Extra - Ministerio de Empleo y Seguridad Social

NIPO: 790-10-020-8
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Revista del Ministerio
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Seguridad Social
DIRECTOR
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José Antonio Panizo Robles
SUBDIRECTOR
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Francisco Javier Andrés González
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COORDINADORES DE LA SERIE
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José María Marín Correa
María José Tarrero Martos
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SECRETARÍA
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Subdirección General de Información
Administrativa y Publicaciones
del Ministerio de Trabajo e Inmigración
Agustín de Bethencourt, 11
28003 Madrid
Telf.: 91 363 23 45
Fax: 91 363 23 49
Correo electrónico: [email protected]
Internet: http://www.mtin.es
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La Revista del Ministerio de Trabajo e Inmigración
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Se permite la reproducción de los textos siempre
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RET: 10-2.277
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Catálogo general de publicaciones oficiales
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Edita y distribuye:
Ministerio de Trabajo e Inmigración
Subdirección General de Información
Administrativa y Publicaciones
Agustín de Bethencourt, 11. 28003 Madrid
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Diseño interior: C & G
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Revista del Ministerio
de Trabajo e Inmigración
Seguridad Social
SEMINARIO «EL IMPACTO DE LA CRISIS EN EL SISTEMA
DE PROTECCIÓN SOCIAL»
Santander 2009
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CONFERENCIA INAUGURAL, Octavio Granado Martínez, 11
I. BLOQUE: Nuevas realidades sociales y envejecimiento en un contexto de crisis:
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perspectivas demográficas y sociales
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Perspectivas demográficas en España: efectos a largo plazo de la crisis.
Julio Pérez Díaz, 23
Los cambios familiares en España y sus implicaciones. Miguel Requena y
Díez de Revenga, 47
Presentación del Informe Demográfico 2008 de la UE y la nueva Comunicación de la
Comisión sobre envejecimiento. Ralf Jacob, 69
II. BLOQUE: Impacto a corto y largo plazo de la crisis sobre el Sistema de
Seguridad Social
El impacto de la crisis a corto y largo plazo sobre los Sistemas de Seguridad Social
y Fondos de Pensiones. Angelo Marano, 97
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
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Desigualdades de género ante la Seguridad Social. Carole Bonnet,
123
Los ajustes laborales en tiempos de crisis y sus efectos sobre la protección social.
Alfonso Alba Ramírez, 147
largo plazo de los Sistemas de Seguridad Social
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III. BLOQUE: Coherencia de las respuestas a la crisis con los objetivos a medio y
EREs, prolongación de la vida activa y edad de jubilación. José Luis Monereo
Pérez, 159
Incentivos, transiciones laborales y su incidencia en las carreras laborales y cuantía
de futuras prestaciones. Sergi Jiménez Martín, 217
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Crisis y mecanismos de garantía de rentas: desempleo, seguridad social, rentas
mínimas de inserción y servicios sociales. Gregorio Rodríguez Cabrero, 235
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Mesa Redonda con los Interlocutores Sociales: «Diálogo Social en materia de
Seguridad Social en un contexto de crisis»: Carlos Bravo Fernández (CC.OO.), Gloria
Mora Campos (UGT), Pilar Iglesias (CEOE), Elías Aparicio Bravo (CEPYME), 249
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Mesa Redonda integrantes Pacto de Toledo: «El proceso de reforma de la
Seguridad Social en el marco del Pacto de Toledo en un contexto de crisis»: Isabel
López i Chamosa, Grupo Parlamentario Socialista (GS), Tomás Burgos,
Grupo Parlamentario Popular (GP), Inmaculada Riera, Grupo Catalán (CIU),
Gaspar Llamazares, Grupo Parlamentario Izquierda Unida, 265
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os sistemas de protección social están constituyendo un elemento esencial en paliar el
importante impacto social derivado de la crisis financiera y su consiguiente impacto
sobre la economía real. En un contexto de crisis como el presente, los Sistemas de Seguridad Social o de protección social en general europeos, que caracterizan su modelo social, han
aparecido con claridad como una de las ventajas comparativas de cara a gestionar la transición
y apoyar la salida a la actual crisis.
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En este sentido, el Seminario de Seguridad Social de 2009 ha abordado las perspectivas demográficas y sociales, incluyendo de envejecimiento, en un contexto de crisis; el impacto a corto y largo plazo de ésta sobre el Sistema de Seguridad Social español y la coherencia de las respuestas a la crisis con los objetivos a medio y largo plazo de los Sistemas de Seguridad Social.
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El Seminario de este año cobra una particular importancia por cuanto transcurre solo unos
meses antes de que España haya asumido la Presidencia de la Unión Europea, dentro de la
cual tiene que desempeñar un papel importante en el proceso de respuestas coordinadas ante
la crisis, y en la identificación de estrategias de protección social e inclusión a medio y largo
plazo.
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El Seminario ha contado asimismo, como viene ocurriendo otros años, con un importante
plantel de académicos y responsables de la política de Seguridad Social en España y en el ámbito internacional, así como representantes de los Agentes Sociales y de los Grupos Parlamentarios.
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Conferencia inaugural
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El impacto de la crisis
en la Seguridad Social
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n sistema de pensiones es un sistema muy vivo, en el cual las cuestiones de configuración jurídica y las cuestiones económicas están muy relacionadas y no es fácil encontrar solución a problemas del sistema si no es abordando ambos aspectos, sobre todo en
un momento con una situación evidentemente muy diferente a la de años anteriores. En 2008 se
barruntaban los efectos de la crisis económica, en el primer trimestre de este año pasamos el epicentro del terremoto y ahora estamos empezando a ver que podemos salir de la tormenta. Desde esta perspectiva se deben abordar los problemas del sistema de pensiones y por lo tanto señalar cuestiones que tienen que ver con la situación de crisis económica en la que vivimos y cuestiones que afectan a cómo la crisis económica va a tener importancia para los próximos años en
el sistema de pensiones.
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Lo primero que habría que decir aquí es que la crisis está afectando muy duramente a los sistemas de pensiones, pero que este efecto inmediato sobre las cifras de los sistemas de pensiones
todavía no se ha traducido en una disminución de prestaciones, al menos en los países de la
OCDE, de las personas que reciben rentas de los sistemas de Seguridad Social. Es decir, estamos viviendo sin ninguna duda la crisis económica más importante de los últimos setenta y cinco años en el mundo. No obstante, al contrario que lo que ha podido suceder en otras crisis económicas, incluso de menor intensidad, no son los beneficiarios de los sistemas de pensiones los
que están siendo afectados de forma más intensa; pues aparentemente están soportando la crisis económica mejor que otras categorías de ciudadanos. La clásica tendencia hacia la pauperización de la pobreza que los analistas de la distribución de rentas hemos observado ha variado,
sobre todo en los países europeos en los últimos treinta años. Cuando hacíamos un análisis de la
distribución de la pobreza en el siglo diecinueve en Europa, la pobreza era un problema esencialmente de personas mayores, ahora la pobreza está deshilachándose, diluyéndose en las
capas de población de mayor edad y está concentrándose en las familias con niños pequeños y
esa tendencia con la crisis económica se está acentuando. Los sistemas de pensiones ayudan a
mantener las rentas de las personas mayores, soportan, con cargo al déficit público, con cargo a
** Secretario de Estado de la Seguridad Social.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
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CONFERENCIA INAUGURAL
medidas extraordinarias, los problemas de ingresos pero no lo traducen sobre sus beneficiarios
y sin embargo la destrucción de empleo en el mercado de trabajo o la pérdida de actividad económica golpea a otras capas de la sociedad que sí soportan con mayor intensidad los embates de
la crisis.
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Primera reflexión, hasta ahora, bien sea por motivos políticos o bien sea por motivos económicos, los sistemas de pensiones están jugando bien el papel de amortiguador que les concede su configuración en situaciones de crisis económica; debido a que por motivos políticos los dirigentes
públicos a la hora de realizar sus elecciones no están queriendo afectar a las personas mayores, o
a que los sistemas de pensiones mantienen algunos puntos de fortaleza que les permiten jugar
bien su papel, el caso es que no está habiendo una disminución de rentas en las personas mayores
y están soportando la crisis económica de manera muy diferente en función de su configuración.
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Las discusiones sobre capitalización o reparto, que fueron muy intensas en este país a
comienzos de los noventa y en el mundo en los años ochenta, son discusiones que se van a superar y que al final después de la tesis y la antítesis llegará la síntesis y en estos momentos todos
los que gestionamos sistemas de pensiones basados en el reparto estamos pensando en cómo
introducir elementos cada vez más definidos de capitalización y los que gestionan sistemas de
pensiones basados en la capitalización están pensando cómo introducir factores compensatorios
de reparto. Es decir, los sistemas de pensiones en el mundo dentro de treinta años se van a parecer mucho más entre sí de lo que se parecen ahora, van a tender a la convergencia, van a desarrollar los elementos que la propia configuración del sistema no les permite desarrollar por sí
solos y, en este sentido, al final van a confluir hacia diferentes formas mixtas de elementos de
capitalización y de ahorro y de elementos de reparto de solidaridad.
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En este sentido, cabe hablar de diferencias insalvables en la forma en que un sistema y otro
aguanta la crisis, la crisis nos va a hacer a todos más pobres y va a suponer para todos, los que
gestionamos unos y otros sistemas, problemas económicos, problemas sectoriales, problemas de
desequilibrio entre ingresos y gastos, necesidad de configurar nuevos equilibrios. Por lo tanto,
no es que haya unos sistemas que estén blindados o que resulten inmunes ante la crisis y otros
que lo soporten peor, simplemente vamos a soportar la crisis de diferentes formas, en el tiempo
y en cuanto al impacto social y en cuanto a la redistribución de la riqueza.
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Lo que sí que es cierto es que los sistemas de reparto que introducen dentro de sus elementos
la mediación política, el papel del Estado como garante del sistema y como nivelador de los desequilibrios, bien por la vía de legislación que concreta, reduce o morigera las prestaciones, o bien
por la vía de la asunción por el Estado de obligaciones del sistema, teóricamente hacen una
digestión temporalmente más fluida de los problemas de la crisis que los sistemas de capitalización. Por ejemplo en algunos países europeos que salieron del comunismo, con una lógica aversión a todas las formas de organización colectiva de la economía, han puesto en marcha sistemas
de pensiones de capitalización con fondos que invertían de forma absolutamente irrestricta, es
decir no existía una regulación tan prolija y tan precisa como la que existe en España, por ejemplo, para la regulación de las inversiones de los fondos de pensiones y en particular de las pensiones vinculadas a la negociación colectiva, y en algunos de esos países, antes del año 2007 buscando altísimos rendimientos, los fondos de pensiones habían invertido en hedge funds, en todo
tipo de capital riesgo e incluso habían asociado sus inversiones a inversores que prometían rentabilidades mucho más altas que las del conjunto del sistema financiero. Había gente que había
invertido en Madoff; también hay mutualidades en España que han invertido en Madoff aunque
fueran cantidades irrelevantes, despreciables.
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¿Cómo van a soportar esos fondos de pensiones basados en esquemas de capitalización la crisis económica? Pues las personas que se van a jubilar en algunos de esos países el año que viene
todavía puede obtener algún alivio por la mejora de las Bolsas, pero es posible que se jubilen con
un 40% menos de pensión que la que obtuvieron quienes se jubilaron hace dos años, habiendo
hecho las mismas aportaciones en comparación homogénea, lo cual supone que una persona que
lleva quince o dieciséis años ahorrando, que además iba comprobando cómo sus ahorros iban
produciendo una rentabilidad muy alta, más alta incluso que la altísima que producen los sistemas de reparto, que en España podríamos hablar de un 4% por encima del crecimiento de los
precios, de repente se encuentran con que se jubilan con una pensión mucho más baja. Si además en algunos de esos casos las pensiones estaban vinculadas, por ejemplo, a la posible venta
de la vivienda, como es el caso del Reino Unido en donde la mayor parte de los fondos ofrece la
posibilidad de comprar y convertir en renta vitalicia la vivienda en propiedad cuando la persona se jubila, entonces tienen que soportar la depreciación de la vivienda y si además en alguno
de esos casos tenían pactada con el fondo la residencia en un segundo país de la zona euro, que
eso es algo que ha tenido un desarrollo muy fuerte en los fondos de pensiones del Reino Unido,
pues se encuentran con que además la depreciación de la moneda, etcétera, han tenido una tercera derivada desfavorable.
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Y esto se ajusta automáticamente, porque la ventaja y el inconveniente del sistema de capitalización es que todos los ajustes se producen de forma automática, lo cual cuando las cosas van
bien es una ventaja notabilísima y en general en series muy largas permite definir con criterios
muy razonables cómo organizar los costes del sistema de pensiones dentro del conjunto de la
actividad económica, pero en momentos como el presente es un inconveniente muy serio y entonces es cuando aparece la necesidad social y nos encontramos con que hay personas que llevan
toda la vida invirtiendo, que han hecho precisamente lo que les han recomendado sus responsables públicos que es asumir riesgos, ser valientes, asumir las ventajas del mercado, y que se
encuentran que por haber hecho caso a sus responsables públicos pues ahora están en peor
situación. En esta situación, el actor político tiene que asumir parte de la carga porque la gente
que está peor es la que le ha hecho caso.
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Esto es lo que ha pasado a los pensionistas en algunos países donde han puesto en marcha
pensiones basadas en criterios no demasiado controlados. En algunos países están regulando ya
las inversiones de los fondos de pensiones, en otros se piensa en cómo dar transitoriamente una
cierta compensación a las personas que están sometidas a la crisis económica, en todos están
cambiando las normas contables para permitir que los fondos de pensiones contabilicen de forma más laxa y que haya menos minusvalías que afloren, porque también esto es una cosa que en
las discusiones entre reparto y capitalización normalmente los representantes de sistemas de
capitalización argumentan al decir que los sistemas de reparto están sometidos a las miserias
de la intervención política, ahora parece que las miserias de la intervención política tienen alguna ventaja.
¿Qué está sucediendo en los países con sistemas de reparto? En los países que han hecho sus
deberes los sistemas están equilibrados a largo plazo teóricamente, pero en la práctica están
equilibrados a corto y, a largo plazo todos somos conscientes de que es necesario producir algún
tipo de reformas para mantener la situación de equilibrio.
En estos países cuando la crisis provoca un déficit fuerte en el sistema el Estado lo soporta
directamente. ¿Ese déficit se traslada a los beneficiarios? No. Puede haber decisiones muy puntuales de reducción de prestaciones, como cuando los alemanes hace algunos años decidieron
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congelar las prestaciones del sistema de pensiones. ¿Puede haberlas en un futuro? Depende de
cómo cada uno de los países salgan de la crisis, aunque no es previsible.
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Por último es necesario hacer una tercera referencia a los sistemas mixtos, que han ido transitando de fórmulas puras de reparto hacia alguna fórmula de capitalización a través de cuentas nocionales u otros sistemas, el caso más emblemático sería Suecia. Aquí sucede que los pensionistas que vienen del pasado no solamente no están siendo afectados por la crisis sino que se
comparan dentro del propio país con los que vienen del nuevo sistema y entonces tenemos un
pensionista que se jubiló en los años noventa con el antiguo sistema respecto del pensionista que
se jubila con una pensión mixta en la cual ya hay una parte capitalizada y una parte que le
financia el Estado siguiendo criterios de reparto y en la mayor parte de los casos esa segunda
persona ha tenido unos años de una relativa mejora, pero ahora tiene una importante pérdida y
entonces la situación todavía es más compleja porque tenemos dentro del propio país el antiguo
que se frota las manos mirando al pobre nuevo. Esto plantea el problema desde una perspectiva
de cohesión social dentro del propio Estado que es más problemática.
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¿Qué ha pasado en España? Evidentemente España tiene algunas ventajas sobre los sistemas de reparto puros del modelo continental bismarckiano, por ejemplo, que se ha efectuado la
separación de fuentes que hoy sigue siendo la gran asignatura pendiente de los grandes sistemas de reparto continentales. La Seguridad Social francesa, italiana o alemana siguen financiando con cotizaciones sociales los gastos sanitarios y los servicios sociales. Una cuestión que
también era histórica en el sistema español de Seguridad Social, pero se aprovechó el bonus fiscal de la entrada en la Comunidad Económica Europea para derivar los impuestos hacia la
financiación de la sanidad y los servicios sociales y dejar que las cotizaciones sociales financiaran en exclusiva pensiones, desempleo y prestaciones temporales de maternidad e incapacidad
temporal del sistema de pensiones. Este proceso acabó en 1999, año en el que se abordaron las
grandes líneas de reforma, desde ese año en adelante se ha ido completando esa reforma, abordando algunos flecos pendientes.
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La separación de fuentes ha descargado al sistema de protección social del déficit sanitario y
de servicios sociales. Cuando se compara la situación de los distintos sistemas de pensiones,
España ha elegido el menú con algo más de inteligencia, sobre todo porque tenemos repartido
quien paga la factura. El sistema español de Seguridad Social ya no tiene que pagar el primer
plato y el segundo, la sanidad y los servicios sociales, que paga directamente el Estado. Si hubiéramos tenido que pagarlo estaríamos como Francia que probablemente acabará el año con treinta mil millones de euros de déficit, situación que se puede producir de forma proporcional en términos similares en otros países europeos. La previsión de los políticos españoles que iniciaron el
proceso de separación de fuentes ha permitido a la Seguridad Social española transitar por el
superávit y tener un colchón muy amplio de superávit sobre el que se produce la liberación de
ingresos del año presente. El año pasado tuvimos un superávit de 1,3 puntos de PIB y este año
hemos estimado desde una posición prudente por la situación de crisis que vamos a tener un
superávit de 0,4%, que a la vista del resultado de la ejecución presupuestaria de julio podría ser
mayor. No vamos a entrar en déficit porque venimos de un superávit del 1,3% y vamos a quedarnos en el 0,4%. Llamamos la atención porque en un país en el que el problema de desequilibrio en las cuentas y de falta de liquidez es generalizado en empresas, Ayuntamientos, Comunidades Autónomas y Estado, la gente se pregunta por qué nosotros no. Realmente no tenemos
déficit por la separación de fuentes, esa es la razón principal, a lo que se han ido añadiendo distintas actuaciones que han reforzado esta situación.
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En esta legislatura pasada, por ejemplo, hemos hecho evolucionar las bases mínimas de cotización lo mismo que han crecido las pensiones mínimas. En todo caso las bases mínimas de cotización tienen que crecer siempre lo mismo que las pensiones mínimas, porque sino se genera un
desequilibrio y sobre todo se genera propensión al desequilibrio, animando a la gente a hacer las
carreras de cotización más débiles y las bases de cotización más pequeñas porque son más rentables. El sistema dentro de sus reglas de equidad debe garantizar que la rentabilidad sea
mayor en las carreras largas y en las bases mayores, que en las carreras más cortas y con bases
más bajas.
En temas fiscales permanentemente se habla de «los que tienen menos renta», no de los que
declaran menos a Hacienda que es distinto, pues los que declaran menos a Hacienda en algunos
casos son los que tienen menos renta y en otros, son los que más pueden ocultar. Mezclar ambos
colectivos no es razonable. En la Seguridad Social pasa lo mismo, los que pagan por bases más
pequeñas son los que tienen peores salarios, eso es una desgracia, y en el segundo caso son los
que no quieren pagar más. Por eso insisto en que no debemos mezclar una cosa con otra.
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Otra cuestión que no se había abordado anteriormente por mis antecesores en la gestión de la
Seguridad Social, que hicieron muchas cosas bien, ha sido crear un modelo de gestión de mutuas
de accidentes de trabajo, con las que el Partido Popular no supo qué hacer y no hizo nada.
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En los últimos años se han mejorado las bases mínimas, se camina hacia la mejora de bases
en los regímenes especiales, de las bases de cotización en el régimen agrario y en el régimen del
mar. Sobre todo hemos subido bastante las bases mínimas de cotización de acuerdo con la equivalencia con el salario mínimo y en ese sentido tenemos un sistema más equitativo en aportaciones y prestaciones que en el año 2004, sin serlo mucho más, pero algo hemos transitado. En
cualquier caso, la gran ventaja de la que disfrutamos a la hora de definir los equilibrios del sistema no son las mejoras que hemos conseguido en algunos costes y en algunos ingresos marginales, sino la gran mejora de la separación de fuentes.
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¿Esto nos va a permitir trabajar en el futuro con más holgura? Sin duda, si somos capaces de
soportar este año y el que viene en situación de superávit, que yo creo que lo vamos a conseguir,
pues evidentemente lo razonable es que tengamos también superávit hasta 2015, 2016, 2017,
2020 según cómo hagamos las proyecciones, sin problemas, sin olvidar que debemos plantear
respuestas al problema demográfico.
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Cuando se habla de las reformas de Seguridad Social en época de crisis y con una buena
situación económica del sistema, lo que se discute no es tanto la idoneidad de las cuentas de la
Seguridad Social, sino en qué medida el Sistema de Seguridad Social puede contribuir a crear
un entorno ecológico aceptable que permita que este país pueda salir mejor y más deprisa de la
crisis económica. Y entonces aquí sí que tenemos que entrar en otro tipo de consideraciones, que
ya no son estrictamente las del Sistema de Seguridad Social.
Una primera cuestión es analizar si hemos culminado bien la separación de fuentes o si en
España todavía seguimos imputando a las cotizaciones sociales, que son lógicamente un coste
social vinculado al empleo, demasiados costes que deberían estar financiados por el Estado, y en
la medida que el Estado tenga capacidad para financiar esos costes, descargaría a la creación de
empleo del lastre de esos costes asociados
En la separación de fuentes hemos culminado bien lo que es el gran diseño de la medida,
hemos sido capaces de respetar ese gran diseño, incluso con la puesta en marcha del Sistema
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
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CONFERENCIA INAUGURAL
Nacional de Atención a la Dependencia, que no tiene ninguna financiación de las cotizaciones
sociales y se financia íntegramente con tributos, vía presupuestos del Estado y de las Comunidades Autónomas, pero todavía quedan flecos por resolver.
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En el ámbito del desempleo seguimos financiando las políticas activas de empleo con cotizaciones sociales. Este año, sin embargo, vamos a financiar las políticas activas de empleo con déficit del Estado, porque el sistema de desempleo tiene un déficit muy cuantioso, y dentro de las
políticas activas de empleo habría que hacer un apartado muy concreto en relación a la formación. La formación continua para trabajadores, para desempleados, para autónomos se financia
con cotizaciones sociales, lo cual es una paradoja y técnicamente deficiente porque las cuotas de
formación solamente las pagan los empresarios y los trabajadores en algunos regímenes de la
Seguridad Social, no en todos, y luego se reparten entre desempleados que pertenecen a todos
los regímenes. Por ejemplo, entre autónomos que no pagan cuota de formación, entre agrarios
que tampoco y entre trabajadores de empresas, que si cotizan por este concepto. Con lo cual estamos cobrando sólo a algunos para que paguen los gastos de todos. Por esta razón, las políticas
activas de empleo en 2009 las va a pagar el presupuesto del Estado. Hay que señalar que en el
sistema de pensiones, gracias al Pacto de Toledo, tenemos definida una cierta separación contributiva-no contributiva y los excedentes se ingresan en el Fondo de Reserva y otros fondos de
otra naturaleza, como el Fondo de Prevención y los fondos de las mutuas.
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En el sistema de desempleo, cuando las cosas van bien las cotizaciones sociales pagan todo,
prestaciones contributivas y no contributivas y cuando las cosas van mal el Estado asume el
déficit del nivel contributivo y paga todo lo no contributivo. Probablemente si en este país hubiéramos tenido la precaución de hacer un fondo similar al de reserva de la Seguridad Social para
el desempleo, ahora podríamos usarlo para pagar el déficit del desempleo, que bascularía menos
sobre las cuentas públicas. Eso significa que habríamos tenido una menor disminución de deuda en los años buenos al guardar unas reservas para el desempleo y ahora tendríamos que emitir menos deuda para pagar las prestaciones de desempleo.
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Otro fleco pendiente dentro del proceso de separación de fuentes está en el ámbito sanitario.
Me refiero a que todavía financiamos con cotizaciones sociales la atención sanitaria que gestionan las mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales para el accidentado de
trabajo y enfermedad profesional. Esto encierra un cierto nivel de paradoja, porque si la persona mutualizada lo está en el ámbito de las entidades gestoras de la Seguridad Social, el Instituto Nacional de Seguridad Social (INSS) o el Instituto Social de la Marina (ISM), en la práctica
su atención se está desarrollando a través de los servicios públicos de salud de las Comunidades
Autónomas que se financian con impuestos. Teóricamente desde la reforma de la financiación
sanitaria las Comunidades nos circulan facturas sobre esa atención, pero en la práctica las facturas son muy inferiores al coste real del servicio, con lo cual tenemos un gasto sanitario que se
financia con cotizaciones sociales.
En Europa tenemos todos los modelos posibles. Tenemos países en donde la sanidad del accidente de trabajo está incorporada a la sanidad general, países en donde, aunque tenga una red
exenta, está financiada con impuestos, países en los que esa red exenta está financiada con una
mezcla de impuestos y de cotizaciones sociales, y países como el nuestro en donde esa red exenta está financiada con cotizaciones sociales, que es una red propia. Es decir, las personas que
están en una mutua van a los servicios de rehabilitación de la mutua, pero es gasto sanitario y
están pagándose con cotizaciones que son proporcionales a los tipos de cotización de la tarifa de
accidentes de trabajo y proporcionales a las bases de cotización, lo cual tampoco es demasiado
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REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
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razonable porque una persona que está pagando por 600 euros recibe la misma atención que uno
que está pagando por 3.000, ése es el inconveniente de las cuotas como sistema de financiación.
Es decir, la prestación es la misma aunque la frecuencia de la prestación no sea la misma y por
eso hay una tarifa diferenciada de accidentes de trabajo. Recuerdo de vez en cuando a las asociaciones de viudas, que los solteros pagan la misma cuota que los casados en el sistema español
de Seguridad Social, aunque luego haya una prestación de muerte y supervivencia. Quiero decir
con esto que el uso en la prestación no define necesariamente diferencias en la tarifa, por lo tanto sería razonable que esa atención sanitaria se pagara con impuestos.
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Los restantes flecos los constituyen una serie de gastos de funcionamiento, de inversión, etc.,
que se financian con cotizaciones sociales simplemente por un criterio de contabilidad analítica,
de imputación de costes. Parece razonable que el gasto de personal de los funcionarios que gestionan una prestación esté financiado por la misma fuente de recursos que financia esa prestación. Es lógico, pero al final resulta que la mayor parte de los funcionarios del INSS que trabajan en prestaciones no lo hacen para trabajar en pensiones, que es el buque insignia de la flota
del sistema de pensiones en términos de gasto y en términos de participación en los presupuestos, sino que lo hacen gestionando ayudas familiares de naturaleza no contributiva, prestaciones de maternidad, de paternidad, incapacidad temporal, porque estas prestaciones que tienen
una naturaleza más contingente, más temporal, causan más problemas de gestión que el pago
de una prestación que, una vez reconocida, se paga de forma periódica y se revaloriza una vez al
año. Es decir, ahí podría tener sentido que parte de los gastos de funcionamiento, capítulo de
personal, de gastos corrientes de inversión tuviera financiación presupuestaria.
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Esta reflexión nos lleva a que hay una parte de los presupuestos de Seguridad Social que probablemente tendría sentido que estuviera financiada con presupuestos y no con cotizaciones. De
esta forma las cotizaciones sociales podrían reducirse en esa carga sin perjudicar el equilibrio
del sistema, lo cual reduciría los costes sociales vinculados directamente al empleo. Creo que
tenemos que hablar de ello en el marco del Pacto de Toledo y en el marco del diálogo social.
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Esto no quiere decir que nos apuntemos a la tesis que defiende Javier Gómez Navarro, Presidente del Consejo de Cámaras de Comercio, de que podemos bajar cinco puntos la cotización
social para subir el I.V.A. Esto es un disparate descomunal, porque la gran conquista del Pacto
de Toledo en este país ha sido convencer a la gente de que su pensión depende de lo que cotiza, y
que por lo tanto si se quiere tener mejor pensión en el futuro hay que cotizar por mejores bases
y hacerlo por más tiempo, lo cual ha permitido aflorar economía sumergida y sobre todo que los
trabajadores de este país peleen porque se cotice por ellos.
La conquista de la sociedad española de entender que para tener mejores pensiones hay que
cotizar más y por más tiempo, se puede perder en el momento en que volvamos de alguna manera a unir pensiones e impuestos. Los ciudadanos pagan sus impuestos para que el Estado acometa actuaciones de carácter general. Sin embargo, las cotizaciones sociales son pólizas, se paga
tanto para recibir cuanto. Perder la naturaleza contributiva de la cotización para derivarla en
naturaleza fiscal diferente de un tributo general es un disparate que tendría un resultado espantoso a medio y largo plazo en las cuentas de la Seguridad Social al incentivar que se cotizara
menos años y por la mínima cotización posible. Todo esto sin tener en cuenta las consecuencias
tan negativas que para sectores como el turismo, entre otros, tendría una subida del IVA.
Para atenuar los costes vinculados al empleo podemos hablar de cómo separar mejor las fuentes de financiación del sistema de Seguridad Social, partiendo de la base de que las prestaciones
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CONFERENCIA INAUGURAL
van a seguir siendo proporcionales a las bases de cotización, para no perder lo que es una fortaleza estratégica de este país para el futuro.
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En cierta medida, tendríamos que hacer la misma reflexión de cómo podemos organizar el sistema de bonificaciones para que sea más compatible con el cambio del modelo productivo. Para
ello hay que partir de la base de que lo que tenemos que incentivar son salarios mejores y no
solamente más estables; incentivar especialmente algunas actividades como la innovación, el
desarrollo y la investigación, y establecer bonificaciones no solamente sobre la relación contractual sino sobre otras cuestiones (bonificar más el permiso de maternidad, la flexibilización de
jornada laboral, modificaciones de condiciones de puestos de trabajo que se traducen en un
menor absentismo). Tenemos que ser capaces de buscar un sistema de bonificaciones que desarrolle el mercado de trabajo haciéndolo de verdad más flexible, no modificando el coste del despido que no es ni con mucho la principal rigidez del mercado de trabajo español. Hay que resolver algunos problemas específicos del mercado de trabajo español, como la estacionalidad. En
este país hay aproximadamente dos millones de personas que trabajan entorno a seis meses al
año. Nos hemos acostumbrado a un modelo y es el de trabajo-prestación. Con el mismo dinero
que nos cuesta la prestación, deberíamos ser capaces de incentivar jornadas de trabajo complementarias de aquellas actividades principales que se ejercen de forma estacional.
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Paralelamente seguimos teniendo un problema con el trabajo a tiempo parcial. En España
hay un 12%, casi un 13%, de contratos a tiempo parcial. En la Unión Europea y en el conjunto
de los países de la OCDE el tiempo parcial está entorno al 20% de los contratos del mercado de
trabajo. En España hay menos tiempo parcial esencialmente porque los trabajadores no controlan su horario y porque en la práctica sigue habiendo muchísimos abusos en la relación contractual en forma de no pagar horas extras o de obligar a unos horarios excesivos. En este país
podría haber un millón o dos millones de personas trabajando a tiempo parcial que no lo hacen,
lo cual disminuye la tasa de actividad y aumenta nuestros registros de desempleo. Si pasáramos
del 12% al 20% tendríamos un millón y medio de personas más trabajando, tendríamos algunos
centenares de miles menos de parados.
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En conclusión, se pueden hacer muchas reformas en el ámbito del sistema de protección
social que añadan flexibilidad real al mercado de trabajo español. Se puede discutir, en un ámbito razonable, qué parte de nuestros gastos que ahora están financiados por cotizaciones sociales,
pueden ser financiados por impuestos, y creo que tenemos la obligación de conseguir que el sistema de pensiones español sea un sistema equilibrado a futuro, porque esa es la manera de añadir certidumbre sobre el futuro de este país, que ha ido saliendo de las sucesivas crisis económicas con un bagaje de reformas importantes. Por lo tanto nos interesa seguir haciendo reformas
en el presente para consolidar el futuro y desde el sistema de pensiones la mejor aportación que
podemos hacer es de naturaleza cultural. Hemos conseguido que los ciudadanos consideren que
hay una parte de la Administración Pública española que es muy eficiente, que es bueno pagar
impuestos, que es bueno asumir obligaciones de naturaleza fiscal, que es bueno cotizar, que es
bueno tener una buena relación con la Administración… Yo creo que nosotros tenemos que
intentar salir, en los problemas que se plantean en torno a la crisis económica, de las grandes
discusiones bipolares, del blanco y el negro, del ying y el yang. Tenemos la obligación de asentar
lo que han sido siempre las reformas en materia de pensiones, de asentar la necesidad de reformas permanentes que nunca van a ser todo lo profundas que desearían los especialistas, pero
tampoco van a ser todo lo duras que temerían algunos beneficiarios. Es decir, de asentarnos un
poco en esta tierra de nadie, en ese gris permanente que es el que algunos definen como el color
ideal de la democracia, porque la democracia es antes que nada transacción y por eso la demo-
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OCTAVIO GRANADO MARTÍNEZ
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cracia la inventaron los burgueses que eran los que estaban acostumbrados a comprar y vender
y a ponerse de acuerdo en torno al precio de las cosas y en torno a cómo se realizaban las actividades, y yo creo que tenemos que ser capaces de desdramatizar la necesidad de reformas en este
país y de ser capaces de ir produciendo poquito a poco las reformas permanentes que nos tiene
que permitir salir mejor de la crisis económica.
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Nuevas realidades sociales y envejecimiento
en un contexto de crisis: perspectivas
demográficas y sociales
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Perspectivas demográficas
en España: efectos a largo plazo
de la crisis
de las distintas edades convivientes en un
mismo momento, que es la otra óptica de análisis en demografía, la óptica transversal.
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racias por la invitación y por esta
presentación personal, a todas luces
excesiva. Se me ha invitado a hacer
un marco demográfico inicial de los temas
que va a tratar este Seminario. Antes de
empezar debo decirles que esto de la demografía, aunque sea central en el asunto que
nos ocupa, tiene escasos productores certificados en España (no existe la licenciatura en
demografía) y yo estoy muy feliz de tener hoy
aquí a dos de las personas de referencia en mi
trabajo desde sus inicios. Uno es J.A. Fernández Cordón, maestro y colega, y la otra es Ana
Cabré, que fue quien me entusiasmó por la
demografía y me permitió convertirla en mi
campo de trabajo. Es una suerte porque realmente muchos demógrafos en este país no
hay, y lo que siempre me ha inspirado especialmente de ellos dos es su especial predilección por una de las dos ópticas de análisis que
hay en demografía, que es el análisis de las
generaciones. Tiene que ver con el tema de mi
exposición, porque el marco demográfico debe
hablar de cómo han cambiado las edades en
los ciclos vitales de cada generación, y no sólo
EI
JULIO PÉREZ DÍAZ*
* Instituto de Economía, Geografía y Demografía.
Centro de Ciencias Humanas y Sociales (CSIC).
Aunque la demografía suele servir para dar
datos del momento y en este caso es evidente
su utilidad (estamos hablando de Seguridad
Social y todo el mundo tiene en mente el balance entre activos y no activos, entre ocupados y
perceptores de pensiones), no es eso lo que voy
a hacer, espero no decepcionar a nadie. Mi
argumentación no se basará en información
del momento (el presente o los pasados), aunque el asunto sea qué es lo que está ocurriendo
con la crisis o cuáles son las perspectivas de
futuro. Voy a intentar hacer pinceladas bastante mayores. Quiero presentar la demografía o la situación demográfica de España a
grandes rasgos y con una perspectiva temporal amplia y generacional, porque creo que eso
cambia bastante la percepción que después
tenemos sobre el futuro que nos aguarda o al
menos sobre cómo el factor demográfico va a
influir en el futuro que nos aguarda.
Generalmente la demografía se presenta
como van a ver a continuación. El asunto es
cuáles son las consecuencias de la evolución
demográfica y lo que les traigo aquí son algunas cosas que les sonarán bastante.
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Nota: El Ppoint está diseñado de manera que se leen los textos primero, y sólo después se hace visible la referencia al lugar de donde proceden. Se trata de enfatizar la falsa actualidad de los temas y las valoraciones, que en realidad son muy arcaicos y han tenido poco
acierto en sus previsiones.
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Son un par de títulos de artículos, junto a
una valoración general de las consecuencias
del envejecimiento de la población. En resumidas cuentas, lo que verán ustedes ahí, por
ese par de títulos, es que la evolución demográfica pone en peligro el sistema de pensiones, algo bastante conocido por todos. La otra
es una valoración más general de las consecuencias de la evolución demográfica y en
concreto de esa cosa que es el envejecimiento
de la población, que lo que hace es sintetizar
el descenso de la fecundidad, del aumento de
la esperanza de vida, estas cosas. Bueno la
perspectiva general, también les sonará, y es
que esto va muy mal, esto no nos puede llevar
por buen camino.
Esto que puede parecer plenamente
actual, en realidad se decía ya en 1930, que es
cuando se publicaron estos dos artículos, y lo
de que el envejecimiento de la población nos
lleva a una sociedad decadente, obsoleta, con
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poca creatividad, falta de jóvenes, aún es muy
anterior, se decía ya en 1907. Bueno, no les
voy a preguntar qué situación les parece más
creativa, más pujante, más socialmente desarrollada, la actual o la de 1907, eso es bastante evidente. Pero sí quiero hacerles notar
que algo no debe funcionar bien en nuestras
prognosis, en nuestra manera de ver las consecuencias de la evolución demográfica,
cuando casi un siglo después estamos repitiendo las mismas cosas.
Bueno, todavía concretando más. El modo
en que se cree que vamos a tener problemas
por culpa de la demografía en el asunto particular que nos ocupa, se puede ilustrar también bastante bien con algunos datos sencillos. Esto que les presento son datos de la
EPA, desde el 1964 hasta 1994, un gráfico de
un trabajo que hicimos en el Centro de Estudios Demográficos sobre la evolución de la
actividad en España.
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Lo que tienen ahí es la evolución de la
población española en su relación con la actividad a lo largo de tres décadas. Ya saben que
la prognosis negativa sobre la evolución
demográfica, esos perversos «impactos» de la
demografía en la Seguridad Social, se basa
fundamentalmente en la evolución de la relación entre los efectivos de estas distintas
categorías. Si se habla de dependencia demográfica, se trata simplemente de la relación
entre el efectivo en edad de trabajar y el de
quienes no la tienen; aún más concretamente, se habla de dependencia de la vejez cuando uno divide simplemente los mayores de 64
años entre los que tienen edad de trabajar.
Sabemos que esa relación cambia y que cada
vez hay más personas mayores por cada trabajador, y éste es uno de los argumentos que
nos llevan a ser pesimistas.
Se puede hablar de dependencia todavía
afinando más y considerando solamente los
que no trabajan en relación a los que sí lo
hacen, o cuántos reciben prestaciones en relación a los que cotizan. Es a partir de la evolución de esas relaciones como se predicen los
problemas. Sólo quiero mostrarles en este
gráfico que la previsión no se cumple, simplemente esto. Entre el 64 y el 94 en España
hubo un crecimiento de la población de cerca
de 7 millones de personas, de las cuales, en
forma de población ocupada, no hubo ningún
crecimiento, hay una diferencia de unos
30.000 ocupados más, insignificante. Lo que
sí aumentó bastante es la población parada.
Si tuviésemos que hacer caso del modo en que
hacemos habitualmente las previsiones, de
los modelos con los cuales pensamos el futuro
y la influencia que en él tiene la demografía,
alguien que en 1964 que hubiese visto el futuro treinta años hacia delante, tendría que
haber hecho las maletas para huir del país.
Porque este país, vista su evolución demográfica, iba a hundirse, claro. Imaginen que les
garantizan que va a haber 7 millones más de
dependientes en un horizonte de 30 años.
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I. BLOQUE
miento demográfico, es muy fácil de ver. Ésta
es la pirámide del 75, ésta es la del 2005.
Pero ahora, a agua pasada, cualquiera contestará fácilmente a la pregunta de cuándo se
vive mejor en España, en el 64 o en el 94.
Lo que ha cambiado, comparando poblaciones de distintos momentos, es claro. Tenemos una proporción de población infantil y
juvenil muy inferior a la que había en 1975
(aunque debe recordarse que aquel era un
año bastante peculiar; había mucha más gente de la habitual en esas edades, a causa del
baby boom de los años sesenta, combinado
con la baja mortalidad infantil que por fin se
había conseguido en España). Es muy visible
que en 2005 la población adulta tiene mucho
peso y sobre todo que los mayores suponen
una proporción nunca vista. Es evidente el
descenso de la natalidad posterior a 1975, y
no voy a extenderme en sus motivos concretos. Lo que me interesa es porqué ha ocurrido
esto no sólo en España, sino en prácticamente todos lados, el porqué en el planeta en su
conjunto está ocurriendo esto.
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Cómo es posible que con 7 millones de «no
productores» más, el país esté mucho mejor,
tenga más universidades, tenga más infraestructuras, tenga más pensiones (que se han
universalizado además; en el 64 buena parte
de la población de más de 65 años no tenía
pensiones todavía). Cómo es posible todo eso
con 7 millones más de dependientes y la misma población ocupada.
El cómo tiene que ver, claro, con cómo ha
cambiado no sólo el número de personas sino
sus características.
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En demografía, si uno utiliza simplemente
la óptica de cómo cambia en cada momento
sólo la población «que tenemos» en cada edad,
y no cómo cambian sus características, la
transformación «alarmante», el envejeci-
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Pero si empezamos a hacer distinciones
sobre la manera en que han cambiado las
características de las personas de cada edad
la perspectiva empieza a ser muy diferente.
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Podemos empezar por distinguir dos contextos muy diferentes que producen el mismo
efecto en las pirámides de población. Hay una
manera de que las poblaciones «envejezcan»
que es perder población juvenil porque no hay
ocasiones, no hay oportunidades, no hay trabajo, los jóvenes se marchan, los mayores se
quedan. Tenemos muchos municipios en este
país que son un claro ejemplo de eso, y es lógico que, en tales casos, pensemos que el envejecimiento es un grave problema al que debe
ponerse remedio. Pero esta lógica puede contaminar el análisis de lo que está ocurriendo
en grandes dimensiones. Ya no son poblaciones locales, es la población del mundo la que
está envejeciendo, y es evidente que ese no es
el resultado de la emigración juvenil a otros
planetas .
Que ha disminuido la fecundidad y el
número de nacimientos en relación al total de
la población, todo el mundo lo sabe. Que
hemos ganado esperanza de vida, también es
sabido. Y hay quien considera que éstos son
fenómenos independientes. Yo soy partidario
de pensarlos conjuntamente, y creo que las
poblaciones son sistemas integrados, que los
distintos fenómenos agregados, las migraciones, los nacimientos, las defunciones, guardan relación entre sí, y es en esa interrelación
donde debemos buscar la explicación de los
cambios en las pirámides.
Recapitulando; en mi opinión existe una
clave de todo lo que ha cambiado, y lo que ha
cambiado es mucho, la especie humana en su
conjunto está experimentando una revolución, la está experimentando hoy en día, de
manera realmente fulgurante (hemos multiplicado más de 6 veces la población del planeta en un único siglo). Si hay que darle una
explicación a eso, que no ha sido un fenómeno
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I. BLOQUE
función reproductiva. Al fin y al cabo los
demógrafos hablamos, en último término, de
reproducción; lo que nos interesa es cómo se
mantienen las poblaciones en el tiempo, a
pesar de que los que las componemos nos
vamos muriendo.
gradual (hemos estado cientos de miles de
años demográficamente de un cierto modo y
ahora estamos de otro), la clave de todo es el
aumento de la supervivencia. En algunos
lugares del mundo, empezó ya en el siglo
XVIII, y en España hemos ido algo retrasados, pero en cualquier caso es un cambio sin
precedentes, que no tendrá repetición nunca
más, y de unas dimensiones absolutamente
desmesuradas. Estamos hablando de poblaciones, las humanas en general, que perdían
una quinta parte de sus efectivos en cada
generación antes de cumplir 1 año, se morían
200 de cada 1.000 nacimientos antes de cumplir 1 año, y esto ha sido siempre así. Estamos
hablando de poblaciones que habían perdido
el 50% de los nacimientos antes de cumplir
las edades reproductivas, antes de llegar a
edad de tener hijos.
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Acaban de aprobarnos un proyecto de
investigación (Juan Antonio forma parte de
él, igual que Ana ha hablado mucho de reproducción durante toda su vida como investigadora) en el que estamos trabajando con la
idea de que lo que ha ocurrido no es una transición de un tipo de un sistema demográfico a
otro, sino una revolución en la eficiencia con
que nos reproducimos. Lo llamamos Revolución Reproductiva.
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Es una revolución en la eficiencia con que
se obtienen ciertas cosas, en el mismo sentido
de cualquier otra revolución productiva, como
la revolución de las manufacturas o la revolución del tratamiento de la información. Lo
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En definitiva, eran poblaciones que me
gusta calificar de ineficientes desde el punto
de vista de la relación costes/beneficios en la
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JULIO PÉREZ DÍAZ
los 50 años. En el gráfico he marcado con una
línea horizontal la mitad de los 1000 nacimientos iniciales, es decir, los 500 supervivientes de cada mil. Como ven la generación
más antigua no tiene vivos la mitad de sus
nacimientos a la edad de 50. De hecho ya no
los tiene cuando cumple los 20 años. Si vamos
rastreando cuándo atraviesan la línea, encontramos la primera generación que cumple
eso, y esa generación es nada menos que la
generación femenina (porque la masculina
todavía tardará más) nacida en 1901-1905. O
sea, hasta que éstos cumplen 50 años, que ya
es la segunda mitad del siglo XX, ninguna
generación española había conseguido colocar viva la mitad de sus nacimientos hasta los
50 años.
que hemos conseguido es que, con el mismo
esfuerzo (si lo medimos en forma de nacimientos es muy evidente) obtenemos mucho
más output del sistema, población en definitiva, gente simultáneamente viva.
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¿Esto cómo lo hemos logrado? Consiguiendo que los que nacen vivan unos mínimos
temporales con significación especial para la
reproducción poblacional. De entrada, que
vivan al menos hasta edades reproductivas,
hasta la edad de tener hijos, porque si se
mueren antes, desde el punto de vista del sistema, son inútiles, es gasolina quemada
inútilmente por el motor. Esto es lo primero
que hemos conseguido.
Eso en España, y si lo comparamos con
otros países verán que en Suecia, por ejemplo, la primera generación que consigue
poner con vida la mitad de sus efectivos iniciales hasta las edades maduras nació en
1818, es decir todavía no había empezado el
siglo XX, aún era 1868, y ya estaban cumpliendo 50 años más de la mitad de los nacidos cincuenta años atrás.
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Voy a hacer el viaje al revés, les voy a llevar a un gráfico donde es visible hasta qué
punto ha sido fulgurante, rápida e intensa
esa llegada, a través de datos de Ana Cabré
sobre supervivencia.
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Lo que tienen ahí, aunque parezca un poco
enmarañado, son simples curvas de supervivientes. Al inicio, en la parte de arriba tienen
1.000 nacimientos de cada generación y cada
curva va descendiendo en función de la intensidad con que se mueren, hasta extinguirse
por completo cuando cada curva llega al cero,
abajo. Hay muchas líneas anudadas, que son
las distintas generaciones españolas nacidas
entre 1856-60 y las 1956-60.
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Y lo que es visible aquí es cómo tras el primer año de vida, sólo el primer año de vida,
ya nos quedaban menos de 800 individuos
vivos de la primera generación (sería la primera línea, la que empieza aquí a la izquierda). Pero sobre todo lo que me interesa enfatizar en este gráfico es algo que constituye el
tema central en el libro del que hablaba Juan
Antonio, «La Madurez de Masas»: cuándo la
mayoría de los que nacen llega, al menos, no
ya a la edad de tener hijos, sino a la edad de
haberlos criado, a la edad de haber mantenido una familia, la edad de haber tenido una
historia laboral completa. Les hablo, en definitiva, de «la madurez», que supondremos en
Bueno, esto puede parecer una anécdota
estadística, pero para mí es muy revelador de
la eficiencia de los sistemas reproductivos.
Porque no basta con tener los hijos, además
hay que criarles, hay que acompañarles.
Estamos en un país que hasta no hace mucho
conocía muchos hijos de viudas y todo esto
condiciona mucho la vida de las personas.
Lo que les quiero decir es que lo que hemos
mejorado es el sistema reproductivo y poblacional, y lo hemos mejorado de forma que ha
mejorado igualmente una cosa que la demografía también estudió en algún momento de
su desarrollo histórico como disciplina, que es
la calidad de la población y no sólo la cantidad. Esa demografía de la «calidad humana»
derivó en el eugenismo, el clasismo y el racismo, y después se abandonó porque se hicieron
grandes barbaridades en su nombre. Entendía la calidad como algo innato, mientras que
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hoy sabemos que guarda una estrecha relación con los recursos que se dediquen a las
personas, entendidos de forma amplia que
incluye recursos materiales, culturales, relacionales...
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Lo cierto es que la calidad de la población
en este proceso de revolución reproductiva
también mejora, y les daré alguna pista del
motivo. Lo que tienen ahí es a qué edad cada
una de las generaciones se ha ido quedando
huérfana de modo acumulado, al final añadiendo el último tramo, tienen cuántos de
cada generación son huérfanos de padre a la
edad de 50 años, pero si nos fijamos en el tramo, por ejemplo, el primero, tendremos cuántos eran huérfanos antes de llegar a los 5
años. Bueno, en cualquier caso lo que se ve
aquí es cómo las generaciones españolas cada
vez son huérfanas de padre, podría enseñarles el de madre igualmente, más tarde. Eso
implica que durante más años de su vida tie-
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nen el apoyo de sus padres, que, aunque pueda parecer baladí, tiene que ver con a qué
edad empiezan a trabajar. Los huérfanos, en
cambio, probablemente tendrán que acelerar
su paso a la edad adulta o tendrán que trabajar antes o cuidar de sus hermanos, este tipo
de cosas. Como esto, muchos otros ejemplos
de cómo la mortalidad y su descenso puede
influir en cómo son los ciclos vitales de las
personas.
Voy a volver atrás. Respecto al futuro ¿qué
es lo que nos dice la demografía desde el punto de vista convencional? Que la Seguridad
Social va a tener problemas, como les decía
antes, por culpa de este «sobrepeso» de los
mayores. Como además el tema eran las previsiones, ¿qué les podemos decir los demógrafos sobre cómo va a evolucionar esto? Lo cierto es que tenemos algunas sorpresas recientes, aparentemente aún más alarmantes.
Durante bastante tiempo, hasta los años 80,
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parecía que estábamos consiguiendo mejorar
la esperanza de vida evitando defunciones
prematuras, sobre todo las infantiles. Evitar
que los niños muriesen aumentaba muy
deprisa la esperanza de vida porque por cada
niño que no moría se ampliaba mucho el
número de años vividos totales a repartir
para calcular la vida media.
En los años 80 empezó a pensarse que,
como evidentemente estas mejoras tenían un
límite, ya estábamos muy cerca de él y que
quizás estábamos estirando demasiado, consiguiendo años de discapacidad en vez de conseguir una vida saludable. Se cambiaron los
énfasis de las estrategias sanitarias globales,
aquel lema tan conocido de la OMS de «vida a
los años».
Es desde entonces que paramos de tener
sorpresas con este tema. Lo que les podemos
decir hoy en día es que la esperanza de vida
ha seguido mejorando muy sustancialmente,
pero ya no es porque evitemos defunciones
prematuras en el sentido en que antes creíamos que eran prematuras, porque ahora lo
que estamos viendo es que en edades que considerábamos normales para morirse, sigue
mejorando mucho la supervivencia también.
Lo que tienen ahí es una descomposición,
realizada en tres períodos quinquenales diferentes, de cuáles son las edades que han contribuido, y cuánto, al cambio total en la esperanza de vida en esos periodos. El balance en
los tres quinquenios fue siempre de una mejora considerable, pero no todas las edades contribuyeron con mejoras igualmente importantes. Los primeros son la contribución del
descenso de la mortalidad de los más pequeños y en cambio la zona penúltima es la contribución de la mejora en la supervivencia de
los más mayores. Como pueden ver cada vez
es más intensa la mejora de los más mayores
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ciones, y hablando de hasta qué edad todavía
vive la mayoría, la mitad de los que nacimos
en los años 60, espero ser uno de los afortunados, llegará a vivir hasta los 90 años, la
mitad, y estamos hablando de generaciones
muy llenas, hablamos de centenares de miles
de personas cada año. Con esto quiero decir,
de nuevo, que esto no ha acabado aquí.
como explicación de que la esperanza de vida
sigue aumentando en este país. Ésta es una
novedad, no lo esperábamos. Esperábamos
que la mortalidad no mejorase mucho más,
pero lo sigue haciendo.
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El efecto de todo lo anterior, visto de la
manera tradicional con que se ve la influencia de la demografía en el resto de nuestra
vida, puede asustar. Voy a intentar explicarles porqué no debe asustarnos tanto. El modo
en que vemos las pirámides de población, el
modo en que vemos la estructura por edades
de un determinado año, puede ubicarse en
una línea vertical en un diagrama temporal
como éste, que les explico rápidamente.
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Abajo lo que tienen es el tiempo en su forma histórica, son años, y en el eje vertical
hemos puesto otro modo de tiempo, que es el
tiempo de vida de las personas, años también.
Pero aunque puedan parecer iguales en cuanto que años, son cosas muy diferentes. Nosotros tenemos un tiempo limitado, vivido, no
es el tiempo de la física ni el de la historia; y
cada diagonal lo que dibuja es el trayecto de
vida de una persona o de una generación.
Alguien que nació en 1901 un año después
estará en 1902 y tendrá ya un año de edad, y
así vamos subiendo y se va dibujando esta
diagonal. Trabajar con edades es una cosa
muy habitual en demografía, necesaria en
realidad, porque la edad es crucial para nuestra disciplina. Hay edades en que las personas se reproducen, y hay edades en que la
muerte se hace frecuente; hay edades en que
se estudia, se trabaja… Podemos estudiar
tablas de datos por edades que en realidad
dibujan un corte vertical en el gráfico anterior, es decir, personas de distintas edades
que corresponden a generaciones distintas.
Si ahora contásemos de cada edad qué personas hay en esta sala, tendríamos gente de distintas generaciones, podríamos hacer una
tabla por edades. Ésa es una manera de analizar las edades, que es la manera en que se
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Y la tendencia ascendente es muy clara,
desde 1861 y durante todo el siglo siguiente.
Como les decía, en los años 80 se pensaba que
esta tendencia se iba a agotar o por lo menos
que iba a ralentizarse. La sorpresa que nos
produce el gráfico de Wilmoth es que ha ocurrido todo lo contrario. No voy a entrar en
posibles explicaciones metodológicas estadísticas de un fenómeno tan extraño, que matizarían lo que nos parece a primera vista, pero
en cualquier caso parece que el futuro que nos
aguarda todavía no es el que nos pensábamos
en los años ochenta; las cosas no se han parado en absoluto.
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Hay otros indicios bastante sorprendentes.
Ahí lo que tienen es una cosa muy diferente, es
simplemente, unidos por la raya, puntos en
que se marca a qué edad murió la persona más
mayor que murió en ese año en Suecia –Suecia
es el país que tiene las series más largas en su
registro civil de defunciones–, es decir, la persona más longeva que muere ese año es el punto representado en la línea.
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En definitiva, el proceso de envejecimiento
de la población se va a acentuar mucho en el
futuro, más incluso de lo que parecía posible.
Ahora está bastante estancado porque hemos
tenido un gran aporte de inmigración joven y
también porque generaciones de poco efectivo
inicial, como las nacidas en la Guerra Civil,
se están jubilando en estos momentos, o sea
que, suman poca población mayor nueva a la
que ya había, pero cuando esto haya pasado,
y eso será dentro de poco, y cuando empiecen
a llegar a los 65 años las generaciones de los
años 50 y de los años 60, de repente vamos a
tener las generaciones más llenas de la historia de este país traspasando la puerta de los
65 años, y esta vez vivos en su inmensa mayoría. Sólo para que se hagan una idea de lo que
ha cambiado la supervivencia de las genera-
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representan las pirámides de población, es la
manera en que se analiza el envejecimiento
de la población, y nos habla de los cambios «de
estructura», del cómo está compuesta la
población en cada instante temporal. En casi
todas las ciencias sociales que manejan datos
estadísticos por edades esta es la óptica más
frecuente. Pero también podemos hacer, y eso
es una de las cosas que hace la demografía y
que a mí siempre me ha parecido realmente
fascinante, podemos hacer un análisis de las
edades de las mismas personas a lo largo de
su vida. Eso que se llama análisis generacional. Gracias a esta segunda forma de contemplar las edades la demografía puede hacer un
tipo de análisis y de prognosis muy diferente
de lo que está ocurriendo.
Antes les decía que lo que nos ha ocurrido
es que hemos cambiado la eficiencia del sistema. Bien, esto en forma de trayectos vitales
se traduce en cambios muy espectaculares. Si
los niños ya no tienen que trabajar con 13
años –los nacidos a principios del siglo XX en
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España tenían una edad media de inicio de la
vida laboral de 13 años–, si los padrinos y las
madrinas ya no necesitan ser figuras reales
sustitutivas de los padres y de las madres, si
ya se limitan a llevar el pastel cuando llega el
cumpleaños, si ya no hace falta el sororato,
que era aquella cosa que le tocó a la Tía Tula,
que es casarse con el marido de tu hermana,
si tu hermana fallece, porque alguien debe
cuidar de sus hijos pequeños, tus sobrinos...
Si todos estos mecanismos de previsión ante
la muerte inesperada de quienes nos rodean
ya son innecesarios, podemos hacer cosas
como tener familias nucleares, esto que a los
funcionalistas americanos les gustaba enfatizar tanto como parte de la modernidad y la
industrialización, pero que nadie pensó en
ningún momento que tuviese como condición
ineludible que la gente viva. Especializarnos
en roles masculinos, femeninos, de proveedor
económico, de cuidador de los demás en un
contexto de alta probabilidad de desaparición
de uno de los miembros, es nefasto.
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dores generacionales, por ejemplo cuánta
gente no fue a la escuela y cuánta gente no
aprendió a leer y escribir en España de los
nacidos en el siglo XX, y tenemos todavía
generaciones vivas en que la proporción de
analfabetos es muy alta, y esto tiene que ver
directamente con lo que les contaba antes.
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Lo que sostengo es que hace falta controlar
ante todo la mortalidad para formar familias
modernas. Si no, lo que tenemos son familias
extensas en que todo el mundo tiene que ser
polivalente, los niños tienen que saber trabajar, las niñas cuidar de los hermanos… Por la
casa con las puertas abiertas transitan tías,
abuelas, todo el mundo hace de todo, incluido
trabajar (contra algunos tópicos, las mujeres
trabajaban mucho en las sociedades tradicionales, siempre lo han hecho, en actividades
productivas que ahora parece que sólo eran
propias de los hombres) todo eso era un mecanismo defensivo ante la eventualidad bastante cierta de que alguien podía fallecer en cualquier momento; no podía uno especializar
roles.
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El número de años dedicados a la escuela
también es un factor muy visible en todo esto,
ahí tienen cómo ha ido aumentando. No quiero extenderme mucho más en las consecuencias que tiene la simple mejora en la supervivencia de quienes nos rodean, especialmente
para los niños y jóvenes, pero la edad a la que
las mujeres que se han dedicado alguna vez a
lo largo de su vida principalmente a las tareas del hogar es otro de esos ámbitos que ha
cambiado mucho también. A principios de
siglo, muy buena parte de ellas empezaban
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Bien, finalmente hemos podido especializar roles, los niños han podido tener estudios… Por aquí traje también algunos indica-
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manera al que normalmente nos parecería
simplemente viendo las pirámides de población. En el fondo lo que ha cambiado es lo que
significa socialmente tener cada edad, éste es
el gran cambio.
entre los 15 y los 20 años, y está claro que lo
hacían porque trabajaban como amas de casa
en casa de sus padres. El cambio generacional fue que las siguientes generaciones, que
nos parecen muy arcaicas, empezaron a dedicarse principalmente a las tareas del hogar
entre los 20 y los 25 años de edad y eso, claro,
ya fue en su propia casa, no en la de sus
padres.
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La clave, el núcleo de lo que hoy quería
contarles, es que todos estos cambios tienen
que ver con una mayor eficiencia reproductiva; en todos los casos la siguiente generación
se ve beneficiada de los progresos de la anterior. Con ello retomo el tema de la «calidad».
