PERÚ Ministerio de Economía y Finanzas RETOS EN LA LEGISLACIÓN DE ASOCIACIONES PÚBLICO PRIVADAS: CAMINO A LA OCDE EL DECRETO LEGISLATIVO 1224 & PRINCIPALES ASPECTOS DE SU REGLAMENTO 24 Noviembre 2015 Los objetivos de la presentación Presentar la lógica del Decreto Legislativo 1224 Presentar el desarrollo que se dará a temas puntuales en el reglamento Responder a las principales dudas surgidas sobre su aplicación y recoger sus propuestas PERÚ Ministerio de Economía y Finanzas 1 PERÚ 1 Ministerio de Economía y Finanzas La visión del Decreto Legislativo 1224 Giancarlo Marchesi Director General Dirección General de Política de Promoción de Inversión Privada 2 La institucionalidad del Decreto Legislativo 1224 Edgard Ortiz Director General Oficina General de Asesoría Jurídica 3 Aspectos a tratarse en el Reglamento Karin Granda Directora Dirección de Política de Inversión Privada 4 Preguntas & Respuestas 2 Un diagnóstico rápido en base a consultorías a nuestro proceso Causas Falta de lineamientos en políticas, procesos, metodologías y documentos estandarizados Consecuencias Mensaje contradictorio al inversionista Falta de toma de decisiones Demoras al inicio de obras Heterogeneidad en opiniones entre y hacia adentro de entidades Reprocesos innecesarios Falta de alertas tempranas PERÚ Ministerio de Economía y Finanzas Problemas en la bancabilidad 3 Los objetivos del DL 1224 Las modificaciones realizadas buscan acelerar los procesos a través del ordenamiento y simplificación de lo que ya existe y la generación de capacidades en todas las entidades involucradas… Ordenar Simplificar Capacitar Agilizar …alineando la normativa con los principios OCDE PERÚ Ministerio de Economía y Finanzas 4 Los principios OCDE El Programa País de la OCDE pide alinearse con los principios de gobernanza pública en Asociaciones Público Privadas al 2016 A. A Establecer un marco institucional claro, predecible y legítimo apoyado por autoridades competentes y adecuadamente financiadas B. B El criterio de selección de la modalidad APP debe ser el valor por dinero C. C Utilizar el proceso presupuestario de manera transparente, para minimizar riesgos fiscales y asegurar la integridad del proceso de licitación Si bien hemos tenido un programa exitoso de APPs con el marco normativo vigente, existían oportunidades claras de mejora en cada uno de los puntos PERÚ Ministerio de Economía y Finanzas 5 Las principales innovaciones del DL 1224 son cinco… A La creación del Sistema Nacional de Promoción de Inversión Privada para APPs y Proyectos en activos A El empoderamiento de los sectores y entidades a través de los Comités de Inversiones B El énfasis al Informe de Evaluación como “partida de nacimiento del proyecto”. Debe ser un caso de negocios C La creación de los informes multianuales de inversiones en APPs C La creación de las ventanas por decreto supremo para las Iniciativas Privadas Cofinanciadas …las cuáles se alinean dentro de los tres principios de gobernanza PERÚ Ministerio de Economía y Finanzas 6 Antes de embarcarnos en el cambio normativo buscamos el apoyo de diversos cooperantes internacionales… …y esperamos continuar con este apoyo en el mediano plazo para instaurar un proceso de mejora continua PERÚ Ministerio de Economía y Finanzas 7 A Establecer un marco institucional claro, predecible y legítimo apoyado por autoridades competentes y adecuadamente financiadas Garantizar que la normativa de APPs sea clara, transparente y se haga cumplir Normas vigentes desde 1991… Decreto Legislativo N° 1012 Ley N° 26885 Decreto de Urgencia N° 008-2005 Ley N° 26440 Decreto de Urgencia N° 0112005 Ley N° 29096 Ley N° 28059 Decreto Legislativo N° 674 Decreto Supremo N° 059-96-PCM Decreto Supremo N° 060-96-PCM Decreto Supremo N° 127-2014-EF Decreto Supremo N° 070-92-PCM ¿Cómo solucionarlo? Integrando el marco normativo Para Entidades Nueva Ley Marco de Inversión Privada mediante Asociaciones Público Privadas y Proyectos en Activos PERÚ Ministerio de Economía y Finanzas Para Empresas del Estado Decreto Legislativo N° 674, Ley de Promoción de la Inversión Privada de las Empresas del Estado 8 A Establecer un marco institucional claro, predecible y legítimo apoyado por autoridades competentes y adecuadamente financiadas Establecer mandatos claros para las autoridades de contrataciones, las unidades de APP, la unidad central de presupuesto, la contraloría y los reguladores para procurar un proceso de concurso transparente y claras líneas de rendimiento de