Versión oficial , 136 páginas

Public Disclosure Authorized
Public Disclosure Authorized
SERIE
SOBRE
DE
ESTUDIOS
2002
Cali, Colombia
(¡le desarrollo de ciudla(/
Uestrati,/(Ia r,
Hacia una
-
Public Disclosure Authorized
MUNDIAL
BANCO
24327
_-…r
Public Disclosure Authorized
DEL
PAISES
-
U~ ~ ~ ~ ~ ~~~~
--
-
- -
SERIE DE ESTUDIOS DEL BANCO MUNDIAL SOBRE PAISES
Cali, Colombia
Haciauna estrategiade desarrollode ciudad
Banco Mundial
Washington, D.C.
Copyright X 2002
Banco Intemacional de Reconstrucción
y Fomento /BANCO MUNDIAL
1818 H Street, N.W.
Washington, D.C. 20433, EE.UU.
Reservados todos los derechos
Hecho en los Estados Unidos de América
Primera impresión en español: mayo de 2002
Primera impresión en inglés: mayo de 2002
1234040302
Los estudios sobre países del Banco Mundial se encuentran entre aquellos que fueron preparados
originalmente para uso interno como parte integral del continuo análisis que el Banco realiza sobre las
condiciones económicas y demás relacionadas de sus países miembros, y de sus diálogos con los
Gobiernos. Algunos de estos estudios se publican en esta serie con el menor retraso posible, para el uso
de los Gobiernos y la Academia y de las comunidades empresarial, financiera y de los interesados en el
desarrollo económico. Por lo tanto, el manuscrito de este estudio no ha sido preparado de acuerdo con
los procedimientos adecuados de los textos formalmente editados y el Banco Mundial no acepta responsabilidad por los errores en su contenido. Algunas fuentes citadas en este estudio pueden ser documentos informales de difícil consecución.
Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresados en este documento pertenecen enteramente al
autor o autores y no deben atribuirse en modo alguno al Banco Mundial ni a sus afiliadas, ni tampoco al Directorio Ejecutivo o a los países representados en él. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos
incluidos en esta publicación y no acepta responsabilidad alguna por las consecuencias que su uso pudiera
tener. La delimitación de fronteras, los colores, las denominaciones y cualquier otra información que figura
en los mapas contenidos en este trabajo no implica de parte del Grupo del Banco Mundial juicio alguno sobre
la condición jurídica de territorio alguno ni aprobación o aceptación de tales fronteras.
El material contenido en esta publicación está protegido por derechos de autor. Las solicitudes de autorización para reproducir partes de la misma deben dirigirse a: Office of the Publisher, en la dirección que aparece arriba. El Banco Mundial alienta la difusión de su trabajo; en general, dará su autorización prontamente
y, cuando la reproducción no sea para fines comerciales, sin cobrar cargo alguno. La autorización para reproducir partes del texto con fines didácticos se otorga a través del Copyright Clearance Center, Inc., Suite 910,
222 Rosewood Drive, Danvers, Massachusetts 01923, EE.UU.
Para solicitar autorizaciones para la reimpresión de artículos o capítulos por favor dirigirse con información completa al Republication Department, Copyright Clearence Center, fax 978-7504450.
Otras consultas sobre derechos y licencias deben dirigirse al Banco Mundial en la dirección arriba
señalada o enviarse al fax 202-522-2422
ISBN: 0-8213-5175-3
ISSN: 0253-2123
Foto de cubierta: Alejandro Ardila, El Puente Ortiz, símbolo de la ciudad de Cali.
El catálogo de las publicaciones de la Biblioteca del Congreso ha sido solicitado.
CALI, COLOMBIA: HACIA UNA ESTRATEGIA DE DESARROLLO DE CIUDAD
CONTENIDO
vi
RESUMEN ..............................................................................
vii
RECONOCIMIENTOS ..............................................................................
EQUIVALENCIA MONETARIA, AÑO FISCAL, Y SIGLAS Y ABREVIACIONES ........................................... viii
INTRODUCCIÓN
Objetivos de la Estrategia de Desarrollo de Ciudad ...............................................................................
Grupo de la contraparte ...............................................................................
Metodología ...............................................................................
Fuentes de datos ...............................................................................
Contenido del informe ...............................................................................
1
1
1
3
4
1. CALI EN CONTEXTO
La crisis socioeconómica de Colombia ...............................................................................
El desarrollo urbano en Colombia ...............................................................................
Cali en el contexto colombiano ...............................................................................
Organización territorial de Cal i ...............................................................................
Organización administrativa de Cali ...............................................................................
Estrategia del gobierno municipal de Cali ...............................................................................
Otros programas de la ciudad ..............................................................................
6
6
7
8
8
9
12
2.
MODERNIZACIÓN INSTITUCIONAL
Introducción ..............................................................................
Gobernabilidad en Cali antes de 1990 ..............................................................................
Los retos que enfrenta el gobierno en la Cali de hoy ..............................................................................
Prioridades estratégicas propuestas para la modernización institucional ......................................................
13
13
17
24
3.
REACTIVACIÓN ECONÓMICA
Introducción ..............................................................................
Panorama económico de Cali ..............................................................................
El mercado laboral de Cal¡ ..............................................................................
Sectores económicos ..............................................................................
Exportaciones ..............................................................................
Infraestructura ..............................................................................
Prioridades estratégicas propuestas para la recuperación económica de Cali ................................................
26
27
28
32
38
41
43
4.
DESARROLLO SOCIAL
Introducción ..............................................................................
Cali dentro de la perspectiva urbana nacional, 1994-1998 ............................................................................
La pobreza en Cafi ..............................................................................
Programas municipales I: distribución de gastos y acceso ............................................................................
Programas municipales II: grado de satisfacción con la prestación de servicios básicos y humanos ............
Prioridades estratégicas propuestas para el desarrollo social de Cali ............................................................
Anexo A. Resultados de la regresión de sueldos (OLS) ..............................................................................
46
46
48
57
59
62
65
5. VIOLENCIA URBANA
Introducción ..............................................................................
El contexto nacional ..............................................................................
Crimen y violencia en Cali ..............................................................................
Relación entre violencia y aspectos sociales, institucionales, políticos y legales ..........................................
66
66
67
72
fll
Programas actuales dirigidos a disminuir la violencia en Cali ...............................................................
Prioridades estratégicas para disminuir la violencia en Cali ...............................................................
75
79
6. EDUCACIÓN
Introducción ...............................................................
La educación en Colombia ...............................................................
La educación en Cal ...............................................................
Prioridades estratégicas propuestas para la educación en C
Cal ...............................................................
82
82
85
90
7. SITUACION FINANCIERA
Introducción ...............................................................
La administración central ...............................................................
Las empresas municipales ...............................................................
El Proyecto "METRO" ...............................................................
Prioridades estratégicas propuestas para resolver la crisis financiera municipal .........................................
93
93
100
102
103
8. RESUMEN DE RESULTADOS
Cali: una ciudad en crisis ...............................................................
Propuestas para el futuro ...............................................................
106
106
ANEXOS
A. Mapa del Municipio de Cali ...............................................................
B. Una mirada a Cal ...............................................................
C. Comentario sobre el ordenamiento territorial ...............................................................
BIBLIOGRAFIA ...............................................................
112
113
114
116
TABLAS
1.1.
Tasas de homicidios en Colombia, 1976-1999
.6
1.2.
Población y densidad en Cali, 1992-1997
.9
2.1.
Cali, 1900-1990. Desarrollo de la ciudad y su gobierno
.14
2.2.
Tasas de participación en asuntos comunitarios, Cali, Septiembre de 1999 .20
2.3.
Clasificación de las ONG afiliadas a PROCALI, por sectores .22
2.4.
Proyectos de las ONGs ejecutados en conjunto con el Gobierno Municipal de Cali, 1998 .22
3.1.
Estructura del empleo en Cali, 1990/94 y 1995/98, y variaciones ..............................................
3.2.
Situación ocupacional de la población activa en Cali, 1990/94, 1995/98, y variaciones .30
3.3.
Desempleo por sector en Cali, 1997 .30
3.4.
Características del mercado laboral en Cali, Septiembre de 1999 .31
3.5.
Estructura industrial de Cali, 1980-84 y 1995-97 .33
3.6.
Informalidad en el empleo y nivel de educación, Cali, 1998 .38
3.7.
Informalidad en el empleo por actividad económica, Cali, 1998 .38
3.8.
La estructura cambiante de las exportaciones de manufacturas,
Departamento del Valle del Cauca, Dic. 1992 a Dic. 1996 (rubros seleccionados) .39
4.1.
Cali dentro de la perspectiva nacional .47
4.2.
Desempleo en Cali, en 1994 y en 1998 .48
4.3.
Acceso a la seguridad social en las principales ciudades colombianas .48
4.4.
Pobreza y miseria en Cali, en 1994 y en 1998 .48
4.5.
Ingresos y estratos socioeconómicos, Cali, 1999.50
4.6.
Tasas de pobreza per cápita por comuna
.51
4.7.
Extrema pobreza y número de pobres, 1999 .52
4.8.
Características de la pobreza según ingresos, Cali, 1999.56
4.9.
Composición de gastos municipales, 1997 .58
4.10.
Incidencia de los gastos en educación y salud de Cali, Septiembre de 1999 .60
4.11.
Insatisfacción con los servicios sociales básicos y la infraestructura, Cali, Septiembre de 1999 .60
4.12.
Programas municipales: prioridades sobre la ampliación de programas, Cali, Septiembre de 1999.
4.13.
Programas municipales: prioridades sobre recorte de programas, Cali, Septiembre de 1999 .62
iv
29
61
5.1.
5.2.
5.3.
6.1.
6.2.
6.3.
6.4.
7.1.
7.2.
7.3.
7.4.
7.5.
7.6.
Cali, 1990-1998 68
Tasas reportadas de criminalidad y homicidios en Colombia y el Area Metropolitana de
70
..............................
1996
violentos,
más
Contribución a la ocurrencia de homicidios en Cali en los barrios
77
.............................................
Cali
en
violencia
la
disminuir
a
Resumen de prograrnas existentes dirigidos
86
............................................................
1999
Medellín,
y
Desempeño escolar en Cali
87
Educación y pobreza en Cali, 1999 .............................................................
89
,
Niveles de desempleo por logros académicos, Marzo de 1999 ...................................................
89
..................................................
1999
de
Septiembre
Cali,
Tasas de retorno anuales sobre la educación en
94
...................................................
1998
Desglose de gastos por actividad,
95
Desglose del número de empleados, 1999 .....................................................
96
Desglose de ingresos corrientes, 1998 ...................................................
97
Programa de inversiones, 1999 ...................................................
97
El marco de referencia normativo colombiano: limites de endeudamiento ..................................................
101
...................................................
Empresas municipales: indicadores básicos
RECUADROS
.2
El Proceso de Desarrollo de la Ciudad
1.1.
de Cali (EPSOC, 1999) .
municipio
el
por
Encuesta de acceso y percepción de los servicios ofrecidos
4.1.
..........................................
Deterioro de redes de cooperación
5.1.
Desconfianza mutua entre la policía y la comunidad ...........................................,74
5.2.
49
73
GRAFICOS
10
Organización administrativa de Cali ..............................
1.1.
18
..............................
XX
Modelo de cultura rentista en Cali, Siglo
2.1.
19
..................................................
gubernamentales
programas
en
participar
a
Disposición de la ciudadanía
2.2.
27
Tasa real de crecimiento del PIB: Valle del Cauca vs. Colombia ........................................................
3.1.
28
PIB de los Principales sectores económicos de Cali .......................................................
3.2.
33
.......................................................
Participación del sector industrial en el PIB de Cali, 1990-1996
3.3.
37
.......................................................
1986-1998
Grado de informalidad del empleo en Cali,
3.4.
55
.......................................................
1999
Cali
Pobreza en relación con edad,
4.1.
58
Distribución del gasto social vs. distribución de la pobreza, 1997 .......................................................
4.2.
58
..................................................
Distribución de gastos en transporte vs. distribución de la pobreza, 1997
4.3.
58
........................................................
Distribución de otros gastos vs. distribución de la pobreza, 1997
4.4.
69
.......................................................
1980-1998
Cali,
Tasas de homicidio en el Area Metropolitana de
5.1.
72
,.,,..
,
,
...............................................
1999
Cali,
en
Relación entre homicidios y pobreza
5.2.
83
..............................................
1985-1997
Colombia,
en
escolares
Tasas de matrículas
6.1.
84
Logros académicos por clase socio-económica en Colombia, 1995 ........................................................
6.2.
85
.............................
........
1999
Latina,
Puntajes de logros en el área de lenguaje en tercer grado América
6.3.
Tasas de participación escolar de menores de 7 a 11 y de 12 a 17 años en cinco ciudades
6.4.
86
colombianas en 1997 ..................................................................
87
.......................
1994-1998
años,
12
a
6
de
edades
en
niños
Cali,
en
primarias
de
escuelas
Asistencia a las
6.5.
94
Desglose de Gastos Totales por Tipo, %, 1998 .................................................................
7.1.
96
Desglose de impuestos locales, 1991-1998 .................................................................
7.2.
98
..............................
intereses
de
antes
corrientes
Plan de Ajuste Financiero: 1998-2003, ingresos y gastos
7.3.
99
..................................................
financieros
gastos
Plan de Ajuste Financiero: 1998-2003,
7.4.
99
..................................................
inversiones
e
capital
de
ingresos
1998-2003,
Plan de Ajuste Financiero:
7.5.
100
Plan de Ajuste Financiero: 1998-2003, deuda ..................................................
7.6.
102
Plan de Ajuste Financiero: 1998-2003, deuda incluyendo y excluyendo el proyecto METRO ................
7.7.
MAPAS
Pobreza en Cali, tasas per cápita, 1999 .................................................................
.4.1.
,54
Distribución de la pobreza en Cali, 1999 ................................
4.2.
icidio en Cali, 1997 ...............................
mpor comuna
Tasas de ho
5.1.
v
53
70
RESUMEN
Aunque muchos de los problemas que experimenta actualmente la ciudad de Cali, como el deterioro de
los capitales social y humano, una economía en decadencia y una crisis institucional, son reflejo de la
complicada situación socioeconómica de Colombia, esta ciudad ha sido golpeada por la crisis con mayor
vehemencia que otras ciudades grandes, según lo confirman los siguientes indicadores: el PIB, el
desempleo, la tasa de pobreza, la desigualdad y el número de homicidios. Según estadísticas recientes,
Cali alcanzó los dos millones de habitantes en 1999, lo cual la convierte en la segunda ciudad en el país
después de Bogotá, en cuanto a población. En el periodo de 1994-1999 ha crecido en un 1,83% por año.
La migración interna se acrecentó significativamente durante los primeros afños de los 90, debido al auge
económico generado por las actividades relacionadas al tráfico de drogas, y continuó en la última parte de
la década en razón al continuo reasentamiento de grandes grupos de población afectados por el conflicto
social de las áreas rurales. Estos flujos de migración han generado una tensión social en la ciudad,
haciendo que las oportunidades económicas que ya son escasas, se reduzcan aún más.
Con el fin de ayudar a la ciudad el Banco Mundial propició un proceso participativo para producir una
estrategia de desarrollo de ciudad "City Development Strategy" o "CDS". Específicamente los objetivos
de la CDS de Cali son: (i) ayudar a la administración de la ciudad y a los estamentos principales en la
identificación de una estrategia para solucionar la presente crisis de la ciudad; (ii) ser un facilitador
neutral en el proceso de reconstrucción de liderazgo de la ciudad. La CDS está siendo desarrollada en
cuatro fases: (a) identificación y priorización de los principales problemas; (b) desarrollo del marco de
trabajo analítico; (c) diseminación y validación de los resultados; y (d) plan financiero. Ya se han
completado las etapas (a) y (b) del estudio y su resultado es el presente informe. Parte de la etapa (c) se ha
llevado a cabo. La ciudad se encargará de liderar y desarrollar aun más las etapas (c) y (d).
vi
RECONOCIMIENTOS
El presente informe es el resultado de un proceso de cooperación entre el Banco Mundial y la ciudad de
Cali.
En el equipo del Banco Mundial participaron: Alexandra Ortiz (Coordinadora del equipo, LCSFU),
Eleoterio Codato (Coordinador adjunto del equipo, LCSFU), Laura Tagle (LCSFU), Jairo Arboleda
(LCCIC), Felipe Saez (LCCVE), María Mar (SRMIG), Kene Ezemenari y Jesko Hentschel (PRMPO),
Fernando Rojas (LCSPS), Tim Cainpbell y Pilar Solans (INFUD), Nigel Harris, Gerard Martin y
Benjamin Alvarez (consultores) y Edgar Bueno (Departamento Nacional de Planeación de Colombia). El
apoyo administrativo fue suministrado por José Herdoiza, Antonio Trivizo y Alice Gibbons (LCSFU).
Los revisores colegas fueron: Christine Kessides (lNFUD), Geoffrey Shepherd (LCSPS) y Haeduck Lee
(LCSPP). Se recibieron comentarios al borrador anterior de: revisores colegas, contrapartes locales de
Cali, George Gattoni (INFUD), Mila Freire y Dean Cira (LCSFU), Clemente Luis del Valle (FSD),
Carlos Eduardo Vélez (LCSPP), Zeinab Partow (LCCIC), Juan Gaviria (LCSFP) y Elsie Garfield
(LCSER). Muchos otros colegas contribuyeron con su asesoría y guía, en especial Danny Leipziger
(LCSFP), Jeffrey S. Gutman (LCSFT), John Stein (LCSFU) y Mark Hildebrand (INFUD).
Los reportes originales fueron preparados por miembros del grupo, así:
- "Institutional Reform in Cali": por Fernando Rojas, con aportes de Alexandra Ortiz y Melba Pinedo
- "Towards an Economic Strategy for the City of Santiago de Cali": por Nigel Harris
- "Poverty in Cali, Colombia": por Jesko Hentschel, con aportes de Kalpana Mehra y Radha Seshagiri
- "Crime and Violence in Cali, Colombia- A Diagnosis and Policy Propositions": por Gerard Martin
- "City of Cali Development Strategy-The Education Perspective": por Benjamin Alvarez
- "The Municipality of Cali: Financial Review": por Pilar Solans, con aportes de Eleoterio Codato
El informe fue compilado y editado por Alexandra Ortiz.
El equipo de contraparte estuvo compuesto por: Ricardo Cobo (Alcalde), Juan Carlos Narváez, Fabiola
Perdomo, Myriam Hormaza, Francisco Mejía, Esneda Mogollón, Edgar Iván Ortiz, Alvaro Tobón, Carlos
Alberto Roldán, Carlos José Holguín, Fabiola Aguirre, Ana Maria Rojas, Florencia Lince, Jorge Medina,
Luis Felipe Sánchez, Amparo Valencia, Ivette Martinez, Ivette García, Ruby Cuellar, Catalina Rebolledo,
Fanny Herrera, Lilia Hincapié (Funcionarios del Gobierno Municipal), Julián Domínguez, María Elena
Suarez, Oscar Echeverri, Daniel Zamorano, Ricardo Bermúdez, Oscar Echeverri (Cámara de Comercio),
Melba Pinedo (Asociación de ONGs, PROCALI), Fernando Urrea, Carlos Ortiz, Alvaro Guzmán, Pedro
Martinez (Universidad del Valle), Fabio Velásquez (FORO por Colombia), Hernando Toro (Defensor del
Pueblo), Gral Jorge E. Montero (Jefe de la Policía Metropolitana de Cali), José González (Sacerdote de la
Diócesis Arzobispal), Clara Luz Roldán (Programa Desepaz), Maria Eugenia Perez (Departamento del
Medio Ambiente).
La fmanciación del estudio fue proporcionada por: La Unidad del Banco Mundial a cargo de Colombia
(LCC1C), el Programa de Alianzas para las Ciudades, el Programa "Strategic Compact" del Banco
Mundial, Grupo Temático de Finanzas Municipales, Fondo de Fideicomiso de Holanda y el
Departamento para el Desarrollo Internacional del Reino Unido (DFID-UK).
vi¡
EQUIVALENCIA MONETARIA
US1$= 2292.50 pesos colombianos
AÑO FISCAL
Del 11 de enero al 31 de diciembre
SIGLAS Y ABREVIACIONES
BANCALI:
CDS:
CALI:
CALIASFALTO:
CIAT:
CIDSE:
CISALVA:
DANE:
DAP:
DESEPAZ:
DNP:
EMCALI:
EMSIRVA:
EPSOC:
FORO:
ICBF:
IDB:
ISS:
JAC:
JAL:
MSSP:
PROCALI:
SFEC:
SISBEN:
Banco del Municipio de Cali
Estrategia de Desarrollo de Ciudad
Centro Administrativo Local Integral
Planta de Asfalto de Cali
Centro Internacional de Agricultura y Tecnología
Centro de Investigaciones Socioeconómicas de la Universidad del Valle
Centro de Investigación de Salud y Violencia de la Universidad del Valle
Departamento Nacional de Estadística
Departamento de Planeación (de Cali)
Programa Municipal para el Desarrollo, la Seguridad y la Paz
Departamento Nacional de Planeación
Empresa de Servicios Municipales de Cali
Empresa de Aseo y Recolección de Desechos Sólidos
Encuesta de Acceso y Percepción de los Servicios Ofrecidos por el Municipio de
Cali
Foro Nacional por Colombia (ONG colombiana)
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
Banco Interamericano de Desarrollo
Instituto Colombiano de Seguros Sociales
Juntas de Acción Comunal
Juntas Administradoras Locales
Estrategia Municipal para la Seguridad y la Paz (Cali)
Asociación de ONGs de Cali
Secretaría de Fomento Económico (Cali)
Sistema Colombiano de Información sobre Beneficiarios de Programas Sociales
Dirigidos
Vicepresidente:
Director de País:
Economista Jefe:
Jefe Sectorial:
Coordinadora de equipo:
Coordinador adjunto de equipo:
David de Ferranti
Olivier Lafourcade
Marcelo Giugale
Krishna Challa
Alexandra Ortiz
Eleoterio Codato
viii
INTRODUCCIÓN
Objetivos de la Estrategia de Desarrollo de Ciudad
La Estrategia de Desarrollo de Ciudad (CDS) es un servicio de asesoría, que no incluye préstamos,
orientado a analizar en forma integral aspectos urbanos claves de una determinada ciudad y que ayuda a
defmir opciones estratégicas y alternativas de implementación. Dado que las CDSs aún se encuentran en
una etapa piloto en el Banco Mundial, cada caso presenta enfoques y metodologías propios. Los objetivos
de la CDS de Cali son: (i) ayudar a la administración de la ciudad y a los principales interesados a
identificar una estrategia que permita superar la actual crisis por la que atraviesa la ciudad y (ii) servir de
facilitador neutral en el proceso de reconstrucción del liderazgo que la ciudad tanto necesita. Para el
Banco, la CDS de Cali ha desarrollado una serie de herramientas de análisis urbano que se pueden utilizar
tanto en estudios en el sector urbano como en la preparación de proyectos urbanos.
En este momento es importante resaltar que la CDS de Cali es al mismo tiempo un proceso participativo y
un estudio analítico. tal como se explicará más adelante en la sección de la Metodología.
Grupo de la contraparte
La CDS de Cali ha sido un proceso altamente colaborativo. Las principales contrapartes han sido: el
Gobierno Municipal de Cali, la Cámara de Comercio y la Asociación de ONGs, PROCALI. Otros
organismos han participado en actividades específicas, entre ellas, la ONG Foro Nacional por Colombia,
el Centro de Investigaciones Socioeconómicas de la Universidad del Valle (CIDSE) y el Departamento
Nacional de Planeación, entre otros.
Metodología
La CDS se está adelantando en cuatro etapas.
Etapa L Identifwcación y asignación de prioridades en relación con los principales problemas
de la ciudad.
Luego de utilizar un método muy participativo e innovador, los caleños identificaron como los
asuntos de primera prioridad los seis siguientes: (a) la reactivación económica; (b) el desarrollo
social; (c) la violencia urbana; (d) la educación; (e) la modernización institucional y (f) el
ordenamiento territorial. La anterior selección de prioridades enmarcó la labor de la CDS. Se
podría aducir que otros temas tales como el transporte, la vivienda y la salud, entre otros, son
cruciales para la ciudad, pero sería imposible cubrirlos todos en un estudio que tiene limitaciones
de alcance y de presupuesto.
Etapa II Desarrollo del marco de referencia analítico
Se formaron grupos que incluyeron personal del Banco y expertos locales para estudiar a fondo
cada uno de los temas y en el estudio se empleó información primaria y secundaria. De igual
manera, estos equipos debatieron concienzudamente las alternativas de solución. Los resultados
de esta etapa se presentan en los Capítulos 2 a 7 del presente informe.
1
Las etapas (i) y (ii) están completas y en el recuadro de más adelante se explica el proceso
participativo utilizado en ellas.
Etapa III Diseminación y validación de los resultados
Esta fase, que los caleños se encargarán de llevar a cabo, incluye la producción de un resumen
sintetizado y fácil de leer a partir del documento del Banco Mundial, la difusión de este resumen
a la ciudadanía y su discusión en grupos de estudio focalizados. El resultado de esta etapa debe
ser una estrategia de acción que incluirá las inversiones específicas.
Se espera que la ciudad tome la iniciativa de adelantar esta etapa. El Banco desempeñará un papel
de consejero, especialmente en cuanto a los procesos participativos, y hará seguimiento de las
actividades de esta etapa.
Etapa IV. Plan definanciación
Una vez se haya definido la estrategia con la ciudadanía de Cali, el Banco trabajará con las
autoridades locales y grupos del sector privado para defmir una estrategia financiera factible para
estas opciones.
Recuadro 1.1. El Proceso de Desarrollo de la Ciudad
Identificación de los problemas y asignación de prioridades a los mismos
El primer paso de la CDS de Cali fue la realización de un proceso de consulta participativa para identificar y
clasificar los problemas de la ciudad. Un total de 250 personas de diferentes sectores y grupos de Cali fueron
invitadas a participar en las reuniones de consulta efectuadas entre el 7 y el 9 de abril de 1999. Esta no pretendió
ser una encuesta estadísticamente representativa, que habría sido bastante costosa y habría requerido demasiado
tiempo, sino más bien un sondeo de opiniones para evaluar el nivel de acuerdo logrado en relación con los
problemas más importantes. La demanda superó las expectativas, con 147 participantes, en representación de
muchos grupos diferentes, como se aprecia en la tabla que se ilustra en seguida. También se dio una buena
representación por género y edad. La consulta se realizó utilizando 16 terminales de computador, un servidor central
y un software llamado "Groupware". Este software permite: (i) el registro de múltiples entradas en forma
simultánea; (Hi)el anonimato en las respuestas; (iii) un igual valor para todas las respuestas; y (iv) el cálculo
inmediato de los resultados.
Participantes en la consulta
Grupo
Número de participantes
ONGs
27
Ciudadanía
25
Gobierno municipal, central
23
Sector privado
13
Gobierno Municipal, descentralizado
(muchos de ellos, líderes comunitarios)
12
Academia (universidades)
6
Asociaciones sectoriales / profesionales
6
Gobierno departamental
6
Grupos juveniles
6
Academia (escuelas e institutos)
4
Otros
21
TOTAL
147
2
La consulta tuvo lugar en seis sesiones separadas, cada una de ellas compuesta de cinco pasos: (i) cada participante
identificó dos retos importantes para Cali en los aflos venideros; (ii) los retos resultantes se organizaron en grupos
por temas en una sesión plenaria; (iii) sobre cada tema, los participantes expresaron su importancia, cómo enfocarlo
y cuáles serían en su opinión los papeles del gobierno, el sector privado y de la sociedad civil; (iv) cada participante
votó para clasificar los temas según su importancia; y (v) cada participante dio una recomendación final. Los
resultados generales fueron los siguientes:
Temas
Reactivación económica / empleo
Desarrollo social / alivio de la pobreza, atención a los grupos vulnerables
Convivencia pacífica! seguridad/ violencia urbana
Educación
Modernización institucional/gobierno/corrupción
Planeación urbana /ordenamiento territorial
No. de votos
1456
983
935
917
818
489
Se observó un sorprendente grado de consenso en la selección y clasificación de los temas, v.g. la reactivación
económica y la generación de empleo fueron el primer tema en cinco de las seis sesiones. Por otra parte, consultas
posteriores elaboradas por el comité de política social del municipio habían arrojado resultados similares.
Elaboración del marco analítico
Para proceder a la siguiente etapa se conformaron grupos con contrapartes locales y expertos del Banco para cada
uno de los temas tratados. Se buscó que los grupos fueran interinstitucionales aunque, en la práctica, esto no siempre
se logró. De hecho, los grupos presentaron diferentes dinámicas y formas de operar, y algunos tuvieron más éxito
que otros. Todos los grupos realizaron sesiones de trabajo durante una semana en Cali para revisar informes,
entrevistar a informantes claves y discutir internamente. Cada grupo hizo una presentación el 17 de septiembre de
1999. Los expertos del Banco, con los aportes de sus contrapartes locales, elaboraron los documentos con los
diagnósticos (ver capítulos 2 a 7) y propuestas iniciales de solución. La conformación de cada equipo se presenta en
las páginas preliminares del informe, enseguida del contenido.
Fuente: Compilación del autor, 1999.
Fuentes de datos
Los diagnósticos incluidos en este informe hicieron uso de múltiples fuentes de información. Estas se
relacionan en la bibliografia incluida al fmal de cada capítulo. En los casos en que se consideró necesario
se encargaron estudios específicos. Estos fueron:
* Revisión rápida de los resultados de la encuesta nacional de hogares para las ciudades colombianas
más grandes, efectuada por Mauricio Santamaría.
* Revisión documental de estudios relacionados con la pobreza, por parte del Centro de
Investigaciones y Documentación Socioeconómica de la Universidad del Valle (CIDSE).
* Mapa institucional elaborado por el Centro de Investigaciones Socioeconómicas de la Universidad
del Valle (CIDSE).
* Encuesta de hogares para medir la satisfacción con los servicios municipales (Encuesta de Acceso y
Percepción de los Servicios Ofrecidos por el Municipio de Cali, EPSOC), realizada por el Centro
Nacional de Consultoría. La encuesta comprendió 1.912 hogares de la ciudad. Sus resultados se
utilizan a lo largo de todo el informe, pero se explican en mayor detalle en el Capítulo 4.
* Encuesta de hogares para evaluar las necesidades de reasentamiento de una pequeña comunidad,
efectuada por el Grupo Juvenil Ashanty.
* Perspectivas económicas de Cali, realizado por la firma Misión Siglo XXI.
3
Contenido del informe
En el informe se busca hacer un resumen del trabajo analítico que se ha llevado a cabo en el proceso de la
CDS y presentar un primer conjunto de recomendaciones para su consiguiente debate, con el fin de
ayudar a la ciudad en sus esfuerzos por salir de la actual crisis. Por varias razones éste no es un informe
convencional del Banco: (a) es el resultado de tan sólo parte del proceso, es decir, de las etapas (i) y (ii).
Por lo tanto, aunque el diagnóstico es completo, las recomendaciones constituyen apenas un primer
bosquejo de la estrategia para la ciudad; (b) la cantidad y calidad de la información secundaria disponible
varía en gran medida según cada tema, por lo cual algunos capítulos cuentan con una gran cantidad de
información cuantitativa que respalda los análisis, como es el caso del capítulo de violencia urbana,
mientras que en otros, la información es escasa o su calidad es dudosa; (c) cada uno de los capítulos fue
preparado por un miembro diferente del grupo, lo cual los hace variables con respecto al estilo, y debido a
lo expuesto en el aparte (b), diferente en cuanto a los términos de la profundidad del análisis y la
madurez de las recomendaciones y (d) el capítulo sobre el desarrollo social tuvo la ventaja de utilizar
información primaria, incluyendo las encuestas a hogares y el mapa institucional, gracias a un especial
interés externo y a su consiguiente financiación. Aunque existen cruces de referencias entre capítulos,
cada uno de éstos se puede leer en forma separada.
Es también importante destacar que las recomendaciones que ofrece cada capítulo son resultado de la
labor de los grupos temáticos, es decir, se trata de propuestas conjuntas del Banco Mundial y las
contrapartes locales, y no únicamente del Banco. Debido al carácter dinámico de las organizaciones,
algunas de las personas con quienes trabajamos en Septiembre de 1999 se han ido y han sido
reemplazadas. Algunos de los nuevos actores pueden sentir la tentación de solicitar cambios en los
enfoques metodológicos utilizados y en la naturaleza de las recomendaciones que se formulan. No
obstante, si fuésemos a proceder de esta manera, nunca se llegaría a producir un trabajo final. Este
documento, una vez entregado en forma oficial a nuestras contrapartes podría constituir el insumo de una
versión quizás extendida y actualizada, pero en este momento, cuando el Banco Mundial da por cerradas
las primeras etapas del proceso de la CDS de Cali, el documento debe permanecer fiel al trabajo de los
grupos temáticos que se reunieron en septiembre de 1999.
Aunque los Caleños no seleccionaron el tema de fmanzas municipales como prioritario para el desarrollo
urbano, es, de hecho, fundamental para defmir una estrategia de desarrollo de ciudad, ya que determina la
factibilidad de las propuestas. Por lo tanto el tema fue incluido en el capítulo 7. Con respecto al tema de
gestión territorial, el grupo temático local fue disuelto con anterioridad a la misión del Banco de
Septiembre de 1999 ya que se consideró un tema transversal y no sectorial. Por lo tanto, la discusión de
gestión territorial aparece como un anexo y no como un capítulo.
El informe está organizado de la siguiente forma: en primer lugar, se presenta un capítulo de contexto en
el que se pretende resumir la información básica sobre Cali y entender a la ciudad dentro del marco
nacional; le siguen seis capítulos que contienen un diagnóstico pormenorizado y una propuesta inicial de
opciones estratégicas para cada uno de los asuntos tratados; el último capítulo sintetiza los principales
hallazgos del estudio, o sea, los problemas más importantes que enfrenta la urbe, junto con las
correspondientes recomendaciones, con el empeño de integrar los diferentes capítulos y por ende los
diversos sectores, y producir un conjunto de propuestas consolidado y cohesionado. El Anexo A es el
mapa de la ciudad, el Anexo B contiene un cuadro estadístico de una página sobre Cali que sirve de
referencia rápida, y el Anexo C contiene una observación especial acerca del ordenamiento territorial en
Cali.
4
Aunque el tema de la modernización institucional ocupó el quinto lugar en la consulta al nivel de la
ciudad, se presenta de primero en el informe puesto que brinda un contexto importante para le resto del
documento. Los otros capítulos fueron organizados en el mismo orden de prioridad que arrojó la consulta.
Hay dos audiencias distintas para el reporte. Una la constituye el equipo de la CDS, incluyendo las
contrapartes locales, y otra es el Banco, particularmente los funcionarios que tienen proyectos en
Colombia y proyectos urbanos en diferentes regiones del mundo. El reporte ha sido revisado para llegarle
a las dos audiencias.
5
1. CALI EN CONTEXTO
La crisis socioeconómica de Colombia
Colombia es un país de ingresos medianos, al que le se considera muy rico en recursos naturales y
humanos, y que goza de la reputación de tener una sólida tradición democrática. A pesar de un
prolongado y complejo conflicto armado, el país ha logrado mantener un crecimiento económico firme y
sostenido de un 4,5% anual en las diez décadas anteriores. La estabilidad económica, combinada con una
disminución en la tasa de crecimiento demográfico le han permitido al país obtener logros sobresalientes
en este periodo, entre los cuales se cuentan el descenso interrumpido de la tasa de mortalidad infantil, la
reducción de la incidencia de la pobreza, el incremento de la tasa de escolarización y la ejecución de
reformas innovadoras en educación, salud, trabajo y gestión municipal.
Sin embargo, pese a su riqueza y progreso continuado, hoy en día Colombia es uno de los países más
conflictivos de América Latina. Hasta la década de los años 1990 el conflicto armado, aunque grave, no
perturbaba en gran medida la vida diaria de la mayoría de los ciudadanos, sino que afectaba
principalmente a los involucrados en el conflicto mismo, a las poblaciones de áreas rurales remotas y a
ciertos barrios urbanos marginados. Sin embargo, en los años 90 la violencia cobró una escalada e
intensidad asombrosas hasta convertirse en el peor problema de todos los colombianos. La Tabla 1.1.
muestra la escalada en la tasa de homicidios, que llegó a un punto culminante a principios de los años
1990, un período en el que los carteles principales de la droga fueron perseguidos y desmantelados.
Tabla 1.1.
Tasas de homicidios en Colombia, 1976-1999
Afto
1976
1980
1985
1990
1995
1999
Tasas de homicidios
(número de homicidios/100.000 personas)
26
34
43
75
72
59
Fuente: Martín, 2000.
En el segundo semestre de 1998, y por primera vez en muchas décadas, el PIB de Colombia empezó a
disminuir, debido a: (i) profundos desequilibrios en las cuentas corrientes y fiscales; (ii) impactos
externos adversos, incluida la caída de los precios internacionales de productos básicos (tales como el
café y el petróleo), aumento en los costos de endeudamiento en el exterior y estancamiento en la entrada
de capitales; y (iii) una competitividad insuficiente de las industrias locales ante la apertura de la
economía local y la globalización. Estas condiciones se agravaron con el conflicto armado y la violencia
generalizada. La consecuencia de todo lo anterior fue una caída del PIB en un 4,5% en 1999 y un nivel de
desempleo del 20%.
El desarrollo urbano en Colombia
Colombia es un país altamente urbanizado, donde aproximadamente el 74% de la población habita en
áreas urbanas. La migración de los campos a las ciudades se mantiene constante en Colombia, más que
todo por los conflictos sociales que ocurren en las áreas rurales. La hegemonía de su ciudad capital no es
tan fuerte como en la mayor parte de los demás países suramericanos. En realidad, Colombia ha
6
desarrollado un sistema equilibrado de ciudades, en el que Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla superan
el millón de habitantes.
La descentralización política, fiscal y administrativa que se inició en Colombia en los años ochenta, se
encuentra en un proceso de consolidación. Esto les ha otorgado a los gobiernos locales, y en especial a las
ciudades de mayor tamaño, elecciones públicas de alcaldes y concejales por períodos de tres años, una
independencia en la estructura organizativa de sus gobiernos municipales y una completa responsabilidad
de su gestión fmanciera. La descentralización ha producido efectos tanto positivos como negativos. Entre
los primeros se encuentra el mayor grado de participación y toma de responsabilidades al nivel local, así
como el fortalecimiento de los marcos normativo y legal para los municipios. No obstante, también ha
ocasionado varios problemas graves, como se puede entrever en el gran número de municipios que se
encuentran en bancarrota y, en algunas casos, en la disminuida eficiencia de los servicios. Los problemas
han dado pie al trámite de dos proyectos de ley de reforma estructural en el Congreso, el primero de los
cuales acaba de ser aprobado y que busca controlar los gastos y racionalizar las finanzas de los gobiernos
locales, y el segundo, que consiste en una reforma constitucional, que se encuentra aún en debate,
destinada a modificar la fórmula utilizada para calcular las transferencias territoriales, que han afectado
significativamente a las arcas del gobierno nacional.
El proceso de descentralización ha recalcado la importancia que reviste la preparación e implementación
de planes de desarrollo locales. La Ley de Reforma Urbana (de 1989) fue concebida para brindarles a los
gobiernos municipales mecanismos de gestión de los terrenos urbanos tales como la expropiación,
designación de áreas prioritarias para la expansión urbana, bancos de tierra, reajuste y valorización de
terrenos, así como transferencia de derechos de construcción y urbanización. Posteriormente se han
propuesto otras leyes destinadas a fortalecer los procesos de planificación, a nivel tanto de ciudades como
de regiones. La Ley 99 de 1993 estableció los mecanismos y lineamientos para la preparación de los
planes ambientales por parte de los municipios. Por su parte, la Ley 128 de 1994 determina las
condiciones necesarias para la formación de áreas metropolitanas, la Ley 134 de 1994 fija los mecanismos
requeridos para fortalecer la participación ciudadana en los procesos de toma decisiones en las ciudades.
Por último, la Ley 388 de 1997 constituye una enmienda a la Ley de Reforma Urbana e incorpora
elementos de la nueva legislación ambiental, metropolitana y territorial. También establece que todos los
municipios deben preparar e implementar planes de ordenamiento territorial que atañen únicamente al uso
de la tierra, la normatividad territorial, la urbanización de terrenos y la expansión urbana. Los planes de
ordenamiento territorial tienen como objeto complementar los planes locales de desarrollo. A diferencia
de estos últimos, que están circunscritos en el corto plazo y van ligados a los mandatos de gobiernos
locales, los planes de ordenamiento territorial están enmarcados dentro de un período de nueve años y por
lo tanto deben abarcar por lo menos tres administraciones. En medio de todas estas medidas legales, el
gobierno de Colombia ha venido orientando la programación urbana hacia una planeación integrada en
lugar de una planificación para sectores específicos, con continuidad en los procesos de gestión y un alto
grado de participación ciudadana en las decisiones sobre los asuntos de desarrollo urbano.
Cali en el contexto colombiano
Cali está situada al suroeste de Colombia y constituye el polo de desarrollo económico de esta zona
geográfica. Es la capital del Departamento del Valle del Cauca, una región fértil y dinámica. Se
encuentra a corta distancia del principal puerto sobre el Pacífico, Buenaventura, a través del cual se
mueve gran parte de las exportaciones e importaciones de Colombia. Cali también se encuentra cerca de
las fronteras con Ecuador y Perú, lo cual le otorga un papel estratégico dentro de las actividades
comerciales con estos países.
7
Según cálculos recientes, la población de Cali llegó a los 2 millones de habitantes en 1999, lo cual la
convierte en la segunda ciudad del país después de Bogotá en cuanto a tamaño. La ciudad creció a un
ritmo promedio de 1,83% al año en el período 1994-19991. La migración interna aumentó
significativamente a comienzos de la década del 1990 debido al auge económico generado por actividades
relacionadas con el narcotráfico, y continuó a fmales de la década debido a los movimientos de
reasentamiento de grandes grupos poblacionales afectados por el conflicto social de las áreas rurales (los
llamados "desplazados"). En el período de 1994 a 1999 la migración representó un 45% del crecimiento
anual neto de la población de Cali, y se espera que este porcentaje continúe aumentando. Estas corrientes
migratorias han generado tensión social en la ciudad, dado que las oportunidades económicas, ya de por sí
escasas, se redujeron aún más. La densidad general en el área urbana de Cali se calculaba en 156
habitantes por hectárea en 1997 (ver tabla 1.2).
Aunque muchos de los problemas por los que atraviesa Cali, tales como los altos niveles de desempleo, el
incremento en las tasas de homicidios y la crisis institucional, reflejan la complicada situación
socioeconómica de Colombia, esta ciudad ha sido golpeada por esta crisis con mayor rudeza que otras
ciudades del país. Para comenzar, en términos económicos, el PIB de Cali, que había venido creciendo a
tasas anuales superiores a las del resto de la nación en la primera parte de la década de los años 90, cayó
un 1,79% en 1995 y un 4.69% in 1996, mientras que el PIB de Colombia crecía 5,96% y 2,07% en esos
mismos años 2 . Aunque no se cuenta con información reciente acerca del PIB de Cali, el análisis de otros
indicadores sugiere que se encuentra por debajo del de la nación. El desempleo oficial de Cali se calculó
en 20% en 1998, a la vez que la cifra promedio para el sector urbano de Colombia (correspondiente a las
seis ciudades más grandes) fue del 16%. De manera semejante, la tasa de pobreza de Cali en 1998 estuvo
un 2,5% por encima del promedio urbano de Colombia 3 . Finalmente, en cuanto a la violencia, la tasa de
homicidios en Cali en 1999 fue de 95/100.000, comparativamente mejor que la equivalente e Medellín
(166/100.000), pero peor que la de Bogotá (39/100.000) y la de Colombia en general (59/100.000).
Organización territorial de Cali
Cali se encuentra organizada en 20 divisiones urbanas, llamadas comunas y en 15 divisiones rurales,
llamadas corregimientos. Se está definiendo una vigésima primera comuna en el extremo occidental de la
ciudad. El crecimiento urbano se está dando principalmente hacia el sur y el occidente. El área del norte
de Cali está limitada por su proximidad con Yumbo, una población altamente industrializada, mientras
que al oriente colinda con las montañas. Aunque no existe una autoridad metropolitana como tal ni una
defmición formal de un área metropolitana, por lo general se acepta que la región metropolitana está
conformada por seis municipios: Cali, Candelaria, Jamundí, Palmira, Yumbo y Puerto Tejada (ver el
anexo A).
Organización administrativa de Cali
La administración central del municipio de Cali está organizada en dos unidades administrativas: (i)
desarrollo sectorial, que incluye los sectores fisico, social y colectivo y (ii) desarrollo de ordenamiento
territorial, una unidad descentralizada que incluye los veinte centros de administración local integrada
(CALIs) (uno por comuna). Tres departamentos se interrelacionan con estas dos unidades administrativas:
1 Urrea, 1997.
Siglo XXI, 1999.
Santamaría, 1999.
2Misión
8
planeación municipal, catastro y tesorería, y medio ambiente. En 1997 la administración central tenía una
nómina de 12.919 empleados, que representaban gastos anuales de aproximadamente US$78 millones.
Los servicios prestados por la administración central son: vivienda y planeación urbana, salud y
educación, asistencia social, transporte, vías, seguridad pública, fomento económico, medio ambiente,
cultura y deportes.
Tabla 1.2. Población y densidad en Cali, 1992-1997
Año
Municipio
Población
Densidad bruta (hab/ha)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1.759.139
1.801.820
1.843.506
1.886.360
1.927.025
1.964.068
31,19
31,95
32,69
33,45
34,17
34,82
1.714.363
1.748.815
1.776.438
1.812.876
1.842.222
1.866.256
143,60
146.48
148.80
151.85
154.31
156.32
25,943
26,573
27,226
27,903
28,567
29,215
0,58
0,60
0,61
0,63
0,64
0,66
18.833
26.432
39.842
45.581
56.236
68.597
Comunas
Población
Densidad bruta
Corregimientos
Población
Densidad bruta
Población en áreas de expansión
Fuente: Departamento Administrativo de Planeación Municipal y Alcaldía de Santiago de Cali, 1999.
La organización administrativa de ordenamiento territorial de los CALIs busca fomentar un enfoque
participativo y descentralizado de la planeación urbana. En cada CALI se implementan políticas
diseñadas para toda la ciudad, según las características específicas del área respectiva. Por otra parte, el
plan de desarrollo de la ciudad es alimentado por los planes de desarrollo local de cada uno de los CALIs.
Estrategia del gobierno municipal de Cali
La estrategia del gobiemo municipal está plasmada en el plan de desarrollo. Comprende 20 programas,
cada uno con un conjunto de objetivos y actividades de apoyo. A continuación se presentan en forma
resumida y de ninguna manera exhaustiva los aspectos destacados de los programas más pertinentes. Es
importante subrayar que el proyecto del tren ligero, también conocido como el proyecto Metro, es el
aspecto que más se destaca en la administración 1998-2000.
* Desarrollo económico. Promover la creación de actividades de exportación, mejorar el acceso por
carretera desde Cali hasta el puerto de Buenaventura y desde Cali hasta el suburbio industrial de Yumbo,
brindar y complementar incentivos a nuevas compañías para que se instalen en el nuevo parque industrial
llamado Ley Páez, aumentar la productividad de las industrias existentes, promover la inversión
extranjera y crear un programa integral para apoyar la investigación y la capacitación en ciencias y
tecnología.
