Instrumentos de Política Científica, Tecnológica y de Innovación en

Instrumentos de Política Científica, Tecnológica y de Innovación en América Latina.
Principales tendencias de Política en Argentina, Brasil, Chile y México.
Pablo Sánchez (Centro Redes); Laura Osorio (UNGS, OCTS-OEI). Argentina
Palabras clave: Política CTI; Instrumentos de política; sectorialidad.
Introducción:
El análisis del proceso social latinoamericano no es una tarea fácil de emprender. La
multiplicidad de particularidades que cada uno de los países presenta ha sido determinante
frente al abordaje de problemas económicos, políticos, científicos y tecnológicos, así como
en las formas en las que se dan procesos de bienestar y desarrollo. Sin embargo, es posible
también observar trayectorias comunes llevadas a cabo por los países de la región, por
tanto, vistos como conjunto, presentan rasgos similares con respecto a problemáticas y
abordajes.
Teniendo en cuenta esto, es posible pensar la forma en la que las agendas políticas de estos
países se han planteado en miras al progreso y al crecimiento económico, estableciendo
reformas y cambios estructurales que han afectado profundamente, de manera positiva y
negativa, tanto a individuos, firmas, instituciones como al sistema nacional en su conjunto.
En este contexto, los países de la región han puesto en marcha, a lo largo de su historia,
diversos dispositivos institucionales que buscaron dar cuenta de la solución a ciertas
problemáticas recurrentes de su desarrollo.
Las políticas de ciencia, tecnología e innovación (en adelante CTI) resultan centrales para la
construcción de economías basadas en el conocimiento, ancladas en sistemas nacionales de
innovación sólidos. No obstante, resulta necesario considerar que los distintos países
presentan sus sistemas institucionales, sociales, productivos y de investigación propios, así
como una dotación determinada de recursos humanos y capacidades en I+D, lo cual tiene
una incidencia evidente en las modalidades de instrumentación de las políticas CTI. Esto
genera que la diversidad de los sistemas institucionales en la región es muy importante en lo
que respecta a la CTI, y el universo de políticas e instrumentos muy disímil.
En la actualidad, se evidencia una complejidad creciente en los sistemas nacionales de
ciencia, tecnología e innovación, que requieren un abordaje cualitativo que permita
discernir cuáles son las principales tendencias en la orientación de las políticas. Para
comprobar lo anteriormente expuesto, se hará uso de un sistema de información científico,
dedicado a la recopilación de todas las políticas e instrumentos aplicados por los países de
Iberoamérica, denominado Políticas CTI. A partir de la consulta sobre sus bases de datos, se
intentarán definir cuáles son las tendencias de las políticas en CTI en los principales países
de la región.
Marco teórico:
El análisis de las políticas de ciencia, tecnología e innovación deviene central a la hora de
pensar en el desarrollo económico y social de los países, dado que dichas políticas
constituyen las principales modalidades que llevan adelante los estados para fomentar el
crecimiento de sus economías. La diversidad de los sistemas institucionales en la región es
muy importante en lo que respecta a la CTI, lo cual se traduce en un universo de políticas e
instrumentos muy disímil. Las políticas, y su impacto consiguiente, varían de acuerdo al
perfil de cada país, y a las relaciones que se presentan dentro de los distintos elementos de
su sistema económico y social. Particularmente en América Latina, resulta importante
analizar las modalidades de política en CTI, dado que las trayectorias económicas de los
distintos países presentan, como rasgo central, una fuerte tendencia a lograr períodos de
fuerte crecimiento, seguidos de estancamiento o franco retroceso.
Diversas son las causas de estos procesos de retroceso o estancamiento en la región, entre
estas, el predominio en la especialización en producción intensiva en recursos naturales, con
la consiguiente dependencia hacia las variaciones en los precios internacionales de estos
bienes. Esto se ha definido como eficiencia factorial, basada en un patrón de especialización
internacional que refleja sólo ventajas absolutas estáticas derivadas de la dotación factorial.