cuentas Se establecen los roles de los distintos actores involucrados. Se detallan en reglamento Nace el Sistema Nacional de Promoción de la Inversión Privada. Es un sistema funcional, no administrativo. No es una instancia adicional de toma de decisiones. Es un ente rector normativo Entidades son autónomas. MEF coordina Se empodera a los sectores y entidades regionales y locales a través de los Comités de Inversión Los trámites burocráticos deben ser minimizados y deben evaluarse detalladamente las regulaciones nuevas y las existentes Se busca las eficiencias a través de todo el proceso Se articulan los esfuerzos de las entidades para agilizar procesos PERÚ Ministerio de Economía y Finanzas 9 ¿Cómo contribuye el principio A con nuestros objetivos? Ordenar Simplificar Una sola norma Versión comentada del DL Seguridad jurídica Capacitar Agilizar MEF articula con entidades para destrabar procesos Empoderamiento de los Comités de Inversión Capacitación continua a través del Sistema PERÚ Ministerio de Economía y Finanzas 10 B El criterio de selección de la modalidad APP debe ser el valor por dinero Es un enfoque a través de todo el proceso del proyecto Elaborar proyectos que maximicen sus fuentes de ingreso Planeamiento y programación Escoger proyectos con el mayor impacto PERÚ Ministerio de Economía y Finanzas Formulación Informe de evaluación No es solo un cálculo matemático que determina si conviene más la obra pública vs. la solución de APP Establecer un proceso que atraiga varios competidores Estructuración Escoger las estructuras financieras más eficientes, dada la asignación de riesgos entre las partes Transacción Gestionar los proyectos con una lógica de portafolio Ejecución contractual Garantizar que la ejecución contractual ocurra a tiempo, sin contingencias 11 ¿Cómo contribuye el principio AB con nuestros objetivos? Ordenar Simplificar Capacitar Informe de evaluación será un caso de negocios estandarizado Establecimiento de cláusulas “modelo” para los contratos PERÚ Ministerio de Economía y Finanzas Agilizar Minimizar reprocesos durante fase de promoción Sustitución del comparador por criterios de elegibilidad Feedback de entidades competentes durante estructuración para no dar señales parciales y contradictorias 12 C Utilizar el proceso presupuestario de manera transparente, para minimizar riesgos fiscales y asegurar la integridad del proceso de licitación En línea con la política fiscal del gobierno, la autoridad central presupuestaria debe asegurar que el proyecto se puede financiar y que el total de las inversiones del programa sea sostenible Se crea el informe multianual de inversiones en APPs para que las entidades estén en mejor control de sus compromisos de largo plazo Asimismo, podrá dar señales al mercado sobre sus prioridades futuras Serán la base de un plan nacional de infraestructura en el mediano plazo Las iniciativas privadas cofinanciadas en el nivel nacional se presentarán en un futuro cuando se abra una ventana por decreto supremo donde se listen las intervenciones requeridas y la capacidad presupuestaria de cada pliego Esto no se aplica para las iniciativas privadas autofinanciadas, las cuales se podrán seguir presentando en cualquier oportunidad Tampoco aplica para los gobiernos subnacionales PERÚ Ministerio de Economía y Finanzas 13 ¿Cómo contribuye el principio AC con nuestros objetivos? Ordenar Simplificar Capacitar Empoderar a las entidades para manejar la programación y planificación de sus APPs Ordena a las entidades para que piensen en un portafolio de proyectos Dar predictibilidad al inversionista para el desarrollo de las iniciativas privadas cofinanciadas (lo que el Estado busca y su capacidad de pago) PERÚ Ministerio de Economía y Finanzas Agilizar No desperdiciar recursos, ni de los inversionistas ni del Estado en proyectos que no cuentan con capacidad presupuestaria 14 Visión: Establecer un camino virtuoso que promueva inversión Agilizar toma de decisiones Estandarización de procesos, metodologías, documentos, etc. Líneas base y KPIs Inversión Confianza Ley comentada Curso APPs online Asistencia técnica Información en web Eficiencia Gestión Institucionalidad PERÚ Creación del Sistema Una sola ley Documentos de política Cumplimiento de principios OCDE Ministerio de Economía y Finanzas 15 PERÚ 1 Ministerio de Economía y Finanzas La visión del Decreto Legislativo 1224 Giancarlo Marchesi Director General Dirección General de Política de Promoción de Inversión Privada 2 