9
Gráfico 1.1 Organización administrativa de Cali
Unidades directivas
~~~~~Judicial
________________________________
Departamentos Administrativos:
Planeación Municipal
Fiscal, Catastro y Tesorería
Medio Ambiente
Alcalde
Y
Secretario
General
Desarrollo Sectorial
Físico
Infraestructura
Desarrollo Urbano
Transporte
Mantenimiento de Vías
Control interno
Recursos humanos
Registro
Recursos físicos
Cultura
Sistemas de información
Parques y espacios públicos
Ordenamiento
territorial
CALIs: "Centros de Administración
Local Integrada"
Social
Educación
Salud Pública
Bienestar Social y Desarrollo Comunitario
Vivienda Social y Renovación Urbana
Colectivo
Gobierno y Seguridad
Deportes y Recreación
Desarrollo Económico y Competitividad
Fuente: Compilación del autor, 1999.
o Haciendapública. Mejorar los sistemas de información, simplificar los procedimientos para el pago de
impuestos y servicios, reestructurar la deuda con la nación, buscar nuevas fuentes de ingresos, desarrollar
y aplicar políticas para la inversión de los recursos municipales, racionalizar los gastos, mejorar el manejo
de riesgos y los análisis de costos fiscales y expedir los títulos de terrenos baldíos.
* Modernización institucional. Mejorar los programas de capacitación para el personal del gobierno
municipal, mejorar las condiciones de trabajo, montar un sistema de indicadores para hacer más
transparente la administración pública y mejorar la infraestructura fisica.
o Educación y salud. Mejorar la infraestructura fisica y el suministro de materiales en escuelas públicas,
promover programas, en asocio con ONGs, para ampliar la cobertura de la educación primaria y
secundaria, efectuar cambios en los programas de estudios de acuerdo con las políticas nacionales de
educación, promover la educación continuada de maestros, consolidar programas de educación ciudadana,
10
aumentar la cobertura de los programas de salud pública, fortalecer el instituto del seguro social,
desarrollar mecanismos de control para los proveedores privados de atención a la salud, mejorar los
sistemas de información en salud y aumentar la participación comunitaria en la gestión de la salud
pública.
* Atención a grupos específicos. Proporcionar capacitación a minusválidos, fortalecer los programas de
protección a la niñez, las personas mayores y las personas que se encuentran en situación de extrema
pobreza, desarrollar y fortalecer programas para la juventud y desarrollar un sistema de información para
administrar programas sociales.
* Recreación, deportesy cultura.Mejorar y dar mantenimiento a escenarios deportivos, promover entre la
sociedad un reconocimiento de la importancia de la recreación y el deporte, apoyar a las federaciones de
los diferentes deportes, desarrollar programas integrales de entrenamiento deportivo, mejorar y mantener
la infraestructura para uso cultural y promover programas para divulgar eventos culturales a través de la
ciudad.
o Justiciay seguridad.Mejorar la infraestructura y los equipos de comunicación de las entidades
encargadas de la seguridad pública, promover la capacitación del personal de policía y fortalecer
los mecanismos de resolución de conflictos descentralizados y basados en la comunidad.
* Vivienda. Restringir la construcción de nuevas viviendas en zonas de riesgo, fortalecer los programas de
autoconstrucción, mejorar el manejo de la tierra, adelantar programas de renovación urbana en el centro
de la ciudad, adquirir terrenos baldíos apropiados para nuevas urbanizaciones, promover alianzas entre las
comunidades, las ONG y el sector privado para la construcción o el mejoramiento de la vivienda a través
de programas innovadores, mantener un inventario de asentamientos irregulares.
* Participaciónciudadana.Promover programas de capacitación para la comunidad, construir y mantener
instalaciones públicas de uso múltiple donde la ciudadanía pueda reunirse y desarrollar un sistema de
información para mantener informada a la ciudadanía acerca de los programas y procesos en los cuales
participa.
o Transporte masivo. Llevar a cabo un proyecto de tren ligero con dos líneas principales, una que recorra
la ciudad en dirección norte-sur y la otra, oriente-occidente. En el capítulo 7 se presenta un análisis
fmanciero de este proyecto.
El plan de desarrollo municipal es un programa integral que propone proyectos muy razonables. Desde
este punto de vista constituye un aporte valioso para la CDS. La pregunta que surge inmediatamente es: si
existe un plan municipal, ¿por qué razón preparar una CDS? La respuesta es la siguiente:
-
El plan de desarrollo adolece de ciertas deficiencias: (i) propone una gran cantidad de actividades
sin establecer prioridades entre ellas; (ii) no incluye un plan económico factible para implementar
las actividades propuestas y (iii) no tiene en cuenta la grave crisis institucional en que se
encuentra sumida la ciudad en este momento.
-
La CDS contribuye con un valor agregado al comprometer a la ciudad con un proceso de
reconstrucción, que demarca las prioridades de los problemas que se deben resolver, y
proporciona un profundo análisis de los asuntos cruciales, incluida la situación financiera del
municipio.
11
Otros programas de la ciudad
Cali cuenta con diversos programas sociales muy interesantes que han favorecido la labor del grupo de la
CDS. Entre ellos se encuentra el denominado Municipio Saludable, un plan de desarrollo que trasciende
los problemas del sector salud e incluye otras dimensiones sociales que aseguran una ciudad saludable.
Por otra parte, el gobierno municipal estableció una Comisión de Políticas Sociales, encargada de estudiar
los problemas sociales de Cali y de formular nuevas políticas pertinentes. La Comisión encargó este
trabajo a la ONG Foro Nacional por Colombia. El producto de esta labor, "En Busca de la EquidadRadiografia Social de Cali", es un informe excelente, que ha sido consultado minuciosamente por el
grupo de la CDS. Por último, varias ONGs han adelantado igualmente programas interesantes y
sostenibles, tan numerosos y dificiles de rastrear que sería osado tratar de enumerarlos. Tanto el sector
privado como la Cámara de Comercio ha contribuido cada uno a su manera en el desarrollo social de la
ciudad. De hecho, dada la increíble cantidad de programas sociales interesantes pero poco documentados,
el Banco Mundial, mediante el proceso de la CDS, contrató la producción de un mapa institucional de la
ciudad como instrumento para ubicar la zona de influencia de los programas sociales y sus principales
características. Esta interesante e innovadora labor, que se encuentra todavía en desarrollo, les permitirá a
los encargados de fijar las políticas correspondientes, cuantificar y cualificar la oferta social de la ciudad.
12
2. MODERNIZACIÓN INSTITUCIONAL
Introducción
La historia de Cali en los últimos cinco años muestra un visible panorama de decadencia en la confianza
que le profesan los ciudadanos a la capacidad de sus líderes de gobernar los destinos de la ciudad en
forma eficaz y eficiente. En el curso de estos años el capital privado perdió el liderazgo que solía disfrutar
en la ciudad. El vacío que dejaron el gobierno local y el capital privado no lo ha llenado aún ningún otro
agente. Hoy en día, tanto las familias como las empresas buscan estrategias individuales de supervivencia
o de acumulación rápida de capital. Las pocas empresas confiadas en su capacidad de competir a escala
global han desarrollado sus propios entornos de negocios -- son islas con apenas algún nexo, si es que lo
tienen, con la ciudad como organismo colectivo y dinámico. La mayoría de las empresas y de los
residentes a nivel individual aplican una estrategia utilitarista y a corto plazo. La ausencia de liderazgo
tiene sumida a la ciudad en una situación en la que falta un impulso esencial fuerte que pueda movilizar
los factores locales de la producción con miras a su crecimiento y al alivio de la pobreza.
Cali cuenta aún con algunas fortalezas sobre las cuales se pueden fundamentar ciertas redes sociales
básicas. Una de estas fortalezas es la concientización generalizada de la presente crisis y de la necesidad
de reconstruir la gobernabilidad. Las ONGs, las empresas, las universidades e iglesias están
perfectamente conscientes de que es indispensable realizar innovaciones. Después de haber intentado
soluciones "mágicas" que no funcionaron en el corto plazo, la mayoría de las partes interesadas en la
ciudad parecen estar preparadas para contribuir en procesos de mediano y largo término, encaminados a
reconstruir el capital social. También se muestran más abiertas al aprendizaje de las buenas prácticas que
se han aplicado en otras ciudades.
Este capítulo se encuentra organizado de la siguiente manera. En primer lugar, se analiza el modelo de
acumulación de capital social que evolucionó durante la mayoría del siglo veinte, hasta la década de 1980.
Enseguida se presentan las debilidades y limitaciones que ocasionaron el fracaso de este modelo, cuando
tuvo que enfrentarse con una combinación de fuerzas endógenas y exógenas durante los años 1990. En
segundo término, el capítulo entra a tratar los retos que representan las exigencias del gobierno de Cali en
la actualidad. Como tercera medida, se identifican las prioridades estratégicas propuestas para la
modernización de Cali.
Gobernabilidad en Cali antes de 1990
La Tabla 2.1 esboza la historia del desarrollo de la ciudad de Cali y su gobierno. Esta sección estudia los
elementos principales que se resumen en la tabla como infornación de fondo sobre la organización y
modus operandi de Cali. El hilo conductor de esta sección es el lento proceso de construcción de una
gobernabilidad restringida, en su mayor parte informal, es decir no institucionalizada, y muy vulnerable,
que no podía resistir el embate de los retos propios de los años noventa.
Al principio del siglo XX, la economía de la ciudad se centró en la producción de azúcar, basada en un
modelo agrícola en el cual grandes extensiones de tierra eran cultivadas con un mínimo número de
empleados. Como resultado, pocas familias poseían y controlaban amplias zonas en una de las regiones
más fértiles del país. Este fue un factor clave al momento de determinar relaciones de poder y
organización del gobierno local durante el siglo XX.
13
Tabla 2.1. Cali, 1900-1990. Desarrollo de la ciudad y su gobierno
Principios de los años 1900
Plantaciones de cafla de azúcar, fábricas.
De los años 1910 a los 1930
Conexión férrea con la región, el puerto marítimo y el país.
La ciudad se convierte en la puerta terrestre hacia el principal puerto marítimo colombiano.
Con los anteriores desarrollos en infraestructura, la economía de la ciudad gira alrededor de las actividades
comerciales.
Creación del departamento del Valle del Cauca y designación de Cali como su capital.
Años 1940
Construcción de redes terrestres que conectan a Cali con el resto del país.
Consolidación y expansión de empresas manufactureras de alimentos, textiles, papel, material editorial,
cementos.
Fundación de la universidad regional (Universidad del Valle).
Años 1950 y 1960
Creación de la compafiía de servicios públicos de la ciudad como entidad independiente.
Primera alianza público-privada, auspiciada por la Iglesia Católica para la asimilación de la primera ola de
inmigración interna.
Algunos dirigentes empresariales reciben capacitación sobre gestión social, reducción de la pobreza y
desarrollo urbano en la universidad regional.
Feria anual de la ciudad.
Fortalecimiento de la universidad regional.
Canalización de aguas para irrigación y prevención de inundaciones.
Desarrollo del sector financiero.
Años 1970
Cali es sede de los Juegos Panamericanos. Desarrollo concomitante de la infraestructura vial y de servicios.
Nuevo aeropuerto regional.
Interacción muy estrecha entre la empresa y el gobierno de la ciudad. Dirigentes empresariales ocupan cargos
como gerentes urbanos y regionales.
Fortalecimiento de la planeación urbana (principalmente en el uso de la tierra).
Desarrollo del impuesto de valorización (siguiendo el precedente sentado por Medellín).
Altibajos cíclicos de los impuestos prediales y de valorización.
División en la Iglesia Católica respecto a los temas y políticas sociales.
Años 1980
Expansión de las alianzas público-privadas orientadas hacia la recreación, la protección ambiental, las
microempresas, la productividad y la competitividad.
La ciudad es pionera en experimentos sobre orientación al cliente y participación ciudadana.
El gobierno de la ciudad lanza una campafña para la identificación de los residentes con su ciudad. Mandatos
de la "calefñidad" que combinan las características de idiosincrasia local con la disposición de solidaridad con
los otros residentes y con la ciudad misma.
Se demuestra el éxito de las alianzas público-privadas en el manejo de la segunda ola de inmigración interna
masiva.
Creación y progreso de las ONGs orientadas a programas sociales, en particular, la Fundación Carvajal.
Separación creciente entre la universidad regional, y los asuntos empresariales y de la ciudad.
Finales de los años 1980 - 1990
Separación gradual entre la política local y la clase empresarial. Decadencia de las alianzas público-privadas.
Creciente número de ONGs principalmente dedicadas a asuntos propios de la ciudad y a la vigilancia de la
administración pública.
Creación de varias universidades privadas. Ninguna de éstas llena aún el papel inicial de la universidad
14
regional pública en cuanto a relacionar los asuntos de la empresa con los de la ciudad.
Deterioro adicional de la universidad regional.
La descentralización del Estado pone en evidencia la falta de restricciones fuertes del presupuesto al nivel de
la ciudad y expone además a la ciudad al control de los capos de las drogas y a su política clientelista y
corrupta. Ante la falta de apoyo del gobierno central, la ciudad se ve forzada a la austeridad y a la reducción
de los gastos corrientes.
La globalización pone en evidencia la obsolescencia tecnológica y precipita la devaluación así como la
necesidad de reestructurar las compañías privadas. Las empresas que desean globalizarse luchan por huir de
los costos de impuestos, tarifas y transacciones, los cuales no producen los beneficios correspondientes y
reducen su competitividad en el orden global.
Los capos de las drogas adquieren influencia sobre la administración municipal.
Creciente intensidad de la guerra civil en Colombia. Las acciones de la policía y los militares fortalecen al
gobierno central y exigen la revisión de las transferencias fiscales intergubernamentales, agregando con esto
una mayor presión fiscal a la ciudad. Debilitamiento de la legitimidad y de la confianza en la autoridad
gubernamental.
Intentos fallidos por modernizar la administración municipal. La última reforma administrativa (1995-96)
continúa en gran parte sin desarrollarse.
La descentralización de los servicios municipales no logra movilizar la participación de la ciudadanía ni
tampoco inspirar la descentralización de la administración de la ciudad.
La combinación de la apertura y la globalización, la guerra civil y la lucha contra las drogas produce la
recesión económica más profunda que haya experimentado jamás la ciudad. Un alto nivel de desempleo, una
acelerada devaluación de la tierra y la incidencia de la creciente pobreza junto con la disparidad de los
ingresos, un alto nivel de criminalidad y altos índices de violencia.
Se desvanecen la cohesión social y la búsqueda de la supervivencia individual o estrategias de acumulación.
Fuentes: Rojas, Ortiz, and Pinedo,
200 0 y
Cámara de Comercio de Cali, 1992.
En el período que cubre las décadas de los años 1910, 1920 y 1930 se presentaron importantes adelantos
que transformaron a Cali en un centro comercial, notable por la construcción de ferrocarriles que
comunicaban a la ciudad con los pueblos vecinos y, en particular, con el puerto de Buenaventura. La
creación oficial del departamento del Valle del Cauca y la designación de Cali como su capital
incentivaron en gran medida el desarrollo urbano.
En los años cuarenta la principal actividad económica de la ciudad pasó del comercio a la manufactura.
En el momento las industrias sobresalientes fueron las de alimentos, textiles, papel y productos
editoriales. Los bosques que se explotaron así como los cultivos de caña de azúcar y cereales produjeron
los insumos para los procesos de manufactura. Compañías multinacionales, con frecuencia asociadas muy
estrechamente con los intereses económicos locales, invirtieron en la zona. Los procesos frecuentes de
integración vertical y horizontal fortalecieron aún más los vínculos económicos familiares entre los
sectores primarios y secundarios de la zona. El proteccionismo regulado por el Estado y la asignación
estatal de las inversiones por lo general fue influenciado o, más directamente, controlado por las mismas
redes de intereses locales basadas en Cali.
En el periodo que va entre los años cincuenta y los sesenta Cali fue testigo de muchos cambios
importantes. El rápido desarrollo de las actividades manufactureras en la ciudad atrajo a una ola de
inmigrantes. El primer caso de una alianza público-privada ocurrió entonces, por iniciativa de la Iglesia
Católica, para acomodar a los recién llegados. Otro ejemplo de este tipo de alianza tuvo lugar cuando la
universidad pública regional la Universidad del Valle, abrió su programa de postgrado en administración
de negocios que acogió a dirigentes sobresalientes tanto de la comunidad empresarial como del gobierno
municipal. El sector oficial se fortaleció con la creación de la compañía de servicios públicos, el creciente
liderazgo de la universidad regional y la culminación de importantes obras de infraestructura.
15
En los años 1970 se construyeron obras de infraestructura adicional, particularmente vías e instalaciones
destinadas al turismo a raíz de los Juegos Panamericanos. Durante esta década la colaboración entre la
comunidad empresarial y el gobierno municipal alcanzó su punto más alto. Se fortaleció la planeación de
la ciudad, en especial en el manejo de la tierra. Las inversiones controladas o financiadas por el gobierno
en carreteras, ferrocarriles, canales de irrigación y aeropuertos aumentó en forma sustancial el valor de la
infraestructura de la tierra. Los poderosos intereses económicos locales, inseparablemente ligados a la
asignación de los recursos públicos y dependientes en gran parte de la explotación y valorización de la
tierra, encontraron la forma de mezclar y encauzar los fondos públicos y privados hacia programas de
reducción de la pobreza así como hacia programas encaminados a lograr que los residentes corrientes de
la ciudad se identificaran con el desarrollo urbano. Las élites de la ciudad consideraron la organización y
el orden cívico como factores importantes para mantener su poder.
Con los años ochenta llegó una nueva dinámica y aparecieron nuevos actores. En los primeros años el
gobierno municipal continuó innovando, esta vez a través de nuevos modelos de participación ciudadana,
valores ciudadanos y un marcado regionalismo. Las alianzas público-privadas, la Iglesia y las
organizaciones no gubernamentales comenzaron a prestar especial atención a los crecientes problemas
sociales de la ciudad. En 1986 tuvo lugar una importante reforma política en Colombia que instauró la
elección de alcaldes y concejales por voto popular para periodos de tres años. Desde ese entonces Cali ha
tenido alcaldías que, en forma alternada, provenían de las dos facciones dominantes, los partidos
Conservador y Liberal. Al igual que en el resto del país, la diferencia entre estos dos partidos se desdibujó
y la mayor parte de los sufragantes empezaron a votar por las características personales y los programas
del candidato más que por su propia afiliación política. En los noventa el proceso de descentralización se
fortaleció en Colombia, mediante la elección popular de gobernadores de Departamentos y en Cali, en
particular, se pusieron en marcha algunas reformas interesantes. En cada comuna, se creó un Centro
Administrativo Local Integral (CALI), con despachos administrativos descentralizados. Estos centros son
manejados por la administración central municipal, en consulta con las Juntas Administrativas Locales
(JAL), también elegidas por voto popular. Estos centros reciben y controlan hoy en día sus propios
presupuestos y producen, con la participación de la comunidad, sus propios planes de desarrollo que
sirven de base a los planes municipales.
En la década de los ochenta se fue haciendo notar otro fenómeno importante: el narcotráfico. En estos
años, las actividades de tráfico de drogas se convirtieron en la forma más generalizada y rápida de
acumular fortuna en Cali. Cuando los capos de la droga empezaron a asumir cierto liderazgo en la ciudad
- un poco después de la segunda mitad de los años 80- también buscaron el control de la política y la
administración local y regional. Aunque la principal fuente de ganancias de los capos eran los mercados
internacionales - lo cual hacía que dependieran menos de sus nexos con la propiedad de la tierra y con la
economía local-siguieron el precedente que habían observado desde hacía tiempo sobre las estrategias
rentistas basadas en el control de la ciudad y del gobierno regional así como el de la tierra y la
valorización de la misma, y se dedicaron al lavado de dinero y al control político.
A diferencia de los intereses económicos predominantes en el pasado, los capos de las drogas no
persiguieron activamente la identificación de los residentes con el destino de la ciudad. Debido a que la
posición dominante de los narcotraficantes se basaba en su propia credibilidad y en su capacidad
individual de ofrecer servicios, los capos buscaron la lealtad para sí mismos como personas. Algunos
funcionarios del gobierno local e incluso ciertos ciudadanos comunes trataron de granjearse la confianza y
el apoyo de los barones de la droga. Pero estos pactos se tenían que mantener en secreto y no se pudieron
reconocer abiertamente los nuevos vínculos entre los sectores público y privado. Se trataba en realidad de
un período transitorio confuso, que pasaba de las alianzas informales pero estables entre las elites de la
ciudad y el gobierno local y que controlaban abiertamente a la ciudad, a miembros rápidamente
cambiantes de redes informales e inciertas, a los que no se les permitía ejercer abiertamente el control de
la ciudad.
16
Mirando en retrospectiva al desarrollo de la ciudad en el siglo veinte, hay un factor que ha permanecido
esencial en el estilo de gobierno de la ciudad: la cultura rentista con base en el control de la
administración municipal. Si bien es cierto que han cambiado los nombres de los principales interesados y
los sectores más destacados también han cambiado la producción de bienes y servicios públicos.
Independientemente de qué tan diferentes sean los dos estilos de gobierno municipal, antes y después del
período en el cual las actividades de tráfico de drogas dominaron la vida económica, el hecho es que
ambos tipos de redes siguieron el mismo patrón de clientelismo político y protección a las ganancias de
los monopolios (legales o ilegales), con base en el control del presupuesto oficial.
Antes de los años 1990 los terratenientes, industriales y comerciantes se habían organizado de tal manera
que las actividades rentistas buscaban la intervención del sector público de Cali y del departamento
circundante del Valle del Cauca. Estas estrategias rentistas eran reguladas en gran medida por pactos
informales pero eficaces entre las élites de la ciudad, que identificaban su bienestar presente y su futuro
económico con el destino de la ciudad. Este período se caracterizó por un liderazgo eficiente, una
interacción creativa entre lo público y lo privado y una considerable inversión en el futuro de la ciudad.
Pero detrás de todos estos aspectos positivos, la cultura de búsqueda de riqueza de Cali en ese momento
garantizaba que el poder económico y político estaba marcadamente concentrado en pocas manos. Lo que
ocurrió claramente durante los años 1990 es que la cultura rentista que operaba a través de redes cerradas
y exclusivistas y de incentivos no transparentes, no evolucionó - y quizás no podía hacerlo -- hacia
instituciones formales, abiertas y transparentes. Ni bajo el liderazgo de familias tradicionales ni bajo el
nuevo liderazgo soterrado de los capos de la droga se preparó la ciudad para transformar una cultura de
círculos cerrados en otra de reglas y procedimientos formales y transparentes.
El tipo particular de capital social que se había formado con tanto esmero durante setenta u ochenta años
de desarrollo económico basado en la explotación de la tierra resultó ser frágil y efimero, y nutrió el virus
de su propia destrucción. La reducida profundidad (sin suficiente arraigo en la sociedad civil) y la
cobertura (circunscripción a las familias tradicionales) de las instituciones participativas en una ciudad de
acelerado crecimiento, hizo a la sociedad civil dependiente del liderazgo que provenía principalmente de
las élites tradicionales. Estas fracasaron en el intento de abrir adecuadamente el camino a la participación
ciudadana y a la igualdad de oportunidades en la gestión de la ciudad cuando ésta creció
exponencialmente y cuando empezaron a aparecer nuevas exigencias y centros de poder urbano. Cuando
las élites tradicionales fueron desafiadas -- y en cierta medida derrotadas- por los nuevos poderes
emergentes relacionados con el tráfico de las drogas, se vino abajo todo el modelo de acumulación de
gobernabilidad y capital social. El gráfico 2.1 resume el modelo gobernabilidad de Cali.
Los retos que enfrenta el gobierno en la Cali de hoy
El resultado que se observa a mediados de 1999 es que hay una desconfianza mutua, cada vez mayor,
entre el gobierno local y las organizaciones de la empresa privada y la sociedad civil. Las iniciativas
locales de revigorización del crecimiento económico o de reducción de la pobreza, provenientes de
agentes públicos o privados, carecen de la capacidad para movilizar a otros actores locales. El
estancamiento económico que comenzó con la guerra a las drogas de mediados de los años 90 se ha
empeorado con la atomización de los recursos de la ciudad. En la actualidad no hay ninguna institución
formal o informal que parezca capaz de restablecer la confianza y el liderazgo necesarios para insertar a la
ciudad en la economía global. Las políticas oficiales locales padecen de una discontinuidad entre una
administración y la siguiente4 . El gobierno local, restringido por crisis fiscales y fmancieras e incapaz de
movilizar recursos adicionales, cuenta con una capacidad de ejecución limitada.
como lo demuestran las discontinuidades en la reforma del gobierno municipal desde la última parte de los afíos 80. Por
ejemplo, un pacto ampliamente participativo y cuidadosamente elaborado conocido como El Cali que Queremos, se quedó
4Tal
17
Gráfico 2.1. Modelo de cultura rentista en Cali, Siglo XX
ANTES DE 1990
Protección a las ganancias de los monopolios
Apoyo a programas sociales
4
Gobierno municipal
Inversión en infraestructura
4
Valorización de tierras
Dirigentes del sector
privado:
. pocas familias
*
terratenientes
.
empresarios industriales
Inversión en el futuro de la ciudad
Alta concentración de poder político y económico
Ninguna institucionalización de alianzas público-privadas
DESPUÉS DE 1990
Protección de ganancias de los
monopolios
___------------------------------ > Dirigentes del sector privado:
Facilidades para urbanizar
. nuevas y más familias
____--__----_--_-----. actividades ilícitas
Ganancias económicas de
. empresarios
personas particulares
Gobierno municipal
*
Ninguna inversión en el futuro de la ciudad
Corrupción generalizada
Ninguna institucionalización de alianzas público-privadas
Relación estable y abierta
------- Relación incierta y reservada
Fuente: Compilación del autor, 1999.
prácticamente en el papel. Los sectores tanto público como privado de la ciudad financiaron un estudio para encontrar propuestas
tendientes a mejorar la competitividad de la ciudad (Estudio Monitor). También en este caso el estudio sigue sin ponerse en
práctica. De manera semejante, la Reforma Administrativa de 1995-96, basada en estudios a profundidad preparados por la
Facultad de Administración de Negocios de la Universidad del Valle se quedó prácticamente sin aplicar por parte de la
administración que asumió en 1998.
18
Tres sucesos exógenos han debilitado aún más la capacidad de la ciudad de establecer un gobierno con
credibilidad. En primer lugar, la política de apertura adoptada por el gobierno central a principios de los
años 1990, precisamente cuando el negocio del narcotráfico en la ciudad se encontraba en el punto más
alto y los recursos municipales se estaban reasignando a los nuevos centros de acumulación de capital,
encontró a la economía de la ciudad mal preparada para la reestructuración y participación en la
competencia global. En segundo término, las políticas de descentralización estatales que empezaron en
1986 hicieron que las ciudades fuesen más dependientes de sus propios recursos. Tal como Cali lo ha
aprendido angustiosamente, la descentralización fiscal significa que no hay ninguna tabla de salvación de
parte del gobierno central y que se imponen duras restricciones presupuéstales y de responsabilidad fiscal.
Cuando la crisis fmanciera de la ciudad se hizo inminente en 1998, el gobierno central rechazó las
peticiones de ayuda del gobierno local y de los dirigentes políticos de la ciudad. El programa de
austeridad fiscal impuesto por los acreedores internacionales a la ciudad ha debilitado las redes de
clientelismo que proporcionan la mayoría de empleados al gobierno local -- y ha provocado las protestas
y exigencias de los sindicatos en un momento en que el gobierno municipal se encuentra muy mal
preparado para movilizar los recursos o la opinión pública. El tercer hecho es el conflicto armado que
vive el país y que se ha intensificado en los últimos diez años, exige un control más centralizado de la
policía, de las Fuerzas Armadas y de los recursos públicos. Los impuestos adicionales creados a nivel
nacional han elevado las tasas impositivas en general y sofocado las iniciativas de impuestos y tarifas del
nivel local. De igual manera, el conflicto armado ha puesto en evidencia las debilidades del gobierno y de
los partidos, y ha constituido un reto para la legitimidad y gobernabilidad del Estado. Por consiguiente, el
conflicto armado ha debilitado aún más al gobierno aún como a la tesorería municipales.
Pero aún quedan esperanzas. La crisis de gobernabilidad y la gestión global de la ciudad se han
convertido en una oportunidad para renovar los mandos e innovar la gestión. En esta sección se analizan,
sin seguir ningún orden específico, los perfiles de algunos de los posibles participantes en la construcción
del gobierno de Cali.
Cali siempre ha sido un ciudad de alto compromiso cívico, y sus ciudadanos han mostrado una gran
participación en mejorar la vida urbana. A pesar de enormes riesgos y dificultades, grupos de ciudadanos
han estado combatiendo la corrupción y la violencia con pasión y convicción. Los caleños tienen un
anhelo muy marcado de cooperar activamente en los asuntos de la ciudad. Casi la cuarta parte de la
población de Cali, según la reciente encuesta a hogares (EPSOC), preparada para la CDS de Cali (para
mayor información al respecto, sírvase consultar el Capítulo 4), estaría interesada en participar en la
organización, reforma o administración de los programas de educación, salud y empleo. Aunque se
considera en forma un poco ambivalente en la ciudad, más del 10% de la población colaboraría con la
policía. Este potencial de participación ciudadana es importante y se extiende también al ámbito político.
Gráfico 7.2. Iisposición de la ciudadapla a participar en
programas gubernamentales
30
20_
policía
educación
salud
Fuente: EPSOC 1999.
19
Desafortunadamente, debido a la tremenda crisis que enfrenta la ciudad, en realidad se ha disminuido la
participación ciudadana en la vida pública y social. En términos generales, según la EPSOC, el grado de
participación popular en ciertas organizaciones comunitarias (las opciones eran: Junta de Acción
Comunal - JAC -, grupos religiosos, grupos de mujeres) es del 8% en la ciudad y no varía mucho por
grupo de ingresos (Tabla 2.2). Entre los que continúan participando en la actualidad, los grupos religiosos
y de mujeres tienen relativamente mayor acogida entre los pobres, mientras que la Junta de Acción
Comunal es relativamente más frecuentada por los grupos de mayores ingresos. El factor principal que
restringe esa participación - en especial entre los pobres - no es el tiempo, como se esperaría, sino el
hecho de que las organizaciones existentes no llenan las expectativas ni las exigencias de la gente. Es
importante destacar que la participación popular trasciende las opciones que aquí se analizan, e incluye
otras actividades tales como manifestaciones por la paz, redes de seguridad, eventos deportivos, etc. Lo
que se ilustra en este caso es la participación a través de canales establecidos (como la JAC),
comparativamente con otras opciones como los grupos religiosos y de mujeres.
Tabla 2.2. Tasas de participación en asuntos comunitarios,
Cali, septiembre de 1999
Asuntos comunitarios
Q
de in esos
3
4
T
Total
1
2
8,3
7,1
9,4
6,9
9,6
8,3
16,4
25,9
24,0
17,5
30,6
11,9
15,0
44,2
26,4
23,3
27,3
29,8
15,0
12,7
21,5
20,9
28,0
32,3
40,7
37,6
34,9
40,8
35,7
36,4
38,4
49,1
27,1
39,2
35,4
- ¿conocen a algún miembro de ella?
39,4
42,0
42,6
39,9
35,5
39,9
- ¿tiene buenos mecanismos?
76,6
74,9
77,7
79,7
71,7
76,1
Tasa de participación global en las
organizaciones
En caso de que participen:
- en las JAC
- en los grupos religiosos
- en grupos femeninos
Cuando no participan:
- por falta de tiempo
- no les agradan las organizaciones
35,3
5
Junta de Acción Local:
Fuente: EPSOC, 1999.
A pesar de las crecientes dificultades, el gobierno municipal continúa siendo un actor principal en Cali y
sigue liderando muchos proyectos sociales y de infraestructura, preparando la formulación de una política
social global y fortaleciendo un sistema de descentralización de la gestión municipal. Sin embargo,
enfrenta múltiples problemas, entre los cuales se encuentran: (i) una grave crisis fnanciera; (ii) un sistema
de recursos humanos sobredimensionado e ineficiente; (iii) falta de credibilidad entre los ciudadanos y
(iv) participación en demasiados programas sociales, dispersos y con frecuencia traslapados entre sí. Los
puntos (i) a (iii) se tratan en detalle en el capítulo 7 y el punto (iv) se trata extensivamente en los capítulos
4, 5 y 6. Los intentos de la actual administración de reducir los gastos han fracasado, lo cual ha generado
protestas de los sindicatos del gobierno municipal y de las compañías de servicios públicos. Con el fin de
superar esta dificil situación la única alternativa que le queda al gobierno municipal es asociarse con otras
partes interesadas en la construcción de una nueva visión para la ciudad. Los detalles pertinentes se
presentan en la última sección.
20
Tal como se señalaba en la sección anterior, en Cali la Iglesia ha tomado un importante liderazgo,
especialmente en el diseño e implementación de programas sociales. En la reciente encuesta a hogares se
descubrió que el 21% de los hogares entrevistados tiene una participación activa en grupos religiosos (ver
la Tabla 2.2), un porcentaje casi tan alto como el correspondiente a los canales establecidos de
participación política (las Juntas de Acción Comunal). Separando las cifras por quintiles de ingresos, los
resultados muestran que los grupos religiosos desempeñan un papel aún más importante entre los más
pobres, con una tasa de participación en dichos grupos del 35%. En Aguablanca, uno de los sectores más
pobres de Cali, por ejemplo, hay tres grandes organizaciones religiosas que adelantan programas sociales:
(i) la organización parroquial "El Señor de los Milagros", dirigida por el padre Welker, que tiene dos
colegios de educación primaria y secundaria a precios muy bajos, con un total de 11.000 estudiantes, una
guardería infantil para 1.000 niños y un centro de salud; (ii) el programa "La Casita de la Vida", dirigida
por la hernana Alba Estela, un programa destinado a la prevención del embarazo en adolescentes así
como los controles y servicios médicos a mujeres embarazadas y (iii) el programa "Sol y Vida" de la
arquidiócesis de Cali, dedicada a disminuir la violencia y fortalecer la convivencia pacífica (ver mayores
detalles acerca de este programa específico en el capítulo 5)5. Algunos miembros del clero se encuentran
claramente comprometidos con la reducción de la pobreza y el crecimiento urbano. Los sacerdotes y
monjas que encabezan estos programas son ampliamente percibidos como líderes capaces de lograr la
cohesión y movilización sociales. Es importante que los dirigentes eclesiásticos que participan en el
proyecto de las redes sociales básicas no actúen predominantemente como representantes de ninguna
denominación religiosa en particular, sino con base en su propia capacidad individual de liderazgo. De
modo semejante, a los líderes eclesiásticos les iría mejor en su labor social si no entran en la política en el
corto plazo ya que esto estimularía aún más la división y la desconfianza.
Cali ha gozado de una tradición importante de ONGs. A marzo de 1999 había registradas 400 ONGs, de
las cuales 230 están afiliadas a la asociación de ONGs PROCALI. De estas 230, 115 son consideradas
pequeñas, con activos entre U$2.500 y U$10.500, 107 medianas, con activos valorados entre U$10.600 y
U$50.000, y 8 grandes, con activos superiores a U$50.000. Estas ONGs realizan sus actividades en una
amplia variedad de campos, que van desde programas sociales, ambientales e institucionales hasta
económicos y de vivienda (consultar la Tabla 2.3). Adicionalmente, las ONGs de PROCALI mantienen
relaciones estrechas con: (i) el gobierno municipal, con el cual participó en 293 proyectos por un valor
superior a los 3 millones de dólares en 1998 (ver la Tabla 2.4), en el Consejo Territorial de Planeación, el
Comité Social, el programa Municipio Saludable por la Paz, y en mesas de concertación de políticas de
juventud y familia; (ii) el sector privado, donde PROCALI participa en el Comité Empresarial
Permanente del Valle del Cauca, en el Frente de Liderazgo y Solidaridad del Valle del Cauca y en
programas de la Cámara de Comercio; (iii) la Iglesia, dado que muchas ONGs trabajan con la
arquidiócesis de Cali y otras entidades más directamente relacionadas con grupos religiosos y (iv) el
sector académico, especialmente en programas de internado de la Universidad Javeriana, y en temas
específicos con cuatro de las universidades más prestigiosas de la ciudad.
En Cali las ONGs enfrentan una serie de dificultades: (i) aunque cumplen una misión altruista para la cual
trabajan con ahínco, rara vez se manejan con la administración eficiente de una empresa, lo cual ocasiona
programas inconclusos y falta de continuidad; (ii) requieren desarrollar mayor capacidad de negociación y
concertación con el gobierno local, regional y nacional, que les permita tener una influencia efectiva y al
mismo tiempo mantener su independencia; (iii) no cuentan con sistemas de evaluación consistentes; (iv)
tienden a actuar independientes unas de otras; y (v) falta innovar en la prestación de servicios y efectuar
mercadeo social en otros sectores. PROCALI, que fue creada en 1980, ha cumplido un papel definitivo en
resolver algunos de estos problemas y especialmente en cambiar la función de las ONGs de proporcionar
5 Esta información fue obtenida por medio de un mapa institucional elaborado por el Centro de Investigaciones Socioeconómicas
de la Universidad del Valle (CIDSE) y financiado por el Banco Mundial en el programa CDS de Cali.
21
asistencia aislada a las comunidades y a las personas para convertirse en proveedoras de programas
sociales de magnitud, y pasar de producir impactos puntuales a una importante presencia pública. Las
ONGs no han escapado a la presente crisis económica de Cali y han tenido que reducir su planta de
personal, recortar algunos programas y establecer alianzas creativas para poder sobrevivir.
Tabla 2.3. Clasificación de las ONG afiliadas a PROCALI, por sectores
Sector
Educación y participación ciudadana
Salud y rehabilitación
Nifños y jóvenes
Ecología y medio ambiente
Mujeres y familia
Desarrollo comunitario y trabajo voluntario
Cultura, recreación y deporte
Desarrollo institucional
Economía y empleo
Ciudadanos de tercera edad
Vivienda y desarrollo urbano
Seguridad y emergencias
Número de ONGs
58
48
38
31
27
27
24
19
16
12
6
5
311
TOTAL
Nota: Una misma ONG puede trabajar en más de un sector.
2000.
Fuente: Pinedo,
Tabla 2.4. Proyectos de las ONGs ejecutados en conjunto con el Gobierno Municipal de Cali, 1998
No. de proyectos
Valor
(en dólares)
Bienestar social y desarrollo comunitario
Salud
Cultura
Educación
Gobierno y seguridad
Deporte
Desarrollo territorial
Desarrollo económico y competitividad
Medio ambiente
99
62
43
36
24
10
9
6
4
879.233
270.115
162.550
1.684.373
170.559
51.000
56.182
51.096
47.000
TOTAL
Fuente: Pinedo, 2000.
293
3.372.108
Departamento
En cuanto a los empresarios, las condiciones económicas del país y de la ciudad han transformado las
reglas de juego. El mundo empresarial está presenciando cambios importantes: (i) el ingreso de grupos
económicos de otras regiones del país, por ejemplo, el caso más notable es el de la participación del grupo
"Ardila Lilíle" (de Medellín) en la producción azucarera, un subsector que siempre había estado
dominado por familias tradicionales de Cali; (ii) la creación de alianzas estratégicas entre empresarios
locales y multinacionales, un ejemplo de lo cual es la privatización de la recolección de desechos sólidos,
22
y otro, la venta de "Varela ", una compañía de producción de artículos de higiene personal muy arraigada
en Cali; (iii) para mantenerse competitivas, las empresas están innovando los procesos de producción así
como de la administración y distribución de productos; (iv) por último, la diversificación se ha convertido
en una importante estrategia en las compañías tradicionales de gran tamaño como una forma de proteger
el negocio ante las variantes condiciones económicas, una muestra de lo cual es la azucarera "Manuelita
S.A." que participa actualmente en textiles, producción de camarones, producción de hielo e incluso finca
raWz . Estos cambios plantean el hecho de que los dirigentes de negocios tradicionales de Cali no pueden
desempeñar un papel destacado como facilitadores de las redes sociales propuestas, por dos razones: (a)
han perdido el liderazgo económico en la ciudad a expensas de los grupos externos y (b) algunos de ellos
pueden ser percibidos como beneficiarios de los modelos anteriores de acumulación de capital. La
Cámara de Comercio es entonces la llamada a llenar esa función de facilitadora canalizando los recursos y
liderazgo de las empresas de Cali, tanto de las tradicionales como de las nuevas, y sin importar el tamaño
de éstas. En el pasado esta entidad ha cumplido un papel semejante, patrocinando programas cívicos y
sociales. Lo que le queda por hacer es encauzar los esfuerzos en la reconstrucción de un nuevo orden para
Cali. El apoyo a la educación y a los programas dirigidos a la juventud por parte del sector privado debe
ser una de las prioridades de las nuevas labores encomendadas a la Cámara de Comercio.
El sector académico es otra de las partes interesadas en Cali, el cual se ha fortalecido mediante la creación
y desarrollo de diferentes universidades y centros de estudios, además de la tradicional Universidad del
Valle. Por consiguiente, el sector académico debe participar ahora en los asuntos de la ciudad formando
un consorcio de universidades locales, tanto públicas como privadas. En algunos casos se puede invitar la
participación de los profesores universitarios o investigadores, de acuerdo con sus capacidades
individuales. Algunas de las tareas específicas que cumpliría el consorcio universitario serían: organizar
sesiones de capacitación para los participantes, la vigilancia y evaluación al gobierno municipal y la
colaboración del sector privado, organizando debates sobre la reestructuración y reorganización de las
empresas locales y corporaciones públicas, así como encargarse de estudios especializados.
En este nuevo orden hay también otros actores importantes tales como: (i) Auténticos líderes
comunitarios (incluidas las nuevas comunidades conformadas por personas que han sido desplazadas del
campo a la ciudad por el prolongado conflicto armado), cuyos grupos de referencia son las comunidades
mismas, más que las estructuras de partido o las redes clientelistas. Estos dirigentes comunitarios
necesitan de incentivos para evitar la cooptación patrocinada por las redes clientelistas de los partidos
políticos. 7 (ii) Los medios de comunicación masiva locales y los líderes de opinión pública influyentes.
Los participantes no deben ser dirigentes de partidos políticos. Estos deben también renunciar a posibles
candidaturas políticas en el corto plazo. (iii) La Policía Nacional, a pesar de múltiples dificultades y altos
riesgos ha luchado incansablemente contra los flagelos del narcotráfico, la corrupción y la delincuencia.
Después de haber sido recientemente reestructurada, la entidad renovó su compromiso con construir la
cohesión social mediante la prevención del delito y la participación ciudadana. (iv) Los ex guerrilleros.
Tal como lo demuestra la experiencia del municipio vecino de Yumbo8 , los miembros de la guerrilla
reinsertados en la sociedad también pueden desempeñar un papel efectivo como intermediarios íntegros
entre los líderes empresariales y los comunitarios. Ellos también pueden granjearse el respeto de los
grupos guerrilleros actuales, de las Fuerzas Armadas y de los defensores de derechos humanos.
6
Para más información sobre el ambiente de cambio en los negocios, consúltese Urrea, 2000.
7 La experiencia que ha tenido Cali con las juntas de acción comunal oficialmente establecidas, conocidas como JALs y JACs, ha
reflejado la cooptación establecida por los partidos políticos y la integración de sus directivas como parte de redes clientelistas
más grandes.
8 Yumbo es el suburbio industrial más importante de Cali. Su actual alcalde, Rosenberg Pabón, es un antiguo líder de un grupo
guerrillero que regresó a la legalidad en 1990. El Sr. Pabón fue elegido recientemente el alcalde más popular de entre los 1.040
municipios de Colombia.
23
Prioridades estratégicas propuestas para la modernización institucional
Para Cali el actual desafio consiste en adaptarse y aprovechar las nuevas exigencias que presentan la
economía globalizada y la creciente autonomía local auspiciada por el estado de descentralización. Un
gobierno local transparente y eficiente que responda principalmente a las prioridades de la ciudadanía y
busque crear un ambiente competitivo adecuado es una condición indispensable para introducir a la
ciudad en la nueva y dinámica división internacional del trabajo. Superar una tradición arraigada de
clientelismo y ganancias basada en el control de la tierra, el gobierno local y la política, es algo que no se
puede lograr de un día para otro. Se puede esperar una formidable resistencia por parte de intereses
creados existentes en la actual gestión municipal. Se debe procurar el realineamiento, una y otra vez, de
nuevos incentivos que estimulen la confianza mutua y los proyectos por el bien público en los que salgan
ganadoras todas las partes. Las metas a mediano y largo término deben basarse en resultados de corto
plazo y en efectos demostrativos.
El reto para el gobierno de Cali y su desarrollo urbano lo representa la prioridad inmediata de reconstruir
la mayoría de las redes ciudadanas más básicas. Estas redes deben estar integradas por aquellos actores
que puedan reconciliar sus propios intereses con el concepto de una ciudad viable y sostenible. Las redes
básicas de la ciudad deben ser globales e inclusivas, y expandirse a sí mismas a través de círculos cada
vez más crecientes. La capacidad de identificar y hacer transparentes los intereses de todos los
participantes es un requisito previo para la creación de una confianza entre las redes sociales básicas.
Estas redes deben lograr metas intermedias moderadas, que estimulen la auto confianza y motiven la
búsqueda de metas aún más ambiciosas. Siempre que sea posible, estas iniciativas deben incluir al
gobierno regional (el Departamento) y a las asociaciones de los municipios vecinos.
* Revisary evaluar seriamente las iniciativas de gobiernos anteriores. Como primera medida, el
gobierno municipal debe evaluar cuáles son el impacto y la sustentabilidad de las alianzas
público-privadas pasadas, y recomendar el diseño y los incentivos de nuevas alianzas. En
segundo lugar, se debe realizar una revisión de los últimos diez años de estudios y propuestas
referentes a la reforma de la ciudad (Programa "El Cali que queremos", Estudio Monitor,
Reforma Administrativa 9 ) e identificar los factores que explican su falta de implementación y la
cuantificación de los costos de diseminación, en particular aquellos que se pueden reducir gracias
a la acción municipal.
* Fomentar e implementar foros públicos para debatir el futuro de la ciudad. El gobierno
municipal, junto con las partes interesadas en la ciudad deben fomentar foros públicos para
debatir concienzudamente los siguientes asuntos: (i) el reconocimiento de los problemas
principales de la ciudad utilizando (y validando) este informe como información preliminar,
posiblemente en versiones resumidas que puedan ser publicadas en ediciones especiales por los
diarios locales; (ii) lograr consenso acerca de un número reducido de proyectos específicos a
corto plazo, basados en las propuestas incluidas en este informe; (iii) acordar las medidas
tendientes a reformar al gobierno municipal en cuanto a la reducción y composición de su planta
de personal, y a diseñar incentivos encaminados a crear una cultura de eficiencia y capacidad de
respuesta a los clientes y (iv) desarrollar un sistema de sanciones de la sociedad civil en contra de
la corrupción.
* Escuchar a los inversionistasinteresados en la ciudad Tanto el gobierno municipal como las
partes interesadas deben convocar a los inversionistas, nacionales e internacionales, para
9
Cánara de Comercio, 1992 y Cámara de Comercio, n.d.
24
identificar cuáles son sus preocupaciones y expectativas con respecto a los servicios municipales,
la infraestructura de la ciudad y las condiciones adecuadas para la inversión.
o Buscar asistencia técnica para la gestión municipal. El gobierno municipal y las partes
interesadas en la ciudad pueden promover un intercambio con otras ciudades que hayan
desarrollado buenas prácticas, utilizando la participación ciudadana en la gestión y control
municipales, así como la asistencia técnica de las mismas.
o Buscar el apoyo de un facilitador neutral. Dado que la falta de transparencia en las
acciones individuales y en la gestión municipal han alimentado un clima perverso de
desconfianza mutua, posiblemente se requiera de ciertos facilitadores externos e
incentivos transitorios para superar la apatía, las acusaciones mutuas y el pesimismo. Las
siguientes pautas pueden ser de ayuda para asegurar la efectividad del apoyo externo:
-
La contribución de agentes externos y de incentivos debe ser sostenida pero condicionada al
grado creciente de propiedad y sostenibilidad locales de las redes de la nueva ciudad, y debe
ser medida por las mismas.