Este tipo de eficiencia, y la elevada brecha tecnológica, impide que los países en desarrollo
lleven a cabo procesos de convergencia y catching up (Barletta, et al., 2013).
Por ende, este tipo de actividades económicas y formas de competencia internacional de la
región pueden relacionarse con lo que Reinert (1996) ha definido como “subdesarrollo
schumpeteriano” que es el resultado de la especialización, dentro de la división
internacional del trabajo, en actividades que alcanzan bajo puntaje en el índice de calidad
de las actividades económicas. Esto impide que los países basados en recursos naturales
puedan competir con aquellos otros países que se han especializado en productos y
sectores basados en eficiencias schumpeterianas – en sectores de innovación y cambio
técnico- y eficiencias keynesianas –productos con elevada elasticidad precio de la demanda, dando cuenta de una competencia e intercambios asimétricos.
Frente a este panorama, se han planteado propuestas teóricas que apuntan a un cambio
estructural, no regresivo, que parta de decisiones políticas, industriales y económicas, que
incentiven a una matriz productiva diversificada, intensiva tecnológicamente y en
conocimientos (Ocampo 2006, Palma 2005, Reinter 2007, Cimoli, et al., 2010, Cimoli y
Porcile 2011 en Barletta, et al. 2013). Del mismo modo, un cambio que contemple nuevas
maneras en que se articule el conocimiento con la producción contando con estrategias
selectivas en la apropiación de nuevos paradigmas (CEPAL, 2012).
En este sentido, en América Latina, desde mitad del Siglo XX se han creado y fomentado
diversos programas para lograr el desarrollo social y económico, enfocados en la generación
de una matriz productiva basada en recursos humanos altamente calificados así como en la
puesta en marcha de nuevos productos y servicios de alto valor agregado. La ciencia y
tecnología aparece, en este contexto, como medio y como fin para alcanzar el desarrollo
social. Las políticas públicas, le otorgan sentido al agregado de valor dado por los procesos
de I+D llevados a cabo por diversos agentes del sistema. De aquí la importancia que tiene
para los diversos países de la región, institucionalizar las actividades de ciencia y tecnología,
generando políticas públicas, con su consiguiente instrumentación en proyectos, líneas y
programas.
Con respecto a esto último, Lugones y Suárez (2006) explican que existen diversos
instrumentos de política, entre estos, instrumentos sectoriales destinados a ciertas
actividades específicas; horizontales, disponibles para cualquier sector o actividad;
regionales, destinados a ciertas regiones o áreas y especiales como la maquila o el apoyo a
la conformación y/o consolidación de “clusters”. Este tipo de instrumentos, pueden
encontrarse en diversos ámbitos de la política, en el económico, social, cultural y también
en el ámbito de la ciencia, tecnología e innovación.
En relación a los instrumentos del ámbito científico, tecnológico y de innovación, Emiliozzi,
et al (2009), han llevado a cabo el esfuerzo de categorizar los objetivos de dichos
instrumentos de política en los siguientes cinco tipos: generación de conocimiento científico
básico y aplicado; generación de productos y servicios de alto valor agregado; formación de
recursos humanos en ciencia, tecnología e innovación; desarrollo de áreas tecnológicas
estratégicas para el país; y generación de redes de articulación del sistema.
Hacia un análisis de las políticas en CTI en la región.
Partiendo de la base de las categorías propuestas por Emiliozzi et al (2009), se ha
seleccionado para el análisis de políticas en CTI en la región, a los países que presentan
mayor desarrollo en la temática (Brasil, Argentina, México y Chile). Resulta interesante
observar cuál es el total de instrumentos de política que presentan estos países para las
cinco categorías relevadas por la plataforma de Políticas CTI y cómo este relevamiento de
información arroja pistas para comprender el tipo de política al que tiende la región en la
actualidad.