La institucionalidad del Decreto Legislativo 1224 Edgard Ortiz Director General Oficina General de Asesoría Jurídica 3 Aspectos a tratarse en el Reglamento Karin Granda Directora Dirección de Política de Inversión Privada 4 Preguntas & Respuestas 16 Institucionalidad: situación actual Falta de coordinación entre entidades. Genera retrasos y “tiempos muertos” en el proceso Frente al privado hay muchos agentes del Estado intervinientes en el proceso Falta de especialización en los Organismos Promotores de Inversión de los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales Fuga de talentos. No Costos de transacción PROINVERSIÓN asume el proyecto sin una contraparte única en el Sector. En casos, no hay un dueño del existe memoria institucional sobre las APP en el Perú Distintos operadores de la norma (entidades públicas y actores privados) con distintas interpretaciones proyecto PERÚ Ministerio de Economía y Finanzas 17 Falta de documentos de política atenta contra predictibilidad Debemos buscar estandarizar la política para que todos los actores la conozcan de antemano Ley y Reglamento Tarea pendiente Política Directivas Contratos Adaptado de: Ballingall, James. A Holistic approach to PPP Law, Policy and Regulation. 2015. Infrastructure UK. PERÚ Ministerio de Economía y Finanzas 18 Institucionalidad: ¿A dónde vamos? Principio OCDE: “Establecer un marco institucional claro, predecible y legítimo apoyado por autoridades competentes y adecuadamente financiadas” PERÚ Ministerio de Economía y Finanzas Ente rector Creación del Sistema Actores con roles claros Comité de Inversiones 19 ¿Por qué crear el Sistema Nacional de Promoción de la Inversión Privada? Generar espacio de coordinación para el logro de resultados: promover APP y proyectos en activos Asegurar que las entidades dirijan sus esfuerzos al cumplimiento de la política Eliminar los compartimientos estancos entre las entidades del Estado Un sistema funcional articula los esfuerzos de los actores PERÚ Ministerio de Economía y Finanzas No se crea un nuevo nivel de decisión 20 Los actores del Sistema Cada entidad mantiene sus competencias autónomas DGPPIP EESI Otros MEF INDECOPI ESSALUD Otros PERÚ Ministerio de Economía y Finanzas OPIPs Sistema Nacional de Promoción de la Inversión Privada Otros organimos PROINVERSIÓN Comités de Inversiones Entidades públicas Reguladores Ministerios Gobiernos Regionales Gobiernos Locales OSITRAN OSIPTEL OSINERGMIN SUNASS 21 MEF: Ente rector del Sistema La rectoría del MEF se concentra en la capacidad normativa: formular la política y dictar lineamientos técnicos normativos para el desarrollo de procesos El ente rector no es una instancia adicional en la toma de decisiones ¿Por qué es el MEF? MEF tiene la competencia de la elaboración de la política económica y hacendaria del país Gestiona el riesgo al cual está expuesto el Estado en su conjunto Maneja proactivamente las potenciales contingencias Determina el espacio fiscal para afrontar compromisos Tiene la capacidad de articular con todas las entidades a nivel nacional Genera los lineamientos de política para promover la inversión Preside el Consejo Directivo de PROINVERSIÓN PERÚ Ministerio de Economía y Finanzas 22 A través de la DGPPIP ejerce las siguientes funciones a. Formular y proponer la política nacional para el desarrollo y promoción de las Asociaciones Público Privadas y Proyectos en Activos b. Dictar directivas, metodologías y lineamientos técnicos normativos para el desarrollo de las distintas fases de las Asociaciones Público Privadas y Proyectos en Activos c. Coordinar y asegurar el cumplimiento de la política de promoción de la inversión privada y desarrollo de las Asociaciones Público Privadas y Proyectos en Activos d. Emitir opinión vinculante sobre el contenido, alcance e interpretación de las normas del Sistema Nacional de Promoción de la Inversión Privada e. Administrar el Registro Nacional de Contratos de Asociación Público Privada f. Establecer mecanismos para el fortalecimiento de capacidades de los integrantes del Sistema PERÚ Ministerio de Economía y Finanzas 23 El rol de los Comités de Inversiones Se reemplaza la pluralidad de interlocutores por la coordinación con un solo actor como una ventanilla única DL 1224 Comité de Inversiones Área de Planificación Área de Concesiones PROINVERSIÓN Situación actual Oficina de Programación de Inversiones Entidad pública Áreas especializadas Asesoría jurídica PERÚ Ministerio de Economía y Finanzas 24 Las