No son sólo las «cantidades» lo que se ha venido transformando; el cambio demográfico ha
sido también, sobre todo, un cambio cualitativo y los cambios en los ciclos de vida son muy
evidentes. Lo que se deduce de todo lo que les
estoy contando es que los acontecimientos,
las transiciones relevantes en la vida se
retrasan. Uno no empieza a ser adulto tan
pronto como antes, ni siquiera se empieza a
ser mayor tan pronto como antes, al margen
de cuáles sean las edades legales de jubilación. En este cambio en la eficiencia de los sistemas reproductivos que son las poblaciones
hemos conseguido más años de juventud,
rejuvenecimiento, no envejecimiento.
En ese proceso, por ejemplo, hemos hecho
surgir por ahí una cosa llamada infancia,
antes desconocida, inexistente. Philippe
Aries esto ya lo había teorizado hace tiempo,
pero es que ahora hemos hecho emerger otra
cosa que se llama juventud que parece que se
alarga hasta casi los 40, para desesperación
de muchos jóvenes y de muchos padres de
jóvenes también. Todos estos son unos cambios que resultan de tener un perfil demográfico, unas características de los habitantes de
este país realmente muy diferentes a las que
había hace sólo 30, 40 o 50 años.
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De hecho hoy se puede tener 50, 60 años y
considerarse joven porque tienes mayores
vivos. Yo estuve certificando la edad de Joan
Riudavets en Menoría, un señor que tenía en
ese momento 112 años, y quien le cuidaba era
su hija Francisca que tenía más de 80 años, y
era una mujer joven, la que nos abrió la puerta cuando fuimos a verla, era una mujer que
se había pintado los labios, se había puesto
sombra de ojos, vestida elegante con un toque
sport y era joven porque ella estaba cuidando
a su padre. Todo eso forma parte del cambio y
es un cambio muy diferente observado de esta
Esto nos ha permitido un transito en el
perfil ocupacional, voy a ir hablando ya de un
tema central en todo esto que es el de la productividad y ahora vuelvo al tema inicial del
futuro de la Seguridad Social y les recuerdo el
gráfico inicial sobre la parte de activos ocupados, desocupados, etc.
Venimos de un país en el que, fíjense, todavía en los años 60 un tercio de la población
ocupada trabajaba en el sector primario,
cuando en Gran Bretaña ya era sólo el 9% ¡en
1900!. El nuestro era, además, un sector primario con una productividad bajísima, con
muy escasa inversión, con muy escasa innovación, y por eso les ponía aquí esta imagen:
fíjense ustedes cómo se hacía algo tan básico
como arar el campo, con layas, creo que es en
Navarra.
Una de las vías de mejora de la actividad la
tienen aquí: es el tipo de sector de ocupación,
porque convertir en muy eficiente el trabajo
que antes era ineficiente no es la única manera de elevar la productividad global.
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los 35 años. Hemos quemado etapas hasta
convertirnos en un siglo en uno de los países
con las esperanzas de vida más altas. Todos
esos tránsitos tienen que ver con esto también. ¿Cómo hemos podido hacer este tránsito
a una economía terciaria tan rápidamente?.
Claro que los Fondos Estructurales Europeos
han tenido que ver, claro que hay muchos factores economicos, políticos o sociológicos, pero
el hecho de que tanto a nivel colectivo como a
nivel micro, a nivel familiar, se haya hecho
una inversión fortísima en la formación de los
jóvenes, ha facilitado mucho todo esto. Claro
que los jóvenes ya no se casan tan pronto
como antes, claro que siguen siendo jóvenes
más años, pero es que esto es parte del conjunto que nos permite estar donde estamos
ahora.
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Sigo hablando de productividad. Eso que
tienen ahí es cómo se hacía un túnel hace
algún tiempo, y no les enseñaré cómo se
hacen ahora con las tuneladoras, pero el cambio es muy radical. Aquí hay otra imagen, que
nos recuerda cómo el tratamiento de la información ha cambiado también. Sólo tienen
que pensar en lo que costaba hacer un certificado bancario cuando no había ordenadores y
verán cómo la eficiencia del trabajo en el
manejo de la información ha experimentado
un cambio… Ahora no hace falta nadie, lo
hace un cajero automático, y en su época veías a un señor al que le rellenabas un impreso
y se perdía allí en una especie de mar insondable de archivadores y volvía al cabo de una
hora. Eso es eficiencia de trabajo también y
eso tiene que ver con la sostenibilidad de
nuestro sistema de protección social. Al fin y
al cabo si sólo contamos personas, estamos
cometiendo un error. Lo que mantiene el sistema no es sólo cuántas personas cotizan y
cuántas personas perciben, lo que cuenta
sobre todo es cuánto cotizan y cuánto perciben unos y otros, y eso tiene que ver directamente con el grado de riqueza del país.
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Una vía muy fundamental para mejorar la
productividad del trabajo ha sido el trasvase
de mano de obra de unos sectores a otros, más
productivos. Las generaciones nacidas a principios de siglo, en más de su 50%, más de la
mitad, habían iniciado su carrera laboral en
el sector primario. Fíjense que el año no es
cuando empezaron a trabajar, sino cuando
nacieron, o sea que la primera ocupación de
los nacidos en 1900 debió producirse en la
segunda década del siglo XX, y esta primacía
del sector primario se mantuvo hasta las
generaciones 1936/1940, con lo que probablemente estamos hablando de los que empezaban a trabajar nada menos que en los años
60, y todavía la mitad de la población española empezaba a trabajar (ésta es la masculina,
además), empezaba a trabajar en el sector
primario que, como les digo, era un sector
muy escasamente productivo. Simplemente
con el trasvase de mano de obra de este sector
al sector secundario ganábamos en productividad tremendamente, y esto tiene que ver
con los sistemas de protección social y lo que
cotiza la gente, claro. En el sector primario
había muchísimos trabajadores que eran
simplemente jornaleros y que jamás cotizaron. Después era imposible que demostrasen
haber trabajado y que ese trabajo computase
a la hora de jubilarse.
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En todo ello ha habido cambios fulgurantes. Si se fijan en cuántas generaciones han
ingresado al mercado laboral principalmente
en el sector secundario en España, verán que
son poquísimas, porque inmediatamente después de nuestro retrasadisimo despegue
industrial de los años 60, a finales de los 70 y
primeros de los 80, el sector secundario se
hunde, la famosa crisis llamada del petróleo,
e inmediatamente después pasamos a ser un
país en lo que lo mayoritario es trabajar en el
sector terciario. Todos esos tránsitos, tan
veloces en España, forman parte de un cambio en el que la demografía es fundamental.
Les recuerdo que era uno de los países con la
mortalidad más alta de toda Europa en 1900,
con una esperanza de vida que no llegaba a
Saben ustedes que la riqueza ha crecido
muchísimo más que la ocupación, es decir,
con relativamente el mismo número de ocu-
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y no sólo de cantidad. Hemos estado invirtiendo y construyendo jóvenes que son Rolls
Royces y lo que no hacemos es llevarlos a cargar tochos a la obra como si fuesen furgonetas.
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Ese cambio tiene que ver con las migraciones, pero éste es un tema en el que me alargaría mucho. Lo que les digo es que este cambio en la calidad de la población está en el fondo del cambio colectivo y sustenta además
futuros cambios, fácilmente previsibles, porque la idea es que estamos hablando de un
proceso que se autoalimenta, no se ha acabado aún, seguimos inmersos en él. Sólo un
botón de muestra. Esto es de un trabajo
reciente explotando encuestas nacionales de
salud, aquí podrán ver además una de las virtualidades del análisis por generaciones.
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Esta es la evolución de la estatura media
de las sucesivas generaciones nacidas en
España desde principios de siglo hasta finales de los años 70. Insisto, no es el momento
en que tienen esa estatura, sino en qué
momento nacen estas generaciones, y ésta es
la estatura media que alcanzan una vez son
adultos, entre los 19-20 años. Lo que les quería decir es que entre la estatura media de los
adultos españoles de alrededor de 70 años de
edad y los que tienen 20, es decir un intervalo de 50 años sólo, la diferencia es de 10 centímetros, y como ven la curva no parece haber
llegado a la meseta. Esto puede parecer sólo
anecdótico, pero es un buen indicador de
cómo las características generacionales están
cambiando.
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pados… De hecho ése es un problema, el cómo
hacer aumentar la ocupación a pesar de que
seguimos aumentando riqueza, pero en cualquier caso eso es un indicativo clarísimo de
que la productividad crece muy por encima de
lo que crece la población, eso es realmente lo
que explica el gráfico que les puse al principio. ¿Cómo es posible que 7 millones de personas más vivan y vivan mucho mejor con el
mismo número de ocupados? Pues porque lo
que cuenta no es sólo cuántos ocupados tengamos, lo que cuenta es qué productividad
tienen y cuanta riqueza generan. Y como además hay un desfase temporal entre los
momentos en que cada trabajador está suponiendo una mayor creación de riqueza y de
contribución al sistema (por su mayor especialización, sector en que trabaja, apoyo técnico y organizativo…) y el momento en que,
como jubilado, cobrará una pensión, tenemos
ahí un bonus prácticamente automático que
diferencia contribuyentes y pensionistas (que
cobran según una historia laboral anterior,
menos productiva). Si de manera sostenida
sigue habiendo mejoras en la productividad,
tenemos una explicación más del porqué
tenemos un sistema que se sostiene y además
con bastante superávit, pese a las insistentes
y machaconas previsiones exclusivamente
«demográficas».
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Y voy acabando. Les recuerdo los indicios
de mejora en nuestra población, de todo tipo.
Los demógrafos nos centramos en la mejora
en la mortalidad, después podemos analizar
qué pasa con otros comportamientos que tienen que ver con la reproducción, obviamente
con la fecundidad. No les he hablado de
migraciones, y son un tema absolutamente
crucial en este tema, muy vinculado a este
cambio en nuestra eficiencia reproductiva y
en el perfil de los jóvenes que creamos. La
migración viene a partir del momento en que
empieza a haber más trabajo generado que
personas formadas aquí con los perfiles adecuados a ese trabajo. Cuidado, no estamos
hablando de volúmenes, estamos hablando
de tipos de trabajos, nuevamente de «calidad»
El análisis generacional es pues una
herramienta de prognosis estupenda; hoy ya
sabemos cuál será la edad media que tendrán
los que se jubilen dentro de 30 o de 40 años,
esto lo sabemos. El análisis generacional permite hacer esto, igual que nos permite adivinar cuántos mayores dentro de 20 años llegarán teniendo carné de conducir y coche. Hasta ahora había muy pocos, pero es que eran
generaciones que no lo habían tenido nunca.
Cuando de repente toda la gente de más de 65
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años o muy buena parte de ella tenga carné y
coche, no pensemos que es que la gente mayor
ha cambiado mucho y ha corrido a las autoescuelas, sencillamente es que son generaciones que hoy ya sabemos en qué proporción
han conducido.
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Todo esto hace pensar, y con esto iré acabando, en algo que no tiene directamente que
ver con la Seguridad Social, no tiene que ver
con la protección social, ni siquiera tiene que
ver con el Estado, ni con lo macro, tiene que
ver con otra fuente de bienestar y de cambio y
de mejora en la sociedad española que es la
familia y que es muy importante. Cuidado,
porque a veces puede parecer que son las políticas y son los gobiernos los que consiguen
todas estas transformaciones de las que les
estoy hablando, y si algo tiene la demografía
es que mide cosas con una gran inercia, a un
largo plazo y muchas veces las políticas tienen poco que ver con eso. Lo que ha cambiado
en las familias es que no sólo ahora los padres
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y las madres están asegurados durante el trayecto vital de sus hijos. Empezamos a tener
familias casi generalizadamente con abuelos
también, y esto es una novedad histórica, porque siempre hubo abuelos, pero cuántos. Bueno, ahora tenemos abuelos e incluso bisabuelos, ya estamos cerca del momento en que
prácticamente la mitad de los niños vendrán
al mundo teniendo algún bisabuelo vivo.
Lo que tienen ahí es qué proporción de los
hijos de estas generaciones vienen al mundo
habiendo perdido ya a su abuelo o abuela,
materno o paterno, y como pueden ver la evolución es tremenda. De los hijos de las generaciones 50-60, apenas un 5% ha perdido a
una de sus dos abuelas y en un poco más del
15% algunos de sus abuelos antes de nacer,
pero es que veníamos de generaciones que
cuando tenían hijos habían perdido a sus
padres, es decir, los abuelos de sus hijos, en
más del 50%. En el momento de nacer yo no
conocí a ninguno de mis dos abuelos, habían
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mente vinculadas a la función de reproducir.
Hemos conseguido tal eficiencia que ese trabajo ha disminuido, es mucho más opcional
que antes, y por lo tanto es lógico que tenga
sus días contados la tradicional distribución
de roles de género, que venía a ser más o
menos la que les represento aquí, a la izquierda: por un lado los hombres especializados en
roles y actividades productivas; por otro lado
las mujeres, especializadas en las reproductivas, no sólo biológicas, también sociales, en el
cuidado, la alimentación…
Todo lo que les he contado tiene un principal beneficiario o un protagonista implícito,
no lo he hecho explícito. Juan Antonio (Fernández Cordón) me recordaba la centralidad
de los cambios entre las mujeres. Las máximas beneficiarias de la revolución demográfica, de la revolución reproductiva son precisamente las mujeres, que durante toda la historia de la humanidad han estado completa-
Esto también ha cambiado, y la sugerencia
que les hago es que piensen si esto otro, a la
derecha, es posible. Puede que estemos llegando a una nueva distribución de roles en
que, tanto hombres como mujeres, cuando
son jóvenes, estén especializados en adquirir
capital educativo y después producir y que,
por lo tanto, los roles reproductivos estén desapareciendo entre las mujeres de esa edad.
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muerto antes, y esto era lo habitual. Esto se
ha acabado, afortunadamete, y ello implica
que de repente tenemos un nuevo actor social,
insisto, a nivel macro (envejecimiento de la
población), pero también a nivel micro y son
los mayores en las redes de relaciones y solidaridades familiares e intergeneracionales. En
algún sitio me he dedicado a especular sobre
qué consecuencias puede tener eso, y les presento unos resultados de esas especulaciones
que me sirve para provocar en algunos temas,
y que me servirá para ir terminando.
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Muchos lo dicen abiertamente «como las
mujeres ya no se dedican, ya nadie lo hace».
Nadie parece recordar que hemos generado
un nuevo colectivo muy abundante, los mayores. Los que llegan ahora a los 65 años en su
inmensa mayoría están muy bien de salud y,
además, prestan servicios a los demás, de
todo tipo, también financieros; no son esos
pobrecitos dependientes que todos nos creemos, es gente que acoge a sus hijos cuando
tienen malos tragos en su vida de pareja o
laboral, es gente que cuida de sus muy mayores, que tienen un cierto patrimonio… Son las
primeras generaciones que pueden hacerlo,
por otra parte, son las primeras que han tenido una vida normal, no interrumpida por una
guerra civil o por una epidemia, han tenido
toda la vida para trabajar, han trabajado
muchísimo y ahora pueden y quieren seguir
siendo importantes y útiles. Vayan ustedes a
las guarderías por la tarde a ver quien espera
a los niños.
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Por supuesto esto es una provocación, no
digo que estemos ahí, tendrá mucho que ver
el estado del bienestar desde el punto de vista público, y qué servicios «reproductivos»
presta en forma de cuidados, de guarderías,
para que los mayores asuman en mayor o
menor intensidad estos roles, pero en cualquier caso esto ahora es posible y antaño no lo
fue nunca.
Por ir sacando conclusiones, lo que he
intentado transmitirles es que la demografía
no es una enemiga, la demografía no va a ser
causa de ninguna crisis de los sistemas de
protección social, no estamos en los años 80
en plena ofensiva del neoliberalismo, en que
parecía que el envejecimiento de la población
iba a acabar no ya con las pensiones, iba a
acabar con el Estado prácticamente. Ya ha
corrido algún tiempo, ya hemos visto cómo
van las cosas, pero la demografía sólo deja de
verse como enemiga cuando adoptamos una
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so que nos ha traído aquí. En ese proceso creo
que hay una buena explicación de la liberación de la mujer de roles que la tenían atada… Con sólo eso ya sería una revolución
social completa, pero el cambio en los perfiles
generacionales y la mejora de su supervivencia y de sus perfiles vitales tiene también que
ver con la actividad laboral, por supuesto,
porque en buena parte el aumento en el
número de personas dispuestas a trabajar ha
tenido que ver con esta liberación de las
mujeres y hemos ganado mano de obra de
muy buena calidad, con un buen grado de formación en las generaciones que están llegando ahora. Liberadas de la ineludible función
de mantener la vida humana, tan precaria,
mediante grandes descendencias, las mujeres tienen hoy mejor grado de formación, tienen más estudios que los hombres. Esto es
una cosa inusitada. Y todo eso redunda en
una mayor productividad que, como les digo,
creo que es una de las claves de todo esto.
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óptica más global, más heurística, y sobre
todo combinando indicadores de momento
con indicadores de generación para tener en
cuenta el gran cambio demográfico en el que
estamos inmersos y su traducción en nuevas
y mejores maneras de vida. Si seguimos pensando simplemente en cotizantes y en pensionistas, seguiremos oyendo estas voces de
alarma tan frecuentes y estas lecturas absolutamente catastrofistas sobre lo que nos
espera por culpa de la evolución demográfica.
Espero haberles hecho partícipes de mi percepción, que es muy distinta a ésta. Ni siquiera el envejecimiento de la población creo que
sea el gran mal que se nos está vendiendo tan
a menudo. Creo que visto como parte de ese
conjunto de mejora sistemática del sistema
poblacional, el envejecimiento de la población
es algo que tenemos que ver con muy buenos
ojos. Todo el gasto, todo el esfuerzo que hagamos en mejorar la vida en todas las edades,
incluidas las mayores, no es un gasto que
hagamos para otros. Esta idea que vino de los
Estados Unidos en su día, el conflicto entre
generaciones y la juventud damnificada, sólo
tiene sentido si vemos las edades como grupos simultáneos en el tiempo y competitivos
entre sí. Si vemos las edades como algo por lo
que vamos a transcurrir todos, veremos que
cualquier mejora en la ergonomía del entorno
urbano que fomentemos como jóvenes, redundará en nuestro beneficio cuando lleguemos a
la etapa de la vida en la que nos sea necesaria.
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Creo, sinceramente, que el cambio demográfico ha favorecido la «eugenesia» social,
que era como se llamó en su día la mejora no
de la cantidad sino de la calidad poblacional,
en un sentido que no es el de entonces, racial
y racista. Les hablo de eugenesia casi en el
sentido del anarquismo ibérico, la mejora por
una maternidad consciente, la mejora por un
mayor cuidado de los demás, por un mejor
cultivo de la infancia y de la juventud. Pues
bien, yo creo que esto ha sido parte del proce-
El cambio demográfico, la democratización
de la supervivencia completa hasta la vejez,
la revolución reproductiva, la resonancia que
tienen las mejoras en los recursos y condiciones con que transcurren las vidas de cada
generación sobre los descendientes que tendrán, son transformaciones históricamente
revolucionarias. No sólo no ponen en peligro
el futuro, sino que lo encarrilan y lo salvaguardan frente a las crisis ocasionales, cada
vez menos virulentas en sus impactos sobre
las clases sociales más afectadas.
Les agradezco mucho su atención y les
invito a hacer los comentarios y objeciones
que deseen a lo que acabo de contarles, a los
que contestaré lo mejor que pueda con mucho
gusto. He pretendido simplemente dar una
visión un poco distinta a la habitual sobre la
relación entre el espectacular cambio demográfico en el que estamos inmersos y la sostenibilidad y futuro desarrollo de nuestra sociedad e instituciones. Muchas gracias.
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Los cambios familiares en España
y sus implicaciones
MIGUEL REQUENA Y DÍEZ DE REVENGA*
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ara plantearnos, en primera instancia, el problema de los cambios familiares en la sociedad española –y, más
en general, en las sociedades contemporáneas– podemos acudir a una tesis que se ha
desarrollado últimamente en la demografía
europea: la idea de una segunda transición
demográfica1. Lo que se nos quiere trasmitir
con esta tesis es que desde los años sesenta se
esta produciendo en las sociedades demográficas avanzadas un cambio masivo de comportamientos familiares que define las nuevas
condiciones de equilibrio demográfico de las
sociedades posindustriales. Como se sabe, la
primera transición demográfica fue un proceso de cambio social en la larga duración
mediante el cual las sociedades industriales
pasaron de un equilibrio demográfico basado
en altas tasas de mortalidad y altas tasas de
natalidad a otra fórmula, inédita a lo largo de
la historia humana, basada en bajas tasas de
natalidad y también bajas tasas de fecundidad (Lee 2003). Existe un consenso amplio en
torno a las causas más generales de la transición y a sus macro-mecanismos desencadenantes, que se localizan en el cambio de cultura material y el aumento del nivel de vida asociados a la industrialización, al desarrollo económico y a la modernización social y cultural
(elevación general del bienestar, mejora de las
condiciones de salud y avances médicos, progreso de la higiene pública y privada); todos
esos cambios redundan en un mayor y mejor
control de la mortalidad. En respuesta a la
caída secular de la mortalidad, las familias
producen menos hijos que, sin embargo, mueren menos y viven durante periodos mucho
más largos de tiempo que sus predecesores.
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INTRODUCCIÓN:
SEGUNDA TRANSICIÓN DEMOGRÁFICA
Y CAMBIO FAMILIAR
* Catedrático del Departamento de Sociología II UNED.
1
Concepto formulado por demógrafos flamencos y
holandeses, en particular LESTAEGUE (1992) y VAN DER KA
(1987) que, por lo visto, ha tenido más éxito académico
en Europa que en los Estados Unidos.
El control de la mortalidad y la natalidad
da lugar a una situación demográfica completamente nueva en términos históricos. Lo
propio de la llamada segunda transición es
que esos comportamientos que definen el
nuevo modelo de equilibrio demográfico tienden a auto-mantenerse y estabilizarse. Al
final del proceso de cambio, las sociedades
que lo han experimentado se aproximan a un
estado de bajo (o nulo) crecimiento vegetativo
que, además, se retroalimenta a sí mismo. El
conjunto de comportamientos demográficos y
familiares que permiten esa estabilización
–junto a las nuevas representaciones colecti-
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vas que los avalan y los hacen aparecer como
legítimos y aceptables–, es lo que caracteriza
a esa segunda transición demográfica.
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Dicho esto, es pertinente plantearse dónde
se sitúa España respecto a estos cambios que
componen la segunda transición demográfica.
Por una serie bien conocida de razones, en su
mayor parte históricas, nuestro país se ha
incorporado tarde a la corriente de estos cambios. Además, podemos asegurar que no en
todos los aspectos del cambio converge con lo
que está sucediendo en otros países europeos,
hasta el punto de que se suele hablar de una
demografía, un sistema o un régimen familiar
del sur de Europa distintivo (Reher 1998).
O
Parece entonces pertinente formularse dos
preguntas. Primera: ¿en qué consisten precisamente esos cambios familiares que están
en la base de la segunda transición demográfica? Y segunda: ¿en qué punto se sitúa la
sociedad española respecto a estos cambios
que contribuyen a la segunda transición
demográfica? En lo que sigue pasaremos
revista a algunos indicadores empíricos que
nos permitirán dar respuesta a esos interrogantes. Más adelante revisaremos algunas
posibles implicaciones del cambio familiar
que está experimentando nuestro país.
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Ésta es, en síntesis, la tesis básica de la
segunda transición demográfica: el cambio de
mecanismos demográficos y familiares en virtud de los cuales se produce un nuevo equilibrio de la población. Historiadores y demógrafos discuten si esta segunda oleada masiva de
cambios demográficos es, en realidad, una
segunda transición o sólo el desenlace último
de la primera (Bongaarts 2002). Sea como fuere, lo interesante de la idea es precisamente
que, en la medida en que clarifica los factores
que operan bajo este nuevo equilibrio demográfico, perfila también el panorama de los
recientes cambios familiares sobre los que
aquél descansa. Aquí resultan trascendentales los cambios que se están produciendo en la
vida de las unidades familiares, en las relaciones familiares, en las transiciones familiares y
en las representaciones culturales de la familia. Se trata, además, de procesos que se desarrollan en el largo plazo, que son intrínsecamente complejos y que no responden a una
causalidad única, sino a múltiples factores que
se van entrecruzando e interaccionan entre sí.
sociedades que se suponen la están experimentando; desde este punto de vista, tampoco
consigue captar por completo toda la variedad
respecto a los diferentes aspectos del cambio
familiar que producen los distintos países.
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Ahora bien, es claro que, como todos los
grandes conceptos, también éste presenta
ciertas dificultades y, en particular, las típicas
de las generalizaciones. Aquí quiero destacar
que la idea supone unos niveles de convergencia que es probable no se den en la realidad de
los diferentes países, por no mencionar áreas
más pequeñas como las regiones o ciertas localidades. Las distintas realidades de escala
nacional o regional manifiestan siempre una
dependencia de las trayectorias históricas previas que se han seguido, así como de realidades institucionales que son diferentes en cada
caso; ambos factores impiden una convergencia perfecta en torno a las características que
definen la segunda transición demográfica.
Por lo demás, la idea de una segunda transición seguramente implica también una convergencia excesiva en torno al momento del
cambio en el que se encuentran las diferentes
48
EL FIN DE LA FAMILIA NUCLEAR
CONYUGAL CLÁSICA
En primer lugar se podría decir que la
segunda transición demográfica viene a coincidir con el fin de la familia nuclear conyugal.
A veces se denomina a esta familia nuclear
conyugal la familia parsoniana, en honor al
sociólogo funcionalista que con más profundidad analítica la teorizó (Parsons 1967)2. La
Como señaló PARSONS , en un modelo familiar
caracterizado por la regla neolocal de residencia y por la
filiación bilineal, el vínculo matrimonial es la clave
estructural fundamental del sistema de parentesco.
2
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
MIGUEL REQUENA Y DÍEZ DE REVENGA
que ha crecido en todas las sociedades contemporáneas, viene a su vez impulsada por
unos aumentos también muy notables del
nivel educativo de las mujeres, que hacen que
los costes de oportunidad de dedicarse al trabajo doméstico se incrementen extraordinariamente para las mujeres. El resultado es
bien conocido: la norma en muchas de las
sociedades avanzadas son ya las unidades
familiares basadas en una doble fuente de
ingresos, la del marido y la de la mujer.
En las sociedades postransicionales, esta
pauta de rígida división sexual del trabajo
dentro de la familia comienza a disolverse
para dejar paso rápidamente a nuevas formas de organización doméstica. Estas nuevas
formas domésticas se caracterizan, de una u
otra forma, por la participación conjunta de
los dos miembros de la pareja en el sostén económico de la unidad familiar. Y nacen de la
masiva incorporación de las mujeres a la economía productiva extra-doméstica. Por
supuesto, la participación laboral femenina,
El acceso masivo de la mujer al trabajo
extra-doméstico (Garrido 1992; Bernardi
1998; Chuliá 2008) tiene implicaciones muy
importantes para las relaciones familiares,
porque la posición de la mujer dentro de las
unidades familiares gana una notable independencia respecto a la del marido, a diferencia de lo que era común en la situación de la
familia nuclear conyugal. Éste es, así, un primer factor que impulsa los cambios que podemos englobar bajo el término de la segunda
transición demográfica.
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familia nuclear conyugal no sólo presentaba
una composición reducida estrictamente a su
núcleo básico, esto es, la pareja y los hijos; se
basaba, además, en un esquema rígido de
división del trabajo, a partir del cual eran los
hombres los que se dedicaban a aportar los
recursos extraídos del sistema productivo
necesarios para el sostenimiento de las familias y las mujeres ocupaban el grueso de su
actividad en el mantenimiento doméstico de
la propia unidad familiar.
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GRÁFICO 1. MUJERES OCUPADAS POR CADA 100 HOMBRES EN ESPAÑA
Fuente: Encuesta de Población Activa.
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SUMARIO
49
I. BLOQUE
Pero lo que seguramente es más importante, puesto que estamos en un sistema familiar
que tiene unas características peculiares, no
es tanto comparar la tasa de ocupación de las
mujeres con la de los hombres, como observar
el comportamiento laboral de las mujeres
casadas. El gráfico 2 registra las tasas de ocupación de las mujeres casadas en España
entre 1976 y 2009. Partimos de niveles en torno a un 20-22% en el año 1976 para situarnos
en un 53% en torno al año 2009.
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El gráfico 1 representa las mujeres ocupadas por cada 100 hombres en España desde
1964 hasta 2009. Como se puede apreciar claramente, hemos pasado de (un nivel de) 30
mujeres de cada 100 varones ocupados en
España a 75 en 2009. Es cierto que no hemos
alcanzado la, por otra parte, tan ansiada
paridad en lo que se refiere a la participación
laboral femenina; pero, obviamente, el cambio en estos últimos 45 años ha sido de muchísima envergadura.
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Fuente: Encuesta de Población Activa.
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GRÁFICO 2. TASA DE OCUPACIÓN DE LAS MUJERES CASADAS EN ESPAÑA
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¿Qué significa esta evolución? Los datos
del gráfico se refieren a las mujeres que están
casadas y están trabajando. Lo que esto significa es que la unidad familiar de doble
ingreso –la unidad familiar que sustituye al
modelo tradicional de la familia nuclear parsoniana– se ha convertido, al menos estadísticamente, en la norma en nuestro país, en el
sentido de que ya hay más mujeres casadas
trabajando que mujeres casadas que no están
trabajando. Estos datos hay que verlos, además, en la perspectiva de las diferencias
generacionales y de edad que encierran, por-
50
que el gráfico presenta a la totalidad de las
mujeres casadas, pero sabemos que el comportamiento laboral de las mujeres jóvenes y
mayores es muy diferente.
Obviamente las mujeres han trabajado
siempre. Y no nos referimos sólo a las sociedades tradicionales, preindustriales, con una
importante base productiva agrícola, donde
las mujeres trabajaban en la propia unidad
familiar a lo largo de toda su vida, sino también a las sociedades industriales. En ellas, el
ciclo vital típico de las mujeres estaba pauta-
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
MIGUEL REQUENA Y DÍEZ DE REVENGA
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GRÁFICO 3. TASA DE OCUPACIÓN FEMENINA EN ESPAÑA, POR ESTADO CIVIL
Y EDAD (1976 Y 2006)
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Fuente: Encuesta de Población Activa.
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do de tal manera que las mujeres trabajaban
durante su juventud hasta el momento del
matrimonio o del nacimiento del primer hijo.
Sólo posteriormente se retiraban a dedicarse a
las labores del hogar, es decir, al mantenimiento y reproducción de la unidad doméstica.
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Lo que es importante a los efectos que
estamos tratando aquí es que el comportamiento de las mujeres casadas ha cambiado
radicalmente en estos últimos tiempos. Para
poder observar el cambio en las generaciones
y en las edades con más precisión podemos
comparar, como se hace en los dos paneles del
gráfico 3, el comportamiento laboral de las
mujeres solteras y casadas en el año 1976 y
en el año 2006. En el año 2006, antes de que
experimentáramos las turbulencias en el
mercado laboral que asociamos a la crisis económica, el nivel de ocupación medido como
porcentaje de mujeres ocupadas sobre el total
de las mujeres de su grupo de edad, entre 16
y 39 años, era más alto entre las casadas que
entre las solteras. Este nivel de integración
laboral de las mujeres casadas es una nove-
dad radical respecto a lo que ocurría, por
ejemplo, en 1976, cuando las tasas de ocupación de las mujeres solteras superaban con
creces a las de las casadas. En realidad, lo
que estos datos apuntan es que entre los y las
jóvenes la manera habitual de constituir nuevas parejas es, en una proporción cada vez
mayor de casos, mediante el trabajo de sus
dos miembros3.
Es cierto que en 2006 el nivel de ocupación
de las mujeres casadas –también de las solteras– a partir de los 40 años es inferior al de
las jóvenes. Pero los dos paneles reflejan bastante bien el cambio que se ha producido en el
comportamiento laboral de las mujeres y que
nos permite pronosticar que efectivamente
las familias de doble ingreso no son ya la pauta en el presente, sino que van a seguir siendo la norma en el futuro.
3
Es claro que los crecientes costes de acceso a la
vivienda en España no son ajenos a esta nueva pauta de
formación de parejas de doble ingreso.
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SUMARIO
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I. BLOQUE
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GRÁFICO 4. OCUPACIÓN DE LAS MUJERES CASADAS EN VARIOS PAÍSES
EUROPEOS
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Fuente: Eurostat
En cuanto a la comparación con otros países europeos, podemos decir que con una tasa
de ocupación del 53% de las mujeres casadas,
nos situamos en una posición alejada de lo
que es común en otros países europeos del
norte y el centro, pero próxima a la de países
mediterráneos como Italia o Grecia (gráfico
4). Estas pautas regionales en Europa son
conocidas y reflejan realidades familiares e
institucionales bien asentadas. En todo caso,
a la vista de la evolución que hemos experimentado estos años, y habida cuenta del formidable cambio educativo que ha elevado la
dotación de capital humano de las mujeres,
podemos prever que la norma de las parejas
de doble ingreso se va a consolidar en España
en los próximos años.
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Apenas hay que insistir en que por debajo
de estos cambios están las inmensas ganancias en capital humano, particularmente formación, que han experimentado las mujeres
en España. Desde aproximadamente los años
90 del pasado siglo XX las mujeres jóvenes
tienen un nivel educativo superior al de los
hombres y, por ejemplo, el número de mujeres matriculadas en las universidades españolas es mayor que el de los varones de su
propia edad4. Los rendimientos o logros educativos de las mujeres son, en suma, superiores a los varones; y los logros educativos,
como ya señalamos antes, imponen costes de
oportunidad muy altos a las mujeres que no
quieren dedicarse a una actividad laboral.
4
Es cierto que en los estudios universitarios no hay
una distribución homogénea entre varones y mujeres,
en el sentido de que las mujeres están más presentes en
lo que hasta ahora se llamaban diplomaturas y menos en
las carreras técnicas, ingenierías. Pero en términos agregados, globalmente, podemos decir que las mujeres
jóvenes de hoy en España tienen un nivel educativo
superior al de los hombres. También las cifras de fracaso
escolar e incluso las calificaciones en la enseñanza
secundaria apuntan precisamente al mismo fenómeno.
52
LA INTENSA CAÍDA DE LA FECUNDIDAD
El segundo cambio importante que hay
que referir en relación con la segunda transición demográfica es precisamente el de la
reducción, intensa y sostenida, de la fecundidad (Requena 2004a y 2006b). Todas las
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
MIGUEL REQUENA Y DÍEZ DE REVENGA
sociedades avanzadas han experimentado
niveles muy acusados de reducción de la
fecundidad, hasta el punto de que por ejemplo en Europa prácticamente todos los países
están hoy día por debajo del nivel de reemplazo que convencionalmente sitúan los
demógrafos en 2,1 hijos por mujer. El origen
del proceso de caída de la fecundidad, desde
el punto de vista de los individuos, está en los
mismos factores que han impulsado la ya
mencionada transformación de las unidades
domésticas: el cambio de posición social y económica de las mujeres que se produce como
consecuencia de las mayores dotaciones de
capital humano de que se encuentran dotadas en las sociedades avanzadas (Requena y
Salazar 2006).
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Hasta mediados de los años 70 España era
un país reconocidamente natalista. Desde
entonces ha experimentado una caída fortísima de sus niveles de fecundidad. Tal y como
refleja el gráfico 5, entre 1975 y 2008 hemos
pasado de alrededor de 3 hijos por mujer a
unos niveles que apenas superan los 1,4. A
finales de los años 90 llegamos incluso a
movernos por debajo de 1,2 hijos por mujer.
Esta tendencia es, de nuevo, típica de los países del sur de Europa, aunque también Alemania nos acompaña en estos niveles bajos o
muy bajos de fecundidad, a diferencia de
Francia, Suecia o el Reino Unido. En todo
caso, todos estos países se sitúan por debajo
del nivel de reemplazo generacional (2,1 hijos
por mujer).
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La caída de la fecundidad supone además
una transformación del calendario reproductivo de las mujeres, en el sentido de que va
acompañada de retrasos importantísimos en
la maternidad, fundamentalmente en la edad
a la que se tienen los primeros hijos. Ello
transforma de una manera radical y decisiva
el calendario vital de las mujeres. Conviene
también insistir en un aspecto muy impor-
tante de esta caída de la fecundidad como es
el hecho de que se consiga con unos niveles
altísimos de infecundidad (Requena 1997).
Es decir, en el horizonte de la segunda transición demográfica las mujeres tienen menos
hijos y los tienen más tarde que antes; también hay una proporción muy alta de mujeres
que no tienen ningún hijo.
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GRÁFICO 5. FECUNDIDAD EN ESPAÑA. INTENSIDAD Y CALENDARIO
Fuente: Instituto Nacional de Estadística.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
53
I. BLOQUE
Un aspecto interesante de la evolución
reciente de la fecundidad en España es la
cierta recuperación de las tasas que hemos
experimentado desde finales de los años 90 y
que ahora mismo nos sitúa a la altura de
mediados de los años 80 (en torno a 1,4 hijos
por mujer, aún muy lejos del nivel de reemplazo). ¿A qué se debe este cambio? Entre
otros factores, es necesario destacar la contribución de las mujeres inmigrantes. Como se
sabe, en los últimos diez años nuestro país ha
recibido cantidades crecientes de inmigrantes que, en 2008, formaban un stock de cerca
de 6 millones de individuos nacidos fuera del
país. Y, como también se sabe, las mujeres
inmigrantes tienen una fecundidad más alta
que las mujeres españolas. El panel superior
del gráfico 6 muestra la proporción de naci-
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Otro de los correlatos de esta caída importantísima de los niveles de fecundidad es precisamente el retraso en la edad de la reproducción. La línea discontinua del gráfico 5
(que se mide en el eje de la derecha), representa la edad media del primer hijo de las
mujeres españolas. Como vemos, desde algo
menos de 25 años a finales de los años 70 nos
hemos situado muy cerca de los 30 años en el
último año para el que tenemos cifras (2008).
Retrasos de 4 ó 5 años en el ciclo vital, particularmente en el ciclo reproductivo femenino,
son muy importantes5. Por consiguiente, se
puede asegurar que estos dos fenómenos van
mutuamente entrelazados, en la medida en
que la posposición de la fecundidad al final
repercute en una caída de los niveles agregados de fecundidad6.
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GRÁFICO 6. FECUNDIDAD EN ESPAÑA. ESPAÑOLAS Y EXTRANJERAS
Fuente: Instituto Nacional de Estadística.
5
Como reza un viejo adagio demográfico: fecundidad pospuesta es fecundidad perdida.
6
En el proceso de la baja fecundidad española influyen, obviamente, muchos factores derivados en su
mayor parte del cambio de posición de la mujer. Pero
54
merece la pena resaltar ahora dos de ellos. Uno es la dificultad para constituir nuevas unidades familiares que ha
experimentado la sociedad española durante todos estos
años de caída de la fecundidad. Otro es el subdesarrollo
de las políticas de apoyo a la natalidad en España.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
MIGUEL REQUENA Y DÍEZ DE REVENGA
mientos de madre española y de madre no
española. En el último año para el que tenemos datos (2007), un 19% de los nacimientos
corresponden a madres que no son de nacionalidad española. Si se tiene en cuenta que la
población femenina no española constituye
en torno al 11% de la población total de mujeres en España, lo que nos indica el gráfico es
que las tasas de fecundidad de las mujeres
extranjeras son superiores a las de las españolas: en torno a un 11% de la población de
mujeres no españolas produce un 19% del
total de niños que están naciendo en España.
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Otro de los grandes cambios que está contribuyendo a transformar la vida familiar en
las sociedades contemporáneas –y que por
ello mismo está en la base de la llamada
segunda transición demográfica– es la creciente inestabilidad de los matrimonios y las
parejas. Todas estas sociedades que han iniciado la senda de la segunda transición demográfica se caracterizan por unas tasas de
divorcio altas o, al menos, relativamente
altas en comparación con lo que sucedía
antes. Y, asimismo, junto a esta alta inestabilidad matrimonial se produce igualmente un
retraso en la edad a la que se forman las parejas y un aumento de las uniones de hecho o
cohabitación: la consolidación de la pareja se
produce a una edad más tardía, pero son
muchas las parejas que deciden iniciar su
vida en común sin aceptar el grado de institucionalización que supone el reconocimiento
legal mediante la figura del matrimonio (Castro 2003). Las tasas de nupcialidad, en consecuencia, caen también en todas estas sociedades demográficamente avanzadas.
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El panel inferior del gráfico 6 muestra el
diferencial de fecundidad entre españolas y
extranjeras en tres fechas diferentes. Las
tasas de fecundidad de las extranjeras son
efectivamente superiores a las de las españolas en cualquiera de los tres años considerados. Pero los datos también nos indican dos
cosas más: (1) de hecho, se ha producido una
cierta recuperación de las tasas de fecundidad de las españolas en estos años; (2) simultáneamente se va produciendo una caída de
las tasas de fecundidad de las mujeres
extranjeras. Esta pauta, en función de la cual
las mujeres inmigrantes van adaptando su
comportamiento reproductivo al de las sociedades receptoras, es bien conocida. Sobre la
fecundidad de las mujeres extranjeras en
España cabe hacer una observación adicional: el origen de las inmigrantes venidas a
España determina que los niveles agregados
de fecundidad puedan variar a medida que
aquellos van cambiando. Ello es así porque
las inmigrantes tienen fecundidades claramente distintas en sus países de origen. Las
mujeres que vienen del Magreb o de los países del sur del Sahara no tienen las mismas
tasas de fecundidad que, por ejemplo, las
mujeres caribeñas, andinas rumanas o
argentinas (que tienen una fecundidad muy
similar a la de las españolas). La cambiante
composición de las mujeres emigrantes también influye en su tasa agregada de fecundidad y, así, en el nivel total de fecundidad del
país.
LA INESTABILIDAD CONYUGAL
Y EL CRECIENTE DESPRESTIGIO
DEL MATRIMONIO
Lo que esta caída de la nupcialidad y esta
mayor inestabilidad conyugal ponen de manifiesto es la amplia pérdida de prestigio de la
institución del matrimonio entre las generaciones más jóvenes, que son precisamente las
que con sus comportamientos protagonizan
la segunda transición demográfica. Uno de
los efectos de este proceso, que se puede comprobar fácilmente con los datos que suministra las estadísticas vitales, es que cada vez
nacen más hijos de madres no casadas. Éste
es el caso de todos los países desarrollados y
también, como veremos más adelante, también el de España, donde los nacimientos
extramatrimoniales han aumentado sustancialmente durante estos últimos años.
Un indicador clásico de inestabilidad
matrimonial son los divorcios que se producen al año por cada 100 matrimonios. En el
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SUMARIO
55
I. BLOQUE
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ña), con un bajo grado de divorcialidad, frente a los países del centro y del norte, que presentan un gran número relativo de divorcios.
Aunque es cierto que los países del sur europeo hemos elevado nuestros niveles de ruptura matrimonial, estamos todavía bastante
lejos de lo que sucede en otros países europeos (o, para el caso, de los Estados Unidos, que
son una de las sociedades más divorcistas del
mundo en la actualidad).
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A la luz de estos datos, las transformaciones que está experimentando el matrimonio
se pueden resumir en una tendencia muy
acusada a aceptar un menor grado de compromiso con la propia institución. Este
menor compromiso, que se refleja en la caída
de las tasas de nupcialidad y en la mayor
inestabilidad conyugal, se traduce también
en un creciente número de nacimientos
extramatrimoniales. Dicho en otros términos, el proceso de la reproducción se va desvinculando cada vez más de la institución
matrimonial. Tal y como se aprecia en el gráfico 8, los nacimientos de madres no casadas
también han crecido extraordinariamente
en nuestro país, hasta el punto de que a día
de hoy casi una tercera parte de los hijos
españoles nacen fuera del matrimonio. Ello
no significa que estos hijos extramatrimoniales nazcan mayoritariamente al margen
de la relación de pareja de sus padres; sino
más bien que nacen de parejas que han optado por no casarse.
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gráfico 7 (panel superior) se puede comprobar
la evolución en España desde el año 1982, que
es el primer año tras la aprobación de la Ley
de Divorcio en el año 1981, hasta el año
20057. España ha pasado de alrededor de 12
divorcios por cada 100 matrimonios al entorno de los 35. Hay que señalar que la subida
brusca de los divorcios entre el año 2004 y el
2005 no se debe a un súbito incremento de
circunstancias adversas para la vida conyugal, sino más bien a los efectos de la aprobación de las nuevas condiciones jurídicas que
regulan la tramitación del divorcio. Y no
porque el popularmente llamado divorcio
exprés 8 necesariamente promueva una
mayor cantidad de divorcios; sino, más bien,
porque las facilidades en cuanto a los plazos
previos de separación favorecieron el divorcio rápido de un stock de separados que, de
manera casi automática y de acuerdo con las
nuevas condiciones legales, se convirtieron
en divorciados. En cualquier caso, y aun no
teniendo en cuenta los datos de 2005, es claro que el fenómeno del divorcio se ha extendido en la sociedad española de manera muy
notable, en especial tras los años 80 del siglo
pasado, durante los que permaneció estable
en torno a una tasa de 10 divorcios por cada
100 matrimonios.
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Es oportuno comparar los datos de la ruptura familiar en España con los de otros países europeos (panel inferior del gráfico 7). En
ellos volvemos a encontrar la misma pauta
que agrupa a los países del sur de Europa
(representados en este caso por Italia y Espa-
7
A veces se malinterpreta este indicador pensando
que es la proporción de matrimonios que acaban en
divorcio. No es el caso. Se trata simplemente de los
divorcios que se producen cada año por cada 100 nuevos matrimonios que se celebran. Para interpretar
correctamente este indicador hay que tener presente
que depende del número anual de nuevos matrimonios.
8
La entrada en vigor en 2005 de la Ley 15/2005, de
8 de julio, por la que se modificó el Código Civil y la Ley
de Enjuiciamiento Civil en materia de separación y
divorcio provocó un importante trasvase de los ingresos
desde separaciones hacia divorcios.
56
La intensidad del cambio está fuera de
toda duda: en los últimos treinta años el fenómeno de los nacimientos de madre no casada
se ha multiplicado por casi quince veces. No
obstante, hay que señalar a este respecto que
también en estos datos sobre el crecimiento
de los nacimientos extramatrimoniales en
España está pesando el comportamiento de
algunos inmigrantes, que mantienen unos
niveles de cohabitación y de formación y mantenimiento de parejas de hecho muy superiores a los de las españolas.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
MIGUEL REQUENA Y DÍEZ DE REVENGA
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Fuente: Instituto Nacional de Estadística y Eurostat.
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GRÁFICO 7. DIVORCIOS POR CADA 100 MATRIMONIOS EN ESPAÑA Y EUROPA
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GRÁFICO 8. PROPORCIÓN DE NACIMIENTOS POR ESTADO CIVIL DE LA
MADRE (1975-2008)
Fuente: Instituto Nacional de Estadística y Eurostat.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
57
I. BLOQUE
es decir, que incluyen una menor densidad de
relaciones en su seno.
NUEVAS FORMAS DE CONVIVENCIA
Otra de las características de esta segunda
transición demográfica –causa y efecto a la
vez de algunas de sus más importantes
dimensiones– afecta fundamentalmente a las
formas de vida domésticas. Es decir, a cómo
la gente organiza su vida en los hogares. A
este respecto hay una extensa literatura
(Requena 2004b y 2006a) que nos informa con
claridad de que los hogares de nuestras sociedades son (a) hogares de un tamaño medio
muy pequeño, pero también –y esto es importante– (b) hogares que tienen una menor
complejidad interna.
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Esa pérdida de densidad relacional dentro
de los hogares se identifica con el surgimiento y difusión de las llamadas familias posnucleares, un término que alude a las nuevas
formas de convivencia que, también por su
estructura, se alejan del modelo canónico de
la familia nuclear conyugal. El continuado
descenso del tamaño medio de los hogares y
su densidad relacional se ha venido concretando, en efecto, en el crecimiento de los
hogares unipersonales y de los no integrados
por un núcleo familiar, así como en la creciente presencia de la monoparentalidad asociada a la soltería y al divorcio. En suma, a lo
largo de estos últimos años hemos asistido al
auge imparable de las estrategias de convivencia doméstica situadas al margen de los
requisitos familiares de la reproducción, una
tendencia por lo demás perfectamente congruente con los bajos niveles de fecundidad
de nuestras sociedades postransicionales.
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La disminución sostenida del tamaño
medio de los hogares está bien documentada
en todas las sociedades demográficamente
avanzadas, incluida España (Requena 2001).
Y, aunque de hecho no existe una correspondencia exacta entre el tamaño y la complejidad de los hogares, sí es cierto que estos hogares cada vez más pequeños se relacionan con
formas de convivencia cada vez más simples,
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GRÁFICO 9. TAMAÑO MEDIO DEL HOGAR EN ESPAÑA (1960-2008)
Fuente: Instituto Nacional de Estadística.
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REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
MIGUEL REQUENA Y DÍEZ DE REVENGA
Un correlato de esta disminución sostenida del tamaño de los hogares es la disminución de los niveles agregados de dependencia
familiar en todas las sociedades avanzadas.
Incluso un indicador tan sintético como el
tamaño medio de los hogares pone ya de
manifiesto esa caída de los niveles agregados
de dependencia familiar. Y en España los
hogares llevan disminuyendo de tamaño, al
menos, desde comienzo de los años sesenta
del siglo pasado (gráfico 9). Como es obvio, los
miembros del grupo familiar que comparten
residencia dependen mutuamente los unos de
los otros en términos materiales, relacionales
y emocionales. Por lo tanto, desde ese punto
de vista, si los hogares son más pequeños, el
número de gente que por término medio
depende de sus familiares más próximos es
menor y el grado de dependencia familiar
mutua disminuye9.
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Los dos paneles del gráfico 10 ponen de
manifiesto cómo se distribuyen las personas
y los hogares en España en los diferentes
tipos de hogares según su tamaño, con datos
de los años 1987 y 2008 que permiten observar la evolución durante ese decenio. En el
panel de la izquierda aparecen las personas y
en el panel de la derecha los hogares. Si se
quiere ver la realidad desde el punto de vista
de los hogares, en la España de 2008 los
hogares más frecuentes son los hogares de
dos personas, cuando en el año 1987 eran los
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GRÁFICO 10. DISTRIBUCIÓN DE LAS PERSONAS Y HOGARES POR TAMAÑO
MEDIO DEL HOGAR
Fuente: Instituto Nacional de Estadística.
9
El gráfico 9 muestra los resultados de los sucesivos
Censos de Población y de la Encuesta de Población Activa (EPA). La EPA, como es sabido, estima un nivel de
agregación familiar mayor que los censos. No obstante,
a pesar de las diferencias entre ambas fuentes, la evolu-
ción es muy paralela y apunta, en todo caso, a que los
hogares crecen a un ritmo superior al de la población.
Nos enfrentamos efectivamente a una situación en la
que hay cada vez más hogares, pero los hogares son
cada vez más pequeños.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
59
I. BLOQUE
hogares de cuatro personas. Sin embargo, si
miramos los datos desde el punto de vista de
las personas, vemos que en 2008 el tipo de
hogares donde más personas viven son los
hogares de cuatro personas, que era aproximadamente la misma realidad que en 1987. Ahora bien, el desplazamiento de las curvas hacia
el eje de la izquierda refleja, de forma inequívoca, la creciente importancia de los hogares
más pequeños, lo que explica la disminución
del tamaño medio de los hogares españoles. Y,
así, a medida que el tamaño medio del hogar
ha ido disminuyendo, el área bajo la curvas
representadas en los paneles del gráfico 10 se
ha ido desplazando hacia el lado izquierdo, en
la dirección de los hogares de menor tamaño. A
la derecha de los hogares de cinco miembros,
sin embargo, el área cubierta por la curva
correspondiente al año 1987 es mayor que la
que queda bajo la del año 2008.
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Por lo que se refiere al cambio de los distintos tipos de hogares, el gráfico 11 pone de
manifiesto cómo, en general, estamos experimentando una tendencia en la dirección de
una mayor presencia de los hogares más simples y menor de los más complejos 10 . Los
hogares unipersonales, por ejemplo, se han
duplicado en los últimos veinte años. Este
crecimiento de los hogares de una única persona tiene mucha relación con la creciente
independencia residencial de los ancianos
españoles y, en mucha menor medida, con la
formación de hogares de un solo individuo por
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GRÁFICO 11. DISTRIBUCIÓN DE DISTINTOS TIPO DE HOGARES (1987-2008)
Fuente: Encuesta de Población Activa.
10
Los datos que se presentan aquí corresponden a la
distribución de los hogares en determinados momentos
del tiempo y, como tales, son sólo un corte transversal de
una realidad intrínsecamente dinámica. En la interpreta-
60
ción de los datos transversales sobre los hogares se debe
tener en cuenta que los mismos hogares van cambiando
de forma a medida que van atravesando por las distintas
fases del ciclo vital por las que transitan las familias.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
MIGUEL REQUENA Y DÍEZ DE REVENGA
transición demográfica, en la que en este trabajo no insistiré mucho, pero que es imprescindible mencionar: son los cambios culturales –actitudes, valores y representaciones
colectivas en general– que acompañan a estos
trascendentales cambios sociales y demográficos. Seguramente el cambio de más consecuencias –y es probable que el más visible
también en el ámbito cultural– que acompaña a la segunda transición demográfica sea
precisamente el de la mayor igualdad de los
miembros de las familias.
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parte de los jóvenes. También los hogares
compuestos por parejas sin hijos han aumentado de forma notable en este periodo. Ello se
debe tanto al aumento del periodo de tiempo
que trascurre desde el momento en que se
constituye la pareja hasta el momento en el
que se tiene el primer hijo, como a las ganancias de la mortalidad que también alargan
mucho la fase del ciclo familiar en la que las
parejas viven solas después de que el último
hijo se ha emancipado.
Por el contrario, los hogares que podemos
considerar más complejos han disminuido de
manera importante. Entre ellos, (1) los hogares compuestos de una pareja con hijos y
otros miembros ajenos al núcleo, que casi se
han reducido a la mitad en estos últimos
veinte años; y (2) los hogares compuestos de
un núcleo de pareja con sus hijos, que también se han reducido en términos relativos de
manera sustancial.
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Una serie bien conocida de transformaciones en el sistema educativo, en el sistema
productivo y en el propio sistema familiar ha
propiciado esta creciente igualdad entre los
hombres y las mujeres, por un lado, y entre
padres e hijos, por otro. Tales cambios pueden interpretarse como un proceso de democratización de la vida de las familias.
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Es reseñable, asimismo, el hecho de que en
España la incidencia de los hogares monoparentales es reducida en términos comparativos (no más de un 6% de todos los hogares a lo
largo del periodo que estamos observando).
Además, su número no ha crecido de forma
sensible durante los últimos años.
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En cualquier caso, también en España el
crecimiento de los hogares más simples a costa de los más complejos se debe interpretar
como una prueba de la emergencia de esas
formas posnucleares. Ahora bien, como es
típico de los países del sur de Europa, el cambio hacia esas formas posnucleares se manifiesta con más nitidez en el crecimiento de los
hogares unipersonales y de las parejas sin
hijos y en el declive de los hogares compuestos por una pareja con hijos y otros miembros
ajenos al núcleo.
CAMBIO DE LOS VALORES FAMILIARES
Hay también otra gran dimensión del cambio que se produce durante esta segunda
Paralelamente, también se podría hablar
de que ha habido un proceso creciente de
secularización de la familia: las familias se
apartan de las normas y de los valores que
transmite la religión porque la religión pierde eficacia para sancionar los comportamientos y las transiciones familiares. En un país
como el nuestro, de arraigada tradición católica, un ejemplo muy simple de este proceso
de secularización de la vida familiar es la proporción creciente de matrimonios civiles, que
ha crecido de manera sostenida en los últimos
años hasta alcanzar un nivel próximo al 50%
en el año 2007.
Como he indicado, en este trabajo no voy a
insistir en estos cambios culturales, pero si
hubiera que resumirlos en una sola fórmula
podríamos decir que en nuestras sociedades
contemporáneas estamos asistiendo, si no al
fin del patriarcado, sí al menos a un debilitamiento sustancial del mismo: el declive sistemático de la autoridad de los padres frente a
los hijos y de los maridos frente a las esposas
son pruebas palpables de ese proceso (Flaquer 2000).
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SUMARIO
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GRÁFICO 12. PROPORCIÓN DE MATRIMONIOS CIVILES (1991-2007)
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Fuente: Instituto Nacional de Estadística
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Éstas son las cinco grandes dimensiones
del cambio familiar que acompañan a la
segunda transición demográfica y que proveen los mecanismos que hacen posibles estos
equilibrios de baja fecundidad alrededor de
los que se mueven nuestras sociedades contemporáneas.
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¿Qué suponen todos estos cambios cuando
comparamos la vida de las familias actuales
con lo que era normal hace sólo veinte, treinta o cuarenta años? ¿Qué implicaciones podemos destacar de la transición desde las típicas familias nucleares conyugales de hace
unos años hacia las familias posnucleares de
ahora? Una forma bien conocida de entender
este proceso es el cambio desde una sociedad
de familias a una sociedad de individuos: tras
la marea de cambios a los que hemos asistido
en las últimas décadas lo que se vislumbra en
el horizonte es un nuevo tipo de sociedades no
familistas (Goode 1984, Popenoe 1988, Roussel 1989, Bumpass 1990, Dizard y Gadlin
62
1990). Otra forma de conceptuar el cambio
–muy presente en la literatura al uso hoy
día– es entender que se está produciendo un
proceso acelerado de desfamilización de las
sociedades contemporáneas (Esping-Andersen 2000).
AB
EL HORIZONTE DE LA
DESFAMILIZACIÓN
La llamada desfamilización es, de nuevo,
un cambio social complejo que responde a una
causalidad múltiple. Y tal vez se podría resumir diciendo que determinados procesos,
actividades, funciones y relaciones que antes
tenían un carácter netamente familiar van
perdiéndolo con el paso del tiempo y con las
transformaciones asociadas a los cambios
socio-demográficos ya apuntados.
En primer lugar, las familias pierden
importantes funciones de las que han tenido
tradicionalmente. Los tres ejemplos clásicos
de dicha pérdida de funciones son (a) la educación, que pasa a depender de los sistemas
públicos y privados de enseñanza formal de
nuestras sociedades; (b) la función productiva, cuya pérdida está muy ligada al peso cada
vez menor que tiene la agricultura en nuestros sistemas productivos y también, parale-
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En segundo lugar, las familias no sólo pierden funciones básicas que antes estaban a su
cargo –así como las correspondientes actividades que soportaban tales funciones– sino
que van viendo cómo se les escapan recursos
que antes se situaban bajo su control y van
pasando paulatinamente a otras entidades o
instituciones sociales extra-domésticas. Los
sistemas fiscales, por ejemplo, son instituciones públicas que promueven unas transferencias gigantescas de recursos desde unas
familias a otras mediante mecanismos cuya
lógica de funcionamiento es esencialmente no
familiar. La provisión de servicios públicos
está, como es obvio, al margen de la lógica
particularista de asignación de recursos propia de las familias. Mientras que la lógica de
la asignación de recursos dentro de la familia
suele estar orientada a la reproducción del
grupo familiar, la lógica de las transferencias
públicas suele dirigirse a la redistribución y
al mantenimiento de ciertos niveles de bienestar colectivo.
Un aspecto fundamental del proceso de
desfamilización es que se retroalimenta a sí
mismo en el sentido siguiente. A medida que
las familias van perdiendo funciones, actividades y recursos, los individuos van invirtiendo menos recursos en relaciones familiares: las inversiones personales en relaciones
familiares disminuyen de forma relevante
(Goode 1984) en virtud de una lógica por la
que los individuos tratan de adaptarse al
nuevo contexto de las sociedades demográficamente avanzadas. Lo característico de las
sociedades avanzadas es un cambio fundamental en la estructura de las oportunidades
personales que lleva a eludir las contribuciones entregadas a entidades colectivas como
las familias y que, en cambio, promueve las
inversiones en las propias trayectorias o
carreras individuales. En otras palabras, lo
definitivamente nuevo no es que la gente elija el camino que más rinde en un ejercicio de
racionalidad económica, sino que, tras la
revolución reproductiva y los correspondientes cambios sociales y familiares que la acompañan, los rendimientos de las inversiones
individuales comienzan a ser bastante mayores que los que se puede esperar recibir de las
inversiones en entidades colectivas como la
familia.
