. Una cabeza debe llevar el destino del
pueblo. Pero descuidado total de parte del Alcalde. El Municipio no está
en buena relación con cada institución. El Municipio sólo tiene buenas
relaciones con la Policia y relaciones de carácter “regular” con la Iglesia
(Parroquia).
El sector de Salud funciona bien, trabajan bien. Buenas relaciones con
las otras instituciones.
¡Copesco, aún no sabemos si existe o si trabaja! No sabemos lo que
está haciendo.
Misma cosa con el Ministerio de la Cultura: dicen que trabajan en
Choquequirao pero no sabemos tampoco lo que hacen.
INRENA se opone a la carretera hasta la Central Hidroeléctrica. ¿El
Ministerio de la Agricultura existe o no? Si existía, estaría dando charlas
técnicas a los agricultores. Pero no lo hacen. Hay un olvido total, no
existe ninguna orientación.
El Ministerio de Transportes y Comunicaciones: cuando hay lluvias y
que las carreteras se bloquean, el MTC apoya con maquinaria, etc…
Caritas: apoyo con financiamiento y construcción de viviendas para los
damnificados. Pero despues se han totalmente olvidado de nosotros, no
hay preocupación.
La Región Cusco: como el Alcalde, ofrece mucho pero no cumple. No
hay una preocupación permanente por nosotros.
El
Municipio Provincial, apoya, de vez en cuando, con ideas.
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Grupo 3
El Municipio está distante de todos. La Policía Nacional tampoco funciona bien.
La UNESCO: es una institución que nos hace daño, porque no quieren la
carretera.
El Gobierno Regional nos apoya “de cierta manera”.
COPESCO: es una buena institución pero no tiene relación con Santa
Teresa. INC y el Municipio Provincial, igual.
El MTC trabaja en la carretera.
INRENA: institución muy mala, funciona mal, falta de personal
capacitado.
Resumen
Manejo de conflictos y recursos naturales en un área protegida: el ejemplo del SHM
Centro Bartolomé de Las Casas - Cusco – Perú
Universidad para la Paz – Costa Rica
Grupo 1 (compuesto por vice alcalde y algunos regidores)
Dentro de Santa Teresa:
Organizaciones que funcionan bien:
• Algunos regidores
• Un parte de la gobernatura
Regular:
• Salud
• Frente defensa
• Educación
• PNP
• Un parte de la gobernatura
Mal:
• Sindicato de campesinos
• Un parte del municipio (el alcalde)
Las relaciones entre las organizaciones de S.T.
• El municipio solamente tiene buenas relaciones con la PNP, con las demás
organizaciones las relaciones están malas o regulares.
• El sindicato no tienen buenas relaciones con nadie
• El Frente de defensa tiene malss relaciones con varias organizaciones y buenas
con la gobernatura
• Las otras relaciones entre organziaciones son en la mayoría regular
Organizaciones externas que tienen una relación con Santa Teresa:
Organizaciones que funcionan bien:
• Ninguna
Bien/regular
• Caritas (bien porque ayudaron mucho en la epoca de la alluvión, pero ahora no
hacen mucho)
Regular:
• Gobierno regional
• Ministerio de vivienda
• Municipio provincial
• Ministerio de transportes
• Subprefecto
• Ministerio de Agricultura
Mal:
• INRENA
• COPESCO
• INC
Las relaciones de las organizaciones externas con Santa Teresa son igual a su
funcionamiento, excepto el Ministerio de Agricultura (es un ministerio que funciona
regularmente, pero no se preocupa por Santa Teresa)
Grupo 2:
Dentro de Santa Teresa:
Organizaciones que funcionan bien:
• Salud
• Mesa de Concertación
• Parroquia
Regular:
• Educación
• Frente defensa
• Gobernatura
• Cooperativa
• Juzgado
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Mal:
• Sindicato de campesinos
• El municipio
• Policia
Las relaciones entre las organizaciones de S.T.