funciones de los Comités de Inversiones Integrado por funcionarios de alta dirección y/o directores y/o gerentes Comité de Inversiones Actúa como OPIP u Órgano de Coordinación Órgano de coordinación OPIP • • Ejerce funciones del Comité Especial de PROINVERSIÓN Su órgano máximo es el Consejo Regional, Concejo Local o Viceministro (funciones de CD de PROINVERSIÓN) PERÚ Ministerio de Economía y Finanzas • • Centraliza toma de decisiones dentro de la entidad. Coordina la solución de problemas con PROINVERSIÓN 25 La opinión previa del MEF siempre fue vinculante Antecedentes En el Decreto Legislativo N° 1012 (2008) se estableció la competencia del MEF para emitir opinión previa a las Versiones Finales de los Contratos Problemas por distintas interpretaciones de la norma Alerta de contingentes fiscales no evaluados PERÚ Ministerio de Economía y Finanzas 26 ¿Por qué es importante la opinión del MEF? Estado comparte riesgos con el privado (incluso en autofinanciados) como: Mayor pago por expropiaciones Ingresos mínimos garantizados Compensaciones económicas para mantener equilibrio Desembolsos ante cancelación del contrato Estos riesgos generan pasivos contingentes cuyo impacto sobre las finanzas públicas será más difícil de estimar que en una obra pública tradicional al depender de factores como: Comportamiento de la demanda Tipo de cambio Sucesos inesperados que afecten la continuidad del proyecto Importante hacer revisión detallada de contratos para evitar o mitigar estos riesgos PERÚ Ministerio de Economía y Finanzas 27 La OCDE reconoce la importancia de la evaluación del MEF Principio OCDE: La Autoridad Central Presupuestaria garantizará que el proyecto sea asequible y la dotación global de inversión sea sostenible. Un proyecto de inversión es asequible si el gasto y los pasivos contingentes que implican para el gobierno puedan tener cabida en los niveles actuales de gasto e ingresos del gobierno y si se puede asumir que tales niveles serán y puedan ser sostenidos en el futuro PERÚ Ministerio de Economía y Finanzas 28 El Reglamento incorporará las siguientes reglas Procedimiento: El OPIP solicitará opinión al MEF de manera previa a la adjudicación y suscripción del contrato Transparencia y publicidad. El MEF mediante su portal institucional informará: i. ii. Solicitud de opinión por parte de la OPIP Opinión emitida (favorable o desfavorable), al día hábil siguiente de emitida La transparencia está destinada a mitigar los riesgos de suscribir contratos sancionados con nulidad. Ex ante de la firma del contrato, el inversionista sabrá si su contrato cuenta con la opinión previa del MEF y por ende, si es válido PERÚ Ministerio de Economía y Finanzas 29 PERÚ 1 Ministerio de Economía y Finanzas La visión del Decreto Legislativo 1224 Giancarlo Marchesi Director General Dirección General de Política de Promoción de Inversión Privada 2 La institucionalidad del Decreto Legislativo 1224 Edgard Ortiz Director General Oficina General de Asesoría Jurídica 3 Aspectos a tratarse en el Reglamento Karin Granda Directora Dirección de Política de Inversión Privada 4 Preguntas & Respuestas 30 Cambio en la clasificación de autosostenible a autofinanciada DL N° 1012 APPs autosostenibles y cofinanciadas según uso o probabilidad de uso de recursos públicos Problemas en aplicación: Aportes de Essalud y arbitrios son cofinanciamientos Pagos del estado por servicios (obligatorios) Obligaciones que generan costos al Estado (expropiaciones) Dimensionamiento como autosostenible PERÚ Ministerio de Economía y Finanzas DL N° 1224 Autofinanciada: se financia con recursos del privado, pero requieren: Aseguramientos Costos de expropiaciones, interferencias y saneamiento. No son cofinanciamiento Garantías por mayores montos de expropiación no son “Garantías no financieras”. No se pagan al concesionario No es cofinanciamiento: peajes, precios, tarifas, y aquellos de naturaleza no tributaria cobrados a usuarios 31 ¿Cómo se evaluarán las APP? Mismas 5 fases para proyectos autofinanciados y cofinanciados. Incorporación al proceso de promoción requiere informe de evaluación (que puede ser encargado a Proinversión) y requiere aprobación del OPIP y el MEF Opinión del MEF al Informe de Evaluación comprende: Cumplimiento de los criterios de elegibilidad para APP La clasificación del proyecto según la fuente de financiamiento Capacidad del concedente para cumplir con sus compromisos Advertir potenciales problemas para desarrollo del proyecto PERÚ Ministerio