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lamente, al declive más general de lo que se
dio en llamar el modo de producción doméstico, también muy presente en algunos servicios11; y (c) las funciones asistenciales, que
han pasado a encuadrarse masivamente en
los sistemas públicos y privados de previsión
social.
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En tercer lugar, uno de los resultados de
todos estos procesos de cambio familiar es
que los individuos van siendo cada vez más
independientes de sus familias. El nivel de
dependencia familiar agregada en nuestras
sociedades ha disminuido de manera drástica
en los últimos años. Las familias son capaces
de hacerse cargo del mantenimiento de un
número cada vez menor de dependientes.
11
Un correlato empírico claro de esta pérdida de
funciones productivas es el declive radical de los ayudas
familiares, que han disminuido extraordinariamente en
todas las economías avanzadas y, en particular, en la
nuestra.
ALGUNAS IMPLICACIONES
Normalmente la agenda contemporánea
en torno a los temas de la familia —agenda
académica, agenda política y agenda mediática— se ha centrado en dos objetos de preocupación principales. Por un lado, la inestabilidad de la vida familiar y, en particular, de la
vida de pareja o de los matrimonios, y el consiguiente crecimiento de las formas de familia no convencionales; por otro, el segundo de
los temas que más preocupación suscita se
refiere a las consecuencias del llamado equilibrio de la baja fecundidad en el cual parece
que estamos atrapados sociedades como la
española. Hay que señalar también que
mientras en el mundo anglosajón –y en los
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SUMARIO
63
I. BLOQUE
Estados Unidos en particular– preocupa más
que en Europa la inestabilidad familiar, en
Europa seguramente inquieta más el equilibrio de la baja fecundidad, sobre todo en la
medida en que genera algunas dudas sobre la
sostenibilidad futura de nuestro propio sistema de bienestar debido fundamentalmente a
la descompensación que se prevé en la estructura de edades de nuestra población.
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La rápida síntesis de indicadores sobre el
estado de las familias españolas que hemos
revisado en este trabajo pone de manifiesto
que, aun estando inmersos en procesos de
intenso cambio familiar, nuestra misma historia reciente y el propio ritmo al que nos
vamos moviendo nos encuadra en las pautas
demográficas y familiares mediterráneas o
latinas, típicas de los países del sur de Europa. En lo que aquí más interesa ahora, podemos afirmar que contamos de hecho con un
nivel comparativamente alto de solidaridad
familiar –fundamentalmente de solidaridad
familiar intergeneracional– y de auto-producción de servicios familiares. Asimismo, y
no parece una casualidad, mantenemos un
perfil relativamente bajo de políticas públicas directas e indirectas de apoyo a la familia.
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En este sentido, las posibles implicaciones
de los cambios familiares para la sociedad
española hay que situarlos en el contexto de
la discusión sobre el Estado de bienestar y la
familia. Como sabemos, los tres grandes pilares del sistema de bienestar en las sociedades
contemporáneas son el Estado, los mercados
y las familias; precisamente son las interacciones entre esos tres pilares –los tres grandes agentes del bienestar– lo que en última
instancia decide o determina el tipo de régimen de bienestar que existe. Las tipologías al
uso del Estado de bienestar (Esping-Andersen 1993) sitúan a España en el sistema de
bienestar denominado familista, típico de los
países del Mediterráneo europeo, aunque hay
casos también muy similares en otras partes
del mundo como el Japón.
proporcionan fundamentalmente las familias.
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El gráfico 13 muestra el gasto público en la
función familias como porcentaje del producto interior bruto en varios países europeos
durante los últimos años. Los datos reproducen, una vez más, esa pauta recurrente en
varios de los indicadores que hemos presentado en este trabajo: las curvas de Italia y
España se sitúan en la zona baja del gráfico,
lo que indica una baja proporción del gasto
público destinado al apoyo directo a las familias. Otros países como Suecia, Reino Unido,
Alemania y Francia dedican, con sus indudables peculiaridades, una mayor parte de los
recursos públicos al respaldo directo a las
familias. Procede señalar también que determinadas políticas que indirectamente podrían servir de apoyo a las familias también
están relativamente subdesarrolladas en
España. El caso más patente a este respecto
es, sin duda, el de las políticas de vivienda.
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Como es sabido, estos regimenes familistas se caracterizan porque una parte sustancial de la provisión del bienestar recae en las
familias y depende directamente de ellas. En
el continuum del bienestar que de una u otra
forma incluye a todas las sociedades avanzadas, un país como España está lejos de los
Estados del bienestar nórdicos, en los que el
propio Estado adquiere un peso determinante; y también se distingue claramente de los
Estados de bienestar liberales de corte anglosajón, que se apoyan de forma considerable
en el mercado para garantizarse la provisión
de bienestar. Tenemos algunas concomitancias o similitudes, en cambio, con los Estados
del bienestar corporativistas de los países del
centro europeo, a saber, Francia y Alemania.
Pero, definitivamente, nos asemejamos más a
países como Italia, donde una parte muy
importante de la provisión del bienestar la
64
Tenemos, por tanto, pocas políticas de apoyo directo e indirecto a la familia. Contamos
asimismo, y esto es también conocido, con
pocos servicios públicos de cuidado a dependientes de poca edad; es decir, la provisión de
servicios de guardería para niños entre 0 y 3
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GRÁFICO 13. GASTO PÚBLICO EN LA FUNCIÓN FAMILIAS COMO
PORCENTAJE DEL PIB
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Fuente: Instituto Nacional de Estadística
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años en España es muy inferior a la que existe en otros países europeos, aunque es verdad
que hay muchas variaciones locales. Por otro
lado, no hemos dispuesto tampoco de políticas efectivas de conciliación de la vida familiar y laboral hasta muy recientemente –Ley
de Conciliación de 1999 y la Ley de Igualdad
de 2007–, por lo que habrá que esperar todavía un tiempo hasta que dichas medidas surtan los efectos previstos.
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Dadas estas características de nuestro
régimen de bienestar, ¿qué podemos esperar
de la incidencia de la crisis económica en la
vida familiar o de los cambios familiares en la
crisis económica en España? De un lado,
teniendo en cuenta la actual situación económica, el elevado déficit público y la creciente
presión sobre los presupuestos del Estado, no
creo que podamos esperar en el corto plazo un
aumento sustancial de los recursos destinados al apoyo directo a las familias. De otro, si
pensamos en las características de la sociedad española que se han puesto de manifiesto en este trabajo, es más que probable que
las relaciones familiares se activen como un
recurso indispensable para protegerse contra
la adversidad económica. Esto es lo que cabe
esperar, precisamente, de un régimen de
bienestar familista como el nuestro.
El efecto de esta probable activación de las
redes de solidaridad familiar será atenuar la
inestabilidad familiar y ralentizar el crecimiento de las formas no convencionales de
convivencia. Aunque es difícil sustentar
empíricamente la anterior previsión en el
caso de las formas familiares (su ritmo de
cambio es lento y la disponibilidad de datos es
limitada), es claro que, por razones de economías de escala y dado su tamaño reducido,
estas nuevas estructuras de convivencia
requieren una mayor disponibilidad de recursos económicos para mantenerse: por ello no
es esperable que en una situación de contracción económica como la actual puedan extenderse fácilmente. En cuanto a la inestabilidad familiar, sí disponemos de un buen indicio en el caso de las rupturas matrimoniales:
en 2007, tras una serie de quince años de cre-
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SUMARIO
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I. BLOQUE
cimiento continuo, el número de rupturas
matrimoniales en España decreció un 9% respecto al año 2006.
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Nuestras propias características familistas nos ofrecen así unas ciertas garantías
contra la crisis económica que, a su vez, es
probable que reduzcan los niveles de inestabilidad familiar al activar las redes solidarias
centradas en las familias. La perspectiva no
es tan optimista, en cambio, sobre el futuro
del equilibrio de la baja fecundidad. Según se
argumenta (Esping-Andersen 2000), es el
propio familismo de la sociedad española el
que nos tiene encerrados en la trampa de la
baja fecundidad. En la medida en que hay
serias dificultades para conciliar la vida
familiar y laboral (que se suelen imputar al
subdesarrollo de las políticas públicas amistosas con las madres) y a que la distribución
de las cargas domésticas está muy sesgada
hacia las mujeres, a esas mujeres que tienen
una dotación muy alta de capital humano no
les interesa invertir en la vida familiar, aunque sólo sea por el coste de oportunidad de
dedicarse a la familia ante las oportunidades
que ofrece el desempeño y la actividad profesional. Si esto es así, lo que se puede esperar
es que en el futuro previsible la familia no
cumpla —o no cumpla en la medida debida—
una de sus funciones básicas: la reproducción. Un periodo prolongado de bajas tasas de
fecundidad someterá a presiones muy severas a nuestro sistema de bienestar, en el sentido de que producirá una estructura de edades muy desequilibrada y envejecida, así
como unas tasas de dependencia económica
entre las generaciones muy elevadas (Reher
2008, Magnus 2009).
simples y no fácilmente cambiables en el corto plazo. Entre ellos hay dos fundamentales.
En primer lugar, un mercado de trabajo que
privilegia a determinados segmentos de edad
que tienen trabajos protegidos y penaliza a
los trabajadores jóvenes con poca experiencia, contratos temporales e inestabilidad. En
segundo lugar, un mercado de la vivienda que
ha sido extraordinariamente hostil para la
formación de nuevas unidades familiares en
nuestro país, incluso antes de alcanzar los
niveles de la burbuja inmobiliaria12. Luego
hay también otros factores difíciles de abordar como la estructura de nuestro sistema
productivo: con una oferta de trabajos a tiempo parcial muy reducida, ofrece pocas alternativas a las madres que quieren compaginar, de una manera más o menos razonable,
el trabajo fuera del hogar con el trabajo de la
reproducción y la crianza de hijos.
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En suma, si el equilibrio de la baja fecundidad es, como nos advierten los demógrafos,
una amenaza muy seria para el futuro de
nuestro sistema de bienestar, los responsables de las políticas públicas deberán emplearse a fondo para alterar la estructura de
incentivos de toda índole que hoy presiona
para mantener deprimida la fecundidad.
El argumento sobre los efectos indeseados
del familismo es persuasivo, aunque seguramente no capta toda la complejidad del proceso implicado. Al menos en un país como España, una serie de factores que han sido tanto o
más determinantes que el propio familismo
nos han empujado hacia la trampa de la baja
fecundidad. Se trata, además, de factores no
fácilmente abordables con medidas políticas
66
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12
Es cierto que los bajos tipos de interés han supuesto una cierta relajación de las condiciones de acceso a la
vivienda, pero en general el mercado de la vivienda ha
sido extraordinariamente hostil para la formación de
nuevas unidades familiares. La exigua oferta de casas en
alquiler, característicamente española, es otro de los factores adversos.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
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SUMARIO
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SUMARIO
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Presentación del Informe
Demográfico 2008 de la UE
y la nueva Comunicación
de la Comisión sobre envejecimiento
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A continuación voy a examinar el impacto
potencial de estos cambios demográficos en
nuestros sistemas de protección social. Y
vamos a tratar, y esto corresponde sobre todo
a nuestros compañeros de Asuntos Económicos y Financieros, de analizar la necesidad de
llevar a cabo una reforma. Si hacemos una
investigación de lo que pasaría si nuestro sistema de protección actual se mantuviera
como está, la legislación no cambiaría. Y si
combinamos eso con los cambios demográficos que se esperan, ¿qué pasará entonces?
¿Podemos permitirnos mantener nuestro sistema de protección social actual? ¿Qué es lo
que hay que reformar?
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oy a presentar el punto de vista de la
Comisión Europea sobre los cambios
demográficos y la forma en que
vamos a abordarlos en la actual coyuntura de
dificultad económica. Ya llevábamos un tiempo pensando en el cambio demográfico en el
ámbito europeo y ese cambio nos ha alarmado. En momentos más recientes nos hemos
mostrado más optimistas en cuanto a nuestra
capacidad para hacer frente a este gran desafío. Pero, claro está, la crisis lo hace todo
más difícil. Así que espero poder darles un
bosquejo de lo que podemos hacer en esta
situación, y de cómo podrá interferir la crisis
con esa capacidad nuestra para enfrentar el
desafío.
De modo que, lo primero que haré será describir el cambio demográfico tal y como está
proyectado por nuestros colegas, que han realizado prospecciones a largo plazo de las tendencias demográficas en un período de 50
años.
* Jefe de la Unidad de análisis sociales y demográficos
de la UE. Comisión Europea.
El tercer aspecto que me gustaría discutir
con ustedes es ¿qué oportunidades tenemos
para afrontar los cambios demográficos?
¿Cómo puede actuar cada país de la Unión
Europea, individualmente, para hacer frente
a ese desafío? Y aquí trataré de centrarme
sobre todo en el efecto que tendrá la crisis
sobre la capacidad de los países para actuar y
prepararse para los cambios demográficos.
Naturalmente, tenemos que tener en cuenta
que la crisis actual interviene en un momen-
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SUMARIO
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I. BLOQUE
no es nada nuevo. La esperanza de vida ha
aumentado unos dos años y medio por década. Así que, asumimos que la esperanza de
vida para toda la Unión Europea aumentará
de 75 a casi 85 años para los hombres, desde
los actuales 81,5 actuales hasta los 89. De
modo que el desfase entre hombres y mujeres
se irá reduciendo poco a poco.
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to en que la necesidad de un cambio de
estructura es grande. El cambio estructural
debe prepararse para el envejecimiento de la
población, pero también debe abordar el cambio climático y otros temas medioambientales. Así que ese será el programa para mi presentación.
Y las proyecciones sobre población asumen, también, que en la Unión Europea recibiremos un número importante de inmigrantes de terceros países. Hace poco teníamos
alrededor de 1,7 millones de inmigrantes
cada año, y se espera que esta cifra baje a
unos 800.000. Pero seguramente convendrán
ustedes conmigo en que este tipo de supuestos es muy arbitrario. Los hemos asumido
para obtener resultados, pero hoy por hoy no
podemos conocer el nivel de inmigración o
dónde continuará en realidad la tendencia de
la esperanza de vida, si tenemos en cuenta
que el aumento de la esperanza de vida no
afecta a los primeros años de la vida: el primer aumento en la esperanza de vida se logró
gracias a la reducción de la mortalidad infantil.
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Comencemos haciendo una descripción del
cambio demográfico en Europa. Ahora hay
tres fuerzas que lo impulsan, y todas ellas se
han tratado en profundidad en el informe
demográfico de la Comisión, que salió en
2008 y está disponible en Internet, pueden
descargarlo si lo desean, pero sólo está disponible en inglés. Estas tres fuerzas motrices
del cambio demográfico son, en primer lugar,
la fertilidad: cuántos hijos tenemos. La
segunda es la mortalidad: cuántos años vivimos. Y el tercer motor determinante del cambio demográfico es la migración: dónde vivimos, y a dónde nos trasladamos. Echemos un
vistazo a un supuesto que utiliza Eurostat
para sus proyecciones sobre población, que
recorren un período de 50 años, hasta el 2060.
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Para ellas se asume que la tasa de fertilidad se mantendrá por debajo de la denominada tasa de reemplazo, que es de 2,1; son necesarios 2,1 niños para el relevo generacional.
Pero, por supuesto, con 2,1 niños la población
seguirá creciendo porque aumentará la esperanza de vida. Además, si añadimos el factor
de la inmigración, tendremos también un
aumento de la población. De modo que 2,1 es
un dato que no consigue ninguno de los estados miembros, y con niveles de menos de 2,1
niños por mujer aún podemos contar con que
la población aumente.
Ahora bien, lo que Eurostat asume es que
la tasa de fertilidad llegará a ser, en la Unión
Europea, de 1,7 hijos por mujer, un dato que
está por encima del actual, de 1,5 hijos por
mujer. Asumimos también, para estas proyecciones, que la esperanza de vida continúe
aumentando, y que lo haga en un número
considerable de años. Pero esto no es más que
la continuación de las tendencias anteriores,
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A continuación, se obtuvo un aumento gracias a la reducción de la mortalidad en la zona
media del ciclo vital. Hay menos gente que
muere de un ataque al corazón, por ejemplo.
Ahora, sin embargo, sólo podemos aumentar
la esperanza de vida al final del ciclo vital.
Así que tenemos que garantizar que la gente
mayor pueda vivir más. Y esto es muy distinto de aumentar la esperanza de vida en los
primeros años. Así que nos encontramos en
territorio desconocido. No sabemos hacia
dónde vamos, y tenemos que aventurar. Y,
por supuesto, la tasa de fertilidad puede cambiar. Así que si aplicamos nuestros supuestos, ¿cuáles serán los resultados? Pues veremos que aplicando estos supuestos el incremento de la población total de la UE es muy
pequeño, de poco menos de 500 millones de
personas en 2008 a poco más de 500 millones
de personas en 2060. Pero esta cifra sería
mucho más baja si no fuera por la inmigra-
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SUMARIO
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ción. Sin la inmigración, sentiríamos el
impacto total de la diferencia, cada vez
mayor, entre el número de muertes y el de
nacimientos. El número de nacimientos es
mucho menor que el número de muertes.
lan. Este equilibrio puede variar: 1 persona
de más de 65 años en relación a 2 personas en
edad de trabajar. Ahora bien, el aumento de
la proporción de personas ancianas dependientes en España será más rápido que en la
media de la Unión Europea, pero la diferencia no será grande. Se espera que España tenga en 2060 una población más vieja que el
resto de la UE.
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Veamos una imagen de la pirámide de edad
(Diapositiva 7): hemos superpuesto la de
2008, que tiene una base muy sólida, para
hombres y mujeres, con la de 2060, y podemos
ver que las áreas transparentes son mucho
más amplias en edades más altas. Quiero
mostrarles algo que se puede aplicar a la UE
en su conjunto, así verán la diferencia. Tenemos un salto que no se aprecia bien, pero el
área se hace mucho más grande para el grupo
de personas que están ahora en torno a los 60.
Pertenecen al baby boom que tuvo lugar después de la Segunda Guerra Mundial y que no
fue igual en todos los países: hay grandes diferencias de un país a otro y, como se puede ver
en la siguiente diapositiva, España tiene una
estructura de población muy diferente, pero
para el resto de la UE esto supone un enorme
desafío. Los grupos de población de más de 60
años van a aumentar mucho durante los próximos años, porque estas cohortes del baby
boom ahora viven más tiempo, y el grupo tiene
una edad más alta. Y lo que va a suceder en
unos 5 años es que el principal grupo de población en edad activa comenzará a disminuir.
Así que el cambio será enorme frente a lo que
está sucediendo ahora. Entonces, cuando
hablamos del desafío del envejecimiento, no
sólo debemos de tener en cuenta las proyecciones a largo plazo: el año 2060 está todavía
muy lejos, pero el envejecimiento demográfico
ya se está produciendo, porque las cohortes
del baby boom están a punto de abandonar el
mercado laboral, y vienen a sustituirlas cohortes mucho menos numerosas. Y ese desafío sí
es inmediato.
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Si consideramos cada país de forma independiente, vemos que algunos presentan un
crecimiento relativamente fuerte: el más
fuerte de todos tal vez sea el Reino Unido,
pero Francia también tiene un crecimiento
importante, y España podría pasar de sus
actuales 44,5 millones a los 53 en 2050. Sin
embargo, también en este caso el crecimiento
se debe a la inmigración, porque las tasas de
natalidad son relativamente bajas y se asume que seguirán siéndolo. Sin embargo, lo
que falla en estas predicciones es el hecho de
que la pirámide de edades sufrirá un profundo cambio de estructura. La población de más
de 65 años aumentará de 86 millones a 151,
casi el doble. Y el número de personas de 80 o
más años pasará de ser un 4 % a un 11 % de la
población: casi se triplicará. Y si miramos
otro indicador de la pirámide, la llamada
ratio de dependencia en la ancianidad, veremos que casi se duplica. Por ahora este concepto de la dependencia se basa en que los
mayores de 65 años ya no trabajan, y se
ponen en relación con la población activa que,
se asume, abarca de los 15 a los 64 años. Pero
esto no es en absoluto realista, porque muy
poca gente empieza a trabajar a los 15 años y
la mayoría de la gente ha abandonado el mercado laboral a los 60, aunque la tendencia
esté cambiando. Sin embargo, esto nos puede
dar una idea del equilibrio potencial entre
personas que trabajan y personas que se jubi-
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Así que, sin inmigración, la población
europea sería en 2060 de sólo 417 millones.
Esto nos permite ver la diferencia tan grande
que puede suponer la inmigración en las tendencias de población a largo plazo. Pero si las
previsiones no fallan, el cambio total no será
muy significativo: quiero decir con esto que
tendríamos una población más o menos igual
de numerosa en 2060 que en la actualidad.
Pero hay algunas excepciones.
Vamos a echar un vistazo a la estructura
de la población española, en la actualidad y
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Otro país que recibe un gran número de
inmigrantes, o al menos los ha recibido
recientemente, ha sido Italia, a donde llegaron unas 450.000 personas. Los demás estados miembros grandes, como el Reino Unido o
Alemania, que antaño recibían muchos inmigrantes, no reciben tantos ahora. Esta es una
característica de los flujos de inmigración de
los últimos años que resulta muy llamativa:
se centraron en dos países mediterráneos y,
sobre todo, en España.
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Ahora quisiera decir algo sobre el concepto
de «pirámide de población» (Diapositiva 11).
También podemos utilizarlo, en español, para
describir los gráficos de la estructura de la
población. No se parece en nada a una pirámide, pero utilizamos ese término y algunas
veces la gente parece tener cierta nostalgia
de la silueta de la pirámide, porque piensan
que es la silueta natural que corresponde a la
estructura de la población. Quiero acabar con
este mito. La forma de pirámide resulta de
una situación en la que la tasa de natalidad
es alta y el riesgo de mortalidad elevado en
todas las edades. Y el pilar, al contrario,
implica que la mayoría de la gente que nace
tiene la oportunidad de llegar a viejo, y que la
tasa de mortalidad sólo es elevada en edades
avanzadas. Así que todas las cohortes que
nacen, no disminuyen, por lo que el gráfico
adquiere una silueta alargada hacia arriba.
Naturalmente, si la base es estrecha, implica
que la tasa de natalidad es baja, o que unos
niveles de población elevados han aumentado
la población en grupos de edad más avanzados. Pero básicamente quisiera destacar que
no tenemos que lamentarnos por no obtener
una «forma de pirámide», que no tenemos que
aspirar a eso, sino a un gráfico con forma de
pilar. Eso es lo que indica que hay más posibilidades de vivir en las mejores condiciones
de vida posibles. Y uno de los países que tiene
esa silueta de pilar es Francia, por su natalidad, relativamente alta (Diapositiva 12).
Podemos decir que Francia tendrá, de acuerdo con las proyecciones, un gráfico en forma
de pilar porque ahora está experimentando
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en el año 2060. Lo que sorprende es la amplitud del tramo de 30 años. En primer lugar,
ya sabemos que el descenso de la fertilidad
en España se produjo después que en otros
países de la UE. Tenemos también este
aumento hacia la mitad, que hasta cierto
punto, hasta un punto importante podríamos
decir, se debe a la inmigración masiva que se
ha producido en España. Y los inmigrantes
tienden a ser adultos muy jóvenes, entre los
20 y los 40 años, que llegan y ensanchan la
pirámide de población en su grupo de edades.
Ahora, con cohortes tan grandes entre los 25
y los 50 años, se puede decir que dentro de
unos 50 años habrá un grupo bastante nutrido de gente mayor, por lo que la pirámide de
población española es muy grande, y será
muy grande, en la parte superior en 2060. Y
ahora veamos qué es lo que determina estas
evoluciones y las diferencias de un país a
otro. Aquí tenemos las tasas totales de fertilidad y la manera en que evolucionaron entre
1960 y 2006. En la Diapositiva 9 tenemos
representada la media de la Europa de los
27, Alemania, España… España es la línea
de arriba de color verde… En todos los países
hemos visto un descenso de la fertilidad. En
España, como ya he dicho, se produjo después, pero la caída fue especialmente fuerte.
Ahora se está recuperando un poco, pero
sigue por debajo de la media europea. Y destaca un país, Francia, con índices muy elevados, que superan los dos hijos por mujer.
Otro aspecto que hay que destacar en España es, también lo hemos dicho ya, la inmigración. Ahora se están enfrentando ustedes a
flujos migratorios en dos períodos de tiempo,
uno entre 1995 y 2001 y otro entre 2002 y
2007: durante este período España recibió el
mayor flujo de inmigrantes. Más de 600.000
personas cada año, o lo que es lo mismo, alrededor de un tercio del total de inmigrantes
que llegan a toda la Unión Europea, sólo
para un país. Y eso que el nivel de inmigración ya era alto antes, en el período anterior
que he referido, entre 1995 y 2001. Así que
hay una gran diferencia entre España y el
resto de la UE. (Diapositiva 10).
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Y ahora pasaremos a la segunda parte de
mi exposición. El impacto del cambio demográfico sobre los sistemas de protección social
(Diapositivas 13 y 14). En este aspecto, la
Comisión ha presentado recientemente una
comunicación con el título «El impacto del
envejecimiento de la población», en la que
hemos tratado de hacer dos cosas: una, tener
en cuenta la previsión de gasto social a largo
plazo: ¿qué previsiones tenemos de que
aumente el número de personas que, por su
edad, harán aumentar también el gasto
social?, tomando en cuenta, naturalmente,
para ello, las proyecciones sobre población de
las que venimos hablando hasta ahora. Este
trabajo lo están llevando a cabo nuestros colegas de la Dirección General de Asuntos Económicos y Financieros, junto con el comité de
política económica, que valoran el riesgo de
un gasto público no sostenible y por tanto la
necesidad de reformar las pensiones y los sistemas de asistencia y ayudas a largo plazo.
Pero la Comunicación también ha aplicado
una visión a corto plazo al preguntarse ¿qué
podemos hacer para afrontar el envejecimiento en la actual situación de recesión?.
Voy a comenzar por la visión a largo plazo.
la productividad de la mano de obra, el futuro
«tamaño» del grupo de población activa, que
lo podemos valorar si miramos el tamaño de
las cohortes. Tendremos que aventurar algunos datos sobre el futuro nivel de desempleo
y, para aquellos países que tienen grandes
fondos de reserva, tendremos que aventurar
datos sobre los tipos de interés reales. Si unimos todo esto, obtendremos una estimación
del PIB y podremos aplicar las previsiones de
población y nuestros propios datos sobre desempleo a los distintos modelos de gasto social.
Prestaciones por desempleo, asistencia sanitaria, atención sanitaria a largo plazo, gastos
en educación y pensiones: todo esto deberá
ponerse en relación con el PIB y determinar
si la cuota de PIB que se destina a estos gastos en protección social aumentará y, sobre
todo, si aumentará de forma sostenible. Y
esta es la estructura del ejercicio de composición de un modelo. Vamos a ver los resultados. En este ejercicio de proyección se aprecia
que, con las actuales políticas de pensiones,
asistencia sanitaria, y cuidados de larga
duración, etc., el gasto público asociado al
envejecimiento de la población podría
aumentar en un 4,5% del PIB. Si lo expresamos en proporciones, el gasto público actualmente destinado a pensiones es de aproximadamente el 10% del PIB. Y los mayores incrementos están en el ámbito de las pensiones,
precisamente, donde esperamos una subida
del 2,4% del PIB. Pero si miramos el caso de
España, que es un país que destaca por sus
fuertes aumentos (sobre todo en lo relativo a
las pensiones), aquí el incremento podría ser
del 5,7% del PIB, de acuerdo con esta proyección. En cuanto a la asistencia sanitaria, se
podría prever un 1,5% del PIB, y aquí España
estaría equiparada, y para los cuidados de
larga duración, el 1,1% del PIB, con un incremento ligeramente inferior en España. Pero
debemos destacar que los países que todavía
no tienen un sistema público de cuidados de
larga duración bien desarrollado, quedarán
fuera del sistema público de cuidados de larga duración y, por tanto, se espera un incremento moderado. Sin embargo, podría surgir
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un baby boom que resulta muy notorio, se
aprecian saltos verdaderamente importantes
en los tamaños de las cohortes. Ya en 2006
vemos algo que se asemeja más bien a un
pilar, y que indica una renovación sostenida
de la población y una gran posibilidad de
supervivencia para llegar a la ancianidad.
Por cierto, España también lo está haciendo
bien: está ofreciendo buenas posibilidades de
supervivencia a su población, porque su esperanza de vida se encuentra entre las más
altas de la UE.
Ahora ya tenemos los ingredientes para
hacer el ejercicio con el modelo que presentarán nuestros colegas de la Dirección General
de Asuntos Económicos y Financieros y el
comité de política económica. Tomamos las
previsiones sobre población que les he presentado y lo que necesitamos ahora es algunos supuestos sobre el futuro desarrollo para
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SUMARIO
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una necesidad y que el sistema de cuidados
de larga duración sufragado por el gasto
público se viera presionado: esto supondría
que los países que no tienen todavía asentados sus planes deberán gastar mucho más, y
experimentarán un ascenso mayor en el gasto público destinado a los cuidados de larga
duración. También encontramos pequeñas
reducciones en el gasto por desempleo y educación, pero son del orden del 0,1 o el 0,2% del
PIB, por lo que no supondrán una gran diferencia, en comparación con el enorme incremento de las pensiones, ayudas y cuidados de
larga duración. El comunicado reparte a los
estados miembros en tres clases de países:
aquellos que sufrirán un gran incremento,
superior al 7%, los que experimentarán un
incremento medio, entre el 4 y el 7%, y aquellos en los que el incremento será moderado,
inferior al 4%. España está en el grupo de países con el mayor aumento, así que preguntaremos a España cómo va a afrontar este desafío del aumento del gasto.
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Echemos un vistazo a lo que podemos considerar la futura inadecuación de las pensiones. Sabemos que la generosidad de las pensiones públicas está en declive. Si además
tenemos estas previsiones de gastos, como
hemos visto antes, sabemos también cuántos
jubilados habrá, podemos aventurar qué cantidad de dinero corresponderá a cada jubilado
en 2060, en comparación con la actualidad
(Diapositiva 18). Y eso es lo que muestra la
primera serie de números: se espera que la
media de la pensión pública en relación con el
salario medio caiga, entre hoy y 2060, un 17%
en Alemania, un 20% en Francia, un 54% en
Polonia, donde se está produciendo un desplazamiento hacia el sistema privado de pensiones, un 31% en Italia, y sólo un 10% en
España. Y esta es, en parte, la explicación de
por qué es tan elevado el incremento previsto
en el gasto destinado a pensiones.
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Pero hay algo que resulta muy interesante: hay otra forma de considerar la generosidad de las futuras pensiones, si tenemos en
cuenta los índices naturales del llamado
«relevo generacional». Se trata del nivel de la
pensión inicial, expresado como porcentaje
del salario final, para un trabajador hipotético y, por otro lado, el trabajador hipotético,
que es alguien que ha trabajado durante 40
años ganando un salario medio, y que se jubila a los 65 años. Así podemos adivinar cuánto
cobraría esta persona de pensión si se jubilara hoy, y cuando se jubilaría. Ponemos 2046,
es decir, dentro de 40 años, si tenemos en
cuenta las reformas que ya están en marcha.
Hay muchas reformas de las que sabemos
que reducirán la cuantía de las pensiones.
Para este ejercicio, estaría bien una reducción del 9% en Alemania, por ejemplo, un 16%
en Francia y Polonia, y un 17% en Italia. En
España bastaría con un 9%. Esta reducción
en la generosidad de las pensiones puede
compensarse si uno actúa a escala individual.
La gente puede tratar de jubilarse más tarde,
permaneciendo más tiempo en el mercado
laboral: en la mayoría de los sistemas de pensiones la gente puede obtener así mayores
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La Comunicación trata también sobre las
tendencias de reforma, en el ámbito de las
pensiones, de lo que está sucediendo en países
que están introduciendo ahora unas condiciones más duras de elegibilidad para las pensiones públicas, aumentando la edad de jubilación y restringiendo el acceso a las jubilaciones anticipadas, y promocionando así la participación, cada vez mayor, de los trabajadores
de más edad en la vida activa. Y las pensiones
públicas se están volviendo también menos
generosas: volveré a este punto enseguida. Y
podría existir el riesgo de que las pensiones
públicas fueran inadecuadas, insuficientes,
en los años venideros. Otra tendencia clave es
el paso de las provisiones para pensiones
públicas a las de pensiones privadas, pero
aquí la crisis financiera destaca, naturalmente, la necesidad de realizar una gestión prudente de los ahorros que las personas destinan a su jubilación, porque hemos visto que
estos ahorros pueden ser muy vulnerables y
mucha gente ha perdido una parte importante de ellos a resultas de la crisis financiera.
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SUMARIO
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beneficios y mantener su nivel de vida durante la jubilación. También pueden adquirir
otros derechos, y este aspecto se ha fomentado durante los últimos años en muchos países, con lo que se han mejorado las prestaciones de cara a la jubilación. De forma que así
obtenemos algunas indicaciones sobre la
dirección en la que van a evolucionar las pensiones públicas, pero no podemos conocer el
impacto que tendrán en términos de nivel de
vida de la gente mayor. Hemos progresado
mucho en las últimas décadas en cuanto a la
lucha contra la pobreza: hoy, ser viejo en
Europa no significa ser pobre, pero existe un
interrogante: si puede haber un retorno, en
cierta medida, a la pobreza en la ancianidad.
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¿será esto posible en el futuro? Dado que la
gente cada vez tiene menos descendientes,
menos hijos que puedan hacerse cargo de sus
padres mayores, dado que aumentará la
movilidad geográfica, que las familias viven
lejos unas de otras, y que las mujeres cada
vez participan más en la vida laboral… las
mujeres, que han sido tradicionalmente las
que proporcionaban el cuidado a los hijos y a
los ancianos que lo necesitaban… estos son
los retos a los que tenemos que enfrentarnos.
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Ahora echaremos un vistazo, muy breve, a
las tendencias en asistencia sanitaria y cuidados de larga duración. Podemos tratar de
limitar el futuro gasto promoviendo un estilo
de vida más saludable, que es lo que están
haciendo muchos estados miembros.
Estoy llegando a la última parte de mi presentación, «Oportunidades para enfrentarse
al cambio demográfico», especialmente en el
actual contexto económico. En una comunicación que se publicó en 2006 sobre el futuro
demográfico de Europa, la Comisión presentaba una visión más optimista del envejecimiento de las poblaciones europeas y destacaba, en particular, las oportunidades que hay
para hacer frente a ese envejecimiento en cinco áreas políticas: una es crear mejores condiciones para las familias y, por tanto, para el
relevo generacional. Otra es mejorar los
empleos y alargar la vida laboral. Un tercer
aspecto en el que podemos hacer algo, es promoviendo una Europa más dinámica y productiva, porque las ganancias que haya en
productividad pueden contribuir a financiar
el aumento de necesidades asociadas al envejecimiento de la población; podemos también
acoger inmigrantes, e integrarles mejor; prepararnos para el envejecimiento garantizando unas finanzas públicas sostenibles y, por
tanto, mejorando el margen de maniobra de
los años venideros. Estas cinco son las áreas
políticas en las que la Comisión ve ocasiones
para abordar el desafío, preparándonos para
el cambio demográfico. Y la última Comunicación sobre el «envejecimiento», que se
publicó en abril de este año, considera que
estas cinco orientaciones políticas siguen
vigentes, pero que la recesión hará más complicado su aplicación a corto plazo.
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Necesitamos también una gestión más eficaz de la tecnología: las nuevas tecnologías
pueden ser una fuente de ahorro, al sustituir
tratamientos que se dan en la actualidad, con
largas estancias en los hospitales, que suponen un gasto enorme, por otros entre los que
estarían técnicas quirúrgicas menos agresivas, o tratamientos con fármacos… podríamos aprovechar mejor las tecnologías de la
información y la comunicación y practicar la
e-salud, o la teleasistencia, que son tecnologías que ya están desarrolladas… También
debemos tener en cuenta que no podemos
ahorrar gastos sólo porque algunos países tienen una provisión todavía limitada destinada
a la asistencia sanitaria, especialmente los
cuidados de larga duración, y estos aumentarán en determinados países. Y las previsiones
de gasto tal vez sean demasiado conservadoras, en comparación con las necesidades que
aún hay. Y, sobre todo, y especialmente en
relación al cuidado no formal, vemos cómo
estamos poniendo demasiada carga en las
familias, que son las que proporcionan estos
«cuidados no formales». Y la gran pregunta es
Permítanme que les dé brevemente mi
impresión de lo que la recesión actual puede
hacer por nuestras economías y sociedades: la
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SUMARIO
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de lo que hemos visto antes, la pirámide de
población. Les ofrece el cambio, año por año,
de los grupos de población. La línea verde de
arriba es el incremento anual, en números
absolutos, del grupo de población compuesto
por gente de más de 60 años. Ya vimos que en
2007, aproximadamente, este grupo de edad
aumentó en un millón al año. A partir de
2008, hay 2 millones más de personas de más
de 60 años en la Unión Europea cada año.
Mientras tanto, el número de personas en
edad activa, entre los 20 y los 59 años, sigue
creciendo hasta 2014 más o menos, y luego
empieza a descender. Ese es el cambio demográfico al que nos enfrentamos, el que tendremos que abordar en las postrimerías, o en el
contexto, de esta enorme crisis. Así que es
una suerte que coincidan la aceleración del
cambio demográfico y una recesión económica profunda. La Comunicación sobre «envejecimiento de la población» nos dice que la prioridad absoluta de la situación actual es pasar
la recesión lo antes posible, lo que significa
poner en marcha el Plan Europeo de Recuperación Económica, para evitar que la reducción del potencial económico europeo se haga
crónica. También debemos comprometernos
para tratar de conseguir una agenda de reformas estructurales a largo plazo: invertir en la
calidad de recursos humanos, retirar las
barreras que existen para la utilización plena
de la fuerza laboral europea. Y en un momento les mostraré cuál es el potencial de mejora.
Y veremos también, quizá, la recesión, como
una oportunidad para la innovación social, en
términos de promoción de la salud y la educación y de la calidad de vida de las generaciones actuales y futuras. No debemos perder la
esperanza en esta recesión. Entonces, ¿qué
podemos hacer? Podemos invertir en mejores
condiciones para la familia, lo que significa
sobre todo que vamos a mejorar la conciliación entre la vida familiar y la vida laboral
para que padres y madres puedan trabajar.
Podemos promover una mejora en las circunstancias del segundo miembro de una
familia que aporta ingresos. La Comunicación también incide en las ventajas a largo
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última previsión económica, que apareció en
mayo de este año, esperaba que el PIB de la
Unión Europea se contrajera este año en un
4%, pero hace poco se han dado algunas señales positivas en materia económica, aunque en
los resultados de este año se percibirán de forma muy débil. España podría sufrir una contracción del PIB algo menor que el resto de la
UE. Se espera que el empleo se reduzca en un
2,5% este año, y otro 1,5% en 2010. Así que
perderemos 8,5 millones de puestos de trabajo:
comparen eso con los 9,5 millones que se crearon entre 2006 y 2008. Si hubiera una recuperación importante podríamos volver a crear
todos los empleos perdidos. Pero habrá un considerable aumento del desempleo, que subirá
casi al 11% el año próximo, un incremento
menos dramático en todo caso que el de los
EE.UU., por ejemplo; pero lo que resulta más
llamativo es que el aumento del paro sea particularmente fuerte en España, donde ya ha
alcanzado el 17% y se espera que siga creciendo. Esto significa que se multiplicará en un
plazo de 2 años. En contraste, los precios al
consumo se muestran estables, lo que significa
que al menos para los pensionistas está garantizado el poder adquisitivo. Pero hay una tendencia preocupante: el déficit presupuestario,
que se espera que aumente violentamente
como resultado de los estabilizadores automáticos que están operando y como resultado de
un gasto discreto encaminado a contrarrestar
los efectos de la crisis. En 2003 ya tuvimos un
déficit presupuestario en la Unión Europea
del 2,3% del PIB, que se espera que aumente
hasta el 6% este año y más del 7% en 2010. Y
este aumento será especialmente acusado en
España, donde se estima que fue del 3,8% en
2008 y aumentará a 8,6% en 2009 y casi al 10%
en 2010. Esto puede darles una idea de lo fuerte que es el impacto de la recesión, y esto sucede justo en este momento, como dije, en que los
componentes del baby boom están llegando a
los 60 años y seguramente empiecen a retirarse del mercado laboral.
Ahora bien, el gráfico (Diapositiva 23), no
es más que una interpretación en imágenes
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recesión tenía en el desempleo enviábamos a
los trabajadores a la jubilación anticipada, y
ya no volvían a trabajar. Ahora, si los trabajadores de más edad pierden sus puestos,
deberíamos mantener una puerta abierta
para que pudieran volver al mercado laboral
al menos durante unos años. Pero la situación en España está cambiando: tenemos un
índice de pleno empleo del 64,3% de la población en edad activa, que sigue estando por
debajo del objetivo de Lisboa, que es del 70%.
En lo que respecta a la tasa de desempleo de
trabajadores de más edad, está cerca de la
media de la UE. Pero lo que varía en el caso
de España es que hay un enorme desfase
entre hombres y mujeres, que la tasa de desempleo de las mujeres de edades comprendidas entre los 55 y los 64 años (el efecto de la
cohorte, supongo) es muy baja, mucho más
baja, incluso un 30% más baja que la tasa de
desempleo de los hombres de la misma franja
de edad. Pero es de esperar que esto cambie
en los próximos años.
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plazo de cualquier medida política destinada
a apoyar a la familia: por ejemplo, la educación de los niños en la primera infancia puede
mejorar las oportunidades para los niños desfavorecidos. Las medidas de conciliación preservan la empleabilidad de los padres, y como
resultado tendremos una mejora en el
empleo. Y, por supuesto, los servicios a familias: el cuidado de los hijos es otra fuente de
nuevos puestos de trabajo, y por tanto otra
oportunidad. ¿Cuál es la situación en España? (Diapositiva 25). Un 55% de las mujeres
están desempleadas, seguramente menos de
la media de la UE, pero es una cifra que ha
crecido mucho desde el año 2000. El objetivo
de Barcelona para las provisiones destinadas
al cuidado de la infancia se ha cumplido,
tenemos objetivos comunes en este campo; un
tercio de los niños menores de 3 años debería
tener acceso a este tipo de atención; el 90% de
los niños entre 3 años y la edad de escolarización obligatoria deben de tener acceso a este
servicio, esto sí se está cumpliendo… pero
hacen falta más mejoras, porque muchos
niños sólo reciben este tipo de atención
durante media jornada. Y lo que resulta más
llamativo en España es que el gasto social en
becas y ayudas para niños, por ejemplo, es
muy escaso si se compara con el de otros países, y hay un alto riesgo de que los niños
sufran la pobreza en España. Si pasamos al
segundo área de oportunidades para enfrentarnos al envejecimiento de la población, creando más puestos de trabajo y alargando la
vida laboral, veremos que el empleo de todo el
potencial que ofrece Europa en materia de
mano de obra determinará nuestra capacidad
futura para hacer frente al desafío del envejecimiento. Y luego está la recesión, claro, que
es un revés importante, que probablemente
sufrirá la gente joven que se incorpora al mercado laboral, y los trabajadores de más edad,
o los inmigrantes, que son especialmente vulnerables. Debería ser prioritario tratar de
evitar la dependencia de los subsidios a largo
plazo y, sobre todo, deberíamos tratar de no
cometer los mismos errores que en el pasado,
cuando para compensar el impacto que una
Ahora vamos a ver una tabla que ilustrará
la importancia de prolongar la vida laboral.
(Diapositiva 27). Aquí tenemos las ratios de
dependencia de los ancianos, basándose en
distintos grupos de edad. En la primera línea
están las personas de más de 50 años en relación con la gente del tramo de edad laboral, de
20 a 59 años. Esto evolucionará, en toda la
UE, pasando de un 40 a un 77%. Es decir, que
se multiplicará por dos, como ya hemos observado. Pero también podemos calcular otras
ratios. Por ejemplo, la de gente de más de 70
en relación con la de 20 a 59, asumiendo que
para el año 2050 podrá considerarse normal
que la gente trabaje hasta los 70, porque
nuestra esperanza de vida habrá aumentado.
Si seguimos la trayectoria que indica la flecha verde, no veremos ningún incremento en
esta ratio de dependencia. Así que, si adaptamos nuestros patrones de jubilación al
aumento de nuestra esperanza de vida, el
envejecimiento demográfico parecerá menos
amenazador que si nos ceñimos al patrón de
jubilación actual.
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va 29). La crisis, naturalmente, reducirá la
necesidad inmediata de trabajadores de otros
países a corto plazo. Pero a largo plazo, la
inmigración puede aliviar la escasez de mano
de obra ocasionada por los cambios demográficos. Los inmigrantes y sus descendientes
son muy vulnerables en momentos de crisis,
corren un mayor riesgo de sufrir el desempleo
y la pobreza, y la Comunicación reconoce la
necesidad de implantar políticas de integración más eficaces. Si contemplamos la situación de los inmigrantes en toda la UE, encontraremos que sus posibilidades de acceder al
mercado laboral no son tan buenas como las
del resto de la población: tienen menos formación y se enfrentan a mayores problemas
de exclusión social. España fue diferente en
este ámbito hasta al menos 2007, cuando las
tasas de desempleo de ciudadanos no españoles fueron incluso más altas que las de los
españoles y, sin embargo, había una gran
proporción relativamente alta de españoles
con bajo nivel educativo que podían suponer
una amenaza en términos de integración.
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Otro ámbito en el que podemos trabajar es
en el aumento de la productividad y la creación de una economía más dinámica. El futuro crecimiento no dependerá ya de que
aumenten las cifras de población y empleo:
tenemos que apoyarnos en una fuerza laboral
más reducida, y lograr que sea más productiva. Y esto requiere inversión: en formación,
en investigación, en desarrollo, y en infraestructuras. Las poblaciones que envejecen
también representan una oportunidad para
desarrollar nuevos productos y servicios, que
podemos vender no sólo en Europa, seguramente también en el resto del mundo, porque
todo el mundo está envejeciendo, no sólo
Europa. Tendremos que invertir también en
nuevas tecnologías y modernizar los sistemas
de transporte, que ayudan a mantener la
demanda y que ofrecen beneficios a largo plazo para que los mayores puedan preservar su
autonomía, lo que significa que, la gente de
más edad dependerá cada vez menos de la
ayuda de otros si tiene una vivienda adaptada a sus necesidades, un entorno en el que se
pueden mover por sí mismos, con buenos
transportes accesibles a todos.
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Un vistazo a la situación de España (Diapositiva 28): sorprende el gran número de
chicos que dejan los estudios antes de terminar la educación secundaria. Y estas cifras
casi duplican la media de la Europa de los 27.
Y esto representa un enorme desperdicio de
un potencial, especialmente entre jóvenes: un
tercio abandona la escuela sin haber llegado
a un nivel razonable de formación, según
datos de Eurostat. Otro aspecto en el que
España tiene ocasión de mejorar es la inversión en investigación y desarrollo, lo que
representa una cuota del PIB mucho más
pequeña que en el conjunto de la UE. Pero
España puede beneficiarse también del hecho
de que es un destino atractivo y un lugar de
residencia que eligen muchos jubilados. Esto
también representa un mercado y, en cierto
modo, provocó el boom de la construcción.
Vamos a ver ahora el apartado de recepción y integración de inmigrantes (Diapositi-
78
Y por último, otro área donde encontramos
posibilidades para enfrentarnos al envejecimiento demográfico (Diapositiva 30): unas
finanzas públicas sostenibles y garantizadas.
De este modo podemos asegurar nuestra
futura capacidad para afrontar las necesidades económicas de todo el mundo. En este
momento, como ya hemos dicho, la crisis ha
supuesto un importante revés para la consolidación de las finanzas públicas que habíamos
logrado en los últimos años. La consolidación
de los presupuestos, mediante una reforma
estructural a largo plazo, tiene que permanecer en puestos de prioridad alta en la agenda
política, pero es algo que debe abordarse a
largo plazo, y no con recortes de los gastos
inmediatos que pueden poner en riesgo la
recuperación económica. Ahora la situación
en España es favorable, en lo relativo al nivel
de deuda pública. Los datos eran bajos en
comparación con la media europea, que era
del 40% del PIB, en relación a la deuda pública, pero el déficit, como ya he dicho, ha subido
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mucho en los últimos tiempos, y se ha abierto
un procedimiento de déficit excesivo, que
ejercerá cierta presión para que el gobierno
español corrija la situación. Naturalmente,
en España esperamos ahora un fuerte incremento en los gastos relativos al envejecimiento de la población.
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ción de la fuerza laboral… Sólo haciendo esto
entraremos en una posición mucho más adecuada para cubrir las necesidades de una
población que envejece. También tenemos la
suerte de resultar atractivos para los inmigrantes. Tal vez ahora no los necesitemos,
pero seguramente lo hagamos dentro de cinco
años. Ahora la pregunta es, ¿podremos
garantizar una inversión suficiente en el
futuro, después de la crisis, cuando nos
enfrentemos a la necesidad de corregir el
enorme déficit público y un saldo mucho
mayor en la deuda pública?
Y para concluir, ¿cuál es el panorama?
¿podremos hacer frente al envejecimiento de
la población? Yo diría que sí, siempre que
podamos utilizar todo el potencial que ofrece
la población europea, porque aún no hemos
llegado, aún hay mucho por hacer: aumentar
el nivel de educación, aumentar la participa-
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Muchas gracias por su atención.
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II. BLOQUE
Impacto a corto y largo plazo de la crisis
sobre el Sistema de Seguridad Social
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El impacto de la crisis a corto
y largo plazo sobre los Sistemas
de Seguridad Social y Fondos
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1. LA CRISIS
Chipre. En el resto de Europa, todos los países experimentarán un descenso. La crisis se
ha hecho más profunda, sobre todo en los países bálticos. He destacado Estonia, Letonia y
Lituania porque están en marcada recesión.
Y luego he marcado a los grandes de Europa:
Alemania, -5,4 en 2009, Irlanda -9, España
-3,2, Francia -3, Italia -4,4 y Reino Unido -3,8
en 2009. Estas son las cifras oficiales que ofrecía la Comisión Europea en mayo de 2009. En
el momento actual, las cifras son aún peores. Y
creo que vamos a recordar durante mucho
tiempo un período como el actual, en el que las
previsiones son cada día peores.
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ntes de pasar a hablar del impacto, a
corto y a largo plazo, de la crisis
sobre los sistemas de seguridad
social y los fondos de pensiones, lo que quiero
es proporcionarles datos reales sobre este
tema, a modo de introducción. Después discutiremos los efectos que ello supondrá, a corto
plazo, para el sistema de pensiones privadas
y, a continuación, para el sistema público. Y
de ahí iremos a la parte más interesante, en
mi opinión, que es la que se refiere a las cuestiones estructurales, y un aspecto de índole
general: cómo vamos a salir de la crisis.
Así que vayamos a los datos [Tabla 1]
En la Unión Europea hay un solo país que
en 2009 presentará un crecimiento positivo:
* Director General del Fondo Nacional para la Política Social y las Políticas de Seguimiento Social. Ministerio
de Trabajo, Salud y Política Social, Italia. Representante de
Italia en el Comité de Protección Social de la UE.
Hubo casos, hubo algunos países, que ya
estaban en recesión en 2008. Se esperaba que
unos cuantos se recuperasen ligeramente
para el 2010, pero no todos ellos.
En cuanto a las tasas de desempleo,
supongo que ya sabrán que ustedes [España]
ocupan el primer puesto de Europa en este
apartado, que en 2010 superará el 20%. Yo
ignoro cuál es la situación real, pero desde
luego como dato es bastante malo. Otros países, sin embargo, no están en una situación
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
97
II. BLOQUE
mucho mejor: la tasa de desempleo será superior al 9,4% en los principales países europeos a partir de 2010.
cipaciones y tienen un rendimiento de -14%
en un año. A continuación coloco las pólizas
de seguros de pensiones italianas, y este es el
tercer supuesto: los seguros italianos, con un
-25%, les darán una idea del hecho de que, en
función de cómo gestionen los fondos de pensiones su portfolio financiero, así será en
resultado final.
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2. IMPACTO SOBRE EL SISTEMA
PRIVADO DE PENSIONES
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Tenemos tres puntos principales. El primero, que los activos en los fondos de pensiones bajaron drásticamente en 2008 y, aunque
se podrían recuperar un poco en 2009, no será
gran cosa. El segundo, que la crisis financiera
ha supuesto un réquiem, el final definitivo,
para el sistema de planes privados basados
en los beneficios, un sistema desfasado. Y tercero: aunque los modernos sistemas de pensiones, basados en la contribución, no corren
riesgo de bancarrota porque, por definición,
no pueden fallar, existe el problema de la adecuación de beneficios.
Vamos a analizar ahora la recuperación de
la inversión, empezando por los planes basados en beneficios, que son los más importantes sobre todo en los EE.UU., el Reino Unido,
Irlanda y los Países Bajos, países donde los
planes privados sustituyeron a los del sistema público de pensiones, y que estaban atravesando una profunda crisis ya antes del
momento actual. Quiero decir: hubo un período de insuficiencia en los fondos, hacia el año
2.000, que fue muy importante. Era necesario
complementar estos fondos con otros recursos, pero los fondos basados en beneficios los
aporta normalmente la empresa, que actúa
como patrocinador y garantiza a los trabajadores algo así como el 30, 40, 60% de su sueldo cuando se jubilan. Y lo que sucede es que si
los activos de estos fondos no son suficientes,
lo primero que deben hacer es pagar una contribución adicional para garantizar la capitalización del sistema, por lo que los requisitos
de contribución son cíclicos y en algún
momento llegan a ser muy altos, disparando
la necesidad de una política de intervención
para tratar de evitar la bancarrota. Yo diría
que la situación ya no era buena para los planes basados en beneficios. El Gráfico 3 les
muestra cómo los miembros activos de los
planes basados en beneficios en los Estados
Unidos, eran más del 60% del total de trabajadores cubiertos en 1979. En 1999 esta cifra
era ligeramente superior al 10%, según los
últimos datos disponibles. Ahora, probablemente sólo el 5 ó el 6% de los trabajadores en
activo están cubiertos por un sistema basado
en beneficios. En un plan contributivo yo sé lo
que doy al sistema, esa es mi contribución.
Pero no tengo ni idea de lo que voy a conseguir, porque eso dependerá de las inversiones
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Así que el panorama no es halagüeño y los
sistemas de pensiones no escapan a las crisis
económicas y financieras, así que vamos a ver
primero qué va a suceder con los planes privados, los primeros en entrar en crisis.
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Estas son las cifras oficiales de la OCDE
en relación con los beneficios sobre los activos
de los fondos de pensiones en 2008. [Gráfico 1
(1.2.)] Y debemos ser cautos, porque no se
empieza de cero: se empieza en -40%; y tenemos a Irlanda, que está en -35%, tenemos a
los EE.UU. en -25, los Países bajos casi en
-20, y España, con un poco menos de -20, y así
sucesivamente. Hay tres datos de Italia, porque allí sé bien dónde encontrar los datos
correspondientes a los distintos tipos de
esquemas: hay datos sobre fondos de pensiones «cerrados» que sólo son categóricos para
determinados tipos de ocupación e incluyen,
por ejemplo, a los trabajadores del metal, de
las industrias químicas, etcétera. Son, por lo
tanto, planes ocupacionales. En 2008 estaban
en -6, -7%. Luego he utilizado también los
fondos de pensiones «abiertos», gestionados
por los bancos, que están abiertos a cualquier
persona, suelen invertir mucho más en parti-
98
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
ANGELO MARANO
del sistema de pensiones. Se empezó con un
15% de los trabajadores en 1979 y ahora estamos ligeramente por debajo del 60%. De modo
que ha habido un cambio: del plan definido
por los beneficios al definido por la contribución.
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Existe también una cuestión sobre la que
quiero hacer hincapié: la definición de «financiación» y de «capitalización» en un sistema
basado en los beneficios, no es tarea fácil. No
es algo que se haga de manera lineal, porque
hay que valorar los activos. Y tenemos la
posibilidad de decidir entre varias opciones.
Está la opción mark-to-market, o «valuar a
mercado», que significa que el precio de los
activos es el precio que tienen en ese momento en el mercado. Luego está la posibilidad de
la «rentabilidad prevista». Es decir, este activo va a dar un beneficio grande en el futuro,
así que voy a calcular mi nivel de financiación
considerando por ejemplo un 8% de recuperación real por año de mis activos: esto es lo que
sucedía todavía en el año 2003: un 8% en los
planes de pensiones de los EE.UU. También
había otras opciones, como el histórico de costes de adquisición. Es decir, pago esta cantidad, la apuesto a esta cantidad. De este modo
existe una ambigüedad en el valor de los activos, en la valoración de los activos y en la evaluación de pasivos (obligaciones y deudas),
porque yo prometo a mis trabajadores el 50%
de su salario final, pero ¿cómo computo ese
salario final? Siempre hay incertidumbre en
este asunto: el trabajador tiene también
incertidumbre sobre cuándo jubilarse. Y así
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Hemos visto que en 2000 se apreció una
escasez de fondos en los planes definidos por
los beneficios. Estos datos son todos anteriores a la crisis, pero muestran claramente algo
que no es bueno: después de la crisis de 2000,
descubrimos de pronto que la mayoría de
estos fondos, de estos planes de pensiones, no
contaban con la financiación necesaria. Aquí
tenemos la PBGC (Pension Benefit Guarantee
Corporation), una agencia gubernamental
independiente que constituye el seguro público para este tipo de esquemas en los EE.UU.
y que, estimó en 2003 una repentina falta de
financiación de los fondos de pensiones que
ascendía a más de 400.000 millones de dólares, un incremento dramático, de un año para
otro [Gráfico 4]. Lamentablemente no cuento
con los datos correspondientes a 2007 y 2008,
pero pueden obtener información sobre el
tema en la web de la PBGC y verán que la
situación es complicada.
El problema es que esto supone que, en
tiempo de recesión, los costes de mano de
obra suben para que el comportamiento sea
procíclico. Cuando la economía está mal, es
necesario aumentar los costes de mano de
obra y esto contrasta fuertemente con la
necesidad de aumentar la competitividad.
Pero en las últimas décadas en los EE.UU.
todas las empresas de aviación que tenían un
plan de pensión basado en beneficios han
fallado, y sus planes de pensiones han tenido
que ser rescatados por el PBGC. Durante los
últimos siete años todos los planes del sector
del metal, especialmente del acero, han desaparecido. Y ahora GM, Ford y Chrysler, la
industria automovilística: ellos son los
siguientes candidatos al colapso de dichos
sistemas.
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¿Y por qué tienen estos fondos tales dificultades? Pues porque cuando el Mercado
financiero mejora, no hay problema ninguno.
Es decir, si usted pone un dinero en su plan
de pensiones, el plan de pensiones invierte en
el mercado y el beneficio que obtiene es considerable. Así que parecerá que los fondos
cuentan con financiación aunque usted no
esté contribuyendo a ese plan. Ha habido
algunos años, en que las compañías no han
puesto en los EE.UU. ni un dólar en el plan de
pensiones basado en beneficios, porque el
mercado estaba en pleno boom. Algunas
empresas incluso sacaron dinero de estos fondos, porque el exceso de los mismos era tal
que se podía hacer eso. Pero si nos encontramos en una situación como la actual, uno
debe aportar una gran cantidad de dinero al
fondo, a su plan, porque de pronto las reservas bajan.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
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II. BLOQUE
sucesivamente. ¿Qué índice de descuentos
voy a aplicar? Las ambigüedades del nivel de
financiación en los planes basados en beneficios, a este nivel, existen. Podría decirse que
la financiación a través de la capitalización
en este caso, no es muy diferente si se la compara con el concepto de la financiación a través del sistema de reparto. De hecho, algunas
empresas estadounidenses estaban de facto,
financiando sus planes de pensiones con la
contribución de futuros trabajadores, como se
ha hecho en Alemania con los planes privados, basados en beneficios.
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Variabilidad. Estas son las previsiones de
la OCDE. [Gráfico 5]. Yo no me creo las cantidades –el índice de sustitución que indican
ellos está en el eje Y, así que ustedes no pueden verlo– no me creo sus previsiones a este
respecto. Sin embargo sí me creo las relativas
a la variabilidad, de un año a otro, de la pensión que uno obtiene a cambio de sus ahorros.