En el gráfico referido a Instrumentos de Política CTI en países seleccionados, puede
observarse que Brasil, como la principal economía de la región, lleva la delantera regional
con más de 140 instrumentos de política. Los tres países restantes cuentan con una
dotación de instrumentos que ronda entre 50 y 60.
Resulta pertinente, para nuestro propósito, y en relación con las categorías expuestas,
particularizar el análisis en las tres categorías principales, para observar allí qué tendencias
se presentan en: 1) políticas para la generación de conocimiento básico y aplicado; 2)
generación de productos y servicios de alto valor agregado; 3) desarrollo de áreas
tecnológicas estratégicas para el país. A través del análisis de estas tres categorías se podrán
evaluar las principales tendencias imperantes en los países más importantes de la región.
La primera categoría, denominada “generación de conocimiento básico y aplicado” se
conforma de las siguientes subcategorías: Fondos de la investigación científica y tecnológica;
Incentivos docentes a la investigación científica y tecnológica; centros de excelencia y
Fondos para infraestructura y equipamiento.1
En esta categoría, se encuentra una fuerte concentración de instrumentos correspondientes
a fondos de promoción de la investigación científica y tecnológica, lo cual evidenciaría el
peso que aún posee la ciencia más “académica”, a la hora de pensar en el fomento de la
investigación. Para países como Brasil y Argentina, el incentivo a la investigación se
acompaña con el fomento a la infraestructura, como factor interdependiente para el
proceso de estímulo a la creación de conocimiento científico. Más no sería el caso de Chile y
México, cuyo fomento a la infraestructura y equipamiento, de instituciones dedicadas a la
ciencia y tecnología, es más limitado. Podría afirmarse que el enfoque de los instrumentos
de esta categoría es, en general, un enfoque horizontal que promueve cualquier actividad o
sector dedicado a la generación de conocimiento científico básico y aplicado sin priorizar a
ninguno en particular.
La segunda categoría, correspondiente a los instrumentos dedicados a la generación de
nuevos productos y servicios de alto valor agregado, se subdivide en las siguientes
subcategorías: Fondos de promoción de la innovación y la competitividad de las empresas;
capital de riesgo, capital semilla y otros instrumentos financieros de apoyo a la I+D y la
innovación y mecanismos de promoción de la transferencia de conocimiento y tecnología al
sector productivo.
1
En el siguiente análisis, se tomarán tres de estas subcategorías dejando de lado los instrumentos correspondientes a la
categoría “Centros de excelencia”, de acuerdo a la falta de información relevante sobre la temática en los cuatro países
seleccionados.
En dicha categoría, puede observarse el esfuerzo llevado a cabo por los países para apoyar
la innovación en las empresas, cuestión que ha tomado importancia relevante en la
formulación de las políticas científicas y tecnológicas de la región en los últimos 20 años. De
esta manera, aparecen los instrumentos dedicados a fomentar la innovación en el sector
productivo.
En su gran mayoría, Brasil, Argentina, Chile y México presentan de manera casi lineal la
formulación de los instrumentos para lograr la innovación en las empresas, por tanto, los
fondos de financiamiento son los instrumentos con los que más cuentan estos países, en
comparación con las otras modalidades de instrumentos, que son bastante reducidas en
cantidad y monto de financiamiento.
Frente a la tercera categoría, dedicada al desarrollo de áreas estratégicas para el país,
compuesta por las subcategorías Fondos sectoriales y Programas de áreas prioritarias, Brasil
es el país que lidera esta modalidad de políticas, con sus grandes fondos sectoriales,
dedicados al fortalecimiento de sus principales áreas estratégicas.