Más que incentivos de tipo financiero, lo que más parece necesitar una ciudad potencialmente
autosostenible como Cali es el estímulo de ideas verosímiles y creativas, así como referencias
de otros casos exitosos.
Experimentos piloto a menor escala o experimentos demostrativos, que funcionen dentro de
la ciudad, pueden despertar la creatividad latente de los caleños.
Esencialmente se requiere la coordinación de los organismos de cooperación, para transmitir
señales impactantes y uniformes encaminadas a transformar la cultura burocrática y la apatía
ciudadana. También es aconsejable la coordinación con las políticas urbanas y de
descentralización del gobierno central.
En síntesis, la cooperación externa y, en sentido más amplio los agentes externos, deben asumir un papel
catalizador y restringido en la revitalización y movilización de las fortalezas, en su mayoría latentes, con
las que todavía cuenta la ciudad.
25
3. REACTIVACIÓN ECONÓMICA' 0
Introducción
La ciudad de Cali se encuentra en medio de lo que podría ser la peor crisis económica de su historia, con
un PIB que viene descendiendo desde 1995 en más del 2% al año. Colombia también está atravesando
una fuerte recesión, y la ciudad no puede a corto plazo deslindar su suerte de este contexto más amplio ni
de los efectos del régimen comercial, la política fiscal y monetaria y la política cambiaria nacionales. Así
pues ésta es una época en la cual se requiere con urgencia pensar en cambios y reformas, a pesar de ser
éste uno de los peores momentos en cuanto al inevitable pesimismo que afecta a los ciudadanos de Cali en
lo más profundo de la recesión, y el hecho de que las ventajas comparativas de Cali se ven influenciadas
por factores ajenos al control de la ciudad.
También existen importantes aclaraciones metodológicas para el componente de reactivación económica
del ejercicio de la Estrategia de Desarrollo de la Ciudad de Cali. En primer lugar, una 'ciudad' está
definida normalmente por un área administrativa delimitada, aunque en términos económicos esta área
territorial sea totalmente arbitraria. Así Cali como economía no se puede deslindar fácilmente del
departamento del Valle del Cauca, de la región Páez ni de muchas otras localidades cuyos aportes les
permiten a los caleños trabajar y devengar ingresos. Así pues, definir la producción de la ciudad es algo
inevitablemente arbitrario. En segundo lugar, los datos económicos sobre Cali presentan grandes
deficiencias. La información referente a la economía informal es fragmentaria y anecdótica, aunque este
sector podría ser una importante fuente de crecimiento y cambio. No hay manera de resolver este
problema a corto plazo. Por otro lado, los sistemas estadísticos nacionales están mal dotados para
recopilar los datos más útiles al nivel de la ciudad. Con frecuencia es dificil separar de manera confiable
la ciudad del departamento, y mucho más lo es identificar en la ciudad los grupos de actividades
económicas especializadas que son vitales para entender los patrones de interacción en su espacio
geográfico. De igual manera, las categorías empleadas al presentar estadísticas nacionales son demasiado
amplias para ser de utilidad al nivel de la ciudad.
Este capítulo se encuentra organizado en las seis secciones que se exponen a continuación. La primera
contiene una visión general de la economía de Cali y proporciona información y contexto básicos. La
segunda describe el mercado laboral de Cali. La tercera, por su parte, cubre en mayor detalle las cifras de
producción y empleo de los principales sectores económicos. La cuarta presenta un análisis de las
exportaciones como elemento clave para identificar lo que sería el futuro económico de la ciudad y
comprender cuáles son sus 'ventajas distintivas'. La quinta sección trata sobre la infraestructura social y
fisica como facilitadora de la economía de la ciudad. La última sección reúne todos los elementos
estudiados y propone un programa de acciones a seguir'.
' Al momento de revisar este reporte antes de su publicación final, mucha información ha sido recolectada por el recientemente
creado Observatorio Económico del Valle del Cauca, siguiendo una recomendación del Banco Mundial. Actualizar todas las
tablas de este capítulo requeriría un esfuerzo similar para todos los demás capítulos, lo cual no es posible debido a restricciones
de tiempo y recursos. Por lo tanto, con el fin de mantener consistencia de todos los capítulos, solo algunos números y tablas
fueron actualizados. Las tendencias económicas no cambian con las últimas cifras, aunque se vislumbra una ligera recuperación
de la economía colombiana, que quizás tenga efectos sobre Cali.
1 Es importante subrayar que el grupo económico local ha continuado esta labor, recopilando información sobre las actividades
económicas de Cali. Este trabajo, aunque se encontraba aún en marcha en el momento de redactar este capítulo, se ha utilizado
ampliamente como material de consulta. Una vez terminado, el informe local constituirá una fuente extraordinaria de información
para el proceso de la CDS.
26
Panorama económico de Cali
Para poder entender la economía de Cali, es importante examinar primero el marco económico fondo
nacional, como también algunas estadísticas del Departamento, para luego analizar los sectores
económicos principales de Cali y su propia dinámica.
La economía colombiana creció en forma moderadamente acelerada en la primera mitad de la década de
1990, se tambaleó en 1996-97, y luego entró en una fuerte recesión. Los componentes del inicio de la
recesión, señalados por comentaristas bien informados, comprenden (sin ningún orden de prioridad
específico): (i) efectos prolongados de un proceso de apertura de la economía nacional, que no estuvo
acompañado por mejoras significativas en infraestructura ni en capacitación laboral, factores esenciales
para apoyar la competitividad de la industria local; (ii) importantes cambios en la política del gobierno
para controlar el déficit fiscal y las altas tasas de inflación, mediante mayores impuestos, elevadas tasas
de interés, un congelamiento del gasto público y recortes en la nómina del sector oficial; (iii) cambios en
los precios externos del café y del petróleo contribuyeron de manera importante a un déficit en la balanza
comercial; (iv) cambios monetarios y mayores riesgos como resultado de la crisis financiera en el sudeste
y el este asiáticos, que se reflejaron en Rusia y Brasil, que afectaron la afluencia de inversión extranjera y
por tanto la cuenta de capital; y (v) una grave crisis fmanciera (a partir del tercer trimestre de 1998) y la
perturbación de los mercados crediticios que exacerbaron los problemas de las altas tasas de interés. Para
cuando se redujeron estas tasas, la recesión general había reducido de manera radical la demanda de
capital, de tal manera que la devaluación (de septiembre 1998) aumentó el costo de las importaciones
(con efectos negativos sobre los insumos para la producción nacional), sin aumentar los incentivos para
las exportaciones (el crecimiento del crédito disminuyó 29% en 1997, 12% en 1998 y 6% en 1999).
Según se afirma, esto interactuó con los efectos continuados de la perturbación causada por el tráfico de
estupefacientes (el Cartel de Cali fue desvertebrado en 1995) y una creciente guerra interna. En resumen,
un descenso en la demanda se convirtió entonces en el principal factor para que continuara la recesión.
Gráfico 3.1
Tasa real de crecimiento del PIB: Valle del Cauca vs. Colombia
-u~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~
u
4%
-4%
19
el
19
82
19
83
19
84
19
e8
19
85
|
19
87
19
98
19
s9
+--Vals d C.uC
*
19
92
19
91
19
90
Co
19
93
19
94
19
95
19
96
a
Fuente: Departamento Administrativo Nacional de Estadística, 1999.
El departamento del Valle del Cauca no ha escapado a la recesión económica colombiana. En 1995 el
2
Departamento generó un 13% del PIB de Colombia1 . De hecho, a partir de 1980, la economía del
12
Departamento Administrativo Nacional de estadística (DANE).
27
departamento ha sido siempre la tercera en tamaño en Colombia, superada tan sólo por las de los
departamentos de Cundinamarca y Antioquia. El gráfico 3.1 muestra las tasas de crecimiento real del PIB
tanto en el país como en el Departamento del Valle del Cauca. Se pueden identificar cuatro períodos:
entre 1981 y 1986, la tasa de crecimiento del PIE del departamento sigue la tendencia nacional; el período
de 1986 a 1991 se caracterizó por fluctuaciones; de 1991 a 1995 el PIB del departamento creció mucho
más que el del país, pero a partir de 1995 se invierte la situación. El último período, que aún continúa,
marca la peor recesión económica de la región en su historia reciente"3 .
En términos de sectores económicos, éstos han mantenido el siguiente orden desde 1980: industria (aporta
un 15% del PIE industrial nacional), agricultura (11% del PIB a;rícola nacional), comercio (12% del PIB
comercial nacional) y finanzas (12% del PIB financiero nacional 4).
Gráfico 3.2
PIB de los Principales sectores económicos de Cali
350%
30%
25%
20%
-
3
5%
,&i;;.;rs.t¡}
Participación,
Bl
1996 |
-O
-10%
-15%
-20%
Fuente: Secretaria de Fomento Económico (a), 1998.
El DANE publica las cifras del PIB correspondientes al país y a los departamentos, pero no las de las
ciudades. El equipo económico del municipio de Cali ha calculado cifras correspondientes al PIB de la
ciudad utilizando la metodología del DANE. Aunque estas cifras deben tomarse con cautela, dado que
ésta es una primera experiencia piloto, constituyen un indicador muy útil de las principales proporciones y
tendencias. El PIE de Cali fue de US$6 mil millones en 1996, lo cual representó un 7% del PIB nacional.
El gráfico 3.2 muestra que, según los datos más recientes disponibles, los principales sectores de
participación de Cali en el PIB son: manufacturas, servicios personaleslsociales/públicos (llamados
servicios comunales), servicios inmobiliarios, servicios financieros, construcción, comercio y agricultura.
Todos ellos, con excepción de los servicios financieros, presentaron un crecimiento negativo en 1996.
El mercado laboral de Cali
La Tabla 3.1 presenta los cambios estructurales de la década de 1990 referentes al empleo. Ocurrió un
crecimiento sorprendente del 18,6% en el empleo general en la ciudad. Sin embargo, esto oculta un
cambio en la distribución entre sectores. La minería disminuyó en términos absolutos (-31%) y muchos
otros sectores, en forma relativa (la importancia relativa se evalúa comparando las participaciones
13Datos más recientes muestran que el PIB ha seguido decreciendo en Colombia y en el Valle del Cauca.
14Misión
Siglo XXI, 1999.
28
15
porcentuales de 1990/91 contra las de 1997/98). Esto se vio de modo más marcado en la construcción ,
pero también en la industria. Aquí se ilustra la tendencia continuada hacia la desindustrialización. Los
sectores de crecimiento fueron el transporte (55%) y los servicios financieros (87%). El comercio y los
servicios personales, sociales y públicos presentaron disminuciones relativas marginales, pero éstos
constituyen partes tan grandes del total que necesitamos conocer el desempeño de los diferentes
subsectores para entender lo ocurrido.
Los cambios sectoriales tarnbién han ido acompañados de cambios en la estructura ocupacional (Tabla
3.2) - un crecimiento desproporcionado en el empleo independiente (que pasó de una cuarta parte de la
población activa registrada a comienzos de la década a una tercera parte en 1998), y disminuciones
relativas en casi todas las demás categorías (siendo el empleo privado la más importante en términos de
cifras) y un descenso absoluto en el empleo y en los empleadores públicos. El único otio sector que
presentó crecimiento fue el de los 'trabajadores familiares no remunerados' (en una tercera parte), pero la
participación de éste dentro de las cifras oficiales de empleo es pequeña (de 1,5% en 1998).
Tabla 3.1. Estructura del empleo en Cali, 1990/94 y 1995/98, y variaciones
1990/94
participación promedio ("/o)
1995/98
participación promedio (%)
Cambio
(/O)
Agricultura
Minería
1,0
0,2
0,9
0,1
+2
-31
Industria
24,4
21,6
+5
Electricidad
0,7
Construcción
6,6
0,6
5,8
+8
+4
Comercio
26,8
26,6
+18
Transporte
5,2
6,9
+55
Servicios financieros
5,6
8,8
+87
Servicios personales, sociales, públicos
29,4
28,4
+14
Total:
100,0
100,0
+18,6
Sectores
Fuente: Misión Siglo XXI, 1999.
Aun cuando Cali tuvo un buen desempeño hasta 1998 en la creación de empleos en la economía oficial, el
crecimiento de la población activa fue aún mayor - la tasa de participación del 58% en el cuarto trimestre
de 1996 (comparada con el 51,8% en 1976) aumentó al 65% en el cuarto trimestre de 1998. Esto puede
haber reflejado la llegada a la edad laboral de cohortes anteriores de menores de edad, aumentos en la
inmigración y una mayor participación de aquellos que anteriormente se hallaban inactivos (ancianos,
menores de edad y amas de casa). El resultado de esta coyuntura fue un rápido aumento en las cifras
oficiales de desempleo, que aumentaron a más del doble en el periodo de los cinco años anteriores a 1998,
incluido éste. Solamente entre 1998 y 1999, el empleo de trabajadores calificados y no calificados
descendió en 35.000. En cuanto a los sectores (Tabla 3.3), las principales fuentes de contracción habían
sido la construcción, por una parte, y los negocios y el comercio, por otra, seguidos por las finanzas, la
industria, los servicios y el transporte.
más que una tendencia.
15La construcción es una industria cíclica, por lo cual las cifras podrían estar mostrando una recesión
29
Tabla 3.2. Situación ocupacional de la población activa en Cali, 1990/94, 1995/98, y variaciones
Situación
Participación promedio
Participación promedio
1990-94
1995-98
(%)
Trabajador familiar no remunerado
(%)
1,4
1,5
+33,7
Empleado privado
55,0
49,7
+7,2
Empleado público
8,1
6,5
-5,2
Trabajador doméstico
5,7
4,9
+1,1
Independiente
24,2
33,0
+ 61,6
Empleador
5,6
4,4
-7,3
100,0
100,0
+18,5
Total
Cambio (%)
Fuente: Misión Siglo XXI, 1999.
Tabla 3.3. Desempleo por sector en Cali, 1997
Sectores
% desempleados
Industria
18,9
Construcción
25,5
Transporte
15,9
Finanzas
22,9
Negocios, comercio
25,5
Servicios
16,5
Fuente: Cámara de Comercio de Cali, 1999.
Estos fuertes cambios en la estructura del empleo se han distribuido de manera muy desigual en la ciudad
- entre tasas de desempleo superiores al 30% en las comunas más pobres e inferiores al 10% en las más
ricas (ver la Tabla 3.4.). A diferencia de otros comentadores, el instrumento EPSOC16 revela que el
desempleo masculino fue un poco mayor que el femenino: de 18% contra 16%. Sin embargo, estos
valores agregados esconden variaciones significativas entre grupos de edades. En realidad, las mujeres
jóvenes de edades entre 14 y 24 años presentan la tasa de desempleo más elevada de todos los grupos, y
alcanzan el 56% en el grupo de ingresos más bajos. En términos generales, el desempleo es mucho mayor
entre jóvenes que entre grupos de edades superiores; la tasa correspondiente al grupo entre 14 y 24 afños
duplica la del grupo entre 25 y 39, y triplica la del grupo de edades de 40 hacia arriba. La tasa de
desempleo de quienes han terminado el bachillerato es mayor que la de los que han terminado la primaria
o la terciaria (de 25,1% en comparación con 17,8% y 7,9%, respectivamente)- lo cual convierte al
mercado de trabajo de Cali en un mundo de peones y doctores, sin ningún espacio para categorías
intermedias' 7 . Para mayores detalles consúltese el capítulo 6.
`6 Encuesta a hogares de Cali realizada como parte de la CDS. Se entrevistaron 1.912 hogares. Favor consultar el capitulo 4 para
mayor información.
" Urrea y Ortiz, 1999.
30
El alza en el nivel de desempleo habría sido incluso mayor si el sector informal no hubiese absorbido una
gran cantidad de los trabajadores anteriormente empleados en el sector formal. Al mismo tiempo que se
vio una disminución en el nivel de desocupación, asimismo aumentaba la actividad independiente en unos
28.000 empleos - lo cual prácticamente absorbió dicha disminución. Sin embargo, el aumento de la
informalidad implica que una mayor proporción de la fuerza laboral queda desprovista de contratos de
trabajo formales y sin acceso a la seguridad social. Tal como lo indica la tabla 3.4, más del 70% de la
población trabajadora correspondiente al grupo de ingresos más escasos carece hoy en día de contratos
laborales formales y únicamente el 13% de ellos tiene acceso a la seguridad social.
También conviene destacar otras características del mercado laboral en Cali. En primer lugar, se aumenta
la duración del tiempo de desocupación. Entre 1994 y 1998 el tiempo promedio del desempleo aumentó
de 5 a 8 meses'8 . En segundo término, junto con el aumento del desempleo también se produce un mayor
subempleo, es decir, que no se trabaja tiempo completo. En tercer lugar, en igualdad de circunstancias
(como, por ejemplo, de experiencia y de años de estudios), en Cali las mujeres devengan menos que sus
contrapartes masculinas- lo que indica la existencia de una discriminación por género en el mercado
laboral. 19 Finalmente hay un cierto efecto geográfico que juega un importante papel en la determinación
de los salarios: si los trabajadores provienen de cualquier zona diferente a la del corredor central (las
comunas 2, 17 y 19), tienden a ganar comparativamente menos, aunque tengan los mismos años de
estudio, antecedentes, etc. Esto puede constituir un estigma o un efecto de clase - o también reflejar las
diferencias de calidad de la educación entre diferentes sectores de la ciudad. En cualquier caso, estas
desigualdades en la remuneración contribuyen a la desigualdad en la ciudad misma.
Tabla 3.4. Características del mercado laboral en Cali, Septiembre de 1999
Característica
Tasa de desempleo
- hombres
-mujeres
1
Quintil de ingresos
3
2
22,4
24,6
18,8
18,4
11,8
5,8
17,1
35,7
36,1
18,4
12,9
6,4
18,0
18,5
10,0
5,0
15,9
51,8
48,5
56,0
34,8
34,3
35,8
27,7
29,3
25,7
21,7
25,5
16,2
19,7
23,3
15,1
30,6
28,6
15,4
21,4
19,8
8,1
10,8
3,5
4,4
1,7
30,3
31,6
28,3
14,6
10,2
51,9
54,7
60,3
63,9
65,7
59,8
78,5
35,2
78,5
36,4
79,1
44,9
81,1
47,8
76,8
78,9
55,4
44,2
71.2
15.6
51.7
34.5
46.8
32.2
39.5
42.0
26.7
56.2
42.3
40.2
35,9
Por edades
14-24 aflos
- hombres
-mujeres
25-39 años
40 ó más
Tasa de participación en el
mercado laboral
- hombres
- mujeres
Empleo
- sin contrato
- sin acceso a pensión
4_5_Total
5
4
Fuente: EPSOC, 1999.
s Urrea y Ortiz, 1999
9 Se utilizó una ecuación Minceraniana con la regresión de los datos de los sueldos por hora contra las características personales
y de los hogares (por ejemplo, educación, edad, género, tipo de ocupación, zona residencial, etc.). Esta regresión se reproduce en
el Apéndice 1 del capitulo 4.
31
Sectores económicos
En esta sección los sectores se agrupan en tres categorías: (i) manufacturas; (ii) servicios objeto de
intercambio, que incluyen comercio, finanzas y servicios personales/sociales/públicos y (iii) construcción.
Además se incluye una discusión sobre el empleo informal, que abarca todos los sectores económicos. En
este momento no hay datos disponibles sobre los servicios inmobiliarios, aunque éstos representan casi un
16% del PIB de Cali. Los datos del empleo informal se basan en los resultados de las encuestas
nacionales de hogares. Esta es, en la actualidad, la mejor aproximación para analizar la economía
informal.
El sector manufacturero tuvo un período de gran auge en la ciudad - como en toda Colombia - como un
subproducto de la Gran Depresión de comienzos de la década de 1930, y que llevó a una restricción de las
importaciones. El atender al mercado nacional mantuvo altas tasas de crecimiento- incluso de un 11%
anual - hasta la década de 1970, con una fase de máximo crecimiento entre 1930 y 1964, una aceleración
en la década de 1950 con el descubrimiento de fuentes locales de energía y un auge mundial de las
exportaciones de materias primas de Colombia. Como proporción de la creciente fuerza laboral de Cali,
las manufacturas pasaron de un 28,5% a finales de la primera Guerra Mundial, a un tope del 35% (en
1938) y del 37,5% (en 1951) para disminuir en los años 1970 (29% - aunque hubo aumentos temporales
posteriores).
El anterior régimen proteccionista de Colombia mantuvo tasas de crecimiento relativamente altas, lo cual
promovió en Cali el desarrollo de un grupo de grandes compañías nacionales de ingeniería, de
procesamiento de alimentos, producción de papel y publicaciones, productos químicos y cosméticos.
Muchas compañías multinacionales, en los campos del procesamiento de alimentos y productos químicos,
en particular farmacéuticos, se instalaron en Cali en los años 60, pero la inversión extranjera directa se
estancó desde mediados de los 70 - desde entonces no se han fundado nuevas empresas de propiedad
extranjera.
El sector manufacturero de la región es una mezcla de industria ligera, de gran crecimiento, orientada
hacia las exportaciones y con un uso intensivo de mano de obra (procesamiento de alimentos, papel y
empaques, ropa y calzado) e industria pesada y mediana con un alto coeficiente de capital (productos
químicos, metales, materiales sintéticos), principalmente enfocada hacia el mercado nacional. La Tabla
3.5 contiene datos referentes a la participación del valor agregado de las cuatro industrias más importantes
de Cali antes y después de la apertura de la economía colombiana. Si bien la estructura no ha cambiado
drásticamente, los productos químicos y los alimentos han experimentado un aumento en su importancia
relativa, mientras que el papel y las publicaciones sí han mantenido su posición relativa. Con base en la
información disponible, parecería poco probable que en el futuro el nivel de ingresos de Colombia le
permitiera convertirse en un proveedor importante en los campos de alto coeficiente de mano de obra,
compitiendo con países de niveles de ingresos mucho más bajos, pero quizás la selección de bienes
manufacturados le permita a Cali ser competitiva.
El sector manufacturero emplea oficialmente a más de 80.000 personas. De éstas, la industria química
emplea a un 26%, las industrias de textiles y del cuero a otro 26%, la industria del procesamiento de
alimentos a un 16% y la del papel y publicaciones tiene una participación del 13%.
En la década de 1990, la participación de las manufacturas en el PIB de Cali fue disminuyendo en
términos generales, tal como lo muestra el gráfico 3.3. Este es el resultado de una tendencia general a la
desindustrialización de la ciudad y la desconcentración geográfica de las industrias hacia los municipios
32
vecinos, específicamente en Yumbo al norte, y en Puerto Tejada, Santander de Quilichao y Caloto hacia
el sur, en el vecino departamento de Cauca.
Tabla 3.5. Estructura industrial de Cali, 1980-84 y 1995-97
% de participación en el valor
agregado industrial
1980-84
22
% de participación en el valor
agregado industrial
1995-97
28
Alimentos
(grasas, aceite, azúcar, confitería)
8
14
Papel
13
11
Industria editorial
6
7
Textiles y cuero
8
5
Tipo de industria
Productos químicos
(farmacéuticos, productos de limpieza,
productos de pintura)
Fuente: Misión Siglo XXI, 1999.
Gráfico 3.3
Participación del sector industrial en el PIB de Cali,
1990-1996
28.0%
27.0% 26.0%'
Participación
25.0% -
24.0%
23.0%
22.0%
1
1990
en
el PIB de Ci
1992
1996
1994
Fuente: Misión Siglo XXI, 1999.
Finalmente, en términos de localización geográfica, dentro de la ciudad la actividad industrial se ha
concentrado alrededor del centro, en la zona del nordeste (consultar el Anexo A). Hasta 1990 las comunas
18, 17, 10, 11 y 12, en el sur, ofrecían niveles significativos de empleo industrial, además de las comunas
3, 4, 5, 6, 7, 8 y 9 en el nordeste. Para 1999 la actividad industrial está claramente más concentrada en
cuatro comunas: las 3, 4, 8 y 9, situadas alrededor del centro de la ciudad, lo cual sugiere que éstas son
industrias ligeras que se benefician de los servicios y actividades comerciales del núcleo. La industria
mediana y pesada se ha ido trasladando cada vez más al norte, hacia Yumbo.
33
Las industrias de Cali presentan un alto consumo de energía por unidad de producción debido a la
composición de las mismas -- acero, cemento, papel, metales y productos químicos. El suministro de
energía ha constituido un problema en el pasado, aunque ahora se afirma que la nueva inversión aliviará
este cuello de botella. Sin embargo, tales industrias - con sus impactos ambientales, con frecuencia
negativos - quizás representen el pasado y pueda esperarse que vayan desapareciendo a medida que
aumenta el valor unitario de la productividad.
En el caso de los servicios comercializables los datos son mucho más limitados, a pesar que este grupo
constituye dos terceras partes del valor agregado de la economía oficial de la ciudad y representó el 58%
del PIB de Cali en 1996.
Las actividades comerciales representaron en 1996 casi un 9% del PIB de Cali, con una tendencia
continua a la baja desde comienzos de los 90 (ver tabla 3.1). El sector emplea a más del 25% de la
población activa y este indicador, en contraste con el anterior, permaneció relativamente constante a lo
largo de los años 90. La mayor proporción de establecimientos (15%) se encontró en el suministro de
comestibles, constituyendo las microempresas el 87% del total, e incluyendo - en el primer semestre de
1996 - alrededor de 3.575 vendedores ambulantes o callejeros. Se calcula que aproximadamente la
tercera parte de las microempresas tienen menos de un año de vida. En los últimos tres años ha habido un
descenso significativo en el número de microestablecimientos, pero un aumento en el número de
comerciantes callejeros. Sin embargo, estas cifras globales no nos permiten ver los cambios a largo plazo
en los tipos de comercio (el surgimiento de sectores que van en crecimiento o en disminución), ni los
diferentes mercados respectivos (ventas para consumo local en comparación con compras realizadas por
visitantes de la ciudad), ni los patrones de especialización por localidad donde pudiera ser útil la
intervención pública para facilitar el crecimiento (ver a continuación la parte de los mercados mayoristas).
También es necesario destacar los restaurantes (y hoteles) como instalaciones especialmente relacionadas
con el potencial de un mayor turismo.
El PIB financiero de Cali ha representado, desde la década de 1980, entre el 10 y el 14% del PIB
financiero nacional, con un descenso en el período 1985-89 y un aumento general en la década de 1990.
Adicionalmente, las actividades fmancieras constituyen un 11% del PIB propio de Cali, siendo éste el
único sector económico que mostró crecimiento en 1996 (ver gráfico 3.2.). El sector empleaba a finales
de los años 90 a casi un 10% de la fuerza laboral, varios puntos porcentuales por encima de la cifra
correspondiente a la de comienzos de los 90 (ver tabla 3.1.). La concentración de la actividad financiera
en Cali se mide también por los siguientes indicadores: 298 oficinas de bancos comerciales, 89 de
corporaciones de ahorro y vivienda, 40 de corporaciones y compañías financieras y una bolsa de valores.
A la fecha de este escrito, la información acerca de la escala, composición y especialización de la
economía de la salud se encuentra incompleta, aunque parece ser de un tamaño y calidad significativos.
Sin embargo, ya se han iniciado conversaciones acerca de la exportación de los servicios médicos de Cali,
para atraer pacientes de Centroamérica y el Caribe, con especial referencia a cuatro áreas identificadas de
excelencia- corazón, cirugía ocular y cosmética, y transplantes de riñón. Los planes incluyen vínculos
con servicios turísticos (ofreciendo paquetes de 'turismo médico'), crédito bancario, servicios aéreos y
servicios hoteleros para la etapa de recuperación. Sin embargo, es necesario prestar más atención a
obtener una acreditación aceptable a nivel internacional (por ejemplo, a través de compañíías de seguros
de salud de EU) y a la cuestión más anplia de garantizar una seguridad y una calidad de vida apropiadas
en la ciudad.
El equipo local de la CDS para la reactivación económica ha adelantado una encuesta de la educación
superior como sector económico. Según el estudio, existen 71 instituciones de educación superior,
incluidas nueve universidades. El empleo directo e indirecto (excluyendo efectos multiplicadores más
amplios) se estimó en 60.000 (es decir, un 7 % de la fuerza laboral oficial). Las universidades han crecido
34
rápidarnente durante la recesión - de 20.000 estudiantes en 1992 a un estimativo de 76.000 en 1999. El
gasto estudiantil y universitario ha representado, por tanto, una fuerza contracíclica significativa para
compensar la crisis. Sin embargo, aún existen pocas pruebas acerca de las formas (y magnitudes) precisas
como estos fondos se trasladan al resto de la economía - por ejemplo, en gastos de consumo, transporte,
construcción, equipos electrónicos, libros y papelería, entre otros. Sin embargo, el equipo elaboró un
estimativo preliminar del valor bruto de las exportaciones del sector de US$ 11 millones (casi ciertamente
un cálculo demasiado bajo, dado que los flujos son tan dificiles de rastrear). Las universidades se
encuentran concentradas en la parte sur de la ciudad (que también incluye las principales instalaciones
deportivas), desafortunadamente distantes del área del centro - la proximidad significaría no sólo que el
gasto universitario y estudiantil fortalecería el núcleo de la ciudad, sino que podría haber economías de
escala en el suministro de instalaciones comunes, en actividades culturales, restaurantes, librerías, etc.
Sin embargo, se le debería prestar atención al surgimiento de un distrito universitario en el sur de la
ciudad a fin de maximizar la explotación de las instalaciones de la zona como un solo complejo, para
beneficio tanto del personal no universitario residente como de las personas de afuera (representado en
cultura, deportes, facilidades educativas no formales tales como charlas públicas, cursos, conferencias,
etc.).
En cuanto a la economía cultural, el equipo de Cali que trabaja en este tema ha comenzado de nuevo a
revelar algo acerca del orden de magnitud correspondiente. La ciudad afirmó poseer en 1998: 33 salas de
cine, 16 teatros, 8 museos, 60 bibliotecas, 48 centros de exhibición y 138 salas de convenciones y
auditorios (no había cifras disponibles acerca de estudios y estaciones de radio y televisión, estudios
musicales, etc.). Esto proporciona un componente sustancial de 'hardware' de una economía cultural, que
genera importantes ingresos para la ciudad. Las instalaciones se encuentran concentradas en la zona norte
del centro de la ciudad (10% de las salas de cine, 76% de los teatros, la totalidad de los museos) y en el
sur (21% de salas de cine), y estos dos puntos focales ofrecen un marco fisico para aumentar la oferta
cultural en general (vinculado esto a la distribución de los hoteles y restaurantes, etc. y a las políticas de
turismo). En la ciudad se llevan a cabo importantes festivales que emplean estas y otras instalaciones por ejemplo, la Feria de Cali (25-31 de diciembre), que atrae alrededor de 1,5 millones de participantes
(con empleo directo e indirecto de alrededor de 20.000 personas, excluyendo efectos multiplicadores) y el
Festival Internacional de Arte, evento bienal de dos semanas de duración, que en 1999 reunió a 12 grupos
de teatro (tres de ellos del exterior) y a más de 70 grupos de música y danzas. Esto sugiere que la vida
cultural de la ciudad es intensa, a pesar de los problemas de seguridad, tal como se manifiesta en sus
numerosos cafés y clubes, aunque existen pocas cifras confiables acerca del impacto económico general
de éstos en la ciudad y, por consiguiente, escasa información acerca de los medios para ampliarlo y
acerca de qué inversiones públicas, privadas o societarias podrían mejorar la actividad.
Cali se encuentra bien dotada de instalaciones deportivas (en particular a partir de mejoras importantes
acometidas en la época de los Juegos Panamericanos de Cali en 1971 - que también sirvieron de ocasión
para remodelar el aeropuerto). Sus equipos participan en 37 ligas deportivas que junto con otras
actividades, según se afirma, atraen un público de hasta 19 millones de personas al año, que generan
U$10.000 millones en ingresos brutos . El estadio de fútbol tiene capacidad para 40.000 espectadores y la
ciudad ofrece facilidades para los campeonatos suramericanos de voleibol, la Copa Davis, competencias
mundiales de natación, ciclismo y hockey. En cuanto a localidades, la mayor concentración de actividad
se encuentra hacia el sur (en la comuna 17, con alguna extensión a la 18), aunque existen instalaciones
adicionales al norte (comunas 4, 6 ,7 y 11). Al igual que con la economía cultural, las actividades
deportivas ofrecen un elemento adicional de apoyo a la economía turística, con la misma clase de
implicaciones en cuanto a alojamiento en la ciudad (hoteles, etc.), restaurantes, comercios minoristas,
transporte, etc. Sin embargo, no existen datos acerca del impacto preciso de este aspecto sobre la
economía de la ciudad en general.
35
En lo relacionado con el turismo la ciudad afirma tener 70 hoteles y hostales (con una capacidad de más
de 6.000 camas), un 93% de ellos en las comunas 2, 3, y 4 (y un 58% de ellos en la comuna 3). Una
industria turística futura de alto crecimiento superaría rápidamente estas instalaciones, pero por ahora
ellas constituyen un buen punto de partida. El turismo, ya de por sí significativo como generador de
actividad económica, únicamente podría realizar su pleno potencial si pudiera garantizarse la seguridad, y
requeriría un mejoramiento de las instalaciones de la ciudad, la restauración del centro y del legado
arquitectónico del período colonial y de la independencia, etc., pero su potencial podría ser considerable.
Los inicios de una industria de la informática ya empiezan a consolidarse, en la forma de proveedores
independientes de software y también como parte de otras importantes industrias (por ejemplo, las
publicaciones internacionales). Por ejemplo, Open Systems suministra la mayor parte del software para
los sistemas telefónicos de Colombia y se está ampliando hacia el exterior (a Brasil). Compañías como
éstas son pequeños empleadores altamente especializados, pero ofrecen la posibilidad de una gama mucho
más amplia de servicios comercializables - en particular, en los sectores con uso intensivo de mano de
obra, como lo son la carga y el procesamiento de datos. No obstante, en la actualidad existen pocos
indicios de esto. Sin embargo, parece que las universidades están incrementando su oferta de personas
debidamente calificadas.
El sector económico de los servicios ya produce la mayor parte de la oferta de la ciudad, sin embargo
sorprende lo poco que se le conoce o se cuantifica (en particular en relación con las exportaciones de
servicios), así como la poca preocupación que hay al respecto en la ciudad (el turismo podría ser una
posible excepción a esto). Sin embargo, es la economía de la ciudad en varios aspectos importantes y, por
consiguiente, cualquier estrategia de desarrollo para la ciudad debe partir de este punto. No obstante, la
economía de los servicios tiene una característica particular y es que depende económicamente de la
calidad de vida de la ciudad. Es imposible ofrecer un sector de salud orientado a la exportación si los
visitantes sufren de un suministro de agua contaminada, o una industria turística si existen problemas de
seguridad personal en las calles o durante las visitas fuera de la ciudad (en particular, debido al papel
complementario para la industria turística de Cali que representan la Costa Pacífica y la zona montañosa).
Lograr un sistema eficiente de servicios públicos se convierte ahora en una condición necesaria para la
eficacia de la nueva economía urbana, un componente clave para apoyar el logro de un alto nivel de
empleo.
En diferentes aspectos este recuento ha hecho referencia a importantes concentraciones geográficas de
actividad que requieren de especial atención, trayendo a colación enfoques de planeación tanto económica
como fisica: el distrito financiero o la zona central de negocios; la localidad del "centro" de la ciudad,
combinando el centro histórico con una alta concentración de facilidades turísticas - salas de cine, teatros,
puntos de venta minoristas, tiendas de antigüedades, talleres y puntos de venta de artesanías, museos,
restaurantes, hoteles, etc. Se sugirió que quizás valdría la pena explorar la idea de convertir ésta en un
área peatonal, de manera que se pudieran rediseñar las calles, aumentar su atractivo para el transeúnte y
darles libertad de movimiento a los vendedores ambulantes o callejeros (y para las tiendas establecidas,
las existencias podrían reabastecerse en horas no hábiles). El sector universitario del sur contaría con otra
concentración de instalaciones culturales y también áreas deportivas. La localización de mercados
mayoristas estaría conectada con bodegas, terminales de transporte, instalaciones bancarias, etc.
La construcción representó en 1996 más del 10% del PIB de Cali, y se convirtió en un sector importante.
En ocasiones se le atribuye a la construcción un papel de especial relevancia en la iniciación y el
agravamiento de la recesión en Cali. Entre 1989 y 1994, hubo un apogeo de la construcción, con US$
160 millones en nuevas inversiones, según una fuente 20 , de los cuales un 60% se realizaron en vivienda21 .
20
21
Urrea y Mejia, n.d.
El Tiempo, 31 de enero de 1996.
36
Se afirma que esto fue en parte alimentado por el lavado de dineros del narcotráfico en la compra y la
urbanización de terrenos (incluidos centros comerciales, hoteles, restaurantes y otras instalaciones
turísticas). El que esto sea o no cierto, y a qué escala ocurrió, quizás tenga ahora menor importancia que
el impacto económico que produjo en medio de la recesión. De ocupar una tasa de empleo máximo del
8% de la fuerza laboral en la industria en 1994, la construcción se contrajo a un 5% en 1998. La
contracción de la fuerza laboral en este campo, como lo hemos visto, contribuyó significativamente al
desempleo general de la ciudad. Otro indicador de la crisis en este sector es el número de licencias de
construcción, que disminuyó de 1.659 en 1991 a 310 en 1997. Datos más recientes de la Cámara de la
Construcción muestran que entre 1997 y 1999 el descenso en el número de m2 aprobados para
construcción fue de 29%. La fluctuación en la construcción bien pudo haber sido una fuerza que
precipitara la crisis y exagerara la profundidad de la misma. Sin embargo, a más largo plazo, la caída
cíclica no afectará a la economía de la ciudad como un todo y es posible que la industria reviva con un
aumento en la demanda.
La llamada economía informal es dificil de cuantificar. Salvo la información sobre empleo incluida en las
encuestas nacionales de hogares, realizadas por el Departamento Nacional de Estadística (DANE), muy
poco se sabe acerca de este importante sector de la economía. Según la metodología del DANE, el empleo
informal consta de cuatro categorías: (i) trabajadores independientes; (ii) empresas de no más de 10
empleados; (iii) trabajadores domésticos y (iv) trabajadores familiares no remunerados. Empleando esta
definición, en el gráfico 3.4 se presenta el grado de informalidad del empleo en Cali de 1986 1998.
Gráfico 3.4
Grado de informalidad del empleo en Cali,
1986-1998
* % informalidad
55,O
1985
1990
1995
2000
Fuente: Misión Siglo XXI, 1999.
La informalidad en el empleo en la ciudad ha sido muy elevada durante los pasados 10 aAíos, siempre con
niveles superiores al 50%. Hasta 1994, cuando la economía de Cali estaba en crecimiento, el grado de
informalidad del empleo disminuyó constantemente hasta llegar a un mínimo del 52,3%. Con la crisis, los
niveles de informalidad han aumentado marcadamente, y alcanzado el 59,3% en 1998.
El grado de informalidad disminuye con la educación, como lo muestra la tabla 3.6. Las personas con
menos de 10 años de escolaridad presentan altas probabilidades (70%) de dedicarse al trabajo informal y
reciben ingresos inferiores a los que podrían devengar en el sector formal. Esto es especialmente cierto
para quienes han recibido más educación.
Por último, en términos de actividades económicas, los mayores niveles de informalidad los alcanzan el
comercio, la construcción, la agricultura y los servicios no financieros, todos ellos por encima del 59%
(ver tabla 3.7). Incluso el nivel más bajo, el del 34,1% en los servicios financieros, sigue siendo muy alto.
En todos los casos, los ingresos devengados a través del empleo informal reportados son sustancialmente
menores que aquellos que se ofrecen en los trabajos formales.
37
Tabla 3.6. Informalidad en el empleo y nivel de educación, Cali, 1998
Altos de
educación
No. de
trabajadores
No. de
trabajadores
Informalidad
(°)
Salario
promedio,
Salario
promedio,
Relación
salarial F/l
formales
informales
formal
informal
0-5
45.992
195.727
81
243.069
157.757
1,54
6-10
64.436
144.796
69
284.466
212.801
1,33
11-15
145.957
122.261
45,6
425.433
312.070
1,36
16 +
78.760
25.852
24,7
1'054.254
577.535
1,82
488.636
59,3
Total
335.145
Fuente:Misión Siglo XXI, 1999.
Tabla 3.7. Informalidad en el empleo por actividad económica, Cali, 1998
Actividad
No. de
trabajadores
informales
4.943
Informalidad
(%)
Agricultura
No. de
trabajadores
formales
3.115
Salario
promedio,
informal
360.861
Relación
salarial, F/I
61,3
Salario
promedio,
formal
581.778
Manufactura
82.616
84.693
50,6
412.682
227.227
1,8
Construcción
11.468
26.046
69,4
426.406
236.715
1,8
Comercio
49.168
162.080
76,7
309.969
228.300
1,4
Servicios
Financieros
55.757
28.869
34,1
681.866
486.344
1,4
Otros servicios
103.536
152.134
59,5
603.382
174.464
3,5
Total
337.014
Fuente: Misión Siglo XXI, 1999.
491.843
59,3
1,6
Exportaciones
La información disponible sobre este ramo tiene las siguientes limitaciones: (i) existe información
únicamente acerca de exportaciones de Cali al resto del mundo, pero excluyendo las exportaciones al
resto de Colombia, (ii) las exportaciones registradas corresponden al departamento del Valle del Cauca y
no a la ciudad de Cali; y (iii) las exportaciones en cuestión son bienes, no servicios intercambiables, lo
cual es especialmente perjudicial dado que la ciudad se está "terciarizando". En síntesis, los datos
38
disponibles cubren a lo sumo la participación exportada de alrededor de un tercio de la economía de la
ciudad. 22
La tabla 3.8 muestra la composición cambiante de una selección de las principales exportaciones de
productos del departamento del Valle del Cauca entre 1992 y 1996 (desafortunadamente, al tomar años
individuales se ocultan las tendencias con las fluctuaciones a corto plazo). La tabla se ha dividido en
manufacturas "tradicionales" y "no tradicionales", dado que así se obtiene una idea general de las
intensidades relativas de mano de obra/trabajo calificado de la producción y, por consiguiente, de los
diferentes potenciales de empleo. El crecimiento acumulativo general, del 48%, entre estos años
proporciona el parámetro que separa los subsectores que van relativamente en disminución (por debajo de
este nivel) o en expansión (por encima de este nivel).
Tabla 3.8. La estructura cambiante de las exportaciones de manufacturas,
Departamento del Valle del Cauca, Dic. 1992 a Dic. 1996 (rubros seleccionados)
% de participación en exportaciones en 1996
Tasa de crecimiento
1992-96 (%)
21,2
5,6
3,8
4,4
+65
+241
+38
+37
Subtotal
Textiles
Productos de algodón
Ropa
Textiles sintéticos
37,2
+45
4,5
2,6
2,2
-18
+193
+96
Subtotal
Productos de cuero
Calzado
Cueros elaborados
Otros productos de cuero
10,1
-4
1,7
0,5
+138
-29
-35
Subtotal:
Industria del papel
Productos de madera
Papel y empaques
Publicaciones
2,8
+26
0,5
9,9
4,2
+140
+103
-35
Subtotal
Manufacturas no tradicionales:
14,0
+23
Hierro fundido
5,9
+85
Equipos Eléctricos
1,9
+65
Manufacturas tradicionales:
Alimentos
Azúcar
Confites
Pescado
Otros
Metales
22
Colombia tiene una baja dependencia de las exportaciones (alrededor del 13% del producto interno bruto) comparada, por
ejemplo, con el 35% de México, para no hablar de las proporciones mucho más altas de las regiones del este y sudeste asiáticos.
Así pues, el crecimiento dinámico de los mercados extemos diversificados no tiene mayor incidencia para compensar la recesión
interna.
39
Manufacturas tradicionales:
% de participación en exportaciones en 1996
Tasa de crecimie;ito
1992-96 (%)
Maquinaria
1,6
+91
Metalurgia
0,8
+43
Subtotal:
10,8
+71
Químicos
5,9
+92
Farmacéuticos
Insecticidas, desinfectantes
3,4
0,6
+456
+327
9,9
+160
Materiales sintéticos
5,6
+66
Caucho
4,6
+198
Plásticos
0,2
+ 1,082
Productos químicos y otros
Subtotal:
Plásticos y otros
3,106
Gasolina y derivados
Subtotal:
11,6
+107
0,06
+20
Minerales
Productos minerales no
metálicos
Carbón
+299
Subtotal:
Otros productos industriales
Total:
Fuente: Calculado
0,3
+63
2,6
+55
100,0
+48
a partir del Plan Regional de Exportaciones del Valle de Cauca: Frente a la Comunidad Andina
de Naciones, en Secretaría de Fomento Económico y Competitividad, 1998 (b).
La primera observación pertinente es que el Departamento depende de las exportaciones manufacturadas
que son principalmente materias primas parcialmente procesadas, con niveles relativamente bajos de
valor agregado. Alrededor del 40% de las exportaciones se basan en materias primas. Con frecuencia
están sujetas a considerables fluctuaciones en los precios externos: Por ejemplo, el volumen de las
exportaciones de café colombiano disminuyeron un 16% en 1998 como resultado de una baja del 30% en
su precio. En las que hemos llamado manufacturas "tradicionales", el azúcar constituye el rubro de
exportación más importante (alrededor de una cuarta parte del total) y se está expandiendo
moderadamente (17 puntos por encima del promedio ). Se está dando una expansión muy rápida en los
confites (crecimiento acumulado del 241% en este periodo), la ropa (193%), el calzado (138%), el papel
y los empaques (103%) y los textiles sintéticos (96%). Por otra parte, la categoría de 'otros alimentos' y
el pescado se encuentran en relativo descenso, mientras que los productos de algodón, los cueros
40
elaborados, otros cueros manufacturados y las publicaciones, disminuyeron en términos absolutos.
Algunas otras disminuciones absolutas son demasiado pequeñas para incluirlas aquí - algodón (-91%),
frutas procesadas (-86%), productos derivados del café (-76%), frutas (-46%), mariscos (-39%) y textiles
de algodón (-26%). La categoría de 'Otros productos agrícolas' creció rápidamente (261%), siendo los
espárragos quizás uno de sus principales constituyentes. También demasiado pequeñas para incluirse son
las 'flores cortadas', con un crecimiento muy rápido (del 480%); por otra parte, el tabaco, que se
encontraba registrado en 1992, ya había desaparecido en 1996. En resumen, si este período representa la
tendencia general, muestra una simplificación en la parte de 'manufacturas tradicionales' - al azúcar, la
ropa y el calzado y un puñado de otros rubros menores. Con datos más exactos podríamos distinguir cuál
es el aporte específico de Cali y cuál es la especialización de otros distritos particulares dentro del
Departamento.
El cuadro de las exportaciones de manufacturas no tradicionales es en general expansionista, lo cual
sugiere que el Departamento se está movilizando hacia exportaciones de mayor valor agregado y
productos que requieren mano de obra especializada. Las tasas de crecimiento más elevadas han ocurrido
en productos químicos y materiales sintéticos - en plásticos (aumento del 1.082%), productos
farmacéuticos (456%), insecticidas y desinfectantes (327%) y caucho (198%). Las exportaciones de
carbón también han crecido rápidamente (299%). En el campo de los metales (incluida la maquinaria
eléctrica y mecánica), el crecimiento ha sido respetable, aunque la metalurgia se encuentra en relativa
disminución, pero los minerales no metálicos - salvo el carbón, se encuentran en relativo descenso. Los
equipos de transporte (0,5% de exportaciones en 1992) se redujeron a la mitad en el período, pero las
herramientas manuales - demasiado pequeñas para incluirse aquí en ninguno de los dos años, aumentaron
un espectacular 12.000%. Así pues, en resumen, la fortaleza particular del Departamento parece hallarse
en los productos químicos, seguidos por algunos artículos seleccionados de manufactura metálica.