Es decir, vamos a asumir que ponemos en
participaciones un 40% y, otro mes, un 50%
de los ahorros destinados a pensiones, y que,
en función de cómo vaya el mercado, se puede
obtener un rendimiento considerable. Dicen
que el índice de recuperación con una contribución del 5%, es del 60%. Este es el motivo
por el que no me creo estas estimaciones en
ningún caso. Pero pueden ir del 60 a menos
del 10 por ciento, o del 1 al 6 en unos años, así
que los trabajadores que ahorran para su
jubilación no saben qué van a tener en el
futuro, y quién obtendrá 1 y quién obtendrá 6
cuando llegue el momento de jubilarse.
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De forma que, en esta situación hay
muchos daños que deben evitarse: hay que
evitar la bancarrota y no poner demasiada
carga sobre la economía, lo que significa –y
esto es lo que están haciendo la mayoría de
los países– que hay que dar más tiempo, hasta que se restablezcan los niveles adecuados
de financiación, lo que supone al menos diez
años. Lo que significa que, durante diez años,
estaré en una situación en la que la financiación no será la que debiera ser, por ley. Otra
es renunciar a la valuación a mercado, que
significa que hay libertad para evaluar los
activos en función de lo que necesiten, o deseen, los planes de pensiones. Y luego, más
cambios estructurales. Reducción de beneficios, como en los Países Bajos, donde se ha
decidido la suspensión de la indexación programada, que no se recuperará antes de
2012. Para terminar, el sistema de garantía
pública: en los EE.UU., el sistema de la
PBGC, establecido en 1974. En 2006, el Reino
Unido puso en marcha un sistema de garantías similar, e Irlanda lo está haciendo ahora.
Lo que significa que será necesario rescatar
los planes: los trabajadores pagan una parte,
porque no obtienen el 100% que se les prometió, pero el sistema público se hace cargo de
otra parte de los beneficios, que quedan así
garantizados.
una situación mucho mejor, pero que nunca
puede fallar. Porque un sistema contributivo
es un sistema en el que yo pongo un dinero, y
ellos me dan lo que debo obtener por ese dinero. Así, si el mercado financiero va mal, me
darán poco. Y si el mercado financiero despega, yo ganaré mucho. Así, las empresas que
contribuyen no corren ningún riesgo. Los que
sí se arriesgan son los trabajadores con fondos de pensiones. Y hay otros riesgos, como el
de la adecuación, por ejemplo: cuando los
mercados financieros están en mala situación, mis beneficios bajan. Y la variabilidad,
como veremos enseguida.
En cualquier caso, apuesto con quien quiera apostar que todos estos sistemas van a ser
sustituidos, en un período de tiempo breve,
por el sistema contributivo, que no supone
100
Hablemos de la adecuación. En Irlanda
pierden un 35% del capital, de sus activos, es
decir, que los trabajadores van a obtener un
35% menos en un año de pensión. Luego también están las políticas y las actitudes personales. Qué quiero decir con esto: cuando estamos en crisis, la actitud es la contribución
contra-cíclica. Se debería permitir que la gente que pierde su trabajo, que no tiene dinero
suficiente, utilizara en ese momento una parte de lo que ha ahorrado para su jubilación.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
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ANGELO MARANO
Es decir, no tiene sentido que uno se muera
de hambre ahora y sea rico cuando se jubile.
Así que muchos países han decidido permitir
a la gente que retire los ahorros que tienen
para la jubilación, como por ejemplo España,
Australia, Islandia y Dinamarca.
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Las cosas no son del todo negras, sin
embargo, porque no debemos evaluar los rendimientos de los fondos de pensiones sólo a un
año. En otras palabras, 2008 ha sido un año
especialmente malo, pero seguramente los
mercados financieros se van a recuperar a
largo plazo; la recuperación de las inversiones no va tan mal, de forma que la gente se
recuperará de las pérdidas actuales. El problema es que ahora no debemos vender. Los
más perjudicados son los que se ven obligados
a vender de forma inmediata. Por eso se recurrió a la intervención, para evitarlo. Sobre
todo para permitir a la gente que adquiriera
rentas diferidas. ¿Y qué son rentas diferidas?
Cuando uno se jubila (pongamos, a los 65
años) es preciso gastar todo lo ahorrado en un
fondo de pensiones para adquirir un instrumento financiero determinado, que se llama
anualidad, o renta, y que es una pensión privada. Suelen emitirlas las compañías aseguradoras privadas. No tienen necesariamente
que estar relacionadas con planes de pensiones. El plan de pensiones se detiene cuando
uno se jubila, y pasa el dinero a una compañía
de seguros que es la que vende este producto
financiero. Está claro que el coste de este producto financiero depende de los beneficios en
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Existe una tendencia a reducir la contribución obligatoria. Los Estados Unidos decidieron que las empresas ya no podían contribuir,
de la manera en que lo estaban haciendo, a
los planes contributivos de sus empleados. Y
Rumanía, Estonia y Lituania han hecho lo
mismo. De esta forma, el ciudadano pierde
una parte de sus ahorros para la jubilación.
La gente quiere contribuir lo mínimo en este
momento, las empresas contribuyen menos, y
uno puede retirar parte de sus ahorros. El
resultado de todo esto será la reducción de las
pensiones en el futuro.
el mercado, y de la esperanza de vida. Pero
cuando el mercado está tan mal, uno tiene
poco dinero y comprar ese producto que vende
la compañía aseguradora puede salirle muy
caro. Así que la idea es esperar, esperar antes
de vender, esperar unos años, adquiriendo
rentas diferidas. El seguro nos dará, durante
dos o tres años, una cantidad de dinero y después, en 2, 3 ó 4 años, podremos transformar
la porción restante en una renta. Así que hay
que esperar el momento en que el mercado se
recupere. Luego tenemos, por ejemplo, a la
OCDE haciendo presión para que la gente
gestione de forma dinámica su portfolio, lo
que en la práctica significa que, cuando uno
es joven, debe invertir en participaciones y, a
medida que se acerca el momento de la jubilación, hay que irse desplazando hacia los
bonos, que ofrecen mayor seguridad. Entretanto, como la gente no suele colocar su dinero de manera tan inteligente, no tiene esa
mentalidad, algunos países están pensando
en introducir un seguro de garantía para trabajadores que están cerca de la jubilación.
Israel, por ejemplo. Y esto significa que en los
últimos tres años en que uno pertenece a un
plan de pensiones, cuenta con la garantía de
que no perderá más de una cantidad determinada. Es decir, que se congela, más o menos,
lo que uno tiene, tres años antes de jubilarse.
Y algo así están estudiando en Italia, pero
dentro de Italia hay algunas regiones independientes: en Trentino, por ejemplo, están
garantizando con dinero público las pensiones privadas en los últimos tres años de vida
laboral.
En cualquier caso, estamos en la parte
blanca, en la más positiva. Cuando los fondos
de pensiones son nuevos, las pérdidas tienen
menos importancia tanto para la economía
como para el individuo. En Italia tenemos
planes de pensiones en los que los trabajadores han estado haciendo aportaciones durante cinco, diez años… lo que supone que no
pierden mucho. El caso de los EE.UU. es diferente, o el de los Países Bajos, e Irlanda. Pero
tenemos que volver al lado negativo. Las pér-
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SUMARIO
101
II. BLOQUE
fiscales y las contribuciones descienden, y el
equilibrio del sistema se deteriora. Entonces
se producen las intervenciones. Los políticos
pueden tomar la decisión de reducir los costes
de mano de obra, que es lo que suele hacerse.
Y esto se hace reduciendo las contribuciones o
los impuestos, y funciona porque es la política
fiscal que se aplica en una situación de crisis.
Pero entonces se crea el problema de la financiación del sistema de pensiones. Y el escaso
crecimiento económico puede afectar a la
ratio de gasto/PIB, y lo hace en gran medida.
Voy a dar algunos datos. Uno asume que su
ratio de gasto en pensiones/PIB es del 10%, y
esta cifra es constante, siempre que el PIB y
el gasto crezcan un 2% al año, que es una
situación realista. Si uno asume que esta
situación va a ser así y después el PIB desciende en un 2% en un año, por 2 años, descubrimos que la ratio del gasto en pensiones
frente al PIB aumentará casi en 1 punto.
Pasará de 10% a 10,8%. Y todos sabemos la
importancia que tiene la ratio del gasto en
pensiones frente al PIB en el marco del mercado europeo. Esto puede poner en serio peligro o, al menos, desestabilizar la situación en
algunos países.
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3. IMPACTO SOBRE EL SISTEMA
PÚBLICO DE PENSIONES
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didas son cuantiosas, y la recuperación será
difícil aunque el mercado se recupere.
Muchos planes están cambiando. Decimos:
«he perdido mucho dinero en acciones». Y nos
decidimos por los bonos, lo que significa que
ellos también van a perder, no van a estar en
primera línea. Así resulta muy complicado
aplicar la mentalidad, basada en el ciclo de
vida, en lo referente a ahorros para la jubilación, por los que otros trabajadores se pasan a
los bonos. También encontramos problemas
en el lado del gobierno, porque algunos de
estos fondos estuvieron muy expuestos a los
activos tóxicos, aunque en total, la exposición
de los planes privados de pensiones no es
demasiado mala. Unos tres o cuatro céntimos
del coste total. Y en cuanto a los aspectos
negativos, el último de todos (del que hablaremos más tarde): será difícil para la gente
contribuir con regularidad a un plan de pensiones privado.
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Los planes de pensiones públicos no quedan a salvo de la crisis: quedan a salvo de la
crisis financiera, en su mayoría, pero no de la
crisis económica. Primero porque la crisis
económica puede poner en peligro el equilibrio financiero del sistema de «reparto», debido a la disminución en los ingresos y al incremento en el número de jubilados. Segundo,
porque puede producirse una reducción de
beneficios. En fin, porque los fondos de reserva de las pensiones públicas también resultan afectados por la crisis financiera.
Equilibrio financiero del sistema de reparto: los pagos son predeterminados, es decir:
conocemos bastante bien, al menos en épocas
normales, cuanta gente va a jubilarse al año,
y sé más o menos cuántos jubilados van a
morir en un futuro próximo. Pero los ingresos
fiscales y las contribuciones dependen de la
economía, de forma que cuando el ciclo económico atraviesa un mal momento, los ingresos
102
Tenemos entonces la posibilidad de que el
flujo de jubilados aumente y, con él, los gastos. Así que los ingresos por contribuciones
pueden caer, pero los gastos pueden aumentar. ¿Por qué? Los trabajadores pueden decidir jubilarse porque la empresa necesita deshacerse de parte de la plantilla. Son empleados que no van a ir al paro y, si se jubilan, la
situación será mejor para todos. Así, los
gobiernos recurren a las jubilaciones anticipadas. En este momento no hay ningún país
que diga claramente que va a prejubilar trabajadores, pero sospecho que muchos lo
hacen. Y luego está el recurso de los beneficios por invalidez, es decir, doy una pensión
por invalidez a una persona determinada, y
evito que cobre por desempleo. La presidencia sueca de la UE ha colocado este punto
entre sus prioridades, así que tendremos que
explicar a los suecos que en Italia, por ejem-
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
ANGELO MARANO
plo, las pensiones de invalidez se dan sólo a
gente que verdaderamente no puede trabajar. De modo que este punto no está justificado en todos los países, aunque lo esté en unos
cuantos.
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4. ALGUNOS ASPECTOS MAS
ESTRUCTURALES DE
LAS PENSIONES
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Así que este es el impacto que podemos
esperar a corto plazo. Pero quiero hablar de
otras cosas más estructurales. Primero en el
nivel microeconómico: es cierto que la gente
ahora es más pobre, así que es complicado
que aumente su contribución y, sobre todo,
que aumente su contribución a los fondos de
pensiones. Segundo, en el nivel macroeconómico: no es que el sistema financiado por
reparto sea mejor que el sistema financiado
por capitalización, o no sufrirían la crisis. Se
trata más bien de que existe una balanza
pública, «el presupuesto», que puede funcionar como un amortiguador. Este es verdaderamente el plus del sistema público. Vamos a
profundizar en ello.
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También es posible que se reduzcan los
beneficios del sistema público de pensiones.
En primer lugar, cuando la situación está
mal, uno puede optar por no indexar las pensiones o bien por dejar para más adelante la
mejora de los beneficios. Sistemas nacionales, basados en la contribución nocional, que
están en marcha en Italia, Suecia, Polonia y
Lituania nos devuelven lo aportado, que no es
un beneficio desde el punto de vista del mercado financiero, sino una devolución en base
al PIB o al incremento del total de los salarios
en el sistema económico. En este caso, sucede
que como la economía va a la baja, los beneficios que obtengo sobre mi contribución serán
negativos o, en cualquier caso, muy reducidos. Luego está el sistema basado en las
ganancias. Así que, el sistema tradicional
público de pensiones basados en el salario
puede presentar esta característica, porque
puede suceder que el salario de referencia, en
el marco de las pensiones, se actualice en
línea con el crecimiento del PIB o con los índices totales de crecimiento de los salarios.
bonos del estado, con lo que la pérdida es cero.
Francia tiene una reserva muy baja para fondos de pensiones, pero casi todo está invertido en acciones, como en Irlanda, donde la
situación tampoco es buena.
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Otro caso es el de los países que ponen
algún dinero en los fondos de reserva para
pensiones [Gráfico 6]. Los fondos de reserva
para pensiones se invierten en el mercado, en
bonos o en acciones y, en función de la magnitud del fondo y el porcentaje invertido en
acciones, se pueden tener pérdidas también
en los fondos públicos. Veamos el caso de Suecia, el último, que obtiene un 31,7% de los fondos de reserva del PIB, una cantidad muy
respetable. Y el 52,9% se invierte en acciones,
lo que significa que para Suecia el problema
no sólo está en el aspecto de los planes privados de pensiones, sino también en el de los
fondos públicos de reserva. España está en
muy buena forma, porque tiene la deseada
cifra de 2007, un 4,5% de los fondos de reserva para pensiones, pero está todo invertido en
4.1. Hablemos del nivel microeconómico.
En una situación como la actual, la gente
debería ahorrar y contribuir más a los fondos
de pensiones, porque esa contribución supone
un sustituto para las pensiones públicas, que
están en descenso. Ese es el dato que nos van
a dar la mayoría de las organizaciones internacionales. Luego debería venir la recuperación de esas pérdidas recientes. Existen también países que hacen mucho hincapié en los
planes privados de pensiones, y la prueba es
que la gente ahorra muy poco, sobre todo en
los EE.UU. y el Reino Unido., donde existen
datos oficiales de esta tendencia. De modo
que es preciso ahorrar y contribuir más, pero
vamos a pensar en el comportamiento habitual durante un ciclo vital, el que nos enseña
la economía estándar. Cuando una persona
se siente pobre, ahorra menos: se sienten
pobres, bajan su nivel de vida durante toda
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SUMARIO
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II. BLOQUE
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dan más flexibilidad. Se pueden incrementar
los índices de contribución. Se pueden redistribuir los ingresos fiscales. Se puede usar la
deuda pública. Se puede recurrir a las reservas públicas. Así que tenemos muchos instrumentos con los que hacer frente a los problemas financieros que podrían presentarse.
España no los tiene porque aún se encuentra
en situación de superávit. Pero muchos de
nuestros países no tienen tanta suerte. Así
que, en esta situación, se pueden redescubrir
las bondades de una balanza pública no
demasiado rígida, dinámica en lugar de congelada en un objetivo del cero por ciento o de
superávit. En el otro extremo de la escala
está Alemania, que aprobó una ley que dice
que tienen que alcanzar el superávit para
2012, o algo así. Pero de lo que no hay duda es
que en una situación como la actual, deberíamos redescubrir la flexibilidad que la parte
pública permite.
AJ
su carrera, y ahorran menos. La gente sólo
aumenta su contribución si siente que su
perspectiva de jubilación, lo que espera obtener de su pensión en el futuro, se va a deteriorar aún más que sus ingresos actuales. Es
decir, yo me siento ahora más pobre, pero sé
que en el futuro no tendré nada, así que tendré que ahorrar algo. Pero también necesito
tener la posibilidad de ahorrar ahora, lo que
parte de la base de que tengo que tener algún
gasto que pueda recortar. Tengo que tener la
posibilidad de reducir mi consumo, pero sin
ponerme en riesgo de caer en la exclusión
social, la mía o la de mis hijos. Si tengo que
pagarles la universidad, por ejemplo, dejaré
de lado mi pensión. Prefiero pagar la universidad a mis hijos. Así que, tenemos que tener
la posibilidad de ahorrar más, y ese no es probablemente el caso en estos momentos.
Entonces, ¿Por qué no aumentan los planes
de pensiones privados? Porque si la economía
crece, los ingresos crecen, la gente ahorra
más y piensa que va a tener un futuro mejor,
y decide contratar un plan de pensiones privado. Pero ese no es el caso ahora. Los planes
de pensiones se enfrentan al hecho de que la
gente es ahora más pobre, y quieren ahorrar
menos e, incluso, gastar los ahorros.
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Otra cosa: en una situación en la que los
sistemas públicos de pensiones son financiados por reparto, creo que lo peor que se puede
intentar es probar a pasar del reparto a un
sistema de pensiones financiados, en su totalidad o en parte, por capitalización. ¿Por qué?
Porque obtener fondos para un sistema de
pensiones que funciona por reparto requiere
recursos extra. Hacen falta más impuestos,
más deuda pública. Hacen falta más contribuciones para financiar las pensiones actuales, pero también hace falta ahorrar. En otras
palabras, apartar una cantidad de dinero. Y
esto, hacer pagar a la gente más impuestos y
más contribuciones en una situación como la
actual, es lo que cabe esperar que hagan algunos programas políticos.
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Otra cuestión. Pongamos que obligamos a
la gente a ahorrar más ahora. Estamos en
una crisis donde la demanda agregada es
baja, así que debemos aumentarla. Y sabemos que lo peor que puede hacerse en una
situación en la que la demanda agregada es
baja es aumentar el índice de ahorro, porque
aumentando el índice de ahorro, desde el
punto de vista keynesiano, significa reducir
aún más la demanda agregada. En otras
palabras: si consiguiéramos que la gente
aumentase el ahorro en una situación de crisis como la actual, empeoraríamos esa crisis
aún más.
4.2. Vamos ahora al nivel macroeconómico. He dicho que los sistemas de pensiones
públicas financiados por reparto puro y duro,
no escapan a la crisis. Pero tienen algo: la
balanza pública, los presupuestos, que les
104
Pero también existe un riesgo: cuando se
está en una situación de crisis, uno puede
verse tentado a retirar activos que ya están
ahí, es decir, podemos pensar en utilizar el
fondo de pensiones públicas adonde hay, o en
nacionalizar los planes de pensiones privados, y emplear ese capital para pagar las
intervenciones actuales, con la intención de
que los beneficios obtenidos vayan a ser
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
ANGELO MARANO
financiados por el sistema de reparto en el
futuro. De este modo se consigue una gran
cantidad de dinero de manera inmediata y se
piensa que, en el futuro, cuando tengamos
que pagar una pensión, se utilizará el principio del reparto. Esto es lo que está sucediendo
en Italia: hemos pensado que el Tratamiento
de Fine Raporto (TRF) era algo así como capitalizar el componente diferido del salario,
obtener fondos de él. Entramos en el Sistema
público de Seguridad Social y ponemos fondos
para el futuro del «reparto». En Argentina ya
han decidido nacionalizar los planes privados. En Irlanda están utilizando el fondo de
reserva de pensiones públicas para recapitalizar el sistema bancario.
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Sin embargo, tengo la impresión de que
este panorama es demasiado optimista, porque faltará algo, algo más… estructural. Porque la crisis se originó en un sector concreto.
Es decir, las clases medias y bajas de los
EE.UU ya sufrían una tendencia negativa de
distribución de los ingresos a mediados de los
años 80, así que ninguno de estos grupos
pudo aumentar sus ingresos, ni sus salarios,
y si financiaron sus ahorros y su consumo fue
gracias al efecto riqueza ocasionado por la
burbuja inmobiliaria. De modo que, los ingresos por el trabajo eran bajos, pero el valor de
mi casa estaba aumentando tanto que yo
podía comprarme una casa sabiendo que, al
cabo de tres años, costaría el doble. Y ahora
ese efecto ya no existe, y la demanda de las
clases medias y bajas de los EE.UU., que era
el elemento mas importante que estaba
subiendo la demanda en el resto del mundo
tampoco está. Así que la crisis terminará sólo
si somos capaces de identificar quien va a
sustituir a esa demanda que ya no existe.
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En términos generales, desde el punto de
vista de la macroeconomía, la gente tiende a
contribuir menos cuando está en crisis, en vez
de aumentar su contribución. El incremento
del ahorro cuando la demanda ya está baja
sólo puede empeorar las cosas. El Sistema
público está en mejores condiciones que el
privado porque la balanza pública ofrece una
mayor flexibilidad y diferentes instrumentos
para hacer frente a la situación. Pero entre
estos instrumentos está el riesgo de que uno
se vea utilizando los fondos del Sistema.
cuencias duraderas. Puede ser que en un
momento la burbuja inmobiliaria se haya
reabsorbido, el sector financiero habrá recuperado el equilibrio, se estarán reconstruyendo los inventarios, se habrá recuperado la
producción y el flujo de crédito, habrán mejorado las expectativas y el empleo, volverá a
crecer el PIB y la recuperación económica llevará a la recuperación fiscal, así que todo volverá a empezar de nuevo. Nos habremos
parado un momento, y nos volveremos a
poner en marcha para volver a donde estábamos.
5. LA CUESTIÓN GEOPOLÍTICA
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Y para terminar, la cuestión geopolítica.
¿Cómo vamos a salir de la crisis? Porque los
efectos sociales de la misma sólo se ven, por el
momento, en parte. Porque hemos descubierto que no existen indicadores estadísticos
tempestivos, en el campo social, que se apliquen a escala mundial. Conocemos los datos
del desempleo, los datos del PIB. No se hablará de pobreza en 3 ó 4 años. Pero dentro de 3
ó 4 años descubriremos si el índice de pobreza
ha aumentado con la crisis. Yo creo que esta
crisis se recordará durante mucho tiempo,
sobre todo si no cesa.
Ciertamente hay un escenario donde la
crisis meramente va a terminar sin conse-
Les voy a dar algunos posibles sustitutos.
Podría formarse otra burbuja de cualquier
otra cosa. El mecanismo es el mismo, así que
la gente sabe que el efecto riqueza será mayor
y así puede darse una situación que contribuya a ayudarles a ahorrar y a consumir.
O bien surgirá un nuevo equilibrio en la
demanda interna, y la distribución de los
ingresos que ha caracterizado las últimas dos
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
105
II. BLOQUE
India y China comienzan a crecer. Los ingresos de los trabajadores en India y China
comienzan a aumentar, y las familias indias
y chinas empiezan a consumir más. Quieren
los bienes de consumo que vienen de Occidente. Y nosotros, los de Occidente, empezamos a
vender nuestros productos a China y a India.
En este caso, tendremos que ser muy competitivos con los precios, lo que significa que
tendremos que bajarlos para estar a su altura, y para hacer esto tendríamos que bajar los
salarios en Europa, a la par que aumentan en
India y China. Es una propuesta provocadora, pero creo que entenderán por dónde quiero ir, y que es algo que no está muy lejos de
suceder.
décadas podría variar: que los ingresos por el
trabajo se llevaran el trozo más grande del
pastel, para disparar la demanda.
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O podría haber un incremento en el papel
de lo público. En algunos países, la parte
pública está asumiendo una actitud mucho
más sólida, mucho más intervencionista en la
economía. De modo que la demanda pública
de infraestructuras, por ejemplo, de educación universitaria, de sanidad… fuera más
fuerte, de manera permanente, en ese nuevo
escenario. Así, la demanda procedería del
sector público. Y luego está la posibilidad, y
esto es muy osado, de que la demanda externa sustituyera a la demanda interna. La
demanda externa puede venir sólo de Asia, de
India y China. Así que les invito a pensar en
esta posibilidad, que es bastante extrema.
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Muchas gracias.
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Ministerio de Trabajo, Sanidad y Asuntos Sociales, Italia, UE
Comité de Protección Social & Universidad de Roma La Sapienza
[email protected]
[email protected]
Impacto de la crisis en los sistemas de
seguridad social y en los fondos de pensiones
a corto y a largo plazo
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Santander, España, 14 de julio de 2009
Universidad International Menéndez Pelayo UIMP.
Seminario sobre el impacto de la crisis en el sistema de la seguridad social
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Organizado por la UIMP y el Ministerio de Trabajo e Inmigración del Gobierno Español
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Presentación:
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1. La crisis (un par de datos)
2. Impacto sobre el sistema de pensiones privadas
3. Impacto sobre el sistema de pensiones públicas
4. Dos aspectos estructurales de las pensiones
5. Un aspecto general: ¿cómo vamos a salir de la crisis?
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II. BLOQUE
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1. La crisis
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2. Impacto sobre el sistema privado
de pensiones
• Pérdida de activos en fondos de pensiones.
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• ¿Réquiem por los (antiguos) planes basados en los
beneficios?
• Los (modernos) planes basados en la contribución: riesgos de la adecuación de beneficios.
• El sistema, en general, está bajo presión.
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2.1.1. Pérdidas de activos en los fondos de pensiones
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2.1.2. Magnitud y distribución de las participaciones
en el sistema privado de pensiones
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II. BLOQUE
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2.2. ¿Réquiem por los planes basados en beneficios?
• Ya tenían dificultades antes de la crisis.
• Las pérdidas hacen que la financiación del sistema no
sea suficiente.
• Requisitos de contribución: son altamente pro-cíclicos.
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• Las políticas intervencionistas tratan de evitar la bancarrota del sistema para no ejercer demasiada carga
sobre la economía.
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2.2.1 Ya tenían dificultades antes de la crisis
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2.2.2. Las pérdidas hacen que el sistema no tenga fondos
suficientes
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2.2.3. Requisitos de contribución altamente procíclicos
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• Con un mercado alcista , el valor de los activos aumenta
– Posible descanso en las contribuciones
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• Con la crisis, es necesario aumentar las contribuciones y
el coste de la mano de obra
– ¿Qué hacer con los planes de GM, Ford y Chrysler
(habida cuenta de que el sector público ya se ha tenido
que hacer cargo de líneas aéreas y de empresas del
sector del metal)?
• La definición de «capitalización» es muy ambigua
– Valor de los activos (¿valuación a mercado, rentabilidad prevista, otros?)
– Valor de los pasivos (¿qué salario? ¿qué edad de jubilación? ¿beneficios acumulados o finales? …)
– ¿Qué índice de descuento?
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2.2.4. La intervención
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• Tratar de evitar la bancarrota sin poner demasiada carga en la economía:
– Dar tiempo a la recuperación del nivel de capitalización adecuado (todos
los países)
– Suspender la evaluación de los valores a mercado (a costa de reducir la
transparencia)
• Más (intervenciones) estructurales:
– Reducir beneficios si no se puede garantizar la capitalización (NL)
– Emplear los seguros públicos: EE.UU (PBGC desde 1974), Reino Unido
(desde 2006), Irlanda (ahora)
• Los trabajadores pagan parte del coste
• Otros planes (con cuota de seguros) y la balanza pública pagan la cantidad correspondiente de beneficios garantizados
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• En cualquier caso, lo más probable es que la crisis actual suponga el final
de los planes basados en beneficios, que serán sustituidos por planes basados en contribución
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2.3. Planes basados en la contribución
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• La mayor parte de los nuevos fondos:
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• No pueden fallar…
• … porque desplazan los riesgos:
– Riesgo de adecuación (baja media de beneficios)
– Riesgo de variabilidad (no tenemos la posibilidad de
retirarlos en el año adecuado)
– Necesidad de contribuciones procíclicas
– (Riesgos demográficos)
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2.3.1 Variabilidad de las pensiones privada
de año en año
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2.3.2. Riesgo de adecuación
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• Las pérdidas actuales en ahorros para la jubilación se traducen en menores beneficios en la pensión
• La actitud de la gente y la de la política es la contribución contra-cíclica:
– Permitir que quienes tienen dificultades económicas usen
ahora sus ahorros para la jubilación (Australia, Islandia,
Dinamarca, España)
– Tendencia a reducir las contribuciones obligatorias (EEUU
está a favor de la participación de las empresas en los planes
basados en contribuciones, Rumanía, Estonia, Lituania)
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II. BLOQUE
2.3.3. Pero… no está todo perdido:
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• Los beneficios de los fondos de pensiones tienen que evaluarse
a largo plazo
–
La gente se recuperará de las pérdidas actuales
–
Si no tienen necesidad de vender ahora:
• Introducir rentas (anualidades) diferidas
• Tratar de que la gente opte por la distribución dinámica
de su portfolio y que se pase a los bonos a medida que se
acerca a la jubilación
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• Entre tanto, introducir algún seguro para la gente que
se acerca a la jubilación (sólo están estudiando en Israel
y en Italia: ya está en marcha en Trentino)
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• Cuando los fondos de pensiones son nuevos, las pérdidas son
de menor importancia para el individuo y la economía
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2.3.4. Sin embargo:
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• Las pérdidas han sido muy cuantiosas:
– La recuperación será difícil incluso cuando los mercados
financieros vuevan a subir;
– Muchos planes se desplazan hacia una distribución más
conservadora de los activos: perderán el tren.
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• Es difícil contemplar los ahorros para la jubilación en el marco
del ciclo vital:
– ¿Cómo pedir a la gente que estudie el tema y se comporte
de manera responsable si las prácticas del sector les llevan
en dirección opuesta?
• También hay problemas en el lado del gobierno:
– Aunque la exposición en el sector de los activos tóxicos no
ha sido demasiado grande, en general, dentro del sistema
(la OECD estima un 3% del total de activos), en algunos
casos sí lo ha sido.
• Será difícil que la gente contribuya adecuadamente:
– Después volveremos sobre este punto.
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3. Impacto sobre el sistema público de pensiones
• Mientras los fondos de pensiones han sufrido más el impacto
de la crisis financiera, los sistemas públicos de pensiones
han acusado más la crisis económica:
— Equilibrio financiero de los sistemas de reparto;
Aumento del flujo de jubilados;
–
Posible reducción de los beneficios;
–
Fondos de reserva de las pensiones públicas.
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3.1. Equilibrio financiero del sistema público de pensiones
(PAYG)
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• Sistemas financiados con el principio de reparto
• Pagos predeterminados a corto plazo:
– El flujo de jubilados se suele conocer de antemano;
– Lo mismo sucede con la tasa de mortalidad.
• Los ingresos fiscales y de contribución dependen:
– del ciclo económico;
– de intervenciones discrecionales para reducir costes de mano
de obra;
– de cómo el bajo crecimiento económico afecta a la ratio gasto de
pensiones / PIB :
• Se asume un 10% constante, tanto con el gasto como con el
precimiento del PIB a un 2% real cada año;
• Si el PIB baja un 2% durante dos años, la ratio será de 10,8%
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3.2. Aumento del flujo de nuevos jubilados
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• Trabajadores que ya podían jubilarse pero decidieron no hacerlo, pueden dar el paso ahora, debido a la crisis.
• Los gobiernos pueden recurrir a las prejubilaciones de forma
–
explícita (ninguno lo acepta)
–
implícita:
• se recurre a los beneficios por desempleo durante los
últimos años, hasta que se tiene derecho a la jubilación;
• Pensiones de invalidez
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– Prioritario para Suecia durante su presidencia en la
UE.
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3.3. Posible reducción de beneficios
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• Reducir la indexación o postergar las mejoras de beneficios ya
programadas.
• Escaso beneficio sobre la contribución:
NDC (“notional defined contribution”: Italia, Suecia, Polonia, Letonia):
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–
• Recuperación de la contribución vinculada al PIB o al
índice total de crecimiento de los salarios;
• En estos años, podrían llegar a ser negativas.
–
Sistemas basados en las ganancias:
• La valorización de anteriores ingresos en la fórmula de
la pensión (salario de referencia) puede estar vinculada
al PIB o al índice total de crecimiento de los salarios.
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3.4. Reserva de fondos públicos de pensiones
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4. Dos aspectos más estructurales de las pensiones
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• Nivel microeconómico: cuando la gente es más pobre, resulta
más difícil hacerles aumentar su contribución a los fondos de
pensiones. Y tal vez esto no sea lo más sensato…
• Nivel macroeconómico: no es el sistema de reparto lo que mejora el rendimiento de los sistemas públicos, sino la posibilidad
de usar la balanza pública para distribuir los costes en diferentes fuentes de ingresos, con mayor plazo de tiempo y durante varias generaciones
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4.1. Nivel Micro - 1
• En teoría, la gente debería ahorrar más y contribuir más a los
fondos de pensiones:
–
Los fondos privados deberían suplir a las pensiones públicas, que están en declive;
–
La gente debe recuperarse de recientes pérdidas;
–
Ya antes de la crisis la gente contribuía muy poco (el caso
del RU y los EE.UU.).
Se sienten más pobres y tienden a desacumular activos
(efecto de los ingresos durante el ciclo vital).
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• No obstante, la conducta normal del ciclo vital sugiere que ahora la gente ahorrará menos, pues
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4.1. Nivel Micro - 2
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• La gente sólo contribuirá más si:
Siente que la perspectiva de sus beneficios (pensiones) se
va a deteriorar aún más que sus ingresos actuales (el efecto de sustitución intertemporal prevalece sobre el efecto de
los ingresos);
–
Puede reducir su consumo sin que ello afecte a sus perspectivas de inclusión social (por ejemplo, el pago de los
estudios de sus hijos).
MI
NIS
TE
–
• Desde aquí, las dificultades de los fondos de pensiones:
–
En lugar de basarse en un crecimiento sostenido de los
ingresos, tienen que hacer frente a los efectos de los ingresos negativos.
• Además, aumentar los ahorros en el marco actual podría ser
contraproducente desde el punto de vista de la demanda agregada (enfoque keynesiano).
14/07/2009
118
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
ANGELO MARANO
4.2. Nivel Macro - 1
NM
IG
RA
CIÓ
N
• Los sistemas de «reparto» estricto no están al amparo de la crisis.
• Lo que permite una mayor flexibilidad es la posibilidad que se
ofrece dentro de la balanza pública :
•
Aumento de las tasas de contribución
•
Reasignación de las devoluciones fiscales
•
Uso de la deuda pública
•
Uso de las reservas
• Se descubre de nuevo que la balanza pública no debería ser
demasiado rígida
EI
Alemania es un ejemplo de lo contrarios
AJ
O
•
TR
AB
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4.2. Nivel Macro - 2
MI
NIS
TE
RIO
DE
• Si el sistema es de «reparto», su financiación (incluso parcial, como sería la obtenida
reduciendo la cobertura pública y sustituyéndola por una provisión privada de fondos)
requiere recursos adicionales, es decir, aumentar los impuestos o la deuda pública
– Se conoce como «problema de la primera generación»
– Los fondos de la reserva pública siguen estando justificados, porque son temporales
y permiten distribuir mejor los costes entre generaciones
• Además:
– Cuando ya hay algo capitalizado y necesitamos recursos extra, podemos tratar de
utilizarlos y financiar luego los beneficios asociados al sistema de reparto, a través
del reparto.
• Históricamente, esto ha permitido rescatar planes de pensiones que estaban en
bancarrota (a causa de una guerra, de la hiperinflación, la crisis del sistema financiero, etc.) reduciendo así las pérdidas en las pensiones de individuos y familias.
• Ha permitido mejorar y ampliar las coberturas (pensiones agrícolas)
• En un marco de crisis, permite obtener recursos extra
– Italia
TFR
– Argentina
Nationalización de los planes privados,
– Irlanda
Utilización del fondo para recapitalizar el sistema bancario
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REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
119
II. BLOQUE
4.2. Nivel Macro - 3
NM
IG
RA
CIÓ
N
• En general:
– En una crisis, la gente tendería normalmente a contribuir
menos, y no más, a los planes de pensiones, privados o públicos
– Aumentar el ahorro cuando la demanda ya es baja podría poner
aún peor las cosas
– El sistema público está en mejores condiciones que el privado,
porque la balanza pública ofrece más flexibilidad y cuenta con
diferentes instrumentos
AJ
O
EI
– Entre estos instrumentos hay un riesgo: podemos acabar utilizando la parte financiada de los sistemas de pensiones (de las
públicas, o de la seguridad social, o de las privadas).
DE
TR
AB
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TE
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5. Para terminar:
¿cómo vamos a salir de la crisis?
MI
NIS
• Los efectos sociales de la crisis sólo se han dejado ver en parte
• Pero esta crisis se recordará durante muchos años y, si dura
demasiado, los problemas podrían llegar a ser insuperables
• ¿Qué podemos hacer si la crisis se prolonga más de la cuenta?
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REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
ANGELO MARANO
NM
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N
5.1. La crisis podría terminarse si...
• La burbuja inmobiliaria se reabsorbiera
• El sector financiero «limpiara» sus hojas de balance
• Se rehicieran los inventarios
• La producción comenzara a recuperarse
• Los flujos de crédito recuperaran el ritmo
• Mejorasen el empleo y las expectativas
EI
• El PIB volviera a crecer
AJ
O
• La recuperación económica significara una recuperación fiscal
TR
AB
14/07/2009
RIO
DE
5.2. Sin embargo, algo falta en la estructura
MI
NIS
TE
• La crisis se origina en el mercado inmobiliario de los EE.UU.,
donde las familias de la clase media-baja recurrieron a las
hipotecas para comprar sus casas y financiar el consumo (no
sólo bienes duraderos, sino también seguros médicos y tasas
universitarias)
–
Distribución negativa de los ingresos los años 80
–
Efecto riqueza alimentado por la burbuja, más que compensado por los efectos de los ingresos
• Si no surge otra fuente de demanda, dudo que podamos salir
jamás de la crisis
• La economía quedaría estancada en un bajo nivel de ingresos –
trampa de bajo crecimiento
14/07/2009
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
121
II. BLOQUE
5.3. ¿De dónde podría venir esa demanda que falta?
• Un nuevo equilibrio en la demanda:
NM
IG
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CIÓ
N
• De una nueva burbuja
– Cambio en la tendencia de distribución de los ingresos
(Harrod-Domar, Cambridg UK economic school)
– Aumento en el papel del público (de hecho, en algunos países,
el público ha empezado a invertir fuertemente… ¿durará?)
• Demanda externa:
– Bajos ingresos, baja demanda en Occidente
– Altos ingresos y demanda de importación en China e India
AJ
O
EI
• El modelo de desarrollo actual, y de equilibrio geopolítico,
ha cambiado de medio a medio
¡GRACIAS!
MI
NIS
TE
RIO
DE
TR
AB
14/07/2009
THANKS!
GRAZIE!
122
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
NM
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N
Desigualdades de género
ante la Seguridad Social
CAROLE BONNET*
EI
Este asunto es sumamente importante porque las reformas de la pensión de jubilación
están en marcha en muchos países, entre ellos,
Francia, y se plantea, cada vez más, el debate
de la igualdad entre hombres y mujeres.
AJ
O
L
a cuestión de las desigualdades de
género en la Seguridad Social es
sumamente interesante y se puede
analizar desde muchas perspectivas.
TR
AB
¿Por qué la cuestión del género en la Seguridad Social está en el orden del día? ¿Por qué
es un tema del que se habla en todos los países? Son varias las razones que voy a enumerar.
Las tres razones principales de la desigualdad entre hombres y mujeres, en la jubilación, son: (Diapositiva 2).
Hay dos informes realizados en el año
2008, uno por parte del Banco Mundial y otro
del Consejo de Orientación de Jubilaciones en
Francia, que es un organismo que depende
del Primer Ministro, François Fillon, que
muestran interés precisamente por este tema
de las jubilaciones y los derechos familiares y
la pensión de viudedad.
Muchos de los trabajos realizados desde el
año 2000, han mostrado interés por los efectos que esas reformas producen desde la perspectiva de género. En principio esas reformas
son neutras frente al género, pero en la práctica, debido a las particulares características
de las carreras laborales de las mujeres, pueden perder esa neutralidad.
* Investigadora. Institut National d’Etudes Démographiques, Francia.
Estas reformas de la pensión de jubilación,
nos remiten a la situación que pueden tener
los hombres y las mujeres en el mercado labo-
MI
NIS
TE
RIO
DE
Desde el año 2000 hay una serie de trabajos
o estudios que se han hecho por parte de los
países anglosajones, especialmente por el Reino Unido. Desde esa fecha, se han publicado
varios libros sobre las diferencias entre hombres y mujeres en la jubilación (las obras más
recientes están indicadas en la Diapositiva 1).
En primer lugar, las reformas de la jubilación en los países europeos y en el mundo de
forma global. Esas reformas, de hecho, tienen
como objetivo reforzar el vínculo entre las
pensiones y las cotizaciones, con lo cual cuando hablamos de estrechar el vínculo entre la
pensión recibida y la cuota pagada, se refiere
a la posición que hemos tenido en el mercado
laboral.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
123
II. BLOQUE
NM
IG
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CIÓ
N
Si consideramos el caso de Alemania, la
pensión de las mujeres en la jubilación es la
mitad de las pensiones de los hombres, concretamente un 52%. Las desviaciones son
más o menos similares en casi todos los países con la excepción de Suecia, donde la pensión de las mujeres es un poco más elevada,
en porcentaje, que la de los hombres 68%. En
cambio si sumamos las pensiones de viudedad, a las de la jubilación, vemos que se reduce la desviación entre hombres y mujeres. En
Alemania supone el 72%.
Por supuesto, no hay secretos, si existen
diferencias en la pensión entre hombres y
mujeres, quiere decir que existen diferencias
también en el mercado laboral.
AJ
Finalmente, la tercera razón de interés en
este tema es el derecho europeo, particularmente por la aplicación del principio de igualdad de trato entre mujeres y hombres. Efectivamente, a nivel europeo tenemos una voluntad muy clara de igualdad entre mujeres y
hombres, existe una igualdad de derecho. Esa
igualdad en algunos casos nos puede llevar a
suprimir una serie de mecanismos existentes
que favorecían a las mujeres, lo que en la
práctica puede significar una desigualdad de
derecho y de hecho.
Que en cuanto a las pensiones de derecho
propio actualmente existen unas desviaciones bastante importantes en todos los países.
EI
La segunda razón por la que nos puede
interesar este tema de la desigualdad entre
hombres y mujeres en el ámbito de la jubilación se refiere a la evolución demográfica.
Vamos a pasar cada vez más, de un mundo de
hogares familiares a un mundo en el que el
hogar será más individual. Eso implicará
diferencias entre hombres y mujeres en el
ámbito de las pensiones. Volveré a hablar
sobre este particular más adelante.
¿Qué observamos?
O
ral, en cuanto al tipo de actividad, su implicación en el ámbito profesional y su remuneración.
TR
AB
Así que la pregunta que se plantea es ¿cuál
es la situación actual en el mercado de trabajo? y sobre todo, ¿qué es lo que podemos esperar de la situación futura en términos de desigualdad entre hombres y mujeres?
RIO
DE
Estas son las tres principales razones, en
conjunto, por las que debemos de focalizar
nuestra atención en este tema.
MI
NIS
TE
Analizando la desigualdad en Europa,
vemos el cuadro (Diapositiva 3) –solo voy a
mencionar algunos países y aún así la comparación es algo difícil debido a las diferencias
en los Sistemas de Seguridad Social–. En el
cuadro se presenta la desigualdad en la pensión de jubilación entre hombres y mujeres,
mostrando la pensión de jubilación de las
mujeres en porcentaje respecto de la de los
hombres, en Francia, Alemania, Italia, Suecia
y Reino Unido. Por un lado, he tenido en cuenta lo que llamamos «own pensión» (pensión
propia) que es lo que recibimos por haber cotizado durante la vida laboral y por otro, la
tabla muestra esa pensión propia sumada a
la pensión de viudedad, prestación que es
percibida por un gran número de mujeres.
124
Cuando hablo de que existe una desviación
importante entre hombres y mujeres en la
jubilación, no quiero decir que las mujeres
sistemáticamente tengan niveles de vida
inferiores al de los hombres, porque efectivamente la gente por lo general, vive en pareja
y a priori, comparte sus recursos. Por eso en
Francia si consideramos el nivel de vida
medio de los hombres y de las mujeres en función de la edad, podemos observar que, con la
excepción de los mayores entre 75 o más años,
tenemos niveles de vida parecidos entre hombres y mujeres. Es decir, que aunque tengamos una diferencia significativa en las pensiones de jubilación de hombres y mujeres, no
tenemos necesariamente un nivel de vida tan
diferente.
La segunda pregunta que podemos hacer
es ¿cuál será la evolución demográfica? y
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
CAROLE BONNET
El gráfico (Diapositiva 7) muestra la tasa
de actividad, por generación, en Francia, en
función de la edad de las diferentes generaciones y ¿qué sucede?
Hay mucho debate en torno al tema de
cómo corregir las desigualdades en el
momento de la jubilación, especialmente con
dos mecanismos: Uno es lo que en Francia se
llaman derechos familiares y en ingles
«family retirement benefit» que se abonan en
la jubilación al haber tenido hijos en el pasado, y el segundo son las pensiones de supervivencia. Son los dos mecanismos más evolucionados hoy en día y además los dos mecanismos que tienen en cuenta la familia en conjunto.
Vemos, por ejemplo, que la generación de
1940, a partir más o menos, de los 30-34 años
de edad, la mitad de las mujeres de esa generación tienen una actividad y en la generación de 1970, 8 mujeres de cada 10 están en el
mercado laboral, esos son los gráficos bastante habituales en la evolución de actividad por
generaciones, pero lo interesante es que si
analizamos la parte derecha del mismo gráfico: tasas de empleo a tiempo completo, lo que
vemos es que hay muy poca evolución de la
tasa de empleo o de empleabilidad, por generación, con plena dedicación y vemos que la
última generación viene de los años 70, la
mitad de las mujeres a partir de los 25-29
años son las únicas que tienen un trabajo a
tiempo completo.
EI
O
AB
AJ
Cuando hablamos de desigualdad en el
mercado laboral, los elementos que utilizamos generalmente, son las tasas de empleo y
el porcentaje de empleo a tiempo parcial,
sobre el empleo total. Voy a explicar el gráfico
(Diapositiva 6):
NM
IG
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CIÓ
N
¿cuál será la evolución del porcentaje de
población que viva en pareja? Este elemento
puede tener un impacto que aumente las diferencias entre hombres y mujeres.
MI
NIS
TE
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TR
La idea de este gráfico es mostrar que las
mujeres entraron en el mercado laboral de
una manera importante desde los años 80,
grosso modo. El triángulo que aparece en el
gráfico (al inicio de la flecha) representa el
año 83 y, el círculo (al final de la flecha) representa el 2007. Con este gráfico vemos la evolución, en un plazo de unos 20 años, de la participación en el mercado laboral, de los hombres y de las mujeres (las mujeres están en la
parte de la derecha del gráfico) y se observa la
irrupción de las mujeres en el mercado laboral en Italia, Francia, Suecia y Alemania y
como se ha producido esa incorporación, en
gran medida, a través del empleo a tiempo
parcial.
Así pues, en el caso de Alemania vemos
que en el año 83 la tasa de empleo de las
mujeres está al 50% y en 2007 está al 70%,
mientras que el porcentaje de trabajo a tiempo parcial, ha pasado del 35% a más de la
mitad. Este es un dato muy importante puesto que no es neutro en relación a la jubilación.
Esto es muy importante, porque a menudo
se habla del crecimiento de la participación
de las mujeres en el mercado laboral. Se dice
que la participación de las mujeres va a incidir en la jubilación, pero hay que tener en
cuenta que este aumento de la participación
es fundamentalmente, sobre la base de un
trabajo a tiempo parcial.
No solo la participación en el mercado
laboral incide en la pensión de jubilación, hay
que tener en cuenta también la remuneración. Aquí también hay una desviación
importante entre hombres y mujeres en el
mercado laboral en cuanto a la remuneración. El gráfico que se muestra (Diapositiva
8) indica la desviación salarial en diferentes
países. Por ejemplo, vemos que en Alemania
la desviación entre géneros es poco más del
20% y en Suecia es de un 15%,
El gráfico (Diapositiva 9) muestra la
manera en que se organizan laboralmente las
parejas, en algunos países europeos. El modelo dominante en Francia por ejemplo, al
menos uno de los miembros de la pareja tra-
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
125
II. BLOQUE
baja. En la mitad de las parejas el hombre
trabaja a tiempo completo (FT) y las mujeres
también: «FT ó full time» (tiempo completo)
en comparación con «PT o part time» (tiempo
parcial). Italia en cambio es un país donde
mayoritariamente trabajan los hombres únicamente (45%). En España el 44% de las
parejas, tanto el hombre como la mujer tienen plena dedicación, frente al 43% en las
que solo trabaja el hombre.
una desigualdad importante, a nivel del tiempo dedicado a las tareas domésticas, entre
ambos sexos.
En el gráfico (Diapositiva 10). Se muestran datos de Francia en una evolución que
va del año 1966 al año 1998, y allí se comprueba el mismo fenómeno. Es una cuestión
lógica, porque si hay tanta desviación en el
mercado laboral, es porque también hay
mucha desviación a nivel privado, a nivel
doméstico, de cuidados, lo que llamamos
«caring work» ya sea ama de casa, cuidados
de hijos y cada vez más de los padres dependientes. En el gráfico vemos la cantidad de
horas al día dedicadas por hombres y mujeres
al trabajo doméstico y al trabajo profesional.
En el gráfico (Diapositiva 11) recojo las
proyecciones del Instituto Nacional de Estadística en Francia, que estudia a la población
activa. En ellas vemos que la tasa de actividad de las mujeres va a seguir aumentando,
pero más lentamente que en el pasado,
hemos visto en estos últimos años, una tendencia hacia un crecimiento más limitado.
¿Qué es lo que significa esto?, concretamente
que en la proyección a 2050, las mujeres tendrán una tasa de actividad un poco más elevada que en el 2005 pero no mucho más,
como se puede ver en el gráfico. Es como si
hoy en día, hubiésemos tocado techo y no se
pudiera esperar mucho más, sobre el aumento de la participación de las mujeres en el
mercado laboral, a pesar de que en la «Estrategia de Lisboa» se presentan una serie de
objetivos de empleo para las mujeres. Para
los hombres en edad activa, vemos que los
niveles de actividad entre los años 2005 y el
2050, son más parecidos.
AB
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Todo esto nos deja un poco perplejos y uno
se puede preguntar la manera en la que va a
evolucionar la participación de la mujer en el
mercado laboral. ¿Y qué podemos esperar en
el futuro de esta participación en el mercado
laboral?
MI
NIS
TE
RIO
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TR
Hay que subrayar que en 1966 las mujeres
dedicaban 7 horas diarias al trabajo doméstico y los hombres apenas dos horas y el resto
del tiempo, al trabajo profesional. Sin embargo, vemos que 30 años después, en el año
1998, las mujeres han reducido el tiempo que
dedican a las tareas domésticas, y los hombres han aumentado un poco el tiempo que
dedican a esa actividad, pero seguimos
encontrando diferencias. Esto es importante,
porque la igualdad entre hombres y mujeres
es algo asumido o reconocido y aceptado, creemos que en la práctica no es así, sobre todo si
miramos las cifras, que se refieren a la dedicación de unos y otros al trabajo doméstico.
Esta es la realidad y es una de las razones
principales de la desigualdad a nivel profesional.
Si miramos en otros países las evoluciones
son bastante similares, y en particular en
algunos países como Suecia, que tiene una
gran reputación por su voluntad de igualdad
entre hombres y mujeres, sigue existiendo
126
Finalmente, en cuanto a la proyección
para las jubilaciones en Francia, se utiliza
una herramienta de micro simulación dinámica desarrollada en el Instituto Nacional de
Estadística de Francia, que nos permite proyectar en un horizonte del 2050 la evolución
de una muestra de la población activa francesa, y especialmente nos permite ver la evolución de la desviación en la jubilación entre
hombres y mujeres.
En el cuadro (Diapositiva 12) vemos que
entre las generaciones de 1965 y 1974, aquellos que se jubilarán alrededor de los años
2030-2040, hay una desviación en el ratio
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
CAROLE BONNET
das o divorciadas y una disminución paralela
del número de viudas. Concretamente en lo
que se refiere a las mujeres separadas o
divorciadas, el porcentaje puede verse duplicado. Pasará de un 5% a un 10% y en paralelo se va a producir una disminución en el
número de mujeres viudas. Se producirá un
cambio en la estructura de la población de los
jubilados, especialmente de las mujeres jubiladas, habrá cada vez menos viudas y un
mayor número de mujeres solas, separadas o
divorciadas.
NM
IG
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N
entre la pensión que corresponde a las mujeres y la que corresponde a los hombres. Es
una desviación importante porque la pensión
que corresponde a las mujeres sería alrededor de un 65% de la de los hombres. Por
supuesto, son solo proyecciones que nos permiten efectuar una serie de hipótesis. En la
actualidad estamos reelaborando este trabajo y es posible que esa desviación sea algo
menor en el horizonte 2030-2040, pero las
diferencias seguirían siendo significativas.
El mensaje importante con el que tenemos
que contar es que a pesar de la entrada de la
mujer en el mercado laboral, esa circunstancia no bastará por sí misma para reducir la
desviación de la jubilación en un horizonte
cercano al 2030.
EI
O
En realidad, son los dos puntos importantes, el mercado laboral y las evoluciones
demográficas, Se puede pensar que la desigualdad en la jubilación será importante, y
por otro lado tendremos cada vez más mujeres en la jubilación, separadas o solas, cuyos
recursos vendrán casi únicamente de la pensión de jubilación y si finalmente, este derecho a la pensión de jubilación no es suficiente
en el futuro, se puede plantear como un eventual crecimiento de las diferencias entre hombres y mujeres.
RIO
DE
TR
AB
AJ
Otra cuestión de la evolución demográfica
y conyugal es que se observa una tendencia
fuerte desde principios de los años 60, a un
fuerte crecimiento del número de divorcios.
En el gráfico (Diapositiva 14 ), se representa
el crecimiento en las tasas de divorcio entre
1950 y 2007, hay una serie de países como
Suecia por ejemplo, donde uno de cada dos
matrimonios, termina en divorcio. Otro elemento importante es el aumento de las parejas de hecho, de la vida en pareja, las personas no casadas.
Este cambio en la estructura de esta población hace pensar que las medidas implantadas en los Sistemas de Seguridad Social en
relación con las mujeres, sobretodo mayores,
pueden quedar obsoletos.
MI
NIS
TE
Esto es un elemento importante, porque se
pasa de una situación donde las mujeres o
bien viven en pareja o son viudas, es decir en
un mundo que o bien comparten los recursos
de su cónyuge o bien tienen una pensión de
viudedad, que las protege, se va a pasar a una
situación en la que habrá más personas aisladas, separadas o divorciadas.
En el gráfico (Diapositiva 15) vemos datos
referidos a los hombres y a las mujeres, si
bien solo vamos a referirnos a los datos de las
mujeres.
Según se comprueba en el gráfico entre el
año 2008 al año 2040, la previsión es de un
aumento del porcentaje de mujeres separa-
Bueno, esas dos reflexiones económicas y
demográficas a la vez, nos han hecho pensar
en cómo corregir esta cuestión de las desigualdades en la jubilación, con los derechos
familiares y la evolución de las pensiones de
supervivencia.
La corrección de las desigualdades entre
hombres y mujeres en la edad de jubilación,
(Diapositiva17) es un tema delicado, existiendo varias maneras de considerarlo. Cuando
hablamos de igualdad uno se puede preguntar ¿qué es lo que se quiere igualar? Eso es
importante pues podemos igualar niveles de
pensión, es decir que las pensiones de los
hombres y de las mujeres no estén muy alejadas, o igualar los niveles de vida, o que la tasa
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
127
II. BLOQUE
Hay opiniones que entienden que tener
hijos es una elección personal y que el Sistema de Seguridad Social no debe retribuirlo, y
otra manera más dura de ver este hecho, es
pensar que el Estado ya hace lo necesario a
través de las políticas familiares.
AJ
Como ya hemos dicho, vivimos en un mundo en que las mujeres viven en pareja y después debido a su mayor esperanza de vida,
enviudan. La pensión de reversión – viudedad, es un mecanismo que se crea al efecto
con el objetivo de que si el marido fallece,
como han estado compartiendo los recursos,
el Sistema de Seguridad Social se hace cargo
de su situación pagándole una parte de pensión del cónyuge fallecido.
NM
IG
RA
CIÓ
N
Si queremos igualdad en la pensión de
jubilación o en el nivel de vida, tenemos dos
maneras de enfocar la igualdad y la desigualdad.
Otra cuestión importante es el hecho de
que hay muchas mujeres que en un momento
de su vida optan por tener hijos. Todo esto nos
hace preguntarnos el impacto que los niños
tienen en una carrera profesional, pues su
cuidado es una de las razones principales de
desigualdad entre hombres y mujeres.
EI
En la literatura científica, una serie de
autores explican que al final, en el Sistema de
Seguridad Social las mujeres son las beneficiadas porque tienen una esperanza de vida
más larga. Pero si no consideramos la cuantía
de la pensión, sino esa cuantía más la duración de la pensión, las mujeres salen beneficiadas. Esto es importante porque cuando
hablamos de redistribución, según algunos
autores, podemos decir que el sistema permite garantizar una redistribución entre géneros.
con políticas de conciliación entre la vida
familiar y profesional, y políticas de igualdad
profesional, para que las mujeres tengan las
mismas oportunidades que los hombres en el
mercado laboral, etc. Una cuestión deseable,
pero según las cifras, vemos que existe todavía mucha desigualdad en el mercado laboral.
O
de pobreza de las mujeres no sea muy elevada
en relación a la de los hombres.
RIO
DE
TR
AB
¿Cómo dar más derechos de pensión de
jubilación a personas que han cotizado menos
por haberse ocupado del cuidado de los hijos?
¿enqué momento se compensa el impacto que
han tenido los hijos en la carrera profesional?
(Diapositiva 18).
MI
NIS
TE
La pensión de viudedad, existe en casi
todos los países, incluso en aquellos que tienen fama de individualizar los derechos como
Suecia, donde ya antes de la reforma del año
98 existía una pensión de supervivencia.
Por otro lado, la parte de la pensión pagada
a la viuda puede variar según los países y es lo
que intentamos igualar, como ya veremos. La
otra solución, es que tenemos que intentar
aumentar las pensiones individuales de las
mujeres, ¿Cómo hacerlo? ¿Cómo conseguir que
la pensión de jubilación aumente?
Hay dos tipos de reflexión. El primero, se
plantea ¿cómo se puede aumentar la presencia de las mujeres en el mercado laboral con
las mismas oportunidades que los hombres?
128
En Suecia, por ejemplo, antes de la reforma del año 98 se otorgaban pensiones a todos
los ciudadanos suecos sin ninguna condición
relacionada con la actividad, o con la cotización o bien pensiones mínimas.
En Francia hoy en día, la mitad de las
mujeres en edad de jubilación cobran una
pensión mínima cuando vienen del sector privado.
Otra manera de otorgar más derechos a
personas que han cotizado menos, se puede
efectuar a través de determinadas reglas de
cálculo de la jubilación. Por ejemplo si la persona ha trabajado a tiempo parcial durante
un periodo de su vida, le podemos reconocer el
tiempo cotizado como si lo hubiese hecho a
plena dedicación.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
CAROLE BONNET
2006. En el año 1990 un poco mas del 20% del
gasto en jubilación, era de pensión de viudedad, lo que es un cifra bastante importante,
también observamos que en Alemania, Francia e Italia hay niveles de gasto bastante
parecidos, elevados e inferiores que en Suecia.
Otro aspecto que se debate mucho hoy en
día y es el que está más acorde con el tema de
hoy, consiste en otorgar derechos a las personas que, por ejemplo, han reducido su actividad profesional para criar a sus hijos, aunque
tengan que cotizar de forma suplementaria.
O
EI
Hablando un poco de las prestaciones
familiares de jubilación, (Diapositiva 23), hay
que indicar que se intenta compensar el
impacto que puedan tener los hijos sobre la
carrera profesional de las mujeres. Haber
tenido hijos es bueno para la sociedad en
general, con lo cual puede ser aceptado dar
más derechos a aquellas personas que han
tenido más hijos. Esas prestaciones familiares de jubilación creadas en Suecia en el año
98 –antes no existían porque todos los ciudadanos tenían derecho a una pensión universal–, después del 98, se tuvo en cuenta en la
carrera profesional y se crearon unos mecanismos para las personas que veían su actividad profesional mermada a causa del nacimiento de sus hijos.