• El municipio solamente tiene buenas relaciones con la PNP, regulares con la
Parroquia, con las demás organizaciones las relaciones están malas
• Las otras relaciones entre organziaciones son en la mayoría regulares o buenas
Organizaciones externas que tienen una relación con Santa Teresa:
Organizaciones que funcionan bien:
• Ninguna
Regular:
• Caritas
• Gobierno regional
• Municipio provincial
• Ministerio de transportes
Mal:
• INRENA
• COPESCO
• INC
• Ministerio de Agricultura
Las relaciones de las organizaciones externas con Santa Teresa son igual a su
funcionamiento
Grupo 3:
Dentro de Santa Teresa:
Organizaciones que funcionan bien:
• Gobernatura
• FUDIST
• Cooperativas
• Comunidades
Regular:
• Salud
• Sindicato de campesinos
• Educación
• Mesa de concertación
• Sociedad civil
Mal:
• La policia
• El municipio
Las relaciones entre las organizaciones de S.T.
• El municipio solamente mslastiene relaciones con todas las organizaciones,
solamente la gobernatura la relación esta regular
• La policia tien malas relciones con la mayoria de las otras organizaciones en S.T.
• Las otras relaciones entre organziaciones son en la mayoría buenas
Organizaciones externas que tienen una relación con Santa Teresa:
Organizaciones que funcionan bien:
• Caritas
• CBC
Regular:
• Gobierno regional
• Municipio provincial
• Ministerio de transportes
• INC
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• COPESCO
Mal:
• INRENA
• UNESCO (lejos pero muy poderoso)
Las relaciones de las organizaciones externas con Santa Teresa son igual a su
funcionamiento, excepto:
• Mal con COPESCO (es una organización que funciona regular, pero no hace nada
para S.T.)
• Mal con INC (es una organización que funciona regular, pero no hace nada para
S.T.)
• Mal con municipio provincial (es una organización que funciona regular, pero no
hace nada para S.T.)
• Regular con INRENA (es una organización que funciona mal, pero no molesta a
S.T.)
Conclusiones del taller:
Por causa de la aluvión de 1998, la población de Santa Teresa perdió no solo las
viviendas y la mayoría de sus pertenencias, pero también quedó aislado por la
destrucción de la línea ferrocarril Machu Picchu – Quillabamaba. La solución que se ha
dado hasta ahora es la carretera hasta Santa Maria, la cuál esta conectada a la carretera
usco Quillabamaba. Sin embargo. Esta nueva carretera, es larga, peligrosa, y se malogra
en la época de lluvia. La conexión Santa Maria-Cusco es un viaje de 8 a 12 horas por
bus o camión. En este contexto, los reclamos de la población de Santa Teresa para
conectarse con Cusco en una manera más comoda es comprensible y justificada.
El argumento contra la construcción es que la construcción tiene en sí un impacto
ambiental negativo, que está podria causar el establecimiento de pobladores al borde de
la carretera, el cuál significaría un negativo impacto ambiental adicional. También
algunos consideran indeseable el traspaso de Santa Teresinos por el Santuario. Tal vez
una preocupación más grande pero no expresada, es que la carretera Santa Teresa
forma parte del trayecto de una posible carretera Quillabamba – Machu Pichhu - Cusco.
Esta carretera es reclamada por la población de la provincia La Convención desde hace
años.
Los opositores más determinadas (y más poderosas), es decir UNESCO, el Banco
Mundial, las cadenas hoteleras y Perurail son extranjeros y por lo tanto el conflicto se
lleva hacia un nivel globalizado, y la gestión del conflicto obtiene un carácter particular.
Como mencionado anteriormente, la población de Santa Teresa y la gran mayoría de la
población de la provincia la Convención tiene como posición a largo plazo la construcción
de una carretera de Quillabamba a Cusco que pasa por Santa Teresa. Gran parte de la
población de Santa Teresa por el momento esta satisfecha con el acuerdo al la cual
llegaron representantes de la municipalidad de Santa Teresa y Machu Picchu, de la UGM
y del gobierno regional el 23 de Setiembre 2003, es decir la finalización de la carretera y
hasta la hidroeléctrica y la ampliacion del ferrocarril en un tramo de 800 metros. Después
de la carta del Banco Mundial al gobierno regional (con fecha ¿??), parece que el
gobierno regional es más hesitante de poner muchos esfuerzos para concluir la carretera.