Las cifras cubren tan sólo un fragmento de las exportaciones del Departamento y lo hacían antes de que la
recesión actual golpeara la economía con toda su fuerza. Es una recesión que, en igualdad de condiciones,
elimina a los sectores más débiles de la economía y recompensa con la supervivencia a aquellos con
fortalezas relativas. No obstante, la subdivisión ofrece una sugerencia de las ventajas emergentes de los
productos manufacturados para exportación.
Existen exportaciones no registradas sobre las cuales hay poca información. Estando la frontera con el
Ecuador a una distancia razonable (Venezuela y Ecuador compran alrededor de la mitad de las
exportaciones de manufacturas de Colombia), es posible que las exportaciones no registradas afecten al
departamento y a la ciudad. También existen exportaciones no registradas de mercancías ilegales,
estupefacientes, que podrían afectar las transacciones del Departamento. En el pasado, se llegó a sugerir
que el ingreso de ganancias del narcotráfico a Cali podría haber tenido el efecto de una 'enfermedad
holandesa', expandiendo el mercado local y desestimulando así las exportaciones de manufacturas (por
otro lado, se dice que los ingresos del narcotráfico han financiado importaciones de contrabando y
afectado los mercados de las manufacturas locales). La destrucción del Cartel de Cali puede haber tenido
un efecto en esto, agravando la escala de la recesión, o simplemente dispersando los ingresos de la droga
a otras localidades.
Infr.aestructura
La infraestructura social, más específicamente la educación, se trata en el Capítulo 6. Para la ciudad la
infraestructura fisica - en particular la energía y el transporte - es crucial para la capacidad de obtener
ingresos. En el caso de la energía, parece que ya existen planes para aliviar los cuellos de botella
existentes a través de la apertura de una nueva hidroeléctrica (Calima III) y de instalaciones de energía
térmica. En el caso de el transporte, los problemas pueden resultar más graves.
41
En Colombia se sabe que las comunicaciones terrestres tienen altos costos. En comparación con gran
parte del resto de Latinoamérica, Colombia cuenta con un número relativamente bajo de kilómetros por
millón de habitantes y una baja penetración de las áreas montañosas, comparada con países de topografla
similar. En parte como resultado de esto, se afirma que los costos de transporte están entre un 25 y un
75% por encima del de los países montañosos comparables de la región. Los cuellos de botella agravan
este problema, de manera que los costos de transporte de las exportaciones les agregan alrededor de un
30% en promedio a los costos de los bienes (comparado con un 10% a un 20% en Europa y
Norteamérica) y así tienden a eliminar cualquier ventaja comparativa de la que pudiera disfrutar
Colombia. Las malas comunicaciones del pasado pueden haber tenido el efecto de darle a Cali una
medida de protección, comparada con otros centros del país pero, como lo veremos en la siguiente
sección, esto no es así en la actualidad y los puertos caribeños de Colombia compiten con Buenaventura,
que queda en la Costa Pacífica, por el envío de la carga desde el Departamento del Valle del Cauca.
También se afirma que anualmente se transportan por carretera al Ecuador alrededor de un millón de
toneladas de carga. Pero, en general, el transporte por carretera y ferrocarril constituye una limitación
importante a la capacidad de Cali para competir con sus rivales más cercanos.
El puerto de Buenaventura fue durante largo tiempo un gran cuello de botella para los exportadores e
importadores del Departamento del Valle del Cauca y de la ciudad de Cali. En la década de 1950 era el
mayor puerto de Colombia (que manejó el 60% del volumen de las exportaciones nacionales entre 1955 y
1960, y la mitad de las importaciones nacionales en 1960). Esto se redujo en 1990 a un 20% de ambas.
Este fue el resultado de una serie de malas inversiones en condiciones fisicas desfavorables, en la medida
en que aumentó el tamaño promedio de los buques de carga - hoy en día el canal principal no puede
manejar buques de gran calado. Adicionalmente, en el pasado, la mala administración del puerto elevó los
costos, aumentó las demoras, los hurtos y las averías. Desde entonces, la privatización de los puertos
colombianos ha llevado a una mayor inversión y racionalización - se afirma que la fuerza laboral directa e
indirecta de 10.000 personas que había en 1990 se ha reducido a apenas algo más de 4.000 en 199623. La
eficiencia aumentó considerablemente, pero los costos continuaron siendo altos - el informe Monitor
sobre Cali en 1995 indica (sin citar fuentes) que los costos por tonelada de carga hacia Nueva York eran
de US$ 40 vía Buenaventura y de US$ 5 vía Cartagena, dando a entender que los cargos de manejo del
puerto constituían gran parte de esta diferencia .
No obstante, el puerto ha ido recuperando una proporción cada vez mayor de la carga nacional (el 60%
del volumen manejado consta de caña de azúcar y madera del departamento del Valle del Cauca), pese a
que todavía parece haber algún flujo de carga hacia el norte a los puertos más seguros y rápidos de
Barranquilla y Cartagena, una tendencia que podría mejorar aun más a través del desarrollo de una
navegación del Río Magdalena durante todo el año y posiblemente la apertura de un nuevo túnel en la
carretera Bogotá-Cali. Al mismo tiempo, Buenaventura está buscando ahondar y mantener el canal
principal (hasta 30 metros de calado) para acomodar buques de mayor tamaño, desarrollar una zona
industrial y un nuevo terminal de contenedores en aguas profundas en la península de Aguadulce; la
rehabilitación propuesta de la conexión ferroviaria entre el puerto y Cali parece estar empantanada en un
litigio acerca del uso de la tierra a lado y lado de la línea. Los cambios podrían ayudar a restituir la
preeminencia del puerto, aunque el contexto se ve ahora transformado por la privatización y el
surgimiento de nueve puertos privados que rivalizan con los cinco puertos existentes establecidos, así
como la competencia de otros puertos en el Pacífico (en Chile, Perú y Ecuador). Sin embargo, quizás el
principal problema del puerto no son sus muelles en sí, sino la carretera de acceso a través de las
montañas, en particular en la parte desde donde se transporta la carga que se une, proveniente tanto desde
Bogotá como desde Cali. Una línea de ferrocarril ayudaría en este sentido en cuanto se refiere a Cali, pero
23
En 1992, el diario El País del 22 de marzo sostuvo que la tasa de desempleo de Buenaventura era del 65%.
42
en última instancia será necesario mejorar la carretera para poder aprovechar plenamente el potencial del
puerto.
El desarrollo de un transporte aéreo de bajo costo podría ayudar sustancialmente a compensar las
desventajas - incluyendo la inseguridad - de la ruta a Buenaventura. Podría ser la base de nuevas
exportaciones de manufacturas de alto valor / bajo peso. En 1998, el aeropuerto de Cali manejó dos
millones de pasajeros (13% de ellos internacionales) y 66.000 toneladas de carga (65% internacional), con
conexiones internacionales a Miami, Panamá y Quito. Sin embargo, los costos son elevados - por
ejemplo, las tarifas para publicaciones exportadas se cotizaron a US$ 0,08 por kilo por vía marítima y a
US$ 2,50 por vía aérea. También existen problemas de seguridad (que elevan los costos de los seguros,
las demoras y el riesgo de decomiso de las aeronaves)- por ejemplo, en agosto de 1999, fueron detenidos
traficantes de drogas que intentaban utilizar un vuelo de American Airlines para transportar media
tonelada de heroína a Miami. La inminente privatización del aeropuerto podría comenzar a mejorar su
eficiencia y a disminuir los fletes, con lo cual se les facilitaría a los exportadores de Cali evitar algunos de
los problemas de las salidas existentes por las vías terrestre, férrea y marítima, así como estimular nuevas
exportaciones de bienes y servicios.
Sería útil explorar una racionalización general de la infraestructura de transporte de Cali, tan crucial para
el futuro económico de la ciudad. Un puerto seco - con servicios aduaneros, y el despacho directo de
carga en depósito aduanero (in-bond) al aeropuerto o a los puertos marítimos de las costas del Pacífico o
el Caribe - podría localizarse cerca al aeropuerto, con acceso cercano a los enlaces ferroviarios propuestos
y a los cruces de carreteras, minimizando así los costos y las demoras en el transbordo de la carga entre
diferentes modalidades de transporte. También se podría explotar la concentración de la actividad en un
parque comercial de firmas relacionadas con el traslado de la carga.
Prioridades estratégicas propuestas para la recuperación económica de Cali
La economía de la ciudad se encuentra en proceso de cambio estructural y aunque podemos ver que la
actividad industrial se está diluyendo hacia las afueras de la ciudad, se han podido apreciar ciertas
fortalezas- el crecimiento dinámico de las exportaciones de prendas de vestir, calzado, flores cortadas y
espárragos, así como de impresos y publicaciones. Aunque es aún muy pequena, la industria del software
de la ciudad tiene mucho potencial. Se han anotado unas graves desventajas, en particular aquellas que se
han acumulado para impedir la posibilidad de una industria turística significativa. La ventaja 'distintiva'
de la ciudad es su ubicación geográfica - que domina la esquina suroccidental del país, entre los Andes y
el Pacífico, y con acceso a la región económica Pacífica y Americana. La costa también ha creado una
cultura única, en particular en la música, que podría constituir una base distintiva para el turismo en la
ciudad. Alrededor de ese núcleo, podrían agruparse servicios intercambiables reproducibles para generar
una sólida base de empleo, facilitada particularmente por una fuerza de trabajo relativamente educada.
No obstante, todo esto requiere del establecimiento de la seguridad ciudadana, de una mejora de la
infraestructura social y fisica, la rehabilitación de partes de la ciudad que son de especial interés para
visitantes y de una mejor calidad de vida de la ciudad. Las siguientes propuestas corresponden a una fase
bastante preliminar y sin duda alguna podrán aprovechar la labor continuada del grupo de la contraparte
de este estudio.
* Concentraresfuerzos en industriascon alto contenido de mano de obra. Se recomiendan dos cursos
de acción. El primero es estudiar, en conjunto con la Cámara de Comercio y las asociaciones de
negocios pertinentes, la factibilidad de exportar los productos de las industrias con mano de obra
intensiva más prometedoras de Cali, a saber, calzado, prendas de vestir, procesamiento de alimentos,
y papel y empaques. La segunda acción, complementaria de la anterior, es revisar y evaluar el
programa municipal de entrenamiento, dirigido a jóvenes en barrios pobres, y que busca mejorar sus
43
habilidades en tareas de manufactura. Si el programa es exitoso, debe ser expandido y dirigido a la
exportación. Si la ciudad mantiene su empeño de caracterizar la actividad económica por comunas,
será posible adaptar esa capacitación a localidades específicas de la ciudad.
o Desarrollar un portafolio selecto de servicios comercializables. La ciudad goza de algunas
fortalezas claras en el campo de los servicios. Lo que se debe hacer en este momento es seleccionar
algunos de éstos y concentrarse en mejorar su rendimiento.
Primero que todo, en términos financieros, las autoridades de planeación deberían procurar de manera
más decidida alentar el desarrollo de una zona financiera como un componente clave de un Distrito
Financiero Central, que puede o no coincidir con la "zona del centro de la ciudad". Ya existen
muchos planes al respecto, pero no se han dado verdaderas alianzas con el sector privado y la Cámara
de Comercio para llevar esta idea un paso más adelante.
Como segunda medida, en relación con la salud, la Cámara de Comercio y las agencias de
exportaciones nacionales ya están desarrollando una estrategia de exportación para las cuatro áreas de
excelencia de los servicios médicos de Cali - y esto comprende asuntos relacionados con mercadeo,
crédito bancario, transporte y posibles acreditaciones (por ejemplo, logrando la aceptación de
compañías de seguros de salud de Estados Unidos). La ciudad necesita identificar con mayor claridad
dónde es probable que se encuentren estas concentraciones de especialidades médicas, en qué medida
las áreas correspondientes requieren un programa de mejoramiento fisico (mediante el rediseño del
tejido urbano, la construcción de plazas, parques, jardines, etc.) y en qué medida se pueden
desarrollar servicios auxiliares - desde casas de convalecencia hasta instalaciones para actividades
culturales y servicios farmacéuticos.
En tercer lugar, en cuanto a la educación superior, Cali cuenta con considerables fortalezas que puede
emplear para atraer cantidades significativas de estudiantes de fuera de la ciudad, con efectos
multiplicadores importantes para la economía de la ciudad. La comercialización de las áreas de mayor
excelencia en la enseñanza e investigación, asegurando la colaboración de las universidades,
instituciones de educación superior y otras entidades de educación terciaria en este empeño, es
primordial tanto para la economía de la ciudad como para las habilidades y calificaciones de su fuerza
laboral. Asimismo, las instituciones de educación superior por lo general cuentan con instalaciones
adicionales que pueden reforzar la infraestructura de la ciudad para la cultura (teatros, salas de
conciertos, salas de lectura, etc.), alojamiento durante las vacaciones (hospedaje para estudiantes) y
deportes (estadio, piscinas, pistas de carreras), etc. Este complejo de instalaciones puede agruparse
fisicamente en el sur de la ciudad para crear un barrio universitario con otras instalacionesrestaurantes, pequeños hoteles, galerías, museos, etc. - que atraigan a turistas y visitantes de fuera de
la ciudad.
En cuarto lugar, la parte cultural y deportiva comprende actividades que con frecuencia no se
consideran más que elementos de consumo local, aunque su capacidad para atraer a usuarios de fuera
constituye un componente fundamental en el mercado de los bienes y servicios de la ciudad. En
términos de ubicación, esto afecta al "barrio universitario" (a la comuna 17 y parte de la 18) y al
centro antiguo de la ciudad situado al norte. El centro de la ciudad se está recuperando lentamente de
un prolongado abandono pero, en esencia, constituye una fuerte ventaja competitiva para la ciudad,
siempre y cuando se restaure su legado arquitectónico y cultural, garantizando la seguridad del sector.
La conversión del área en una zona peatonal contribuiría inmensamente a su proceso de remodelación
para hacerlo atrayente a los visitantes, y excluyendo la circulación de automotores se podrían
recuperar las calles y decorarlas con jardines naturales, lo cual posibilitaría el libre movimiento de
comerciantes callejeros, vendedores ambulantes, músicos, etc. Esto a su vez atraería otras actividades
de apoyo, tales como almacenes, restaurantes, museos, galerías, etc.
44
Por último, en el futuro las industrias de la informática van a cobrar indudablemente una enorme
importancia y la ciudad necesita concientizarse de la necesidad de fomentar la actividad en este
campo, en particular en los sectores con alto coeficiente de mano de obra (digitación de datos,
procesamiento de información, etc.) relacionados con la generación de empleo. Junto con el número
creciente de programas universitarios, otros cursos básicos introductorios así como cursos avanzados
de capacitación, especialmente si se ofrecen en zonas de invasiones, ayudarían a esta tendencia y a la
mejor explotación del procesamiento y gestión de datos en la ciudad. El elemento clave es la
disponibilidad de una fuerza laboral con las habilidades requeridas, tal como lo demuestra el caso de
India.
Algunas de estas recomendaciones coinciden con las propuestas del capítulo 6 sobre Educación. En el
capítulo 8 se sintetizan e integran las recomendaciones recogidas de los diversos capítulos de análisis
en una propuesta estratégica consolidada.
o Mejorar la infraestructurade la ciudad. Un programa de expansión económica para la ciudad
presupone esfuerzos redoblados por crear una calidad de vida aceptable en la ciudad - desde
un servicio adecuado de acueducto y de eliminación de residuos sólidos hasta servicios de
transporte eficientes y un nivel de seguridad apropiado. En particular, es esencial una red de
transporte que conecte a la ciudad con los mercados internos y externos para la prosperidad
de la ciudad. Entre otros aspectos el programa cobijaría: (i) la terminación de la
hidroeléctrica de Calima III y otros proyectos que aseguren un suministro de energía
adecuado; (ii) completar el tramo ferroviario con el puerto de Buenaventura; (iii) mejorar el
tramo vial hacia Buenaventura, en especial ensanchando las instalaciones desde el punto en
el que el movimiento de carga de Cali coincide con el proveniente de Bogotá; (iv) mejorar el
aeropuerto y reducir los fletes aéreos. Al garantizar una seguridad adecuada en el manejo de
la carga en el aeropuerto se cuenta con un medio de transporte menos vulnerable a las
interrupciones que el de carretera o ferrocarril. Con esa seguridad, sería lógico efectuar las
siguientes inversiones: un puerto seco (para que la carga en zona franca pueda movilizarse ya
sea por vía aérea o por los puertos marítimos), un punto de unión intermodal y una ciudadela
industrial y/o una zona de trámite de exportaciones o una zona de libre comercio.
* Invertir en la información. Por último, si las partes interesadas en la ciudad van a asumir un papel
orientador, la información se vuelve un factor crucial. La capacidad de monitoreo de la economía de
la ciudad está actualmente en manos de la Cámara de Comercio y, dada la disponibilidad de los datos
oficiales, esto se maneja bastante bien. Sin embargo, en el futuro se debe saber mucho más acerca de
la economía de la ciudad, particularmente sobre los sectores que actualmente no cuentan con buena
información a pesar de ser los más importantes de la ciudad: la exportación de servicios, la economía
informal y la economía de servicios comercializables. Se necesita organizar un centro de
investigación para la ciudad, constituido por las autoridades municipales, la Cámara de Comercio y
las universidades, que suministre investigaciones y estudios pertinentes a los interesados.
Al momento de revisar este documento antes de su publicación final, varias instituciones habían
formado un Observatorio Económico para el Valle del Cauca. Han producido varios reportes
trimestrales (a partir del 2000) con una impresionante cantidad de datos y análisis cruzados entre
productos por sectores, estadísticas de empleo, localización geográfica de actividades, y series de
tiempo. Se ha hecho un esfuerzo especial por conseguir mayor información sobre la economía
informal.
45
4. DESARROLLO SOCIAL
Introducción
En Cali la pobreza ha incrementado en años recientes y las últimas cifras muestran que entre 1994 y 1998
el porcentaje de la población que vive en la miseria se ha duplicado. Las personas más pudientes de la
ciudad pudieron proteger su bienestar y por lo menos mantener su nivel de vida -lo cual incrementó
también la desigualdad social en relación con los afíos anteriores; siendo Cali la única ciudad grande de
Colombia en donde esto ocurrió. Con el crecimiento del desempleo, la pobreza y la desigualdad, la
realidad social de la población en las áreas marginadas se ha vuelto aún más sombría: el trabajo infantil y
las tasas de deserción en la educación secundaria van en aumento y la amenaza de violencia de diferentes
facciones de pandillas juveniles es más patente que nunca. Los menores ingresos por concepto de
impuestos han sumido al municipio en una situación financiera desesperada, que compromete el propio
funcionamiento de los servicios sociales básicos.
Si bien la situación social del momento es deprimente, todavía hay esperanza. En primer lugar, Cali tiene
una larga tradición de compromiso cívico, alianzas entre los sectores público y privado y una comunidad
académica activa, enormemente comprometida con la situación de la ciudad. Y en segundo lugar, hay
diferentes grupos en la ciudad - tanto por zona geográfica como por quintil de ingresos - que coinciden
en las mismas prioridades para la ciudad, lo cual permitiría formular una política social integrada.
El presente capítulo utiliza información recopilada a partir de una serie de estudios preliminares 2 4 y de
una encuesta de hogares de la ciudad sobre el acceso a los servicios y el grado de satisfacción con los
mismos, que se convirtió en una fuente muy rica de información sobre las condiciones sociales de la
ciudad 2 5. El capítulo se encuentra organizado de la siguiente manera. La sección que viene a continuación
suministra información básica sobre la expansión de la pobreza y la desigualdad en Cali en los últimos
añios, en comparación con la de otras ciudades grandes de Colombia. La tercera sección aprovechó buena
parte de la encuesta EPSOC para presentar un perfil de la pobreza en la ciudad en 1999. La cuarta sección
presenta la importancia de los principales servicios municipales (educación, salud y otros programas
sociales), mientras que la quinta trata sobre la forma como la población de Cali les confiere a los servicios
su calificación y prioridad respectivas. La sexta sección incluye varias sugerencias de tipo general
respecto a la formulación de políticas sociales.
Cali dentro de la perspectiva urbana naciopal, 1994-1998
Los indicadores sociales muestran el impacto que ha causado la recesión de la ciudad en la vida de sus
ciudadanos. La Tabla 4.1 contiene estadísticas correspondientes a las cinco ciudades más grandes de
Colombia en 1994 y 1998 en cuanto al desempleo y la desigualdad. La evolución del desempleo sigue
muy de cerca a la dinámica económica de la ciudad. Tradicionalmente el desempleo en Cali ha tendido a
estar por encima del promedio nacional, debido a una mayor demanda de mano de obra calificada que de
mano de obra no calificada. En el periodo de crisis económica nacional de 1994 a 1998, el desempleo
abierto en Cali subió 8,4 puntos y en la actualidad afecta a uno de cada cinco caleños de la fuerza laboral
- además, la tasa de desempleo en Cali es muy superior a la de cualquier otra de las ciudades grandes de
Colombia. El desempleo tiene muchas repercusiones - aunque la pobreza es su consecuencia más directa,
24
25
Jerozolimski, 1999; Santamaria, 1999; y Urrea y Ortiz, 1999.
Encuesta de Acceso y Percepción de los Servicios Ofrecidos por el Municipio de Cali (EPSOC).
46
otra es la creciente tensión social y la violencia. Hoy en día hay un cuarto de millón de personas que están
buscando empleo activamente en Cali.
Tabla 4.1. Cali dentro de la perspectiva nacional
Ciudad
Bogotá
Medellín
1994
4,9
8,6
Desempleo
1998
14,8
16,7
Cambio
+9,9
+8,1
+8,4
19,7
11,3
Cali
+2,9
13
10,1
Barranquilla
+7,9
15,9
8
Bucaramanga
+8,3
15,7
7,4
Total urbano
Nota: La desigualdad ha sido definida de acuerdo con el coeficiente Gini.
0,58
Desigualdad
1998
0,54
0,51
0,51
0,76
0,48
0,58
0,57
0,48
0,55
1994
0,55
0,54
Cambio
-0,01
-0,07
+0,03
-0,19
0
-0,03
Fuente: Santamaría, 1999.
En los últimos años Cali es la única ciudad grande de Colombia que ha mantenido una creciente
concentración de ingresos. Como se puede observar en la Tabla 4.1, entre las cinco ciudades más grandes
de Colombia, únicamente Cali mostró un incremento del coeficiente Gini de desigualdad en el periodo
comprendido entre 1994 y 1998. Otras ciudades, especialmente Barranquilla - aunque igualmente
golpeada por el deterioro económico - mostraron mejoras en la distribución de los ingresos durante este
período.
En Cali los aumentos más altos en el desempleo se han dado entre los grupos de ingresos más bajos. Tal
como lo indica la Tabla 4.2, las tasas de desocupación entre 1994 y 1998 se elevaron más marcadamente
en los dos quintiles más bajos de ingresos. El creciente desempleo en Cali produjo varios efectos
secundarios negativos. En primer lugar, en el curso del año pasado el mercado de trabajo se volvió cada
vez más informal. Se estima que actualmente más de la mitad del trabajo total es de naturaleza informal.
Si bien el sector informal desempeña un papel fundamental en cuanto a que proporciona una alternativa
importante al desempleo del sector formal, constituye a su vez un lastre para la ciudad debido a que
reduce no sólo los ingresos fiscales de ésta sino el acceso de los trabajadores a la seguridad social. Esto se
puede observar claramente en la Tabla 4.3: en promedio, el acceso a la atención de salud y a los fondos de
pensiones mediante el seguro social disminuyó en Cali, y estos dos aspectos presentaron peores
características que la tendencia urbana nacional. En segundo término, el desempleo creciente también
puede hacer que los padres obliguen a sus hijos a buscar el sustento para sus familias. Nos encontramos
ante un aumento marcado de la participación de la fuerza laboral activa de la niñez en edad escolar
durante los años recientes; en este campo Cali presenta la peor situación en relación con las diferentes
ciudades estudiadas aquí (Tabla 4.3).
La pobreza y la miseria aumentaron considerablemente en los últimos cuatro años en Cali. Según una
minuciosa evaluación de las Encuestas Nacionales a Hogares efectuadas entre junio de 1994 y 199826, se
encontró que la pobreza en la ciudad, utilizando el margen de pobreza que defmne el Departamento
Nacional de Estadística (DANE), aumentó del 29,8% al 39,0%, mientras que el porcentaje de la población
que se encontraba en la miseria - definida ésta como la incapacidad de comprar incluso una canasta
básica de alimentos - se duplicó y subió del 5,3% al 10%. Al mismo tiempo, el crecimiento natural de la
población y la migración le agregaron a la ciudad de Cali otros 160.000 habitantes, con lo cual se
sobrepasó la marca de los dos millones (2'070.000 habitantes, en 1998). En cifras totales, esto significa
que en 1998 vivían en la ciudad más de 800.000 personas en la pobreza y más de 200.000 en la miseria.
26
Urrea y Ortiz,1999.
47
Tabla 4.2. Desempleo en Cali, en 1994 y en 1998
Indicadores
2
14,3
26,2
1
Tasa de desempleo, 1994
Tasa de desempleo, 1998
24,8
43,5
Quintil de ingresos
3
4
12,5
10,4
15,9
13,2
5
5,5
6,9
Total
11,3
19,6
Fuente: Santamaría, 1999.
Tabla 4.3. Acceso a la seguridad social en las principales ciudades colombianas
Atención de salud
Fondos de pensiones
Bogotá
Medellín
Cali
Baquilla
B/manga
1996
56,2
64,7
52,6
44,3
44,6
1998
55,5
62,6
49,2
38,6
48,9
Cambio
-0,7
-2,1
-3,4
-5,7
+4,3
1996
40,1
44,0
39,5
31,3
33,2
1998
42,7
49,9
37,8
30,8
37,2
Cambio
+2,6
+5,9
-1,7
-0,5
+4,0
Total urbano
55,5
52,4
-3,1
39,7
40,3
+0,6
Trabajo de menores (entre 12
y16 aflos de edad)
1994
1998
Cambio
8,1
7,7
-0,4
7,5
6,6
-0,9
7,9
9,1
+1,2
6,1
5,9
-0,2
15,8
14,9
-0,9
8,2
8,4
+0,2
Fuente: Santamaría, 1999.
Tabla 4.4. Pobreza y miseria en Cali, en 1994 y en 1998
Indicador
Pobreza
Tasa per cápita (%)
Número absoluto ('000)
Tasa per cápita (%)
Número absoluto ('000)
Fuente: Urrea y Ortiz, 1999.
Miseria
1994
29,8
1998
39,0
571
5,3
101
807
10,0
207
La pobreza en Cali
Para los efectos propios de este estudio se utilizó el ingreso per cápita del hogar como indicador del
bienestar. El módulo de mercado laboral e ingreso del EPSOC27 es relativamente restringido, pero
La encuesta EPSOC no fue diseñada para medir con exactitud cuáles eran los ingresos domésticos, sino más bien
para obtener una buena aproximación que facilitara la clasificación de los hogares de la ciudad de pobres a ricos. Por
consiguiente, nos hemos abstenido de utilizar la encuesta para obtener los niveles absolutos de pobreza aplicando
una línea de pobreza basada en aspectos de alimentación. En su lugar, hemos utilizado el estimativo más reciente de
Urrea y Ortiz (1999), que es muy cercano al 40%. Para efectos del presente estudio, pues, se ha definido la pobreza
como los dos quintiles inferiores de ingresos, que comprenden el 40% de la población de la ciudad. De manera
semejante, hemos definido que la extrema pobreza la constituye el 20% más bajo de la población. La EPSOC (1999)
fue diseñada para lograr la representatividad de cinco zonas diferentes de la ciudad. Sin embargo, se presentan
estimativos al nivel de comunidad, dado que la pobreza en zonas más amplias parece diferir en forma significativa
entre una zona y otra. Aunque se pierda precisión en el estimativo (se aumentan los errores estándar), se obtiene un
panorama más completo de la pobreza. En la tabla 4.6. se incluyen los errores estándar de las tasas de pobreza per
cápita. Como se puede observar, dichos errores estándar se encuentran dentro de un intervalo razonable, salvo en las
comunas 3, 4 y 12. En estos casos se debe tener precaución en el momento de las conclusiones al utilizar una clasificación de las
comunas.
27
48
distingue rubros diferentes de ingresos: sueldos y salarios de ocupación en primaria y secundaria (por
unidad y frecuencia de pago), ingresos laborales adicionales, ingresos por intereses, ingresos por
arriendos, pensiones, transferencias y otras fuentes. No obstante, descubrimos que la base de datos no
incluía los ingresos de sueldos y salarios correspondientes a aproximadamente una tercera parte de los
entrevistados que se encontraban trabajando durante el período de la encuesta. Para ellos construimos un
modelo sencillo de estimación de sueldo por horas como función de las características individuales
(educación, experiencia, género), ocupacionales y de zona para aplicarles a los datos faltantes. Al sumar
todos los ingresos familiares y dividirlos por el número de miembros del hogar se obtuvo el ingreso per
cápita por hogar que se utilizó para conformar los quintiles de ingresos correspondientes a la población de
Cali.28 En esta sección se tratan tres aspectos principales de la pobreza en Cali: (i) la relación entre el
ingreso y el estrato socioeconómico; (ii) un análisis espacial del ingreso y la pobreza y (iii) las
características específicas de la pobreza en Cali.
En Cali, como es el caso de Colombia en general, buena parte de la discusión acerca de la distribución
geográfica de la pobreza queda enmarcada por lo general en parámetros de estratos socioeconómicos.
Estos son grupos socioeconómicos definidos por las características de la vivienda (materiales de la
vivienda, acceso a los servicios, etc.). Los estratos se definen al nivel de manzanas. De esta manera no se
pueden identificar las diferencias en las características de la vivienda y los servicios básicos dentro de una
manzana. En Colombia juegan un papel importante las definiciones de los estratos, debido a que los
programas de subsidios van orientados de acuerdo con este dato y la mayoría de los servicios públicos se
cobran en forma diferencial también de acuerdo al estrato.
Recuadro 4.1. Encuesta de acceso y percepción de los servicios ofrecidos por
el municipio de Cali (EPSOC, 1999)
Gracias al apoyo fmanciero de la cooperación Banco Mundial ' Gobierno e Holanda, se realizó en Cali la Encuesta
de acceso y percepción de los servicios ofrecidos por el municipio de Cali (EPSOC) en septiembre de 1999. La
encuesta se basó en una encuesta piloto que se utilizó en Kampala, Uganda, y que fue adaptado a la situación de Cali
con ayuda del Centro de Investigaciones y Documentación Socioeconómicas de la Universidad del Valle. La
recopilación y la tabulación de datos fueron llevadas a cabo por una firma colombiana especializada en encuestas, el
Centro Nacional de Consultoría.
La encuesta abarcó 1.912 hogares de la ciudad, representativos de cinco zonas diferentes y de seis estratos
socioeconómicos según los define el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE). El valor
agregado de la encuesta (comparado con los conjuntos de datos existentes) consiste en que es hecha especialmente
para la ciudad y combina información cuantitativa (por ejemplo, los ingresos por hogar) con información cualitativa
sobre la satisfacción de la población con respecto a programas y prioridades. La encuesta estaba conformada por
módulos sobre vivienda, acceso a los servicios básicos y satisfacción con los mismos, así como grado de satisfacción
con la educación y la salud, el mercado de trabajo, la seguridad alimentaria, la participación en asuntos cívicos y las
prioridades de la población.
Fuente: Hentschel, Mehra y Seshagiri, 1999.
Como una medida alternativa del bienestar entre los estratos socioeconómicos, tal como los define el
DANE, y el ingreso per cápita nos interesa analizar la relación que existe. En este caso se pueden
presentar diferencias debido a dos razones. La primera es que dentro dé una misma manzana puede existir
dividir el ingreso total del hogar por el tamaño del mismo, no se presupuso ninguna economía de escala en el consumo. Esta
suposición ha sido recientemente cuestionada (ver Lanjouw y Ravallion, 1995).
28
Al
49
una heterogeneidad considerable entre diferentes hogares, por lo cual el estrato 'promedio' es tan sólo una
descripción incompleta de la desigualdad dentro de un barrio determinado. La segunda es que el ingreso
per cápita y el estrato de un hogar pueden no estar tan estrechamente relacionados entre sí. Especialmente
en un ambiente urbano, el tipo de materiales utilizados en una edificación o el acceso a los servicios
básicos pueden no ser un elemento de pronóstico apropiado del ingreso doméstico - unos elementos más
representativos podrían ser más bien la educación y la situación de empleo de la persona.
En realidad los ingresos y los estratos muestran una variación relativamente alta. La Tabla 4.5 ilustra la
relación entre las dos variables. Los estratos (que aparecen en las filas) se distribuyen según quintiles de
ingresos - en los cuales el quintil 1 representa al 20% más pobre de la población y el quintil 5 representa
el 20% de mayores ingresos per cápita. El rubro de la última columna muestra en qué forma contribuye
cada estrato a la población total; por ejemplo, el 20,4% de la población de Cali aparece como 'estrato 1'
mientras que el 30,6% es de 'estrato 2'. Nos interesa saber de qué modo varia el ingreso según cada
estrato. Tal como se puede observar, la variabilidad es muy alta. Esta variación es especialmente elevada
en la población de estratos dos y tres - en el estrato 3, el ingreso está distribuido de manera casi uniforme
entre todos los quintiles. Debido a que los estratos son el criterio utilizado para discriminar las tarifas de
los servicios públicos y definir los subsidios respectivos, es preocupante observar que, por lo menos en el
caso de Cali, la estratificación no coincide con la distribución de los ingresos. Estos resultados indican
que se debe tener cuidado al emplear el estrato como única variable para determinar a los beneficiarios de
programas sociales y que se debe revisar el proceso de estratificación.
Tabla 4.5. Ingresos y estratos socioeconómicos, Cali 1999
Estrato
Ouintil de
sos
1
2
3
4
Uno ('bajo-bajo')
30,4
28,8
20,0
15,5
Dos ('bajo')
23,8
14,5
13,4
24,9
24,1
Tres ('medio-bajo')
15,9
22,1
Cuatro ('medio')
8,7
9,7
Cinco (medio-alto')
5,6
5,3
3,5
Seis ('alto')
5,6
3,5
7,1
Nota: debido al redondeo de cifiras es posible que los totales no sumen el
Fuente: EPSOC, 1999.
Total
Contribución
100
20,4
100
100
100
30,6
33,5
10,2
16,4
25,7
23,6
5
5,4
10,9
21,8
44,6
14,5
71,2
100
4,8
18,5
100%..
65,2
100
0,5
En lugar de estratos socioeconómicos, utilizamos cifras de ingresos para analizar geográficamente la
pobreza.
En la misma forma como Colombia es una nación muy heterogénea, así lo es también la ciudad de Cali. A
medida que se modernizan y valorizan las zonas del centro, la población de menores ingresos se asienta
en zonas marginales, en condiciones ambientales y de infraestructura precarias, con servicios, medios de
transporte y comodidades urbanas insuficientes y/o subnormales. En estas zonas se concentra un gran
número de carencias (relacionadas con los ingresos, la pobreza, el bajo nivel educativo y los riesgos
sanitarios, la seguridad, etc.2 9 ) A la zona más pobre de la ciudad se conoce como Aguablanca, que
comprende las comunas 13, 14, 15 y 16 (aunque a veces parte de sus residentes no cuentan a esta última
como parte de Aguablanca), situadas en el extremo oriental de la ciudad (ver mapa 4.1).
Tal como lo muestra la Tabla 4.6, incluso en el mismo Aguablanca son evidentes las diferencias en
cuanto a la pobreza: la comuna 14 es definitivamente la más pobre de la ciudad y alcanza una tasa de
29
Jerozolimski 1999, p.8.
50
pobreza del 72,8%, mientras que en las otras dos comunas la tasa continúa siendo alta pero con niveles
ligeramente menores. Las comunas de Aguablanca han sido pobladas en gran medida por migrantes de
raza negra provenientes de la costa del Pacífico. La segunda zona comúnmente identificada como de alto
grado de pobreza es Ladera, que incluye las comunas 1, 18, 20, ubicadas en la parte occidental de la
ciudad. La mayoría de estas comunas está ubicada en laderas pendientes y comprende principalmente los
migrantes mestizos más pobres. A nivel específico las tasas de pobreza de las comunas 1 y 18 muestran
niveles algo mayores que los de la comuna 20. Las comunas del sector nororiental de la ciudad (6 y 7),
que también incluyen a migrantes recientes, muestran niveles de pobreza entre moderados y altos,
especialmente en el extremo norte, en la comuna 6. Un grupo grande de las comunas localizadas en el
centro (las 3, 4, 5, 8, 9, 10, 11 y 12) se encuentran pobladas principalmente por estratos de ingreso mediobajo y muestran niveles entre moderados y en su generalidad medianos de pobreza, salvo la comuna 5 que
tiene niveles inferiores. Por último, un corredor que recorre desde el norte (comuna 2) pasando por el
centro (comuna 19) y hasta el sur (comuna 17) está poblado por estratos de ingreso medio-alto y, por
consiguiente, muestra niveles de pobreza relativamente bajos.
Tabla 4.6. Tasas de pobreza per cápita por comuna
Contribución a la pobreza total
2,8
1,7
2,4
Pobreza per cápita
54,5 (6,71)
15,3 (2,11)
42,0 (8,34)
Extrema pobreza per cápita
14,7 (4,77)
11,8 (1,89)
19,5 (6,70)
4
45,3 (10,61)
14,6 (7,53)
1,5
5
6
19,0 (4,53)
10,9 (3,60)
2,6
7
51,2 (4,47)
47,3 (4,99)
23,4 (3,79)
31,8 (4,66)
9,4
8,8
8
9
10
11
12
31,2 (4,88)
22,4 (4,81)
25,9 (4,28)
36,2 (4,93)
28,9 (10,14)
11,3 (3,34)
12,2 (3,78)
12,9 (3,27)
15,8 (3,74)
17,3 (8,46)
13
42,9 (4,52)
27,0 (4,05)
14
72,8 (3,63)
37,0 (3,94)
15
55,7 (5,55)
32,7 (5,24)
16
24,2 (3,44)
3,7 (2,55)
0,4
18
55,4 (3,99)
6,7 (3,37)
53,1 (5,12)
4,8
3,1
4,1
7,0
1,3
6,4
15,9
6,0
7,7
26,4 (4,52)
7,3
19
20
19,9 (2,95)
45,7 (6,72)
7,8 (1,98)
15,3 (4,85)
3,4
3,4
40,0
20,0
Comuna
1
2
3
17
Total
_
__
Nota: Entre paréntesis aparecen los errores estándar.
Fuente: EPSOC, 1999.
Si bien las descripciones anteriores nos permiten identificar una cantidad de zonas diferentes en medio de
la misma ciudad, es grande la heterogeneidad dentro de las zonas e incluso dentro de las comunas. Hay
focos de extrema pobreza en comunas específicas, que - en general - no parecen tener un alto nivel de
pobreza. La Tabla 4.7 nuestra una clasificación de las comunas, ordenadas por el índice de pobreza per
30 Como se puede observar,
cápita (columna de la izquierda) y por extrema pobreza (columna del medio).
las comunas 7 y 13 aparecen con una clasificación muy alta como extrema pobreza, pero no tan alta en
relación con la clasificación de la sola pobreza como tal. La existencia de estos focos de extrema pobreza
30
En este caso se define 'extrema pobreza' como el grupo poblacional del quintil más bajo de Cali.
51
en relación con el ingreso dentro de las comunas hace necesario un sistema de información amplio que le
permita al municipio canalizar recursos a estas áreas particularmente pobres.
Tabla 4.7. Extrema pobreza y número de pobres, 1999
Posición
# 1
#2
#3
Tasa de pobreza
#4
#5
#6
~14
15
~~16
1
18
6
Tasa de extrema pobreza
14
15
7
13
18
16
Número de pobres
14
6
7
16
18
11
Fuente: EPSOC, 1999.
Aunque las tasas de pobreza por comuna son importantes, es de igual importancia la distribución
geográfica de la población de escasos recursos. Dado que las comunas varían en forma considerable
según su tamaño - desde 61.000 en la comuna 4 hasta 254.000 en la comuna 14, estas dos perspectivas
del mismo panorama muestra resultados diferentes (ver Tabla 4.6). Visualmente el 4.2 ilustra la
distribución de la población de menores recursos en la ciudad mediante círculos, cuyo tamaño indica la
magnitud del grupo de población de menores recursos en cada comuna respectiva. Si bien en términos
generales la mayor cantidad de pobres también habita en la comuna que tiene la más alta tasa de pobreza
(la comuna 14, con cerca de 185.000 pobres), la Tabla 4.7 también muestra un ordenamiento diferente de
las comunas - en el que la comuna 6 está en el segundo lugar en cuanto a su 'contribución' a la pobreza.
Vale la pena tener en cuenta dos aspectos adicionales. El primero es que las comunas con las más altas
tasas de pobreza per cápita son asimismo las de mayor proporción de crecimiento de población en la
pasada década - lo cual explica también por qué la proporción de población migrante como parte del total
de la comuna es la más elevada. 31 El segundo es que en estas comunas en rápida expansión la densidad
poblacional es la más alta - con consecuente hacinamiento y congestión.
En relación con las características de la pobreza en Cali en las secciones siguientes se tratan seis temas:
los grupos de alto riesgo, la inseguridad alimentaría, la vivienda y el acceso a los servicios básicos, la
asistencia a la escuela, la atención de la salud y la violencia. Los más afectados por la pobreza en Cali
tienden a ser los jóvenes (gráfico 4.1). Las familias de menores recursos tienden a ser más grandes y a
tener una mayor proporción de dependencia (la proporción entre los miembros inactivos del hogar en
relación con los miembros activos del mismo) de manera que, de todos los grupos de edades, los menores
enfrentan el más alto riesgo de encontrarse en la pobreza. Cerca de la mitad de los menores de la ciudad
no tiene ninguna cobertura del sistema de seguridad social y cuatro de cada diez niños menores de siete
años no participan en ningún programa que controle su desarrollo ni crecimiento 3 2 . Pero también los
adolescentes se encuentran en un riesgo mayor que el promedio - y de éstos, especialmente los que se
encuentran sin trabajo muestran niveles críticamente elevados de pobreza.
31
Según Urrea y Ortiz (1999, p.7) la tasa de crecimiento más alta de la población entre 1993 y 1998 fue la de las comunas 20
(7,2%), 18 (7,2 %), 13 a 16 (2,4%), 6 (2,4%) y 7 (2,4%).
32
Foro Nacional por Colombia, 1999.
52
Mapa 4.1: Pobreza en Cali,
tasas per cápit', 1999
Baja: <20%
mMediana: 21-40%
Alta: 41-50%
Muy alta: 51-70%
.Sumamante
©
~~~~~~alta:
> 70%
Fuente: Departamento de Planeación Municipal de Cali
Cálculos propios con base en EPSOC, 1999.
53
Mapa 4.2: Distribución de la pobreza en Cali, 1999
i;
185.000 pobres
*o
65.000 pobres
*
3.200 pobres
Fuente: Departamento Administrativo de
Planeación Municipal de Cali
Cálculos propios con base en EPSOC,
1999.
Por otra parte, quienes han recibido menos educación también enfrentan - en promedio - un mayor
riesgo de pobreza. Tal como lo indica la Tabla 4.8, los logros educativos van relacionados directamente,
como es de esperarse, con los ingresos. Sin embargo es de señalar que la diferencia en los logros
educativos entre el primero y el cuarto quintiles fluctúa únicamente en un intervalo de menos de dos años.
Como se indicará en el capítulo 6, el patrón de desempleo recae con especial fuerza en los hombres y
mujeres que no han terminado su educación secundaria - más aún que aquellos que apenas han terminado
la educación primaria.
54
también las personas
encuentran
se
En riesgo
los cuales
derecursos
de
4.1) y- muchas
otros
de
(gráfico
de edad de pensión
se encuentra
carecen
c31iB99
La pobreza
entre la
social.
seguridad
en gran medida
ifios4.1P&~cnr~
33
concentrada
y mestizos. la
negros
migrantes
del género,
lbsadepsha
población de con el tema
cuyo jefe de
hogar
un
relación
eQOEn
de que
de
probabilidad
sea pobre es
5a0mujer
que
de
una
\noriesgo
familia sea 25% mayor que elsea
un hombre.
del
hogar
4Q0
alrededor
jefe de
cuyo
uno
lo sea
es un grupo
techo también
3QO
también
sin
La poblaciónmuchas de estas personasgrupo de
34
ZQO
vulnerable;
de
recientes . Este
migrantes
en las encuestas
son
incluido
1Q0
está
población no
QO_______________________________________
6>
405
hogares.
2S3
se
15-24
0-14
dicha inseguridad de
de
FáKI
grado
el
BcEPF,X 1999.
- y hoy en día ilustra la Tabla 4.8, cerca su
alimentaria
lo
de
con la inseguridad
Cali. Tal como
que miembros haber
en
mano
la
reportó
de
elevados
más bajos
anterior por
La pobreza vaniveles sorprendentemente
de ingresos
quintil
en
inmediatamente
del
de familia
año
encuentra
de la población lo menos una vez en el Y un 60% de tales padres a recursos
parte
por
una tercera
debido
alimentos.
pasado hambre
de sus hijos
habían
para comprar
sesgadas hacia
familia
tanto
fmancieros
alimentación
un
la
estar
recursos
pueden
que reducir
carecido de
entre la población
que estas cifras
que tuvieron
a
alimentaría
de los
Pese
afirma
un año).
pobres
de inseguridad dado que el alcance
(por más de
problema
más
un grave
preocupante
insuficientes
de población
indican
grupo
del
particularmente sólo el 4,4%
3`Esta es un area
arriba, los resultados
Cali.
limitado. Tan
de
(ver Tabla 4.8).
sumamente
más pobre
es
alimentaria
nutrición
la ayuda
y el acceso a
vida
de
programas de haber tenido acceso a
que
la calidad
diferencias en Cali (EMCALI) encontró o
pobre manifiesta
aparecen
de
adobe
la pobreza,
hechas de madera,
geográfica de
Servicios Municipales
de
embargo,
inadecuadas,
concentración
personas. Sin de tierra.
Con la
viviendas
1996 la Compañía
120.000
en
En
a
servicios básicos. 157.000 personas vivíanúltimos años y ahora afecta en casas con pisos propiedad
reducido en lospisos de cemento y 20.000 y se encontró que la casas sin
aproximadamente
36 . Este déficit se ha
en
con
alquiladas
bambú
personas viven
vive en casas
viven en casas
300.000
de
población
personas
la
295.000
material. Cerca son pobres.
un tercio de
bienestar
al
ligada
Aproximadamente no está
al
60% de las cuales
vivienda
propiedad,
de
pero el acceso
de
privada
títulos
completa,
que
casi
respectivos
Mientras
una cobertura
contar con sus
basuras tienen según los grupos de ingresos.
de
del grupo de
parte
recolección
la
tercera
y
la
variaciones
eléctricas
casi en
manera, hay 320.000
muestra marcadas al acueducto público,
Las conexiones
igual
De
alcantarillado
diferentes hogares.
acueducto y toda la población tiene acceso
del agua entre
grifo
el
prácticamente pobres se comparte
a quien se le solicitó
fue al entrevistador
esta pregunta.
pero
ingresos más
raciales,
tener diligenciada
pobreza.