MI
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TR
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AJ
Las pensiones de viudedad, se han visto
modificadas desde principios de los años 90.
(Diapositiva 20). La reforma más radical ha
sido en Suecia, donde se han suprimido las
pensiones de viudedad gradualmente. En
otros países como Italia, después de la reforma
de 1995, o Alemania se han endurecido las condiciones y los requisitos de esa prestación. En
Francia también ha habido intentos de reforma en el año 2003, cuando se pensó en reformar las jubilaciones. Tenían como objetivo
endurecer las condiciones para recibirla, pero
ocasionó tal revuelta popular que la reforma
fue abandonada. Esto refleja la voluntad de la
población de mantener cierto tipo de modelo.
NM
IG
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CIÓ
N
Actualmente tenemos una doble evolución
de los derechos en los sistemas de jubilación,
por un lado existe una disminución de las
pensiones de viudedad, que tiene que ver más
con la evolución hacia un modelo más individualista, y por otro lado se están empezando
a desarrollar derechos familiares, es decir
prestaciones que se reconocen por los periodos en los cuales los individuos han vivido
fuera del mercado laboral para ocuparse de
sus hijos, o bien para otras tareas socialmente útiles. (Diapositiva 19).
En la tabla (Diapositiva 21) vemos los gastos en pensión de viudedad en los países relacionados. Las cifras nos muestran la importancia, que tienen estas prestaciones del Sistema de Seguridad Social en algunos países
(Alemania, Francia, Italia, Reino Unido y
Suecia). Quizá no sea políticamente correcto,
pero en algún momento puede llegar a ser
necesario hacer un examen sobre la necesidad de modificar este tipo de prestaciones.
En este gráfico, vemos que en Alemania
hay una evolución entre el año 1990 y el año
En Reino Unido y Alemania esos mecanismos existían ya a principios de los años 80,
pero se han ampliado muchísimo a partir de
las reformas de jubilación de los años 19992002. Al mismo tiempo que se endurecieron
las condiciones de acceso a la jubilación,
retrasando la edad de jubilación y alargando
el período cotizable, se establecieron esos
mecanismos compensadores.
En los diferentes países que tienen sistemas de características parecidas, se ha abierto a aquellos que siguen trabajando, más que
a los padres inactivos y es importante, porque
hemos tomado conciencia de que cuando uno
tiene hijos, al final nunca se retira verdaderamente del mercado laboral, podemos tener
trabajo a tiempo parcial o reducir los horarios
a pesar de trabajar a plena dedicación y esto
ha tenido un impacto sobre la carrera. No solo
es la interrupción la que puede marcar que
los hijos tengan un impacto sobre la carrera
profesional, pues su progresión salarial es
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
129
II. BLOQUE
que perciben por su cónyuge o pareja o por
derecho propio.
En casi todos los países también se han
introducido períodos mínimos de cotización
para los beneficiarios, para que las personas
estén en el mercado laboral para constituir su
derecho a la jubilación y evitar el acceso a la
jubilación de personas que no han realizado
ninguna actividad laboral de «madre de familia inactiva».
En segundo lugar, hay que subrayar que
existen modelos sociales y familiares según
cuál sea el país –por ejemplo, Suecia, tiene un
modelo más individualista frente a un país
como Italia con un enfoque más familiarista–;
e incluso dentro del país mismo, debido a la
diferencia de sexo, clase social y entorno, etc.
Es difícil la consecución de un mecanismo de
protección que convenga a todos.
DE
TR
EI
AB
AJ
Francia es un país con una situación única, donde existen muchos de estos mecanismos desde hace muchos años. Desde el punto
de vista financiero, este tipo de prestaciones
en 2006 representaron el 7,2% del total de las
pensiones en Francia y si sumamos el 14% de
gasto de pensión de viudedad, suponen más o
menos el 20% de los gastos totales de jubilación que tiene como destinatario al cónyuge o
a los padres. (Diapositiva 25)
El tercer hecho importante es que la igualdad entre hombres y mujeres no es el único
elemento a tener en cuenta cuando hablamos
de prestaciones, también hay que tener en
cuenta otros campos de la protección social y
del mercado laboral. Por ejemplo, si animamos a las mujeres a que trabajen a tiempo
parcial, lo que favorece la conciliación entre
la vida familiar y la vida laboral, tendrá su
impacto en la cuantía de la prestación de jubilación a tiempo parcial, con lo que tendremos
una especie de balanza en la que tenemos por
un lado las políticas familiares y de empleo y
lo que tendremos en el momento de la jubilación y después.
O
En otros países como Italia, Alemania,
Suecia es posible elegir cual de los dos cónyuges se va a beneficiar de los derechos de pensión familiar. Es una idea que tiene como
objetivo animar al reparto de las tareas
domésticas. (Diapositiva 24)
NM
IG
RA
CIÓ
N
menor que en las personas que no han interrumpido su carrera laboral.
TE
RIO
Las dificultades o, más bien, las cuestiones
que hay que subrayar en la implantación de
las prestaciones familiares por jubilación,
son:
MI
NIS
En primer lugar, es importante situarse
en el marco del derecho europeo que reconoce
como un principio esencial el de la igualdad y
no discriminación entre mujeres y hombres y
que ya no permite tener derechos exclusivos a
las mujeres. (Diapositiva 26). Pongo como
ejemplo el caso de Francia donde existían
unos mecanismos reservados a las madres,
que han tenido que ser modificados, en aras
de este principio de igualdad, incluyendo
como beneficiarios también a los padres. El
resultado ha supuesto en la práctica, debido a
la limitación financiera, una desventaja para
las mujeres al ver mermadas las prestaciones
130
Desde el punto de vista económico hay que
analizar cuando se implanta un derecho
familiar de este tipo los efectos que tendrán:
si vamos a dar derechos a personas que no
cotizan, si les va a animar mucho a jubilarse,
si tendrán impacto sobre las tasas de natalidad, sobre el matrimonio. Hay una serie de
ámbitos que todavía no han sido muy estudiados.
Y finalmente, también hay que tener en
cuenta, en cualquier reforma que se vaya a
afrontar los derechos adquiridos de las personas, realizándola de forma gradual para no
penalizar a ningún individuo en exceso.
Como conclusión, muestro un pequeño
gráfico (Diapositiva 28) que resume el conjunto de factores que tienen importancia a la
hora de las desigualdades en la jubilación
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
CAROLE BONNET
entre hombres y mujeres. De forma resumida
son:
mos decir tres cosas: las pensiones de viudedad, de hecho son derechos no contributivos
ya que se dan sin contrapartida de cotización
y en época de crisis son dispositivos bastante
interesantes para ahorrar. En Francia hubo
una serie de reflexiones en ese sentido, no
explícitamente para decir que vamos a ahorrar, pero son dispositivos que se podrían
usar.
• La menor participación de la mujer en
el mercado laboral.
NM
IG
RA
CIÓ
N
• La evolución demográfica y la evolución
matrimonial.
• La reforma de las pensiones de jubilación que podría acrecentar las diferencias entre hombres y mujeres.
Un segundo impacto que va a tener la crisis, es que la igualdad entre hombres y mujeres, muy mencionada y estudiada, podría
pasar a un segundo lugar, puesto que hay
otros problemas que solucionar, distintos a la
desigualdad entre hombres y mujeres.
• La evolución de las prestaciones familiares de jubilación.
• La previsible reducción en las prestaciones de viudedad.
EI
MI
NIS
TE
RIO
DE
TR
AB
AJ
Algunas conclusiones y hablando también
con respecto al impacto de la crisis, podría-
Otro factor también, es que la crisis va a
tener un impacto sobre el mercado laboral y
de hecho ya lo tiene, diferenciado entre hombres y mujeres y consecuentemente podrá
tener una repercusión sobre la pensión de
jubilación dentro de unos años.
O
¿Cómo van a evolucionar las desigualdades? No es nada fácil a largo plazo saber lo
que va a pasar.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
131
II. BLOQUE
¿Por qué está esta cuestión en el orden del día? (I)
(Diapositiva 1)
¾ Desde el año 2000 se han realizado varios estudios
NM
IG
RA
CIÓ
N
¾ Libros en la materia:
• Jay Ginn, Debra Street y Sara Arber, 2001, Mujeres, trabajo y pensiones: asuntos internacionales y perspectivas
• «(...) El género es prácticamente invisible en la abundante literatura de la reforma de las pensiones» (Ginn, Daly et Street, 2001).
• Ginn Jay, de 2003. Género, pensiones y el ciclo de vida: ¿cómo deben adaptarse
las pensiones a las nuevas formas de familia?
• Neil Gilbert, 2006, Género y reforma de la seguridad social: ¿que es lo justo para
las mujeres?
EI
• Estelle James, Alejandra Cox Edwards, y Rebeca Wong, 2008, el Impacto de
Género de la Reforma de la Seguridad Social.
DE
TR
AB
AJ
O
• Un Informe de 2008 del Consejo Consultivo Francés de Pensiones (COR: «Pensiones: prestaciones familiares de jubilación y pensión de supervivencia».
RIO
¿Por qué esta cuestión en el orden del día? (II)
(Diapositiva 2)
TE
• Tres razones principales
MI
NIS
1. Las reformas de las pensiones: reforzar el vínculo entre las pensiones y las cotizaciones (por ejemplo entre las pensiones y la posición en el mercado laboral)
• ¿efecto de género en las reformas de las pensiones?
• Situación de los hombres y de las mujeres en el mercado laboral, respecto a su participación y sus retribuciones
2. Evoluciones demográficas: de los hogares a los individuos
3. Evolución del Derecho de la Unión Europea (aplicación del principio de la igualdad de trato para los hombres y para las mujeres)
132
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
CAROLE BONNET
Brecha de género en las Pensiones
(Diapositiva 3)
NM
IG
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N
Tabla. Pensiones de las mujeres en Europa, como porcentaje de las de los hombres
DE
TR
AB
AJ
O
EI
Fuente: Datos nacionales, población total jubilada.
BONNET C., GERACI M., 2009, «La corrección de la desigualdad de género en las pensiones. La experiencia
de cinco países », Población y Sociedades, n ° 453.
Estas diferencias reflejan las del mercado laboral:
• situación actual y ¿que podría esperarse en el futuro? (parte I).
(Diapositiva 4)
TE
RIO
Consecuencias sobre el nivel de vida
MI
NIS
• Una pensión baja no significa automáticamente un bajo nivel de vida: el papel de la
pareja
– ¿Qué ocurre con la evolución demográfica (parte II)?
...
...
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
133
II. BLOQUE
Resumen
NM
IG
RA
CIÓ
N
(Diapositiva 5)
• Disparidades entre hombres y mujeres en el mercado laboral
– Disparidades en las pensiones
• Evoluciones demográficas y conyugales
– Disparidades en los niveles de vida durante la jubilación
• ¿Cómo corregir las desigualdades de género durante la jubilación?
• Evolución de las prestaciones familiares de jubilación (créditos por cuidados) y pensiones de supervivencia
EI
– Conclusión y algunas palabras sobre el impacto de la crisis
TR
AB
AJ
O
...
Disparidades en el mercado laboral (I)
RIO
DE
(Diapositiva 6)
MI
NIS
TE
1. Evolución de las tasas de participación y trabajo a tiempo parcial:
Porcentaje de trabajo a tiempo parcial (sobre el empleo total)
Fuente: Eurostat, Encuestas nacionales de población activa, 1983 - 2007.
134
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
CAROLE BONNET
Disparidades en el mercado laboral (II)
(Diapositiva 7)
Francia
Tasas de empleo a tiempo completo
AJ
O
EI
NM
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N
Tasas de actividad
TR
AB
Encuestas francesas de Fuerza Laboral 1975-2002.
Desigualdades en el mercado laboral (III)
RIO
DE
(Diapositiva 8)
MI
NIS
TE
2. Brecha salarial por género en 2006
Fuente: Eurostat.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
135
II. BLOQUE
Disparidades en el mercado laboral (IV)
(Diapositiva 9)
NM
IG
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CIÓ
N
• Organización del trabajo de las parejas de entre 20-49 años
TR
AB
AJ
O
EI
Fuente: Eurostat, Encuesta laboral europea 2003, en Aliaga 2005 «brecha de género en la conciliación
entre vida laboral y vida familiar» Statistics in focus nº 4.
Hombres FT(tiempo completo), Mujeres FT (tiempo completo).
Hombres solos.
Hombres FT, Mujeres PT (tiempo parcial).
Hombres y Mujeres PT.
Mujeres solas.
Disparidades en el trabajo doméstico y de cuidados
DE
(Diapositiva 10)
MI
NIS
TE
RIO
Trabajo remunerado y actividades domésticas de los hombres y mujeres en Francia
Fuente: Encuestas de Uso del Tiempo francés, en Chenu (2002), «La carga de trabajo profesional y doméstico de las mujeres: cincuenta años de evolución», Datos sociales 2002-2003, INSEE.
Nota: las parejas urbanas, menores de 50 años .
136
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
CAROLE BONNET
Disparidades en la pensión: simulaciones (I)
(Diapositiva 11)
EI
NM
IG
RA
CIÓ
N
Evolución de la participación femenina en la fuerza laboral: ¿qué se puede esperar
para el futuro?
O
En cuanto a Francia, en la proyección de la población nacional se supone que las tasas
de participación femenina seguirán aumentando, pero a un ritmo menor.
TR
AB
AJ
Fuente: Coudin E., 2007, «Proyecciones de población activa para la Francia metropolitana 2006-2050»,
INSEE Resultados, n° 63.
Disparidades en pensión: simulaciones (II)
RIO
DE
(Diapositiva 12)
TE
Francia:
Proyecciones basadas en el modelo Destinie de microsimulación dinámico, desarrollado en el Instituto Nacional de Estadística Francés.
MI
NIS
Tabla. Evolución de la ratio entre las pensiones de las mujeres y de los hombres
Fuente: BONNET, C., BUFFETEAU S. y P. GODEFROY, 2006, «Efectos de las Reformas de las Pensiones en la desigualdad de género en Francia»", Población-E, 61 (1-2).
Nota: trabajadores del sector privado.
La brecha de género proyectada, podría poco a poco sobrestimarse: hay un nuevo trabajo en marcha.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
137
II. BLOQUE
Resumen
NM
IG
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N
(Diapositiva 13)
• Las disparidades entre hombres y mujeres, en el mercado laboral
– Las disparidades en las pensiones
• Evoluciones demográficas y conyugales
– Las disparidades en los niveles de vida durante la jubilación
• ¿Cómo corregir las desigualdades de género durante la jubilación?
– Evolución de las prestaciones familiares de jubilación (créditos por cuidados)
y las pensiones de viudedad
TR
AB
AJ
O
EI
• Conclusión y algunas palabras sobre el impacto de la crisis
Evoluciones demográficas (I)
DE
(Diapositiva 14)
MI
NIS
TE
RIO
Aumento en las tasas de divorcio
Fuente: INED (http://www.ined.fr) y Sardon JP, 2006, «Tendencias demográficas recientes en los países
desarrollados», Población, Vol. 61.
138
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
CAROLE BONNET
Evoluciones demográficas (II)
(Diapositiva 15)
• Desarrollo de la convivencia
NM
IG
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N
Figura. Distribución de la población de jubilados franceses
Mujeres
O
EI
Hombres
DE
TR
AB
AJ
Fuente: Simulaciones Destinie, en CDR (2008), la población jubilada.
RIO
Resumen
(Diapositiva 16)
MI
NIS
TE
• Las disparidades en el mercado laboral entre hombres y mujeres
– Las disparidades en las pensiones
• Evoluciones demográficas y conyugales
– Las disparidades en los niveles de vida durante la jubilación
• ¿Cómo corregir las desigualdades de género durante la jubilación?
– Evolución de las prestaciones familiares (créditos por cuidados) y las pensiones
de viudedad
• Conclusión y algunas palabras sobre el impacto de la crisis
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
139
II. BLOQUE
¿Cómo corregir las desigualdades de género durante
la jubilación
NM
IG
RA
CIÓ
N
(Diapositiva 17)
• Dos formas
– Pensiones de supervivencia
– Pensión de viudedad de una parte de la pensión del cónyuge fallecido
• Desde 40% (Suecia, antes de la reforma) al 60% en Italia (suplemento para niños)
– prestaciones individuales
• Ex-ante igualdad en el mercado laboral
DE
TR
AB
AJ
O
EI
• Las desigualdades en el mercado laboral: ¿cómo relajar el vínculo entre contribuciones y prestaciones?
– si se supone que es razonable
RIO
Herramientas disponibles
(Diapositiva 18)
TE
• Pensiones universales
MI
NIS
• Pensiones mínimas
• Reglas de cálculo de la pensión
• Derechos concedidos sin aportaciones adicionales (para los períodos dedicados al
cuidado de los niños, por ejemplo)
140
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
CAROLE BONNET
Evolución de los derechos devengados como cónyuge,
padre o madre
NM
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N
(Diapositiva 19)
• La disminución de las pensiones de supervivencia y la aparición de la separación de los derechos de pensión entre los cónyuges
• El desarrollo de las prestaciones de jubilación familiares
DE
TR
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AJ
O
EI
Créditos por cuidados / la concesión de más derechos de pensión a los contribuyentes que han tenido hijos: con el fin de compensar por períodos dedicados al cuidado de niños o realizar tareas fuera del mercado laboral, considerados beneficiosos
para la sociedad
(Diapositiva 20)
TE
RIO
Evolución de las pensiones de supervivencia (I)
MI
NIS
• La abolición en Suecia en 1990 (poco a poco, por generación)
• Limitaciones graduales en Italia y Alemania (introducción o refuerzo de la
contributividad)
• Desarrollo de las pensiones de orfandad
• En Francia, intento de reforma en 2003, pero ha fracasado
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
141
II. BLOQUE
Evolución de las pensiones de supervivencia (II)
(Diapositiva 21)
AJ
O
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N
Gasto en pensiones de supervivencia (% del gasto total en pensiones)
DE
TR
AB
Fuente: Eurostat.
RIO
Irrupción de la división de los derechos de pensión
(Diapositiva 22)
MI
NIS
TE
• Apareció en Alemania a mediados de la década de 1970 “Rentensplitting” (división
de renta) y más tarde en el Reino Unido
• Aunar los derechos de pensión acumulados por el marido y la esposa durante el
matrimonio y se dividen en partes iguales entre los cónyuges
• No más pensión de supervivencia para el cónyuge divorciado
• Hasta ahora, existen pocos estudios sobre esta cuestión, aunque este mecanismo
parece atractivo para muchos
142
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
CAROLE BONNET
El desarrollo de las prestaciones de jubilación
familiares (I)
NM
IG
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CIÓ
N
(Diapositiva 23)
• La idea es compensar el impacto de los niños en las carreras (o aumentar la pensión para los padres)
Evolución reciente:
• Creación de ese mecanismo en Suecia en 1998 (hasta la fecha, todos eran elegibles para la pensión universal):
• Ampliación en 1999 y 2002 en Alemania, en 2002 y 2007 en el Reino Unido
DE
TR
AB
AJ
O
EI
• En Italia, Alemania y el Reino Unido, las prestaciones de jubilación familiares
estaban limitadas y en un principio sólo abierta a los padres, en su mayoría
madres, que no funcionó
RIO
Desarrollo de las prestaciones de jubilación
familiares (II)
(Diapositiva 24)
TE
• Desarrollo en países con características bastante similares
MI
NIS
– En la mayoría de los casos, incluso los padres que siguen trabajando ahora
tienen derecho a las prestaciones familiares de jubilación
– Estas prestaciones están sujetas a un período mínimo de cotización
– En Italia, Alemania y Suecia, la pareja puede elegir cuál de los cónyuges se
beneficiará de los derechos familiares,
– Francia está en una posición única: en la muestra, son más generosas que las
de otros países, y durante muchos años han co-existido varios mecanismos
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
143
II. BLOQUE
El desarrollo de las prestaciones de jubilación
familiares (III)
(Diapositiva 25)
NM
IG
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CIÓ
N
• El impacto de las prestaciones de jubilación familiares
En Francia, las prestaciones de jubilación familiares ascendían en 2006, al 7,2%
del gasto total en pensiones
• casi el 21% del gasto total en pensiones eran de derechos adquiridos o como
esposos o padres
– En una escala individual, la evaluación del impacto de las prestaciones de
jubilación familiares en pensiones:
DE
TR
AB
AJ
O
EI
• Francia: más del 25% de las pensiones propias de todas las mujeres jubiladas
de las cohortes 1934-1938
• estimaciones aproximativas para los demás países: Alemania, 20%, Italia y
Suecia, 5 -7%
(Diapositiva 26)
TE
RIO
Reforma de las prestaciones de jubilación de familiares:
dificultades
MI
NIS
Evolución del marco jurídico europeo
• Diferentes modelos sociales y familiares
• No solo políticas de pensiones, sino que también tienen que ser coherentes las políticas de empleo y las políticas familiares
• ¿Cuáles podrían ser los efectos del incentivo - desincentivo de estas prestaciones?
– Sobre la participación en mercado laboral, sobre la fertilidad, sobre el matrimonio
• La evolución de estas prestaciones debería ser progresiva
144
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
CAROLE BONNET
Resumen
(Diapositiva 27)
NM
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N
• Las disparidades en el mercado laboral entre hombres y mujeres
– Las disparidades en las pensiones
• Evoluciones demográficas y conyugales
– Las disparidades en los niveles de vida durante la jubilación
• ¿Cómo corregir las desigualdades de género durante la jubilación?
EI
– Evolución de las prestaciones familiares (créditos por cuidados) y las pensiones de viudedad
AB
AJ
O
• Conclusión y algunas palabras sobre el impacto de la crisis
TR
Conclusión I
DE
(Diapositiva 28)
MI
NIS
TE
RIO
Muchos factores juegan un papel en la evolución de las disparidades de género en las
pensiones
Importancia del tiempo
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
145
II. BLOQUE
Conclusión (II)
NM
IG
RA
CIÓ
N
(Diapositiva 29)
• Algunos elementos cualitativos sobre el impacto de la crisis:
– La importancia de las prestaciones contributivas (créditos por cuidados, pensión
mínima) podría reducirse
– El tema de la igualdad entre hombres y mujeres podrían ser relegado a segundo
rango
MI
NIS
TE
RIO
DE
TR
AB
AJ
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EI
• El impacto diferente en el mercado laboral, dependiendo del género, afectará a las
situaciones futuras en la jubilación
146
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
NM
IG
RA
CIÓ
N
Los ajustes laborales en tiempos
de crisis y sus efectos sobre la
protección social
EI
ALFONSO ALBA RAMÍREZ*
lento y gradual pero puede ser más persistente.
TR
AB
1. ¿Cuáles son los sistemas de
protección social más relevantes en
un contexto de crisis económica?
AJ
O
ESQUEMA Y RESUMEN
DE LA PONENCIA
MI
NIS
TE
RIO
DE
A. Sistema de prestaciones por desempleo:
debido al aumento del paro, de los beneficiarios y del gasto en prestaciones.
B. Sistema público de pensiones: debido al
aumento de la probabilidad de abandono
de la búsqueda de trabajo.
C. Sistema de prestaciones por incapacidad
temporal: debido al posible empeoramiento de la salud y de las bajas temporales.
2. ¿Quiénes se ven más afectados, cómo
y cuándo?
A. Trabajadores jóvenes / inmigrantes: los
trabajadores más jóvenes son los primeros en sufrir la crisis. Impacto rápido que
puede ser persistente.
B. Trabajadores de más edad: sobre los trabajadores de más edad el impacto es más
* Profesor Titular de Fundamentos de Análisis Económico. Universidad Carlos III de Madrid.
3. ¿Qué puede hacer la política
pública (a corto, medio y a largo plazo) para salvaguardar el sistema de
protección?
A. Una premisa clave: el sistema de protección está compuesto de elementos interdependientes que adquieren sentido dentro
de la economía del bienestar, la política
pública debe ser integrada y coherente.
B. Se debe prevenir el aumento del paro de
larga duración. Para ello se debe atender
con suma urgencia a los colectivos más vulnerables, jóvenes y personas de más edad,
a través de los Servicios Públicos de
Empleo.
M
uchas gracias por esta invitación.
Plantearé un breve esquema de
cuál va a ser el tipo de problemas
que voy a considerar. Verdaderamente el título probablemente no es nada original, por
supuesto que casi seguro que muchas de las
ponencias o seminarios que se organizan este
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
147
II. BLOQUE
NM
IG
RA
CIÓ
N
un contexto de crisis económica? Lógicamente el primero de todos es fundamental, que es
el sistema de prestaciones por desempleo. El
segundo es el sistema público de pensiones,
por las razones que vamos a intentar dilucidar, y en tercer lugar y quizás menos esperado, es el sistema de pensiones por incapacidad temporal, desde mi punto de vista. Todo
esto es, por lo tanto, una apreciación personal.
O
EI
Es evidente que en un contexto de crisis
aumenta el paro, aumenta el número de
beneficiarios, aumenta el gasto en prestaciones y esto, lógicamente, supone una importante restricción desde el punto de vista presupuestario y puede suponer que tienen que
desviarse recursos de otros usos para atender
las necesidades del sistema de prestaciones
por desempleo. Justamente ahora se está
planteando el prolongar la prestación entre
aquellas personas que agotan la prestación
por desempleo, es decir, se trata de prolongar
la protección cuando ésta llega a su fin. Como
saben ustedes perfectamente, hay unas
reglas que rigen este sistema de prestaciones
por desempleo, y cuando se ha agotado la
prestación, se ha cubierto el tiempo al que se
tiene derecho, evidentemente la persona queda desprotegida. En un contexto en el que el
paro se prolonga, esto es un gran problema.
El paro se prolonga, la prestación se ha agotado, qué sucede con ese trabajador.
AB
AJ
año aquí en la Universidad Menéndez Pelayo
tienen la palabra crisis por medio, por lo tanto,
para no ser menos, vamos a hablar de «La crisis y sus efectos sobre la protección social».
Verdaderamente es un tema complicado, pero
es por otro lado un asunto que fácilmente
podemos abordar desde un punto de vista conceptual. Entonces, en mi ponencia voy a intentar plantear algunos conceptos, voy a ilustrarlos con números, pocos números, y la mayor
parte de la intervención me gustaría centrarla
en reflexiones sobre la política pública, que yo
creo que en estos momentos son reflexiones
muy pertinentes, puesto que lógicamente en
un contexto de crisis se plantean siempre las
reformas que se deben o que se pueden hacer,
y estamos en un ámbito en el que, efectivamente, las reformas son muy importantes.
Entonces, no sé si debo disculparme por no utilizar PowerPoint, que suele ser lo habitual,
voy a utilizar Word, estamos en la misma casa,
y por lo tanto esto me va a dar cierta flexibilidad a la hora de la presentación.
MI
NIS
TE
RIO
DE
TR
Hay tres preguntas que vamos a intentar
responder. La primera es ¿cuáles son los sistemas de protección social más relevantes en
un contexto de crisis?, la segunda es ¿quiénes
se ven más afectados, cómo se ven afectados y
cuándo?, me estoy refiriendo fundamentalmente a los individuos, las personas, y la tercera pregunta, que es la más difícil de responder, probablemente, es ¿qué puede hacer
la política pública a corto, medio y a largo
plazo para salvaguardar el sistema de protección? No sé si la palabra salvaguardar es la
más adecuada, había también considerado en
su lugar «para proteger el sistema de protección», la verdad es que no, la idea que hay
detrás intentaremos explicarla más adelante.
1. ¿CUÁLES SON LOS SISTEMAS
DE PROTECCIÓN SOCIAL
MÁS RELEVANTES EN UN CONTEXTO
DE CRISIS ECONÓMICA?
Así pues, la primera pregunta: ¿cuáles son
los sistemas de protección más relevantes en
148
Ustedes saben que la prestación por desempleo tiene una función principal y es el
mantenimiento de rentas del individuo, de la
familia. Si bien la prestación por desempleo
compensa la pérdida de renta debida al paro,
también es verdad que tiene como misión proporcionar ingresos a ese individuo que puede,
en parte, utilizarla para la búsqueda de trabajo. Es decir, la búsqueda de trabajo suponemos que conlleva un coste y ese coste hay que
financiarlo. Si la persona no tiene ingresos la
prestación es la manera en que puede sufragar el coste de búsqueda. También se habla, a
menudo, cuando se habla de prestaciones por
desempleo, de que hay ahí un problema de
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
ALFONSO ALBA RAMÍREZ
son a corto plazo, son inmediatos, ya los podemos apreciar, son a medio plazo o son más a
largo plazo. Yo creo que ésta es una manera
de plantear la respuesta al cuándo.
¿Cómo? He dicho los tres sistemas, he
hablado del aumento del paro, de beneficiarios
y de gasto en prestaciones, y hay un segundo
aspecto que es el aumento de la probabilidad
de abandono de la búsqueda de trabajo. Probabilidad de abandono de búsqueda de trabajo.
¿Qué quiere decir esto? Quiere decir que si el
paro se prolonga, la persona se desanima, deja
de buscar trabajo, por lo tanto la probabilidad
de salir del paro se va a reducir de forma drástica, no ya por el hecho de que no hay oportunidades de empleo, solamente, sino además y
más importante por el hecho de que el esfuerzo de búsqueda se va a reducir, por lo tanto la
probabilidad de encontrar trabajo también. Y
esto es muy relevante, precisamente, para el
sistema público de pensiones. Luego, ya estamos viendo que en estos tres elementos, en
esos tres sistemas o subsistemas de protección
hay una correlación, es decir están relacionados entre sí y por lo tanto tenemos que considerarlos conjuntamente.
Y aquí hay un dato que simplemente lo
vamos a tener en cuenta para entender esta
relación entre los tres subsistemas de protección. No es fácil conseguir este dato pues
supone el uso de una base de datos muy
amplia, rica y complicada: la Muestra Continua de Vidas Laborales (MCVL). Probablemente muchos de ustedes saben que esta
base de datos ha supuesto –está simplemente
empezando a surtir efecto– una revolución en
la investigación social y empírica en España.
Si uno empieza a hurgar en estos datos descubre un dato que es importante y es que el
28% de los trabajadores varones inactivos de
65 o más años en 2008 tuvieron una prestación por desempleo como su última ocurrencia de alta en la Seguridad Social. Este dato
está ahí, la verdad es que yo todavía no lo he
procesado suficientemente, pero quiero
ponerlo aquí sobre la mesa. Esto significa que
la última habitación, digámoslo así, que se
visitó antes de la jubilación fue una prestación por desempleo. Esto significa que casi un
tercio de las personas jubiladas se jubilaron
cuando estaban sin empleo. Quizás es sólo un
dato que requiere una investigación en profundidad y que hace que rápidamente se nos
encienda la bombilla. Efectivamente, cuando
hay una crisis profunda tenemos que preocuparnos de este asunto. Hablamos ya de un
efecto a medio o incluso a largo plazo. Cuando
hablábamos del cuándo, efectivamente, la
crisis aumenta el paro de larga duración, el
gasto en prestaciones por desempleo, y luego
viene esa transición a la jubilación que puede
ser, de hecho es, una transición anticipada.
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incentivos, que puede estar perjudicando que
el sistema cumpla su misión. Yo no voy a
entrar en esos detalles, pero hay que tenerlos
en cuenta.
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El tercer asunto, quizás menos típico en
este tipo de discusiones, es que el paro influye
negativamente, hay estudios que lo demuestran, sobre la salud de la gente, sobre la salud
de las personas y de los trabajadores. Por lo
tanto, esto puede llevar a un aumento del
absentismo. Cuando digo absentismo me
refiero al hecho de ausentarse del puesto de
trabajo por razones de salud, no hablo de un
absentismo gratuito, sino simplemente que la
salud del trabajador se ve afectada y por lo
tanto esto tiene que ver con el absentismo y
tiene que ver con el sistema de protección por
incapacidad temporal.
Uno se puede plantear ahora la pregunta
de ¿cuándo, cuándo se materializan estos
efectos de la crisis sobre los tres subsistemas
que hemos mencionado? Lógicamente la
perspectiva temporal nos puede orientar
para responder a esta pregunta, los efectos
2. ¿QUIÉNES SE VEN MÁS AFECTADOS,
CÓMO Y CUÁNDO?
La siguiente pregunta ¿quiénes son los
trabajadores más afectados? Verdaderamen-
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
149
II. BLOQUE
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cio muy sencillo. La Muestra Continua de
Vidas Laborales de cada año se refiere, a la
hora de seleccionar su muestra, a todas las
personas que han tenido alguna relación con
la Seguridad Social durante ese año. Esa
relación puede ser como cotizante, puede ser
como beneficiario de alguna pensión o de
algún tipo de prestación. Lo que he hecho ha
sido coger el año 2007 y coger el año 2008, y
he clasificado a la gente según su situación, la
persona puede estar en alta por cualquiera de
los regímenes de la Seguridad Social, o puede
estar de alta en una prestación por desempleo
o subsidio, o puede estar de baja de cualquiera de esas situaciones. Entonces he cogido a
los trabajadores varones de 16 a 19 años y
para el 1 de diciembre de 2007 me sale un
tamaño de muestra de unas 15.000 personas.
–Multiplicando por 25 obtenemos una idea
del tamaño de la población, dado que la
muestra es un 4% de la población–. Hago
exactamente lo mismo para el año 2008, concretamente me fijo en el 1 de diciembre de ese
año. El número de personas jóvenes que en la
muestra han tenido relación con la Seguridad
Social disminuye en casi en un 25%. ¿Qué
significa esto? Significa que, aunque son relativamente pocos, un número significativo de
personas jóvenes, de 16 a 19 años, han desaparecido de la Seguridad Social, ya no han
tenido relación con la Seguridad Social ni
como cotizantes –por supuesto pensionista
aquí no se aplica– ni tampoco han tenido ningún tipo de baja pues aparecerían como de
baja durante ese año 2008. De repente estos
trabajadores ¿dónde están? Ésa es la pregunta. Evidentemente éste es un primer indicador del efecto de la crisis. Y hay que tener en
cuenta que en diciembre de 2008 la crisis está
a medio camino.
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te en España hoy disponemos de datos más
que suficientes para responder a esta pregunta, pero lógicamente siempre hay matizaciones que se pueden hacer y la respuesta puede
ser muy amplia o puede ser más restringida.
Yo voy a decir que el efecto de la crisis por un
lado se manifiesta de forma muy importante
sobre los trabajadores jóvenes y he puesto ahí
esa barra indicando inmigrantes, por qué,
porque la población activa española ha visto
cómo la tasa de actividad de los jóvenes se ha
reducido dramáticamente, simplemente
cuando digo jóvenes digo de 16 a 29 años, simplemente porque la probabilidad de acceder a
estudios superiores y permanecer por lo tanto
fuera del mercado de trabajo más tiempo, ha
aumentado enormemente en España en estos
últimos años, y la población activa se ha rejuvenecido con la inmigración. Por lo tanto
cuando hablamos de jóvenes, un porcentaje
muy alto de esos trabajadores son inmigrantes, con lo cual ahí se da una doble circunstancia que conviene tener en cuenta. Y luego
están los trabajadores de más edad. Es evidente entonces esa conexión de la que hablábamos anteriormente entre los tres subsistemas, el sistema de prestaciones por desempleo, el sistema público de pensiones y la protección por incapacidad temporal.
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Para que ustedes tengan una idea, hago
un pequeño paréntesis. El gasto que realiza
el Estado en incapacidad temporal está ya
por encima de los 10.000 millones de euros
anuales. Por su parte, el gasto en prestaciones –también para que tengan una perspectiva– en este año 2009 podría superar los
30.000 millones. Y no hace falta que demos
cifras sobre el gasto en pensiones que es el
grueso del desembolso de la Seguridad Social.
Los trabajadores más jóvenes son los primeros en sufrir la crisis y esto se ve perfectamente con un dato que yo les voy a presentar,
pero que tampoco quiero que entremos en
muchos detalles. El impacto suele ser rápido,
pero también puede ser persistente, rápido y
persistente. ¿Cuál es el dato? El dato que yo
les quería presentar está basado en un ejerci-
150
Lógicamente si aumentamos la edad y nos
fijamos en los varones de 20 a 24 años, ese
porcentaje al que me refería, de casi un 25%
se reduce a un 7%, que es todavía una cifra
alta. En el caso de las mujeres, ocurre prácticamente lo mismo, aunque menos. Las mujeres más jóvenes se ven ligeramente menos
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
ALFONSO ALBA RAMÍREZ
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Sobre los trabajadores de más edad, el
impacto es más lento, gradual, pero puede ser
más persistente. Y aquí también me gustaría
mostrarles otro dato que me parece relevante,
también obtenido a partir de la MCVL, en este
caso para 2008, es decir que son datos que han
sido facilitados por el Ministerio de Trabajo e
Inmigración muy recientemente, y aquí el
dato que me gustaría subrayar es el siguiente,
está en rojo para los trabajadores de 60 a 64
años. Les voy a explicar muy rápidamente lo
que se ha hecho aquí. Estamos mirando la
situación laboral de esos trabajadores con esa
edad el 1 de diciembre de 2008 y estamos comparando el 1 de diciembre del 2007 y el 1 de
diciembre del 2008. ¿Qué es lo que vemos?
Vemos que los trabajadores que estaban de
baja de una prestación, es decir que su última
ocurrencia en la Seguridad Social había sido
una prestación por desempleo de tipo contributiva o de tipo asistencial, casi el 100% de
esos trabajadores siguen de baja un año después. Estamos hablando de 60 a 64 años que es
una edad en la que se produce esa transición
hacia la jubilación anticipada.
Lo que estamos diciendo, hasta ahora, es
que uno necesita una visión muy integrada
del sistema de protección, donde no puede
únicamente referirse a la prestación por desempleo sin tener en cuenta también el sistema público de pensiones, cuando se está
haciendo referencia a los trabajadores de más
edad. Y cuando se está haciendo referencia a
los trabajadores más jóvenes la prestación
por desempleo es un elemento fundamental
también para entender su relación con la
Seguridad Social. Es decir, muchos trabajadores pierden el empleo y agotan la prestación. Los trabajadores jóvenes pierden el
empleo, agotan la prestación y corren el riesgo de desaparecer de la población activa.
Podíamos decir, no, no, estos trabajadores
vuelven al sistema educativo. Esto habría
que demostrarlo y ver exactamente quiénes
son los que vuelven al sistema educativo. Es
verdad que durante los años de expansión
mucha gente abandonó el sistema educativo
de forma paulatina y bien es conocida la cifra
de lo que se llama fracaso escolar en España,
quizás fracaso escolar desde un punto de vista social, pero muchos de esos trabajadores,
en un momento dado, tomaron la decisión que
les convenía, que era aceptar un puesto de
trabajo y a lo mejor dejar el sistema educativo. Claro, esto es una visión a corto plazo, que
suele ser muchas veces el criterio que guía a
las decisiones individuales.
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afectadas por este fenómeno que podríamos
llamar de abandono del mercado de trabajo.
Bien, éste es el dato y no voy a abundar
mucho más.
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Si nos fijamos en un grupo de edad un poco
más joven, de 55 a 59, la persistencia de esa
baja de una prestación es del 81% para la
prestación contributiva y del 78% para la
prestación asistencial. El dato es así, es complicado obtenerlo, pero rápidamente nos dice
que la persistencia de la situación de baja de
una prestación entre los trabajadores de más
edad es muy elevada, y ésa es una edad,
vamos a decir, entre comillas, peligrosa para
el sistema público de pensiones. Está un poco
en relación con lo que dijimos antes sobre el
hecho de que muchos de los trabajadores pensionistas o jubilados han pasado antes por la
prestación por desempleo, su último paso fue
por la prestación por desempleo, el último
paso antes de la jubilación.
3. ¿QUÉ PUEDE HACER LA POLÍTICA
PÚBLICA (A CORTO, MEDIO
Y A LARGO PLAZO)
PARA SALVAGUARDAR EL SISTEMA
DE PROTECCIÓN?
Casi media hora vamos a reservar a las
cuestiones de política pública. Yo creo que los
números sobran, están ahí. Verdaderamente
hoy por hoy podemos, al menos, yo creo que
en España además, eso yo creo que conviene
decirlo porque últimamente he necesitado
utilizar datos de otros países para otros asuntos y gratamente uno se da cuenta de que en
España los datos se están facilitando muy
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
151
II. BLOQUE
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hay que tenerlo presente, porque influye negativamente sobre el sistema de prestaciones,
sobre los subsistemas de protección. El trabajador que no cotiza a la Seguridad Social, lógicamente no está protegido, si no cotiza, lógicamente, la Seguridad Social no se beneficia de
ese ingreso y por lo tanto aquí hay un problema y es que en un contexto de crisis esto puede
suceder. No tengo yo nada claro cómo la política pública puede abordarlo.
O
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Pero sí quiero plantear dos ideas, una
basada en un concepto que inicialmente iba a
darle título a mi charla, luego cambiamos un
tanto, un concepto que es acuñado hace ya
años y que se suele utilizar mucho en la
Unión Europea, que es flexicurity. La idea es
la siguiente, nosotros queremos tener trabajadores flexibles que se pueden mover entre
empleos, pero también queremos que esos
trabajadores disfruten de los sistemas de protección que el Estado ha ido elaborando, ha
ido construyendo con el tiempo. Efectivamente esto no es nada fácil, porque detrás de la
protección y la flexibilidad hay un problema
de incentivos, ya lo he mencionado antes, y a
veces ese problema de incentivos, ese riesgo
moral que también se suele indicar, impide
que se consiga esa integración perfecta entre
la flexibilidad y la seguridad. Sin embargo yo
creo que esto nos va a servir en lo que vamos
a comentar más adelante.
AJ
bien. Se están facilitando datos desde el INE
de forma muy abundante; uno va por ejemplo
al Instituto de Estadística francés y no
encuentra lo que busca. Por ejemplo, la EPA
de Francia está en la Web solamente para el
año 2007, para el año 2008 todavía no están
los datos individuales, que son los que los
investigadores empíricos necesitan. En España tenemos ya disponible en la Web los datos
macroeconómicos del primer trimestre del
2009 y esto es un hecho bastante significativo. Es decir, que en este país los investigadores ya no nos podemos quejar de que no hay
datos, los hay de sobra. Pero el debate sobre
la política pública lo hacemos a menudo sin
suficiente fundamento empírico. Es decir que
muchas veces pecamos, los propios investigadores, de que separamos los resultados empíricos del debate de política, y yo creo que esto
es aplicable a algunos debates que se han
suscitado últimamente en este país.
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He querido remarcar aquí un hecho, que
yo creo que ya hemos comentado, y es que el
sistema de protección está compuesto de
varios subsistemas, yo he considerado tres
que me parecen fundamentales, prestación
por desempleo, sistema público de pensiones
y la protección por incapacidad temporal, y
que entre los tres hay relaciones muy fuertes,
que todavía quizás no entendemos. Nosotros
acabamos de realizar un estudio sobre incapacidad temporal, gracias precisamente a la
Muestra Continua de Vidas Laborales y a un
cruce que el Ministerio de Trabajo nos proporcionó, que verdaderamente nos abre los
ojos sobre muchos aspectos que todavía están
prácticamente no estudiados en este país.
Ello nos permite entender mejor precisamente esas interrelaciones entre todos los sistemas, porque está claro que muchas de las
transiciones hacia la jubilación están causadas por problemas de salud. Por lo tanto ahí
hay también un paso previo por el sistema de
incapacidad temporal, y eso todavía quizás
no lo entendemos muy bien.
De fondo, considero que hay un riesgo y es
el de aumento de la economía irregular y esto
152
Y, luego, quiero mencionar una institución. Una institución que a mí me parece fundamental, los servicios públicos de empleo.
Los servicios públicos de empleo, antes se llamaban INEM, se siguen llamando INEM,
pero durante años se han ido transfiriendo
competencias del INEM a las distintas
Comunidades Autónomas, por lo tanto ahora
tenemos un sistema de empleo donde convive
el Estado, con una serie de competencias, y
las distintas Comunidades con otras competencias, entre ellas las fundamentales sobre
las políticas activas. Las políticas activas son
precisamente las que nos van a permitir acercarnos a ese mundo ideal en el que tenemos
flexibilidad y seguridad.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
ALFONSO ALBA RAMÍREZ
¿Cuál es la idea que hay detrás de la de
política activa? El término política activa viene de la contraposición con política pasiva. La
política pasiva es la protección por desempleo. La política activa es la formación, todo
tipo de servicios que se les puede prestar a los
parados para que salgan del paro lo antes
posible, Entonces las políticas pasivas, en
este caso son las que se refieren a las prestaciones por desempleo, y las políticas activas
la formación para el empleo, por ejemplo.
Conseguir ese equilibrio no es nada fácil y la
misión está asignada a –vamos a decirlo en
plural– los servicios públicos de empleo. Por
eso es tan importante este papel que juegan
los servicios públicos de empleo, porque son
precisamente los que nos pueden, de alguna
manera, acercar a ese mundo ideal de flexibilidad y seguridad.
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Por lo tanto, según nuestro hilo argumental tendríamos que diseñar acciones dirigidas
a los trabajadores jóvenes y a los trabajadores de más edad, y no haríamos en principio
ninguna distinción entre hombres y mujeres.
Suponemos que la igualdad formal existe y la
igualdad de hecho, prácticamente, nos estamos acercando a ella, aunque lógicamente
esto no ocurre a la velocidad que quisiéramos,
simplemente porque la evolución del mercado
de trabajo español ha sido muy rápida, los
cambios han sido muy rápidos y necesitamos
tiempo para que los cambios produzcan sus
efectos sobre esa igualdad de hecho.
Voy a insistir en el objetivo, prevenir el
paro de larga duración y el abandono de la
actividad laboral. Aquí yo creo que lo fundamental es entender bien cómo se integran los
subsistemas de protección, cómo se relaciona
el sistema de protección por desempleo con el
sistema de pensiones, y cómo interviene también el sistema de prestación por incapacidad
temporal. Creo que todavía no entendemos
bien cómo ocurren las interacciones entre
estos tres subsistemas. Aquí todavía hay
mucho trabajo que realizar. Lo que a mí me
parece que merece una cierta consideración
es cómo lo conseguimos. Se trata de integrar
el sistema de prestaciones por desempleo y la
formación para el empleo. Cómo conseguimos
relacionar la política pasiva, que es la protección, la prestación por desempleo, con la política activa, que es la formación. Me parece
que cuando hablamos de políticas activas, la
que acapara la mayor parte de los recursos es
la política de formación para el empleo, es
decir la formación ocupacional, que se llamaba hasta hace poco, y la formación continua.
En nuestro sistema de formación para el
empleo se supone que desde un punto de vista formal ambas formas de formación están
integradas. La cuestión aquí es cómo conse-
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Cuando hablamos de políticas públicas, yo
creo que conviene referirse al corto plazo,
donde en principio no nos planteamos reformas, y al largo plazo en el que sí podemos
reformar las instituciones que tenemos. Se
supone que sabemos cómo funcionan esas
instituciones y que podemos reformarlas
para mejorarlas, nunca para empeorarlas,
como es lógico.
Esa retirada del mercado de trabajo entre los
trabajadores jóvenes, y de nuevo tenemos que
señalar aquí a los trabajadores inmigrantes,
esa retirada puede suponer una descapitalización.
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¿Cuál es el objetivo fundamental que, desde mi punto de vista, debe presidir esa política pública en un contexto de crisis? El objetivo fundamental, desde mi punto de vista,
debe ser prevenir el paro de larga duración, y
la consecuencia de ese paro de larga duración
que es el abandono de la actividad laboral.
Ése debe ser el gran objetivo de la política
pública ahora mismo, a corto plazo. Prevenir
el paro de larga duración y el abandono de la
actividad laboral. En principio esto lo podemos aplicar tanto a los jóvenes y, desde luego
con mucha más razón, a las personas de más
edad, pero también a los jóvenes, porque el
paro de larga duración entre los jóvenes y el
abandono de la actividad laboral no garantiza que esas personas vuelvan al sistema educativo, se capitalicen, y regresen al mercado
de trabajo con más capacidad de ganancia.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
153
II. BLOQUE
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Y luego hay otra idea, que claro, éstas son
ideas que verdaderamente yo estoy trabajando en esto, estoy intentando ver cómo esto
puede tener una base empírica relativamente
sólida para que se puedan plantear propuestas sensatas, para que las propuestas verdaderamente o ese tipo de propuestas sean sensatas, la otra cuestión es cómo los trabajadores de más edad que en un momento determinado pierden el empleo y acceden al sistema
de prestaciones, cómo darles incentivos para
que tengan más interés en salir del paro y
además su pensión futura se pueda ver beneficiada. Entonces aquí hay una idea, que verdaderamente es también muy incipiente,
pero que verdaderamente uno puede trabajar
en el fundamento empírico, que es, por ejemplo, a partir de 50 años, cuando el trabajador
se queda sin trabajo recibe la prestación y se
le ofrece… –esto es una idea como muchas
que circulan, pero creo que se podría trabajar
sobre ello– se le ofrece la posibilidad de capitalizar la parte de la prestación que no utilice
con vistas a su pensión. De esa manera estaríamos intentando ligar la prestación por desempleo con la pensión. Esto es una idea que
puede parecer muy descabellada, pero que
quizás, desde mi punto de vista, creo que
podría ser sensata y a lo mejor merece un
poco de consideración.
AB
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Aquí hay una cuestión importante, que me
gustaría señalar, y esto entra directamente
al concepto de flexicurity (flexibilidad y seguridad) y es que las políticas pasivas y las políticas activas no pueden estar separadas. De
hecho hay una experiencia muy reciente en el
Reino Unido donde estaban separadas y lo
que han hecho, justamente, es juntarlas. En
España hemos evolucionado hacia una progresiva separación de ambas áreas de política
pública.
Por su parte, el sistema de prestaciones es
más de coyuntura, por lo tanto el fondo de
reserva incluso tiene hasta más sentido. Es
decir, en épocas de vacas gordas vamos a
hacer como las hormiguitas, vamos a guardar. Porque si la situación del paro en España
se complica, podría complicarse, porque
incluso con una salida de la crisis, con un
aumento relativamente importante del PIB,
quizás no consigamos reducir de forma
importante el paro, por lo tanto ahí puede
haber un año o dos en que haga falta tirar
muy fuertemente del sistema de prestaciones
por desempleo. Ésa sería una… Bueno, sería
una reforma a medio-largo plazo.
O
guimos integrar el sistema de prestaciones
con la formación para el empleo. Esto no está
resuelto y desde luego requiere una enorme
coordinación entre quien tiene las competencias de las políticas pasivas o de protección
por desempleo, el Estado; y quienes tienen
asignadas las competencias de las políticas
activas, las Comunidades Autónomas. Esa
integración, por lo tanto, implica un entendimiento entre el Estado Central y las Comunidades Autónomas en un punto que no es nada
fácil.
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Desde el punto de vista de los trabajadores
de más edad, creo que hay un trabajo quizás
todavía desde el punto de vista de la investigación, de los estudios empíricos, pero también del diseño de políticas, entre integrar el
sistema de prestaciones por desempleo y el
sistema de pensiones. Aquí hay dos ideas que
me gustaría poner sobre la mesa. Una es el
sistema de prestaciones podría también ser
susceptible de un fondo de reserva, igual que
existe en la Seguridad Social, es decir en el
sistema público de pensiones. Si cuando la
economía está creciendo, se está creando
mucho empleo, se está cotizando mucho, se va
constituyendo ese fondo de reserva, en situaciones como las que estamos ahora podríamos
tirar de ese fondo de reserva sin tirar del presupuesto público y desde luego estaríamos
garantizando también la prestación. La gran
diferencia es que el sistema de pensiones es
un sistema de largo alcance que tiene mucho
que ver con la demografía. Si hay un envejecimiento de la población tenemos problemas
para financiar el sistema.
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Verdaderamente cuando hablo de integrar
el sistema de prestaciones y el sistema de for-
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vamos a reducir esa probabilidad de salir de
la actividad. Evidentemente, antes se ha
comentado que cuando uno de los cónyuges
pierde el empleo, si el otro no trabaja intentará encontrar trabajo por todos los medios. El
problema es que si el mercado de trabajo es
un mercado difícil, pues lógicamente ésta no
es una solución.
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Esto quiere decir que estamos aumentando este hecho, quiere decir que estamos
aumentando el número de clientes difíciles,
difíciles, porque son personas que estaban
fuera del mercado de trabajo y que ahora
quieren trabajar, luego es más exigente todavía con el servicio público de empleo. Es decir,
yo… porque ustedes me disculpan que ponga
tanto acento sobre esto, pero yo he estudiado
mucho el mercado de trabajo y estoy convencido de que ése es el camino que hay que
seguir. Hay un problema y es que no es fácil
coordinar 17 Comunidades Autónomas con
un Gobierno Central, que es el responsable de
las políticas pasivas y Comunidades Autónomas que son responsables de las políticas
activas. Esto ocurre también en la incapacidad temporal, y es un problema que está
sobre la mesa. Es decir, que el Estado es el
que…, pero luego son las Comunidades Autónomas las que de hecho reconocen la prestación, etc.
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mación para el empleo, pensando fundamentalmente en los jóvenes, y la integración del
sistema público de pensiones y la prestación
por desempleo, pensando en los trabajadores
de más edad, creo que estamos hablando de
políticas a medio-largo plazo, es decir estaríamos hablando de reformas, estaríamos
hablando de reformas, pero claro, nosotros
tenemos ahora mismo un problema, tenemos
un problema y hay que buscar soluciones a
corto. Es decir, acciones para jóvenes, para
personas mayores a corto. Y aquí yo creo que
hay una tarea gigantesca, pero yo creo que
quizás tendría que priorizarse mucho, y es
hacer un seguimiento casi, casi personalizado
de la gente que pierde el empleo, personalizado de la gente que pierde el empleo y que esta
tarea correspondería al servicio público de
empleo, a los servicios públicos de empleo. Yo
diría que dada la gravedad de la situación, yo
haría un seguimiento casi, casi individual…
evidentemente esto es viable, sino no tendría
sentido que lo dijera aquí, es viable porque el
Estado y las Comunidades Autónomas disponen de una información increíble sobre el
mercado de trabajo y sobre lo que pasa con los
trabajadores que pierden el empleo.
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¿Para qué todo esto? Para hacer una política activa bien pensada, bien concienzuda. Es
decir, para hacer una política activa sabiendo
exactamente qué es lo que se necesita hacer,
cómo se necesita hacer, para quiénes, durante cuánto tiempo, etc. Es decir, necesitamos
conocer muy bien o mejor dicho yo diría, el
servicio público de empleo necesita conocer
muy bien a sus clientes para darles un servicio personalizado, que se suele decir, pero que
verdaderamente hacerlo no es fácil, y que hoy
contamos con los medios informáticos disponibles para que esto pueda ser una realidad.
Entonces, estamos hablando de movilizar
recursos muy potentes y de tener muy claro
como objetivo en letras mayúsculas que lo
que queremos es prevenir el paro de larga
duración, porque si conseguimos prevenir el
paro de larga duración, vamos a impedir,
Por lo tanto, ya acabo, ya acabo porque me
faltan, son 11:28, no sé si este reloj está bien.
Ya acabo. Yo creo que ya les he cansado bastante y lo único que quería añadir es que,
como conclusión final, lo que necesitamos es
un esfuerzo sin precedentes en la lucha contra el paro de larga duración y para eso hace
falta una coordinación, no tanto institucional, cuanto de los agentes que están encargados de llevar a cabo esa combinación o esa
integración entre las políticas activas y las
políticas pasivas, que al final es lo que da sentido a esa flexibilidad y esa seguridad que
todos queremos. Gracias.
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III. BLOQUE
Coherencia de las respuestas a la crisis
con los objetivos a medio y largo plazo
de los Sistemas de Seguridad Social
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EREs, prolongación de la vida activa
y edad de jubilación1
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«una concepción procedimiental de la justicia
brinda en el mejor caso una racionalización
de un sentido de la justicia que está siempre presupuesto»
PAUL RICOEUR2
JOSÉ LUIS MONEREO PÉREZ*
refleja la situación de incerteza, inseguridad
e imprevisibilidad que han provocado los
fenómenos recientes de cambio acelerado.
Todo ello en correspondencia con la emergente «sociedad del riesgo».
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1. CRISIS ECONÓMICA, EREs
Y SEGURIDAD SOCIAL
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1.1. Marco de referencia económico
y de Política del Derecho
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ás allá de la grave crisis económica actual coyuntural, es necesario
atender primero a las causas de
los problemas de la expulsión de trabajadores
por decisiones empresariales. La reestructuración de las empresas se ha convertido en un
proceso permanente y hoy día se puede afirmar, sin ambages, que se trata de un elemento estructural del Sistema económico y jurídico. Ahora bien: la reestructuración de plantillas opera con mayor frecuencia e intensidad
(pues se traduce ante todo en expulsión de
mano de obra) en una coyuntura de crisis.
Tanto más si ésta es de tanta gravedad como
la que actualmente se padece a nivel mundial. Estamos, en suma, frente a una crisis
extraordinaria. La reestructuración de las
empresas comporta ajustes de plantillas, es
decir, es una reestructuración de empleo y
una «crisis de empleo». El uso y el significado,
con harta frecuencia, difuso de las palabras
* Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Universidad de Granada.
Es preciso, lógicamente, atender a las consecuencias, vinculadas a las causas, no disociadas de ellas. Las consecuencias económicas y sociales de la reestructuración de
empresas en Europa (Parlamento Europeo,
Propuesta de Resolución sobre «las consecuencias económicas y sociales de la reestructuración de empresas en Europa», 2004-2009,
Documento de Sesión. 4-7.2006. B6-0398/06).
Es una llamada al ejercicio social responsable
de las reestructuraciones y deslocalizaciones.
En esa dirección se propone un marco
regulador que incluya las materias siguientes: • la definición contractual de un amplio
período de tiempo para asegurar el logro de
los objetivos de crear unos puestos de trabajo
permanentes, seguros y de calidad, así como
para fomentar el desarrollo económico regio-
1
Ponencia general en el Seminario «El impacto de la
crisis en el sistema de protección social» (Secretaria de
Estado de la Seguridad Social y UIMP). Santander 2009.
2
R ICOEUR, P.: Lo justo, 2ª ed., trad. de Agustín
Domingo Moratalla, Caparrós Editores, 2003, pág.90.
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SUMARIO
159
III. BLOQUE
ción económica en las regiones afectadas
(apartado 9).
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Se pide también a la Comisión que proponga iniciativas sobre el reforzamiento de la
legislación comunitaria en materia de despidos colectivos para mejorar la protección de
los derechos de los trabajadores, incluida la
opción de aplicar unas soluciones efectivas y
de anular decisiones relativas al cierre de
empresas. Además, se aboga, por otorgar
mayores competencias, y establecer acuerdos
operativos al respecto, a los comités de
empresa europeos, con objeto de que actúen
con mayor firmeza a favor de los derechos de
los trabajadores de informarse y participar
plenamente en la toma de decisiones, incluido el derecho de suspender despidos (apartado 10).
O
En la misma línea de política del Derecho
se sitúa la Comunicación sobre «Reestructuraciones y Empleo» de 20054 y el estudio de la
Comisión Europea: Emploi et restructurations d’ entreprises. Etude qualitative dans 16
pays europeens. Rapport de synthese, julio
2007. Pone de relieve las circunstancias de
las reestructuraciones de empresas y de la
pérdida de empleos; la naturaleza de las causas de las reestructuraciones de empresas y
las condiciones de los despidos colectivos
(cap. 1, pp. 19 ss.). Pero también las experiencias nacionales de búsqueda de un nuevo
empleo para los trabajadores despedidos,
correlacionando procesos de búsqueda de
empleo y factor determinantes del retorno al
empleo (cap. 2, pp. 30 ss., y 67 ss.).
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nal; • la definición de las sanciones que
deban aplicarse a las empresas que deslocalizan sin haber respetado sus obligaciones contractuales; en especial, deberían estar obligadas a devolver los fondos recibidos y debería
prohibirse que reciban ayudas comunitarias,
incluso en países que no son Estados miembros de la UE, durante un período por decidir,
pero que sea suficientemente largo como para
ser un elemento disuasorio; • la defensa de
los derechos de los trabajadores afectados
sobre la base de firmes garantías de que se
informará e implicará durante todo el procedimiento a los representantes de los trabajadores, que tendrán derecho de veto; además,
deberían definirse los criterios para compensar adecuadamente a los trabajadores cuando la empresa no haya respetado sus obligaciones contractuales; • la definición de unos
plazos suficientemente largos, proporcionados a las inversiones en cuestión, para que
una empresa comunique su intención de deslocalizar o cesar determinadas operaciones
(apartado 8)3.