de Economía y Finanzas 32 Las modificaciones contractuales se guían por este principio Principio OCDE: “El valor por dinero debe mantenerse al renegociar los contratos. Toda renegociación deberá realizarse de manera transparente y sujeta a los procedimientos ordinarios de aprobación de una Asociación Público Privada (…) La transferencia de riesgos original y los términos del contrato deben mantenerse y debe tenerse cuidado para asegurar que los estándares bajo los que opera el contratista no sean erosionados sin compensación a la autoridad del sector público” PERÚ Ministerio de Economía y Finanzas 33 Reglas bajo las que se podrán realizar modificaciones contractuales Durante la vigencia de contrato de APP Durante 3 primeros años no se puede modificar salvo… PERÚ Ministerio de Economía y Finanzas Mejorar características de infraestructura (obras adicionales) Incrementar servicios o nivel de desempeño Medio ambiente y conservación de RR.NN Ajustar alcance por causas supervinientes no previsibles Restablecer el equilibrio económico Otras establecidas en contrato Corrección de errores materiales Requerimientos de acreedores permitidos Precisión de aspectos operativos Reestablecer equilibrio económico 34 Proceso más eficiente en la evaluación de adendas Reuniones de coordinación MEF Concedente OPIP Regulador Concesionario (SPV) Acreedores permitidos PERÚ Ministerio de Economía y Finanzas Plan de trabajo Solicitudes de información adicional Posición coordinada del Estado Retroalimentación inversionista Proceso continuo Concedente es dueño del proceso y decide cuando culminarlo. No requiere consenso Luego, solicita opiniones a adenda Se aplica plazo de 10 días hábiles y silencio positivo 35 Mejoras en los proyectos en activos DL N° 1224 DL N° 1012 DL N° 674 permitía proyectos en activos (venta, transferencia, permuta, etc.) DL N° 1012 permitía presentar IPAs sobre, activos, empresas y proyectos. No eran APPs Problemas: Se interpretaba que proyectos eran APP y debían sujetarse a procedimiento Algunos se estructuraron bajo esquemas y aseguramientos de una APP (p.e. equilibrio) PERÚ Ministerio de Economía y Finanzas Se evita contenido interpretaciones sobre su Se puede presentar como iniciativa privada sin ser IPA o IPC, al no ser APP Proceso sumario No pueden comprometer recursos públicos salvo norma expresa (Fitel). No pueden incluir riesgos propios de APP OPIP depende de alcance del proyecto En ninguna de sus etapas requiere opinión del MEF 36 ¿Cuándo se pueden presentar iniciativas privadas? Pueden presentarse en cualquier momento. No hay ventanas ni limitaciones para su presentación IPAs IPCs Decreto supremo • Oportunidad • Materias PERÚ Ministerio de Economía y Finanzas Publicación • Necesidades • Capacidad presupuestal Elección proyectos sustitutos • Valor por dinero • Innovación Admisión a trámite • A cargo de Proinversión • No requiere nueva evaluación presupuestal 37 Régimen de impedimentos TUO de Concesiones No pueden participar como postores: DL N° 1224 Se extiende obligación a: Artículo 1366 del Código Civil Socios estratégicos Incumplimiento de contrato Control del inversionista En la práctica, el SPV desaparece al El reglamento incluirá la temporalidad terminar el contrato y el impedimento de la aplicación del impedimento y era ineficaz delimitación de los socio estratégico y control de inversionista PERÚ Ministerio de Economía y Finanzas 38 Reglas para aplicación de principios Enfoque de Resultados Ante dos opciones, elegir la que: Permita la ejecución oportuna del proyecto Promueva la inversión privada Alcance los niveles de servicio En caso de conflictos o controversias, debe evaluarse si es más conveniente resolverlo por trato directo Valor por dinero PERÚ Ministerio de Economía y Finanzas Al priorizar proyectos Al elegir la modalidad más adecuada (elegibilidad) Al asignar riesgos Al fomentar competencia Al elegir entre iniciativas privadas sustitutas Al renegociar proyectos 39 Contactos [email protected] 311-5930 anexo 3812 PERÚ Ministerio de Economía y Finanzas 40 PERÚ 1 Ministerio de Economía y Finanzas La visión del Decreto Legislativo 1224 Giancarlo Marchesi Director General Dirección General de Política de Promoción de Inversión Privada 2 La institucionalidad del Decreto Legislativo 1224 Edgard Ortiz Director General Oficina General de Asesoría Jurídica 3 Aspectos a tratarse en el Reglamento Karin Granda Directora Dirección de Política de Inversión Privada 4 Preguntas & Respuestas 41