Si bien el resto de los países, a excepción de Chile, presentan una buena cantidad de
instrumentos para promover sus áreas prioritarias, el nivel del financiamiento (en cuanto a
asignación presupuestaria) es infinitamente menor al dedicado por Brasil, que cuenta con
una política muy fuerte de asignar un porcentaje de la facturación de compañías de diversos
rubros a fomentar la I+D en el rubro en el cual se aplica dicha tasa. El grueso del
financiamiento argentino en este eje proviene de préstamos internacionales, gestionados
por instituciones del gobierno nacional. Si bien, estos cuatro países dan cuenta de fondos
sectoriales y áreas prioritarias, las definiciones políticas de los sectores relevantes para la
diversificación de la economía y la industria, sólo se evidencian en Argentina y Brasil cuyo
esfuerzo se ha enfocado en la Biotecnología, la Nanotecnología, y las Tecnologías de la
información y la comunicación (TIC).
Algunas reflexiones:
Ante el panorama presentado con respecto a los instrumentos de política CTI, sería posible
llegar a definir algunos lineamientos para los países seleccionados. Más allá de los esfuerzos
por incorporar el concepto de innovación en la formulación de las políticas, que se reconoce
como un avance en el proceso de fortalecimiento de la ciencia, la tecnología y los procesos
productivos e industriales, estructuralmente los países presentan debilidades institucionales
que impiden que dicho concepto sea apropiado como se espera; esto se suma a que las
firmas de la región, en su gran mayoría, no presentan demandas importantes de I+D, y
concentran sus esfuerzos de innovación en la compra de bienes de capital. Las firmas, como
agentes fundamentales de los procesos de innovación, poseen serias dificultades en la
región para motorizar los procesos de innovación, por lo cual el financiamiento de dichas
actividades continúa en manos de los estados nacionales y provinciales.
Como se comentó, la matriz productiva de los países de la región se ha especializado
históricamente en productos primarios y lograr la diversificación productiva requiere afinar
las metodologías que sustentan la concepción e implementación de las políticas, con la
finalidad de lograr abordar los sectores productivos que pueden ser cruciales para cada país.
Específicamente para los países analizados, se encuentran esfuerzos importantes por dar
cuenta de los sectores estratégicos que identificó cada nación. En los casos de Brasil y
Argentina, que cuentan con un entramado científico-tecnológico e industrial más
diversificado y de mayor tradición histórica, se encuentran una batería de instrumentos
tanto horizontales como sectoriales, que buscan fortalecer los principales sectores
productivos de cada país, partiendo de la base de la escasa capacidad que tiene buena parte
de su sector productivo para conducir procesos de innovación sistemáticos. En el caso de
Chile, que cuenta con una base industrial más reducida, se está intentando con fuerza
instalar una cultura de innovación y emprendedorismo, que tenga un foco más acentuado
en ventanas tecnológicas y productivas en el sector servicios y manufacturas basadas en
recursos naturales. El caso de México presenta particularidades, propias de su historia
económica y de sus relaciones internacionales. Los fuertes vínculos económicos con Estados
Unidos, condicionan la estructura productiva del país, que presenta demandas de I+D muy
acotadas. El estado mexicano, a su vez, invierte un porcentaje de su PBI muy bajo en estas
actividades, y el alcance de intervención de sus instrumentos de política en CTI también es
acotado.
Una problemática central que se desprende del trabajo es la cuestión de la financiación de
las actividades de I+D, que se constituye en uno de los grandes vacíos que presentan las
políticas en ciencia, tecnología e innovación en la región, en la medida que sus sistemas
nacionales de innovación no cuentan con herramientas como la de capitales de riesgo,
semilla para financiar la innovación en las firmas. El grueso del financiamiento a la
innovación proviene de fondos públicos, lo cual demuestra las debilidades de una estructura
basada en pequeñas y medianas empresas, que tienen capacidades de inversión en
innovación muy escasas. Asimismo, la relación existente entre estas empresas y las
universidades, y otros agentes generadores de conocimiento, es bastante limitada de
acuerdo a las necesidades que presentan. Este tema, ha tenido reconocimiento en los
países de la región, y se han creado algunos instrumentos para responder a dichas
demandas. También estos instrumentos son pocos en cantidad y financiamiento para los
países seleccionados y, en parte, esto sigue respondiendo al modelo ofertista del sistema
nacional científico, tecnológico y de innovación de cada país.