__0_0
sin
los antecedentes
migración y la
entrevistada apareció
relacionadas con
factor racial, la
el
población
la
preguntas
de
entre
pueden
(1999) incluía
cerca de la mitad
vinculo existente
3 La EPSOC
de los encuestados a dicha
Sin embargo, establecido claramente el
algunos
respuestas.
que
dado
llenar las
una oportunidad
anteriores han
hacia arriba
le hubiese dado
tengan un sesgo
No obstante estudios
alimentaria
la Tabla
(1999)
Urrea y Ortiz los resultados que muestra las preguntas de inseguridad
a
que
con un 'si'
35 Es posible
que el responder
de subsidios.
haber pensado acceso a los programas
tener
a
1999.
familia
por Colombia,
36 Foro Nacional
34
55
caleños que
no
Es bien sabido cuentan con el uso exclusivo
que
infectocontagiosas estas condiciones sanitariasde un sanitario sino que
- especialmente
conllevan problemas deben compartirlo
agua potable.
con sus vecinos.
cuando las mismas
higiénicos y,
por ende, enfermedades
familias no tienen
un acceso directo
Los déficits
e inmediato
educativos se
al
tratan en el capítulo
6.
Tabla 4.8. Características
Característica
de la pobreza
según ingresos,
Cali, 1999
Mercado laboral
Tasa de desempleo
Educación
2
35,9
Aflos de educación
del jefe de
familia'
Seguridad alimentaría
Miembro de familia
que ha pasado
hambre 2
Tuvo que disminuir
el consuno de
alimentos
Acceso a programa
de nutrición
Vivienda
4,4
Recolección
de basuras
Salud
Se enfermó
en
Cuando utiliza los pasados 4 meses
servicio médico
- Puesto de salud
- Hospital público público
Seguros de
salud
- ISS3
4
- EPS
- SISBEN 5
- ninguna afiliación
Violencia
Miembro de
familia víctima
atraco, robo
de
o actos
41,0
79,2
25,4
99,5
93,9
73,3
99,7
69,7
77,9
30,3
22,0
95,9
99,0
28,9
24,3
37,6
21,1
29,1
16,1
13,8
13,2
22,7
46,0
19,6
22,9
12,,2
41,2
1,9
38,2
89,2
20,8
100
98,8
81,1
99,2
25,7
3,1
36,0
92,8
13,2
100
98,6
84,3
99,8
81,7
18,3
97,3
26,6
27,7
16,9
26,3
20,2
10,9
39,2
86,0
13,8
99,5
21,3
13,6
8,8
27,2
36,4
4,8
26,9
8,0
5,1
18,1
12,9
42,4
0,5
2,7
35,5
93,0
7,1
100
99,6
89,6
99,8
17,1
10,3
11,7
42,7
3,7
37,9
77,5
a servicios básicos
Conexión a la
electricidad
Instalaciones
sanitarias
- internas
Acueducto
- uso particular
- uso compartido
53,6
5,8
8,4
16,9
Total
5
11,8
7,3
22,8
60,6
4
18,4
6,6
34,2
Pisos de cemento
o tierra
Acceso
3
22,4
6,4
Alquilada
Propia
Quintil de ingresos
37,7
86,9
3,1
13,9
100
100
95,1
100
99,9
98,2
84,7
99,7
94,9
82,1
5,1
99,8
19,3
7,5
8,9
29,4
41,4
0,8
17,6
17,9
98,3
24,1
22,7
14,2
23,3
26,8
10,3
34,2
20,2
violentos
Notas:
23,8
19,7
I Años promedio
20,6
.
de educación
25,4
2 En el curso
correspondientes
21,9
del
año
pasado.
al total de la población
3 ISS = Instituto
de
Seguridad
de 18 affos de
4 EPS = Empresa
Social de Colombia.
edad o mayores.
Privada de Salud.
5 SISBEN = Selección
de Beneficiarios
permite identificar
Fuente: Cálculos a los beneficiarios quede Programas Sociales.
El SISBEN
sean objeto de
propios basados
programas sociales. no es un progra
en la EPSOC,
como tal, sino
1999.
un sistema que
56
Los pobres requieren de mayor atención de salud que los grupos de ingresos mayores. El quintil de los
ingresos más bajos reportó una tasa de enfermedades de alrededor del 30% (durante el período de los
pasados seis meses), mientras que en el quintil de la población más pudiente es de cerca del 20%. Es más
probable que las familias más pobres busquen ayuda en centros de salud y hospitales públicos, mientras
que los médicos y clínicas privados son los proveedores preferidos de las familias de mayores recursos.
Para muchas de las personas de menores recursos estas visitas representan una grave carga en el
presupuesto familiar ya que tan sólo la mitad de ellas goza de alguna forma de seguridad social. Si bien el
sistema de identificación de beneficiarios SISBEN (ver la nota 5 de la Tabla 4.8.) funciona bien, es decir
favorece a las poblaciones más pobres, su cobertura es relativamente baja. Únicamente el 22% de la
población más pobre manifiesta haber tenido acceso a la red del SISBEN- y con ello a servicios de salud
subsidiados. El acceso a la seguridad social privada y pública como por ejemplo, al Instituto de
Seguridad Social (ISS) y a la Empresa Privada de Salud (EPS) es baja para los pobres y muy superior
para los de mayores recursos.
Los nexos entre los crímenes violentos y la pobreza en Cali no son tan estrechos como se cree
comúnmente, como se observará más adelante, en mayor detalle, en el capítulo 5. La Tabla 4.8 muestra
cómo en todos los quintiles el porcentaje de miembros de la familia que son víctimas de actos violentos es
de alrededor del 20%, lo cual señala que todos los caleños resultan ser víctimas de la violencia en Cali.
Programas municipales 1: distribución de gastos y acceso
Composición de los gastos municipales de 1997. En 1997, la mayor parte de los gastos municipales se
dedicó a los gastos de tesorería (hacienda, catastro y tesorería) - principalmente para el servicio de la
deuda municipal -- así como para la construcción y mantenimiento de la infraestructura de transporte de la
ciudad. Tal como se muestra en la Tabla 4.9, solamente estos dos rubros representan más de la mitad del
total de, gastos municipales. Los gastos sociales en salud, educación, convivencia ciudadana y bienestar
social siguen en importancia, pero en proporción significativamente inferior, en este presupuesto. 3 7
Incidencia geográfica en los gastos de la ciudad. Del total de gastos (382 mil millones de pesos) en 1997,
tan sólo el 26% benefició a comunas específicas. El grueso de los gastos se dedicó o bien a fmanciar el
pago de deudas y la administración municipal o bien al plan de ordenamiento territorial). 3 8
Sin embargo, los gastos de destino geográfico específico fueron a dar principalmente a las comunas de
mayores recursos de Cali. Se analizó la distribución espacial de los gastos en tres categorías: gastos
sociales (bienestar social, convivencia ciudadana, educación, salud, deporte, vivienda social); transporte
(vías, mantenimiento, tráfico) y todos los otros gastos. Los gráficos 4.2 a 4.4 comparan de qué manera
están distribuidos estos gastos con la forma como están distribuidos los pobres en la ciudad. Es decir, se
ha calculado la proporción de cada rubro de los gastos que le han llegado a una comuna específica y a
esto se le ha restado la proporción del total de pobres que viven en dicha comuna. Una barra positiva
indicará entonces que la comuna ha obtenido una mayor porción de los gastos de la que hubiese recibido
si los gastos se hubiesen distribuido estrictamente de acuerdo con un mapa de pobreza. En los tres
gráficos se ordenaron las comunas de izquierda a derecha según la proporción de población pobre mientras más pudiente la comuna, más a la derecha aparece en el gráfico. Como se puede notar, todos los
37
En Cali, la 'municipalización' de los gastos en educación no se ha completado aún, por lo cual parte de los presupuestos en
educación debe ser aportados directamente a los planteles educativos por el departamento del Valle del Cauca. Estos gastos no
están incluidos aquí.
38
Para mayor infoirmación consúltese el capitulo 7.
57
tres gráficos muestran barras negativas al lado izquierdo (las comunidades más pobres) y valores
positivos a la derecha (correspondientes a las comunidades más favorecidas). De aquí que la distribución
espacial de los gastos en Cali se realizó en contra de los más necesitados.
Tabla 4.9. Composición de gastos municipales, 199739
Departamento
Infraestructura de vías & transportes
Finanzas (Hacienda)
Salud pública
Vivienda social
Educación
Convivencia
Bienestar social
Otros
Proporción del gasto
31,6
23,6
13,0
8,3
6,6
5,3
2,6
9,0
Fuente: Departamento Administrativo de Planeación Municipal, Alcaldía de Santiago de Cali 1999.
Gráfico 4.3. Distribución de gastos en transporte
vs. distribución de la pobreza, 1997
30.00
Gráfico 4.2. Distribución del gasto social
vs. distribución de la pobreza, 1997
20.00
2
10.00á
20.00
0
I
~~~~~
|
|
l
~
~
~~~~~~~~~~~~~~~~10.00-
10.-00_'
-20.00
, , , , , , , ,
Comundades con
más pobres
, I
_
Comunidades con
menos pobres
-20.00
Comunidad
con más pobres
Comunidades
con menos pobres
Fuente: EPSOC, 1999 y Municipio de Santiago de Cali, 1997.
Gráfico 4.4. Dist,ibución de otros gastos
vs. distribución de la pobreza, 1997
60.
40
-___
20
-20.
Comunidades
con menos pobres
Comunidades
con más pobres
Fuente: EPSOC, 1999 y Municipio de Santiago de Cali, 1997.
Esta tabla, aunque semejante a la Tabla 7. 1, presenta algunas diferencias: La Tabla 4.9 se refiere a los gastos ejecutados del
municipio por departamento (cada departamento representa ciertos gastos administrativos) en 1997 e incluye el servicio de la
deuda, mientras que la Tabla 7.1 muestra los gastos ejecutados por orocrama (algunos programas se traslapan entre diferentes
departamentos), en 1998, y excluye el servicio de la deuda.
39
58
Es evidente que la pauta que se aplicó en este caso para analizar la distribución geográfica de los gastos
de la ciudad es muy estricta. Implica que la distribución espacial de los gastos debería ser acorde con la
distribución de la pobreza en la ciudad. Para muchas inversiones, especialmente las de gran envergadura
que benefician a la ciudad en forma global, este principio no es el más adecuado. No obstante, la
distribución que se acaba de mostrar tiene un sesgo muy claro en contra los pobres en todas las categorías
de gastos. Este problema debería ser abordado si la ciudad desea convertirse en un lugar más integrador e
igualitario para sus habitantes. En la actualidad la distribución de los gastos de la ciudad perpetúa las
desigualdades espaciales. Una razón para esta distribución inequitativa de los gastos se debe a la fórmula
que se utiliza como guía para las asignaciones a las comunas. El primer componente de la fórmula
distribuye el 60% de los gastos en forma igual para todas ellas, sin tener en cuenta su población ni sus
niveles de pobreza respectivos. El segundo componente tiene en cuenta la población, el número de
viviendas clasificadas en los estratos 1 y 2, y la contribución fiscal de cada zona. Se nota claramente que
los dos últimos rubros van en contra de las comunas más necesitadas (consúltese el tema de la
estratificación en la segunda sección).
Incidencia individual de los gastos de la ciudad en la educación y la salud. Para un grupo selecto de
programas se puede utilizar la encuesta EPSOC para calcular la distribución de los beneficios por grupo
de ingresos. Sin embargo, al hacerlo así, se está suponiendo que un acceso igual implica un beneficio
igual (por ejemplo se asumiría que un menor que asiste a una escuela pública de primaria en Aguablanca
va a obtener el mismo 'valor' en cuanto a educación que un niño que asiste a una escuela primaria de la
comuna 17). Naturalmente, ésta es una suposición fuerte. Comoquiera que es muy posible que los
beneficios por estudiante sean mayores en las comunas menos favorecidas, los resultados tenderán a
tener un sesgo en favor de los pobres, el cual se debe considerar al interpretar los datos.
La mayor parte del gasto público en educación y salud en Cali es progresiva. La Tabla 4.10 muestra que
la mayor proporción de gastos públicos en estos sectores favorece a los dos quintiles de ingresos más
escasos, como es recomendable. Dado que los pobres tienden a ser usuarios más intensos de la educación
pública primaria y secundaria, una mayor parte del beneficio de estos gastos está destinada a ellos- y lo
mismo es cierto respecto a los centros de salud pública y hospitales oficiales. Aunque ya se había anotado
antes que la cobertura del SISBEN es relativamente escasa para los pobres,4 0 los beneficios obtenidos por
estar asignado al sistema fluyen en gran medida hacia los menos favorecidos, el 43% al 20% más pobre
de los caleños. Sin embargo, los subsidios para la educación superior en su gran mayoría los terminan
aprovechando los grupos de mayores ingresos.
Programas municipales UI: grado de satisfacción con la prestación de servicios básicos y humanos
El acceso a los gastos de la ciudad y su distribución es uno de los ángulos desde los cuales se deben mirar
los programas municipales - otro ángulo es observar cómo se califica la calidad de los mismos. Parte de
la encuesta EPSOC se enfocó en obtener retroalimentación de la población sobre su grado de satisfacción
con la prestación de los servicios municipales de educación, salud e infraestructura. Nos interesó
particularmente ver si la calificación de los servicios prestados por el municipio difería mucho entre las
poblaciones pobres y las acomodadas.
Becerra (1997, p.12) informna que en reuniones de grupos de estudio focalizados en los barrios pobres también le han criticado
al SISBEN su bajo nivel de cobertura.
40
59
Tabla 4.10. Incidencia de los gastos en educación y salud de Cali, Septiembre de 1999 (%)
Tipo de gasto en educación
Educación primaria
Educación secundaria
Educación universitaria
1
32,9
23,4
4,2
Quintil de ingresos
3
2
21,8
30,5
21,7
25,7
23,2
15,3
Total
4
9,3
18,8
24,5
5
5,6
10,4
32,8
11,9
12,3
9,3
7,1
13,5
1,6
100,0
100,0
100,0
100,0
31,0
27,7
44,2
Centros de salud pública
Hospitales públicos
SISBEN
24,9
22,1
23,7
25,1
24,4
21,2
100,0
100,0
100,0
Nota: debido al redondeo de las cifras los totales pueden no sumar siempre el 100%..
Fuente: Cálculos propios basados en la EPSOC, 1999.
Según se aprecia en la Tabla 4.11, el grado de satisfacción varía en forma sustancial según los servicios
del caso, pero muy poco entre los diversos grupos de ingresos. Al contrario de lo esperado, los estudiantes
que asisten a la escuela muestran un bajo grado de insatisfacción, aunque una subdivisión más minuciosa
revela que la tasa de insatisfacción con la educación pública (12%) es de más del doble de la relacionada
con la educación privada (5%). De manera similar la electricidad, el acueducto y la recolección de
basuras son consideradas como satisfactorias por la gran mayoría de la población. La insatisfacción con
la salud es considerablemente mayor, pues aproximadamente una cuarta parte de la población se
manifiesta descontenta con el servicio que se les ofrece. Al sondear acerca de la razón por la cual el
servicio de salud pública no es considerado como algo positivo, la mayoría de los encuestados mencionó
las largas esperas en fila como el aspecto destacado que representaba la mayor incomodidad. Una
calificación igualmente baja la recibe el servicio de alcantarillado. Además, dos terceras partes de la
población consideran que es particularmente negativo el saneamiento ambiental. Este término incluía
cuatro componentes - la regularidad de (a) las campañías de fumigación; (b) la limpieza de los parques
públicos; (c) la limpieza de los canales y tuberías públicos y (d) la limpieza de los barrios (de las calles y
andenes). Aunque todos los cuatros aspectos de esta limpieza ambiental obtuvieron calificaciones
negativas, la insatisfacción más grande es con las campañas de fumigación- y esto en todas las zonas de
la ciudad.
Tabla 4.11. Insatisfacción con los servicios sociales básicos y la infraestructura,
Cali, Septiembre de 1999 (%)
Promedio
Quintil de ingresos
Insatisfacción con
1
2
3
4
5
Educación (estudiantes)
Servicio eléctrico
9,1
8,2
9,2
11,6
7,0
9,3
9,5
5,4
8,2
6,2
Servicio de acueducto
8,7
8,6
7,2
12,3
7,2
8,8
Recolección de basuras
Salud (para quienes la utilizan)
Alcantarillado
9,2
24,7
33,8
7,7
16,2
23,1
10,1
17,9
21,9
12,8
16,0
26,0
11,2
17,5
20,1
10,2
18,4
25,0
Saneamiento ambiental
61,2
66,8
60,5
64,3
60,9
62,7
8,6
8,1
Fuente: Cálculos propios basados en la EPSOC, 1999.
Para el desarrollo de las políticas contra la pobreza es de especial importancia comprender cuáles son las
prioridades de los menos favorecidos con respecto a los servicios municipales - y evaluar si dichas
prioridades son distintas a las de la población de mayores recursos. La encuesta EPSOC por lo tanto
incluyó un módulo para sondear cuáles eran tales prioridades. Cabe destacar que este módulo de la
encuesta no pretendía abarcar todos los programas posibles, sino más bien darles a los encuestados una
selección limitada de los programas básicos. Por consiguiente, los resultados se deben interpretar dentro
60
de este último contexto. Las Tablas 4.12 y 4.13 contienen los resultados pertinentes, de nuevo
subdivididos según los diferentes grupos de ingresos. La Tabla 4.12 relaciona cuáles son las prioridades
de los hogares respecto al tipo de programa (de los trece que incluye la tabla) que se debería ampliar si el
municipio contara con los recursos disponibles para tal efecto. 4 ' La Tabla 4.13 muestra, por el contrario,
un escenario opuesto, en el cual los encuestados tuvieron que escoger un programa para el cual sugerían
una reducción de los recursos municipales si esto fuere del caso. Entonces surge un claro patrón de cuáles
son las prioridades de la población. Si se dispusiera de los recursos, los programas beneficiados serían los
de educación, salud, generación de empleo y alimentación. En el caso contrario (Tabla 4.12), estos son
exactamente los programas que deben protegerse contra cualquier recorte de presupuesto. La población
sugiere más bien que se recorten gastos destinados a parques recreativos4 2 , fuerza policial, transporte
público e iluminación pública ante las restricciones presupuestarias- estas cuatro áreas también ocuparon
los últimos lugares de la lista cuando se sondeó el tema de la ampliación de programas. Estos resultados
no significan que los parques recreativos, la policía o el transporte público no sean importantes para la
ciudadanía de Cali, sino que, dadas las limitaciones de presupuesto, no constituyen las primeras
prioridades.
Salvo algunas excepciones, las prioridades entre los diversos grupos de ingresos y áreas de la ciudad
resultaron muy parecidas. Los programas de vivienda social y alimentación aparecen en una posición
ligeramente más alta en la lista de prioridades de los pobres que entre los grupos de mayores recursos,
pero las diferencias generales en las prioridades son realmente pequeñas- lo cual permite observar un
resultado muy positivo para quienes dictan las políticas sociales, dado que la población de la ciudad no se
encuentra profundamente dividida ante las diferentes soluciones alternativas en un entorno de recursos
escasos. De los resultados que se presentan aparece claramente, por ejemplo, que todos los grupos de
población de Cali preferirían un sistema ampliado de educación y salud que un metro - una propuesta de
política que en la actualidad se debate en la administración. 4 3
Tabla 4.12. Programas municipales: prioridades sobre la ampliación de programas,
Cali, Septiembre de 1999 (%)
Programa
Educación
Salud
Programas de empleo e ingresos
Programas de alimentación
Vivienda social
Policía
Agua
Luz eléctrica
Hogares comunitarios (ICBF)
Transporte público y vías
Escenarios deportivos
Alcantarillado
1
31,3
19,5
18,9
8,8
10,4
3,2
2,1
1,8
1,0
1,4
1,3
0,5
Quintil de ingresos
2
3
30,9
29,2
19,9
30,2
22,2
18,6
4,4
5,6
8,4
11,7
3,1
2,6
1,5
1,5
1,8
0,8
2,6
0,6
0,8
0,9
0,9
1,3
0,1
0,2
4
32,3
23,6
18,7
5,6
5,9
7,2
1,9
0,5
1,5
0,8
0,7
0,8
5
34,8
23,9
19,8
1,2
5,5
7,8
1,4
1,5
0,6
2,0
0,8
0,2
31,7
23,4
19,7
5,1
4,8
4,5
1,7
1,3
1,2
1,2
1,0
0,4
Recolección de basuras
0,0
0,0
0,7
0,5
0,3
0,1
Promedio
Fuente: EPSOC, 1999.
Los encuestados podían escoger una sola preferencia.
Nótese que este rubro de `parques recreativos" no cubre el espectro completo de todas las actividades deportivas.
43 Desde un punto de vista financiero Solans (1999) llega a la misma conclusión.
41
42
61
Tabla 4.13. Programas municipales: prioridades sobre recorte de programas,
Cali, Septiembre de 1999 (%)
Promedio
Quintil de ingresos
Programa
Salud
Educación
Acueducto
Programas de alimentación
Programas de empleo e ingresos
1
0,9
0,8
2,8
0,9
0,5
2
0,2
0,6
1,0
2,5
1,7
3
0,4
1,1
1,1
0,8
3,1
4
0,8
0,7
0,7
3,3
1,9
5
0,5
1,1
0,3
1,8
3,6
0,9
1,2
1,9
2,2
Recolección de basuras
Alcantarillado
Vivienda social
Hogares comunitarios (ICBF)
Luz eléctrica
Transporte público
Policía
Escenarios deportivos
0,7
1,1
3,3
10,5
7,6
18,2
18,6
33,9
3,8
3,3
1,1
9,5
14,1
12,9
17,2
32,1
1,9
4,2
5,5
5,5
12,5
12,9
16,6
34,3
1,6
3,2
5,5
5,9
10,1
17,5
15,1
33,6
2,6
2,1
3,7
8,0
9,4
18,0
12,9
35,9
2,2
2,8
3,8
7,9
10,8
15,9
16,1
33,9
0,6
Fuente: EPSOC, 1999.
Prioridades estratégicas propuestas para el desarrollo social de Cali
A Cali no le hacen falta planes estratégicos de reformulación de sus políticas sociales. Muy por el
contrario. En primer lugar, desde comienzos de la década de 1990 la ciudad ha sido un 'Municipio
Saludable por la Paz' y ha adoptado el concepto de ciudad sana de la Organización Mundial de la Salud,
un plan de desarrollo que va sustancialmente más allá de la planeación de las intervenciones del sector
salud y que lucha por contar con un desarrollo integral de la ciudad. Dos decretos municipales recientes
han reafirmado la calidad de 'ciudad sana' de Cali, pero la planeación integral acorde con este
planteamiento no ha se ha concretado hasta el momento.
En segunda instancia, el plan de desarrollo de la ciudad (el de 1998 a 2001) establece como prioridades
para la administración local la inversión social y la participación ciudadana, con el objetivo explícito de
lograr un acceso igual a las oportunidades para el desarrollo integral de la población. Los planes
departamentales para el periodo de 1998 a 2001 estipularon metas y objetivos específicos para educación,
salud, vivienda y bienestar social. La mayoría de estas metas han sido concebidas para acabar con los
actuales déficits en materia de prestación de los servicios más cruciales, pero también para fomentar la
participación activa de la población de Cali en el diseño de los programas.
Como tercera medida, paralelamente a la divulgación del plan de desarrollo de la ciudad al principio de su
período oficial, la administración municipal actual estableció un cuerpo consultor para la formulación de
políticas sociales (la Comisión Asesora de Política Social y Gestión Comunitaria) y le encargó a Foro
Nacional por Colombia (FORO) la coordinación técnica de una formulación de una política social
permanente para Cali. En el informe obtenido de esta Comisión multipartita (constituida por los sectores
no gubernamental, privado, del gobierno municipal y la academia) 'En Busca de la Equidad' (Foro
Nacional por Colombia) se establece en detalle la visión de una nueva política social en Cali, la cual sería
integradora, selectiva, estratégica y promotora de la igualdad. En Busca de la Equidad le recomendó al
alcalde una estrategia contra la pobreza que se fundamentaría en: (a) la reactivación económica; (b) el
62
mejoramiento de los medios de sustento de la ciudad; (c) la formación de capital humano y (d) la
fornación de capital social. El documento especifica docenas de propuestas muy sensatas de programas y
reformas en todas las áreas de la política social, incluyendo por igual a todos los actores de la ciudad- al
sector privado, al sector de voluntariado, al académico y al municipal. Muchas de las sugerencias son
bastante innovadoras Por consiguiente, en este capítulo se evita formular sugerencias sobre programas
específicos. Sin embargo, consideramos que se deben abordar los siguientes cinco aspectos generales:
o Los recursos escasos y limitados con que actualmente cuenta la ciudad necesitan ser distribuidos
de manera diferente, tanto porfunción como por zona geográfica. La distribución geográfica de los
gastos sociales, de transporte y otros, es regresiva. De igual forma, en el presupuesto de la ciudad la
porción dedicada a gastos sociales es muy baja. Debido al bajo nivel de gasto social per cápita, los
planes de inversión a corto plazo deben ser revaluados. Por ejemplo, la encuesta EPSOC determinó
claramente que la demanda por un nuevo sistema de transporte de metro para Cali, en el contexto de
un presupuesto restringido, es muy baja. Aunque gran parte de este sistema sería fmanciado por el
gobierno nacional y mediante una sobrecarga a la gasolina que no se puede gastar en ninguna otra
actividad, el gobierno municipal tendrá que acudir a nuevos préstamos adquiridos en el mercado
internacional lo cual representará una carga para las inversiones municipales.
* Los diversos programas municipales en el área social necesitan ser menos en cantidad, ser
administrados centralmente y subordinados a un número reducido de objetivos estratégicos. La
colaboración obtenida para formular la Estrategia de Desarrollo de Ciudad puso de presente la
existencia de muchos actores que deciden sobre las políticas sociales - y cuán necesarios son una
estrategia común y un liderazgo que conjuguen los diversos programas e iniciativas. PROCALI puede
jugar un papel importante, ayudando al municipio en esta labor, ya que tiene experiencia en coordinar
las acciones y programas de numerosas ONGs. También es importante recalcar que una vez las
prioridades hayan sido seleccionadas, no es suficiente con darles un lugar prominente en el plan de
desarrollo, sino que el presupuesto debe reflejar la escogencia.
* Sería necesario desarrollaruna red de seguridadalimentaría.La encuesta EPSOC reveló el alto
grado de inseguridad alimentaría que hay entre los más pobres. Al mismo tiempo, el acceso a
programas alimentarios en la ciudad es muy bajo. En consecuencia, dichos programas necesitarían
ocupar uno de los primeros lugares en la agenda del municipio - y en América Latina ya existen
numerosos ejemplos de programas alimentarios muy exitosos. Con mucha frecuencia éstos tienen un
amplio alcance y el impacto alimentario deseado, y además se desarrollan en colaboración con otros
programas, por ejemplo, los de atención de salud maternoinfantil, los cuales sirven para identificar a
los beneficiarios.
Las organizaciones no gubernamentales también suelen ser unidades de
implementación cruciales. Antes de diseñar los planes, sin embargo, tendrían que validarse los
resultados de este estudio y debería realizarse una investigación cualitativa a profundidad para
determinar exactamente cuáles son el grado de la inseguridad alimentaría y su ubicación.
o La ciudad necesita una unidad de monitoreo permanente de la pobreza. Esta unidad, quizás
patrocinada por la empresa privada e igualmente con representantes de la sociedad civil, se podría
utilizar como instrumento para el monitoreo y evaluación del impacto de las políticas sociales de la
ciudad. La unidad de monitoreo podría establecer los niveles de inseguridad alimentaría y de pobreza
en la ciudad, como también evaluar el grado de satisfacción de la ciudadanía con los programas
municipales. Un instrumento tal como la encuesta EPSOC le podría ayudar a la ciudad a cumplir este
propósito. De la misma forma, la unidad de monitoreo podría registrar, sistematizar y divulgar mapas
institucionales de la ciudad (como el que está desarrollando en la actualidad la Universidad del
Valle), lo cual permitiría adquirir conocimientos precisos acerca de los programas vigentes, sus
objetivos, grupos objetivo, organismos de implementación y gastos.
63
* Paradarles un inicio rápidoy seguro a las nuevas iniciativas, especialmente las de creación de
empleo y educación, se tendrían que conformar alianzaspúblico-privadas. Dada la situación actual
de crisis social y de presupuesto que afronta del municipio, una posibilidad a corto plazo consistiría
en obtener fondos a través de alianzas público-privadas. Las propuestas e ideas para dichas alianzas
ya han hecho su aparición, puesto que tanto Foro por Colombia (1999) como varios otros organismos
han propuesto una cantidad de ellas (tales como la creación de un fondo de inversión para formar
nuevos negocios, el acuerdo sobre prácticas de pasantía y programas de capacitación para los
desempleados, un fondo educativo para aumentar las inscripciones al bachillerato en las zonas más
deprimidas de la ciudad, la reorientación del pénsum de la educación secundaria, etc.). Lo que frena
muchas de estas iniciativas es la falta de confianza existente entre los diferentes sectores de la ciudad
- y éste es el escollo más dificil de superar en Cali.
64
Anexo A del Capitulo4: Resultados de la regresión de sueldos (OLS)
OLS Regression
Variable dependiente: relación de sueldo por horas
R cuadrado (ajustada)
: 0.44
Prueba f: 42.6
Variable
Parámetro
Estadística t
Descripción
INTERCEP
E4SEXO
E5EDAD
AGESQ
INPRIM
PRIM
INSEC
SECOND
SUPERIOR
MARRIED
G4_0
G4_1
G4_2
G4_3
G4_4
G4_5
G4_6
G4_7
G4_8
G6ROL_2
G6ROL_3
G6ROL 4
G6ROL_5
G6ROL6
G6ROL_7
ESCRI 1
EXPMONTH
SIN
PEN
6.147383
0.172500
0.053177
-0.000597
-0.370479
-0.094675
-0.158696
0.092982
0.463618
0.136645
0.336143
0.303989
0.674272
0.085143
-0.009804
-0.018645
0.139789
0.003868
-0.055254
0.288328
-0.104105
-0.101520
0.068433
-0.325246
-0.749738
0.097233
0.000609
0.181218
0.153251
43.062
4.992
8.155
-7.443
-6.102
-1.778
-2.321
2.002
8.151
3.769
3.877
3.798
4.540
1.284
-0.183
-0.326
0.981
0.051
-0.846
3.735
-1.361
-2.146
0.830
-4.350
-1.175
2.063
3.210
1.961
3.692
REGNOOR
REGSUOR
REGLAD
REGMITI
-0.296155
-0.337167
-0.298064
-0.243581
6.190
6.937
5.280
5.193
intercepción
sexo (dummy variable)
edad de lapersona
cuadrado de la edad de la persona
educación primaria incompleta (dummy variable)
educación primaria completa (dummy variable)
educación secundaria incompleta (dummy)
educación secundaria completa (dummy)
educación superior (dummy)
casado (dummy variable)
categoría ocupacional 0 (dummy)
categoría ocupacional 1 (dummy)
categoría ocupacional 2 (dummy)
categoría ocupacional 3 (dummy)
categoría ocupacional 4 (dummy)
categoría ocupacional 5 (dummy)
categoría ocupacional 6 (dummy)
categoría ocupacional 7 (dummy)
categoría ocupacional 8 (dummy)
patrón (dummy)
empleado del sector público (dummy)
empleado del sector privado (dummy)
trabajador por contrato (dummy)
empleada doméstica (dummy)
aprendiz
existe un contrato de empleo (dummy)
experiencia laboral (en meses)
persona sindicalizada
aportante al seguro social (pensiones)
seguro en el trabajo
variable dummy de la zona (norte)
variable dummy de la zona (suroriental)
variable dummy de la zona (Ladera)
variable dummy de la zona (nororiental y central)
Fuente: EPSOC, 1999.
65
5. VIOLENCIA URBANA
Introducción
La violencia es un problema grave y extendido por todo Colombia en general, y en Cali, en particular. Es
un fenómeno complejo y de múltiples facetas que afecta la vida diaria de todos los colombianos. Dada su
naturaleza, los programas eficaces de prevención de la violencia urbana deben incluir simultáneamente a
múltiples niveles y sectores, lo cual hace que sean dificiles de coordinar y mantener. A pesar de esta
situación desalentadora, existen esperanzas para el país y la ciudad dado que, desde comienzos de la
década de 1990, algunas políticas de reducción de la violencia urbana han tenido éxito en las ciudades
más grandes de Colombia, incluida Cali, y que se pueden obtener resultados positivos adicionales en estas
ciudades con programas e intervenciones estratégicos apropiados.
El presente documento se encuentra organizado en cinco secciones. La primera de ellas describe la
situación de violencia en Colombia, y pretende proporcionar algunos antecedentes nacionales e históricos.
La segunda sección es un diagnóstico de las manifestaciones específicas de violencia en Cali, basado en
las estadísticas locales de delincuencia. La tercera sección explora la relación entre violencia, en
particular tasas de homicidios, y factores sociales, institucionales, políticos y legales claves en Cali. La
cuarta sección presenta una visión general de los programas actuales para la reducción de la violencia en
Cali, y la última sección plantea las prioridades estratégicas complementarias propuestas según lo
discutido con las contrapartes locales en septiembre de 1999, en desarrollo de la segunda etapa de la CDS.
El contexto nacional
Desde comienzos de la década de 1980, la situación de seguridad nacional en Colombia se ha salido
rápidamente de control bajo la influencia combinada de niveles cada vez mayores de crimen organizado,
liderados por los carteles de la droga, grupos guerrilleros y organizaciones paramilitares, en el contexto de
débiles instrumentos de orden público y un alto grado de impunidad.
Esta no es la primera crisis de violencia en Colombia. El país sufrió una importante perturbación interna
durante las décadas de 1940 y 1950, tras una guerra civil entre los dos partidos políticos principales, el
liberal y el conservador. Durante este período, conocido como La Violencia, se estima que murieron
200.000 personas. La violencia tocó a su fm cuando los partidos liberal y conservador acordaron un cese
del fuego e idearon una forma de compartir el poder administrativo y político durante los siguientes 16
años (1958-1974), período conocido como el Frente Nacional.
Con el Frente Nacional disminuyó significativamente la violencia política. Hubo entonces un
entendimiento general de que éste fue el resultado de la repartición del poder sin que hubiera un gran
cambio institucional. De hecho, durante las décadas del 60 y el 70 aparecieron nuevas formas de
violencia, en particular operaciones de pequeños grupos guerrilleros de izquierda en áreas rurales y de
delincuencia común en áreas urbanas. En todos estos casos hubo un deficiente desempeño institucional,
expresado en términos de altos niveles de impunidad y de entidades encargadas de imponer el
cumplimiento de la ley sumamente ineficientes, precarias y con frecuencia corruptas. La probabilidad de
que cualquier acto de delincuencia terminara en una sentencia era de alrededor del 10% en los años 60,
pero disminuyó al 5% durante los 7044.
44 Rubio, 1996.
66
Para finales de la década de 1970 un nuevo fenómeno, el tráfico ilegal de drogas, agregó una nueva
dimensión a la violencia colombiana. Florecieron los grupos paramilitares, originalmente como un
servicio de protección para los capos de la droga. Una diversidad de iniciativas de paz, tanto con los
grupos guerrilleros como con los carteles de la droga, acometidas durante la década de 1980, lograron
resultados mixtos, pero sin que se acometieran programas serios para fortalecer a las entidades encargadas
de velar por el cumplimiento de la ley y definir enfoques estratégicos para la reducción de la violencia y
el crimen. En ese momento, la violencia ya había alcanzado niveles sin precedentes caracterizados por
carros bomba y otros actos terroristas en las ciudades, y por secuestros y masacres en las áreas rurales.
Los costos directos e indirectos de la crisis, incluidos los altos niveles de corrupción política y
administrativa, se hicieron rápidamente manifiestos.
La presión internacional, principalmente la de Estados Unidos, obligó a la policía y a las entidades de
inteligencia colombianas a desarrollar estrategias antinarcóticos más eficientes para combatir el crimen
organizado. Esto condujo a un desmembramiento relativamente exitoso de varios carteles importantes de
la droga, en particular en Medellín (1991-93) y Cali (1994-95). Por otra parte, la nueva Constitución
(1991) fortaleció la descentralización política, financiera y administrativa, incluyendo la responsabilidad
administrativa local por asuntos de crimen y violencia (pese a que el Departamento de Policía continúa
siendo una entidad nacional). Estos dos factores condujeron a un cambio en la forma en que se concebía
y manejaba la violencia. Ciudades como Cali, Medellín y Bogotá han introducido, desde comienzos de
los años 90, estrategias más o menos similares para reducir la violencia urbana. Estas estrategias operan
mediante una combinación de campañas de imposición de la ley, prevención de factores de riesgo e
información pública. En general se cree que estas estrategias han contribuido, en cierta medida, a la
disminución significativa de la violencia urbana observada en estas tres ciudades durante los últimos
años, a pesar de su tiempo de implementación relativamente corto4 5. Aunque la tasa nacional de
homicidios disminuyó alrededor del 5% entre 1994 y 1998, Bogotá, Medellín y Cali experimentaron una
reducción del 27%, 35% y 27%, respectivamente. En términos generales, las iniciativas acometidas se
relacionan con una estrategia más amplia de "recuperar al Estado", reconociendo que Colombia necesita
no solo una resolución política del conflicto interno, sino también la creación de instituciones eficientes
para hacer cumplir la ley.
Crimen y violencia en Cali
La información estadística disponible en cuanto a violencia, particularmente homicidios, es
particularmente completa y de alta calidad en Cali en comparación con otras ciudades de América Latina.
Estos datos muestran que, desde 1990, la delincuencia común ha sido sistemáticamente más baja en Cali
que en Colombia en general, mientras que las tasas de homicidios han sido mayores, en particular en años
recientes. Este fenómeno es el resultado de la dinámica de la violencia en la ciudad y presenta
características muy distintivas en cuanto a su ocurrencia en el espacio y a los perfiles demográficos y
socioeconómicos de las víctimas. Estos aspectos se explorarán en esta sección.
La tabla 5.1 presenta las tasas de criminalidad reportadas correspondientes al período 1990-1998 en
Colombia y el área metropolitana de Cali. La ciudad ha mantenido tasas más bajas que las del país en
general. Para el área metropolitana de Cali, las tasas de criminalidad han venido disminuyendo lenta pero
constantemente desde 1994, un resultado que no ha sido explicado por los expertos en la materia. En
cuanto a homicidios, la situación es bastante diferente, presentando Cali tasas más altas que las del país en
general desde 1992. La tasa de homicidios aumentó en Cali entre 1990 y 1994 para luego disminuir en el
período 1994-1997. En 1998 se presentó un ligero aumento, y los datos preliminares indican que durante
45 Castro,
1997.
67
1999 la tasa aumentó a 95 por 100.000. Dado que los homicidios han sido, y continúan siendo, el peor
problema de violencia en Cali, el resto de este capítulo girará en su mayor parte alrededor de este asunto.
Tabla 5.1. Tasas reportadas de criminalidad y homicidios en Colombia
y el Area Metropolitana de Cali, 19904998
|
Colombia
Cali, área
metropolitana
75
485
574
1990
86
486
605
1991
84
499
600
1992
83
463
501
1993
78
492
556
1994
72
489
575
1995
76
448
587
1996
68
399
577
1997
57
361
N.A.
1998
_ 59
400
500
1999
Nota: El área metropolitana incluye a Cali, Yumbo, Palmira, La Candelaria y Florida.
tasa de criminalidad número de delitos/100.000 habitantes]
[tasa de homicidios = número de homicidios/100.000 habitantes]
Fuentes: Urrea y Ortiz, 1999, Franco, 1999 y Policía Nacional, 2000.
Año
Tasas de criminalidad |
Colombia
Tasas de homicidios
Cali, área
metropolitana
60
77
85
90
119
107
101
81
83
95
Los niveles máximos de las tasas de homicidios en el área metropolitana de Cali (ver gráfico siguiente)
pueden explicarse por los aspectos dinámicos de la violencia en la ciudad. A comienzos de la década de
1980 (cuando la tasa de homicidios osciló alrededor de 40) la violencia se caracterizó por la penetración
de la guerrilla urbana en ciertas partes de la ciudad, en particular en el barrio Siloé (en la Comuna 20) y
por confrontaciones entre la guerrilla y la fuerza pública dentro de la ciudad. Durante la segunda mitad
de la década de 1980, las redes de guerrilla urbana se desintegraron pero aparecieron otros factores
(durante este período la tasa de homicidios alcanzó un promedio de 60): (i) penetración local de delitos
relacionados con el narcotráfico; (ii) niveles relativamente altos de formas de violencia más
46
desorganizadas; (iii) campañas de limpieza social por parte de la fuerza pública y actores privados .
Luego la primera parte sumamente violenta de la década de 1990, marcada por ejecuciones estilo mafia,
debe entenderse dentro del contexto de una ofensiva de la fuerza pública contra el cartel local de la droga,
las guerras por el control del territorio entre las organizaciones delictivas y el fortalecimiento de otros
grupos guerrilleros dentro y fuera de la ciudad.
La disminución en los homicidios en 1995-97 se ha atribuido a una combinación de factores: (i) la
neutralización parcial de las principales organizaciones locales de tráfico de drogas; (ii) mejores políticas
locales de reducción de la violencia4 7 y (iii) un mejor desempeño de las entidades nacionales encargadas
de velar por el cumplimiento de la ley, en particular la policía y la administración de justicia. El aumento
en los homicidios en 1999 se ha atribuido a: (i) confrontaciones entre guerrilla y paramilitares, quienes
han fortalecido su presencia tanto en el Departamento del Valle del Cauca como dentro de ciertos sectores
de Cali; (ii) confrontaciones entre la fuerza pública y los grupos guerrilleros; (iii) un aumento en la
delincuencia común, en parte como resultado de la actual crisis socioeconómica y (iv) una menor
eficiencia de las políticas locales de reducción de la violencia como consecuencia de la crisis política y
financiera local.
1992.
información sobre una evaluación de las estrategias nacionales sobre disminución de la violencia, consultar a Deas (1999).
46 Camacho,
47 Para
68
Gráfico 5.1. Tasms de honicidio en el Area Metropolitana de Cali,
1980-1998
140
120
100
80 1
60
_
40
20
-_
_
_
0
198(1
198Z
1984'
1986
1988
199(1
1992'
1994'
1996
1998g
Aíio
Fuente: Urrea y Ortiz, 1999.
Los homicidios no afectan todas las áreas de la ciudad de la misma manera. Los mapas de homicidios
producen claros patrones geográficos. Aunque la clasificación de cada comuna en esta categoría varía
entre 1997 y 1998 y luego en 1999 las siguientes áreas se identifican en general como las partes más
violentas de la ciudad (referírse al mapa de 1997):
* El Centro de la Ciudad. Comuna 9 y en particular Comuna 3. Esta última incluye "la Olla", un sector
con una alta concentración de gentes sin hogar, prostitución, tráfico de drogas, delincuencia menor y
una permanente guerra por el territorio entre dos pandillas bien identificadas y sumamente violentas.
* El Noroeste (conocido como Ladera). Comuna 148 y en particular Comuna 20. Esta última incluye el
barrio Siloé, un vecindario donde la violencia se identifica con una gran cantidad de pandillas, que
pueden operar bajo la influencia de la guerrilla (milicias) y/¿ el crimen organizado (sicariato), o de
manera más autónoma (pandillas).
* El Sudeste. En especial las Comunas 11, 12, 14 y 7. Estas corresponden en parte al distrito de
Aguablanca. Los homicidios se atribuyen a violencia interpersonal, a pandillas y a sus conflictos
territoriales así como a la penetración de grupos armados, aunque las milicias parecen ser menos
poderosas que en Ladera.
* Área rural. Las altas tasas de homicidios en la zona rural extensa pero escasamente poblada (30.000
habitantes) de Cali, parecen estar relacionadas con la presencia de grupos guerrilleros y crimen
organizado.
Cali tiene más de 300 barrios, alrededor de 15 por comuna. Dentro de cada comuna, existen sustanciales
diferencias en cuanto a tasas de homicidios y tipos de violencia por barrio, e incluso por calle o cuadra.
Trece de los más de 300 barrios constituyeron más del 20% del total de homicidios en 1996 (ver tabla
5.2). Los datos de criminalidad muestran que determinados barrios pueden presentar significativos
aumentos o disminuciones en las tasas de homicidios de un año al siguiente e incluso durante períodos de
tiempo más cortos. Tales fluctuaciones reflejan principalmente los cambios en la lógica operativa del
48
La Comuna 1 mostró unas tasas elevadas de homicidios en 1997 (de 93), pero éstas decrecieron en 1998 y pasaron a 67 en
1999. Por consiguiente, según la información más reciente, no es una de las comunas más violentas. Todas las demás que fueron
clasificadas como muy violentas en 1997 permanecieron en esa misma categoría en 1998 y 1999.
69
crimen organizado y/o en el comportamiento operativo de las entidades encargadas de hacer cumplir la
ley.
Mapa 5.1 Tasas de homicidio por comuna en Cali, 1997
TASAS DE HOMICIDIOS POR COMUNA EN CALI. 1997
LUGAR DE OCURRENCIA DE LOS HECHOS.
CONVENCIONES
Tasas (29 a 85)
Tasas (109 8 169)
UENTE: Epidemiologla de la Violencia DESEPAZ
TASAS POR CADA 100.000 HABiTANTES
Fuente: DESEPAZ, 1998.
Tabla 5.2. Contribución a la ocurrencia de homicidios en Cali
en los barrios más violentos, 1996
Barrio
Siloé
Sucre
Manuela Beltrán
Marroqun 1
Alfonso Bonilla
El Calvario
Santa Elena
Obrero
Mojica I
El Rodeo
El Retiro
Antonio Nariño
Terrón Colorado
Comuna
3
4
11
12
14
3
10
9
15
12
15
16
1
Contribución a los homicidios en Cali
3.4%
2.4%
1.8%
1.8%
1.5%
1.4%
1.3%
1.3%
1.2%
1.2%
1.1%
1.1%
1.1%
20.6%
TOTAL
Fuente: Guzmán y Domínguez, 1996.
70
La residencia de las víctimas de homicidios también está geográficamente concentrada, aunque menos
que los escenarios de la delincuencia49. Dado que los niveles de impunidad son extremadamente elevados
para homicidios, no existen datos significativos disponibles acerca de la residencia de los victimarios. Se
presume en general que habitan en los barrios con la mayor incidencia de homicidios.
En términos de características demográficas. las víctimas de homicidios tienden a ser en su mayoría
hombres jóvenes. En el 42,6% de todos los casos de homicidio las víctimas se encuentran en el intervalo
de edades de 15 a 25 años. Lo que es aún más abrumador es el hecho de que el 93,2% de todas las
víctimas de homicidios son hombres. Una de las manifestaciones de violencia en la población joven es la
proliferación de pandillas. Se estima que hay más de 100 pandillas callejeras activas en diferentes
vecindarios de Cali, conformadas principalmente por adolescentes y adultos jóvenes. Algunas pandillas
son en extremo violentas, en particular aquellas que han proliferado a la sombra del crimen organizado,
principalmente las actividades de tráfico de drogas. Los jóvenes que pertenecen a estas pandillas tienden
a trivializar la violencia, un fenómeno expresado en una visión de la vida a corto plazo y una falta de
interés en asuntos de educación, trabajo y salud tales como el VIH/SIDA. No existe un análisis
sistemático disponible acerca de las pandillas en Cali en términos de estructura de edades, número de
miembros, grado de implicación en el crimen y consumo de drogas, lo cual conduce a unos estereotipos
peligrosos.
Los niños de la calle (gamines) constituyen otro grupo seriamente afectado por la violencia. Se estima
que en Cali hay entre 800 y 1.200 gamines que viven permanentemente en las calles. Se cree que otros
10.000 niños "andan por las calles". Los niños de ambos grupos pueden estar implicados en tráfico de
drogas, prostitución, delincuencia menor y robo. Estos niños también pueden ser objeto de operaciones
de limpieza social.