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Por otra parte, recomienda a la Comisión
que realice controles ex post sobre las empresas que han recibido ayuda financiera de la
Comunidad, con especial referencia al cumplimiento de sus compromisos, y de cualquier
uso de estrategias jurídicas que sirvan para
ocultar despidos masivos; recomienda a la
Comisión que elabore una lista de empresas
que han cerrado o deslocalizado determinadas operaciones tras recibir fondos comunitarios, y que adopte urgentemente medias prácticas para apoyar a los trabajadores y promover un desarrollo sostenible y una recupera-
3
Las formas adoptadas por estas reestructuraciones
son, en los casos más frecuentes, las de las reestructuraciones internas. Los casos de deslocalización (parciales o
totales) externas hacia países donde el trabajo es menos
costoso (o menos reglamentado) son bien reconocidos,
pero no son considerados como constituyentes de los
casos más frecuentes de reestructuración. Más numerosos, y crecientes, son los de externalización de una parte de actividades (sobre todo, más no únicamente, en
Europa del Oeste).
160
Se ha de prestar atención a los hechos de la
realidad social y a las aporías del sistema
«Reestructuración y Empleo. Anticipar y acompañar las reestructuraciones para desarrollar el empleo: el
papel de la Unión Europea», Bruselas, 3 de marzo de
2005. COM(2005) 120 final. El texto de esta Comunicación puede consultarse en el anexo del libro de MONEREO PÉREZ, J.L.: Empresa en reestructuración y ordenamiento laboral, Granada, Ed. Comares, 2006, págs. 251
y sigs.
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No obstante, las políticas de edad y de tratamiento laboral de los trabajadores de edad
madura no suelen adoptar ese enfoque de
ciclo vital. Un caso harto significativo, que
aquí interesa especialmente, es la constatación de que los trabajadores mayores afectados por ERE y a través de otros mecanismos
extintivos se han venido multiplicando
extraordinariamente en estos años de crisis
empresarial. No son pocos los ERE que utilizan la anticipación de la edad –en sus distintas modalidades– como técnica de «ajuste» de
plantillas de personal. Aparte de que existen
otras prácticas «inespecíficas» de reajuste
empresarial (despidos objetivos, despidos
improcedentes, resolución de contratos de
subcontratación, etc.). Nuestro modelo, como
se indicará después, es un modelo esencialmente expulsivo de mano de obra. Es manifiesto que ello es imputable tanto al propio
sistema legal (desde el garantismo jurídico,
en último término, la auténtica garantía efectiva frente a la extinciones injustificadas es la
que proporciona el Estado social), como a la
misma actuación de los actores sociales
(empresarios y sus organizaciones empresariales, sindicatos y otros sujetos colectivos).
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jurídico-social. Existe en la práctica un conflicto de lógicas y de intereses entre las exigencias de anticipación de la edad de jubilación vinculada a las reestructuraciones y el
mantenimiento del empleo y la prolongación
de la vida activa. La gestión de la «cuestión de
la edad» requiere nuevos modelos de trabajo,
aprendizaje y cuidados a lo largo de la vida.
Es necesario aplicar enfoques de ciclo vital.
No se puede actuar solamente –a riesgo de
perder eficiencia preventiva– en los tramos
próximos a las decisiones de retiro o abandono de la vida laboral. El tratamiento se tiene
que hacer desde la perspectiva de la vida
laboral, como ciclo completo. Los tiempos
determinados por la edad (tiempo de formación, tiempo de trabajo, los tiempos de vejez,
«tercera» y «cuarta» edad) han de ser tomados
en consideración tanto más cuando se repara
que ya no se puede llevar a cabo una estandarización y cronologización rígida en el ciclo
vital, pues se está produciendo una desestandarización y descronologización de la
vida de las personas y del tradicional ciclo
ternario o tripartito. Lo cual plantea nuevos
retos para la gestión de la edad en el marco de
las políticas de Seguridad Social, y, en particular, desde los objetivos propios de ésta última (atender a la protección legal de las personas en situación de necesidad) ello implica
que es necesario activar las formas tradicionales (y necesarias) de protección o tutela
reparadora e instrumentar nuevos mecanismos –complementarios y no sustitutivos de los
reparadores de la Seguridad Social en el cuadro de la forma política del Estado social–
para conseguir doblemente la tutela reparadora y la tutela de la reinserción profesional
(línea «pro-activa»), porque sólo así la protección será verdaderamente efectiva a lo largo
de la vida de las personas y en todas las fases
diacrónicas de su ciclo vital5.
Véase MONEREO PÉREZ, J. L.: «Ciclos vitales y Seguridad Social: trabajo y protección social en una realidad
cambiante», en Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, núm. Extraordinario (2008), págs. 49 a 134;
ID.: «El ciclo largo de la reforma de la Seguridad Social:
5
Existe una interconexión entre el mercado
de trabajo y las políticas de empleo y el Sistema de Seguridad Social. Esta conexión exige
una necesaria y estrecha colaboración entre
las mismas. En tal sentido, deben articularse
las Políticas y Medidas de Seguridad Social
con las Políticas y Medidas de Política de
Empleo. No sólo para «Activar» las primeras,
sino también para afrontar el hecho fundamental de que una «Política de pleno empleo»
(en términos razonables) es indispensable
para el éxito de las políticas de Seguridad
Social. Beveridge ya había llamado la aten-
significación técnica y político jurídica del proceso de
reforma legislativa actual», en VV.AA.: La reforma de la
Seguridad Social. Estudio sistemático de la Ley 40/2007,
de 4 de diciembre, de medidas en materia de Seguridad
Social, MONEREO PÉREZ, J. L. (Dir.), Madrid, La Ley, 2008,
págs. 19 a 199.
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BEVERIDGE, S. W.: Las bases de la Seguridad Social
(1943), México, FCE, 2ª ed., 1946; Pleno empleo en una
sociedad libre, Madrid, MTAS, 1989, y Seguro social y
servicios sociales, Madrid, MTSS, 1989.
7
Desde la Cumbre de Lisboa (Estrategia revisada en
2005) se adoptó el importante acuerdo de aplicar
(extender, rectius) en diversos ámbitos de la política
social el método abierto de coordinación, que se basa
en el compromiso flexible de los Estados miembros en la
coordinación comunitaria. Entre esos ámbitos se
encuentran la coordinación comunitaria de los regímenes de jubilación y la inclusión social. Debe reconocerse que esta extensión objetiva del MAC está muy marcada por las preferencias económicas del mercado interior
comunitario. El Comité de Política Económica viene
insistiendo en los problemas del déficit público y en la
viabilidad financiera de los regímenes de jubilación y,
con esa finalidad principal, se busca la realización del
llamado «envejecimiento activo». Se destaca, igualmente, la necesidad de desarrollar los sistemas privados de
pensiones, por un lado, y por otro, la necesidad de
incrementar la tasa de empleo de los trabajadores de
edad madura y la prolongación de la vida activa. Hay
que tener en cuenta que la Estrategia Europea de
Empleo, y el método que le es instrumental, refleja un
desplazamiento progresivo de la estrategia de armonización por la estrategia de aproximación flexible por objetivos, con una incidencia jurídica nítida: a la primera
corresponden las normas armonizadoras (directivas,
típicamente); a la segunda corresponden las directrices
o recomendaciones de carácter, en términos de conjunto, no vinculante («soft law», reglas blandas o normación
«blanda»).
8
VV.AA.: Renovación del Pacto de Toledo (Informe
de Evaluación de los resultados del Pacto de Toledo),
Madrid, MTAS, 2003, págs. 79 y 141. Pero ya el propio
Pacto de Toledo de 1995, hacía notar en su Recomendación 11 («Edad de jubilación») que «resulta conve-
niente seguir adoptando medidas con la finalidad, por
un lado, de fomentar la prolongación de la actividad de
aquellos que opten por mantenerse en el mercado de
trabajo una vez alcanzada la edad a la que pueden acceder a la pensión de jubilación y, por el otro, que impida
cualquier tipo de discriminación por razón de edad que
tenga por consecuencia la expulsión prematura del mercado de trabajo de trabajadores con plenas facultades
físicas y psíquicas para continuar desarrollando su labor.
La Comisión considera que sólo en supuestos específicos y justificados deberán poder utilizarse recursos
públicos de la Seguridad Social para ajustes de plantilla
que supongan jubilaciones anticipadas. No obstante lo
anterior, determinadas formas de trabajo y colectivos
por razón de la actividad o grado de discapacidad pueden obligar a contemplar consideraciones específicas en
torno a la edad legal de jubilación. La Comisión considera conveniente mantener la figura del contrato de
relevo y de sustitución….». Puede consultarse MONEREO
PÉREZ, J. L.: «El futuro del sistema de pensiones: sistema
público y sistemas privados (I y III)», en Revista española
de Derecho del Trabajo. Civitas, núms. 88 y 89 (1989,
págs.197 y sigs., y 457 y sigs., respectivamente; BLASCO
LAHOZ, J. F.: La reforma de la Seguridad Social: El Pacto de
Toledo y su desarrollo, Valencia, Tirant lo Blanch, 1997.
En esa dirección se avanzó, como se verá después, en la
Ley 40/2007, de 4 de diciembre. Sobre el sentido y
alcance de esta última reforma puede consultarse,
VV.AA.: La reforma de la Seguridad Social. Estudio sistemático de la Ley 40/2007, de 4 de diciembre, de medidas
en materia de Seguridad Social, MONEREO PÉREZ, J. L.
(Dir.), Madrid, La Ley, 2008. Para el marco jurídico precedente a dicha reforma legislativa, MALDONADO MOLINA, J. A.: La protección de la vejez en España. La pensión
de jubilación, Valencia, Tirant lo Blanch, 2002.
9
VV.AA.: Renovación del Pacto de Toledo (Informe
de Evaluación de los resultados del Pacto de Toledo), cit.,
pág. 141. Véase la Resolución del Parlamento Europeo
de 20 de noviembre de 2008, sobre el futuro de los Sistemas de Seguridad Social y de pensiones: financiación
y tendencia a la individualización.
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El Método Abierto de Coordinación
(MAC)7 en el ámbito de la Unión Europea
opera como marco de referencia necesario. La
Renovación del Pacto de Toledo de 2003 realzaba la necesidad de la «adopción coordinada
de medidas, en el marco de un enfoque europeo conjunto», especialmente respecto al sistema de pensiones8. Se afirma que «La Comi-
sión, siguiendo las conclusiones del Consejo
Europeo de Gotemburgo de 2001, entiende
que es necesario un enfoque global, en el
ámbito de la UE, para afrontar el reto del
envejecimiento de la sociedad europea (que
en sí, lejos de ser un mal, es una conquista de
una sociedad civilizada). De acuerdo con ello
es preciso asegurar la capacidad de los sistemas para el cumplimiento de sus objetivos
sociales; el mantenimiento de la sostenibilidad financiera de los mismos y la satisfacción
de nuevas necesidades de la sociedad»9.
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ción en sus dos Informes sobre esa estrecha
vinculación entre la política de empleo y la
política de Seguridad Social6. Debe combinarse la «Seguridad Social Pasiva» y la «Seguridad Social Activa».
162
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
JOSÉ LUIS MONEREO PÉREZ
(a) Reforma de la contributividad mediante la recomendación de considerar todas las
cotizaciones realizadas a lo largo de toda la
vida laboral o una mayor proporcionalidad
entre lo cotizado y la pensión, comporta una
reducción de la tasa media de reemplazo.
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(b) Prologar la vida laboral. Nótese que,
dejando a salvo algunas excepciones, la orientación hacia la prolongación de la vida laboral
se ha dirigido más a reducir los incentivos a
la prejubilación y a la jubilación anticipada
que a reforzar las políticas activas encaminadas a incrementar el empleo de las personas
mayores, al incremento de la protección frente al despido de tales colectivos o frente a la
discriminación por motivos de edad en el
marco de la contratación. En la experiencia
se constata que en la lógica del mercado los
trabajadores mayores o maduros son objeto
de expulsión, a pesar de que potencialmente
pueden acreditar su capacidad productiva
útil. Por lo demás, al tiempo, la anticipación
de la edad jubilatoria comporta una merma
significativa de sus derechos de pensión
pública, en virtud del juego de los coeficientes
reductores.
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Las iniciativas (formalizadas en ese instrumento jurídico difuso denominado «directrices») del MAC10 han sido importantes (a
pesar ser reglas jurídicas «blandas», no normas imperativas, en virtud de las cuales los
países miembros conservan sus competencias
decisorias propias, pero aceptan un método
común de coordinación y gobernanza europea
flexible) respecto a las garantías de viabilidad del sistema de pensiones, la búsqueda del
mantenimiento en activo de los trabajadores
de edad madura y la prolongación de la vida
laboral, articulada con típicas medidas activas de empleo (formación profesional, capacidad de adaptación a los cambios, incentivos a
las empresas para el mantenimiento y contratación de trabajadores maduros, mejora
de la calidad del trabajo a través de la capacitación, etc.). Estas «directrices»11 –aun respetando, como lo hacen, el principio de subsidiariedad– no son simples orientaciones o
recomendaciones. Se trata de iniciativas que
pretenden conformar un paradigma de referencia respecto a las reformas que deben ser
realizadas por los países miembros de la
Unión Europea. De manera que esta forma de
soft-law presenta una configuración vinculatoria débil e introduce una modulación pragmática del principio de subsidiariedad en un
sentido más activo («subsidiariedad activa»).
Por lo que se refiere a las pensiones, las indicaciones de la Unión se centran fundamentalmente en los siguientes objetivos:
10
Sobre el MAC, puede consultarse, en una perspectiva de conjunto, I LIOPOULOU, A.: «La méthode
ouverte de coordination: un nouveau mode de gouvernance dans l’ Union Européenne», en Cahiers de
droit Européen, núms. 3-4 (2006), págs. 316 y sigs.;
ROBLES CARRILLO, M.: «El método abierto de coordinación: una técnica original de acción europea», en
Gaceta jurídica de la Unión Europea y de la Competencia, núm. 239 (2005), págs. 3 y sigs.; LLORENTE PÉREZ, A.:
«Directrices para las políticas de empleo para los años
2005-2008», en Unión Europea Aranzadi, núm.1
(2006), págs. 19 a 22.
11
Decisión del Consejo 2006/544/CE, de 18 de
julio de 2006.
(c) Adopción de políticas activas de empleo
que favorezcan la «empleabilidad» positiva de
los trabajadores de edad madura y la predisposición de incentivos para el mantenimiento
y contratación de trabajadores maduros.
Por otra parte, como luego se indicará, los
beneficios potenciales de los sistemas de jubilación flexible (que técnicamente remite a la
combinación entre la jubilación de un trabajador mayor de 65 o más años y el trabajo a
tiempo parcial; art. 3 del RD. 1132/2002, de
31 de octubre) y gradual12, están condicionados en la práctica a las posibilidades reales de
12
Ya el Pacto de Toledo de 1995, recomendaba que
«la edad de jubilación debe ser flexible y dotada de los
caracteres de gradualidad y progresividad, sin perjuicio
de mantener con carácter general la referencia a los 65
años como edad posible de jubilación» (Recomendación X).
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La articulación entre las políticas de
Seguridad Social y las políticas de Empleo (y
del Derecho del Empleo) viene siendo reclamada por las instancias políticas de la Unión
Europea. Resulta, en efecto, paradigmática
la Comunicación de la Comisión al Consejo,
al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, «Propuesta de informe conjunto sobre
protección social e inclusión social (Bruselas, 13.2. 2009. COM (2009) 58 final). En ella
se introduce como un autocalificado «mensaje clave» el siguiente: «la adecuación y la viabilidad de los sistemas de pensiones a largo
plazo dependen de los esfuerzos continuados
para cumplir el objetivo de Lisboa (Estrategia de Lisboa para 2010) de lograr una tasa
de empleo del 50% entre los trabajadores de
más edad, incluso en momentos de recesión
económica. Es importante garantizar –continúa– la plena cobertura y la adecuación de
las pensiones, especialmente en el caso de
las mujeres y los trabajadores con salarios
bajos. Las estrategias a largo plazo y el marco reglamentario han limitado el impacto de
la crisis en los ingresos procedentes de regímenes privados de pensiones de la mayoría
de las personas que se jubilan hoy en día,
aunque es posible que los rendimientos sean
inferiores a lo esperado. Es necesario revisar
los regímenes de capitalización a fin de
reforzar su capacidad de controlar el riesgo
en las fases de inversión y pago, y mejorar su
cobertura, de modo que puedan ser eficaces
para hacer frente al envejecimiento demográfico» (p.2) 13 . El envejecimiento de la
población vinculado a la reducción de las
tasas de natalidad y al aumento de la esperanza de vida en las próximas décadas es un
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(d) Se llama la atención sobre el control
del gasto público en pensiones. Decir, al respecto, que el gasto medio en pensiones en la
Unión Europea es elevado y continuará creciendo. Pese a todo, España acredita en 2006
un 8,8 % del PIB, es decir, un perfil bajo en el
gasto en pensiones dentro del conjunto de los
países de la UE.
cio de contratación temporal y en la precarización y vulnerabilidad de amplias capas de
la población trabajadora.
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empleo (y «empleabilidad») de los trabajadores mayores. La Prolongación de la vida laboral requiere respuestas que van mucho más
allá de los sistemas de pensiones. Nuestra
tasa de empleo de los trabajadores de 55 a 65
años es de tipo medio, con inclinación hacia la
baja (en concreto, en el 2007, 44,6%. Fuente:
Eurostat). Es correcta la incitación a la prolongación de la actividad laboral, sólo que la
situación del mercado de trabajo respecto a
los trabajadores de edad no facilita que éstos
puedan decidir sobre la duración de su actividad y el nivel de su pensión, más bien le vendrá impuesta.
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Es necesario atender al dato coyuntural
representado por la crisis económica y empresarial de larga duración y su impacto en el
sistema de protección social. La crisis económica actual está teniendo efectos muy negativos en la destrucción del empleo, anticipación
de la real de jubilación, en el menoscabo de
los programas de ahorro de pensión privada
(lo que pone de relieve que una política de
pensiones no puede descansar en el fomento
de la expansión de las pensiones privadas.
Según datos de la OCDE, entre enero y octubre de 2008, las pensiones privadas registraron una pérdida real de cerca del 20% de su
capital) y en la ruptura de uno de los presupuestos objetivos del desarrollo de la Seguridad Social basada en un modelo público de
reparto. Este modelo exige una política orientada al pleno empleo o un alto nivel de empleo
de calidad que garantice la viabilidad económico-financiera del sistema. Se adjetiva como
pleno empleo de «calidad», porque es criticable –tanto desde la política de Seguridad
Social como desde la política laboral– un
modelo de mercado laboral basado en un ter-
164
13
Sobre la incidencia del factor demográfico es de
interés, a pesar de la distancia temporal, la consulta del
Informe Vida laboral y prejubilaciones (Informe 2/2000,
Sesión del Pleno de 21 de junio, Madrid, CES, 2000).
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hecho de tendencia innegable en los países
europeos, incluida España14.
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A pesar de los factores estructurales de
envejecimiento de la población, reducción de
la tasa de natalidad, flexibilización de los
mercados de trabajo y desestandarización de
los ciclos vitales de las personas, y el factor
coyuntural de la crisis económica actual, es
necesario decir que la viabilidad del sistema
de pensiones no está comprometida a corto
plazo. La situación continúa siendo de superávit y el Fondo de Reserva pretende hacer
frente a los desequilibrios planteados por
dichos factores y las situaciones cambiantes
en el ciclo económico. Por lo tanto, las medidas que se pueden adoptar a corto, medio y
largo plazo pueden hacerse con la serenidad y
la prudencia que aconseja la planificación de
una materia tan importante para toda la
sociedad democrática. El consenso político y
social sobre la reforma de las pensiones alre-
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En la Renovación del Pacto de Toledo de
2003 se recogía la orientación comunitaria
de conexión de la política de empleo con las
políticas de protección social pública. Así en
la orientación comunitaria 24 («Vigorización
del mercado de trabajo») se decía que «la
reactivación de la capacidad de ofrecer
empleo es una de las soluciones más estrechamente relacionadas con el mantenimiento de la viabilidad y seguridad de los sistemas de pensiones. En este ámbito los principales desafíos radican en: -fomentar más y
mejores puestos de trabajo; -reducir las altas
tasas de desempleo; -reducir el desfase entre
la demanda y la oferta de trabajo en las
diversas regiones y tipos de empleo; -promover la inserción laboral15.
dedor del Pacto de Toledo y su continuada
renovación es fundamental para garantizar
el clima necesario de aceptabilidad social
para realizar un proceso de adaptación permanente del Sistema de Seguridad Social y,
en particular, de las pensiones. La situación
de los superávits se ha producido esencialmente por el comportamiento del mercado de
trabajo que en los últimos años había seguido
una senda ascendente, aunque con una contención en su crecimiento desde el año 2007;
contención que se ha mantenido también
para el año 2008 y con una disminución sensible durante el año 2009. La recuperación de
los niveles de crecimiento potencial es previsible que se produzca durante el año 2010. En
todo caso, los resultados globalmente positivos de los últimos años han permitido incrementar las dotaciones al Fondo de Reserva
que alcanzan en este momento un total de
56.000 millones de euros, lo que supone un
5,32 por ciento del PIB y servirían para
cubrir el pago de nueve mensualidades de la
nómina de las pensiones públicas. Con carácter provisional está garantizada la sostenibilidad financiera del sistema público de pensiones.
Véanse los datos ofrecidos por el INSTITUTO NACIOde la población de España
a largo plazo 2009-2049, Madrid, INE, 2009.
15
VV.AA.: Renovación del Pacto de Toledo, cit., pág.
90. En esa dirección el Acuerdo político-social sobre
medidas en materia de Seguridad Social de julio de
2006, sólo en parte instrumentado por la Ley 40/2007,
de 4 de diciembre.
14
NAL DE ESTADÍSTICA: Proyección
Es más: la Seguridad Social está contribuyendo decisivamente a atenuar, neutralizar y
contrarrestar las consecuencias de la crisis
sobre las personas, el empleo y la reestructuración de las empresas. Desde esta perspectiva, la
Seguridad Social es un «Activo», no una «Carga» económica para una sociedad democrática,
abierta y en transformación permanente.
1.2. La nueva síntesis: una nueva
relación entre Empleo de los
mayores y Protección social
Todo el Modelo normativo vigente estaba
montado sobre el estándar del pleno empleo
estable y el ciclo de vida ternario de las personas. Y ese estándar de referencia para las
políticas sociales ha cambiado cualitativamente. El nuevo enfoque de las políticas
públicas pretenden establecer nuevas for-
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tección por jubilación. La opción de política
del Derecho se dirige a la activación de las
prestaciones sociales pasivas (en reparación
de situaciones de necesidad) y, lógicamente,
la actividad de las mismas personas desempleadas o de las personas de edad madura en
situación de jubilación16. De manera que la
Seguridad Social asume también una función
«activa». No sólo reparadora, que es una función típica tradicional. La lógica del sistema
se transforma y modula. La protección por
desempleo se basa ahora no sólo en la perspectiva del derecho social de prestación, sino
también en una lógica contractual anudada
al mismo, pues se produce una contractualización entre el trabajador desempleado y el
sistema de protección legal que satisface la
prestación o el subsidio por desempleo17.
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Pero, es de hacer notar, que la idea-fuerza
de la activación está penetrando en el propio
sistema de jubilación en sus diversas modalidades, a lo que, lógicamente, viene unido la
activación del propio jubilado. Ello determina
que la jubilación no se hace ya sinónimo de
inactividad. Es necesario señalar que la perspectiva con la que se contempla esa actividad
es, en la actual coyuntura, nítidamente instrumental, pues pasa a un lugar secundario
la lógica de atención directa al jubilado y su
derecho a trabajar (total o parcialmente,
según los casos) y se hace predominante la
lógica de racionalización financiera, pues se
trata de retrasar la edad de jubilación y de
mantener el mayor número de personas activas con la finalidad de garantizar la sostenibilidad financiera del sistema de pensiones
(factores demográficos, nuevas estructuras
de los mercados y familias, la descronologización de los ciclos vitales, el reflejo de estos
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mas de relación dinámica entre el empleo (y la
política de empleo) y el sistema de protección
social. Pero debe evitarse instrumentalizar la
política de protección social (y especialmente
de Seguridad Social) al servicio exclusivo y unilateral de la política de empleo. Por el contrario
debe encontrarse un equilibrio satisfactorio
entre intervenciones sobre el empleo y tutelas
de protección social pública. Es cierto que la
protección social pública configurada como la
seguridad económica frente a los riesgos sociales, ya no es posible que sea entendida exclusivamente como lo inverso del empleo. En efecto,
actualmente la función de la Seguridad Social
no puede reducirse a ocuparse de las situaciones de pérdida (temporal o definitiva) del
empleo de los trabajadores (inactividad por
enfermedad, incapacidad, desempleo,
retiro/jubilación). En la emergente sociedad
del riesgo los mecanismos evolucionados de
protección social han de procurar el mantenimiento y el apoyo al empleo atendiendo a una
nueva noción del mismo y del derecho al trabajo o al empleo. Éste no tiende a concebirse como
la tutela de un concreto puesto de trabajo de la
persona. Se percibe que el empleo no significa
necesariamente la titularidad de un determinado puesto de trabajo, sino una situación consistente en encontrarse protegido en el más
amplio espacio del mercado de trabajo, señaladamente en los supuestos de transiciones profesionales. En las formas evolucionadas de respuesta institucional ante los riesgos sociales se
extiende la idea de que los dispositivos sociales
–especialmente el desempleo y el retiro/jubilación– han de orientarse activamente hacia el
empleo o reinserción profesional.
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En estas coordenadas de política del Derecho Social, es manifiesto que la función de la
Seguridad Social es más compleja, pues aparte de cumplir con su cometido principal de
reparar las situaciones de necesidad (indemnización legalmente socializada), ha de contribuir, en lo posible, a la reinserción laboral
y ayudar a las transiciones profesionales
entre la situación de desempleo y el empleo, e
igualmente entre empleo y situación de jubilación. Es así que la nueva concepción de la
Seguridad Social en un sentido «pro-activo»
atañe ante todo –aunque no exclusivamente–
a la protección legal por desempleo y a la pro-
166
16
Véase MARTÍN, PH.: «Modernizar la protección
social para garantizar los mercados de trabajo transicionales», en LANDA ZAPIRAIN, J. P. (Coord.).: Estudios sobre
la estrategia europea de la flexiseguridad: una aproximación crítica, Albacete, Bomarzo, 2009, págs. 161-163.
17
Véase MONEREO PÉREZ, J. L.: La protección por desempleo y su modelo de protección, Valencia, Tirant lo
Blanch, 2003; DE LA CASA QUESADA, S.: La protección por
desempleo en España. Configuración y régimen jurídico,
Granada, Ed. Comares, 2008.
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los trabajadores de edad madura en condiciones dignas a través de un trabajo de calidad
en términos profesionales y especialmente de
adecuación formativa y de retribución económica. Para ello la perspectiva que debe adoptarse es la de ciclo vital, lo que exige un seguimiento e intervención pública durante toda la
vida de la persona20.
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Con todo, se opera una nueva interconexión funcional responsable entre las políticas
de empleo y las políticas de Seguridad Social.
No es un hecho enteramente nuevo esa vinculación, pues desde la concepción de los modernos Sistemas de Seguridad Social se adoptó
una perspectiva explícita o implícita de ciclo
vital, de manera que la Seguridad Social
estaba montada sobre la base de un ciclo ternario que implicaba la consideración de la
posición de la persona en el mercado en la
correlación trilateral antes-durante-después
del período de vida activa. De este modo, la
lógica de la Seguridad Social ha incorporado
siempre –y con mayor o menor intensidad– la
política de empleo21. Así, se puede afirmar
que desde hace tiempo, el empleo ha dejado
de ser una lógica exógena del Sistema de
Seguridad Social. Lo cual no deja de ser problemático.
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fenómenos de cambio en un sistema financiero de reparto, etc.). Esta viene siendo la orientación principal de la reforma en curso llevada a cabo en España y en otros países europeos a impulso de las instancias públicas de la
Unión Europea, que, no obstante, cabe decir
que plantea tanto el retraso como la reinserción posterior como resultado de una decisión
voluntaria de la persona. El proceso, es cierto, tiende a plantearse como una adaptación
del sistema de pensiones a las nuevas formas
del empleo posfordista, pero, aparte de que a
menudo tal acomodación no se cumple o no es
satisfactoria, lo que conviene anotar es que el
problema es la visión unilateral de este enfoque, porque la Seguridad Social se utiliza
preferentemente –cuando no exclusivamente– al servicio del mercado de trabajo transicional y flexible y de la facilitación de los procesos de ajustes y reestructuración de las
empresas. De este modo, se produce una prolongación de la vida laboral y el envejecimiento activo, que, al tiempo y pese a la crítica a la instrumentalización señalada, puede
ser un elemento positivo tanto para los trabajadores mayores como para el propio sistema
protector. Las políticas de reforma de los regímenes de jubilación utilizan dos tipos de técnicas: por un lado, el Derecho imperativo
(especialmente dirigido a poner límites
estrictos o típicamente penalizadores a los
mecanismos de anticipación de la edad de
retiro, ante todo en los casos de prejubilaciones y jubilaciones anticipadas en el marco de
los planes de reestructuración empresarial),
y, por otro, a través del «Derecho promocional»18, utilizando la técnica de los incentivos
a la permanencia en activo de los trabajadores o a la reincorporación profesional de los
trabajadores jubilados19. Lo que importa aquí
sería garantizar la permanencia en activo de
18
Para esa técnica de alentamiento público institucional, véase, en general, BOBBIO, N.: Contribución a la
teoría del Derecho, edición a cargo de Afonso Ruiz
Miguel, Valencia, Fernando Torres-Editor, 1980.
19
Distintos países han optado por elevar la edad
legal de acceso a la jubilación. Otros, como el nuestro,
han preferido alentar el mantenimiento en activo, con el
efecto consiguiente de incrementar la edad efectiva o
real de jubilación.
El problema práctico no está en la vinculación en sí misma, sino en el «modelo» de relación necesaria de la Seguridad Social, política
del Empleo y de reestructuración empresarial. Lo que si está ocurriendo en las últimas
décadas –y por supuesto en la presente
coyuntura– es una más acusada tendencia a
la subordinación de la lógica endógena y más
específica de la Seguridad Social (la garantía
de seguridad frente a los riesgos y situaciones
20
Puede consultarse al respecto, MONEREO PÉREZ,
J.L.: «Ciclos vitales y Seguridad Social: trabajo y protección social en una realidad cambiante», en RMTAS,
número Extraordinario, 2008, págs. 49 a 134, en particular págs. 120 y sigs., con referencia especial a la nueva «Perspectiva antropológica de la Seguridad Social. El
factor demográfico. Envejecimiento de la población».
21
Es suficiente reparar en los dos conocidos y fundacionales Informes BEVERIDGE ya citados.
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bajo) debería ser (lo que en la práctica se
cuestiona, a menudo, por los programas
empresariales de ajustes de personal) siempre preferente –o al menos más equilibrada–
respecto a la función de apoyo instrumental
de las estrategias empresariales (racionalidad económica concurrente).
1.3. La tensión entre la política
de «Prolongación» de la vida activa
y la anticipación del retiro
y de la edad de jubilación
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Estas dos lógicas instrumentales (facilitación de la anticipación de la edad de
retiro/jubilación en virtud de un amplio y
heterogéneo conjunto de medidas anticipadoras del retiro de trabajadores de edad madura; fomento de la prolongación de la vida activa a través de las fórmulas de jubilación flexible) no está exenta de evidentes contradicciones. Ciertamente, se pueda hablar de una
tensión entre la política de «prolongación» de
la vida activa y la de anticipación del retiro y
de la edad de jubilación en nuestro modelo
normativo de jubilación. Una tensión tanto
más patente por el contraste con las recomendaciones de la Unión Europea en el marco del
método abierto de coordinación, que tiene
como uno de sus ejes las políticas de empleo y
de pensiones y sus vínculos funcionales23.
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de necesidad social) por la lógica más exógena
de la dinámica de funcionamiento de los mercados de trabajo y las estrategias de reorganización y reestructuración de las plantillas de
las empresas. En efecto, el desempleo ha permitido la regulación de los flujos en el mercado de trabajo, mientras que la institución de
la jubilación tiende a ser utilizada sistemáticamente como mecanismo para el denominado «rejuvenecimiento» de las plantillas con
un reducido coste económico para los empresarios. La protección por desempleo ha asumido una funcionalidad compleja de protección social de las personas en situación de
paro y de instrumento de regulación de los
mercados y reestructuraciones empresariales22. Han pasado, críticamente, a un segundo
plano la perspectiva específica de la jubilación en el sentido de propiciar una jubilación
voluntaria y más gradual o progresiva, a favor
de la facilitación de los procesos de desplazamiento de los trabajadores mayores y de ajuste y reestructuración empresarial. A ese objetivo se dirigen las actuales formas de anticipación de la edad de cese en el trabajo/jubilación: jubilaciones anticipadas, jubilaciones
forzosas (la vigente disposición adicional 10ª
LET), las prejubilaciones con su diversidad
morfológica derivada de la actuación de la iniciativa privada (individual y colectiva).
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Paradójicamente, esa lógica de instrumentalidad opera actualmente de un modo
diverso, porque con fundamento en las exigencias de viabilidad económico-financiera
del sistema de pensiones, ante todo, se
fomenta la prolongación de la vida activa de
los trabajadores empleados e, incluso, se
incentivan mecanismos de retorno al mercado de los trabajadores ya jubilados. Por lo
demás, la lógica de protección social (derechos sociales a la Seguridad Social y al tra-
MONEREO PÉREZ, J. L.: Las nuevas políticas de protección por desempleo y su reflejo en el sistema jurídico,
Valencia, Tirant lo Blanch, 2003, pág. 27; GONZÁLEZ
ORTEGA, S.: «La funcionalidad de los instrumentos de
protección social en los procesos de reestructuración
empresarial», Ponencia a las XXVIII Jornadas Universitarias Andaluzas «Reestructuraciones de empresas», Antequera, 5-6 de noviembre de 2009, pág. 28.
22
168
23
La dirección de política jurídica encaminada a propiciar la prolongación de la vida activa y el retraso de la
salida del mercado de trabajo de los trabajadores de
edad madura está plenamente consolida en las instancias políticas de la Unión Europea. Véase COMISIÓN
EUROPEA: Comunicación de la Comisión, de 3 de marzo
de 2004: «Aumentar el empleo de los trabajadores de
más edad y retrasar su salida del mercado de trabajo»
(COM(2004) 146 final; COMISIÓN EUROPEA: Comunicación de la Comisión sobre el Libro Verde: «Frente a los
cambios demográficos, una nueva solidaridad entre generaciones» (COM(2005)0094 final); COMISIÓN EUROPEA:
Comunicación de la Comisión: «El futuro demográfico de
Europa: transformar un reto en una oportunidad»
(COM(2006)571 final) y COMISIÓN EUROPEA: Informe de la
Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo Europeo, al
Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones
(Informe Solicitado por el Consejo Europeo de Estocolmo): «Aumento de la tasa de la población activa y fomento de la prolongación de la vida activa» (COM(2002) 0009
final), entre otros Documentos comunitarios.
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to de Toledo de 200326 y en el Acuerdo político-social de 200627.
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Pero la realidad normativa es que continúa existiendo una fuerte contradicción entre
las políticas de prolongación de la vida activa
y las coexistentes medidas que incentivan la
retirada prematura de los trabajadores
maduros. No es, desde luego, un fenómeno
exclusivamente nuestro, pues esas contradicciones existen, en mayor o en menor medida,
en otros países europeos comparables. Pero lo
que sí es cierto es que esta contradicción de
fondo no podrá mantenerse por mucho tiempo desde una perspectiva estructural de larga
duración, a riesgo de la inefectividad de las
políticas de empleo y de jubilación, pues la
actual concurrencia conflictiva puede tener el
efecto distorsionante y disfuncional de una
neutralización de unas medidas respecto de
las otras en sentido contrario.
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El cambio de enfoque deriva de la evolución demográfica en el sentido de un envejecimiento progresivo de la población y de la convicción en los Gobiernos de los distintos países de la Unión Europea y de las mismas instituciones políticas de ésta de que deberían
replantearse las políticas de retirada de la
vida activa y de jubilación, es decir, las relaciones entre modelo empleo y modelo de jubilación. De manera especialmente intensa y
reiterada, el Método Abierto de Coordinación
comunitario24 ha planteado la necesidad de
esa revisión crítica al apostar decididamente
por prolongar la vida activa, utilizando dos
técnicas: recomendando que se limiten estrictamente los supuestos de anticipación de la
edad de retiro del mercado de trabajo, por un
lado, y por otro, incentivando la prolongación
de la vida activa y el regreso al mercado de los
trabajadores ya jubilados o expulsados del
mercado de trabajo25. No se trata de normas
imperativas, pero sí de nuevas formas de Soft
Law, reglas o normaciones blandas que, sin
embargo, ejercen una poderosa influencia
sobre las políticas nacionales que han de acomodarse de manera flexible a las directrices
diseñadas. La idea-fuerza general es la de
incentivar la permanencia en el mercado de
trabajo de los trabajadores mayores, lo que
implica invertir la tendencia seguida en las
últimas décadas. Pero con independencia de
esa influencia del marco jurídico-político
comunitario, es cierto que nuestro país antes
de esas iniciativas comunitarias había adoptado una prudente recomendación en ese sentido en el Pacto de Toledo (1995), y después
en el Acuerdo de 2001, en la Revisión del Pac-
Para el análisis del sentido jurídico y político del
MAC, véase BARBERA, M. (a cura di).: Nuove forme di
decisione e regolazione: il Metodo aperto di coordinamento delle politiche sociale, Milano, Giuffré, 2006.
25
Decisión del Consejo 2006/544/CE, de 18 de
julio de 2006, sobre directrices relativas al empleo, con
la defensa de la idea de envejecimiento activo en el cuadro de la noción de ciclo vital.
24
El factor de la edad constituye un elemento tipológico fundamental de la institución de
la jubilación28. Permite captar los rasgos del
modelo y la funcionalidad de la pensión de
jubilación. Por ello mismo siempre ha estado
en el centro de los procesos reformistas de
En la Renovación del Pacto de Toledo en 2003, se
toma en consideración las directrices de la Unión Europea y en su conclusión 11 («Edad de Jubilación») se
recomienda «la permanencia en el mercado de trabajo
de los trabajadores de mas edad, lo cual presenta ventajas para ellos, su entorno y el conjunto de la sociedad,
que de esta forma puede aprovechar la experiencia y los
conocimientos de estos trabajadores, teniendo además
efectos positivos para el sistema de pensiones». Cfr.
Renovación del Pacto de Toledo (Informe de evaluación
de los resultados del Pacto de Toledo), Madrid, MTAS,
2003, págs.134-135.
27
MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES: Acuerdo
sobre medidas en materia de Seguridad Social, Madrid,
Edita MTAS, 2006.
28
La edad es un requisito condicionante del derecho a la pensión de jubilación. En relación con ello, se
ha de diferenciar entre un tope mínimo o inicial, que
representa la «edad ordinaria» para acceder al derecho
y, en hipótesis, un tope máximo, en que la edad fijada
por convenio colectivo será la de jubilación forzosa
(Disp. Adic. 10.ª ET).
26
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III. BLOQUE
mente se encaminan a incentivar el cese anticipado/retiro de los trabajadores maduros (a
través de las distintas formas de jubilación
anticipada y de la prejubilación) o a imponer
–bajo ciertas condiciones– la jubilación forzosa del trabajador de edad avanzada (disposición adicional 10ª de la LET, cuyas vicisitudes reflejan en sí el carácter oscilante e inseguro de las políticas del Derecho en la materia). Estas fórmulas han distorsionado el
esquema de preferencias deseable, a saber: la
búsqueda de mecanismos que alienten la permanencia de los trabajadores maduros en el
mercado de trabajo, a través de medidas formativas, de reconversión profesional, de recolocación, que permitan en su conjunto garantizar al mismo tiempo el derecho al trabajo y
la productividad de este colectivo de trabajadores.
Este objetivo exige, de nuevo, un replanteamiento del modelo de regulación actual de la
jubilación en la amplia diversidad de sus
manifestaciones normativas. En efecto, la
variedad de la institución jubilatoria sirve a
las necesidades de la vida de las personas y
de las instituciones. Desde hace tiempo, la
institución de la jubilación ha adquirido una
configuración jurídica plural y heterogénea.
En la regulación vigente no se puede hablar
de una figura unitaria y enteramente coherente, como se infiere de una simple lectura
de los artículos 160 y sigs. de la LGSS. La
heterogeneidad es un dato normativo que se
manifiesta nítidamente, desde la perspectiva
jurídica, en el sistema de pensiones públicas
y en el sistema de pensiones privadas (planes
de pensiones y seguros colectivos). Se ha producido una desestabilización de la institución
jubilatoria. La variedad tipológica de la jubilación es tanto legal (dada la existencia de
una multiplicidad de formas de jubilación
legales) como convencional, dentro del espacio vital de regulación atribuido por el sistema legal. Haciendo uso de esos espacios vitales abiertos por la legislación estatal, el sistema de negociación colectiva ha establecido
una amplia red de instrumentos que normal-
Estas técnicas de anticipación de la edad
de retiro/jubilación vienen siendo utilizadas
indiferenciadamente como mecanismos de
instrumentación jurídica de las reestructuraciones empresariales. De este modo, lo que
tendría que ser típicamente una excepción se
ha convertido en una regla, generándose así
una anomalía jurídica, con efectos negativos
para los trabajadores y para la viabilidad del
sistema de pensiones. La situación es ciertamente desequilibrada, porque la lógica a que
sirve el actual modelo normativo es excesivamente unilateral, pues esas técnicas se están
utilizando como vías de expulsión normalizada del personal considerado como excedentario o excedente en los sistemas productivos.
Es interesante reconstruir el largo camino
seguido en la dirección de cómo lo excepcional
y de urgencia se convierte en normalizado y
permanente29. No puede considerarse una
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esta institución central de la Seguridad
Social. La coyuntura actual no constituye
una excepción, pues, en efecto, las más
recientes reformas siempre han incidido de
algún modo sobre la cuestión de la edad de
cese en el trabajo y la edad jubilatoria. En el
momento presente, el debate viene marcado
por un conjunto de factores encadenados bien
identificados y explicitados en los análisis
técnicos sobre la materia. La cuestión demográfica y del envejecimiento progresivo de la
población (tasa de natalidad, incremento de
la esperanza de vida), lo cual plantea nuevos
retos de adaptación del Sistema institucional
de la Seguridad Social en conexión con las
políticas de empleo. Esa relación está presidida por la pretensión político-legislativa de
alcanzar una mayor permanencia en activo
de los trabajadores mayores.
170
29
Véase en el origen anticipador del modelo normativo vigente, MONEREO PÉREZ, J. L.: Las reconversiones
industriales en el Derecho del Trabajo, Granada, Universidad de Granada, 1988, passim; «La flexibilidad laboral
y las políticas de reorganización industrial», en RIVERO
LAMAS, J. (Coord.).: La flexibilidad laboral en España,
Zaragoza, Instituto de Relaciones Laborales, Facultad de
Derecho, 1993, págs. 363 y sigs.
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En la Unión Europea prevalece una dirección de política del Derecho encaminada a
prolongar la vida activa (retraso) y hacia el
envejecimiento activo (jubilación flexible)32.
Se está produciendo una nueva correlación
entre envejecimiento activo y mercado de trabajo. El envejecimiento activo está vinculado
originariamente a las políticas de protección
de las personas mayores. Esta idea pretende
adaptar la sociedad a las consecuencias de la
longevidad de las sociedades desarrolladas.
Supone un cambio cultural en la identificación de la posición de las personas mayores,
pues se contempla la vejez como una etapa
del desarrollo personal ligada al modelo de
desarrollo. No debe vincularse exclusivamente a los problemas relativos a la financiación del Sistema de Seguridad Social,
sino también como un instrumento de la protección de las personas dentro de un enfoque
de ciclo vital (v.gr., Informe Conjunto de
2007 de la Unión Europea sobre protección e
inclusión social). Por tanto, la idea del envejecimiento activo enlaza con las políticas
activas de empleo (refuerzo de la educación,
cualificaciones y habilidades durante el ciclo
vital). En esta perspectiva, la línea correcta
a seguir es la de sustituir el recurso a las
prejubilaciones, jubilaciones anticipadas y
jubilaciones forzosas por una atención preferente a la utilización de las vías de integración de las personas mayores en el mercado
de trabajo. Ello configura una especie de gestión preventiva del envejecimiento en la lógica de un «envejecimiento activo» y positivo;
por contraposición al enfoque del envejecimiento pasivo y meramente defensivo, que
es el que ha venido predominando hasta
fechas recientes (el recurso simple a la
expulsión facilitada y amortiguada a través
de medidas de «acompañamiento social»
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justificación razonable la virtualidad de estas
instituciones, especialmente la prejubilación,
para operar reajustes no traumáticos de
plantillas por parte de las empresas, pues esa
subordinación de «lo social» a la lógica económica se antoja perjudicial para los trabajadores y para el interés de la comunidad en la
racionalización y viabilidad del sistema global de pensiones30. Por ello se puede compartir la crítica a ese «uso político de la institución jubilatoria», de manera que ésta actúa
como instrumento normalizado de intervención en el mercado de trabajo31. De ahí el giro
de la estrategia europea de empleo –Método
Abierto de Coordinación– de fomentar el
retraso de la edad media de abandono del
mercado de trabajo y penalizar los ceses prematuros en razón de la edad del trabajador.
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30
En una perspectiva general el Parlamento Europeo ha realzado que las libertades económicas garantizadas en el sistema de los Tratados han de ser interpretadas en el sentido y alcance que no supongan un
menoscabo para el ejercicio legítimo de los derechos
sociales fundamentales (prestacionales y de libertad)
garantizados en los ordenamientos jurídicos de los países miembros y por el mismo Derecho social comunitario. Cfr. PARLAMENTO EUROPEO: Resolución del Parlamento Europeo sobre la aplicación de la Directiva 96/71/CE
en los Estados miembros [COM(2003) 458] y Resolución
Legislativa del Parlamento Europeo, de 22 de octubre de
2008, sobre los retos para los convenios colectivos en la
Unión Europea (2008/2085(INI).
31
VILLA GIL, L. E. DE y LÓPEZ CUMBRE, L.: «Jubilación y
prolongación de la vida activa (las mil y una jubilaciones)», RMTAS, núm. Extraordinario, 2008, págs. 378 y
sigs., en particular, pág. 388; LÓPEZ CUMBRE, L.: «La prejubilación en el proceso de transformación del sistema
de protección social», en VV.AA.: La Seguridad Social a
la luz de las reformas pasadas, presentes y futuras.
Homenaje al profesor José Vida Soria con motivo de su
jubilación, MONEREO PÉREZ, J. L.; MOLINA NAVARRETE, C. y
MORENO VIDA, Mª. N. (Coordinadores), Granada, Ed.
Comares, 2008, págs. 695 y sigs.
32
Véase VV.AA.: La reforma de la Seguridad Social.
Estudio sistemático de la Ley 40/2007, de 4 de diciembre, de medidas en materia de Seguridad Social, MONE-
PÉREZ, J. L. (Dir.), Madrid, La Ley, 2008 y SÁNCHEZURÁN AZAÑA, Y.: «Política de envejecimiento activo y
protección social» (fotocopiado); VILLA y LÓPEZ CUMBRE:
«La jubilación y prolongación de la vida activa (las mil y
una jubilaciones)», RMTAS, núm. Extraordinario, 2008,
págs. 379 y sigs.; SERVAIS, J. M.: «Trabajo y sociedades en
envejecimiento: una perspectiva internacional», en
VV.AA.: CABEZA PEREIRO, J.; BALLESTER PASTOR, A. y FERNÁNDEZ PRIETO, M. (Directores).: La relevancia de la edad en
la relación laboral y de Seguridad Social, Cizur Menor
(Navarra), Ed. Aranzadi, 2009, págs. 297 y sigs.
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(la «sociedad anciana») un elemento negativo
(la prolongación de la vida humana está
pasando a ser percibida más que como una
conquista del género humano, como un problema social; como una carga social). Tiene
que valorarse como un aspecto positivo del
grado de civilización alcanzado. Pero ello exige ciertas correcciones en la necesaria articulación entre las políticas de empleo y las políticas sociales. Las cuales siempre tienen que
estar vinculadas en el marco de una misma
Programación de las políticas públicas. (Esto
fue especialmente intuido desde el principio
por William Beveridge, en sus dos conocidos
Informes sobre la política de empleo y sobre
la Seguridad Social y Servicios Afines).
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Con todo, la dirección de política legislativa
tenderá a propiciar una nueva relación entre
vida laboral y jubilación, en su sentido de favorecer el mantenimiento en activo de las personas mayores. Para ello se fomentan las fórmulas de prolongación de la vida activa como la
jubilación flexible y de reducir la utilización
del factor de la edad en la gestión de los procesos de reestructuración y crisis de empresa,
que propician transiciones excesivamente largas hacia la jubilación. Hoy tiene para responder con una estrategia programada, por que la
edad medida de entrada en jubilación se situaba en julio de 2008 en 63,8 años36.
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(públicas y privadas)33 . Es preciso, pues,
adoptar una estrategia ofensiva y preventiva
respecto al envejecimiento; a la par que la
realización de una gestión preventiva de los
procesos de ajuste y reestructuración empresarial que evite el fácil recurso de la expulsión de las personas maduras. Sin embargo,
las políticas de los países europeos frecuentemente incurren en la paradoja entre las previsiones legales tipo y la realidad jurídicosocial de anticipación de la edad de
retiro/jubilación. El envejecimiento activo
persigue compatibilizar la pensión de jubilación de Seguridad Social con rentas del trabajo a través de las técnicas de la jubilación parcial y flexible34, en la idea de ruptura de principio de equivalencia o correspondencia entre
jubilación e inactividad (a través de tales instrumentos de la jubilación parcial y de la jubilación flexible). Es la línea seguida por la
legislación reformista, señaladamente la Ley
40/2007, de 4 de diciembre, de medidas en
materia de Seguridad Social35.
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No tiene sentido –y no deja de ser paradójico– ver en el fenómeno del envejecimiento
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33
Comunicación de la Comisión, «Abordar los efectos del envejecimiento de la población de la UE (Informe de 2009 sobre el envejecimiento demográfico), Bruselas, 29.4. 2009 COM(2009) 180 final. (fotocopia). La
prolongación de la vida activa como parte de la Estrategia Europea por el Empleo.
34
Una exposición de síntesis de las experiencias
europeas en la compatibilización entre pensiones y otro
tipo de rentas, en CABEZA PEREIRO, J.: «Estado actual de la
compatibilidad entre jubilación y trabajo en Europa», en
VV.AA.: CABEZA PEREIRO, J.; BALLESTER PASTOR, A. y FERNÁNDEZ PRIETO, M. (Directores).: La relevancia de la edad en
la relación laboral y de Seguridad Social, Cizur Menor
(Navarra), Ed. Aranzadi, 2009, págs. 137 y sigs., y la
bibliografía allí citada.
35
Véase VV.AA.: La reforma de la Seguridad Social.
Estudio sistemático de la Ley 40/2007, de 4 de diciembre, de medidas en materia de Seguridad Social, MONEREO PÉREZ, J. L. (Dirección), Madrid, Ed. La Ley, 2008;
PANIZO ROBLES, J. A.: «¿Un nuevo paso en la contributividad del sistema de pensiones? (modificaciones en la
pensión de jubilación incorporadas en la L. 40/2007, 4
dic., de medidas en materia de Seguridad Social)», en
Tribuna Social, núm. 212-213 (2008), págs. 10 y sigs.
172
2. LOS ERE Y EDAD DE JUBILACIÓN,
EL MODELO NORMATIVO
«El Plan de Seguridad de mi Informe es un
plan para convertir las dos últimas palabras,
‘seguridad social’, en hechos, para conseguir…
que nadie dispuesto a trabajar mientras pueda,
carezca de ingresos suficientes para hacer frente
en todas las épocas de su vida a sus necesidades
esenciales y las de su familia».
SIR WILLIAM BEVERIDGE37
36
CES: Economía, trabajo y sociedad. Memoria
sobre la situación socioeconómica y laboral de España
2008, Madrid, CES, 2009, pág. 581.
37
BEVERIDGE, W.: Las bases de la Seguridad Social, versión
española de Teodoro Ortiz, México, FCE, 1946, pág. 65.
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2.1. El Modelo Normativo de ERE
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En este contexto se sitúan las estrategias
de «ajuste», «reestructuración» y «flexibilidad
laboral». Es el campo de la lucha de modelos
de flexibilidad y competitividad; el de la lucha
por la definición de los modelos de flexibilidad y competitividad, que cristaliza en la contraposición entre el modelo de flexibilidad
«defensiva» y «ofensiva» en la regulación jurídica del trabajo y de la competitividad.
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El problema práctico comienza a percibirse
cuando se repara en el hecho de que la evolución del empleo en la Unión Europea demuestra que la mitad del empleo perdido en la UE
se destruye en España. La crisis elimina en un
año 2,7 millones de puestos de trabajo en
Europa. La pérdida de empleo esta relacionada –al menos en una parte significativa– con
los procesos de «ajuste» y «reestructuración»
de las empresas. Los ERE suelen recurrir con
excesiva frecuencia a los ceses anticipados en
el trabajo y a las técnicas de anticipación de la
edad de retiro/jubilación. Pero teniendo en
cuenta que los modelos se mezclan.
también tener en cuenta que a menudo el
modelo «real» no se corresponde con el modelo «legal». Es la opción neoliberal que continúa apostando por un modelo de crecimiento
económico basado en la reducción de costes
del factor trabajo y en la subordinación de la
fuerza de trabajo al principio de rentabilidad
y eficiencia de la organización productiva. Es
ésta una forma o modelo de flexibilidad que
contribuye a la dualización-segmentación del
mercado de trabajo, el cual queda formado,
por un lado, por los trabajadores con empleos
estables y protegidos y por otro, por trabajadores con empleos precarios y con estatuto
jurídico-protector débil o más debilitado.
Existe un deterioro del estatuto protector del
trabajador. Y es que es el garantismo jurídico
el que garantiza al trabajo valor y dignidad:
es la mediación jurídica lo que puede arrancar al trabajo del dominio del mercado y de la
individualización del poder contractual desigual. Precisamente el estatus democrático
social del trabajador se entiende como el conjunto de los derechos y deberes que se definen
con independencia de la voluntad de la persona (señaladamente, a través de la norma
estatal y de los convenios colectivos). El trabajo es mucho más que el medio de vida de la
población trabajadora, es un vínculo social y
un cauce de participación activa en la generación del producto social39. El trabajo se vincula a la ciudadanía: la ciudadanía social
encuentra su base en el trabajo en el marco de
una «sociedad del trabajo». En este tipo de
sociedad el trabajo es fuente de integración
social, el trabajo permite insertar a la persona del trabajador en una comunidad de derechos y obligaciones que superan el simple
intercambio mercantil. Alrededor del trabajo
se ha tejido una tupida red de protecciones
sociales «des-mercantilizadoras». Sin embargo, esa estrategia «defensiva» comporta el
traslado al trabajo de los costes de la crisis,
pero también prosigue la orientación de desplazar costes privados hacia el sistema público, es decir, una tendencia hacia la constante
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(A) En todo caso, no conviene ignorar la
orientación de tendencia concretada, en la
opción de política del Derecho encaminada a
instaurar gradualmente un ordenamiento
flexible del trabajo («constitución flexible del
trabajo»), que puede ser calificado globalmente como «flexibilidad defensiva», la cual
fomenta la flexibilización a ultranza, la desregulación parcial de las relaciones laborales,
el despido o la expulsión de la mano de obra
(especialmente madura) como opción preferente en la reestructuración de la empresa y
de las plantillas sin búsqueda de recolocación, la proliferación de formas precarias de
subcontratación –externalización como forma de flexibilidad defensiva– y fuertes desigualdades entre los colectivos de trabajadores y las propias regiones38. Aquí interesa
38
Véase LIPIETZ, A. y LEBORGNE, D.: «Flexibilidad
ofensiva, flexibilidad defensiva. Dos estrategias sociales
en la producción de los nuevos espacios económicos»,
en BENKO, G. y LIPIETZ, A.: Las regiones que ganan, Valencia, Alfons El Magnànim, 1994, págs. 331 y sigs.
39
Véase, las perspectiva general y no sin ciertas
reservas críticas en algunos aspectos de su argumentación, trazada por MÉDA, D.: El trabajo. Un valor en peligro de extinción, Barcelona, Gedisa editorial, 1998.
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En realidad, la flexibilidad «defensiva» (y
su objetivo o parámetro de referencia: la
«competitividad por los costes»), al incidir en
la precarización del empleo y la reducción de
las políticas de protección social, acaba rompiendo el principio de continuidad de las rentas del trabajo tanto en la vertiente laboral
(medidas de estabilidad del trabajador, continuidad de la relación laboral, etc.) como en la
vertiente de protección social (política de
prestaciones económicas de sustitución de
rentas de activo), y por tanto no resulta
arriesgado decir que las medidas flexibilizadoras adoptadas conforme a este modelo de
política del Derecho, pueden resultar contradictorias al objeto mismo del Derecho Social
del Trabajo –su función transaccional–, allá
donde la intervención pública contribuya a
acentuar las desigualdades en lugar de compensarlas. Las estrategias de flexibilidad
«defensiva» cuestionan las bases de la dimensión estatutaria del constitucionalismo democrático social y tienden a desplazarla por
un modelo de mercado. Es la lógica del para-
(B) Frente a esta opción político-jurídica,
otros países (Escandinavia, Alemania, Dinamarca, Francia –tan sólo en algunos aspectos
relevantes–, etc.) han puesto en práctica, de
forma desigual y desplazando a una parte
más o menos amplia de la sociedad del trabajo, otro modelo de flexibilidad que puede
denominarse «flexibilidad ofensiva» (y su
parámetro de referencia: la competitividad
por el conocimiento, la calidad y la innovación), que supone un nuevo compromiso en
los lugares de trabajo, intercambiando la
implicación de los trabajadores en la lucha
por la productividad y competitividad y la
calidad del producto, por diversas garantías y
ventajas laborales y de carácter social, que
mantienen el carácter «desmercantilizador»
del trabajo. Prioriza otras opciones de reestructuración y los mecanismos de recolocación interna (al grupo empresarial o empresa
de estructura compleja) o externa (grupo) de
excedentes de plantillas. Este modelo de «flexibilidad ofensiva», al contrario que en el
modelo de flexibilidad precaria, defensiva,
otorga preferencia a la estabilidad laboral, a
la modernización tecnológica y a la formación
profesional, y se articula a través del sistema
de negociación colectiva supraempresarial,
sin excluir la posibilidad de acuerdos tripartitos, que establecen las reglas de juego, compaginándolo con los convenios de empresa
que singularizan el tratamiento de las condiciones de trabajo, el sistema de organización
del trabajo y la implicación de los trabajadores en la gestión y dirección de la empresa. Se
sitúa en el centro un modelo de desarrollo
cualitativo basado en la innovación y en la
potenciación del conocimiento. En este contexto es de destacar que prima el enfoque
antropológico en la consideración del trabajo
EI
Por ello no es aceptable sustituir el estatuto social del trabajo por estatuto de protección social «externo». Se ha de rechazar un
modelo social que pretenda dicho objetivo
liberalizador. Es preciso mantener la lógica
interna del constitucionalismo democráticosocial, conforme a la cual se ha de situar la
recuperación económica como un medio para
el desarrollo de las personas, no como un fin
en sí mismo.
digma neoliberal que implica la redefinición
restrictiva en «lo social» de las funciones del
Estado. Esa redefinición «liberista» (que no
se puede confundir con el liberalismo social)
supone el abandono del objetivo de una sociedad justa asociada a una promesa de emancipación y de dignidad del hombre.
O
«socialización» de los costes de empresa40,
sino que no sólo no se hayan socializado los
beneficios, sino que ni siquiera se haya exigido normativamente –coactivamente– una
verdadera responsabilidad social en la actuación empresarial.
Esa crítica a la socialización de los costes empresariales de reestructuración, especialmente respecto a la
protección legal por desempleo, en MONEREO PÉREZ, J. L.:
Las nuevas políticas de protección por desempleo y su
reflejo en el sistema jurídico, Valencia, Tirant lo Blanch,
2003, pág. 45.