Conocemos las siguientes alternativas respecto a la carretera Santa Teresa –
hidroeléctrica:
• La carretera Santa Teresa – Abra Salkantay – Mollepata (construido 20 kms,
faltan 60 kms),
• Santa Teresa – Abra Salkantay – Abra wilke – Anta (una opción que ha sido
mencionado por un ingeniero y seria más corta y mas rapida que el trayecto
Santa Teresa - Mollepata
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•
•
•
Carretera Santa Teresa – Santa Rosa – Santa Maria y asfalteo de la Carretera
Cusco – Abra Malaga– Quillabamba (falta asfaltar desde Ollantaytambo, y 4 kms
en roca desde Santa Rosa)
Reconstrucción de la línea ferrocarril Machu Picchu – Quillabamba.
Ofrecer un paquete alternativo “de desarrollo”, incluyendo actividades para
desarrollar el turismo, productivas y de (re)construcción del pueblo y de
comunidades.
Referido a las primeras tres alternativas se ve una gran carencia de gobernancia a nivel
nacional y regional. Desde Mollepata y desde Santa Teresa ya se inició la construcción de
la carretera Santa Teresa – Abra Salkantay – Mollepata, financiado por el gobierno
regional, el gobierno provincial de la Convención y INADE, pero parece que no hay
financiamiento ni una planificación para la conclusión de la carretera y falta un estudio de
impacto ambiental bien elaborado (el impacto ambiental de esta carretera es
posiblemente mucho más grave que la carretera Santa Teresa – Hidroeléctrica). El
presidente de la República Alejandro Toledo “prometió” dar mucho énfasis a la
construcción de la carretera Cusco – Abra Malaga – Quillabamba, pero el progreso en la
construcción de esta carretera es mínima. Incluimos a estos dos casos la incertidumbre y
falta de planificación y concertación en el caso de la construcción de la carretera Santa
Teresa – Hidroeléctrica. La impresión que nos queda es que las instancias que financian
la construcción de carreteras lo hacen sin planificación y existe una carencia total de
concertación entre estas instancias.
Parece que alternativa de la reconstrucción del ferrocarril Machu Picchu – Quillabamba es
la menos probable, Después de la privatización de ENAFER y la compra de los derechos
por Perurail, esta última empresa immediatamente leventó las partes restantes del
ferrocarril Machu Picchu – Quillabamba. Por lo tanto se debe concluir que esta empresa
no tiene ningún interés en la restauración de este trayecto y es muy improbable que una
otra empresa o el Estado lo hará.
La quinta alternativa, fomentando actividades de desarrollo a Santa Teresa, es una
opción que percibimos importante, sin o con la construcción de la carretera Santa Teresa
– Hidroeléctrica. No solo por los problemas que ha tenido Santa Teresa, pero también por
las oportunidades que tiene, una eventual inversión futura de financieras en la región
siempre tendra que dar prioridad a este distrito. Asimismo la ubicación de Santa Teresa
en la zona de amortiguamiento del SHMP, significa que el futuro actuar de su población
tendrá un impacto significante en la futura gestión del Santuario. Hasta ahora las
iniciativas (de desarrollo sostenible) vienen de la población misma y las instancias
(opositores a la construcción de la carretera Santa Teresa – Hidroeléctrica) no han
tomado ninguna acción.
Propuestas de (miembros) de la población son (entre otras):
• Ecoturismo con restauracíon de caminos inkas y construcción de otros caminos
peatonales a Machu Picchu, Choquequirao y otros monumentos arqueológicos.
• Refacción de baños termales
• Refacción del pueblo y de comunidades
• Fomentar la producción (también ecológica)
Sin embargo, en este momento, la instancia responsable para expresar estas propuestas,
es decir la municipalidad de Santa Teresa, se ha distanciada de la población. La actual
crisis de gobernancia en Santa Teresa dificulta gravamente la posibilidad que Santa
Teresa se convierte en un actor que podrá defender sus intereses
Referido el marco analítico poder-comunicación-cultura-conocimiento se puede concluir el
siguiente:
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•
•
•
•
Aunque existen grandes diferencias en poder en este conflicto, no consideramos
que estas son determinantes en la gestión del conflicto (en este momento).