En cuanto a las características socioeconómicas es poco lo que se ha cuantificado respecto a las víctimas
de homicidios, a excepción de lo siguiente: (i) las víctimas tienden a ser trabajadores de la construcción,
el comercio y los sectores informales; (ii) en el 36% de los casos la víctima presentaba un alto contenido
de alcohol en la sangre5 0 y (iii) el 20% de las víctimas habían sido asesinadas luego de ser robadas,
mientras que el 14% se había comprometido en peleas con desenlace fatal51 5 2 . Además de estas
características, el lugar de ocurrencia del homicidio, aunque no constituye un indicador ideal, ayuda a
entender quiénes son las víctimas. El gráfico 5.2. contiene todas las comunas por tasas de homicidio y de
pobreza. Las tasas de pobreza se obtuvieron de las encuestas recientes a hogares (EPSOC) que se
explican en mayor detalle en el capítulo 4. El gráfico muestra que no hay una clara correlación entre las
tasas de homicidio y pobreza. En este caso caben dos comentarios. Primero, la heterogeneidad
socioeconómica de las comunas es amplia. Existen zonas aisladas de extrema pobreza en comunas que
no son en general pobres. El crimen y la violencia también varían marcadamente entre barrios de la
misma comuna. En segundo lugar, la violencia en Cali es un problema multidimensional, con diversas
causas y dinámicas en diferentes partes de la ciudad. La intensidad de la violencia en la comuna 20 está
más relacionada con asuntos del crimen organizado y penetración de la guerrilla en una parte periférica de
la ciudad, que con problemas de pobreza. Las comunas 3 y 9 constituyen una parte central de la ciudad,
con sus propias áreas comerciales pero también con altos niveles de prostitución, gamines, tráfico y
consumo de drogas, actividades ilegales que generan crimen y violencia y que han constituido el eje de la
competencia violenta entre pandillas. De igual manera, la tabla 4.8. ilustra cómo en todos los quintiles de
En el 25% de los casos no se estableció residencia de la víctima del homicidio.
Urrea y Ortiz, 1999.
51 En el 59% de los casos no se especificaron las causas de los homicidios.
52 Desepaz, 1999.
49
0
71
ingresos el porcentaje de hogares donde algún miembro de la familia ha sido objeto de actos de violencia
es más o menos una proporción constante de 20%. Lo más probable es que en cada uno de los quintiles
de ingresos el tipo de violencia sea diferente, pero ésto no se midió en la encuesta EPSOC. La conclusión
es que el nexo entre pobreza y violencia no es aún muy claro y que es necesario investigar más al
respecto.
Gráfico 5.2. Relación entre homicidios y pobreza en Cali, 1999
80
70
<~60
1..
E! 20°
10
0
50
150
100
200
Tasas de homicidio
Fuentes: Hentschel, Mehra y Seshagiri, 1999 y Desepaz, 1999.
Relación entre violencia y aspectos sociales, institucionales, políticos y legales
La violencia en Cali es una compleja mezcla de formas interpersonales, sociales, económicas y
estructurales de violencia, producidas por una variedad de protagonistas armados, que van desde los
bastante desorganizados hasta los muy bien organizados, y que actúan por motivos que van desde los más
prosaicos hasta los presuntamente políticos. La violencia en Cali no sólo ha sufrido un cambio
significativo durante los últimos 15 años, sino que al mismo tiempo se ha convertido, hasta cierto punto,
en el contexto mismo dentro del cual evoluciona la sociedad. De hecho, aunque la violencia en Cali ha
disminuido significativamente entre 1994-1997, esto no parece haber tenido un impacto sobre las
percepciones de la inseguridad. Una encuesta de 1998 demostró que en Cali el 61% de los encuestados se
sentían muy temerosos de convertirse en víctimas de un acto de violencia, un 22% se manifestaron algo
temerosos y un 14% no tenían ningún temor 53. En esta sección se revisan los siguientes aspectos y su
relación con la violencia en la ciudad: crisis social, institucional y política, por una parte y debilidad de
las entidades encargadas de velar por el cumplimiento de la ley, por otra. Es dificil separar estos aspectos
como causas o consecuencias dado que la violencia opera en un círculo vicioso en el cual promueve
mayor violencia y la destrucción de recursos sociales, políticos, humanos, económicos y físicos.
En las últimas décadas Cali ha experimentado, en el contexto de un crecimiento urbano rápido y
desorganizado, un proceso de individualización y secularización, típico de una sociedad en proceso de
modernización. La individualización, junto con las crisis social, económica y de liderazgo, ha debilitado
las formas tradicionales de control sobre la sociedad local y alimentado un fenómeno de desconfianza en
los funcionarios elegidos, en las entidades públicas, en la policía e incluso en los ciudadanos comunes y
en los vecinos. Esta desconfianza se traduce en apatía por la participación y cinismo. Como resultado de
ello, aunque a los caleños les gusta recordar a su ciudad como la "capital del civismo" en Colombia, hoy
en día la vida de la ciudad se caracteriza por frases como: "debilitamiento de la participación ciudadana",
53
Atehortúa, 1998, y Moser y McIlwaine, 1999.
72
"deterioro de las normas sociales y las redes de cooperación", "ausencia de confianza social entre los
ciudadanos así como entre la ciudadanía y la administración municipal", "falta de tolerancia" y una
población "cada vez más caracterizada por el individualismo" (Alcaldía de Santiago de Cali, 1999), todo
lo cual refleja una crisis del capital social.
Recuadro 5.1.
Deteripro de redes de cooperación
"Anoche me robaron. Me robaron los zapatos. Mucha gente lo vio, pero nadie se metió. Nadie quiso
demostrar que se interesaba por mi problema. Por eso es que nadie se mete, y por eso fue que me
robaron frente a todo el mundo. Siempre es lo mismo. Cuando a otra persona la roban y uno lo ve, uno
tampoco se mete. Como los demás no están interesados en lo que le pase a uno, a uno tampoco le
interesa lo que le pase a los demás. Ya que nadie se interesa por nadie aquí, a nadie le importa lo que le
pase a los otros".
Fuente: Joven del barrio de Aguablanca; Vanegas Mufñoz, 1998, p. 169.
El proceso de modernización social no ha estado acompañado por la creación de instituciones públicas
dinámicas y globales ni de un proyecto social común. Por el contrario, la construcción de la sociedad
local llegó a verse dominada por intereses individualistas a corto plazo. Para empeorar las cosas, han
predominado los efectos del crimen organizado sobre el tejido social de Cali, creando altos niveles de
corrupción y una desconfianza sin precedentes entre la élite política local, que producen una crisis del
aparato institucional. Por consiguiente, en contraposición a la hipótesis del deterioro del capital social,
los ciudadanos señalan como el principal problema a la mala gobernabilidad y se quejan de que el
compromiso del gobierno local y nacional con las políticas de reducción de la violencia ha sido muy
débil, mientras que el apoyo popular ha sido bastante generoso, en particular a través de marchas por la
paz y campañas a favor de la reducción de la violencia.
Las crisis políticas también han inducido a la violencia en Cali. Estas tienen varias dimensiones, en
particular un fenómeno de intolerancia política la presencia de grupos guerrilleros y paramilitares, y la
migración de refugiados internos desplazados hacia Cali. La intolerancia política, incluida la eliminación
fisica de los opositores políticos (o de la base electoral del opositor), la cooptación por parte de redes
clientelistas y la obediencia forzosa a caciques políticos llevan una larga tradición en Colombia, y el Valle
del Cauca no ha sido ninguna excepción a ello5 4. Aunque estas prácticas disminuyeron en gran medida
(aunque no del todo) durante el régimen del Frente Nacional, los partidos políticos y sus dirigentes aún
deben distanciarse formalmente de ellas. A pesar de que la nueva Constitución (de 1991) y las reformas
electorales subsiguientes han proporcionado mejores condiciones para la participación política, la
intolerancia política continúa negándole a muchos colombianos, y a los caleños en particular, el acceso a
los derechos y obligaciones de la ciudadanía plena.
Los grupos guerrilleros actúan en la periferia urbana de Cali, perturbando serianente las actividades
sociales y económicas a través de secuestros, robos de camiones, cobros de impuestos de guerra y
asesinatos selectivos. Varios puestos de policía en partes descentralizadas de Cali han sido objeto,
durante los últimos años, de ataques guerrilleros. Parte del tráfico de drogas en las áreas rurales del Valle
del Cauca ha sido presuntamente asumida por la guerrilla. Las carreteras de Cali a Buenaventura y la
carretera Panamericana hacia el Ecuador son muy inseguras, como consecuencia de operaciones
guerrilleras. Existe evidencia de un reciente fortalecimiento de los paramilitares en la región y de su
54
Atehortúa, 1995
73
intención de "reconquistar" las carreteras hacia Buenaventura y Ecuador. Tales operaciones implicarían
altos niveles de violencia en las áreas rurales cercanas a Cali, con posibles repercusiones también dentro
de la ciudad. Las guerrillas urbanas, llamadas 'milicias, operan en ciertas partes de la ciudad, en
particular en la sección de Ladera, donde han impuesto paradójicas formas de orden. Las milicias afirman
haber introducido la "justicia popular" y la seguridad en los barrios. De hecho, los barrios con presencia
de milicias se encuentran sistemáticamente entre los más violentos de la ciudad. Las áreas de la ciudad
asediadas por pandillas, milicias, paramnilitares y fuerza pública, se encuentran fragmentadas en
microterritorios 5.
Se calcula que unos 75.000 desplazados, que huían de zonas con niveles aún mayores de conflicto
violento, se han establecido en Cali desde 1985, incluyendo una cifra récord de 13.325 nuevos
desplazados en 1998, según datos de la UNICEF. Más de dos terceras partes de éstos tienen intención de
quedarse en Cali, aunque la ciudad no cuenta con centros especiales para alojarlos. Algunos vecindarios
albergan grupos numéricamente significativos de desplazados, situación que podría generar tensiones
sociales e incluso mayor violencia.
Por último, la débil imposición de la ley la impunidad y las violaciones de los derechos humanos se
encuentran en el foco de la propagación de la violencia. Para empezar, la policía continúa operando en
circunstancias extremadamente dificiles: (i) los recursos humanos y de infraestructura han mejorado pero
aún son insuficientes; (ii) la alta rotación de los altos oficiales ocasiona una corta memoria institucional;
(iii) varias estaciones de policía dentro del perímetro urbano de Cali han sido asaltadas por grupos
armados durante los últimos años; (iv) la infiltración por el crimen organizado constituye un riesgo
permanente; (v) aunque ha mejorado, la imagen popular de la policía aún se caracteriza por una
percepción de corrupción, ineficiencia, prácticas de estigmatización social y arbitrariedad. Existe una
desconfianza relativamente extendida en la institución y sus miembros. Al igual que en Colombia en
general, en Cali son altas las tasas de impunidad y éstas son un terreno fértil para el crimen, la justicia
privada, las represalias y la venganza, así como para las prácticas de limpieza social.
Recuadro 5.2.
Desconfianza mutua entre la policía y la comunidad
Vea, en estos barrios reina la ley del silencio. La mayoría de las personas no dicen nada porque
tienen miedo de que los maten. Yo llevo trabajando en este sector unos meses pero no sé quiénes son los
asesinos. Bueno, he oído decir que X es el asesino de los barrios El Retiro y El Vergel. La gente sabe
quiénes son ellos, y saben que hay confrontaciones entre grupos y pandillas de jóvenes. pero aunque la
gente los conozca, a mí no me dicen quiénes son. A la gente la matan pero nadie dice nada. Es como si
prefirieran resolver los problemas aquí matándose unos con otros. Hay mucha gente interesada en que esto
se resuelva con violencia. Aquí nadie se interesa por la justicia. Como si esto se acabara cuando hayan
muerto todos los que tengan que ser asesinados`.
"(...)
FFuente: Agente de policía del distrito de Aguablanca; Vanegas Muñoz, 1998, p. 112.
Un problema grave en Cali, al igual que en el resto de Colombia, es el sistema de justicia juvenil. Los
menores delincuentes no pueden, por ninguna circunstancia y sin importar el delito cometido, ser
enviados a una cárcel para adultos, mientras que las cárceles para jóvenes no existen como tales. Las
consecuencias de esta situación son: (i) tensión y desconfianza entre la administración de justicia y la
policía, dado que los delincuentes juveniles condenados con frecuencia regresan a su vecindario en muy
5
SVanegas,
1998.
74
corto tiempo; (ii) desconfianza del público en la administración de justicia; (iii) apoyo popular tácito a las
prácticas de "justicia popular" y "limpieza social". Pese a que la Administración Municipal y otras
instancias han reconocido esta situación no se han propuesto soluciones estructurales, y se afirma que las
soluciones para el problema dependen principalmente de una nueva legislación nacional. Cali tiene un
solo centro de rehabilitación juvenil, llamado Valle de Lilí. La presencia en este centro de una cantidad
de jóvenes que son sumamente violentos, ha creado una situación de alta peligrosidad. Al Valle de Lilí
han ingresado grupos armados a liberar a sus camaradas o para ejecutar a sus enemigos. Un problema
adicional se deriva del hecho de que el Valle de Lilí tiene tan sólo 400 cupos y que debe atender no sólo a
Cali (con sus 1.800 homicidios al año, en parte cometidos por menores), sino a todo el Valle del Cauca así
como a los departamentos circundantes.
Además de la crisis en el sistema de justicia juvenil, el Valle de Cauca y Cali experimentan, al igual que
el resto de Colombia, una situación penitenciaria crítica, no sólo en cuanto al hacinamiento (en parte
como resultado del hecho de que se está llevando un mayor número de delincuentes ante los jueces) y la
corrupción (v.g. en lo relacionado con los asuntos de libertad condicional y otros beneficios), sino
también en cuanto a las deficientes condiciones de salud y seguridad, así como a los insuficientes
servicios de rehabilitación. También existe el problema de la falta de centros de retención temporales,
puesto que actualmente se mantiene a los detenidos en una instalación a la intemperie en la calle, frente a
la oficina del Fiscal, en pleno centro de la ciudad.
En Cali ocurren prácticas de limpieza social. No se dispone de datos precisos sobre ellas, dado que los
cadáveres de las víctimas pocas veces son reclamados y que tampoco se inicia ningún proceso judicial al
respecto. Se pueden identificar tres tipos de víctimas en orden de importancia: (i) (presuntos)
delincuentes, criminales y sicarios; (ii) drogadictos y vendedores callejeros de drogas; (iii) prostitutas,
gamines, mendigos y otras personas marginales. La limpieza social ha sido atribuida a una variedad de
actores, en particular a guerrillas urbanas, escuadrones de la muerte, fuerza pública y pandillas callejeras,
quienes con frecuencia legitiman sus operaciones en términos de justicia popular: protección a los
"ciudadanos" mediante la eliminación de presuntos "no-ciudadanos". La limpieza social puede recibir el
apoyo popular pasivo en el contexto de los vecindarios acosados por el delito, sumado esto a un alto
grado de impunidad y a la disposición y disponibilidad de actores armados para llevar a cabo el trabajo.
Progr,amas actuales dirigidos a disminuir la violencia en Cali
Existen una gran cantidad y variedad de programas destinados a reducir la violencia en Cali. En esta
sección se describen los más importantes de ellos en cierto grado de detalle, mientras que sus
subcomponentes y otras iniciativas menos destacadas se resumen en la tabla 5.3. Cali introdujo bajo la
administración 1991-1994 un Programa Municipal para el Desarrollo, la Seguridad y la Paz (DESEPAZ),
que atrajo el interés nacional. El programa se inspiró en un enfoque de salud pública, y se centró en
medidas preventivas, en particular el control de factores de riesgo, campaffas de información pública
acerca de factores de riesgo y promoción de valores cívicos e iniciativas comunitarias para reducir la
violencia. Las administraciones posteriores han mantenido una parte significativa de las políticas
originales. Además del enfoque preventivo, se está prestando actualmente mayor atención a los aspectos
referentes al cumplimiento de la ley. Aparte de otras labores, Desepaz opera actualmente como una
unidad asesora del alcalde en asuntos de seguridad y convivencia pacífica.
El Departamento Nacional de Planeación (DNP) ha desarrollado, en coordinación con otras entidades
pertinentes, y con la asistencia del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), un Programa Nacional para
la Convivencia Pacífica y la Seguridad Ciudadana (1998-2002). El programa está orientado a mejorar la
información sobre delitos, fortalecer las entidades encargadas de velar por el cumplimiento de la ley y
promover la información oficial acerca de la violencia y el crimen. Cuenta con tres componentes locales
75
(cada uno de alrededor de US$10 millones), para Bogotá, Cali y Medellín. El programa es coordinado
actualmente, a nivel nacional, por el Consejo Presidencial para la Seguridad y la Convivencia, y a nivel
local por las administraciones municipales. Cali utiliza el programa del BID como parte integral de su
recién fornulada Estrategia Municipal para la Seguridad y la Paz (EMSP), que cubre el período 19992002.
El programa BID/EMSP contempla 20 intervenciones distintas, las cuales son o serán
implementadas por la Secretaría de Gobierno (9 proyectos), la Secretaría de Desarrollo Social (2), la
Secretaría de Educación (1), la Secretaría de Transporte (1), Desepaz (4), el Departamento de Policía
Metropolitana (3) y otros. Durante el primer año de implementación del programa BID/EMSP han
surgido serios obstáculos. Estos tienen que ver con una combinación de factores: (i) problemas con los
procedimientos de desembolso; (ii) la crisis financiera del Municipio; (iii) fragmentación del programa en
una gama de proyectos menores que carecen de una coordinación sólida y (iv) cambios en las prioridades
estratégicas de los programas de reducción de la violencia urbana tras la instalación de nuevos gobiernos
nacionáles y locales.
En la Cámara de Comercio de Cali funciona desde 1996 una Comisión de Convivencia Ciudadana. Esta
comisión, que trabaja con dineros privados y públicos, ha demostrado ser un actor crucial en el campo de
la reducción de la violencia y el fomento de la convivencia en Cali. Ha promovido permanentemente
iniciativas tales como un mejor análisis de la información sobre delitos, un fortalecimiento de la
coordinación interinstitucional, la creación de asociaciones público-privadas, medidas preventivas para
reducir la violencia, una imposición más estricta de las normas de tráfico, la recuperación del espacio
público, el apoyo a la modernización técnica de la Policía y de la Fiscalía Regional, así como la creación
de una unidad especial para frenar el delito organizado. Para fortalecer el avance de estos asuntos, la
comisión ha acometido importantes estudios y apoyado económicamente diversas iniciativas. También
publica una revista semestral llamada "El Ojo Avizor. El Pulso de la Convivencia", con información
básica acerca de las tendencias de la violencia y el delito en Cali y el Valle del Cauca. La comisión se
encuentra actualmente en proceso de crear un pequeño comité asesor (CORPOPAZ) y una red de
información electrónica (OSIJ) sobre asuntos afines al tema.
La Arquidiócesis de Cali ha apoyado enormemente y de muchas maneras las iniciativas públicas y
privadas tendientes a disminuir la violencia y fortalecer la convivencia pacífica y la tolerancia. Ha
acometido un trabajo innovador en el tema de los desplazados en Cali, al igual que en relación con las
violaciones de los derechos humanos. Los sacerdotes y misioneros se encuentran entre los muy pocos
que adelantan pequeños proyectos e iniciativas a los niveles más básicos para disminuir la violencia en los
barrios más complicados. Se sabe poco acerca de trabajos similares por parte de las Iglesias Protestantes,
que proliferan en Cali, pero que conforman un universo muy fragmentado.
Varias ONGs incluidas organizaciones conocidas a nivel nacional tales como la Fundación Carvajal,
intervienen activamente en el campo de la reducción de la violencia y la promoción de la convivencia
pacífica. Sin embargo, no se dispone de una visión panorámica sistemática de las ONGs que trabajan en
asuntos referentes a la reducción de violencia o a lecciones aprendidas en dichas labores. Las
investigaciones con base en las universidades, en particular en el CIDSE, CISALVA y en el capítulo
regional de Foro por Colombia, han contribuido significativamente a una mejor comprensión de los
problemas de violencia en Cali.
76
Tabla 5.3. Resumen de programas existentes dirigidos a disminuir la violencia en Cali
Fortalecimiento de la
coordinación
interinstitucional
INSTRUMENTO
FUNCION
SITUACION
ACTUAL
Unidad Coordinadora
Municipal (UCM)
Coordinación de
componentes de
BID/EMSP
DESEPAZ
Asesoría, diseño
implementación y
ejecución de
proyectos pertinentes
Reunión semanal de
seguridad en
Secretaría de
Gobiemo.
El Alcalde cita ad hoc
a reuniones de
seguridad
Más permanente y
participativo que el
Inexistente.
Función desempeñada
actualmente por
DESEPAZ
En marcha desde
1992.
Consejo Técnico de
Seguridad (CTS)
Consejo Municipal de
Seguridad (CMS)
Comité de Seguridad
y Convivencia (CSC).
Veeduría Ciudadana
Mejora de recolección
y diagnóstico de
información sobre
actividades delictivas
Centro Op. de
Seguimiento al Delito
(COSED) en
Secretaria de
Gobiemo Municipal
INICIATIVAS
ACTUALES
SOBRE
POLITICAS
Creación prevista por
BID/EMSP
Alta rotación de
directores
En operación
En operación
Reuniones no
periódicas
Creación prevista por
BID/EMSP
Inexistente
CMS
Inexistente
Responsabilidad
cívica de Estrategia
Municipal para la
Seguridad y la Paz
En proceso de
Reunir datos sobre
delitos, con aportes de creación
varios centros
Función en parte
prevista por CSC
Promoción prevista
por BID/EMSP
Carencia de: (a)
recursos de
instituciones
aportantes, (b)
diagnóstico de datos
del sistema (c)
elementos analíticos
Aplicación no
sistemática durante la
administración actual
COSED es un
componente de
BIDIEMSP, pero no
hay financiación para
entidades aportantes
(a) Oposición de
propietarios de sitios
noctumos. (b)
Modificado por el
Alcalde, produciendo
desprestigio
Aplicación según el
caso
Se mantendrá
Será fortalecido, bajo
nuevas pautas
nacionales
Prohibición de portar
armas con licencia en
ciertos días y zonas
especificos
Aplicado
intermitentemente
desde 1992.
Ley Zanahoria
Cierre de sitios
noctumos a la 1:00
AM.
En operación
Toque de queda para
menores
Toques de queda para
menores en días y
sectores específicos
de la ciudad
Ej: uso obligatorio de
cascos para
motociclistas
En operación
Implementado por
Secretaría de Tránsito
y Depto. de Policía
Muchos conductores
de vehículos sin
licencia legal para
conducir
Programa de Tránsito
Armónico
Campafias de
información pública
sobre factores de
riesgo
Programas escolares
para educación en
tolerancia y otros
valores cívicos
Campañas de
información pública
para promover
respeto y tolerancia
Enseñar a niños y
jóvenes tolerancia y
otros valores cívicos
Adm. Mpal. y
Cámara de Comercio,
Arquidiócesis, ONGs
Las iniciativas son
ahora ad hoc (según
el caso)
Componente de
BID/EMSP
Programas de
extensión para
proteger a los
Proyectos para
mejorar el cuidado
infantil, reducir
Varios programas
ahora implementados
por medio del
Plan de desarme
Fortalecimiento de
medidas preventivas y
control de factores de
riesgo
Medidas para
disminuir muertes
violentas en tráfico
Medidas para reducir
la violencia familiar y
el abuso infantil
OBSTÁCULOS
Algunos programas e
iniciativas ad hoc en
ciertas escuelas
77
No hay evaluaciones
disponibles
Se mantendrá
Como componentes
de BID/EMSP,
escuelas para: (i)
Resolución de
Conflictos (ii)
Convivencia
(i) El componente del
BIDIEMSP, proyecto
de Educación
INSTRUMENTO
FUNCION
SITUACION
ACTUAL
OBSTÁCULOS
INICIATIVAS
ACTUALES
SOBRE
POLITICAS
menores que estén en factores de riesgo y
riesgo de violencia
promover la
familiar
supervisión por los
Instituto Colombiano
de Bienestar Familiar
(ICBF)
Familiar
padres
Red de Buen Trato al
Menor
Red para la
prevención del abuso
Fortalecimiento de
Comisarias de
Familia
Asesoría legal,
consejería
psicológica,
resolución de
conflictos interpersonales, terapia
infantil
Activo en la Comuna
20. Partic. de Adm.
Mpal &ONGs
Actualmente hay en
Cali 7 Comisarias de
Familia
Incipiente. Ninguna
evaluación disponible
En operación. Ha
mejorado desempefño
durante últimos aflos
Falta de recursos
No hay evaluación
disponible, pero el
BID/EMSP prevé un
diagnóstico
participativo
familiar básica
Policía y comunidad
Mejoramiento del
Centro de Llamadas
de la Comunidad
Familia Móviles
El Centro maneja
llamadas de
emergencia en el No.
112
Mod. del componente
sistemas de
comunicación del
BID/EMSP
Circuitos Cerados de Supervisión integrada Nueve cámaras en
Televisión (CCTV)
mediante cámaras de funcionamiento
Carencia de recursos
puntos calientes
Intervenciones
enfocadas en puntos
calientes en el centro
Componentes de
BID/EMSP: (i)
fortalecimiento de
Comisarias de
Familia; (ii)creación
de Comisarías de
Parte del componente
BID/EMSP del mod.
de policía
Recuperación de
sectores fisicamente
deteriorados
Opeaciones
enfocadas que se han
acometido
No hay evaluación de
impacto disponible
Educación para
jóvenes de barrios
sobre papel de
Policía, derechos
humanos, tolerancia,
Existen en todas las
Estaciones de Policía
urbanas
No hay evaluación
extema disponible
Componente de
BID/EMSP para
mejorar y desarrollar
adicionalmente
Escuela de Seguridad
Ciudadana
Capacitación de
Presuntamente
adultos como
funciona en todas las
guardias comunitarios Estaciones de Policía
No hay asesoría
extema disponible
Un componente de
BID/EMSP para
desarrollar pautas de
selección de
Frentes de Seguridad
Local
Vigilancia de cuadras. Nuevo fenómeno en
Opera alrededor de
expansión. En Cali
alarma contra robo
desde 1996
perteneciente a la
(i) No hay evaluación
disponible. (ii)
Tensión entre policía
y Adm. Mpal.
Programa Vecinos y
Amigos
Se confunden con
Veeduría Ciudadana
El BID/EMSP prevé
creación en barrios
de la ciudad.
Escuela de Policía
Cívica Juvenil
etc.
candidatos
colectividad
Comités de
Convivencia
Promoción de control
del barrio sobre
Aparentemente
inexistente
violencia y delito
Mejora del acceso a
justicia
Casas de Justicia
preseleccionados
Fortalecer
coordinación
interinstitucional,
participación
2 Casas de Justicia en Problemas de
Cali
sostenibilidad
económica
El BID/EMSP prevé
evaluación para
defmir estrategias
adicionales
comunitaria,--.
Centros de Arbitraje y Servicios de
Conciliación
resolución de
Creados por varias
instituciones
No hay evaluación
disponible
Iniciativas de bajo
perfil por parroquias,
Casas de Justicia,
Falta de experiencia
en Cali con
negociaciones locales
ONGs, etc.
de paz
Una sola experiencia
exitosa con empleo de
jóvenes en obras
públicas
Ausencia de
identificación,
remisión y
seguimiento de
jóvenes en riesgo
Proyectos menores,
asumidos
Falta de programas
del recién creado
Un proyecto
BID/EMSP, Menor
principalmente por
Viceministerio de la
Infractor y en Riesgo,
conflictos
Juventud y violencia
Extensión a pandillas
callejeras
Extensión a los
Empleo
jóvenes que están en
riesgo de involucrarse
en la violencia
Negociar treguas en
barrios con pandillas
2 componentes de
BID/EMSP: (i)
Socialización y
Trabajo para Jóvenes.
(ii) Proyectos de
Iniciativas Juveniles
Delincuentes
78
INSTRUMENTO
FUNCION
INICIATIVAS
ACTUALES
SOBRE
POLITCAS
desarrollará
metodología para la
SITUACION
ACTUAL
OBSTÁCULOS
ONGs e instituciones
religiosas
Juventud
La funcionalidad
depende de
administración
posterior por parte de
org. del barrio. No
hay evaluación
disponible
No hay evaluación
disponible
Permanente
Iniciativa de orden
nacional
Promoción del
deporte
Ofrecer instalaciones
deportivas para
promover la
socialización
alternativa de la
juventud
La Secretaría del
Deporte, con
organizaciones de
barrios, construyó
campos deportivos
Ciciovias, conciertos
gratuitos, etc.
Cierre de vías
principales de la
ciudad durante
festivos para
deportes.
Organización de
La Administración
Municipal es
respaldada por el
sector privado en
estas actividades
intervención
Permanente
conciertos gratuitos
Casas para Jóvenes
Orientadas a los
jóvenes en riesgo en
edades de 12 a 24
Se han creado algunas
de éstas
No hay análisis
sistemático disponible
Instituciones
penitenciarias
Reorganización del
Centro de
Rehabilitación
Juvenil Valle de Liií
Estrategia propuesta
para solución a largo
plazo de
administración de
Grupo de trabajo
sobre instituciones
penitenciarias es
inoperante
Administración Local
no ha desarrollado
estrategias a largo
plazo
Atención para
desplazados
Enfoque integral
hacia asuntos
cruciales de los
desplazados.
Instituciones públicas No hay programas
y privadas intervienen municipales
integrales.
ad hoc.
afños
justicia juvenil
(i) Desplazados
dificiles de alcanzar,
(ii) Desconfianza de
desplazados.
Fuente: Martin, 1999.
Prioridades estratégicas para disminuir la violencia en Cali
Las estrategias a largo plazo para la reducción de la violencia y la promoción de la convivencia pacífica
deben tener en cuenta los siguientes aspectos: (i) la violencia en Cali es el resultado de una compleja
mezcla de causas, que requieren de un enfoque coherente, integral y multisectorial así como de la
participación de actores públicos y privados; (ii) las prioridades estratégicas deben aprovechar la vasta
experiencia que la ciudad ya tiene en reducción de la violencia; (iii) existe ya una "masa crítica" de apoyo
popular para continuar con los esfuerzos de reducción de la violencia; (iv) la implementación de las
estrategias para reducir la violencia puede provocar reacciones violentas de grupos armados y las
iniciativas comunitarias integrales podrían ser especialmente difíciles de poner en práctica, debido a la
existencia de microterritorios dominados por grupos violentos específicos y relaciones conflictivas entre
organizaciones de los barrios; (v) las intervenciones efectivas dependen de una interpretación de fondo de
la compleja estructura del poder político de los barrios, que puede resultar difícil incluso para trabajadores
comunitarios bien intencionados y (vi) los esfuerzos de Cali por disminuir la violencia y promover la
seguridad ciudadana dependen de los resultados de las políticas nacionales en el manejo de las causas
fundamentales de la crisis actual.
Teniendo presentes
estas
ideas,
se
esbozan
las siguientes
recomendaciones,
que
son aun muy
preliminares.
o Mejorar la coordinación interinstitucional.Como fue explicado en la sección anterior, ya
existen muchos programas para reducir violencia y aumentar la convivencia en la ciudad. No se
necesitan nuevos programas. En cambio, la administración municipal debería formular cada
79
año el Plan de SeguridadLocal, como está propuesto en el proyecto BID/EMSP, que incluya
presentación y evaluación de información sobre delincuencia para Cali, con especial atención a
sus barrios más violentos, y evaluación de todas las iniciativas públicas y privadas pertinentes
en curso. La administración municipal también debe mejorar la coordinación de los diferentes
programas y buscar formas de racionalizarlos, particularmente a través de: (i) vigorizar el
programa BID/EMSP y darle una alta prioridad; (ii) contratar una evaluación externa de los
programas actuales de políticas de reducción de la violencia, para definir mejor el papel de
Desepaz, la Unidad Coordinadora Municipal, el Comité de Seguridad y Convivencia, las
Veedurías Ciudadanas, etc.; y (iii) definir indicadores cuantitativos precisos en términos de
reducción de violencia para Cali.
o Mejorar la confianza mutua entre lapolicíay la comunidad.Aunque la Policía Metropolitana
ha avanzado significativamente en sus esfuerzos por llegarle a la comunidad, la desconfianza es
aún muy generalizada y las posibilidades de que el público exprese sus necesidades y
prioridades son aún relativamente restringidas. La distancia entre la policía y la comunidad es
todavía demasiado amplia. Las siguientes acciones pueden ayudar a entender la raíz de los
problemas y formas de solucionarlos: (i) comisionar un análisis externo de las relaciones
actuales y las percepciones mutuas entre la policía y la comunidad, en Cali en general y en
algunos de los barrios más violentos en particular, incluyendo propuestas para la mejora
estructural; 5 6 (ii) organizar talleres en Cali para intercambiar experiencias en relación con la
vigilancia comunitaria con aportes de otras experiencias pertinentes, tanto nacionales como
internacionales; (iii) hacer uso de una comisión existente para diseñar e implementar una
estrategia de vigilancia comunitaria para Cali, relacionada con el Programa Nacional de
Vigilancia Comunitaria existente; y (iv) diseñar e implementar mecanismos para controlar la
corrupción interna de la policía.
o Enfrentar el problema de la impunidad de los delincuentes juveniles. La impunidad de la
delincuencia juvenil, como se vió en la cuarta sección, es una consecuencia de la falta de una
correccional de lata seguridad y de las deficiencias operativas del Centro de Rehabilitación
Juvenil del Valle de Lilí. Para empezar a enfrentar esto problemas se propone lo siguiente: (i)
reactivar el inoperante Comité del Menor Infractor (ver tabla 5.3.bajo Jóvenes en Riesgo) para
evaluar sistemáticamente asuntos de delincuencia juvenil y transformarlos en un asunto
prioritario; (ii) comisionar una evaluación externa de la situación de los delincuentes juveniles
inveterados de Cali, en cuanto a impunidad, fugas, rehabilitación, etc. y desarrollar políticas a
largo plazo; (iii) comisionar una evaluación externa del Valle de Lilí en cuanto a la
organización interna, las fugas y otros problemas de seguridad, programas de rehabilitación,
etc. y desarrollar políticas a largo plazo; (iv) evaluar, en coordinación con el Ministerio de
Justicia y otras entidades pertinentes nacionales y seccionales, la posibilidad de construir una
Correccional Juvenil de Alta Seguridad regional para delincuentes juveniles y desarrollar
soluciones alternas a corto plazo; y (v) aprender de experiencias obtenidas en el extranjero en
relación con correccionales para delincuentes juveniles.
* Atención a pandillasjuveniles y callejeras A las pandillas juveniles y callejeras, en su plena
diversidad, se les identifica sistemáticamente como un problema importante en los barrios más
violentos de Cali, pero existe una falta de comprensión y una carencia de iniciativas de
políticas para atacar este problema. Las siguientes recomendaciones tienen por objetivo
entender mejor este fenómeno: (i) evaluación de la naturaleza de los jóvenes que son miembros
56
Rodrigo Valencia de la Roche, coordinador de la Casa de Justicia de Aguablanca, presentó una propuesta en este sentido ante
el programa BID/EMSP: « Proyecto Consulta Ciudadana », 1999. El proyecto propuesto se ha inspirado en un esfuerzo similar
adelantado en Bogotá, en 1996, por el Centro Nacional de Consultora.
80
de las pandillas callejeras;5 7 (ii) talleres para aprender de las experiencias e iniciativas a nivel
local al igual que a nivel nacional e internacional; (iii) estudios para entender cómo los
programas "Hombres y Mujeres Sabios" y "Hermanos Mayores" pueden ayudar a promover la
reconciliación 5 8 ; y (iv) creación de un Fondo Social, de acuerdo con el Plan Nacional para el
Montaje de Escenarios de Convivencia, a través de una asociación público-privada, para
implementar un programa de extensión dirigido a los jóvenes que formen parte de pandillas o
estén en riesgo de ello.
Por último, el grupo temático identificó cuatro aspectos adicionales que requieren coordinación con otros
grupos temáticos que participan en la CDS de Cali, y uno que depende mucho más de las políticas
nacionales que las locales. Estos son: (i) un esfuerzo educativo de gran magnitud, con atención centrada
en aumentar la edad de escolaridad, una disminución en el ausentismo y la deserción escolar, una mejora
de la calidad educativa y el fomento de valores cívicos, entre otras cosas; (ii) atención especial a los altos
niveles de desempleo juvenil; (iii) promoción del buen gobierno como la forma de dar un buen ejemplo a
la sociedad e incremento de la credibilidad en las instituciones públicas; (iv) promoción de un trabajo de
extensión coordinado para los desplazados y (v) fortalecimiento de las entidades encargadas de velar por
el cumplimiento de la ley a nivel nacional.
La South Bank University de Londres ha mostrado su intención de colaborar con la Fundación para la Asesoría y Progreso de
la Salud (Fundaps) y la Secretaria de Salud, con el fin de ayudar a los grupos juveniles en la realización de un estudio del capital
social, que se enfoque en las relaciones que hay entre la juventud y la violencia en ocho de las comunas más violentas de Cali.
22
58 Ver Klevens, 1998, p. .
57
81
6. EDUCACIÓN
Introducción
Entre los científicos del área social se acepta ampliamente el que la dinámica de la formación del capital
humano y social es crucial para explicar la pobreza y las desigualdades sociales extremas -- las cuales son
típicas de las sociedades no sólo colombiana sino, en general, latinoamericanas. De igual manera, la
inversión en capital humano y social es considerada un ingrediente clave para el desarrollo sostenible, y la
educación en particular es un componente necesario de cualquier estrategia orientada al cambio social. En
Cali se han identificado varios problemas en el sistema educativo, entre los cuales figuran los siguientes:
(i) el sistema educativo no está cerrando la brecha entre las clases sociales; (ii) tampoco les aporta a los
jóvenes las habilidades necesarias para entrar a participar con éxito en el mercado laboral y (iii) su calidad
y cobertura han empeorado con el paso de los añlos. Estas deficiencias son consideradas por los miembros
del sector privado, las universidades, el gobierno y las organizaciones de la sociedad civil como uno de
los obstáculos más graves que afronta la ciudad.
El presente capítulo refleja los debates y análisis sobre la educación, que han resultado del proceso de la
Estrategia de Desarrollo de Ciudad. El capítulo se divide en tres secciones. La primera de ellas describe el
contexto actual de la educación en Colombia con sus respectivos logros y retos. Esta sección es
relativamente extensa y entra en cierto grado de detalle debido a que la educación en Cali se encuentra
estrechamente relacionada con la situación nacional. La segunda parte trata de la educación en Cali. La
tercera parte propone estrategias de corto plazo para aliviar los efectos de la crisis educativa, y amplias
áreas estratégicas de desarrollo para la educación en la ciudad durante los próximos añtos. Es importante
destacar que: (i) la educación terciaria no fue el enfoque explícito de este capítulo y (ii) la información
disponible sobre la educación en Cali es muy deficiente, tanto en calidad como en cantidad.
La educación en Colombia
En Colombia más de 8,5 millones de menores asisten a 57.000 planteles de educación, entre públicos y
privados. En este país la participación del sector privado en la educación es mayor que en la mayoría de
los países latinoamericanos: alrededor del 15% de los planteles de primaria es privado como también lo es
el 40% de las instituciones de educación secundaria. Este apoyo privado a la educación representa cerca
del 3,6% del PIB. En cuanto al sector público, durante la década de 1990, la inversión del gobierno en
educación aumentó en forma sustancial. El sector educación recibió el 2,5% del PIB en 1990 y el 4,1 % en
1997. La participación de la educación en el presupuesto nacional es de más del 20%. El respaldo
principal de los planteles públicos proviene de las transferencias nacionales realizadas por el gobierno
central a los gobiernos departamentales y municipales. Los gobiernos locales participan con ciertas
porciones adicionales, pero relativamente pequeñas, del presupuesto para educación.
La educación en Colombia ha sufrido muchos cambios en los últimos 15 años. En esta sección se ilustran
algunos de estos cambios, con un hincapié en los logros en primer lugar, y luego señalando los problemas
más persistentes. Como en el resto de los países latinoamericanos y del Caribe en las últimas dos décadas,
en Colombia ha mejorado de manera sustancial el acceso al estudio de todos los menores. Las tasas netas
de inscripción en primaria aumentaron del 62% en 1985 al 83% en 1997. En 1985 solamente tres de cada
diez menores se matricularon en educación secundaria. Hoy en día, más de seis de cada diez niños
82
59
colombianos tienen esta oportunidad . El gráfico 6.1 muestra el perfil escolar de los niños colombianos
desde 1985 hasta 1997.
Gráfico 6.1. Tasas de matrículas escolares en Colombia, 1985-1997
83
90
80
40
9--
Preescolar
*1985
-
u
-
30
20 -
62
-61
70
60 50 -38
¡
U 1997
L
L
Primaria (Neto)
Secundana (Neto)
Fuente: Departamento Nacional de Planeación, 1999.
Otros importantes loaros en la educación en Colombia son:
-
-
el
Una alta participación de las mujeres en todos los niveles de la educación. En 1992, por ejemplo,
mayor
número promedio de años de escolaridad correspondiente a personas6 0 de más de 25 años fue
para las mujeres que para los hombres (de 7,7 y 7,3, respectivamente) .
cuenta
El desarrollo de mecanismos de evaluación para mejorar la calidad de la educación. Colombia
hemisferio.
el
todo
de
antiguos
más
con uno de los servicios de pruebas
por
La implementación de innovaciones educativas de primera categoría. La Escuela Nueva,
investigaciones
Las
países.
otros
en
rurales
ejemplo, ha inspirado varios modelos educativos
la
efectuadas sobre la educación en la temprana infancia en Colombia han contribuido a desarrollar
educación preescolar a lo largo y ancho de la región latinoamericana.
Las organizaciones de la sociedad civil (organizaciones de arraigo popular, fundaciones,
de la
instituciones basadas en la comunidad, etc.) han jugado un papel crucial en el desarrollo
de la
organizaciones
1.371
educación tanto formal como no formal en el país. Más del 40% de los
en
otro
u
modo
un
de
sociedad civil analizadas en 1992 por la Fundación Social participaron
actividades de educaciónl.
y gestión
El sector de la educación en Colombia muestra limitaciones en cuanto a suministros, calidad
tal como
institucional. Pese a las mejoras logradas en la cobertura de la educación primaria y secundaria,
en
colombianos
menores
los
de
17%
limitaciones:
ciertas
persisten
se ilustra en el gráfico 6.1, todavía
17 no van
edades de 7 a 11 años no asisten a la educación primaria y 38% de los adolescentes entre 12 y
en las
quienes,
pobres
los
a
mayoría
gran
su
en
afectan
a la secundaria. Más aún, estas deficiencias
de
población
la
que
mientras
escolaridad,
de
años
seis
de
ciudades colombianas, ostentan un promedio
6 2. El gráfico 6.2 muestra el porcentaje de los jóvenes de las
mayores recursos goza de 10,3 de estudios
Datos del Departamento Nacional de Planeación (Consultar: http:www.dnp.gov.co/sisd).
Informe sobre Desarrollo Humano publicado por el PNUD en 1994.
61 Vargas y colabs., 1992
62 World Bank, 1999.
59
60
83
clases pobre, media y rica (en edades de 15 a 19 años) que alcanzan diferentes grados de educación en
Colombia. Los jóvenes de menores recursos muestran logros académicos significativamente más bajos
en todos los grados que sus contrapartes de mayores recursos, y esta diferencia se hace más grande a
medida que aumenta el grado escolar.
Gráfico 6.2
Logros académicos por clase socio-economica en Colombia,
1995
(Máximo grado alcanzado por jóvenes
de 15 a 19 alos por clase socioeconómica)
0.8
0.7
::~0.6
50.5
20.4
0.3
--
Más pobre
0.2
~Media.
0.1
-- Más rica
1
2
3
>
4
5
Grado
6
7
8
9
Fuente: Filmer y Pritchett, 1999.
En segundo lugar, a pesar de todas las reformas y estrategias implementadas en el curso de la
última década, la calidad educativa continúa siendo baja en cuanto a los estándares de contenido
medida por pruebas de referencia de criterios y en comparación con los estándares
internacionales. Las evaluaciones llevadas a cabo a nivel nacional por el Ministerio de
Educación muestran deficiencias en las áreas de lectura y matemáticas en los grados 3, 5, 7 y 9
de la educación básica 63 . Colombia, el único país latinoamericano que participa en el Tercer
Estudio Internacional del Ciencia y Matemáticas (TIMSS), ocupó el puesto 42 entre 43 países
en 1996. Dentro de la región de América Latina los niños colombianos no llegan a superar la
mediana de sus contrapartes de los países vecinos. Lo anterior aparece en el estudio de la
UNESCO64 recientemente publicado, realizado por el Laboratorio Regional de la Calidad de la
Educación (1999), que comparaba los logros en el área de lenguaje entre estudiantes de
diferentes países de América Latina y el Caribe (Ver gráfico 6.3).
Pero quizás el problema más crucial del sector educación en Colombia es su gestión deficiente. Un
proceso incompleto de descentralización iniciado hace varios años dejó instancias de toma de decisiones
incoherentes, instituciones escolares débiles y dependientes, y falta de incentivos para los maestros y
administradores así como una carencia de mecanismos de determinación de responsabilidades.
63 Ministerio
de Educación (1997) Evaluación de logros. Áreas de Lenguaje y Matemática. 1992 y 1994.
64 UNESCO, 1999.
84
Gráfico 6.3. Puntajes de logros en el área de lenguaje en tercer grado
América Latina, 1999
150
100
200
300
250
350
400
Argentina
Bolivia
Brazil
Chile
Colombia
Cuba
Honduras
J
Mexico
Paraguay
DomnRep.
Venezuela
Source: UNESCO, 1999.
La educación en Cali
Los indicadores de la educación en Cali no son muy diferentes a los de otras ciudades grandes de
Colombia. Los menores en edades de 7 a 11 años tienen tasas mayores de participación en las escuelas de
Bogotá y Bucaramanga que en Cali. Los menores en edades de 12 a 17 años tienen mayores
probabilidades de estar en la escuela en Bogotá y Barranquilla que en Cali, tal como lo presenta el gráfico
6.4, según información oficial del Departamento de Planeación Nacional.
En cuanto al aspecto de calidad el indicador de que se dispone, la prueba nacional estandarizada, la cual
se aplica a todos los estudiantes del último año de bachillerato, sugiere que el desempeño de la mayoría
de planteles de secundaria de Cali (74%) se encuentra en niveles medianos y bajos. Tan sólo el 6% de los
colegios se puede clasificar en la categoría de muy superior. Este desempeño deficiente de los planteles
educativos de Cali no es muy diferente al de los colegios de Medellin, de acuerdo con los datos de la
Tabla 6. 1.
El impacto de la crisis general del país en la educación es notorio en Cali. En esta sección se presentan
los múltiples problemas que ocurren en la actualidad bajo tres encabezamientos: dificultades en la
asistencia escolar, limitaciones en la calidad y cantidad de la oferta de educación y obstáculos
institucionales. Todos estos problemas están empeorando la situación de desigualdad socioeconómica
persistente en Cali.
85
Gráfico 6.4. Tasas de participación escolar de menores de 7 a 11 y de 12 a 17 años
en cinco ciudades colombianas en 1997
Barranquilla
90.4
90.4
7
Medellín
90.4
Bucaramanga
*
E
_
Bucaram=na
Cali
93.2
Niños 12-17
U Niños 7-11
73
91
Bogotá
8
0
20
40
60
80
41.
9.5
100
Fuente: Departamento Nacional de Planeación, 1999.
Tabla 6.1. Desempeño escolar en Cali y Medellín, 1999
(Porcentaje de colegios)
| Medellín (porcentaje de colegios)
Muy superior
4,0
Superior
5,0
Alto
15,0
Mediano
20,0
Bajo
51,0
Muy bajo
5,0
Fuente: Servicio Nacional de Pruebas, 1999.