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Por otra parte, la flexibilidad «ofensiva»
se inclina por un método de flexibilidad consensuada, es decir, con la participación activa e implicación de los distintos agentes
implicados en distintos ámbitos (empresa,
supraempresarial y del Estado; y espacio de
la Unión Europea). Ello da lugar a diversas
formas de neocorporativismo democrático
(que, aun comprendiéndola, va más allá de
la concertación social estricta), que si bien
presentan unas características nacionales
muy diferenciadas, continúan configurando
actualmente a los sistemas democráticos de
los Estados europeos más desarrollados 41.
En los países europeos más desarrollados se
impone la concertación social como cauce
más adecuado y eficiente para elaborar un
plan de medidas sociolaborales, con carácter
previo y complementario de la labor que le
corresponde al Parlamento. Por lo demás, la
concertación social aporta un plus de legitimidad adicional a la legitimidad que ofrecen
las instituciones típicas del régimen parlamentario. Parte de la idea de que la participación en las decisiones es un instrumento
no sólo de democratización económica (el
derecho a participar en aquellas decisiones
que les afectan), sino también un valioso
mecanismo de legitimidad procedimental de
las mismas. Esa democracia se extiende al
ámbito de la empresa, donde la participación
puede traducirse en «implicación» combinada con participación en los ingresos o beneficios, garantías reales de estabilidad en el
empleo y respecto al conjunto de los derechos sociales de los trabajadores en el ámbito de la organización productiva. Así se
podrá pedir –incluso exigir– compromisos
con la productividad y la solidaridad de los
trabajadores frente a una crisis empresarial. En realidad, todo ello está en sintonía
con la potenciación del papel de los agentes
sociales en la lógica del neocorporativismo
democrático desplegada en todos los ámbitos
decisorios en materia socio-económica. Por
lo demás ese fomento de las prácticas neocorporativas –unas veces explícito, y otras
silencioso e implícito– adquiere una papel
central en los procesos de gobernanza de las
reestructuraciones internas y externas de
las empresas42. Un exponente significativo
es la misma idea subyacente en la creación y
fomento de la Sociedad Anónima Europea
(SAE). Preside la SAE su configuración funcional como un gran instrumento societario
para la gestión racionalizada de las operaciones de reestructuración empresarial. En
tal sentido la necesidad de métodos más consensuados y flexibles de diseminación del
conocimiento dentro de la empresa y el establecimiento de una más efectiva consulta (o
instancias de codecisión) dentro de las
empresas hace del proceso de creación de
reestructuración en una SAE una oportunidad para la introducción de cambios institucionales y organizacionales que incrementen
las posibilidades de implicación real y activa
de los trabajadores en las organizaciones
productivas. Este es el elemento de conexión
entre las exigencias organizativas y productivas y los mecanismos de institucionaliza-
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en el marco del «tiempo de vida» de las personas, donde se trata de humanizar el trabajo y
de gestionarlo conforme a los criterios del
«garantismo flexible» (principio legal de norma mínima y potenciación de la autorregulación colectiva de mejora y adaptación; el
garantismo flexible ha jugado ante todo con
la técnica normativa del «derecho necesario
relativo»). Su apuesta no reside en la expulsión sistemática de la mano de obra madura.
Tampoco en el fomento sistemático y generalizado de la gestión indirecta a través de la
subcontratación.
41
Esa persistencia renovada se aprecia en el análisis
comparado realizado en FERNER, A. y HYMAN, R. (Dir.).: La
transformación de las relaciones laborales en Europa,
trad. de Santiago Borrajo Iniesta, Madrid, MTAS, 2002,
espec., págs. 15 y sigs.
42
En la perspectiva de los procesos de reestructuración empresarial, puede consultarse MONEREO PÉREZ, J.
L.: Empresa en reestructuración y ordenamiento laboral,
Granada, Ed. Comares, 2006.
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Esta funcionalidad reestructuradora de la
SAE es explicitada en las Exposiciones de
Motivos de los distintos instrumentos comunitarios reguladores de dicha institución
societaria. Así en el Reglamento (CE) núm.
2157/2001, de 8 de octubre, que aprueba el
Estatuto de la Sociedad Anónima Europea
(SAE), se expresa que «la realización del mercado interior y la mejora de la situación económica y social que tal realización debe
fomentar en el conjunto de la Comunidad
implican, además de la eliminación de los
obstáculos a los intercambios, una reeestructuración a escala de la Comunidad de las
estructuras de producción…. Una reorganización de este tipo requiere que las empresas ya
existentes de los distintos Estados miembros
tengan la posibilidad de unir sus fuerzas
mediante operaciones de concentración y
fusión… La realización de operaciones de
reestructuración y de cooperación en las que
intervienen empresas de distintos Estados
miembros tropieza con dificultades de orden
jurídico…». Esas mismas premisas se aprecian en el Reglamento (CE) núm. 1435/2003,
de 22 de julio, que aprueba el Estatuto de la
Sociedad Cooperativa Europea (SCE). Más
nítida es la instrumentalidad reestructuradora que le otorga la Directiva 2001/86/CE,
de 8 de octubre, por la que se completa el
Estatuto de la SAE en lo que respecta a la
implicación de los trabajadores, pues hace
notar que el Reglamento (CE) 2157/2001,
«está destinado a establecer un marco jurídico uniforme en el que las sociedades de los distintos Estados miembros puedan planear y
llevar a cabo la reestructuración de sus activi-
dades a escala comunitaria». No se olvide que
en las «Disposiciones de referencia» se garantiza que el órgano de representación constituido en la SAE tiene competencias informativas en materia de reestructuración: «cuando concurran circunstancias excepcionales
que afecten de modo considerable a los intereses de los trabajadores, y en particular en
los casos de traslados, ventas, cierre de
empresas o establecimientos o despidos colectivos, el órgano de representación tendrá
derecho a ser informado. El órgano de representación o, cuando así lo decida –en particular por razones de urgencia–, el comité restringido tendrá derecho a reunirse, a petición
propia, con el órgano competente de la SE o
con cualquier otro nivel de dirección más adecuado de la SE que sea competente para
adoptar decisiones propias, para que se les
informe y consulte sobre las medidas que
afecten considerablemente a los intereses de
los trabajadores». Lo mismo cabe decir de la
Directiva 2003/72/CE, de 22 de julio, por la
que se completa el Estatuto de la Sociedad
Europea en lo que respecta a la implicación
de los trabajadores. Todavía resulta más significativa la Directiva 2002/14/CE, de 11 de
marzo, que establece un marco general relativo a la información y la consulta de los trabajadores en la Comunidad Europea, precisamente por proyección más general en materia
de derechos participación-implicación. En su
Exposición de Motivos se justifica la Directiva señalando que «es necesario reforzar el
diálogo social y fomentar relaciones de confianza mutua en la empresa a fin de favorecer
la prevención de los riesgos, flexibilizar la
organización del trabajo y facilitar el acceso
de los trabajadores a la formación dentro de
la empresa en un marco de seguridad, concienciar a los trabajadores acerca de las necesidades de adaptación, aumentar la disponibilidad de los trabajadores para adoptar
medidas y emprender acciones destinadas a
reformar sus posibilidades de empleo, promover la participación de los trabajadores en la
marcha y el futuro de la empresa y fortalecer
la competitividad de ésta». Estos derechos de
O
ción de un «papel activo» del trabajo en la
empresa43.
43
Véase MONEREO PÉREZ, J. L.; FERNÁNDEZ AVILÉS, J. A.;
GARCÍA VALVERDE, Mª. D. y MALDONADO MOLINA, J. A.: La
participación de los trabajadores en las Sociedades Anónimas y Cooperativas Europeas. Estudio Sistemático y
Crítico de la Ley 31/2006, de 18 de octubre, Cizur
Menor (Navarra), Thomson-Aranzadi, 2007, espec.,
págs. 62 y sigs.
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SUMARIO
JOSÉ LUIS MONEREO PÉREZ
participación débil (información y consulta) se
incardinarían en una lógica preventiva y de
anticipación a los procesos de cambio: la intervención de los agentes sociales (en una operación de política del Derecho encaminada a promover el diálogo social en las empresas) «con
la suficiente antelación constituyen una condición previa de los procesos de reestructuración y adaptación de las empresas a las nuevas
condiciones inducidas por la globalización de
la economía, en particular a través del desarrollo de nuevos métodos de organización del
trabajo» [Esa dimensión preventiva se refleja
en el art.4.2.b) de la Directiva 2002/14/CE].
Evidentemente, esa funcionalidad de la SAE
se recoge en la Ley 31/2006, de 18 de octubre,
sobre implicación de los trabajadores en la
SAE y Cooperativas Europeas.
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Por otra parte, la formación de los Comités
de Empresa Europeos en las empresas y grupos de empresas de dimensión comunitaria
atienden también a las exigencias de control
y de intervención de los trabajadores en los
procesos de reorganización y reestructuración de las empresas (Directiva 2009/38/CE,
del Parlamento Europeo y del Consejo, de 6
de mayo de 2009, sobre la constitución de un
comité de empresa europeo o de un procedimiento de información y consulta a los trabajadores en las empresas y grupos de empresas de dimensión comunitaria. En el Anexo I
[«Requisitos subsidiarios (contemplados en el
art.7)], punto 3 se establece significativamente que: «Cuando concurran circunstancias
excepcionales o se adopten decisiones que
afecten considerablemente a los intereses de
los trabajadores, sobre todo en caso de traslados de empresas, de cierre de empresas o de
establecimientos o de despidos colectivos, el
comité restringido o, si este no existe, el comité de empresa europeo tendrá derecho a ser
informado. Asimismo, tendrá derecho a reunirse, a petición propia, con la dirección central o cualquier otro nivel de dirección más
adecuado de la empresa o del grupo de empresas de dimensión comunitaria que tenga competencias para adoptar decisiones propias
para que se le informe y consulte».
El modelo de flexibilidad ofensiva –basado
en el «garantismo flexible»– constituye una
alternativa viable de organización jurídica de
las relaciones de trabajo que pretende combinar la clásica racionalidad centralizada del
Estado Social moderno con formas plurales
de racionalidad «autorreflexiva» de los grupos sociales bajo la cobertura de una legislación promocional –o de apoyo– a la autonomía
colectiva negocial. Se trata de un modelo dualista de regulación que combina ley y negociación colectiva como medios instrumentales
para regular el mercado laboral y las relaciones internas en las organizaciones productivas, y que, aun cuando otorga a la ley la función de fijar un marco de regulación general,
no excluye la posibilidad de hacer uso de la
negociación colectiva para flexibilizar, sin
precariedad ni inestabilidad, las relaciones
laborales en el seno de la empresa.
De este modo la flexibilidad no puede ser
tratada en abstracto y de modo indiferenciado, pues ésta adquiere diversas formas; formas que pueden combinarse44. Ese compro-
44
Se ha observado que la flexibilidad laboral puede
adoptar dos formas principales: a) La «mejor vía» de
mejorar la productividad desarrollando entornos laborales de elevado rendimiento basados en la formación y
participación de los trabajadores, los incentivos salariales
y la seguridad en el empleo; los trabajos manuales y no
manuales se reorganizan en torno a nuevas formas del
modelo de trabajo no manual en el que los trabajadores
persiguen objetivos de rendimiento individuales y colectivos y son recompensados por lograrlos y en el que los trabajadores no perciben como amenaza la flexibilidad y la
fluidez; y b) La «vía secundaria» de reducción de los costes laborales mediante la subcontratación del trabajo,
contratos laborales eventuales y a tiempo parcial y presiones sobre el gobierno para que reduzca los salarios mínimos reales y el poder de los sindicatos». Cfr. CARNOY, M.:
El trabajo flexible en la era de la información, Madrid,
Alianza Editorial, 2007, pág. 95. En una y otra dirección
se suelen situar los mecanismos de flexibilización de las
jornadas para cumplir los planes de producción y reducir
los costes laborales en períodos de escasa actividad. Por lo
demás, en los distintos modelos de flexibilidad existe una
combinación entre flexibilidad e intervención pública,
pues el componente institucional es ineludible.
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En este enfoque de flexibilidad ofensiva en
el marco del garantismo flexible y dinámico,
puede adoptarse igualmente medidas para
otorgar seguridad al trabajo en la sociedad
del riesgo y de la incertidumbre. El estatuto
protector del empleo –como base de la ciudadanía social (asociar protecciones y derechos
a la condición del propio trabajador)46– debe
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jo: crítica de la opción neoliberal», en Tribuna Social,
núm. 226 (2009), págs. 9 y sigs.; «Estrategias de ‘ajuste’,
‘reestructuración’ y ‘flexibilidad laboral’. Modelos normativos», en Trabajo Social, núm. 227 (2009), págs. 9 y
sigs. Sobre las políticas de flexiseguridad en una perspectiva de conjunto, MORENO VIDA, Mª. N. ‘El debate
sobre la «flexiseguridad» en Europa’, Primera Ponencia
temática al XX Congreso Nacional de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Asociación Española de
Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, Logroño,
2009. En el ámbito político, científico y jurídico cobra
fuerza la idea de «flexiseguridad» como principio ordenador de las políticas laborales y sociales. En la dirección
auspiciada por la Unión Europea la operación consistiría
en transitar desde la «seguridad en el empleo» (flexibilizando la relación laboral) hacia la «seguridad en el mercado de trabajo (a través de políticas activas de empleo
y mecanismos de protección social). Dicha concepción
impulsa el larvado tránsito de una constitución «social»
del trabajo hacia una constitución «flexible» del trabajo,
debilitando la racionalidad específica del Derecho del
Trabajo como instrumento de integración social y sus
efectos redistributivos del bienestar social y del poder en
el ámbito de las relaciones de trabajo y del sistema de
relaciones laborales.
46
Entonces el trabajo deja de ser una relación
estrictamente mercantil retribuida en el marco de una
relación pseudocontractual o de estricto contrato de
adhesión entre un empleador fuerte y un trabajador
débil. El trabajo se vuelve así «el empleo», esto es, un
estado dotado de un «estatuto» que incluye garantías no
mercantiles (v.gr., derecho al salario minimo legal y otros
derechos laborales legalmente garantizados, derechos
de seguridad social, etc.). Se trata sobre todo de una
sociedad en la que la inmensa mayoría de la población
accede a la ciudadanía social en primer lugar a partir de
la consolidación del estatuto del trabajo. El Estado social
ha tenido un papel central en la organización de estos
dispositivos de protección laboral y de seguridad social;
el desarrollo del Estado social es estrictamente coextenso a la expansión de las protecciones públicas, siendo el
Estado un «reductor de riesgos sociales». Ello permitió
superar la primera gran crisis de la modernidad, la
«modernidad restringida» del liberalismo individualista.
No resulta suficiente transferir los derechos del estatuto
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miso público se hace realidad a través de la
garantía, entre otros, del Derecho al Trabajo,
el derecho a la reinserción profesional, y la
promoción a través del trabajo. Todo ello, en
un marco socioeconómico en el que «toda la
riqueza del país, en su distintas formas sea
cual fuere su titularidad está subordinada al
interés general» (art.128 CE). Por ello mismo,
el Derecho Social del Trabajo ha de cumplir la
función de ser un ordenamiento compensador
e igualador en orden a corregir, al menos parcialmente, la desigualdad de origen característica de las relaciones laborales. De lo contrario, este sector del ordenamiento jurídico
estará dejando de desempeñar la función
integradora y pacificadora (mediante la
garantía de ciertos niveles de justicia social)
que había venido desarrollando en el capitalismo intervenido. En el marco de la Unión
Europea se impone una política de ordenación del trabajo que busque un mayor equilibrio entre flexibilidad y seguridad y, en ese
marco, el establecimiento de políticas reguladoras que atiendan a la doble lógica que siempre ha estado presente en el Derecho del Trabajo: la lógica social (tutela de la persona del
trabajador) y la lógica económica (atención a
las exigencias de la organización productiva).
El debate europeo –y la falta de acuerdo–
sobre la llamada flexiseguridad muestra las
especiales dificultades persistentes. El problema se plantea en términos preocupantes,
ya en el «Libro Verde», pues se orienta hacia
la facilitación en la introducción de modificaciones en las obligaciones mínimas en materia de ordenación del trabajo para ofrecer
mayor flexibilidad45.
45
COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS: Libro Verde. Modernizar el Derecho laboral para afrontar los retos
del siglo XXI, Bruselas, 22.11.2006. COM(2006) 708
final, pág. 15. Sobre el Libro Verde puede consultarse en
una perspectiva crítica, MONEREO PÉREZ, J. L. y FERNÁNDEZ
AVILÉS, J. A.: «Para una crítica del modelo de ‘flexiseguridad’ liberal: flexiseguridad y garantismo jurídico-social»
(I y II), en revista Tribuna Social. Revista de Seguridad
Social y Laboral, núms. 206-207 2008), págs. 9 a 35 (I) y
9 a 20 (II),y MONEREO PÉREZ, J. L.: «Crisis económica y
revisión de la constitución democrático-social del traba-
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del empleo a la persona del trabajador. Hay que tomar
nota de que el rol desempeñado por las protecciones
sociales («la propiedad social») en la construcción de
una sociedad de seguridad («sociedad asegurada» estatalmente), ha sido la de introducir una cierta domesticación del mercado; y ello precisamente fue lo que hizo
posible vencer la inseguridad social. Y, a sensu contrario,
la tendencia actual hacia una cierta «remercantilización»
del trabajo es la principal responsable del mayor nivel de
inseguridad social actual mediante la erosión de las protecciones sociales que están vinculadas al empleo, con
la consiguiente desestabilización y desestructuración de
la condición salarial. Un Estado Social flexible y activo
no puede renunciar al control y canalización del mercado, en el marco de un compromiso entre el mercado
abierto (ahora flexible) y el trabajo (devenido flexible y
móvil) bajo la dirección del Estado Social (readaptado
como instancia pública activa de regulación y control de
los procesos sociales para enmarcar la anarquía de un
mercado libre que sin control democrático conduciría a
una sociedad fragmentada y dividida entre ganadores y
perdedores. Precisamente lo contrario a la una sociedad
de semejantes, solidaria y justa). Por ello, para luchar
contra la inseguridad social del presente hay que salvar
el Estado Social y democrático de derecho, porque sólo
así se podrá civilizar el trabajo neutralizando las tendencias de la actual racionalidad económica a convertir el
trabajo –a la persona del trabajador– en una pura mercancía. Veáse, en el desarrollo diacrónico de la Seguridad Social, MONEREO PÉREZ, J. L: Los orígenes de la Seguridad Social en España: José Maluquer y Salvador, Granada, Ed. Comares, 2007.
pura mercancía («cosa productiva móvil»)47.
No se olvide que la pretensión del constitucionalismo social ha sido rescatar al hombre de
la naturaleza de mercancía, en un mundo ya
enteramente fabricado conforme a criterios
de racionalidad y de eficiencia48. Hay que dignificar la condición salarial poniendo límites
legales a la precarización del trabajo, como
causa de una gran parte de los problemas
relativos a la nueva cuestión social en las
sociedades post-industriales, sin limitarse a
atenuar o amortiguar sus efectos a través de
los instrumentos de protección social «externos» a la empresa y a la dinámica del contrato. No se puede compensar satisfactoriamente por esta vía tutelar externa la degradación
de la condición del trabajador en el marco de
la empresa y del contrato de trabajo, pues de
ser así se estaría desconociendo gravemente
la lógica de un derecho al trabajo concebido
como un derecho de integración social y política, que permite la participación activa del
trabajador en la esfera de decisión económica
(derecho a la intervención en la creación del
producto social) y política (derecho de participación política en la formación de las decisiones colectivas, esto es, en la elaboración de
las políticas públicas y en el proyecto social
en su conjunto).
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ser completado asociándole un estatuto protector de la persona en cuanto tal. Más que
sustituir ese estatuto protector del trabajo se
trataría, en efecto, de completarlo –enriquecerlo– con un estatuto protector de las personas. De este modo el «trabajador móvil» tendría una protección no exclusivamente
dependiente de la realización de un trabajo
concreto, sino también de su posición en el
mercado. Pero la solución no reside en la simple re-mercantilización del trabajo profesional con la liberalización de los mercados de
trabajo de supuestas trabas institucionales
que impiden o dificultan su buen funcionamiento. Ello supondría –se diga lo que se
quiera– la consideración del trabajador en el
ámbito económico (relaciones sociales de producción cuyo objeto es el trabajo) como una
La gestión de estos cambios será diferente
a gran escala, existiendo distintos métodos y
47
Este puede ser uno de los riesgos de las políticas
de flexibilización o liberalización de los mercados de
trabajo, con el retroceso de las garantías laborales en el
trabajo. Debe atenderse a los costes humanos de las
políticas de flexibilidad laboral en los procesos de reestructuración empresarial y en las políticas de construcción de los mercados de trabajo transicionales. Véase
MONEREO PÉREZ, J. L.: Introducción al nuevo Derecho del
Trabajo. Una reflexión crítica sobre el Derecho Flexible
del Trabajo, Valencia, Tirant lo Blanch, 1996, espec.,
págs. 99 y sigs., y GALLINO, L.: Il lavoro no è una merce.
Contro la flessibilità, Roma-Bari, Editori Laterza, 2007.
Véase MONEREO PÉREZ, J. L. y GORELI HERNÁNDEZ, J.: Tiempo de trabajo y ciclos vitales, Granada, Ed. Comares,
2009.
48
Véase REVELLI, M.: Oltre il Novecento, Torino, Giulio Einaudi editore, 2001.
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III. BLOQUE
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que entiende que las reestructuraciones
orientadas de modo preventivo y eficaz son
necesarias y pueden tener efectos decididamente positivos 49 . De ahí la importancia
estratégica de una «participación gestional
en sentido fuerte»; esto es, desde la perspectiva institucional de la implicación y la corresponsabilidad en la gestión del cambio estructural. Dentro de sus fundamentos de adaptación, en la Estrategia Europea de Empleo, al
igual que en las Directrices Generales de
Política Económica, se recomienda el desarrollo de una combinación apropiada de flexibilidad y estabilidad, y se subraya la necesidad de promover, a través del diálogo con
los agentes sociales, una organización del trabajo más flexible, y la reforma del marco
regulador. La competitividad en Europa se
fundamenta en la investigación, la innovación y la capacidad de creación y adaptación
de los trabajadores. La reestructuración
–como también el saneamiento de las empresas– comporta ajustes o reorganizaciones de
plantillas, que a menudo van acompañados
de despidos colectivos. Ello exige establecer
mecanismos de control y amortiguamiento
del impacto negativo potencial de las reestructuraciones50. Se realza el papel protagonista de los agentes sociales, porque la gestión del cambio requiere compromisos y colaboraciones firmes. Está basada en el diálogo y
en un entendimiento común de los retos y
oportunidades que conlleva el cambio, lo que
resulta especialmente importante en el contexto de la reestructuración. Por eso el objeti-
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procedimientos de colaboración entre empresas, agentes sociales, actores locales y servicios de empleo públicos. La situación económica actual y los procesos de cambio acelerado, ponen de manifiesto las distintas dimensiones de la reestructuración. Sin embargo, la
reestructuración (a diferencia de lo que acontece de ordinario con las situaciones de insolvencia empresarial o crisis concursal) no es
normalmente –por utilizar el símil médico—
un proceso patológico, sino fisiológico y en
muchos casos necesario para la modernización de los sistemas productivos. De ahí su
normalización y «regularización» desde el
punto de vista jurídico e institucional. En
efecto, aunque presenta consecuencias sociales a menudo muy graves y traumáticas, la
reestructuración empresarial puede ser útil y
constituir un motor hacia un cambio positivo
de mayor calidad. Puede contribuir a incrementar la productividad y a introducir en el
aparato productivo las nuevas tecnologías,
renovando empresas y sectores. Puede contemplarse esa dimensión positiva y necesaria, valorando correctamente la incidencia
social y económica de la reestructuración.
Ello implica –como ha advertido la Comisión
Europea– conjugar de manera efectiva y
equilibrada los intereses de las empresas,
sujetas a cambios en las condiciones que
regulan su actividad, y los intereses de los
trabajadores, que se ven amenazados con la
pérdida de sus empleos o puestos de trabajo.
No se trata, pues, de cuestionar la existencia
del fenómeno ni su posible utilidad renovadora del tejido económico y empresarial.
La apuesta, no obstante, es desarrollar un
enfoque preventivo, positivo y activo de la
reestructuración empresarial, en el sentido
de que el desafío para la economía europea
pasa por articular políticas de alta calidad
que permitan anticiparse a los cambios, desarrollar la capacidad de adaptación y la integración ocupacional de los trabajadores, e
involucrarlos en la marcha de las empresas
mediante un colaboración social activa. Este
es el punto de vista de la Comisión Europea,
180
49
Cfr. C OMUNICACIÓN DE LA C OMISIÓN E UROPEA :
«Reestructuraciones y empleo. Anticipar y acompañar las
reestructuraciones para desarrollar el empleo: El papel de
la Unión Europea», Bruselas, 31.3.2005. COM (2005)
120 final.
50
Véase la RESOLUCIÓN DEL PARLAMENTO EUROPEO de
15 de febrero de 2001, B-5-0089/2001. Véase COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN EUROPEA sobre «Acompañar los
cambios estructurales: una política industrial para la
Europa ampliada», COM (2004) 274 final. Puede consultarse el DICTAMEN del CES, «Transformaciones industriales y cohesión económica, social y territorial»,
CES606/2004.
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SUMARIO
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vo de la Comisión es promover el diálogo
social sobre la reestructuración empresarial
en el ámbito comunitario. Dentro de la lógica
de aproximación flexible por objetivos y técnicas de coordinación que viene siguiendo la
Unión Europea (muy especialmente en materia de política social) se señala que la iniciativa comunitaria sobre la gestión del cambio no
pretende impulsar la armonización normativa, sino más bien promover y divulgar, a
todos los niveles, mecanismos que favorezcan
la transformación de la economía y mejoren
el rendimiento económico a resultas del permanente proceso de reestructuración.
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La ordenación jurídica de los despidos por
causas empresariales no es el único procedimiento de reestructuración de plantillas. Uno
de los principales tiene que ver con la utilización del trabajo temporal como fórmula de flexibilidad y de abaratamiento de las extinciones contractuales. Es de advertir, pues, que
la mayoría de las recientes reducciones de
plantilla no se han canalizado y tratado jurídicamente a través de EREs. También se utiliza el «despido individual libre indemnizado» (despido improcedente o ilegítimo) 51 ,
cuya utilización sistemática permite una
reestructuración de plantillas eludiendo las
garantías sustantivas (señaladamente, la
exigencia del principio de causalidad) y procedimentales (de modo destacado, el control
sindical y público) establecidas para los despidos por causas empresariales (despidos
colectivos y despidos por circunstancias objetivas). Este cauce alternativo de despido
resulta especialmente utilizado por las
medianas y grandes empresas, las cuales –no
sin ciertas contradicciones– parecen preferir
la realización de estos despidos para eludir el
control causal considerado «externo» (donde
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Atendiendo a este modelo normativo regulador, que responde la lógica del garantismo
flexible, la solución más coherente no reside
en asumir la estrategia de flexibilidad
«defensiva» (de orientación neoliberal, que
otorga preferencia a la reducción de costes y a
la individualización de las relaciones laborales) y de «competitividad» por la reducción de
costes del factor trabajo.
El Derecho del Trabajo puede tratar de
racionalizar los procesos de reestructuración
de plantillas procurando conciliar o armonizar la «razón económica» (necesidades objetivas de la empresa) con la «razón social» (protección de los trabajadores que forman parte
de la organización productiva). Puede garantizar, al mismo tiempo, la «paz social» a través del fomento de soluciones negociadas
entre los actores sociales implicados. Puede
propiciar medidas de flexibilidad alternativas o elusivas de los despidos. Téngase en
cuenta la última reforma que fomenta, como
se verá después, las regulaciones temporales
de empleo (RD-ley 2/2009, de 6 de marzo).
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El marco de referencia para el tratamiento
de la reestructuración de plantillas (despidos
por causas empresariales) tiene que partir
del hecho de que los procesos de reestructuración se han convertido en una realidad permanente –no marginal ni coyuntural–. Al
fenómeno del cambio estructural inducido
por las transformaciones tecnológicas y organizativas, la organización de «economías de
escala» impulsadas por la apertura de los
grandes espacios económicos (inherente a la
globalización de la economía mundial y al
avance del proceso de integración de la Unión
Europea), se añade actualmente la coyuntura
de la crisis económica (la de más envergadura
después de la de 1929, con secuelas de todos
conocidas). Tales procesos de reestructuración de las empresas se hacen acompañar de
reducciones de plantillas y supresión de
puestos de trabajo, afectando –con mayor o
menor intensidad– a los trabajadores de las
grandes, medianas y pequeñas empresas. La
destrucción de empleo es una característica
del tiempo de crisis.
51
Véase RODRÍGUEZ-PIÑERO, M.: «Despidos colectivos y autorización administrativa», en Relaciones Laborales, núm. 2 (2009), págs. 1 a 22; ID.: «Flexiseguridad:
el debate europeo en curso», en RL, núms. 15-16
(2009).
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Es necesario llamar la atención sobre la
existencia de un supuesto relevante de despido individual improcedente por causas objetivas compensable a través de una indemnización legal inferior a la prevista con carácter
general. Se trata del contrato de fomento de
la contratación indefinida regulado en la Disposición Adicional 1ª de la Ley 12/2001, de 9
de julio, de medidas urgentes para la reforma
del mercado de trabajo para el incremento y
la mejora de su calidad. Se establece, así, que
«cuando el contrato se extinga por causas
objetivas y la extinción sea declarada improcedente, la cuantía de la indemnización a la
que se refiere el art.53.5 LET, en su remisión
a los efectos del despido disciplinario previstos en el art.56 del mismo texto legal, será de
treinta y tres días de salario por año de servicio, prorrateándose por meses los períodos de
tiempo inferiores a un año y hasta un máximo
de veinticuatro mensualidades. Si se procediera según lo dispuesto en el art.56.2 LET, el
empresario deberá depositar en el Juzgado de
lo Social la diferencia entre la indemnización
ya percibida por el trabajador según el
art.53.1 b) de la misma Ley y la señalada en
el párrafo anterior».
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incluyen a los agentes públicos y sindicales), a
pesar de que la ruptura contractual unilateral
resulta así más cara. Todo ello con el agravante de que nuestro sistema se basa en una estabilidad de eficacia no efectiva (o real), sino
meramente obligatoria52. De ello se infiere que
existe un amplio espacio para el «despido
material libre» (más o menos indemnizado); lo
que en sí es criticable dada la necesaria protección frente al despido injustificado (art.35.1
CE –SSTCo 22/1981 y 20/1994– y 30 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión
Europea –de eficacia normativa ex art.6.1 del
TUE, en la versión del Tratado de Lisboa53–, a
cuyo tenor: «Todo trabajador tiene derecho a
la protección en caso de despido injustificado,
de conformidad con el Derecho de la Unión y
con las legislaciones y prácticas nacionales»).
Del mismo modo, atendiendo a que muchas
empresas utilizan la externalización también
por la vía de la subcontratación, la reestructuración de personal se puede producir de forma
indirecta mediante la resolución de contratos
de servicios con otras empresas auxiliares, o
con trabajadores autónomos (normalmente
sin costes económicos en dicha extinción); o
incluso, de manera no menos significativa, con
trabajadores «económicamente dependientes». De nuevo: la subcontratación (forma de
descentralización productiva) permite que se
puedan eludir las garantías de los Expedientes de Regulación de Empleo; se enmarcan los
ERE –y la autorización administrativa que
comportan– en inequívocos procesos de reestructuración de plantillas o ajustes de «trabajadores indirectos».
Véase, al respecto, MONEREO PÉREZ, J. L.y MORENO
VIDA, Mª. N.: Forma y procedimientos del despido disciplinario, en Comentarios al Estatuto de los Trabajadores,
Dir., Efrén Borrajo Dacruz, Madrid, Edersa, 1994, págs.
189 a 431, espec., págs.192 y sigs.
53
Conforme al vigente art. 6.1 del TUE, «La Unión
reconoce los derechos, libertades y principios enunciados en la Carta de los Derechos Fundamentales de 7 de
diciembre de 2000, tal como fue adaptada el 12 de
diciembre de 2007 en Estrasburgo, la cual tendrá el mismo valor jurídico que los Tratados».
52
182
Nuestro modelo de regulación de empleo
está fuertemente orientado hacia la expulsión de la mano de obra. El plan social sólo
resulta legalmente obligatorio en el caso del
que el ERE afecte a empresas de cincuenta o
más trabajadores (art.51.4 LET). Ello supone
que un gran número de procedimientos quedan excluidos (despidos colectivos menores).
Lo que reduce su impacto positivo en los procesos de reestructuración. Según el art.51.4
LET la consulta-negociación colectiva «deberá versar sobre las causas motivadoras del
expediente y la posibilidad de evitar o reducir
sus efectos, así como sobre las medidas necesarias para atenuar sus consecuencias para
los trabajadores afectados y para posibilitar
la continuidad y viabilidad del proyecto
empresarial». Precisamente el «plan» –preceptivo en las empresas de cincuenta o más
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SUMARIO
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legalmente establecida de veinte días por año
con un máximo de 12 mensualidades)55.
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En la lógica de una estrategia ofensiva, con
una particular proyección en los ERE, se
inserta el Real Decreto-ley 2/2009, de 6 de
marzo, de medidas urgentes para el mantenimiento y el fomento del empleo y la protección
de las personas desempleadas. En él se recogen un conjunto de intervenciones anticrisis.
Su punto de partida son los efectos de la actual
crisis económica siendo especialmente significativos en el mercado de trabajo como lo pone
de manifiesto el importante aumento del desempleo y la destrucción de empleo que se ha
producido. En la Exposición de Motivos se deja
constancia de las dificultades para establecer
medidas consensuadas. Así se expresa que «el
Gobierno y los Interlocutores Sociales han
analizado y valorado en el marco del diálogo
social estas medidas, y aunque no ha sido posible alcanzar un acuerdo sobre las mismas, si
que ha habido coincidencia en la necesidad de
ponerlas en marcha con carácter urgente».
Precisamente sería el momento para adaptar
un gran Pacto Social por la estabilidad económica y el empleo, que busque soluciones equilibradas en el campo económico y sociolaboral.
Entre las medidas previstas en el RD-l 2/2009
se incluye la de favorecer la regulación temporal de empleo en lugar de la extinción de los
contratos, bonificando las cotizaciones empresariales por contingencias comunes de la
Seguridad Social en un cincuenta por ciento en
aquellos supuestos en que se proceda por causas económicas, técnicas, organizativas o de
producción a un ajuste temporal del empleo
con la perspectiva de garantizar la continuidad de la empresa y de los puestos de trabajo,
siempre que el empresario asuma el compromiso de mantener el empleo durante al menos
un año después de finalizada la situación de
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trabajadores– ha de contemplar esas medidas alternativas o de acompañamiento social.
El plan no sólo tiene una finalidad «amortiguadora» de los efectos extintivos, sino también de propiciar el mantenimiento o reinserción de los trabajadores afectados en el mercado de trabajo. Su función es doble: facilitar
el ajuste de las plantillas y favorecer la reinserción laboral de los trabajadores despedidos54. En la experiencia jurídica, las principales medidas contenidas en los planes sociales
de los ERE tramitados ante la Dirección
General de Trabajo, en los años 2007 y 2008
han sido variadas y, en términos de conjunto,
muy limitadas en su alcance y poco imaginativas: recolocaciones directas, reajustes temporales de la jornada laboral, movilidad geográfica, creación de bolsas de empleo, recolocaciones diferidas, ayuda individidualizada a
la búsqueda de empleo, jubilación parcial,
jubilaciones anticipadas (frecuentes en los
planes y se acompañan de la suscripción de
un Convenio Especial con la Seguridad
Social), prejubilaciones (también frecuentes
en los planes sociales. Habitualmente se ofrecen a los trabajadores a partir de 52 años;
edad ciertamente temprana y descalificadora
de la medida. El empresario complementará
la prestación de la Seguridad Social a la que
acceda el trabajador. Adicionalmente se firma un Convenio Especial con la Seguridad
Social para cotizar por el trabajador como si
este estuviera en activo), excedencias y bajas
incentivadas (que es igualmente una de las
medidas que están más presentes en los planes sociales y que más aceptación tiene entre
los trabajadores. Suele consistir en el abono
de una cuantía superior a la indemnización
54
Véase SERRANO GARCÍA, J. Mª.: El plan SOCIAL en
los despidos colectivos, Valladolid, Ed. Lex Nova, 2002;
MONEREO PÉREZ, J. L. y FERNÁNDEZ AVILÉS, J. A.: El despido
colectivo en el Derecho Español. Estudio de su régimen
jurídico, Cizur Menor (Navarra), Ed. Aranzadi, 1997;
BLASCO PELLICER, A.: Los expedientes de regulación de
empleo, Valencia, Tirant lo Blanch, 2009.
55
Véase SERRANO MARTÍN, J. Mª: «El plan social obligatorio para la reestructuración socialmente responsable»,
en Temas Laborales, núm. 99 (2009); CES: Economía, trabajo y sociedad. Memoria sobre la situación socioeconómica y laboral de España 2008, Madrid, CES, 2009, págs.
304-305 y 302 (para la estadística de los trabajadores
afectados por ERE según causa y tipo, 1999-2008).
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La segunda medida recogida en el Real
Decreto-ley consiste en la modificación de la
regulación del convenio especial de la Seguridad Social que se suscribe en el marco de
determinados expedientes de regulación de
empleo de empresas no incursas en procedimiento concursal, con la finalidad de alcanzar un doble objetivo: en primer lugar, evitar
el abandono prematuro del mercado de trabajo de aquellos trabajadores que a una edad
laboral avanzada vean extinguidos sus contratos de trabajo a través de despidos colectivos, pues en las situaciones de crisis económicas desfavorables los trabajadores de mayor
edad se encuentran afectados de hecho en
mayor grado. En segundo lugar, mejorar la
protección de estos trabajadores, al posibilitar que las cotizaciones realizadas por el
empresario durante los períodos de actividad
laboral que se desarrollen durante la vigencia del período de convenio especial se apliquen a la parte del convenio que debe sufragar el trabajador a partir de los sesenta y un
años, fomentando la prolongación de la vida
activa y desincentivando una salida prematura del mercado de trabajo, con la merma en
la pensión de jubilación que ello supone (art.2
del RD-ley 2/2009, que da nueva redacción a
la disposición adicional trigésima primera,
«Régimen jurídico del convenio especial a
suscribir en determinados expedientes de
regulación de empleo», de la Ley General de
la Seguridad Social, texto refundido aprobado por RD-Legislativo 1/1994, de 20 de junio).
Se trata del convenio especial a que se refiere
el art.51.15 LET, en cuyo caso «las cotizaciones abarcarán el período comprendido entre
la fecha en que se produzca el cese en el trabajo o, en su caso, en que cese la obligación de
cotizar por extinción de la prestación por desempleo contributivo, y la fecha en la que el
trabajador cumpla los 65 años, en los términos establecidos» en la misma disposición
adicional trigésima primera de la LGSS.
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suspensión de contratos de trabajo o reducción
de jornada [cfr.art.208.1,3) LGSS56]. El fomento de la regulación temporal de empleo puede
ser un instrumento para el mantenimiento del
empleo, no sólo en sentido dilatorio de la medida, sino también porque en sí la suspensión
puede ser una medida preventiva para la buena marcha posterior de la empresa y del mantenimiento de un nivel razonable de empleo
dentro de la misma. Sin embargo, la suspensión del contrato de trabajo por causas empresariales cuenta con un marco legal deficiente
que ha impedido que se pueda utilizar de modo
eficiente [cfr.208.1.2) LGSS, a propósito de la
delimitación de la situación legal de desempleo]. La institución suspensiva por crisis goza
de un régimen laboral desajustado y de un sistema de protección de Seguridad Social descompensado. La mayor descompensación en
los ERE suspensivos se operó con la promulgación de la Ley 45/2002, de 12 de diciembre, que
introdujo una reforma normativa de la prestación por desempleo «al servicio del despido»57.
Es un hecho acreditado el que la protección por
desempleo ha ayudado a las rotaciones laborales y la expulsión de los trabajadores (especialmente a través de los planes de prejubilaciones y otras formas de anticipación de la edad
ordinaria de jubilación)58.
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Conforme al cual, «se entenderá por reducción
temporal de la jornada ordinaria aquella que se autorice
por un período de regulación de empleo, sin que estén
comprendidas las reducciones de jornada definitivas o
que se extiendan a todo el período que resta de la vigencia del contrato».
57
Véase la breve, pero excelente exposición, de
C ABEZA P EREIRO, J.: «Expedientes de regulación de
empleo suspensivos como herramienta de mantenimiento del empleo: propuestas y alternativas», en Cronista del Estado social y democrático de derecho, núm.5
(2009), págs. 34 a 41.
58
Véase MONEREO PÉREZ, J. L.: El sistema de protección por desempleo en España, Valencia, Tirant lo
Blanch, 1997; ID.: Las nuevas políticas de protección por
desempleo y su reflejo en el sistema jurídico, Valencia,
Tirant lo Blanch, 2003 ; ID.: Empresa en reestructuración
y ordenamiento laboral, Granada, Ed. Comares, 2006;
DE LA CASA, S.: La protección por desempleo en España :
configuración y régimen jurídico, Granada, Ed. Comares,
2008; GONZÁLEZ SÁNCHEZ, J. J. y DEL VALLE, J. M.: «Contratación laboral y desempleo. Perspectiva desde la flexiseguridad», en ESCUDERO RODRÍGUEZ, R. (Coord.).: Aportaciones al debate comunitario sobre flexiseguridad,
Madrid, La Ley, 2007, págs. 243 y sigs.
184
Con ello se verifica, de nuevo, la estrecha
colaboración institucional e internormativa
entre el Ordenamiento laboral y el Derecho
de la Seguridad Social en los procesos de reestructuración empresarial y la generación de
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que viene caracterizando a toda esta etapa de
respuesta legislativa a la crisis económica:
por un lado, la falta de una programación
concertada de conjunto que valore los objetivos y tome en consideración las sinergias
existentes entre los diversos ámbitos de
intervención; y, por otro, la creciente convicción de que esas medidas aisladas son insuficientes para atender a los problemas derivados de la crisis económica y del empleo.
2.2. ERE y prejubilaciones:
la (pre)jubilación como medida de
reestructuración empresarial
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2.2.1. La prejubilación como instrumento de
ajuste de plantillas
A. Introducción
O
En ese contexto aparecen las «prejubilaciones programadas» colectivas. La prejubilación
es una situación jurídica intermedia o puente
entre la situación de desempleo y la jubilación
conforme al Sistema de la Seguridad Social.
Se la ha podido definir como una situación
jurídica «en la que queda un trabajador por
razón de su edad, próxima a la jubilación, desde el momento en que se extingue su contrato
de trabajo hasta que percibe una pensión de
jubilación del Sistema de Seguridad Social, ya
sea anticipada u ordinaria», que carece de un
reconocimiento legal explícito al que el Sistema de Seguridad Social confiere para otras
contingencias como la vejez, el desempleo, la
incapacidad o cualquier otra contingencia protegida. Se sitúa entre el desempleo y la jubilación a modo de un híbrido jurídico60. La preju-
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una mayor complejidad normativa en dichas
relaciones. Un tercer conjunto de medidas
están dirigidas a mejorar la protección social
de los trabajadores. La primera de ellas consiste en reponer la prestación por desempleo
y la cotización a la Seguridad Social de los
trabajadores a los que se les haya suspendido
su contrato de trabajo o reducido su jornada
por un ERE y, posteriormente, se les extinga
o suspenda el contrato por causas económicas, técnicas, organizativas o de producción.
Su finalidad es la de favorecer el mantenimiento de los contratos de trabajo a través de
ERE, evitando con ello la destrucción de
puestos de trabajo. También se suprime el
plazo de espera de un mes para el percibo del
subsidio de desempleo que hasta ahora se
aplicaba en determinados supuestos; se eliminan con ello periodos de desprotección de
los trabajadores desempleados afectados. Por
último, se establecen un conjunto de medidas
para incentivar el empleo de las personas
desempleadas. En este sentido el art.5 regula
una novedosa medida que tiene por objeto
incentivar al empresario para la contratación
indefinida de trabajadores beneficiarios de
las prestaciones por desempleo, como medida
de política activa de empleo de aplicación preferente sobre las políticas meramente pasivas (art.5). Por lo demás, se establecen, entre
otras, medidas encaminadas a impulsar la
celebración de contratos indefinidos a tiempo
parcial. Se trata, pues, de medidas «empleativas», relativas al mantenimiento y al fomento del empleo y dirigidas a la protección de las
personas desempleadas.
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Son medidas de urgencia o emergencia de
intervención pública reguladora y de control–expresadas en la misma naturaleza del
instrumento que las establece, el Real Decreto-ley–59, pero que adolecen del doble defecto
Entre ellas cabe destacar, el RDL 9/2008, por el
que se crea un Fondo Estatal de Inversión local y un Fondo Especial del Estado para la Dinamización de la Económica y el Empleo y se aprueban créditos extraordinarios
para atender a su financiación; el RDL 2/2009, de medidas urgentes para el mantenimiento y el fomento del
empleo y la protección de las personas desempleadas, y
el RDL 3/2009, de medidas urgentes en materia tributa59
ria, financiera y concursal ante la evolución de la situación económica.
60
LÓPEZ CUMBRE, L.: «La prejubilación en el proceso
de transformación del sistema de protección social», en
VV.AA.: La Seguridad Social a la luz de sus reformas pasadas, presentes y futuras. Homenaje al Profesor José Vida
Soria, MONEREO PÉREZ, J. L.; MOLINA NAVARRETE, C. y MORENO VIDA, Mª N. (Coordinadores), Granada, Ed. Comares,
2008, pág. 695. Para los antecedentes desde la Ley
27/1984, de 26 de julio, de reconversión industrial has
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efectiva de transferir prestaciones de prejubilación, así como la concesión de subsidios
familiares y de atención sanitaria a las personas de que se trate, en virtud de las disposiciones de dicho Reglamento. Por otra parte,
dicha normativa reglamentaria define en su
art.1.x) las prestaciones de prejubilación como
«todas las prestaciones en metálico, distintas
de las prestaciones de desempleo y de las prestaciones anticipadas de vejez, concedidas a
partir de una edad determinada al trabajador
que haya reducido, cesado o suspendido sus
actividades profesionales hasta la edad en que
pueda acogerse a la pensión de vejez o a la
pensión de jubilación anticipada y cuyo disfrute no esté supeditado a la condición de estar a
disposición de los servicios de empleo del Estado miembro competente».
O
Uno de los problemas fundamentales de la
prejubilación es que se ha pretendido normalizarla al servicio exclusivo de las estrategias
de ajuste y reestructuración permanente de
las empresas más allá de las situaciones de
crisis extraordinarias y del hecho, paradójico,
de que la empresa pueda disponer de cuantiosos recursos económicos para la financiación
de las prejubilaciones. Esa perspectiva normalizadora se vincularía estrechamente con
el régimen del despido colectivo (art.51 LET).
A pesar de que la financiación de los planes de
prejubilación suele ser mixta, de ordinario
(aunque no siempre ha sido así), no se puede
ignorar el hecho de que suponen un desplazamiento de costes del ajuste de plantillas hacia
el sistema público (a través de las prestaciones por desempleo –artículos 210 y siguientes
de la LGSS–, ayudas previas a la jubilación…). Por otra parte, el cese en el trabajo
vinculado a la edad del trabajador puede privar al sistema productivo de trabajadores de
calidad –desde el punto de vista de su cualificación y capacitación subjetiva y objetiva– y
contradice, como se apuntó antes, la política
del Derecho social encaminada a promover la
prolongación de la vida activa (y el envejecimiento activo) a fin de garantizar ante todo la
viabilidad del sistema de pensiones, aunque
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bilación supone el reconocimiento de una
prestación externa al Sistema de Seguridad
Social con la finalidad de sustituir las rentas
de activo dejadas de percibir por el trabajador. Ahora bien, el que no se contemple expresamente como contingencia protegida (ni
como causa independiente de extinción del
contrato de trabajo) no supone que carezca de
regulación jurídico-social, pues, en efecto, son
múltiples las normas dispersas que hacen
referencia a la situación jurídica de prejubilación. Así, el art. 161 bis.2,d), párrafo segundo
de la LGSS (que hace referencia a la «obligación adquirida mediante acuerdo colectivo o
contrato individual de prejubilación»);
art.215.1.3 de la LGSS (que, aunque sin especificarlo, regula, dentro del «nivel asistencial»,
el llamado subsidio de prejubilación para trabajadores mayores de 52 años)61, disposición
adicional 31ª de la LGSS, introducida por la
Ley 35/2002, de 12 de julio; como compromiso
por pensiones en el RD-Legislativo 1/2002, de
29 de noviembre, que aprueba el texto refundido de Planes y Fondos de Pensiones,
art.8.6.a), y RD-Legislativo 6/2004, de 29 de
octubre, modificado por la Ley 13/2007, de 2 de
julio, por el que se aprueba el texto refundido
de la Ley de ordenación y supervisión de los
seguros privados; art.51.15 LET y disposición
adicional 31ª de la LGSS, redactadas conforme a la Ley 35/2002, de 12 de julio, artículos 6
y 7; el Reglamento 883/2004, de 29 de abril, de
coordinación de los Sistemas de Seguridad
Social, que reconoce la necesidad de incluir en
su ámbito de aplicación «los regímenes de prejubilación» para garantizar la observancia del
principio de igualdad de trato y la posibilidad
ta la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria, puede
consultarse MONEREO PÉREZ, J. L.: Las reconversiones
industriales en el Derecho del Trabajo, Granada, Universidad de Granada, 1988; ID.: «La flexibilidad laboral en
las políticas de reconversión industrial», en RIVERO LAMAS,
J.: La flexibilidad laboral en España, Zaragoza, Universidad de Zaragoza, 1993, págs. 363 y sigs.
61
Sobre este subsidio puede consultarse TOSCANI
GIMÉNEZ, D.: El subsidio de prejubilación, 2ª ed., Valencia, Tirant lo Blanch, 1999.
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da» y «condicionada» por su acentuada posición de debilitad contractual del trabajador en
ese contexto de reestructuración colectivamente acordada. Estaríamos ante un contracto de adhesión estricto, donde el elemento de
la voluntariedad (libertad) queda prácticamente desvirtuado desde un mínimo normativismo realista.
B. La prejubilación en la lógica interna de
los ERE
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La prejubilación es una medida de edad
que típicamente es adoptada dentro del
acuerdo resultante del período de consultasnegociación ex art.51.4 LET, es decir, en el
marco de un ERE basado en causas económicas o de reestructuración empresarial (técnicas, organizativas o de producción), no exclusivamente en razón de la edad madura de los
trabajadores afectados (pues de lo contrarío
sería una medida discriminatoria en el sentido de la Directiva 2000/78/CE del Consejo, de
27 de noviembre de 2000, relativa al establecimiento de un marco general para la igualdad de trabajo en el empleo y la ocupación).
Estos planes de prejubilación son especialmente utilizados por varios motivos: porque,
al menos en una perspectiva inicial, la prejubilación es percibida como satisfactoria para
las partes implicadas. Al empleador le permite realizar un ajuste no traumático de plantillas de personal expulsando a los trabajadores que considerada prescindibles o menos
productivos; para los trabajadores, que ven
inevitable la pérdida del empleo (lo que evidencia que mas allá de un formal cese voluntario en la empresa, las prejubilaciones constituyen, en la práctica, despidos encubiertos
bajo el ropaje de un acuerdo contractual
extintivo dentro de plan de prejubilación
inserto, a su vez, en un ERE63), aparece como
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no le resulte ajeno el objetivo de mantenimiento en el empleo de los trabajadores
maduros como medida que propicie su derecho a realizar un trabajo productivo. No puede pasar desapercibido para el observador
atento a los hechos de relevancia jurídica que
el trabajador prejubilado solo presta su consentimiento voluntario en el plano simplemente formal porque en la extinción contractual (despido) que se produce en el marco de
un ERE no se puede hablar de que el origen de
la prejubilación sea voluntario sino de aceptación de ventajas pactadas colectivamente respecto de una decisión extintiva acordada unilateralmente por el empresario en el marco de
un ERE; decisión que se impone al trabajador
tras un intervalo de desempleo involuntario,
una jubilación asimismo involuntaria (cfr.
STS 17 de enero de 2007, Ar. 2040, que reitera la de 25 de octubre de 2006, RJ 2006/8262).
En definitiva, la prejubilación presupone –de
ordinario y desde un punto de vista jurídico
material– el despido por crisis o reestructuración empresarial, por más que el trabajador
pueda dar su consentimiento en el acceso a la
situación jurídica de prejubilación para facilitar la transición entre el cese definitivo en el
trabajo y el acceso a la futura pensión de jubilación conforme al Sistema de Seguridad
Social. Se trata de una interpretación flexibilizadora del requisito legal de la involuntariedad de la situación de desempleo, que entronca con la dirección de política del Derecho
encaminada a devaluar o suprimir la exigencia general de involuntariedad como condición previa para tener derecho a la protección
por desempleo62. En todo caso, el «clima» donde opera la decisión individual del trabajador
de acogerse al plan de prejubilaciones sólo
permitiría hablar de una decisión voluntaria
impropia porque está fuertemente «debilita-
En este sentido GONZÁLEZ ORTEGA, S.: «La funcionalidad de los instrumentos de protección social en los
procesos de reestructuración empresarial», Ponencia a
las XXVIII Jornadas Universitarias Andaluzas «Reestructuraciones de empresas», Antequera, 5-6 de noviembre
de 2009, pág.14 .
62
63
Por cierto, llama la atención y no está exenta de
aporías la doctrina del TS y TSJ respecto a la competencia para conocer de una reclamación sobre prejubila-
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Con todo, el anticipo de la edad de salida
del mercado de trabajo debe contenerse en
garantía del interés general, del propio trabajador y de la empresa afectada. Han de establecerse medidas de activación de sistemas
flexibles de salida del trabajo, incentivando
la permanencia después del cumplimiento de
la edad legal ordinaria de jubilación y desincentivar la salida prematura –anticipada– de
la vida activa. Lo cual es coherente con las
exigencias de gestión político jurídica en la
era de la «sociedad longeva»66, a pesar de
reconocer que aporta una solución menos
traumática de manera que se garantiza al
trabajador que cesa en el trabajo la percepción de una renta de sustitución de ingresos
hasta que alcanza la edad pensionable. No
encuentra justificación el desplazamiento
sistemático del empleo de los trabajadores de
edad madura con base a la razón de la edad.
En realidad, el factor de la edad –usado indis-
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ción en el marco de un ERE: Siguiendo la doctrina del TS
al respecto, la STSJ de La Rioja de 1 de septiembre de
2008, I.L. J. 1347, declara la incompetencia del orden
social de la jurisdicción para conocer de la pretensión
indemnizatoria de un trabajador afectado por un ERE,
basada en el carácter discriminatorio de las previsiones
en materia de prejubilación contenidas en el acuerdo
alcanzado en su seno (que para diferentes colectivos
establecía modalidades de prejubilación voluntarias u
obligatorias en función de su edad y carrera de cotización a la Seguridad Social). Según el razonamiento del
TSJ tal pretensión supone en realidad la impugnación
del contenido de la resolución administrativa que aprobó el ERE, lo que determina la competencia del orden
contencioso-administrativo. Y llama la atención reflexiva
–crítica– porque el criterio precedente es que la prejubilación tiene un tratamiento diferenciado aunque enmarcada en el ERE de referencia o de que se trate.
64
En la ordenación legal del sistema de Planes y
Fondos de pensiones se permite no sólo instrumentar los
compromisos por pensiones relativos a la situación jurídica de prejubilación, sino que también se favorece
expresamente al permitir la figura del partícipe inactivo
respecto del cual el empresario puede continuar realizando aportaciones al plan correspondiente. Cfr. art. 8.6
del RD-Legislativo 1/2002, de 29 de noviembre, que
aprueba el texto refundido de regulación de los planes y
fondos de pensiones y los arts. 11.6,b) y 25 del RD
304/2004, de 20 de febrero, que aprueba el reglamento
de dicha Ley.
65
Según el Informe Vida laboral y prejubilaciones
(Informe 2/2000, Sesión del Pleno de 21 de junio,
Madrid, CES, 2000), «la utilización del ERE como fórmula de extinción de la relación laboral de trabajadores de
edad avanzada se ha venido justificando por diversas
razones: obsolescencia de sus conocimientos debido a
la evolución acelerada de las tecnologías; dificultades de
readaptación; presunción de disminución de su productividad; disminución de costes estructurales. Fruto de la
negociación colectiva entre los representantes de los trabajadores y la empresa, se acuerda un plan de prejubilación para los trabajadores de edades comprendidas
son ventajas, porque al tiempo alcanzarán la
jubilación anticipada con la imposición legal
de la penalización consistente en la aplicación inexorable de los coeficientes reductores.
De manera que, al final, cuando se produce el
«enganche» con la jubilación anticipada de la
Seguridad Social tendrán una pensión minorada por aplicación del correspondiente coeficiente reductor.
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un mal menor, ya que pueden obtener una
renta de sustitución más o menos equivalente a la percibida en el período de vida activa
(combinando, de ordinario, las prestaciones
por desempleo y los compromisos por pensiones externalizados en Planes de Pensiones o
seguros colectivos de vida)64, y, además, les
permite hacer un puente entre la situación de
paro forzoso y la jubilación conforme al Sistema de Seguridad Social65. Aunque no todo
188
entre 52 y 60 años, comprometiéndose la empresa a
garantizar al trabajador cesado una indemnización
superior a la legalmente establecida, normalmente
mediante pagos diferidos, y un determinado nivel de
ingresos hasta que pueda acceder a la pensión de jubilación, acompañando habitualmente a estas aportaciones
económicas el abono de las correspondientes cotizaciones para mantener vigente la relación con el Sistema de
Seguridad Social. Se trata, pues, de asegurar el tránsito
entre el cese definitivo y prematuro de la actividad laboral y la futura pensión de jubilación mediante una serie
de complementos al margen del sistema de pensiones de
la Seguridad Social, y con independencia del percibo de
las prestaciones de desempleo que puedan corresponder
por el cese en el trabajo» (CES, pág.51).
66
Véase GUILLEMARD, A. M.: «Una nuova gestione
della età in una società longeva», en La revista delle politiche sociali, núm. 3 (2007).
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bién favorecer la conservación del empleo de
los trabajadores maduros, facilitar la transición del trabajo a la jubilación de manera progresiva o gradual (transiciones vitales; una
transición paulatina a la jubilación), propiciar la reintegración a la vida laboral de las
personas que han perdido su ocupación y que
están en condiciones óptimas para trabajar,
establecer medidas activas encaminadas a
conseguir la empleabilidad de los trabajadores maduros revisando el sistema de formación profesional en sus diversas expresiones,
diseñar políticas activas de empleo que favorezcan el mantenimiento en el empleo de los
trabajadores maduros (v.gr., a través de la
técnica de los incentivos al mantenimiento y
contratación de trabajadores maduros), contando también con la intervención proactiva
de los Servicios Públicos de Empleo (que han
de actuar, por cierto, en el marco de la estrategia europea de empleo), limitar legalmente
la utilización en los procesos de reestructuración (ERE y otros procedimientos que se instrumentan a dicho objetivo) de las distintas
formas de cese anticipado por razón de la
edad (cabe utilizar no sólo las técnicas de
penalización, sino también las de tutela
directa reforzando el principio de no discriminación por razón de la edad, etc.)68, evitar que
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criminada y sistemáticamente– debería ser
sustituido por la idea de empleabilidad, que
remite a la capacidad efectiva de conciliar las
habilidades individuales ante los cambios
organizativos y tecnológicos del sistema productivo. Para ello es esencial la mejora en
una línea pro-activa de los sistemas de formación profesional y ocupacional. Entonces
se comprenderá en esa lógica menos unilateral y menos susceptible de discriminación
que desde el punto de vista de la política del
Derecho Social el recurso a la medida de Prejubilación debe ser excepcional, no debe
ampararse en una utilización sistemática con
la exclusiva finalidad de «amortiguar» los
efectos sociales de los ajustes y reestructuraciones de empresas. Al respecto parece ineludible la intervención del legislador para limitar las prejubilaciones (incidiendo en las causas y prohibiendo que pueda prejubilarse a
trabajadores a partir de los cincuenta y dos
años, y admitiéndola tan sólo excepcionalmente y para edades más próximas a la edad
legal de jubilación).