Así las cosas, es posible comprender que a nivel regional, se ha tendido a promover políticas
e instrumentos de corte horizontal de acuerdo a su alcance universal o generalizado
(Lugones y Suárez, 2006). Este hecho se ha debido al contexto de creación de las políticas,
que como se ha mencionado con anterioridad, presenta ciertos rasgos particulares, a nivel
social, económico e industrial que ha pretendido incentivar o sólo a un sector, o por el
contrario, a multiplicidad de sectores sin dar prioridad a ciertas áreas en concreto las cuales
serían clave para el desarrollo económico y la relación internacional de cada país.
Ante esto, se ha planteado la necesidad de fomentar la creación de nuevos (y variados)
sectores económicos, industriales y tecnológicos, así como elegir actividades que sean
mejores que otras (Reinert, 1996) pero que puedan vincularse con otros sectores
productivos –pueden ser ya existentes-, desde los cuales sea posible llevar a cabo
transferencias de capacidades tecnológicas y de I+D. La creación de una capacidad en un
sector específico incrementa sustancialmente la probabilidad de diversificar las capacidades
en otros sectores relacionados (Saviotti y Frenken, 2008).
De esta manera, juegan un papel elemental las políticas industriales orientadas a lograr un
cambio estructural progresivo, es decir, políticas industriales tendientes a crear nuevos
sectores, sean ellos manufactureros, primarios o de servicios. Estas políticas son un
componente necesario del desarrollo, que incorpora políticas de competitividad que buscan
mejorar la eficiencia de los sectores existentes (CEPAL, 2012; Cimoli, et al., 2010; Reinert,
1996). En este sentido, resulta central que las políticas de CTI de la región no funcionen
como compartimentos estancos de la política industrial, o de otras políticas económicas,
que de hecho juegan un rol central en el devenir de las economías de la región, sino que
interactúen y encuentren un lugar común para lograr avances frente a diversas necesidades.
Las políticas sectoriales, entonces resultan imprescindibles en la región, pero no son las
únicas que deberían impulsarse ya que, como mencionan Bianco (2007), Dutrénit y Katz
(2005), la combinación de políticas sectoriales y horizontales, así como enfocadas en la
oferta pero también en la demanda, contribuyen a generar una trayectoria de crecimiento
sostenible en el tiempo. También fomentarían una competitividad estructural en las
economías, y permitirían dar el marco adecuado para que las firmas de la región cuenten
con un entramado institucional de apoyo, que sea firme y sustentable.
En ese sentido, resulta necesario contar instrumentos de carácter mixto (verticales y
horizontales) considerando que, para la promoción de sectores de productividad alta, es
necesaria la presencia de una estructura económica y social que propicie espacios de co-
creación, basados en fuertes capacidades tecnológicas y de innovación, educación, así como
interacciones entre diversos agentes y actores clave de este proceso. Del análisis de los
instrumentos de política implementados en la región, se evidencia un giro en las políticas de
CTI, que busca justamente dar cuenta de la necesidad de implementar políticas mixtas. A los
instrumentos más tradicionales que tienen un enfoque netamente horizontal, se le han
sumado toda una serie de instrumentos verticales, que apuntan a financiar, principalmente,
a los sectores estratégicos que identifica cada país como tales. Parte de este giro se explica
por lineamientos estipulados por las entidades internacionales que financian políticas de
innovación (BID por ejemplo), que buscan implementar en la región políticas más
focalizadas en áreas o sectores específicos. No obstante, como da cuenta la plataforma de
Políticas CTI y otras plataformas de información sobre el tema, cada país de la región ha
presentado avances fundamentales con respecto a la formulación de su política y a la
promoción y ejecución de instrumentos con sus propios fondos y recursos, lo cual ha llevado
a que se dé una toma de decisión de manera aparentemente más autónoma y pertinente a
sus propias realidades, sin desconocer las exigencias propias del sistema internacional.
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