Cali (porcentaje de colegios)
6,0
6,4
13,6
29,0
36,0
9,0
En Cali la asistencia escolar ha empeorado en estos últimos años. Después de haber realizado esfuerzos
sostenidos y exitosos por matricular a todos los niños en la educación primaria en todo el país, las tasas de
asistencia de los menores de 6 a 12 años de edad en Cali han descendido de 98,26% en 1994 a 93,50% de
1998, de acuerdo con los resultados de las encuestas nacionales a hogares (ver gráfico 6.5)65. La
información más reciente, recopilada en la encuesta EPSOC (ver tabla 6.2) muestra una tasa general de
asistencia escolar en primaria de 94,8% en 1999, que señala un descenso del 3,46% en el período 19941999. Otra característica de la asistencia escolar en primaria es la brecha que existe entre los quintiles
más bajo y más alto: de 91,1% y 100%, respectivamente.
65
Santamara, 1999 (a)
86
Gráfico 6.5. Asistencia a las escuelas de primaria en Cali,
niños en edades de 6 a 12 años, 1994-1998
99
98
97
F9695 -9
P.94
939291
1998
1994
Fuente: Santamarla, 1999.
Otros adolescentes (en edades de 13 a 18 años) asistieron a la secundaria a una tasa del 73,8% en 199766
y a una tasa del 70,1% en 1999 (EPSOC), una disminución significativa del 3,7%. El quintil de mayores
recursos de la población muestra una participación más acentuada en la educación superior que los otros
grupos de quintiles (el 85% en el quintil de ingresos más altos contra el 58,4% en el más bajo). La
encuesta EPSOC encontró que la principal razón de la baja matriculación de los menores en la educación
primaria y secundaria es el costo, y este efecto es más grave en el grupo de ingresos más pobres.
Tabla 6.2. Educación y pobreza en Cali, 1999
Total
Quintil de ingresos
Asistencia escolar
45
1
23
6-11 afios
- escuela privada
- escuela pública
- nitos
- niñas
12-18 afíos
- escuela privada
- escuela pública
- hombres
- mujeres
91.1
32.6
67.7
86.9
95.4
58.4
43.1
56.4
60.5
57.0
93.8
31.9
69.0
95.1
93.6
68.9
50.1
50.9
72.8
65.6
95.3
39.7
58.5
92.8
97.0
69.9
54.8
44.1
67.1
72.7
97.9
62.3
36.3
100.0
96.7
73.1
56.6
42.0
69.1
76.0
100
72.2
25.0
100.0
100.0
85.0
74.9
22.3
87.9
82.1
94.8
100.0
55.7
93.9
96.1
70.1
Razones deno asistencia
- costos
- trabajo
59.5
2.1
57.1
7.2
43.7
9.9
36.7
18.8
13.4
17.2
48.8
8.6
100.0
43.2
71.0
69.3
99 9
y Hentschel, Mehra y Seshagiri, 1999.
Fuente:EPSOC, 1
¿A dónde van los niños que abandonan la escuela o el colegio? Un grupo de estos menores encuentran un
lugar en la fuerza de trabajo, mientras que otros deambulan en las calles de la ciudad y contribuyen a
6
Departamento Nacional de Planeación, 1997 y EPSOC, 1999.
87
actos de violencia, bien sea como gestores o como víctimas de la misma. En Cali el número de menores
que trabajan tanto dentro como fuera del hogar han aumentado en los últimos años. La infornación de las
encuestas de hogares de 1994 y 1998 confirman esta hipótesis. La proporción de menores en edades de
12 a 16 años de edad que contribuyen al sustento de la familia trabajando fuera de la casa se incrementó
del 7,9% al 9,1% 67. Durante el mismo período la proporción de niños que realizó trabajos domésticos
(cuidando a niños más pequeños, en labores de cocina o lavado de ropa, etc.) con el fm de permitirles a
los adultos ingresar a la fuerza laboral, subió del 9,6% al 14,5%.
Los niños y jóvenes que no asisten a la escuela ni tampoco trabajan se encuentran en un alto riesgo de
verse involucrados en actividades ilícitas. Un alto porcentaje tanto de autores como de víctimas de los
homicidios en Cali son gente joven (consúltese el capítulo 5). Adicionalmente las pandillas callejeras,
involucradas en las actividades de tráfico de drogas, prostitución y robos, están proliferando en la
ciudad y mostrando comportamientos sumamente violentos.
La cantidad y calidad de la oferta educativa han empeorado en los últimos años. En Cali la inversión
municipal en educación es significativamente menor que el nivel de inversión de otras ciudades grandes
de Colombia ( 8,4 %, versus 57,3 % en Medellín, el 23,8% en Bogotá, el 39,4% en Pereira y el 16,1% en
Bucaramanga). Esta reducida inversión de recursos se manifiesta en el deterioro de los planteles
escolares públicos. El desempeño de los estudiantes de escuelas públicas, medido por los resultados de
aprendizaje, indica que los planteles públicos no están mejorando en comparación con sus contrapartes
del sector privado. En el año lectivo 1996-1997 el desempeño de más de la mitad de las escuelas públicas
estuvo por debajo de los estándares establecidos por el Servicio Nacional de Pruebas solo el 10% de ellos
sobresalió en su desempeño, mientras que el 26% de los planteles privados muestra un desempeño alto 68 .
Las reformas institucionales que otorgan una mayor autoridad a los planteles educativos no están
demostrando los resultados esperados6 9 en cuanto a eficiencia y efectividad del sistema.
Por otra parte, las opciones que hay respecto a planteles privados son reducidas. De los casi 400.000
estudiantes matriculados en el sistema escolar de Cali, únicamente 157.000 están matriculados en
instituciones públicas. El resto de ellos (243.000) es atendido por planteles privados de toda índole 70 . La
crisis de Cali está produciendo un fuerte impacto también en la educación privada. Más de 45 colegios
privados del departamento del Valle del Cauca -- la mayor parte de ellos en Cali -- han tenido que cerrar
debido a que los estudiantes no se están matriculando en las mismas proporciones que en años
anterioreS71. Es probable que las familias de clases media y alta estén tratando de matricular a sus niños en
colegios públicos, abandonando los colegios privados y agregando más cifras al actual déficit educativo
de más de 150.000 cupos en los planteles educativos de Cali ( la población total de menores entre 3 y 17
años se acerca a 550.000). La Asociación de Colegios Privados está solicitando una declaración de
"emergencia educativa".
Una de las manifestaciones de la calidad deteriorada de la educación en Cali es la alta tasa de
desocupación de los bachilleres graduados. El desempleo de Cali afecta particularmente a los jóvenes, y
especialmente a aquellos que han completado su educación secundaria. Aunque el 19,1% de la fuerza
laboral sin educación está desempleada, la cifra correspondiente a quienes han terminado el bachillerato
asciende al 25,1%, y la de quienes han culminado la educación superior es del 7,9% (ver Tabla 6.3).
67
Santamaría, 1999
Alcaldía de Santiago de Cali, 1998
Fundación Foro Nacional por Colombia (1998). Estudio sobre el gobierno escolar.
70
Información suministrada por la Secretaría de Educación Municipal.
71 Datos estimados de El País, 9,23, 1999.
S
69
88
La educación secundaria no le está ofreciendo a la juventud las habilidades que les permitan ingresar con
éxito al mundo del trabajo, ni tampoco los valores y actitudes que contribuyan a la sociedad en forma
constructiva. Además de los problemas que surgen de la recesión económica del país, hay varios factores
que agravan los problemas de desempleo para los jóvenes en Cali y en otras ciudades del país. Mientras
las empresas industriales luchan por adaptarse a un nuevo ambiente económico que requiere cambios en
sus recursos humanos, los colegios de secundaria no están respondiendo a las necesidades de
conocimientos y habilidades. Los programas educativos son obsoletos y están desconectados del mundo
del trabajo.
Tabla 6.3. Niveles de desempleo por logros académicos,
Marzo de 1999
Tasa de desempleo
Logros académicos
19,1
Sin ninguna educación
19,2
Primaria incompleta
17,8
Primaria completa
24,2
Secundaria incompleta
25,1
Secundaria completa
27,1
Superior incompleta
7,9
Superior completa
21,2
Total
Fuente: Urrea y Ortiz, 1999.
Retornos sobre la educación. Los retornos estimados sobre la educación apoyan la conclusión de que la
educación secundaria en Cali tiene un rendimiento comparativamente bajo. Como lo ilustra la Tabla 6.4,
la educación primaria tiene - comparando con los niveles internacionales - un retomo relativamente
bueno y cada afío de escolaridad en primaria aumenta las ganancias esperadas en aproximadamente 9%.
Sin embargo, los retornos sobre la educación secundaria son considerablemente inferiores (de 6,5%). Los
retornos también varían según la edad. Para la población ocupada de los más jóvenes, de menos de 35
años de edad, el total de retornos se encuentra bastantes puntos porcentuales por debajo. 72
Tabla 6.4. Tasas de retorno anuales sobre la educación en Cali,
Septiembre de 1999
Afíos de educación
Primaria (1-5 años)
Secundaria (6-11 años)
Superior (12 o más añtos)
Total fuerza laboral
9.3
6.5
7.5
Fuerza laboral < 35 años
6
5.5
6.4
Nota: Las tasas de retomo anuales para la fuerza laboral menor de 35 añíos de edad no muestran una
diferencia significativa entre sí.
Fuente:Hentschel, 1999.
Por último, se presentan varios obstáculos institucionales. En primer lugar, el sistema educativo no
cuenta con los mecanismos de información y vigilancia para los gestores de las políticas, como tampoco
para las familias y las comunidades. Como segunda medida, el "clientelismo" político constituye un
obstáculo para el cambio institucional. La gestión del sistema y de los planteles educativos no ofrece la
autonomía para los mismos al nivel local y presenta problemas de coordinación entre los gobiernos
Sin embargo se debe tener una precaución respecto a estas cifras estimadas y es que ellas se toman considerando a la población
ocupada y por lo tanto no tienen en cuenta a los desempleados. Por consiguiente, los retornos promedio en relación con el total de
la fuerza laboral (empleados más desempleados) será entonces más baja aún.
72
89
departamental y municipal. En tercer lugar, las organizaciones de la sociedad civil en Cali que participan
en las actividades educativas enfrentan crecientes dificultades económicas.
Prioridades estratégicas propuestas para la educación en Cali
En esta sección se proponen y explican cinco prioridades estratégicas.
o Protegera los menores de la deserción escolar. Los niños menores deben recibir la protección
necesaria para que permanezcan estudiando sin interrupción. El impacto de miles de niños en las
calles o en la fuerza laboral es totalmente destructor para su desarrollo personal y social, así como
para el tejido social de la comunidad. Dado que no entendemos claramente cuáles son los factores
críticos que implican las decisiones sobre la educación, se debe obtener información adicional
con la ayuda de encuestas rápidas para poder elaborar programas de tipo preventivo. Los centros
de investigación tendrán una excelente oportunidad de contribuir al establecimiento de políticas
en esta área.
Las medidas de emergencia pueden incluir el proporcionar incentivos a las familias que
mantengan a sus niños estudiando en los planteles educativos. Algunos de estos incentivos
pueden ser servicios complementarios para los niños en las instituciones, tales como suplementos
alimentarios y atención de salud. Sería especialmente útil la asistencia a las familias y
comunidades en la creación de mejores ambientes de aprendizaje para los niños en su casa y en su
barrio, y el exigirle mejores servicios y mayores resultados al sistema de educación. Otros
incentivos pueden ser de tipo fmanciero, por ejemplo el abastecimiento de textos escolares,
suministros y uniformes, oferta de becas o una combinación de préstamos y becas. Los
préstamos estudiantiles se podrían solicitar con base en la asistencia y los logros de los
estudiantes, así como las contribuciones especiales que hagan a la sociedad.
* Apoyo a programasde desarrollo de los jóvenes. Los jóvenes se encuentran en medio de la
crisis. Es esencial brindarles las oportunidades de aprendizaje, trabajo y compromiso social. El
gobierno, el sector privado y las organizaciones de la sociedad civil podrían trabajar juntos en
desarrollar una estrategia para los jóvenes de la ciudad. En Cali existe una tradición de buenos
programas destinados a los jóvenes, que se podrían analizar. Las siguientes recomendaciones
podrían contribuir a este proceso:
- Se debe desarrollar un conjunto de pautas para evaluar los programas dirigidos a los jóvenes.
Los programas juveniles más eficaces de Cali se deben identificar, apoyar y adaptar a contextos
de otras ciudades.
- Los jóvenes también podrían participar en el desarrollo de la ciudad mediante proyectos
especiales, apoyados por las fuentes tanto gubernamentales como no gubernamentales. Ellos
pueden obtener becas para la universidad, un pequeño salario y oportunidades de capacitación.
Se podría identificar y ayudar a jóvenes líderes en los campos de los negocios, la política o la
ciencia.
- Los jóvenes podrían ayudar a reducir el déficit de educación preescolar en la ciudad. Por medio
de cursos de entrenamiento cortos se les prepararía para poner en marcha programas alternos de
preescolar en todas las comunas de Cali.
- Los planteles educativos podrían ofrecer programas en horarios extendidos para los jóvenes
ofreciéndoles servicios complementarios o conectando a los adolescentes con servicios existentes
para ellos en la ciudad.
90
Esta recomendación coincide con una de las del capítulo 5, "Atención a los jóvenes y a las
pandillas callejeras". Estos dos aspectos deberían consolidarse dentro de un solo enfoque global.
o Creación de un programa destinado a mejorar la contribución de la educación a la oferta
laboralde la ciudad. Este programa funcionaría con miras a obtener una mejor coordinación de
la educación formal y no formal, con el fin de facilitar una transición fácil del estudio al trabajo
para los jóvenes, y la preparación de los recursos humanos que requiere el sector productivo. El
programa incluiría la siguiente:
- La reforma de los planteles de secundaria. Los colegios de bachillerato deben brindarles a los
jóvenes las competencias requeridas para ingresar al mercado del trabajo. Los estándares
internacionales en matemáticas y ciencias deben ser la guía para el desarrollo del programa
escolar. Se debe conceder especial atención a la tecnología de la informática. Los estudiantes y
padres de familia deben tener voz en la gestión del sistema.
- La coordinación de la educación no formal, los prograrnas juveniles y la capacitación de forma
que los estudiantes puedan acceder a oportunidades diversas y holísticas de aprendizaje.
- Oportunidades para que todos los estudiantes de secundaria adquieran experiencia de primera
mano en el uso de las tecnologías avanzadas (este programa podría ser respaldado por las
compañías del sector privado).
- Prácticas de pasantías que ofrecen experiencia en el trabajo en organizaciones tanto públicas
como privadas.
* Fomentar la inclusión de los valores cívicos en la educación. El objetivo de esta prioridad
estratégica es mejorar la cohesión social, la participación de los jóvenes en el proceso
democrático y el fortalecimiento del sistema de valores que apoye una paz y una democracia
estables en el país. Esta estrategia puede comprender el apoyo a la educación tanto formal como
informal, mediante la capacitación de maestros sobre la gestión de "planteles y aulas
democráticos" y la formulación de estándares de aprendizaje relacionados con "habilidades en
solidaridad", resolución de conflictos y participación ciudadana que todos los estudiantes deben
demostrar al finalizar la secundaria. Estos resultados de aprendizaje deben ser incorporados en las
pruebas nacionales. Las siguientes son algunas actividades que ilustran esta estrategia:
- Brindar becas y otros incentivos a los jóvenes para que estos participen en actividades que
fomenten los valores ciudadanos y la solidaridad.
- Hacer que los medios de comunicación masiva participen en la creación de programas
interesantes que traten sobre temas de interés social y cívico (un ejemplo de ello es la serie de
televisión "Grado Doce" desarrollada por la Fundación Social.)
o Creación de un mecanismo de gestión educativa. La educación es una de las empresas más
grandes y cruciales de la ciudad de Cali. Ella exige un sistema de gestión pequeño, flexible y
orientado hacia el aprendizaje que pueda ser implementado por una ONG experimentada y
respetable y con la participación de las partes interesadas pertinentes. Sus funciones principales
serían las de proponer políticas educativas municipales, que ofrezcan información confiable
91
como, por ejemplo, datos demográficos y estadísticas financieras de los planteles 7 3 , y evaluación
del desempeño de planteles y maestros así como la productividad del sistema. La mayoría de los
colegios privados y públicos de Cali necesitan orientación, supervisión y apoyo para mejorar la
calidad de sus servicios. Los principales componentes de este mecanismo podrían ser:
- Una operación continua de evaluación que desarrolle estándares para estudiantes y planteles y a
su vez informe a la ciudadanía y al gobierno sobre el desempeño de la educación. Este sistema
remplazaría a las actuales unidades de supervisión y vigilancia que son ineficaces.
- Un fondo para estudios y análisis especiales que se les otorgarían a centros de investigación,
universidades y organizaciones particulares con base en su competitividad.
- Una unidad de supervisión y comunicaciones que les ofreciera información a los planteles,
estudiantes, familias y a la ciudadanía en general sobre los resultados de la educación, y el
procesamiento de retroalimentación al sistema.
- La creación de incentivos para el desarrollo de la industria del aprendizaje en la ciudad (la
actividad editorial, el software educativo, la televisión educativa, etc.), así como la participación
de grupos religiosos, clubes deportivos, empresas privadas y medios de comunicación masivos
en la educación.
73 En
la elaboración del Plan Educativo Municipal 1998-2000 se encontró que esta infornación no era del todo confiable.
92
7. SITUACION FINANCIERA
Introducción
A comienzos de 1998 la nueva administración municipal de Cali enfrentaba una dificil situación. La
economía de la ciudad se encontraba en recesión y el presupuesto municipal era deficitario, debido a un
excesivo endeudamiento y un número desproporcionado de empleados. Esta situación empeoró en la
segunda mitad de 1998, cuando comenzó a desacelerarse la economía colombiana, como resultado de una
caída en los precios de los productos básicos, un agotamiento en las entradas de capital y una mayor
rigidez de las políticas monetarias y fiscales internas para defender la banda cambiaria del peso. Cuando
la tasa de interés colombiana aumentó en 1998, los gastos financieros del municipio de Cali se
incrementaron en un 80% en relación con 1997 y llegaron a representar más del 200% del balance
corriente bruto. Como consecuencia de lo anterior, el municipio dejó de atender el servicio de su deuda
desde agosto de 1998 hasta mayo de 1999.
El presente capítulo comprende cuatro secciones. La primera analiza datos fmancieros históricos del
municipio. La segunda sección revisa la situación financiera de las empresas municipales. La tercera
parte considera las perspectivas financieras del municipio para el período 1999-2003, incluyendo y
excluyendo el proyecto "METRO". La última sección resume los principales problemas financieros que
enfrenta el municipio y presenta las prioridades estratégicas que se discutieron con un grupo de la
contraparte local en septiembre de 1999, como parte del ejercicio de la CDS. Es importante señalar que
se encontraron inconsistencias entre las fuentes de información fmanciera, además de la contabilización
incorrecta de ciertos rubros.
La administración central
Los servicios prestados por la Administración Municipal Central son: planeación urbana y vivienda, salud
y educación, asistencia social, transporte, vías, seguridad pública, promoción económica, medio ambiente,
cultura y deportes. La Tabla 7.1 resume cifras oficiales para gastos totales de la administración central
por actividad en el año 1998. Los gastos se concentran en dirección política, administración y finanzas
(41,6%), salud y educación (21,5%) y transporte y vías (17,6%). Los gastos en asistencia social,
incluyendo prevención y mitigación de desastres, representan un muy bajo 1,4%. Al final de la lista, la
promoción económica representa tan solo un 0,4%.
Cuando los gastos se analizan por tipo antes que por actividad (ver gráfico 7.1.), los gastos corrientes de
personal representan un 30%, excluyendo servicio de la deuda. De hecho, los gastos en personal
adicional se encuentran erróneamente clasificados bajo inversiones (13%). El total de personal de la
administración central fue de 9.174 empleados en 1999 de los cuales la mayoría, 7.774, se encuentran
contabilizados como gastos de personal corrientes y un número estimado de 1.200/1.400 se encuentran
ocultos bajo inversiones. Averiguaciones posteriores revelaron que este último es personal temporal, con
altos salarios, nombrado principalmente por influencias políticas, y considerado altamente estratégico. El
total de gastos de personal representa, por tanto, un 43% del total de gastos y más del 80% de los gastos
corrientes (gastos totales menos inversiones). Esta cifra es extremadamente alta comparada con su
equivalente en otros municipios a nivel mundial, que puede oscilar entre el 20% y el 40%.
93
Tabla 7.1. Desglose de gastos por actividad, 1998
(excluyendo servicio de la deuda)
Total de gastos
Actividad
%
millones de US $ (1)
41,6
21,5
17,6
5,8
3,2
2,8
2,3
2,3
1,4
Admon., finanzas y dirección política
Salud y educación
Transporte y vías
Medio ambiente
Servicios públicos y otros
Planeación urbana y vivienda
Cultura y deportes
Seguridad pública
Asistencia social
89,78
46,56
37,89
12,58
6,91
Modernización institucional
2,46
1,1
Promoción económica
0,79
0,4
215,86
100,0
5,99
4,98
4,94
2,98
Total
(1) US$ 1= 1.979 pesos colombianos.
Nota: las cifras utilizadas en el Plan de Ajuste Financiero muestran gastos totales de
US$181,6 millones.
Fuente: Municipio de Santiago de Cali, 1999.
Gráfico 7.1.
Desglose de Gastos Totales por Tipo, %, 1998
(excluyendo servicio de la deuda)
7.5
49.1
/3O.t
13.2
Gastos de personal (corrientes)
|UGastos generales
OGastos de personal (Inversiones) ClInversiones, excluyendo personal
Fuente: Municipio de Santiago de Cali, 1999.
Entre 1991 y 1997, no aumentó el personal, salvo en el Concejo Municipal y en las unidades de Salud y
Educación, esto último debido al traslado de estos servicios del gobierno nacional a los gobiernos locales.
La tabla 7.2 presenta la distribución de los empleados por tipo de contrato. Los contratos públicos son
contratos administrativos de funcionarios nombrados por una autoridad pública. Los contratos oficiales
son contratos de trabajo temporales para personal que ejecuta o mantiene obras públicas. En la práctica,
de los 1.575 empleados clasificados bajo contratos oficiales, 842 deberían estar bajo contratos públicos,
ya que se trata de aseadores, mensajeros, conductores, etc. La nómina es elaborada por el Departamento
de Recursos Humanos, con base en información suministrada mensualmente por cada departamento. Se
estima que el 90% del personal es nombrado por influencia política y tan solo el 10% por capacidad
profesional y motivación. El personal municipal recibe, en general, salarios más altos que los
equivalentes en el sector privado.
94
Tabla 7.2. Desglose del número de empleados, 1999
Tipo de contrato
Contratos públicos
Número de empleados
Salaro anual promedio
5.016
8.110
Contratos oficiales
Concejo
Entidades de control
Contratos de servicios
1.575
251
761
1.400
Total
9.174
6.577
10.670
11.886
NA
Fuente: Unidad de Recursos Humanos, Municipio de Santiago de Cali, 1999.
Aunque los Centros Administrativos Locales Integrales (CALIs) manejan una pequeña cantidad del
presupuesto municipal, la mayor parte del personal se encuentra concentrada en la sede administrativa
central. En términos de pensiones, en 1999, el número de pensionados era de 3.515 con un costo anual de
US$18 millones. En Colombia los gobiernos locales podrían capitalizar el plan de pensiones pero, en
general, están pagando las pensiones cada año, cargando los costos al presupuesto anual.
Las cifras oficiales para ingresos corrientes en 1998 se presentan en la tabla 7.3. Los ingresos de fuente
propia - ingresos obtenidos localmente más multas y otros ingresos - representan el 67% de los ingresos
corrientes, las transferencias del gobierno nacional representan un 31,6% y el 1,4% restante son los
aportes al plan de pensiones hechos por el personal activo y pasivo. Las transferencias del Gobierno
Nacional son fondos condicionales que pueden utilizarse únicamente para fmes específicos, tales como
salud, educación, vivienda, deportes y planeación. Como consecuencia, los ingresos de fuente propia
deben financiar los demás servicios prestados. Los impuestos prediales y de industria y comercio
4
representan la mayor fuente de ingresos7 .
El Concejo Municipal debe aprobar cada año una tasa de impuestos mínima y máxima. Las tasas de
impuestos de Cali se encuentran en el nivel superior y han venido aumentado rápidamente: entre 1991 y
1997, el índice de precios al consumidor en Cali se ha multiplicado por 3,1 y los impuestos recaudados
por 7,4. Estos aumentos, en particular cuando no van acompañados por una mejora en los servicios
municipales, promueven la evasión fiscal. En el caso de Cali, los ciudadanos consideran que las tasas son
altas, los servicios prestados de mala calidad y que los servicios son mejores en los barrios de mayores
ingresos. Adicionalmente, desde 1993, el recaudo por impuesto predial es mayor que el recaudo por
industria y comercio (ver gráfico 7.2.), lo cual significa que la presión fiscal recae sobre las familias más
que sobre los negocios.
En términos de inversiones. entre 1991 y 1997, éstas se han multiplicado por 9,6 mientras que los
ingresos corrientes se han multiplicado por 7,8. Por consiguiente, el municipio ha contraído deudas como
una forma de mantener su programa de inversiones. Asimismo, las inversiones se han reducido con el
tiempo en respuesta a los problemas de liquidez del gobierno municipal. Según la División de
Administración y Ejecución del Presupuesto, el programa de inversión para 1999 es de US$166 millones
Los principales impuestos de los municipios colombianos son: (i)
- Impuesto predial, cobrado sobre el valor catastral de los bienes a una tarifa entre el 2 y el 16% o
- Impuesto de industria y comercio, cobrado sobre los ingresos brutos del alSo anterior
* entre el 2 y el 7% o en actividades industriales,
* entre el 2 y el 10% o en actividades comerciales y de servicios,
* 3% o en Corporaciones de Ahorro y Vivienda
* 5% o en los intermediarios financieros restantes
- Sobretasa a la gasolina, cobrada sobre el precio de la gasolina a una tarifa entre el 14 y el 15%.
74
95
(referirse a la Tabla 7.4.). En la primera mitad de 1999, el grado de ejecución de la inversión fue del
27%. Obsérvese que la mayor proporción de esta inversión cae en la categoría de vías y transporte
público. Esto refleja la alta prioridad que tiene el proyecto Metro para el Municipio. No se ha ejecutado
ninguna inversión en cuanto a vivienda, y muy poco en educación y medio ambiente.
Tabla 7.3. Desglose de ingresos corrientes, 1998
Rubros
Impuestos prediales
Ingresos corrientes
Millones de US$
46,83
24,0
34,85
17,9
9,49
8,03
99,20
17,04
116,24
14,50
4,9
4,1
50,9
8,7
59,6
7,4
61,55
31,6
Impuesto de industria y comercio
Sobretasa a la gasolina
Otros impuestos
Impuestos locales
Derechos y contribuciones
Ingresos obtenidos localmente
Multas y otros ingresos
Transferencias
%
Plan de pensiones
2,61
1,4
Total
194,9
100,0
Nota: las cifras utilizadas en el Plan de Ajuste Financiero muestran ingresos
corrientes de US$137,7 millones.
Fuente: Municipio de Santiago de Cali, 1999.
Gráfico 7.2.
Desglose de impuestos locales, 1991-1998
ea
3 0_
20
M
°
_
~~~~
l
U
10
O
_
_
_
_
_
-U-~~~~~~~~Industria y
Comercio
Predial
1
2
3
4
5
6
7
8
-e-tro s
mtpuestos
Años
Fuente: Departamento de Recursos Humanos, Municipio de Santiago de Cali, 1999.
Los infornes del presupuesto oficial muestran un déficit entre 1991 y 1998. En 1999 se aceleró este
proceso cuando se incrementaron las tasas de interés colombianas, dado que la mayor parte de la deuda
municipal se ha contraído a tasas de interés variables. En diciembre de 1998 el Concejo Municipal
aprobó un presupuesto no balanceado, indicando que los rubros sin financiación eran US$7,7 millones en
gastos corrientes, US$41,2 millones en servicio de la deuda y US$8,0 millones en inversiones.
96
Tabla 7.4. Programa de inversiones, 1999
Desglose de inversiones, %
Inversiones
Actividad
Vías y transporte público
Salud
Medio ambiente
Educación
Vivienda
Otros
Total
Fuente: División
% de ejecución
l_ semestre de 1999
millones de US$
43,4
17,8
11,2
8,3
6,3
13,0
72,0
29,4
18,6
13,8
10,4
21,7
16,3
34,4
9,6
8,2
0,0
44,8
100,0
27,0
165,9
de Administración y Ejecución Presupuestal, Municipio de Santiago de Cali, 1999.
Cuando la información de la deuda ingresa a la ecuación, la situación financiera del municipio es mucho
peor que la que se ha presentado hasta ahora. Antes de iniciar este análisis, revisemos el marco de
referencia normativo en Colombia para el endeudamiento municipal. Según la Ley 358 de 1997, la
capacidad de pago de deuda de un gobierno local colombiano se mide por dos relaciones: intereses como
porcentaje del saldo corriente bruto y deuda como porcentaje de los ingresos corrientes (ver tabla 7.5). El
gobierno local puede contraer deuda con, o sin, la aprobación del Gobierno Nacional, dependiendo del
nivel de estas relaciones. En caso de que se requiera una aprobación, es decir, que la situación financiera
no cumpla con los criterios preestablecidos, el municipio tendrá que acordar con el Gobierno Nacional un
Plan de Ajuste Financiero.
Tabla 7.5. El marco de referencia normativo colombiano: límites de endeudamiento
Intereses como % del saldo corriente
bruto
<40%
Deuda como % de ingresos
corrientes
<80%
Necesidad de Plan de Ajuste
Financiero (1)
No
>40% y <60%
<80%
Depende de si el crecimiento de la
deuda es mayor que el crecimiento
del IPC * 40%
>60%
>80%
Si
Nota: (1) En todos los casos la deuda debe registrarse ante el Departamento General de Crédito Público (Ministerio de Hacienda)
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Dirección General de Apoyo Fiscal, 1998.
Para 1998, si se incluyen los intereses causados y no pagados, la deuda de la Administración Central era
de US$196 millones. Esta cifra puede partirse en dos, US$139,4 millones de capital y US$56,6 millones
por intereses acumulados. Los intereses acumulados aumentaron un 80%, debido a los siguientes hechos:
(i) una parte importante de la deuda es deuda flotante, (ii) los déficits municipales han aumentado
constantemente y (iii) la política monetaria aplicada por el Gobierno Nacional, para defender el peso
97
colombiano, ha afectado las tasas de interés. Como resultado, desde agosto de 1998 hasta mayo de 1999,
el municipio no pagó ni capital ni intereses75.
El 31 de diciembre de 1998, cifras no oficiales 7 6 mostraron que la deuda de la administración central
representaba un 142,1% de los ingresos corrientes (si los intereses causados y no pagados se capitalizan
como deuda) y los intereses acumulados, un 203,6% del saldo corriente bruto. Dados estos resultados, el
municipio tuvo que preparar un Plan de Ajuste Financiero.
El 10 de junio de 1999, el Municipio y sus bancos acreedores firmaron el Plan. Las políticas del Plan
para el período 1999-2009, son: (i) aumentar los ingresos obtenidos localmente como mínimo a la tasa del
IC; (ii) aplicar US$25,3 millones para reducir personal en 1999 y 2000 en 1.000 empleados durante cada
año; (iii) disminuir los gastos en contratos de servicios en un 20% en 1999 y en un 30% anual entre el
2000 y el 2009; (iv) congelar el número de empleados después del año 2000; (Y) reducir los gastos
generales en un 10% en 1999 y en un 2,6% en el 2000 y (vi) mantener los aumentos generales de gastos
por debajo de las tasas del IPC después del año 2000. El objetivo principal del Plan es reducir la deuda
municipal en un 57% en tres años. La proyección de ingresos y gastos corrientes del Plan se presenta en
el gráfico 7.3.
Gráfico 7.3. Plan de Ajuste Financiero: 1998-2003,
ingresos y gastos corrientes antes de intereses
(millones de US$)
30011
200
100
0.
1998
1999
2001
2000
2002
2003
|* Ingresos corrientes E Gastos corrientes |
Fuente:Alcaldía de Santiago de Cali, 1999 (b).
En 1999 los bancos refinanciaron todos los préstamos bancarios con un crédito a 10 años, con un período
de gracia de 3 años y una tasa de interés del "DTF' 7 7 - más 300 puntos básicos, pagaderos por trimestre
anticipado. Adicionalmente, los bancos han concedido un crédito de US$37,3 millones, con los mismos
términos del crédito anterior. Este crédito está destinado a financiar los intereses causados y no pagados
desde agosto de 1998 hasta mayo de 1999. Como resultado, la deuda del municipio ha aumentado a
US$215 millones después de la firma del Plan. El gráfico 7.4 ilustra la tendencia esperada en los gastos
financieros bajo el Plan.
La nueva administración (2001-2003) tomó medidas drásticas para cambiar esta situación, renegociando la deuda en mejores
términos.
76 Incluido en el Plan de Ajuste Financiero en sí, pero inconsistente con las cifras oficiales. Las cifras oficiales son: deuda =
91,3% de ingresos corrientes; intereses 46,9% del saldo corriente bruto.
77 Tasa de interés interna para depósitos trimestrales. A término fijo.
75
98
Gráfico 7.4. Plan de Ajuste Financiero: 1998-2003, gastos financieros
(millones de US$)
100,.
80.1
60
1998
2001
2000
1999
2002
2003
|E Saldo corriente bruto E Gastos financieros
Nota: (1) Los gastos financieros son intereses pagados.
Fuente: Alcaldía de Santiago de Cali, 1999 (b).
Un segundo crédito de aproximadamente US$22,7 millones fue programado para el 1 de junio de 2000
para financiar los intereses acumulados desde el 10 de junio de 1999 hasta el 31 de mayo de 2000. Este
crédito tiene un término de 5 años, un período de gracia de 2 años y una tasa de interés del "DTF" más
300 puntos básicos. Todos los préstamos bancarios tienen una garantía sobre los ingresos equivalente al
150% del servicio de la deuda anual. El Plan incluye la venta de parte de una de las empresas
municipales en Cali, por US$73,3 millones, de los cuales US$10,1 se utilizarían para pagar intereses y
US$63, 2 millones para prepagar créditos bancarios. El municipio pagaría tales montos a los bancos
antes del 1° de junio del 2000. Adicionalmente, el municipio tendría que disminuir sus inversiones en
US$20,2 millones en 1999 y en US$75,8 millones entre el 2000 y el 2002. El gráfico 7.5 ilustra las
tendencias esperadas en cuanto a ingresos de capital e inversiones bajo el Plan.
Gráfico 7.5. Plan de Ajuste Financiero: 1998-2003,
ingresos de capital e inyersiones (millones de US$)
120-,
100-,
60 f1¡
-
40'jE
20 .0
J
-20
-40
-60
1998
1999
| Saldo corriente neto
Fuente:
2001
2000
2002
* Ingresos de capital
Alcaldía de Santiago de Cali, 1999 (b).
99
2003
ES Inversiones |
El municipio prepagaría US$25,3 millones de su deuda en los años 2001 y 2002. Todas las medidas
explicadas anteriormente resultarían en una reducción de la deuda en un 57% durante el período del Plan,
tal como se ilustra en el gráfico 7.6.
Gráfico 7.6 Plan de Ajuste Financiero: 1998-2003, deuda
(millones de US$)
250
200
150 0
100
-
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Fuente:: Alcaldía de Santiago de Cali, 1999 (b).
En el 2000 los puntos críticos del Plan son: (i) la disminución de los gastos de personal; y (ii) la venta de
parte de EMCALI. En septiembre de 1999 el Alcalde aprobó la eliminación de todas las prestaciones
salariales extralegales. Esta medida se utilizó como alternativa a la reducción del personal y generó
protestas y disturbios públicos. Para diciembre de 1999 el Concejo de Cali no había aprobado aún la
venta de parte de EMCALI, pero acordó la contratación de un banco de inversión como asesor de la
venta. A diciembre de 1999, dicho banco no había sido contratado.7 8
Las empresas municipales
Existen cuatro empresas municipales: (i) EMCALI, a cargo de la distribución de electricidad; la
distribución de agua, la operación de tres plantas purificadoras que extraen agua de los ríos Cali y Cauca,
la construcción, el mantenimiento y la operación del sistema de alcantarillado y las telecomunicaciones;
(ii) EMSIRVA, a cargo de la recolección y eliminación de desechos sólidos; (iii) CALIASFALTO, una
planta de asfalto; y (iv) BANCALI, a cargo de manejar los saldos de dineros del municipio. La tabla 7.6
contiene los indicadores fmancieros básicos de estas compafñías. Desde todo punto de vista, EMCALI es
la mayor de estas compañías. Las empresas municipales prestan servicios de alcantarillado y electricidad
a más del 90% de los habitantes de la ciudad, de agua al 95% y de recolección de desechos sólidos al
96,5%. En cuanto a telecomunicaciones, la participación en el mercado es menor, dado que dos nuevos
operadores privados están compitiendo en este mercado.
Los precios de los servicios prestados por las empresas municipales a los usuarios residenciales son
aprobados por los gobiernos nacional y municipal, dependiendo del servicio prestado, los costos de
producción y distribución, los márgenes de operación y los niveles de ingresos de los usuarios. Para este
último punto, cada residencia se encuentra clasificada bajo un estrato socioeconómico. Existen seis
estratos que van desde el 1, el más pobre, al 6, el más rico. Los precios son inferiores a los costos para los
estratos 1 a 3, iguales para el estrato 4 y mayores para los estratos 5 y 6. Cada año, los gobierno nacional
y municipal deben compensar el proceso de subsidio con subvenciones, pero éstas generalmente se
quedan en el papel. No obstante, EMCALI y EMSIRVA contabilizan estas subvenciones como ingresos.
Al momento de publicación de este reporte, el nuevo gobierno municipal hacía logrado renegociar la deuda con los bancos de
manera más realista y favorable.
78
100
Tabla 7.6. Empresas municipales: indicadores básicos
Nombre
EMCALI
%de
participación en el
capital
1998 ventas/
ingresos en
millones de
US$
1998
utilidades
operativas
en millones de
1997 número
de empleados
1997
número de usuarios del
servicio
100
116,31
22,42
4.100
Electricidad: 419,279
Agua: 413,504
Alcantarillado: 392,937
EMSIRVA
100
23,49
1,89
CALIASFALTO
100
...
...
653
4
Telecomun: 457.022
417.395
BANCALI
100
7,69 (1)
7,59(1)
17
Nota: (1) Cifrasl997
Fuentes: Empresas Municipales de Cali (EMCALI), 1996, 1997, 1998, 1999 y Empresa de Servicio Público de Aseo de Cali,
1996, 1997, 1998 y Municipio de Santiago de Cali, 1999.
EMCALI y EMSIRVA tienen problemas en el recaudo de la facturación, especialmente dentro del grupo
municipal. En 1998 el Municipio no pagó a EMCALI el consumo de electricidad utilizada en el
alumbrado público. Por otro lado, EMSIRVA, que ha delegado el cobro de su facturación a EMCALI,
afirma que ésta última le adeuda US$2,3 millones por este rubro, y por consiguiente se está preparando
para recaudar su facturación directamente.
En términos de personal las empresas municipales, al igual que la administración central, sufren de
exceso de personal. Para cada uno de los servicios de EMCALI, por ejemplo, existen en promedio 102
clientes por empleado, mientras que las normas a nivel mundial demuestran que una compañía eficiente
debería poder cubrir 500 clientes por empleado. Las labores de servicio al cliente, recaudo de facturas,
recursos humanos, contabilidad, finanzas, control gerencial y, en general, administración, son
desarrolladas hoy en día por equipos independientes en los cuatro servicios de EMCALI, cuando lo lógico
sería consolidarlas en un solo equipo.
Debido en parte al elevado número de empleados y a sus favorables condiciones laborales, EMCALI y
EMSIRVA tienen altos costos de operación. Ambas compañías están aplicando políticas para reducir
personal y racionalizar sus gastos de operación. Desde 1998, EMCALI y EMSIRVA han comenzado a
ofrecer planes de retiro anticipado. EMCALI ha disminuido el número de empleados de 4.100 en junio
de 1998 a 3.100 en junio de 1999, de los cuales 750 corresponden a planes de retiro anticipado y 250 a la
no sustitución de personal retirado. EMSIRVA despidió a 300 personas en 1998 y está reduciendo
activamente su personal a través de contratistas privados. Ambas compañías tienen una importante carga
pensional, como resultado del gran número de jubilados: 3.200 en EMCALI y 909 en EMSIRVA.
Además de los gastos de personal, EMCALI tiene problemas de pérdidas de agua y electricidad (36% y
16% del consumo del servicio, respectivamente), la mitad de ellas debidas a razones técnicas y la mitad a
conexiones ilegales. Por otra parte, EMSIRVA ha estado activa en la contratación externa y las
concesiones, transfiriendo recientemente un nuevo botadero de desechos sólidos a un operador privado,
mediante concesión, y previendo la sustitución de su sede por una solución más económica.
EMCALI y EMSIRVA operan con un pequeño capital accionario y su patrimonio neto se basa en la
reevaluación de sus activos. Ambas se encuentran fuertemente endeudadas y en necesidad de refinanciar
101
su deuda y aumentar su capital accionario. En agosto de 1999, EMSIRVA refmanció toda su deuda a
largo plazo. Por otro lado, EMCALI estaba estudiando la posibilidad de vender su actividad eléctrica
como una forma de recapitalizarse y reducir su deuda. Hacia finales de 1999, la EPM, empresa municipal
de Medellín, ha estado en conversaciones con EMCALI en relación con la compra de acciones de capital
por valor de US$500 millones.
El Proyecto "METRO"
En 1997 el sistema de transporte público de Cali constaba de 46 compañías, que operaban con 4.425
buses y microbuses, y 14.876 taxis. El proyecto "METRO" consiste en un sistema de tren ligero que
atraviesa el área central de Cali, de 18,8 km y 19 estaciones y la infraestructura complementaria para
apoyar rutas circulares y radiales de buses. La proyección de la demanda es de 178.000 pasajeros diarios
en el 2000 y 285.000 en el 2010, con una población total estimada por el municipio en 2,7 millones de
habitantes79 en este año. Considerando estas cifras, la demanda parece baja y podría traducirse en futuros
déficits operativos. Después de cuatro años en operación, el metro de Medellín transporta 235.738
pasajeros diarios. En el primer semestre de 1999, sus ingresos operativos cubrieron tan solo un 70% del
costo operativo total.
Gráfico 7. 7
Financiero: 1998-2003,
Ajuste
Plan de
deuda incluyendo y excluyendo el proyecto METRO (millones de U$)
300
200
m
'
100
1998
1999
2000
2001
2002
2003
1O Sin proyecto METRO E Con proyecto METRO
Fuente: Alcaldía
de Santiago de Cali, 1999 (b).
La inversión total para el metro de Cali se estima en US$588,9 millones que serán financiados en un
31,5% por el municipio de Cali y en un 68,5% por el Gobierno Nacional. Existen problemas con ambas
fuentes. En primer lugar, si se lleva a cabo el proyecto, el municipio de Cali continuará con déficits
presupuestales en los años siguientes, a no ser que se lleve a cabo la venta de ciertas unidades de negocios
de EMCALI (consultar el gráfico 7.7.). Según el Plan de Ajuste Financiero, la porción de la contraparte
puede financiarse a través de: (i) un aumento en la sobretasa a la gasolina; y (ii) un nuevo endeudamiento
obtenido en los mercados internacionales. Dada la grave situación de deuda nacional del municipio, no
parece factible que el gobierno local pueda acceder a los mercados internacionales.
Por otra parte, el déficit público del gobierno nacional fue del 3,3% del PIB en 1998 y se estima en
alrededor del 4% del PIB para 1999. Como resultado de ello, las inversiones presupuestadas para 1999
79 Urrea y Ortiz (1999) estimaron 2,45 millones de habitantes para el afño 2010, lo cual implicaría un menor número de pasajeros.
102
son de US$3.700 millones, de los cuales tan solo US$1.000 millones no fueron comprometidos antes de
1999. Adicionalmente, el gobierno nacional está financiando una porción significativa del metro de
Medellín (el municipio de Medellín no está pagando el proyecto y está recurriendo a la garantía de la
deuda otorgada por el gobierno nacional) y también debe fmanciar parte del metro de Bogotá. Por estas
razones, la financiación del gobierno nacional para el Metro de Cali parece imposible durante los
próximos cinco años.
Aunque el proyecto se inició en 1997, con la creación de una entidad implementadora, y debería estar
terminado para el 2004, no está avanzando debido a falta de fondos. Quienes apoyan el proyecto afirman
que generará empleos necesarios en estos tiempos de recesión económica. Esto podría ser cierto a corto
plazo, en particular en las actividades de construcción, pero a largo plazo, el empleo disminuirá en la
medida en que el sistema del metro reemplace parte del sistema de transporte de superficie previamente
descrito. Desde todo punto de vista el provecto Metro resulta ser una opción no factible para Cali en el
corto plazo8 0 .
Prioridades estratégicas propuestas para resolver la crisis financiera municipal
La situación financiera de la administración municipal de Cali es realmente dificil. Los principales
problemas pueden resumirse como sigue: (i) los gastos se encuentran fuertemente concentrados en
actividades administrativas y burocráticas, en lugar de estarlo en programas sociales, de infraestructura y
económicos; (ii) la administración central, al igual que las compañías municipales, tienen un grave exceso
de personal, lo cual las hace altamente ineficientes; (iii) las tasas de impuestos, en particular para bienes
inmuebles, han aumentado significativamente en los últimos años, sin una mejora apreciable en la entrega
de servicios públicos, lo cual ha generado frustración y desconfianza entre la ciudadanía; (iv) la inversión
proyectada se centra alrededor del proyecto Metro, el cual no es económicamente factible y, en caso de
acometerse, aplazaría cualquier inversión social sustancial durante varios años hacia el futuro; (v) la
deuda del municipio es enorme y su refinanciación, tal como se describe en el Plan de Ajuste Financiero,
no parece factible. Por consiguiente, las soluciones para los problemas financieros municipales de Cali
están más relacionadas con la modernización institucional y la credibilidad y las políticas de recursos
humanos que con las fmanzas en sí, y su implementación será una labor dificil. Las recomendaciones del
grupo temático son:
* Mejorar la credibilidad del municipio. El Gobierno Municipal tiene un bajo nivel de
credibilidad entre los ciudadanos y la comunidad fmanciera. En esta situación el primer
objetivo es recuperar su credibilidad. En el caso de la ciudadanía, el Municipio debe
comprometerse a hacer una administración moderna y transparente (este asunto se cubre en
detalle en el Capítulo 2). En el caso de la comunidad fmanciera, esto significa el compromiso
de implementar un plan financiero realista para los próximos cinco años, mostrando
resultados a la mayor brevedad posible. Esto implica la renegociación del Plan de Ajuste
Financiero, dado que el compromiso de prepagar más del 50% de los créditos bancarios en
los primeros tres años no es realista, a no ser que se aplique una política activa de
capitalización o la venta de EMCALI.
Como la Secretaría de Hacienda no tiene la capacidad técnica necesaria para renegociar la deuda, y el
Municipio no tiene credibilidad, una opción es crear una junta de reestructuración para manejar estos
temas. La junta estaría formada por expertos financieros con mucha experiencia y credibilidad, con
total independencia de presiones políticas. Esto permitiría proponer soluciones más creativas y
agresivas.
so La nueva administración (2001-2003) detuvo por completo el proyecto Metro.