Parece que actores poderosos como el Banco Mundial y UNESCO están dispuestos
a negociar con la población local. Un actor poderoso durmiente que (todavía) no
se involucra activamente en el conflicto es el gobierno local. Actores medio
poderosos como INC, INRENA y el gobierno regional tampoco se han puestos muy
firmes en el conflicto. El actor que parce el menos poderoso en el conflicto, La
población de Santa Teresa parece que tiene diversas oportunidades de hacer
escuchar su voz, en este momente, sin embargo, el existente crisis de
gobernancia no permite una firme opinión conjunta`hacia afuera.
La falta de comunicación es un embotellamiento clave en la gestión de este
conflicto. Parece que no hay ninguna comunicación y concertación en la
construcción de las carreteras hacia Santa Teresa. Asimismo no se escucha la voz
de la población de Santa Teresa. La carta del Banco Mundial es por ejemplo
escrito sin ninguna consideración a ella. Al lado de las reuniones en las cuales se
ha discutido (probablemente) el conflicto en una forma informal e indirecta, las
unicas ejemplos concretos de comunicación y concertación en el conflicto son la
reunión entre UGM, el gobierno y las municipalidades de Machu Picchu y Santa
Teresa. La reunión convocada por el gobierno regional y los talleres en Santa
Teresa.
La influencia de la cultura en este conflicto no se encuentra a nivel de paralelos
niveles de administración de justicia (parece que no existe un nivel grande de
plurilegalidad). Sin embargo la falta de comunicación y los estados de poder
descritos encima, tienen un aspecto cultural, por ejemplo la cultura paternalista
de Santa Teresa en la cual el alcalde es el “padre del pueblo” no ayuda a una
solución de la crisis de gobernancia que Santa Teresa esta enfrentando.
La influencia del nivel de conocimiento en la gestión de este conflictos es dificil de
determinar, la causa de la falta de concertación puede depender de una falta de
conocimiento, pero tambien de desinterés o diferentes (propios) intereses. Pero sí
detectamos dentro de la población de Santa Teresa un gran interés para agrandar
su conocimiento en aspectos ligados con su futuro desarrollo (sostenible). Esto se
puede concluir a base de la necesidad expresada por tener talleres de análisis de
sus problemas, sobre producción (ecológico), diferentes aspectos de ecoturismo y
sobre leyes que podrian beneficiar a ellos. Igualmente el teniente alcalde de la
Convención expresó su deseo de tener apoyo en la elaboración de un eventual
plan estratégico. En este punto del conflicto es dificial concluir si los actores
involucrados estan viviendo un proceso de aprendizaje, los únicos indicadores en
este sentido son la reunion sobre la carretera el 23 de setiembre, la reunión que
convocó el gobierno regional para discutir la carta del Banco Mundial y el interés
que esta tomando un gran parte de la población de Santa Tersa en el asunto del
ecoturismo, sobre todo en relación con Choquequirao.
Como conclusión del análisis PCCC, podemos decir que la gestión de este conflicto tiene
los cuatro elementos (en forma interrelacionada), pero que el embotellamiento más
fuerte del conflicto es la falta de comunicación y concertación, factores que son ligados
fuertemente con el bajo nivel de gobernancia a nivel de Santa Teresa (distrital),
provincial, regional, nacional y con actores internacionales.
Recomendamos en la gestión de este conflicto:
• Una reflexión de los actores responsables para la construcción de carreteras en
Cusco sobre la falta de planificación y concertacion de ellas, dirigiendóse hacia
una mejor gobernancia del departamento
• Que los actores responsables hagan estudios profundos sobre el impacto,
ambiental, social y económico de las posibles carreteras con participación de la
población local, y luego se esfuerzen concertadamente en un proyecto
Manejo de conflictos y recursos naturales en un área protegida: el ejemplo del SHM
Centro Bartolomé de Las Casas - Cusco – Perú
Universidad para la Paz – Costa Rica
•
•
Que actores como el Banco Mundial no se contraponan a la construcción de
carreteras (particularmente la carretera Santa Teresa – Hidroeléctrica) sin conocer
la situación de la población local y sin ofrecer alternativas viables.
Que la población de Santa Teresa se esfuerza para solucionar su crisis de
gobernancia,