103
Adicionalmente, dado que la estructura de la deuda tiene una alta exposición al riesgo de intereses
cambiantes, la Secretaría de Hacienda o la junta de reestructuración debe aumentar sus capacidades
de manejo de riesgos, o aun mejor, reestructurar la deuda a tasa fija o indexada por inflación.
o Aumentar la eficiencia operativa La eficiencia operativa puede aumentarse a través de tres
actividades principales: (i) mejora del manejo de los recursos humanos; (ii) reducción del
personal y (iii) contratación de ciertos servicios con el sector privado.
El Departamento de Recursos Humanos debe fortalecerse con personal adecuado que pueda aplicar
políticas de personal uniformes, transparentes y centralizadas, en particular con respecto a la
definición de tareas, perfiles profesionales requeridos, reasignación de personal a diferentes labores,
entrenamiento para mejorar las capacidades del personal, administración por resultados, promociones
y negociaciones con representantes de personal.
En términos de la cantidad de personal, se aconsejan varias medidas. En primer lugar debe haber un
alto grado de especialización funcional que permita una reducción en el número de administradores.
En segundo término, es aconsejable un mayor proceso de descentralización de gastos y de personal de
la Administración Central a los distritos, para fortalecer los CALIs y el sistema general de
administración descentralizada. En tercer lugar, debe haber una política de no renovación de
contratos de servicio y públicos. Cuarto, deben ofrecerse planes de retiro anticipado y debe aplicarse
una política de no sustitución de personal retirado.
Finalmente, la transferencia, a través de licitación competitiva, de parte significativa de la prestación
de los servicios al sector privado, constituye un curso de acción deseable. El municipio puede
promover y ayudar a financiar y manejar compañías asociativas con antiguos empleados municipales
o pequeñas compañías locales que operen servicios municipales, para generar empleo en la ciudad y
reducir los costos de operación.
* Aumentar ingresos e inversiones a través de un enfoque a pequeña escala. En primer lugar, en
términos de ingresos, la política debe enfocarse hacia la mejora del recaudo de impuestos,
manteniendo el nivel de las tarifas de impuestos. Bogotá es un buen ejemplo de mejora en el recaudo
de impuestos a través de la reforma fiscal, sistemas de información fiscal y campañas educativas que
pueden aplicarse en Cali.
En segundo lugar, la venta de los activos menos productivos, en particular terrenos y edificios, es una
política positiva pero debe tener en cuenta la situación de los mercados de finca raíz y vivienda, para
aprovecharla al máximo.
En tercer lugar las inversiones deben ser pequeñas y estratégicas, y ojalá basadas en la Estrategia de
Desarrollo de la Ciudad. Deben considerarse las inversiones pequeñas, distribuidas extensamente a
través de la ciudad, enfocadas hacia la mejora de los distritos con obras realizadas, básicamente, por
operadores locales.
* Las empresas públicas. Desde un punto de vista estratégico, existen dos opciones consecutivas para
EMCALI: (i) mejorar su eficiencia; y (ii) vender algunas de sus unidades de negocios. Sin lo
primero, lo segundo podría no ser factible. EMCALI necesita nuevos inversionistas para que
participen en su capital accionario como una forma para capitalizar la compañía, mejorar los servicios
y reducir los costos de operación. Por lo demás, los operadores privados pueden competir en mejores
términos que EMCALI, en especial en la distribución de electricidad y telecomunicaciones. Como
resultado de ello, EMCALI podría perder su participación en el mercado, empeorando la situación del
104
municipio. La capitalización o venta de EMCALI requiere: (i) un marco de referencia normativo
claro en relación con el suministro de servicios y la determinación del precio para clientes de bajos
ingresos; y (ii) un proceso de negociación con los representantes de los sindicatos.
105
8. RESUMEN DE RESULTADOS
Cali, al igual que Colombia, está enfrentando actualmente la peor crisis de su historia reciente. Entender
esta crisis ha demostrado ser una labor muy compleja, dado que en ella se entrelazan y no pueden aislarse
fácilmente, una serie problemas de diferentes sectores. El presente informe es el resultado de un esfuerzo
titánico por entender a una ciudad en crisis, y por formular algunas recomendaciones iniciales para su
recuperación. Este capítulo resume los principales problemas de Cali y presenta una serie de propuestas,
resultado del trabajo del grupo del Banco Mundial y los grupos de la contraparte local.
Cali: una ciudad en crisis
En primer lugar existe una debacle institucional. Una corrupción extendida, causada en gran medida por
el auge de las actividades relacionadas con el narcotráfico, ha llevado a una disminución generalizada de
la confianza que tienen en sus líderes locales los ciudadanos y las personas más interesadas en la ciudad.
Instituciones que en el pasado se ganaron el respeto de la ciudadanía han perdido su reputación. En
segundo lugar, la ciudad se encuentra en medio de la peor crisis económica de su historia registrada, con
un PIB que viene descendiendo desde 1995 en más del 2% al año y un desempleo galopante que ha
alcanzado niveles del 20%. Sin duda, Colombia también está atravesando una severa recesión económica
que necesariamente afecta a Cali, pero más allá del efecto nacional, la situación de Cali en sí ha sido peor
que la de otras grandes ciudades del país. En tercer lugar, el panorama social de Cali, una ciudad que fue
modelo de civismo y progreso en Colombia, es ahora sombrío. La pobreza ha aumentado durante los
últimos años y las cifras más recientes muestran que entre 1994 y 1998 se ha duplicado el porcentaje de la
población que vive en la miseria y que los niveles de desigualdad van en aumento. El sistema educativo
no está cerrando la brecha entre las clases sociales ni está impartiéndoles a los jóvenes las habilidades
necesarias para ingresar y participar con éxito en el mercado laboral, y su calidad y cubrimiento han
disminuido con los años. La violencia y, en particular, el creciente número de homicidios, se ha
convertido en uno de los problemas más importantes para los caleños y el síntoma más tangible del
descenso en la calidad de vida de la ciudad. En cuarto lugar, la situación financiera del municipio es tan
crítica, con una deuda de US$196 millones en 1999 y gastos financieros equivalentes al 200% del balance
bruto actual, que el simple funcionamiento de los servicios públicos básicos se encuentra en riesgo.
Propuestas para el futuro
A pesar de la desalentadora situación, hay esperanzas, en vista de los múltiples activos con los que aún
cuenta la ciudad; específicamente, grupos de ciudadanos preocupados y empresarios activos, algunos
políticos de gran integridad, un conjunto de líderes eclesiásticos comprometidos con la sociedad, un
enérgico grupo de ONGs y un sector académico, que a pesar de su propia crisis está mostrando un deseo
de cambio y renovación. Las propuestas que se presentan a continuación son el resultado de un
intenso trabajo de colaboración entre el Banco Mundial y los grupos de la contraparte local, y no
pretenden ser exhaustivas sino que más bien representan un estimulo inicial para el cambio. Las
propuestas, presentadas originalmente en los capítulos 2 a 7, se han resumido en este capítulo y se han
combinado entrelazando los diversos sectores en algunos casos, con el fin de presentar un menú selecto e
integral. Las propuestas se encuentran separadas en dos grupos: (i) las de corto plazo que requieren
reorientación del gasto público más que la generación de nuevos gastos por parte del municipio, y que
propiciarán algunos cambios rápidos, y (ii) aquellas que pueden acometerse a largo plazo porque
requieren una mayor inversión de recursos y mayores plazos para producir resultados tangibles. Ambos
conjuntos son igualmente importantes.
106
Propuestasa corto plazo
* Un pacto ciudadano serio entre los interesados es la primera condición para iniciar la
recuperación de la ciudad. La situación de Cali es tan dramática en todos los sectores, y la
credibilidad de las instituciones se encuentra tan minada, que sólo un pacto entre los interesados
puede integrar algunos de sus esfuerzos, positivos pero hasta ahora descoordinados. Todos los
caleños tendrán que hacer algunos sacrificios para iniciar un proceso de reconstrucción, y esto
exige un consenso en relación con los siguientes puntos: (i) reconocimiento de los principales
problemas de la ciudad, quizás utilizando (y validando) este informe como base (en una versión
resumida que podría ser publicada por los diarios locales en ediciones especiales); (ii) selección
de un número limitado de proyectos específicos a corto plazo, basados en las propuestas que se
incluyen en este informe y en el informe producido por el Foro Nacional por Colombia en el
contexto del diseño de la Política Social Municipal 1998-2000; (iii) acuerdo sobre medidas para
reformar el gobierno de la ciudad en términos tanto de reducciones del personal como de su
composición, y en el diseño de incentivos para crear una cultura de eficiencia y capacidad de
respuesta al cliente; y (iv) desarrollo de un sistema de sanciones de la sociedad civil contra la
corrupción. Se recomienda que un tercero neutral actúe como facilitador en el proceso, dado el
clima negativo de mutua desconfianza.
* Mejorar los aspectos de credibilidad, eficiencia, equidad e ingresos del municipio . Para
mejorar en la ciudadanía la credibilidad del municipio, éste se debe comprometer a hacer de su
administración un ente moderno y transparente. Para este efecto la ciudad podría buscar asistencia
técnica en gestión municipal. Una revisión y una evaluación seria de las iniciativas de gobierno
pasadas constituye un primer paso para construir una nueva administración. Para lograr el respeto
de la comunidad financiera, el municipio debe comprometerse a implementar un plan financiero
realista durante los próximos cinco años, y mostrar resultados a la mayor brevedad posible. Esto
implica la renegociación del Plan de Ajuste Financiero existente, que carece totalmente de
factibilidad.
Como la Secretaría de Hacienda no tiene la capacidad técnica necesaria para renegociar la deuda,
y el Municipio no tiene credibilidad, una opción es crear una junta de reestructuración para
manejar estos temas. La junta estaría formada por expertos financieros con mucha experiencia y
credibilidad, con total independencia de presiones políticas. Esto permitiría proponer soluciones
más creativas y agresivas. Adicionalmente, dado que la estructura de la deuda tiene una alta
exposición al riesgo de los intereses, la Secretaría de Hacienda o la junta de reestructuración debe
aumentar sus capacidades de manejo de riesgos, o aun mejor, reestructurar la deuda a tasa fija o
indexada por inflación.
La eficiencia operativa puede aumentarse a través de cuatro actividades principales: (i) mejora en
el manejo de los recursos humanos; (ii) reducción de personal; (iii) contratación de ciertos
servicios con el sector privado y (iv) una reducción en el número de programas municipales, la
consolidación de éstos bajo un número limitado de objetivos estratégicos y una mejora de la
coordinación interinstitucional en su ejecución y evaluación. En cuanto a la equidad, la
recomendación es establecer una distribución progresiva de los gastos repartiéndolos por toda la
ciudad (en la actualidad esta distribución es regresiva), utilizando los niveles de pobreza para una
orientación de objetivos adecuada.
Finalmente, para aumentar los ingresos y las inversiones municipales, se recomienda un enfoque
a pequeña escala. En primer lugar, en lo relacionado con ingresos, la política debe enfocarse
107
hacia mejorar la recaudación de impuestos, manteniendo el nivel de gravámenes. En segundo
término, la venta de los activos menos productivos, en particular terrenos y edificios, es una
política positiva pero debe tener en cuenta la situación de los mercados de la finca raíz y la
vivienda, para aprovecharla al máximo. En tercer lugar, las inversiones deben ser pequeñas y
estratégicas y ojalá basadas en la Estrategia de Desarrollo de la Ciudad. Debe considerarse una
estrategia de pequeñas inversiones distribuidas extensamente por la ciudad, enfocadas hacia la
mejora de los barrios, siendo las obras realizadas, básicamente, por operadores locales. En este
mismo orden de ideas, se debe cuestionar el proyecto del Metro, ya que no es posible financiarlo
en la situación actual y no representa la mayor prioridad para los caleños. En cuarta instancia,
mejorar la eficiencia de EMCALI y vender algunas de sus unidades de negocios.
o Concentraresfuerzos en industriascon alto contenido de mano de obra. Se recomiendan dos
cursos de acción. El primero es estudiar, en conjunto con la Cámara de Comercio y las
asociaciones de negocios pertinentes, la factibilidad de exportar los productos de las industrias
con mano de obra intensiva más prometedoras de Cali, a saber, calzado, prendas de vestir,
procesamiento de alimentos, y papel y empaques. La segunda acción, complementaria de la
anterior, es revisar y evaluar el programa municipal de entrenamiento, dirigido a jóvenes en
barrios pobres, y que busca mejorar sus habilidades en tareas de manufactura. Si el programa es
exitoso, debe ser expandido y dirigido a la exportación. Si la ciudad mantiene su empeño de
caracterizar la actividad económica por comunas, será posible adaptar esa capacitación a
localidades específicas de la ciudad.
o Desarrollar un portafolio selecto de servicios comercializables. La ciudad posee ciertas
fortalezas claras en el campo de los servicios. Lo que se debe hacer en este momento es
seleccionar algunos de éstos y concentrarse en mejorar su rendimiento.
La selección
recomendada es: (i) en términos financieros, las autoridades de planeación deberían buscar de
manera más decidida alentar el desarrollo de una zona financiera como un componente clave de
un Distrito Financiero Central; (ii) en relación con la salud, la Cámara de Comercio y las
entidades exportadoras nacionales ya están desarrollando una estrategia de exportación (que
comprende mercadeo, crédito bancario, transporte, y acreditación) para las cuatro áreas de
excelencia en los servicios médicos de Cali, pero la ciudad debe ahora identificar claramente
dónde es probable que se encuentren estas concentraciones médicas, en qué medida las áreas
correspondientes requieren un programa de mejoramiento fisico y cómo se pueden desarrollar
servicios auxiliares; (iii) en el tema de la educación superior, Cali cuenta con considerables
fortalezas que puede emplear para atraer una afluencia significativa de estudiantes de fuera de la
ciudad, comercializando las áreas más sobresalientes de la enseñanza y la investigación y
asegurando la colaboración de las universidades, las instituciones de educación superior y otras
entidades de educación terciaria, y proporcionando infraestructura complementaria: teatros, salas
de conciertos, sala de lectura, alojamiento durante las vacaciones, estadio, piscinas, pistas de
carreras, etc.; (iv) la cultura incluiría la remodelación del antiguo centro de la ciudad restaurando
su legado arquitectónico y cultural, garantizando la seguridad, convirtiéndola en un área peatonal
y haciendo jardines en sus calles y (v) las industrias de la informática representan sin duda un
gran potencial en el futuro y la ciudad necesita fomentar la actividad en este terreno, en particular
en sectores de uso intenso de mano de obra (procesamiento de datos), aumentando la oferta de
cursos especializados, especialmente en las áreas marginales de la cuidad.
* Atención especial a lajuventud. La juventud caleña constituye el grupo más vulnerable
en la situación actual. Se propone una serie de medidas para incrementar la atención a este
grupo: (i) desarrollo de una estrategia integral para la ciudad, que se llevaría a cabo
mediante una amplia colaboración de todos los interesados en la ciudad; (ii) manejo de la
108
impunidad de los delincuentes juveniles que cometen delitos mayores a través de una
reclusión segura y efectiva en instalaciones correccionales apropiadas; (iii) atención a las
pandillas juveniles y callejeras por medio de un programa de ayuda social dirigido a la
juventud en riesgo y (iv) evitar que los jóvenes abandonen los estudios ofreciendo
incentivos a las familias y creando mejores ambientes de aprendizaje para los jóvenes en
los hogares y en los barrios.
Por otra parte, pueden acometerse varios programas para mejorar el suministro de mano de obra
joven en la ciudad. El primer paso es determinar las principales habilidades de la fuerza
productiva joven en este momento, y cuál podría ser su potencial en el futuro. Esto requiere una
evaluación completa del suministro de mano de obra. En segundo término, es necesario crear un
programa para mejorar el aporte de la educación al suministro de mano de obra de la ciudad. Este
programa trabajaría en pro de una mejor coordinación de la educación formal y no formal para
facilitar la transición de los jóvenes de la escuela al trabajo y la preparación de los recursos
humanos que requiere el sector productivo. El programa incluiría: (i) la reforma de las escuelas
secundarias, en particular en ciencias, matemáticas e informática; (ui) mayores oportunidades para
que los estudiantes de secundaria adquieran experiencia directa en el uso de tecnologías
avanzadas (este programa podría ser apoyado por la empresa privada) y (iii) pasantías para
proporcionar a los jóvenes experiencia laboral en organizaciones públicas y privadas. En tercer
lugar, una identificación de centros y condiciones para la investigación tecnológica ayudaría a la
ciudad a dirigir sus recursos para promover el avance tecnológico.
Propuestas a largo plazo
infraestructurade la ciudad Entre otras cosas, esto comprende: (i) la terminación
de la hidroeléctrica Calima III y otros proyectos para asegurar suministros de energía adecuados;
(ui) completar el enlace ferroviario con el puerto de Buenaventura; (iii) mejorar el tramo de
carretera hasta Buenaventura, en particular, ampliando las instalaciones a partir del punto en el
cual el movimiento de carga de Cali coincide con el de Bogotá; (iv) mejorar el aeropuerto y
reducir los fletes aéreos. El garantizar una seguridad adecuada en el manejo de la carga en el
aeropuerto hace el transporte aéreo menos vulnerable a la interrupción que las carreteras y el
ferrocarril. Con esa seguridad, podrían efectuarse las siguientes inversiones: un puerto seco (para
que la carga en zona franca se pueda movilizar ya sea por aire o por los puertos marítimos), un
punto de unión intermodal, y una ciudadela industrial y/o una zona de procesamiento de
exportaciones o una zona de libre comercio.
a Mejorar la
* Mejorar las bases de datos económicos y sociales . En la era de la información, los datos
exactos sobre las condiciones socioeconómicas son un requisito indispensable para el manejo de
una ciudad. En la actualidad, los datos económicos a nivel de la ciudad son deficientes, en
particular sobre la economía informal, que aparentemente está generando una buena cantidad de
trabajo en la ciudad, y para el sector terciario, que constituye dos terceras partes de la economía
de la urbe. Se puede crear una unidad dedicada a recopilar y analizar los datos económicos de la
ciudad, con la ayuda del sector académico y la Cámara de Comercio. Tal unidad también podría
evaluar las necesidades de infraestructura de transporte para apoyar el desarrollo económico.
Al momento de revisar este documento antes de su publicación final, varias instituciones habían
formado un Observatorio Económico para el Valle del Cauca. Han producido varios reportes
trimestrales con una impresionante cantidad de datos y análisis cruzados entre productos por
sectores, estadísticas de empleo, localización geográfica de actividades, y series de tiempo. Se ha
hecho un esfuerzo especial por conseguir mayor información sobre la economía informal.
109
Es preocupante la ausencia de datos confiables sobre la pobreza para monitorear el impacto de los
programas sociales. Una unidad de monitoreo, quizás patrocinada por la empresa privada y que
incluya representantes de la sociedad civil, se podría utilizar como instrumento para supervisar y
evaluar el impacto de las políticas sociales de la ciudad. Un instrumento como la encuesta
EPSOC (ver Capítulo 4) podría ayudar a la ciudad para este propósito. Adicionalmente, la
unidad de monitoreo podría registrar, sistematizar y publicar mapas institucionales de la ciudad
(tal como el que está desarrollando actualmente la Universidad del Valle) que permitirían un
conocimiento exacto de los programas existentes, sus objetivos, grupos objetivo, entidades
implementadoras y gastos. Una de las primeras labores de la unidad de monitoreo sería estudiar
más a fondo el problema de la inseguridad de los alimentos identificado en la encuesta de
EPSOC, para precisar su alcance y localización. La unidad podría ser la misma para tratar los
aspectos tanto social como económico, constituyendo un centro de estudios para la ciudad.
o Promover la inclusión de valores cívicos en la educación. El propósito de esta prioridad
estratégica es mejorar la cohesión social, la participación de los jóvenes en el proceso
democrático y el fortalecimiento del sistema de valores en apoyo de una paz y una democracia
estables en el país. Esta estrategia podría implicar el respaldo de la educación formal y no formal
mediante el entrenamiento de los maestros en el manejo de "escuelas y aulas democráticas", así
como la formulación de normas de aprendizaje relacionadas con "habilidades de solidaridad",
resolución de conflictos y participación cívica que todos los estudiantes deberían demostrar al
terminar su bachillerato.
* Creación de un mecanismo de gestión de la educación. La educación es una de las empresas
mayores y más cruciales de la ciudad de Cali. Requiere un sistema de manejo a pequeña escala,
flexible y orientado hacia el aprendizaje, que pudiera ser implementado por una ONG
experimentada y respetada con la participación de las partes interesadas pertinentes. Sus
principales funciones serían proponer políticas educativas municipales, suministrar información
confiable, por ejemplo acerca de demografía escolar y estadísticas financieras, evaluar el
desempeño de escuelas y maestros y los resultados del sistema. Las escuelas públicas y privadas
requieren orientación, supervisión y apoyo para mejorar la calidad de sus servicios. Los
principales componentes de este mecanismo podrían ser:
- Una operación de evaluación continua que desarrollaría normas para los estudiantes y las
escuelas y que respondería ante la ciudadanía y al gobierno. Tal sistema reemplazaría las
ineficaces unidades de supervisión e inspección que funcionan actualmente.
- Un fondo para estudios y análisis especiales que sea otorgado a centros de investigación,
universidades y organizaciones privadas en forma competitiva.
- Una unidad de monitoreo y comunicaciones que suministraría información a escuelas,
estudiantes, familias y ciudadanos particulares sobre los resultados de la educación y que
procesaría la retroalimentación al sistema.
- La creación de incentivos para el desarrollo de la industria del aprendizaje en la ciudad
(industria editorial, software educativo, televisión educativa, etc.), y la participación de iglesias,
clubes deportivos, industrias privadas y medios de comunicación masiva en la educación.
o Mejorar la confianza de la comunidad en su gobierno local. Para lograr esto, la recomendación
es que el Municipio acometa programas pequeños pero visibles en relación directa con las
comunidades. Uno de tales programas podría ser la recuperación del espacio público, seriamente
110
deteriorado debido a la invasión de la delincuencia, las pandillas y los expendedores de drogas.
Para ello, el Municipio podría formar un consorcio con las comunidades y la policía, cerrando las
brechas entre estas instituciones. El programa incluiría una mejora fisica del espacio público y
formas continuas y apropiadas de velar por el cumplimiento de la ley para prevenir el regreso del
crimen y la violencia. Otras opciones son el apoyo al programa Cali Centro con un consorcio
tripartito semejante, y el establecimiento (tal como se mencionó en la primera recomendación) de
un mecanismo de auditoría de la sociedad civil para seguir el desempeño de las instituciones
públicas y castigar la corrupción.
111
¡~~c
cn;_:__
___
-
____
-d
.^
1Nolova
_
o
_
a
_-
r
_
,J
3a O^LSINt^o
_.Ut__a
L
*
_
,
P
1y~ _~ _
OI3fJMyd3d
C@>
7UV9 i3O
OdIOINnW
130 VdVW
!qu3ap o!di!unfla4 PP edu¡AJ :y OX3NV
ANEXO B: Una mirada a Cali
1. Población
* Población municipal en 1999: 2 millones
* Crecimiento promedio de la población en los 5
años pasados: 1,83% anual
* Crecimiento proyectado para los próximos 10
años: 2,3% anual
* Altas tasas de inmigración a la ciudad (en 1997,
fue del 45% del crecimiento de la población)
* Densidad: 156 habitantes / ha.
2 Economía
* PIB de Cali = U$6 mil millones, 7% del PIB
nacional (1996)
* El PIB de Cali creció 9,2 1% en 1994, luego
bajó 1,8% en 1995 y 4,7 % en 1996.
* Por sectores: Manufactura: 24%, Servicios
comunales: 22.5%, Servicios de fmca raíz:
16%, Servicios financieros: 11%,
Construcción: 11%, Comercio: 8,9%,
Agricultura: 0,4%
3. Empleo
* Cali emplea a 14-16% del total de población
empleada de Colombia
* Empleo por sectores: Servicios comunales: 30%,
comercio: 24%, manufacturas: 20%, servicios
financieros: 7%, construcción: 5%
* Tasa de desempleo: 10,8% en 1995 , 21%
calculado en 1999
* En 1994 el sector informal constituyó el 52%
del total del empleo y en 1998, el 60%. Los más
altos niveles de informalidad: en comercio y
construcción
4. Pobreza y desi2ualdad
* En 1998 el 10% de la población estaba por
debajo del nivel de miseria y el 39% por
debajo del nivel de pobreza.
* Grandes desigualdades: Coeficiente Gini
=0,542, el peor entre las ciudades colombianas
grandes después de Barranquilla (1998).
* Desempleo en el quintil de ingresos más
bajos =35,9% in 1999
* En el quintil más bajo, el 83% de los
empleados trabajan en el sector informal
* 15% de menores de 12 a 16 años eran parte
de la fuerza de trabajo en 1998
5. Violencia
30 homicidios/100.000 hab.
* 1980:
"
1994: 124
"
95
1998:
(en comparación con otras ciudades grandes de
América Latina: San Salvador, 84; Río de Janeiro:
61; Caracas: 56; Sao Paulo: 50; México, D.F.: 9)
* 47% del total de homicidios afectó a los pobres
8. Finanzas municipales
* Principales rubros de ingresos: impuestos
prediales, impuestos de industria y comercio, y
transferencias recibidas del presupuesto
nacional
* Principales gastos por programa (excluido el
servicio de la deuda): gestión y dirección
política, salud y educación, y transportes y vías
* Principal gasto por tipo: personal, que
representan 80%
* 57 millones de déficit presupuestal en 1998
* Total de la deuda: US$196 millones en 1999
113
ANEXO C: Comentario sobre el ordenamiento territorial
Aunque se había escogido al ordenamiento territorial como el sexto tema de la CDS, no se preparó un
capítulo completo sobre el mismo, debido a que: (i) el primer plan territorial global para Cali forna parte
de la "Ley de Ordenamiento Territorial" que estaba recién expedida en el momento en que la misión del
Banco Mundial visitó a Cali en septiembre de 1999, por lo cual era prematuro realizar su análisis y (ii)
por la misma razón, el departamento de planeación municipal no pudo participar en las reuniones de
grupo de septiembre de 1999, lo cual privó al equipo de uno de sus participantes primordiales. El
reducido grupo que trabajó en este tema identificó los problemas y planteó algunas propuestas al respecto.
Los principales problemas del primer plan territorial global para Cali, POT (Plan de Ordenamiento
Territorial) son los siguientes:
- La falta de un modelo de desarrollo de la ciudad, que pueda constituir una guía clara para el
uso de la tierra y las actividades de planeación de infraestructura. Lo anterior incluye la falta de
un modelo económico para la ciudad y una coordinación eficiente con los municipios vecinos.
- La carencia de un marco estratégico. En la actualidad el Plan de Ordenamiento Territorial de la
ciudad está tratando de abarcar a todos los sectores que afectan el territorio o que son afectados
por éste.
- Falta de una visión compartida de la ciudad.
Pese a los inconvenientes anteriores, es importante subrayar que el Departamento de Planeación de Cali
ha realizado un enorme esfuerzo en las áreas de recopilación y síntesis de datos así como en cartografia.
El plan propuesto necesita ser compartido y debatido con la social civil. El grupo recomienda que el plan
se mantenga como una herramienta flexible y que el Departamento de Planeación estudie los resultados
de la CDS como un insumo importante. Con estos antecedentes las recomendaciones estratégicas en este
momento son:
* Buscar asistenciatécnica en el diagnóstico de los temas escogidos, en particularla vivienda, el
transporte y el medio ambiente. La vivienda, el transporte y el medio ambiente son tres
aspectos claves del POT que no han recibido suficiente estudio. En el pasado se han
adelantado varios programas de vivienda en la ciudad que han disfrutado de diferentes
grados de éxito, pero no existe un inventario reciente del número de viviendas ni tampoco
una evaluación completa de dichos programas. El transporte también constituye un
ingrediente crucial del POT . El problema consiste en que tanto los planes de la ciudad
como el POT se basan en la hipótesis de que se va a construir un sistema de "Metro"
utilizando vías férreas. No obstante, por razones financieras (favor consultar el capítulo
7) este proyecto no es viable y, por otra parte, no se encuentra en la lista de prioridades de
los caleños, como lo demostró claramente la reciente encuesta a hogares financiada por el
Banco Mundial (para mayores detalles al respecto, por favor consultar el capítulo 4). Por
lo tanto, es necesario plantear planes de transporte alternos. Por último, en cuanto al tema
del medio ambiente existen varios problemas inminentes, entre los cuales están la
contaminación de los ríos y la operación de uno de los vertederos de basuras más grandes
que atienden a la ciudad. Estos asuntos, más que cualquier otro, necesitan acometerse con
un enfoque regional, pese a que los POTs de Cali y los de los municipios aledaños de
Cali son más bien independientes entre sí.
114
* Fomentarla coordinaciónregionalde la planeaciónterritorialcon los municipios vecinos. Son
diversas las tareas que se han adelantado con miras a coordinar los planes regionales del
departamento, pero todas ellas han sido muy puntuales y dispersas. Cali depende en gran medida
de los municipios aledafíos, en los que se encuentra la mayor parte de su industria
descentralizada. Por consiguiente, a Cali le conviene mucho asumir el liderazgo de una
coordinación regional en la planeación territorial.
o Desarrollarmétodos eficaces paracomunicarle el Plan Territoriala la comunidady obtener su
retroalimentación sobre el mismo. El Departamento de Planeación Municipal se encuentra
comprometido con esta actividad. Desafortunadanente en Colombia es bastante restringido el
modo como funcionan estos procesos, en cuanto que éstos están sujetos a plazos legales y que el
material no se presenta en un formato fácilmente comprensible, que le facilite al ciudadano
común su entendimiento. Por esta razón la recomendación es que, además de llenar los requisitos
jurídicos, se haga un esfuerzo serio por diseminar el plan de manera eficaz y someterlo a un
debate público.
115
Bibliografía
Alcaldía de Santiago de Cali. 1996. Proyecto Epidemiología de la Violencia en Cali, 1993-96.
. 1998 (a). Cali: Datos y Cifras.
. 1998 (b). Cali, Municipio Saludablepor la Paz, Un Proyecto Visionario.
. 1998 (c). En Busca de la Equidad: RadiografiaSocial de Cali, Resumen.
. 1999 (a). Cali Cívicay PacíficaProgramaIntegralde Convivenciay Seguridad(Septiembre).
. 1999 (b). Plan de Ajuste Financiero.
Alcaldía de Santiago de Cali, Departamento Administrativo de Planeación Municipal. 1998. Plan de
DesarrolloEconómico y Social de Cali. 1998-2000.
Alcaldía de Santiago de Cali, Empresa de Transporte Masivo de Cali. 1998. Descripción del proyecto
sistema integralde transportemasivopara el municipio de Santiago de Cali (Diciembre).
Alcaldía de Santiago de Cali, Secretaría de Educación Municipal. 1998. Plan Educativo Municipal: 19982000.
Alcaldía de Santiago de Cali, Unidad Coordinadora Municipal (UCM), Programa de Apoyo a la
Convivencia y Seguridad. 1999. Informe de Ejecución (primer semestre).
Alvarez, Benjamin. 1999. "City of Cali: The Education Perspective." Background paper for the World
Bank's City Development Strategy. Washington D.C.
Alvarez, Benjamín, y Mónica Ruiz-Casares, eds., 1997. Evaluacióny Reforma Educativa: Opciones de
Política.Washington, D.C.: Academy for Educational Development/Inter-American Dialogue.
Atehortúa, Adolfo, Jose Bayona, y Alba Rodríguez. 1998. Sueños de Inclusión. Las Violencias en Cali.
Años 80. Santa Fe de Bogotá: CINEP.
Atehortúa, Adolfo, Alvaro Guzman, Jaime Patiño, y Rodrigo Valencia de la Roche. 1995. La Impunidad
en Cali. Cali: , Centro de Investigaciones Socioeconómicas de la Universidad del Valle.
Beaton, Albert E., Michael 0. Martin, Ina V. S. Mullis, Eugenio J. Gonzalez, Teresa A. Smith, y Dana L.
Kelly. 1996. Science Achievement in the Middle School Years: IEA's Third International
Mathematics and Science Study (TIMSS). Chestnut Hill, MA: International Association for the
Evaluation of Educational Achievement.
Becerra, Jaime. 1997. Patrones de Salud y Pobreza en Areas Urbanas de Bajos Ingresos y Respuesta de
los Servicios de Saluda la Luz de la Equidad. Santiago de Cali.
Camacho, Alvaro. 1992. "Public and Private Dimensions of Urban Violence in Cali." in Charles Berquisst
y otros, eds., Violence in Colombia. Wilmington, Delaware: Scholarly Resources.
Cámara de Comercio de Cali. 1992. Programa Ciudadano "Cali que queremos," Resumen Ejecutivo
(Mayo), Cali, Colombia.
116
. 1999. Separata: Boletín de Noticias de la Cámara de Comercio de Cali (variias
ediciones), Cali, Colombia.
Cámara de Comercio de Cali, Fundación para el Desarrollo Integral del Valle del Cauca. 1998. "Informe
Monitor Situación Competitiva de la Región.", Cali, Colombia.
Castro, Manuel Fernando, y Manuel Salazar. 1997. "Acciones del Estado para Promover la Convivencia
y la Seguridad en las Ciudades." in Planeacióny Desarrollo, Vol. XXVIII, No. 4.
Comisión de Convivencia Ciudadana. 1997. "La Gestión de Paz." Cali Chamber of Commerce.
.1999. "La Seguridad y la Convivencia en Cali: Plan de Contingencia a Corto Plazo." Cali Cámara
de Comercio.
Comisión Vida, Justicia y Paz, Arquidiócesis de Cali. 1997. Desplazados en Cali. Entre el Miedo y la
Pobreza
Cubides, Fernando. 1998. "Cali (mas Yumbo, Jamundi, Candelaria, La Cumbre y Viajes)." en Femando
Cubides y otros, La Violencia y el Municipio Colombiano (1980-1997). Santa Fe de Bogota:
Universidad Nacional.
Dávila, C., A. Mejía, J. Paredes, y C. E. Bernal. 2000.
CorporaciónCalidad.Bogota: Tercer Mundo Editores.
Ediciones Empresariales. Colciencias y
Deas, Malcolm. 1999. "Violence Reduction in Colombia: Lessons from Government Policies over the
Last Decade." mimeo. St. Anthony's College, Oxford.
Departamento Administrativo de Hacienda, Catastro y Tesorería, Municipio de Santiago de Cali. 1999
(a). "Deuda Pública por Entidades y Líneas de Crédito a 30 de Mayo de 1999 y a 10 de Junio de
1999." Cali, Colombia.
.1999 (b).
Colombia.
"Ejecución Presupuestal de Ingresos y Gastos a Diciembre 31 de 1998". Cali,
.1999 (c). "Informe Programa/Fuentes de Financiación" . Cali, Colombia.
.1999 (d). "Presupuesto Cali 1999." Cali, Colombia.
Departamento Administrativo de Planeación. 1993. Estudio Socioeconómico de la Ciudadde Santiago de
Cali. Cali, Colombia.
1994. Informe de Gestión, Junio 1992-Dic.1994.Cali, Colombia
1995a. Comportamiento del Sector Industrialde Santiagode Cali. Cali, Colombia.
1995b. Plan de Desarrollo.Cali, Colombia.
Departamento Administrativo de Planeación Municipal, Alcaldía de Santiago de Cali. 1999. Cali en
Cifras 1998. Cali: Rodrigo Ordóñez Editores.
117
Departamento Administrativo Nacional de Estadística 1999. Estadísticas recolectadas para este reporte,
Bogotá, Colombia. www.dane.gov.co.
Departamento Nacional de Planeación. 1999. Estadísticas.www.dno.Rov.co.
Desepaz. 1998. Atlas de Las Muertes Violentes en Cali- 1993-1997 (Marzo).
1999. Datos recolectados para este reporte, Cali, Colombia.
Dillinger, Williamn and Steven B. Webb. 1999. Decentralizationand Fiscal Management in Colombia
World Bank Policy Research Working Paper 2122. Washington, D.C.
División de Administración y Ejecución Presupuestal, Municipio de Santiago de Cali. 1999. Datos
recolectados para este reporte, Cali, Colombia.
Echeverri, Oscar. 1998. "Cuántas Armas de Fuego hay en Cali? Bases para su Control." Revista
DESEPAZ(Vol. 1, No. 1 (Octubre).
El Tiempo. 1999. "Empeñado el Metro de Medellín." (Septiembre 12).
Empresas Municipales de Cali (EMCALI E.I.C.E.). 1996, 1997, 1998. Estados FinancierosAnuales de
EMCALI, ENERCALI, EMCATEL, ACUACALI y GENERCALI.
. 1999. Ejecución PresupuestalConsolidadaajulio de 1999 de EMCALI, ENERCALI, EMCATEL,
ACUACALIy GENERCALI.
Empresa de Servicio Público de Aseo de Cali (EMSIRVA E.S.P.). 1996, 1997, 1998. Estados
FinancierosAnuales.
. 1999. Estados Financierosajunio 30 de 1999.
EPSOC (Encuesta de Acceso y Percepción de los Servicios Ofrecidos por el Municipio de Cali), encuesta
preparada para este reporte, Cali, Colombia, 1999.
Espitia, Victoria Eugenia. 1997. Lesiones Fatales Intencionales y no Intencionales en Cali 1993-1996.
Santa Fe de Bogota, D.C.: Ministerio de Justicia y del Derecho.
. 1998. "Epidemiología de la Violencia en Cali." Revista DESEPAZ, Vol. 1, No. 1 (Octubre).
Filmer y Pritchett. 1999. "The Effect of Household Wealth on Educational Attainment: Evidence from 35
Countries.", Populationand Development Review (US), (Marzo).
Foro Nacional por Colombia. 1998. La Politica Social Municipal-Notas para la Definición de un
Enfoque.
. 1999. En Busca de la Equidad-RadiografiaSocial de Cali.
Franco, Saul. 1999. El Quinto: No matar. Contextos Explicativos de la Violencia en Colombia. Bogotá:
TM Editores.
Fundación Carvajal. 1996. Reporte Anual 1996. Cali, Colombia.
118
Fundación para el Desarrollo Integral del Valle de Cauca. 1996. Coyuntura Económica del Valle del
Cauca(Enero).
Gaviria, César. 1998. Educación en las Américas: Calidady Equidad en el Proceso de Globalización.
Washington, D.C.: Organization of American States.
Goldman Sachs. 1998. The EmergingMarkets CurrencyAnalyst.
Gómez, Hernando, ed. 1998. Educación: La Agenda del Siglo XX. Hacia un Desarrollo Humano.
Bogotá: Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas, Tercer Mundo Editores.
Guzmán, Alvaro, coord. 1999. CoyunturaSocio-económica Regional (Fase II). Informe Final. Centro de
Investigaciones Socioeconómicas de la Universidad del Valle, Universidad del Valle. Cali, Colombia.
Guzmán, Alvaro, y Marta Domínguez. 1996. Diagnóstico de los Homicidios en Cali Durante 1996.
CIDSE, Universidad del Valle. Cali, Colombia.
Guzmán, Alvaro y otros. 1993. "Violencia Urbana y Seguridad Ciudadana en Cali." Revista Foro 22.
Harris, Nigel. 1999. "Towards an Economic Strategy for the City of Santiago de Cali." Background paper
for the World Bank's Cali City Development Strategy. Washington D.C.
Hentschel Jesko, Kalpana Mehra, y Radha Seshagiri. 1999. "Poverty in Cali, Colombia." Background
paper for the World Bank's Cali City Development Strategy. Washington D.C.
J. P. Morgan Securities, Inc. 1999. EmergingMarkets: Economic Indicators(various editions).
1999. EmergingMarkets Research (Septiembre 29).
1999. World FinancialMarkets (varias ediciones).
Jerozolimski, Gabriel. 1999. "Poverty in Cali, Colombia: What do we know about it?" Background paper
for World Bank Cali City Development Strategy. Washington D.C.
Klevens, Joanne. 1998. Evaluations ofInterventions to Prevent or Reduce Violence in Bogotá, Colombia,
(Junio).
Lanjouw, Peter, y Martin Ravallion. 1995. "Poverty and Household Size." Economic Journal 105.
Martin, Gerard. 2000. "Crime and Violence in Cali, Colombia- A Diagnosis and Policy Propositions."
Background paper for the World Bank's Cali City Development Strategy. Washington D.C.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 1999 (a). Presupuesto General de la Nación, 1998-1999:
Actualización (Mayo).
. 1999 (b). SituaciónFiscal de los Municipios. Propuestasdel GobiernoNacional en la Búsqueda
de Soluciones. 1999. Santa Fe de Bogotá, D.C.: Encuentro de Alcaldes (Abril 13 y 14).
119
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Dirección General de Apoyo Fiscal. 1998 (a). Lineamientos
parael Análisis de la Capacidadde Endeudamiento de las Entidades Territoriales(Julio).
. 1999 (b). El Estado de la Descentralizaciónen Colombia (Mayo).
Misión Ciencia, Educación y Desarrollo. 1996. Colombia: Al Filo de la Oportunidad- La Proclama.
Por un Paísal Alcance de los Niños, Tomo 1. Bogotá, Colombia.
Misión Siglo XXI. 1999. Análisis de la Economía de Cali con Enfasis en el Sector Industrial.
Background paper for the World Bank's City Development Strategy. Washington D.C.
Moser, Caroline, y Cathy Mcllwaine. 1999. Background papers for World Bank's violence sector work in
Colombia. Washington D.C.
Municipio de Santiago de Cali. 1997. Datos recolectados para este reporte. Cali, Colombia.
Municipio de Santiago de Cali. 1999. Plan de Desempeño (Junio 10). Cali, Colombia.
Ortiz, Q. Carlos Humberto. 1998. "La Coyuntura Económica y de Empleo del Valle de Cauca."Coyuntura
Social 9.
Oxford Analytica Daily Brief. 1999 (a). "COLOMBIA: Peso Predicament." (Julio 1).
Oxford Analytica Daily Brief. 1999 (b). "LATIN AMERICA: Risk Aversion." (Agosto 26).
Pastrana, Andrés. 1999. Plan Colombia. Planfor Peace, Prosperity, and the Strengthening of the State.
www.presidencia.gov.co.
Pinedo, Melba. 2000. Datos recolectados para este reporte. Cali, Colombia.
Pinedo, Melba, y Maria Elena Suarez. 1996. Las ONGs como Vehículos y Motores del Desarrollo en la
Ciudaddel Valle - Un Modelo de Desarrollo.Relación Gobierno-SociedadCivil. PROCALI (Julio).
Policía Metropolitana de Santiago de Cali. 1999. "Proyecto Escuelas Cívicas Juveniles y de Seguridad
Ciudadana." paper presented at Desepaz (Septiembre). Cali, Colombia.
Policía Nacional. 2000. Criminalidad1999. Bogotá, Colombia.
Presidencia de la República de Colombia, Departamento Nacional de Planeación. 1998. Cambio para
Construirla Paz. Plan Nacional de Desarrollo 1998-2002.
Roa, Carmen. 1997. "Mujer y Pobreza: entre la Pobreza y la Miseria." Fundación Foro Nacional por
Colombia, Capitulo Regional del Valle de Cauca, Cali.
Rojas, Femando, Alexandra Ortiz, and Melba Pinedo. 2000. "Institutional Reform in Cali." Background
paper for the World Bank's Cali City Development Strategy. Washington D.C.
Rothschild, N.M. and Sons. 1999. "Preliminary Information Memorandum: Concession of the Alfonso
Bonilla Aragon Airport of the City of Palmira." Cali: Advisory Group.
120
Rubio, Mauricio. 1996. Crimen sin Sumario, Análisis Económico de la JusticiaPenalColombiana.
Bogotá: CEDE, Universidad de Los Andes.
. 1999. Crimen e Impunidad. Bogotá: Tercer Mundo Editores.
Santarnaria, Mauricio. 1999. "Poverty in Cali - Basic Comparisons and Developments." Background
paper for the World Bank's Cali City Development Strategy. Washington D.C.
Secretaría de Fomento Económico y Competitividad. 1998 (a). Cuentas Económicas de Santiago de Cali
Métodos y Resultados.
1998 (b). "Industria Manufacturera de Cali" (Octubre).
2000. Informe del Estudio de Reactivación Económica de los Ingresos y el Empleo para la
Ciudadde Cali - PrimeraFase.
Servicio Nacional de Pruebas. 1999. Datos recolectados para este reporte, Bogotá, Colombia.
Solans, Pilar. 1999 "The Municipality of Cali: Financial Review." Background paper for the World
Bank's Cali City Development Strategy. Washington D.C.
UNESCO, 1999. Datos recolectados para este reporte, New York, USA.
Unidad de Recursos Humanos, Municipio de Santiago de Cali. 1999. Datos recolectados para este reporte,
Cali, Colombia.
United Nations Development Programme. 1994. Human Development Report 1994. New York: Oxford
University Press.
Universidad del Valle de Cauca. 1996. Migration in the Municipality of Cali. Cali: Institute of Pacific
Studies.
Urrea Giraldo, Fernando. 1997. "Dinámica Socio-demográfica, Mercado Laboral y Pobreza Urbana en
Cali Durante las Décadas de los Años 80 y 90." Coyuntura Social 17. Cali: Fedesarrollo e Instituto
Ser de Investigación.
Urrea Giraldo, Femando, y Carlos Mejia. No date. "Culturas Empresariales e Innovación en el Valle del
Cauca." mimeo. Centro de Investigaciones Socioeconómicas de la Universidad del Valle. Cali,
Colombia.
Urrea Giraldo, Fernando, y Carlos Mejia. 2000. "Innovación y Cultura de Las Organizaciones en el Valle
del Cauca." en Innovacióny Culturade Las Organizacionesen Tres Regiones de Colombia, F. Urrea
Giraldo and C. L.G. Arango, eds. Centro de Investigaciones Socioeconómicas de la Universidad del
Valle. Cali, Colombia.
Urrea Giraldo, Fernando, y Carlos Ortiz. 1999. "Patrones Sociodemográficos, Pobreza y Mercado
Laboral en Cali." Background paper for the World Bank's Cali City Development Strategy,
Washington D.C.
Urrutia Montoya, Miguel. 1998. Causas de la Recesión y Estrategiade Reacción. Bogotá: Banco de la
República.
121
Vanegas Mufñoz, Gildardo. 1998. Cali Tras el Rostro Oculto de las Violencias. Universidad del Valle.
Cali, Colombia.
Vargas Hernán, Bernardo Toro, y Martha Rodríguez. 1992. Acerca de la Naturalezay Evolución de Los
Organismos no Gubernamentalesen Colombia. Bogotá: Fundación Social.
Velasquez, Fabio. 1996. "Una Mirada desde Cali." en Nuevas Formasde ParticipaciónPolítica.Bogotá:
FESCOL.
Velez Ramirez, Humberto et al. 1998. "El Desarme: Por qué Decirle "si" en Teoría, Perspectiva y
Realidad?" Revista DESEPAZ, Vol. 1, No. 1 (Octubre).
Villaveces, Andrés. 1998. "Efecto del Plan Desarme en la Tasa de Homicidios en Santiago de Cali."
Revista DESEPAZ, Vol. 1, No. 1 (Octubre).
World Bank. 1997. Country Assistance Strategy of the World Bank Groupfor the Republic of Colombia,
Report No. 17107-CO. Washington D.C.
. 1998. Colombia: Economic and Social Development Issues for the Short and Medium Term,
Report No. 18394-CO (November). Washington D.C.
. 2000. Violence in Colombia - Building Sustainable Peace and Social Capital. World Bank
Country Study. Washington D.C.
122
a
THE
BANK
WORLD
1818 H Street, N.W
Washington, 1).C. 20433 EE.UU.
Teléfono: 202-473-1000
Facsímile: 202-477-6391
Worid Wide Web:
"
%'."
Nlh.íuik...
*
Correo electrónico: feedback0i vorldbank.org
ISBN 0-8213-5175-3