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En esa dirección de política del Derecho
corresponde a las iniciativas legislativas
adoptar un conjunto de medidas que garanticen no sólo la penalización de las anticipaciones de la edad de cese en el trabajo, sino que
procuren al mismo tiempo dotar a los trabajadores maduros de las cualificaciones necesarias, polivalentes y flexibles que les permitan
adaptarse a las constantes transformaciones
en curso67. En este sentido se debería tam-
67
No faltan fundamentos jurídicos para ello. Resulta paradigmático el Reglamento CE 2204/2002, de 12
de diciembre, el cual considera como trabajadores desfavorecidos a «cualquier persona con más de 50 años en
situación de desempleo o que esté a punto de perder el
puesto de trabajo». La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (aprobada en Niza originariamente en 2000, pero elevada a rango de tratado
europeo normativamente vinculante en virtud del art.6
del Tratado de la Unión Europea, tras la reforma realizada por la el Tratado de Lisboa de 2007, ya vigente),
prohíbe en su art.21 toda discriminación por motivos de
edad. Y lo mismo cabe decir de nuestro art. 14 CE. De
manera que toda diferencia de trato ha de ser excepcional y sometida a la prueba de no discriminación por ser
objetiva y razonable atendiendo a los valores constitucionalmente consagrados. Es algo que explicita la Directiva 2000/78/CE, del Consejo de 27 de noviembre de
2000, sobre el establecimiento de un marco general
para la igualdad de trato en el empleo y la ocupación,
según la cual toda diferencia de trato deberá responder
objetivamente a una finalidad legítima y los medios para
la consecución de esta finalidad han de ser adecuados y
necesarios (arts.13 y 28).
68
Aportan importantes elementos de reflexión
sobre el principio de no discriminación, MERCADER UGUINA, J. R.: «Bases para la construcción del juicio de no discriminación por razón de la edad», y LOI, P.: «El principio
de razonabilidad en la discriminación por edad», en
VV.AA.: Trabajadores maduros. Un análisis multidisciplinar de la repercusión de la edad en el ámbito social, MERCADER UGUINA, J.R. (Dir.), Valladolid, Lex Nova, 2009,
págs. 23 y sigs. y págs. 43 y sigs., respectivamente.
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do han cumplido los 60 años y tienen derecho
a la pensión plena; la posibilidad de acumular
la pensión y unas retribuciones hasta una
cuantía de un 160% del salario mínimo legal
(medidas que persiguen el mantenimiento de
los trabajadores de edad madura y prolongar
la vida laboral). Es manifiesto que la idea
fuerza reside en impulsar el trabajo de los
trabajadores de edad madura70. Se pretende
el mantenimiento en el empleo de los trabajadores maduros evitando su salida prematura
o anticipada del mercado de trabajo, reforzar
la protección que se les confiere para la conservación en activo y fomentar el retorno al
mercado de trabajo de los ya expulsados del
mismo. En todo caso, es de realzar el elemento positivo y proactivo que supone la opción
por priorizar la adopción de medidas de
carácter preventivo dirigidas a evitar la pérdida de «empleabilidad» de los trabajadores de
edad madura. Para ello se reclaman típicas
medidas activas de empleo, como la formación permanente reconocida como derecho
individual del trabajador, y ergonómicas de
adaptación del trabajo al trabajador maduro,
reducción del tiempo de trabajo, movilidad
funcional, etcétera, y todo ello en el marco de
una gestión flexible y preventiva del personal
atendiendo al factor de la edad. Pero también
reforzando la protección legal frente a los despidos de los trabajadores maduros con base al
principio de no discriminación.
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la protección social complementaria (planes
de pensiones y seguros colectivos) se utilice
como un simple mecanismo para la expulsión
sin más de los trabajadores mayores. Un
modelo a seguir –a pesar de que sus resultados han sido modestos– es el del Plan Nacional de acción concertado para el empleo de los
«seniors» 2006-2010 en Francia, previamente
negociado a través del Acuerdo Nacional
Interprofesional sobre el empleo de los «seniors», de 13 de octubre de 2005. Es el resultado de un Pacto Social tripartito (Gobierno e
interlocutores sociales). Su objetivo principal
es incrementar la tasa de empleo de los trabajadores de edad madura («seniors») con
relación a la estrategia de Lisboa, y su remedio fundamental reside, básicamente, en la
mejora dinámica de la «empleabilidad» positiva de los trabajadores de edad madura
mediante un cambio cualitativo del modelo
de gestión de las edades en el ámbito de las
empresas. En él se establecen objetivos generales y acciones concretas. Entre ellas: la
revisión de los acuerdos sectoriales que permiten a los empleadores que jubilen unilateralmente a los trabajadores antes de los 65
años (en una línea restrictiva respecto al cese
en el trabajo por iniciativa del empleador, es
decir, prejubilaciones, jubilaciones anticipadas y jubilaciones forzosas)69; la creación de
un contrato de duración determinada de 18
meses para los parados de 57 años de edad; la
supresión de la contribución «Delande» en
caso de despido de un trabajador de 50 años;
el cese progresivo de actividad (jubilación
progresiva) para los trabajadores de 60 años
que han cumplido los 150 trimestres de cotizaciones dentro del sistema de pensión por
vejez de la Seguridad Social; la valorización
del coeficiente de incremento de la pensión de
un tres por ciento año a un 5 por cierto por los
trabajadores que continúan trabajando cuan-
69
La Ley francesa núm. 2008-1330, de 17 de
diciembre de 2008, de Financiación de la Seguridad
Social para 2009, suprimió «ad futurum» en su art. 90 las
jubilaciones forzosas realizadas por decisión unilateral
del empleador.
190
La prejubilación se configura implícitamente como una contingencia específica y
MARTIN, PH.: «La política laboral francesa a favor
de los trabajadores de edad madura: fomento y protección del empleo», en VV.AA.: CABEZA PEREIRO, J.; BALLESTER PASTOR, A. y FERNÁNDEZ PRIETO, M. (Directores).: La
relevancia de la edad en la relación laboral y de Seguridad Social, Cizur Menor (Navarra), Ed. Aranzadi, 2009,
págs. 335 y sigs., en particular págs. 342-343; QUINTERO
LIMA, Mª G.: «Discriminación por edad y protección de
los seniors (trabajadores maduros) en el Derecho Social
francés», en VV.AA.: Trabajadores maduros. Un análisis
multidisciplinar de la repercusión de la edad en el ámbito social, MERCADER UGUINA, J. R. (Dir.), Valladolid, Lex
Nova, 2009, págs. 383 y sigs.
70
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Expedientes de Regulación de Empleo, originariamente fue introducida por el art. 6 de la
Ley 35/2002, de 12 de julio, de medidas para
el establecimiento de un sistema de jubilación gradual y flexible. En dicho precepto se
establecieron dos tipos de medidas normativas: en primer lugar, adicionar «un nuevo
apartado 15 del art.51 LET, con la siguiente
redacción: 15. Cuando se trata de ERE de
empresas no incursas en procedimiento concursal, que incluyan trabajadores con cincuenta y cinco o más años de edad que no
tuvieren la condición de mutualistas el 1 de
enero de 1967, existirá la obligación de abonar las cuotas destinadas a la financiación de
un convenio especial respecto de los trabajadores anteriormente señalados en los términos previstos en la LGSS» (art.6). En segundo
lugar, añadir una nueva disposición adicional, la trigésima primera, al texto de la
LGSS, relativa a la formalización del convenio especial a que se refiere el art.51.15 LET.
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diferenciada, aunque de regulación dispersa
del Sistema de Seguridad Social, para la cual
está prevista un conjunto heterogéneo de
prestaciones públicas privadas (prestaciones
y subsidio por desempleo, arts. 203, 208 y 215
de la LGSS, el subsidio tiene una naturaleza
prevalentemente asistencial; suscripción de
un convenio especial de la Seguridad Social,
que permite completar los períodos de cotización exigidos para que se cause el derecho a la
pensión de jubilación; prestaciones económicas a cargo directo del empresario). En el
marco de la protección por desempleo, aparte
de la previsión expresa del subsidio por desempleo para trabajadores mayores de 52 años
(subsidio de prejubilación), el desempleo por
crisis y, por consiguiente, también una de sus
modalidades (o expresiones): la situación
jurídica de prejubilación, tiene la consideración de situación legal de desempleo. En efecto, conforme al art. 208.1 («Situación legal de
desempleo») de la LGSS «se encontrarán en
situación legal de desempleo los trabajadores
que estén incluidos en alguno de los siguientes supuestos: 1) Cuando se extinga su relación laboral. a) En virtud de expediente de
regulación de empleo o de resolución judicial
en el seno de un procedimiento concursal…
d) Por despido basado en causas objetivas».
En el origen o momento genético estamos
ante una típica situación involuntaria, pero,
como se dijo, en el momento funcional concurre la aceptación adhesiva del trabajador prejubilado respecto de una decisión extintiva
previamente acordada de modo unilateral
por el empresario en el marco de un ERE (cfr.
STS de 24 de octubre de 2006).
El convenio especial es un instrumento
negocial de naturaleza jurídico-pública que
asume una función instrumental dentro de la
lógica de los ERE, imponiendo la obligación
de cotizar, según el respectivo período de
duración de la situación prejubilatoria, sucesivamente al empresario (hasta el cumplimiento de los 61 años del trabajador) y al trabajador (desde los 61 años). La obligación de
financiar Convenio Especial en determinados
Finalmente, el Decreto-ley 2/2009, de 6 de
marzo, de medidas urgentes para el mantenimiento y el fomento del empleo y la protección de las personas desempleadas, en su art.
2, modifica la regulación del convenio especial de la Seguridad Social a suscribir en
determinados ERE, para fomentar la actividad de los trabajadores incluidos en ella. En
tal sentido se da nueva redacción a la disposición adicional trigésima primera de la LGSS:
En el convenio especial a que se refiere el
art.51.15 LET, las cotizaciones abarcarán el
período comprendido entre la fecha en que se
produzca el cese en el trabajo o, en su caso, en
que se cese la obligación de cotizar por extinción de la prestación por desempleo contributivo, y la fecha en la que el trabajador cumpla
los 65 años, en los términos establecidos en
los apartados siguientes.
A tal efecto, las cotizaciones por el referido
período se determinarán aplicando al promedio de las bases de cotización del trabajador
en los últimos seis meses de ocupación cotizada el tipo de cotización previsto en la norma-
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Entre las contingencias posibles de cobertura en el régimen de Planes y Fondos de
Pensiones se encuentran las situaciones jurídicas vinculadas a la jubilación en distintas
modalidades, y entre ellas la prejubilación.
Los planes de pensiones se configuran jurídicamente como típicos contratos colectivos de
previsión encaminados a proveer rentas o
capital cuando se actualiza cualquiera de las
contingencias protegidas. El acuerdo de prejubilación se reconduce a la noción legal de
«compromisos por pensiones»72. Una de las
4. Si durante el período de cotización a cargo del
empresario el trabajador realizase alguna actividad por
la que se efectúen cotizaciones al Sistema de la Seguridad Social, las cuotas coincidentes con las correspondientes a la actividad realizada, hasta la cuantía de estas
últimas, se aplicarán al pago del convenio especial
durante el período a cargo del trabajador recogido en el
último párrafo del apartado 2, en los términos que reglamentariamente se determinen y sin perjuicio del derecho del empresario al reintegro de las cuotas que procedan, de existir remanente en la fecha en que aquél
cause la pensión de jubilación.
5. Los reintegros a que se refieren los apartados 3 y
4 devengarán el interés legal del dinero vigente en la
fecha en que se produzca su hecho causante, calculado
desde el momento en que tenga lugar hasta la propuesta de pago.
A tal efecto, el hecho causante del reintegro tendrá
lugar en la fecha del fallecimiento del trabajador o en
aquella en la que éste hubiera causado pensión de incapacidad permanente para los supuestos previstos en el
apartado 3, y en la fecha en que el trabajador hubiera
causado pensión de jubilación, para el supuesto previsto en el apartado 4.
6. En lo no previsto en los apartados precedentes,
este convenio especial se regirá por lo dispuesto en las
normas reglamentarias reguladoras del convenio especial en el Sistema de la Seguridad Social».
72
Véase MONEREO PÉREZ, J. L.: Público y privado en el
sistema de pensiones, Madrid, Ed. Tecnos, 1996; ID.: Los
planes de pensiones del sistema de empleo, Valencia,
Tirant lo Blanch, 1997; FERNÁNDEZ BERNÁT, J. A.: Los planes
de pensiones del sistema de empleo, Cizur Menor (Navarra), Ed. Aranzadi, 2007; y SELMA PENALVA, A.: «La técni-
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(a) Hasta la fecha de cumplimiento por
parte del trabajador de la edad de 61 años, las
cotizaciones serán a cargo del empresario y se
ingresarán en la TGSS, bien de una sola vez,
dentro del mes siguiente al de la notificación
por parte del citado Servicio Común de la cantidad a ingresar, bien de manera fraccionada
garantizando el importe pendiente mediante
aval solidario o a través de la sustitución del
empresario en el cumplimiento de la obligación por parte de una entidad financiera o
aseguradora, previo consentimiento de la
TGSS, en los términos que establezca el
Ministerio de Trabajo e Inmigración.
2.2.2. Prejubilación y protección social
complementaria. Garantías de los
compromisos por prejubilación de
las empresas
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tiva reguladora del convenio especial. De la
cantidad resultante se deducirá la cotización,
a cargo del Servicio Público de Empleo Estatal, correspondiente al período en el que el
trabajador pueda tener derecho a la percepción del subsidio de desempleo, cuando
corresponda cotizar por la contingencia de
jubilación, calculándose en función de la base
y tipo aplicable en la fecha de suscripción del
convenio especial.
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(b) A partir del cumplimiento por parte del
trabajador de la edad de 61 años, las aportaciones al convenio especial serán obligatorias y
a cargo exclusivo del mismo, debiendo ser
ingresadas, en los términos previstos en la
normativa reguladora del convenio especial,
hasta el cumplimiento de la edad de 65 años o
hasta la fecha en que, en su caso, acceda a la
pensión de jubilación anticipada, sin perjuicio
de lo previsto en el apartado 4. (Su finalidad es
desalentar el posible acceso a la edad jubilación anticipada de 61 años con incremento de
gastos del Sistema de Seguridad Social)71.
71
Añade dicha disposición adicional trigésima primera: 3. En caso de fallecimiento del trabajador o de
reconocimiento de una pensión de incapacidad permanente durante el período de cotización correspondiente
al empresario, éste tendrá derecho al reintegro de las
cuotas que, en su caso, se hubieran ingresado por el
convenio especial correspondientes al período posterior
a la fecha en que tuviera lugar el fallecimiento o el reconocimiento de la pensión, previa regularización anual y
en los términos que reglamentariamente se establezcan.
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art.86.a) TRLPFP, o aquellos otros retirados
de la vida activa que, por circunstancias
diversas (no haber cotizado lo suficiente al
sistema público y obligatorio o no pertenecer
a su ámbito de aplicación), no tienen derecho
subjetivo a la pensión pública correspondiente. En tales casos, las exigencias de que el
partícipe haya cesado en la actividad y no se
encuentre cotizando son determinantes a los
efectos del reconocimiento del derecho al
cobro de la prestación del plan, pero no para
el mantenimiento del mismo. De manera que
si el partícipe tomara la decisión de iniciar o
reanudar la actividad profesional, una vez
que ya ha tenido acceso a la prestación del
plan de pensiones, sería necesario admitir
que dicha situación jurídica no tiene efecto
suspensivo alguno en relación al ingreso de la
misma. Es más, atendiendo a esa situación
jurídica específica, es posible que el sujeto
beneficiario del plan de pensiones pueda
estar en condiciones de acogerse como partícipe para la contingencia de jubilación a un
plan de la modalidad del sistema de empleo
concertado en relación a la nueva actividad,
porque en tal caso, y de acuerdo con la previsión del último párrafo del art.11.2 RPFP,
podría continuar efectuando aportaciones a
aquella contingencia protegida.
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formas de acceso a la jubilación, en el marco
de la vía ordinaria de acceso a la jubilación, es
la contemplada en el párrafo 2ª del art. 8.6.a)
TRLPFP73. Conforme a ella el partícipe, pese
a que no cumple con los requerimientos legales preceptivos para poder disfrutar de la
pensión de jubilación conforme al Régimen de
Seguridad Social correspondiente, sí estará
en condiciones de tener acceso a aquélla si se
acredita el cumplimiento de tres requisitos:
a) Haber cumplido la edad ordinaria de jubilación en el Régimen General, esto es, 65
años; b) No ejercer o haber cesado en la actividad laboral o profesional; y, c) No encontrarse cotizando para la contingencia de jubilación para ningún Régimen de la Seguridad
Social [art. 8.6.a), párrafo 2ª TRLPFP]. En tal
caso se trataría de una prestación del plan sin
pensión pública de jubilación, lo cual evidenciaría la posible función de suplementariedad
que pueden desempeñar los planes como instrumentos privados de previsión. Queda confirmado, pues, que los planes de pensiones
pueden asumir tanto una función complementaria como una función suplementaria
(como es el caso contemplado) respecto de las
prestaciones jubilatorias públicas. Es así que
se facilita el acceso a la situación de jubilación privada a ciertos colectivos, señaladamente a los trabajadores que cesan en el trabajo y respecto a los cuales el empresario
haya asumido compromisos por pensiones.
Entre esos casos se encontrarían los programas «voluntarios» de prejubilaciones, que no
pueden ser encuadrados en el párrafo 3º del
ca de protección social complementaria como instrumento de potenciación de la jubilación anticipada», en
VV.AA.: La Seguridad Social en el siglo XXI. V Congreso
Nacional de la Asociación Española de Salud y Seguridad
Social, Murcia (Laborum), 2008.
73
Real Decreto-Legislativo 1/2002, de 29 de
noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de
la Ley de Regulación de los Planes y Fondos de Pensiones. Puede consultarse, VV.AA.: Comentario al Texto
Refundido de la Ley de Regulación de Planes y Fondos de
Pensiones, MONEREO PÉREZ, J. L.; MOLINA NAVARRETE, C. y
MORENO VIDA, Mª. N. (Directores), Granada, Ed. Comares, 2003.
En otro plano es necesario hacer referencia a una de las vías excepcionales de acceso a
la jubilación determinante de la disposición o
cobro anticipado de la prestación del plan de
pensiones. En efecto, las especificaciones contractuales de los planes de pensiones pueden
«prever el pago de la prestación correspondiente a la jubilación en caso de que el partícipe, cualquiera que sea su edad, extinga su
relación laboral y pase a situación legal de
desempleo a consecuencia de ERE aprobado
por la autoridad laboral» [art.8.6.a), párrafo
3º TRLPFP y 8.2 RPFP]. Según el art.8.6,
párrafo 3º TRLPFP, «reglamentariamente
podrán establecerse condiciones para el mantenimiento o reanudación de las aportaciones
a planes de pensiones en este supuesto». (El
desempleo es uno de los supuestos de rescate,
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hecho desaparecer la limitación de los 52
años, lo que desde un punto de vista crítico, al
no condicionar estrictamente la contingencia
a una edad, se podrá operar una manifiesta
contraposición entre la acción protectora privada y la del Sistema de Seguridad Social. No
obstante, esto podría poner de relieve de nuevo el carácter suplementario del Plan respecto a las previsiones de la acción protectora
pública de la Seguridad Social.
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Con todo, las especificaciones de los Planes
de Pensiones pueden prever un último
supuesto de prestación correspondiente a la
jubilación en caso de que el partícipe, cualquiera que sea su edad, extinga su relación
laboral y pase a la situación legal de desempleo a consecuencia de ERE aprobado por la
autoridad laboral (párrafo 3 del art.8.6 RDLegislativo 1/2002 y art.8.2 RD 304/ 2004).
En este último supuesto se está ante lo que se
conoce como situaciones de prejubilación, que
puedan ser, por tanto, cubiertas a través de
un Plan de Pensiones. Se muestra como especialmente idónea en este ámbito dado que la
asunción de este riesgo socio-laboral como
contingencia específica y la adopción de una
protección diferenciada puede atender, sin
duda, a intereses comunes entre empleadores, que ven como pueden proceder a reducir
un amplio número de excedentes de plantilla
de forma silenciosa o socialmente pacífica, y
trabajadores, que en el corto plazo de tiempo
se ven beneficiados con una salida privilegiada. Pero no deja de suscitar, desde una perspectiva global, notables problemas, no ya tanto (o no sólo) de financiación a medio y largo
plazo, sino también de política social. En todo
caso se trata de la previsión legal que más
cambios ha operado con respecto a la regulación contenida en el art.16.1.a) RD
1307/1998.
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pero se trata del desempleo de larga duración)74. Es obvio que esta posibilidad de acceso anticipado se vincula a la situación de prejubilación, objeto de eventual cobertura dentro de las estipulaciones del contrato-plan de
pensiones. Práctica negocial, ésta, por otra
parte, frecuente. Desde un punto de vista crítico, cabe pensar que en estos casos queda
relegada a un segundo plano su condición de
instrumentos de ahorro finalista, consistente
en proporcionar pensiones a la población retirada a causa de la vejez, haciéndose prevalecer una función extraña a su naturaleza,
como es, la de servir de instrumento de ajuste
o reestructuración empresarial. El art.8.6
alude explícitamente a un caso específico de
desempleo, esto es, el que tiene su causa
determinante en el art. 51 ET, y, por consiguiente, en el marco de un ERE. Ciertamente, en el sistema interno del precepto se ha
Conforme al art. 9.3 del Reglamento de planes y
fondos de pensiones, aprobado por Real Decreto
304/2004, de 20 de febrero, en redacción dada por el
artículo único.1 del RD 1299/2009, de 31 de julio, por
el que se modifica el Reglamento de planes y fondos de
pensiones, aprobado por RD 304/2004, de 20 de febrero, «Los derechos consolidados en los planes de pensiones podrán hacerse efectivos en el supuesto de desempleo de larga duración. A los efectos previstos en este
artículo se considera que el partícipe se halla en situación de desempleo de larga duración siempre que reúna las siguientes condiciones: a) Hallarse en situación
legal de desempleo. Se consideran situaciones legales de
desempleo los supuestos de extinción de la relación
laboral o administrativa y suspensión del contrato de trabajo contemplados como tales situaciones legales de
desempleo en el art. 208.1.1 y 2 del texto refundido de
la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por
Real Decreto-Legislativo 1/1994, de 20 de junio, y normas complementarias y de desarrollo. b) No tener derecho a las prestaciones por desempleo en su nivel contributivo, o haber agotado dichas prestaciones. c) Estar inscrito en el momento de la solicitud como demandante
de empleo en el servicio público de empleo correspondiente. d) En el caso de los trabajadores por cuenta propia que hubieran estado previamente integrados en un
régimen de la Seguridad Social como tales y hayan cesado en su actividad, también podrán hacerse efectivos los
derechos consolidados si concurren los requisitos establecidos en los párrafos b) y c) anteriores».
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Debe hacerse notar, igualmente, que cabe
tener en cuenta las situaciones de incompatibilidad entre aportaciones y prestaciones de
jubilación. Se trata de una norma genérica
que encuentra sus excepciones en la actual
política de incentivo a la pensión de jubila-
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SUMARIO
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Siendo los pactos por prejubilación compromisos por pensiones (art.8.6 TRLPFP),
pesa sobre ellos la obligación legal de exteriorización (Disposición Adicional 1ª de la LPFP,
«Protección de los compromisos por pensiones
con los trabajadores»76); que es impuesta con
la finalidad de garantizar todos los compromisos por pensiones, en este caso los complementos por prejubilación, ante las situaciones de insolvencia del empresario. Se entiende por compromisos por pensiones «los derivados de las obligaciones legales o contractuales del empresario con el personal de la
empresa y vinculados a las contingencias
establecidas en el apartado 6 del art. 8. Tales
pensiones podrán revestir las formas estable-
O
– «siendo voluntad de las partes firmantes canalizar
los procesos de reordenación y reorganización de plantillas por procedimientos voluntarios, de participación y
diálogo y habiendo alcanzado en el proceso de negociación llevado a cabo el correspondiente consenso».
– Condiciones del plan de prejubilación. Convenio
especial con la Seguridad Social. «La empresa abonará
anualmente, el 31 de enero de cada año, con objeto de
que el trabajador lo haga efectivo ante la Seguridad
Social, la cantidad equivalente al 100% del coste del
Convenio especial del año en que se prejubile».
– Compromisos por pensiones durante la situación
de prejubilación. Jubilación: «Los trabajadores en situación de Prejubilación tendrán la condición de partícipes
de suspenso previsto y regulada en el Reglamento del
Plan de pensiones de los Empleados de Banco Sabadell,
dejando la empresa de realizar las aportaciones correspondientes al Plan y/o Pólizas de Seguro».
C) Telefónica, 2003-2007, con la realización efectiva de numerosas extinciones colectivas administrativamente autorizadas mediante el recurso a medidas de
prejubilación y bajas incentivadas, con adscripción
voluntaria de los trabajadores en un cuadro previamente diseñado a nivel colectivo.
76
Conforme a esta Disposición Adicional 1ª, «Los
compromisos por pensiones asumidos por las empresas,
incluyendo las prestaciones causadas, deberán instrumentarse, desde el momento en que se inicie el devengo de sus costes, mediante contratos de seguro, a través
de la formalización de un plan de pensiones o de
ambos. Una vez instrumentados, la obligación y responsabilidad de las empresas por los referidos compromisos
por pensiones se circunscribirán exclusivamente a las
asumidas en dichos contratos de seguro y planes de pensiones».
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ción. De ahí, que el art.11 RD 304/2004 autorice la realización de aportaciones a planes de
pensiones para la jubilación, en el caso de que
se inicie o reanude una actividad laboral o
profesional, causando alta en el Régimen de
Seguridad Social correspondiente. La posibilidad de mantener o reanudar las aportaciones para la contingencia de jubilación no ha
sido objeto de tratamiento específico en los
Reglamentos de Planes de Pensiones. Tan
sólo se contempla en las especificaciones de
los Planes de Pensiones la posibilidad de que
el partícipe que accede a la situación de prejubilación pueda seguir realizando aportaciones voluntarias. De esta forma se favorece el
mantenimiento de la condición de partícipe
en activo del prejubilado hasta causar el
derecho a la jubilación en el sistema público
de la Seguridad Social, o poder causarlo, con
la consideración de partícipe en situación asimilada al alta75.
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MONEREO PÉREZ, J. L. y FERNÁNDEZ BERNAT, J. A.: Las
especificaciones de los planes de pensiones del sistema
de empleo, Granada, Ed. Comares, 2004, págs.117 a
119; ID.: Los planes de pensiones en el sector público,
Cizur Menor (Navarra), Ed. Aranzadi, 2008. Algunos
ejemplos paradigmas prácticos:
A) La Caixa: Acuerdo laboral en materia de prejubilaciones, jubilaciones anticipadas y jubilaciones parciales, Barcelona, 23 diciembre 2003. Enfoque totalizar en
fases: fase de prejubilación-fase de jubilación anticipada. Enfoque de salidas múltiples: Jubilación parcial.
– Fase de prejubilación. «La persona prejubilada
mantendrá su condición de partícipe del Plan de Pensiones de los empleados de «La Caixa (Sistema de
Empleo), sin que su extinción contractual suponga el
pase a partícipe en suspenso ni dé lugar a ninguna prestación del Plan por esta extinción. En consecuencia se
mantendrán las aportaciones del promotor para la jubilación y para la cobertura de las prestaciones de riesgo,
siendo la base de aportación la existente en el momento
de la extinción del contrato».
– Fase de Jubilación Anticipada. «La persona prejubilada deberá solicitar la jubilación anticipada en la
fecha que finalice la fase de prejubilación acordada. A
partir de dicha fecha serán de aplicación las siguientes
condiciones…».
B) Banco Sabadell, Acuerdo Marco en materia de
Prejubilaciones, 20 julio 2006.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
195
III. BLOQUE
cidas en el apartado 5 del art. 8 y comprenderán toda prestación que se destine a la cobertura de tales compromisos, cualquiera que
sea su denominación» (Disposición Adicional
1ª LPFP)77.
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3. PERSPECTIVA JURÍDICO-CRÍTICA Y
CONSTRUCTIVA. PROPUESTAS DE
REVISIÓN DEL MODELO DE REGULACIÓN DE LOS ERE, LA EDAD DE
JUBILACIÓN Y LA PROTECCIÓN POR
DESEMPLEO. ESTRATEGIA DE
REFORMA DESDE LA PERSPECTIVA
DEL GARANTISMO FLEXIBLE
ción Social Pública de acompañamiento, para
la búsqueda de un equilibrio más satisfactorio entre la tutela del interés empresarial
(principio de rendimiento y eficiencia económica de la organización productiva) y la tutela del interés de los trabajadores (principio de
protección laboral y de Seguridad Social). Por
consiguiente, la premisa es que algo hay que
hacer ante las deficiencias del sistema legal.
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– La política laboral y la de Seguridad
Social deben de estar coordinadas en los objetivos y ha de existir una coherencia y compatibilidad de sus técnicas de regulación jurídica e institucional. El enfoque ha de partir de
una política del Derecho Social (Laboral y de
Seguridad Social) que tome en consideración
el ciclo entero de vida de las personas. De este
modo, las políticas sociolaborales no se pueden diseñar separadamente.
O
3.1. Reestructuración de empresas
y Edad de Jubilación
El modelo de flexibilidad vigente es criticable atendiendo a su orientación y a sus límites: esencialmente defensivo y orientado a la
expulsión de la mano de obra más que a la
reinserción laboral. No es un modelo esencialmente preventivo, sino defensivo. Sería
necesario apostar por la instauración de una
reducción de los mecanismos de flexibilidad
laboral externa incrementando paralelamente los instrumentos de flexibilidad interna en
una línea de «empleabilidad» positiva y «proactiva» de los trabajadores de edad madura.
En estas coordenadas político-jurídicas, los
planes sociales deben orientarse a la implantación de medidas alternativas a los despidos
o, en su caso, de recolocación adecuada de los
trabajadores maduros.
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Es necesario, primeramente, repensar los
dos modelos funcionalmente interdepedientes de ERE (el modelo estatutario ex art.51
LET y el modelo concursal ex art.64 de la Ley
22/2003, Concursal, y normas concordantes)
–y en general de despidos por crisis empresariales, incluyendo los despidos objetivos individuales por causas económicas– y de Protec-
77
Véase MONEREO PÉREZ, J. L. y VAL TENA, L. A.: «La
protección de los compromisos por pensiones con los
trabajadores. Comentario a la Disposición Adicional primera de la LPFP», en VV.AA.: Comentario al Texto Refundido de la Ley de Regulación de los Planes y Fondos de
Pensiones, MONEREO PÉREZ, J.L.; MOLINA NAVARRETE, C. y
MORENO VIDA, Mª.N. (Directores), Granada, Ed.Comares, 2003, págs. 665 a 741, VAL TENA, L. A.: La exteriorización de los compromisos por pensiones, Cizur Menor
(Navarrra), 2004.
196
Se puede realizar, pues, un diagnóstico del
modelo jurídico realmente existente de ERE,
indicando que el modelo está orientado preferentemente hacia la expulsión de la mano de
obra madura. Ello se aprecia fácilmente ante
el hecho del recurso sistemático en los ERE a
las medidas de edad. Sin embargo, reestructurar de modo responsable no tiene por qué
ser sinónimo de despedir, y menos aún de
hacerlo necesariamente residenciando mayormente los despidos por crisis o reorganización productiva en los trabajadores de más
edad. Existe –y está plenamente disponible y
es de viable realización práctico/jurídica–
otro modelo de reestructuración socialmente
responsable.
– Es de hacer notar, por otra parte, que el
reclamo sistemático de las medidas de edad
(prejubilaciones, jubilaciones anticipadas,
bajas incentivadas, jubilaciones forzosas) en
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al servicio preferente del ajuste de persona,
es una medida edad que presenta muchos
inconvenientes y aporías tanto en lo que respecta al interés público (vinculado con las
políticas de prolongación de la vida activa y
de viabilidad del Sistema de Seguridad
Social), como para el funcionamiento satisfactorio del mercado de trabajo (privación de
de personas preparadas y con gran experiencia). Por todo lo cual es desaconsejable que se
utilice como instrumento normalizado al servicio de fines predominantemente unilaterales, desconociendo otros intereses concurrentes merecedores de la máxima atención por la
política del Derecho social. Para evitar su uso
indiscriminado, abusivo y disfuncional –y, tal
vez, inquietante– para los intereses del sistema protector deberá intervenir el legislador
imponiendo limitaciones y suprimiendo las
actuales técnicas de incentivación de dichas
prácticas empresariales. No se puede negar
que ha cumplido en muchos casos una función en cierto sentido positiva pues ha permitido una ajuste no traumático de plantillas de
personal, pero es una medida que presenta
efectos global y estructuralmente muy negativos para el mismo mercado de trabajo y las
empresas (se priva de personal con gran
experiencia y cualificación profesional), para
los trabajadores maduros (se neutraliza su
derecho al trabajo y a una ocupación efectiva)
y el Sistema de Seguridad Social (se incide
negativamente en el necesario equilibrio
entre activos cotizantes y pasivos perceptores
de prestaciones públicas; y contradice la política de empleo encaminada al mantenimiento
de los trabajadores maduros en activo y la
política de pensiones públicas, que apuesta
por la distintas formas de prolongación de la
vida activa –jubilación flexible o envejecimiento activo– compatibilidad entre jubilación y trabajo a tiempo parcial del pensionista jubilado, cuyo fomento presupone que el
retorno o la compatibilidad con el trabajo será
lo deseable).
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el marco de los ERE y en otras formas extintivas del contrato laboral, supone una pérdida irreparable de capacidades productivas de
las personas mayores y un desplazamiento
altamente discutible de costes económicos de
los ajustes de personal y reestructuraciones
empresariales hacia el Sistema de Seguridad
Social. Son formas de socialización de los riesgos y costes empresariales, que entroncan, en
una perspectiva más estructural, con la formación actual del «Estado Mercado» o «Estado de competencia económica», cuyo eje fundamental reside en la garantía de la capacidad competitiva de la economía y de la mejora de la posición competitiva de las empresas.
Forma política que refleja una tendencia muy
acusada a la utilización empresarial del Estado como instrumento directo de la puesta en
práctica de las estrategias económicas y
empresariales. De este modo, la racionalidad
económica actúa tendencialmente como un
dispositivo que configura todo el comportamiento del Estado y del hombre contemporáneo en la época actual. El Estado predispone
recursos para sufragar costes de estrategias
privadas y proporciona reglas institucionales
indispensables para el buen funcionamiento
del sistema de empresas (no es de extrañar
que en este contexto la constitución económica tiende a subordinar –e incluso, a absorber–
a la constitución social del trabajo). Esta forma política de «Estado mercado» o «Estado de
competencia» económica, no permite un equilibrio mínimamente satisfactorio entre los
«derechos sociales» (lógica social de «desmercantilización») y los «derechos del mercado»
(lógica económica de «mercantilización» y
tutela de las instituciones y libertades económicas).
Las prejubilaciones (facilitadas en la regulación de la protección legal por desempleo y
no sólo a través de la manifestación específica
del subsidio de prejubilación ex art.215.3
LGSS) deberían ser una medida de carácter
excepcional utilizada, lejos de la práctica de
normalización indiferenciada actual. A pesar
de su utilización sistemática y normalizada
Pero existen, en efecto, alternativas distintas, más positivas, en el marco de otro mode-
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Es de realzar que ambas medidas –alternativas a los despidos inmediatos– son objeto
de alentamiento o incentivación a través de
bonificaciones del cincuenta por ciento en las
cuotas de la Seguridad Social, condicionadas
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(a) La protección por desempleo en los
casos de suspensiones contractuales por causa de crisis o reorganización productiva prevista en el art.208.2 LGSS. Aquí la protección
por desempleo asume una típica función instrumental y «proactiva» al servicio de las
estrategias empresariales de ajuste de personal78, con la consiguiente asunción de costes.
Pero también asumiendo, al propio tiempo,
una función de conservación o mantenimiento del empleo de los trabajadores (también los
trabajadores mayores, que suelen ser los más
directamente afectados en tales coyunturas
de crisis). En esa dirección se encuentra también la medida de reposición del tiempo de
desempleo en situación suspensiva, para el
caso de que después se produzca una situación de desempleo (art. 3 del RD-ley 2/2009)79.
En este contexto la protección por desempleo
aparece como un típico instrumento de la
política de empleo.
(b) La posibilidad de acordar en el marco
del ERE una reducción de jornada, utilizando
la protección legal por desempleo (art. 208.3
LGSS), como desempleo parcial. Nuevamente, el art. 3 del RD-ley 2/2009 fomenta esta
medida a través de la ampliación de la reposición del tiempo de desempleo si deriva después en una situación de desempleo. En este
ámbito estamos –al menos inicialmente–
ante una alternativa a los despidos, permitiendo el mantenimiento del empleo a tiempo
parcial. La medida en cuestión actúa igualmente como un tipo instrumento de la política de empleo y, en relación a ello, de facilitación de los ajustes de personal para las
empresas.
O
lo normativo de reestructuración y ajuste
socialmente responsable, que al mismo tiempo respete a las personas, garantice la productividad y la viabilidad del sistema de pensiones. Es la línea de política del Derecho
social que se contiene en el art. 2 del RD-ley
2/2009, de 6 de marzo, de medidas urgentes
para el mantenimiento y el fomento del
empleo y la protección de las personas desempleadas. Se trata básicamente del fomento de
dos tipos de medidas en el marco de las políticas de ajuste y reestructuración y que actúan
efectivamente como medidas alternativas a
los despidos por causas empresariales; a
saber:
78
Para esta función de la protección legal por desempleo, véase MONEREO PÉREZ, J. L.: El sistema de protección por desempleo, Valencia, Tirant lo Blanch, 1997,
págs. 25 y sigs. ID.: La nuevas políticas de protección por
desempleo y su reflejo en el sistema jurídico, Valencia,
Tirant lo Blanch, 2004; DE LA CASA QUESADA, S.: La protección por desempleo en España: configuración y régimen jurídico, Granada, Ed. Comares, 2008.
79
La reposición del derecho a la prestación por desempleo comporta que «cuando se autorice a una
empresa en virtud de expediente de regulación de
198
empleo o procedimiento concursal a suspender los contratos de trabajo, de forma continuada o no, o a reducir
el número de días u horas de trabajo, y posteriormente
se autorice por resolución administrativa en expediente
de regulación de empleo o por resolución judicial en
procedimiento concursal la extinción de los contratos, o
se extinga el contrato al amparo del art.52.c) del ET, los
trabajadores afectados tendrán derecho a la reposición
de la duración de la prestación por desempleo de nivel
contributivo por el mismo número de días que hubieran
percibido el desempleo total o parcial en virtud de
aquéllas autorizaciones con un límite máximo de 120
días, siempre que se cumplan las siguientes condiciones…» (art. 3 del RD-ley 2/2009, de 6 de marzo, de
medidas urgentes para el mantenimiento y el fomento
del empleo y la protección de las personas desempleadas). Esta medida (encaminada a reponer la prestación
por desempleo y la cotización a la Seguridad Social de
los trabajadores a los que se les haya suspendido su contrato de trabajo o reducido su jornada por un expediente de regulación de empleo y, posteriormente, se les
extinga o suspenda el contrato por causas económicas,
técnicas, organizativas o de producción) tiene la finalidad de favorecer el mantenimiento de los contratos de
trabajo a través de ERE temporales, evitando con ello la
destrucción inmediata de puestos de trabajo. De este
modo se pone el «contador a cero», aunque en el límite
máximo legal de 120 días y las otras condiciones previstas ex art.3 del RD-ley 2/2009.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
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a la asunción expresa del compromiso de
mantener el empleo después durante al
menos un año (art.2 del RD-ley 2/2009).
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Debería exigirse obligatoriamente en
todo ERE el establecimiento de un Plan
Social (suprimiendo la limitación actual tan
sólo a las empresas de más de 50 trabajadores; o rebajando el umbral cuantitativo
numérico a 25 o más trabajadores evitando
la exclusión de las pequeñas empresas). El
Plan Social de acompañamiento debería contener no sólo medidas reactivas sino también pro-activas. El Plan Social puede
incluir: Outplacement o recolocación (bien
en empresas del grupo, proveedores, «outsorcing» o a futuro en la misma empresa);
Formación a distinto nivel; Colaboración con
Servicios Públicos de Empleo; –ayuda al
autoempleo; referenciar aptitudes del trabajador y su mejora, etcétera–.
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– Sería preciso instrumentar mecanismos
de flexibilidad «ofensiva» (orientación al
retorno al mercado, compatibilidad de trabajo-pensión con reducción de jornada o contrato a tiempo parcial-jubilación a tiempo parcial; formación y reciclaje de la mano de obra
madura; fomento de la prolongación de la
vida activa de calidad, etcétera)80. Frente a la
flexibilidad puramente defensiva que gira
principalmente entorno a la reducción de costes empresariales sin atender al aspecto
doblemente bilateral de las contrapartidas,
es decir, para el trabajador mismo y para la
colectividad o comunidad general personificada en las instancias instituciones de la protección social pública. Es de realzar que en la
lógica interna y coherente de la flexibilidad
ofensiva se insertan las medidas alternativas
consistentes en el fomento de la recolocación
(reinserción laboral), de los procedimientos
suspensivos (ERE suspensivos o temporales),
reducciones de jornada de los trabajadores.
En este sentido, se echa en falta en nuestro
modelo la predisposición de medidas que
impongan la obligación de negociar sobre la
recolocación y recualificación de los trabajadores, con especial atención a los trabajadores de edad avanzada. Sería útil la misma
extensión de la obligación de diseñar un plan
en todas las empresas con más de veinticinco
trabajadores, mejorando el umbral legal
vigente de cincuenta o más trabajadores
(art.51.4 LET, a cuyo tenor «en las empresas
de cincuenta o más trabajadores, se deberá
acompañar a la documentación iniciadora del
expediente un plan que contemple las medidas anteriormente señaladas», es decir, «las
medidas necesarias para atenuar sus conse-
cuencias para los trabajadores afectados y
para posibilitar la continuidad y viabilidad
del proyecto empresarial». Cfr. arts. 3 y 4 del
RD 43/1996, de 19 de enero).
80
Para los rasgos de la flexibilidad «ofensiva», puede
consultarse MONEREO PÉREZ, J. L.: Introducción al nuevo
Derecho del Trabajo. Una reflexión crítica sobre el Derecho Flexible del Trabajo, Valencia, Tirant lo Blanch,
1996, págs. 99 y sigs.
Los datos oficiales sobre despidos colectivos son contundentes reflejando un incremento vertiginoso. Y eso que los ERE sólo
representan un porcentaje mínimo de los despidos que se están produciendo en la actualidad en España. Es preciso imponer compromisos de recolocación a las empresas que despiden. En la práctica existen dificultades
para realizar esos compromisos a través de la
iniciativa privada: Las dificultades derivan
de dos razones, porque los ERE se están produciendo por causas económicas, con lo que
las empresas que los presentan destinan el
dinero que tienen a las indemnizaciones, no a
los planes sociales de recolocación. Y porque
la ausencia de regulación favorece que las
empresas dejen de desarrollar planes sociales
con los que atender a la plantilla sujeta al
ERE. Es más, los planes sociales que recogen
procesos de recolocación son pocos, la excepción en la práctica. No se ha producido un
cambio cultural en las empresas y en los
agentes sociales en el sentido de que se favorezca la recolocación de los trabajadores excedentes despedidos.
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SUMARIO
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III. BLOQUE
en efecto, una función pro-activa. Es preciso
adaptar o reformar en este sentido la Ley de
Empleo. (Esta es la experiencia de los Fondos
de Promoción del Empleo sectoriales que fueron creados para los procesos de reconversión
industrial y reindustrialización).
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– Es ineludible ya la regulación de las
reestructuraciones en empresas de estructura compleja, señaladamente empresa con
estructura de grupo (grupos de empresas) y
empresa en subcontratación (subcontratación económica). Se trata de hacer posible
una racionalización y control de los ERE –en
los que con frecuencia se implican los grupos
de empresas y las empresas en red– y otros
procedimientos extintivos vinculados, directa
o indirectamente, a las operaciones de reestructuración empresarial de los grandes complejos empresariales. Es el caso del necesario
tratamiento jurídico, a estos efectos, del fenómeno de la «deslocalización» empresarial.
AJ
Es necesario incrementar los esfuerzos
para mantener y crear empleo, antes que
otorgar facilidades para la expulsión de los
trabajadores considerados excedentes por
razones estrictamente utilitarias o pragmáticas de una empresa determinada. Imponer al
empleador compromisos legales de re-colocación de los trabajadores excedentes (Es la
línea seguida en Francia). Sea como trabajador por cuenta ajena o como trabajador autónomo. Es la búsqueda de empleos alternativos. En este sentido deben realizarse mayores esfuerzos para localizar soluciones alternativas a los despidos: medidas de flexibilidad, interna (movilidad funcional, geográficas y de condiciones de trabajo; recolocación
en otros centros de trabajo de la empresa o
del grupo de empresas) y externa (recolocación en otras empresas; formación o reciclaje
ocupacional externo a la empresa). De ahí el
papel activo de Servicios Públicos de Empleo,
estatal, autonómicos y locales y la necesidad
de articular una política coherente de formación permanente de los trabajadores de edad
madura en una perspectiva de ciclo vital y
atendiendo a la formación de «mercados de
trabajo transicionales». Es la tutela de la
«empleabilidad» positiva. En esa dirección se
impone el apoyo a la formación dinámica en
el marco del contrato de trabajo, atendiendo a
la adquisición continuada de capacidades de
adaptación al cambio empresarial. Es un
reclamo de la finalidad preventiva de la «formación» durante la vigencia del contrato de
trabajo.
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– En el marco de las políticas activas de
empleo deben instrumentarse políticas de
apoyo a la movilidad laboral, pues la actual
crisis económica y los procesos de reestructuración inducidos exigirán a muchos trabajadores europeos una constante y rápida adaptación a condiciones cambiantes, así como el
desplazamiento de mano de obra a áreas en
las que se crean puestos de trabajo y la rápida reintegración en el mercado laboral de
desempleados e inactivos. Europa va a
enfrentarse, a largo plazo, a una escasez de
mano de obra. Se estima que en 2015 la
población europea en edad de trabajar se
habrá reducido a la mitad, así que, de no cambiar los actuales flujos de inmigración, ello
significará que habrá 20 millones de trabajadores menos entre 2010 y 2030. Este fenómeno tendrá un gigantesco impacto en el crecimiento económico y la competitividad, al
hacer que las empresas tengan que pugnar
para encontrar el personal que necesitan. La
movilidad laboral tiene, pues, un importante
papel que jugar tanto para ciudadanos como
para empresas y Estados.
– Se debería favorecer el retorno o reincorporación de los trabajadores excedentes
expulsados (prejubilados o jubilados anticipadamente). Se podría pensar en crear con
carácter coyuntural un Fondo de Promoción
del Empleo articulado funcionalmente con los
Servicios Públicos de Empleo para garantizar
la recolocación o reinserción laboral en el mercado de trabajo de los trabajadores antes
expulsados de las empresas por causas de funcionamiento de las mismas. Lo cual implica
que los Servicios Públicos de Empleo asuman,
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En lo que se refiere a las prejubilaciones
(donde no hay pensión pública) y jubilaciones
anticipadas (situación jurídica en la que existe pensión pública reducida o penalizada) se
presentan como pensiones-puente entre la
situación laboral activa y la real prestación
de jubilación otorgada a partir de los 65 años
o la superior que pueda llegar a establecerse
(pensión de vejez que se hace coincidir formalmente con el deterioro progresivo de la
fuerza de trabajo por razón de la edad). Por
ello «realizan una finalidad de política de
empleo, en su condición de medida jurídica de
carácter ‘externo’ para la ordenación de la
oferta de mano de obra», atendiendo a la protección contra el desempleo, y sólo indirectamente y de modo reflejo ejercer una función
propia de pensión de vejez82.
O
La ratio legis no reside tanto aquí en la
pretensión político jurídica de reducir la edad
de jubilación como vía para generar nuevos
empleos o permitir el acceso al empleo de trabajadores en situación de paro forzoso; como
en «facilitar la expulsión de mano de obra
amortiguando sus costes sociales», a diferencia de aquellas normas sobre anticipación de
la edad de jubilación como medida de fomento del empleo, en las que se agota su finalidad
jurídico-política. Tanto en las prejubilaciones
como en los sistemas de jubilación anticipada
pudiera ser aconsejable que en atención a las
circunstancias específicas que concurren en
la situación de crisis de la empresa a la cual
pertenece el trabajador se condicione el acceso por parte de la empresa a que ésta contrate a un desempleado para cubrir la vacante
dejada por el trabajador que se jubila. Esta es
una orientación «pro-activa» de las medidas
de prejubilación y jubilación anticipada adoptadas en el marco de los procesos de ajuste y
reestructuración de las empresas83. Por lo
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– Debe ponderarse el «envejecimiento activo» sea a través de la permanencia en el
empleo (jubilación tardía); sea a través del
retorno al mercado de trabajo (jubilación flexible). Por dos motivos: razones sociales de
participación del individuo en la generación
del producto social, por un lado, y por otro,
razones económico-financieras, de sostenibilidad del sistema de pensiones. Pero para
conseguirlo los trabajadores maduros deben
estar en las condiciones idóneas para garantizar una inserción laboral en circunstancias
cambiantes. Por ello la perspectiva que debe
adoptarse es la propia del enfoque de ciclo
vital activo, superando la visión limitada –y
en gran medida obsoleta– del ciclo ternario,
que no se corresponde actualmente con la
desestandarización del ciclo vital de las personas, y en particular con las exigencias de
una tercera edad que lejos de asimilar al período de actividad suponga el reconocimiento
de la persona mayor como un activo en el sistema productivo.
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– En la relación existente entre Política de
empleo y Edad de Jubilación aparece la problemática instrumentalidad de la política de jubilación al servicio de la política de empleo. Es
necesario conciliar y armonizar ambas perspectivas (Derecho del empleo y Derecho de la
Seguridad Social) en materia de Jubilación81.
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81
Sobre la jubilación como instrumento y medida de
fomento del empleo, véase el excelente ensayo de RIVERO
LAMAS, J.: «La jubilación como medida de fomento del
empleo», en REDT, núm. 131 (2006), págs. 531 y sigs.
Observa RIVERO que en la conexión entre la protección de
la vejez por la Seguridad Social y la política de empleo se
percibe la nueva función social de la jubilación. «La Conjunción de los fines originarios de la jubilación y su instrumentación como medida de fomento del empleo confluyen para atribuir una nueva identidad a la misma, consecuencia de su utilización plurifuncional. Con ello, se desplaza la centralidad de la edad como presupuesto de la
prestación social, al relativizarse su fijación en los tramos
inicial y final, y, también, al desaparecer la incompatibilidad radical de la situación de jubilación con una actividad
simultánea o futura desempeñada por el mismo» (pág.
533). Por lo demás, esas transformaciones experimentadas por el régimen de la jubilación se inscriben en una
Estrategia Europea del Empleo.
82
MONEREO PÉREZ, J. L.: Las reconversiones industriales en el Derecho del Trabajo, Granada, Universidad de
Granada, 1988, pág.143.
83
MONEREO PÉREZ, J. L.: Las reconversiones industriales en el Derecho del Trabajo,cit., págs.144 y 146.
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to de racionalización económica del sistema
de relaciones industriales. Interesa hacer
notar en este contexto que la vinculación
entre el Derecho del Trabajo y el Derecho de
la Seguridad Social es hoy más intensa, pues
la política de empleo y, en general, las medidas de apoyo a la reorganización del aparato
productivo aproximan ambos Derechos, constituyéndose nuevos puentes, nuevas vinculaciones, entre la legislación laboral y la de
Seguridad Social a través de diversas técnicas de fomento del empleo, como bonificaciones y exenciones en la cotización, sistema de
jubilación anticipada, perfeccionamiento en
la acción protectora por desempleo y otras
fórmulas instrumentales. Aquí, siquiera sea
indirectamente, la Seguridad Social, aparece
como un instrumento de ordenación jurídica
de la fuerza de trabajo en el mercado.
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Respecto a las medidas de anticipación de
la edad de retiro/jubilación cabe decir que si
bien es cierto que tienen un efecto amortiguador de los costes sociales y la consecuencia de
separar de la población activa a la mano de
obra más envejecida (lo que no debería identificarse con falta de capacitación profesional y
menor productividad), y por ello con más dificultades de adaptación a los cambios tecnológicos operados en la empresa, ello no siempre
será acertado. En efecto, estas medidas de
edad (prejubilación y jubilación anticipada),
no constituyen (al menos, a medio y largo plazo) una repuesta social idónea porque tiene
un alto coste social y general desigualdades
incontrolables entre los distintos colectivos
de edad; en las empresas producen efectos a
veces nocivos, impidiendo la transmisión del
saber hacer profesional (el componente de
habilidad profesional aún persistente en
muchas ocupaciones); ocasiona graves trastornos de todo tipo para aquellos trabajadores que se acercan al tipo de edad susceptible
de ser afectada por estas medidas; aparte de
ello, son de destacar (desde una perspectiva
de política de vejez, que no es la que se adopta en las normas de reestructuración) los
efectos negativos sobre la persona del propio
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demás, se deberá permitir efectivamente a
los prejubilados acceder a los nuevos empleos
que puedan crearse. En este sentido los ERE
deben contener el compromiso –a cargo del
empresario– de financiar planes de recolocación, formación y reinserción para ayudar a
los trabajadores afectados por el ERE a
encontrar puesto de trabajo, bien dentro de la
propia empresa o fuera de ella, así como a
hacerse cargo de las aportaciones compensatorias hasta que los afectados cumplan los 65
años, edad de jubilación legal ordinaria. En
esa lógica de racionalización social debe revisarse la legislación reguladora de los ERE, a
fin de limitar la edad de prejubilación, y obligar a las empresas a incluir un plan social y
de recolocación en el expediente. Esto es lo
coherente con un ajuste o reestructuración de
personal socialmente responsable. Las medidas de anticipación de la edad de jubilación
(voluntaria y forzosa) tienen que ser actualmente replanteadas y reducidas (contención)
a su mínima expresión. Se trata de establecer
medidas de «penalización» de su utilización
«excesiva» o «abusiva» como instrumentos de
ajuste y reestructuración de plantillas. Es
preciso, se insiste, limitar las prejubilaciones, y en todo caso las que tengan que producirse deben ser llevadas a cabo a una edad
más próxima a los sesenta y a través de la
financiación de las propias empresas y la
asunción de «compromisos por pensiones»
legalmente externalizados. Asumiendo los
Planes de pensiones su típica función complementaria o suplementaria de las pensiones públicas.
La coordinación entre políticas de empleo
y políticas de seguridad es necesaria e inevitable, pero es preciso evitar la instrumentalización de la Seguridad Social al servicio de
las políticas de reestructuración empresarial,
con el consiguiente olvido de sus funciones
sociales específicas (vinculada la protección
de las personas en situación de necesidad).
Con ello, el Derecho del Trabajo, como sector
del ordenamiento general, redescubre continuamente su vocación original de instrumen-
202
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
JOSÉ LUIS MONEREO PÉREZ
trabajador: la contraposición entre la jubilación «mazazo» y la jubilación progresiva o
gradual. Ello tiene como resultado las transiciones excesivamente largas hacia la jubilación ordinaria. Esto implica la urgente necesidad de imponer legalmente limitaciones
estrictas a las jubilaciones anticipadas y a las
prejubilaciones, financiadas a cargo de las
empresas y con la asunción de compromisos
por pensiones legalmente externalizados.
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Es evidente que ha faltado en nuestro país
una política previsora coherente de tratamiento de la Edad de Jubilación. En términos
de conjunto se puede considerar que incluso
es altamente contradictoria (especialmente
en la tensión entre prolongar y anticipar) y
oscilante (ante todo en la admisión de
supuestos de jubilación forzosa) y no exenta
de una cierta improvisación. La reforma del
2007, aunque ha avanzado algo, sin embargo,
es insuficiente para alcanzar ese objetivo de
racionalización y coherencia.
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Por lo demás, debe operarse una re-orientación completa de la protección social pública en la atención específica a las vicisitudes
del ciclo de vida de las personas. Esto es, con
carácter complementario y no sustitutivo de
la protección en el trabajo, mejorar la protección fuera del trabajo en la empresa, a saber
en el mercado laboral y fuera del mismo. Se
trata de tutelar a la persona del trabajador
también más allá del empleo u ocupación concretamente desempeñada por el trabajador.
Esto es fundamental porque el ciclo de vida
de las personas en el post-fordismo está siendo ya cada vez más descronologizado y contingente. La seguridad en el empleo no podrá
ser la base exclusiva y principal de la articulación de las protecciones sociales frente a los
riesgos de inactividad o pérdida del empleo.
Ello implica la adaptación no sólo de la protección por desempleo y de la renta de inserción, sino también de la protección por jubilación que ha de atender a los ciclos de vida
laboral cambiantes y no estandarizados.
futuro más problemático. Por ello tiene que
fomentarse la prolongación de la vida laboral.
Para conseguirlo se necesitan no sólo de políticas activas de Seguridad Social, sino también de políticas activas de empleo, toda vez
que existe una fuerte inclinación de los
empresarios para expulsar a los trabajadores
mayores.
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– Es sorprendente la contradicción entre
las previsiones legales (tipo normativo) y la
praxis jurídico-social (tipo social) en lo que se
refiere a la edad de jubilación. Observar, en
primer lugar, que por el momento la situación en nuestro país no es en exceso preocupante, porque se constata que la edad media
de jubilación se sitúa alrededor de los 63,6
años de edad en el Régimen General de la
Seguridad Social, a diferencia de otros Estados europeos que se encuentran por debajo de
los sesenta años. Hay, pues, cierto margen de
maniobra para actuar. Pero la política de
reforma tiene que atender a un horizonte
Tiene que resolverse el problema de las
dificultades de acceso a la pensión contributiva de Jubilación de los trabajadores temporales o con contratos precarios. Es un hecho que
la elevación a los 15 años del período mínimo
de cotización (de los cuales al menos dos deberán estar comprendidos dentro de los 15 años
inmediatamente anteriores al momento de
causar el derecho; art.161.1 LGSS), pone muy
difícil para optar a la pensión a un tercio de la
población trabajadora –con carreras profesionales descronologizadas y, a menudo, descendentes. Y en el caso de hacerlo ello –dada la
biografía discontinúa y desestandarizada– se
traduce en la obtención de una pensión minorada en su cuantía. Ello cuestiona los principios de equidad y de solidaridad en el sistema
de pensiones. El problema es que debe
replantearse no sólo este requisito, sino también la necesidad de realizar políticas activas
de empleo más propensas a garantizar la
estabilidad laboral a través de la contratación por tiempo indefinido.
Es importante atender a la Resolución del
Parlamento Europeo, de 20 de noviembre de
2008, sobre el futuro de los Sistemas de Segu-
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tutela frente al despido por motivos de edad,
directos o indirectos. Por consiguiente, la
política del Derecho aquí tiene que ser transversal, vinculando las medidas de Seguridad
Social renovada con las políticas activas de
empleo. La experiencia jurídica muestra que
las personas mayores pueden «querer» trabajar y estar en condiciones de adaptarse asumiendo los esfuerzos necesarios para ello,
pero a menudo no tienen el «poder» efectivo
para que realmente sean contratados y no
rechazados (a veces apriorísticamente) por
los empresarios que suelen desconfiar de la
idoneidad y preparación de estos colectivos de
edad84.
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– No es una prioridad inmediata el incremento legal de la edad ordinaria de jubilación. Lo pertinente es continuar progresando
en la política de incentivación de la prolongación voluntaria de la vida laboral. Si se desea
en el futuro incrementar la edad de jubilación
(v.gr. a los 67 años, como están haciendo
algunos países europeos), ello exigirá previamente una política exitosa (y no meramente
retórica) de fomento de la permanencia en el
empleo de los trabajadores mayores edad.
Porque de no ser así el aumento de la edad
ordinaria («trabajar más años para recibir la
misma pensión que en la actualidad»), podría
suponer en los hechos una reducción adicional de las pensiones para aquellas personas
que no pueden continuar trabajando a partir
de una cierta edad, generalmente los que tienen una posición más débil en el mercado
laboral. El objetivo más modesto es que la
«real» se equipara a la ordinaria «legal». Es
desaconsejable incrementar, por el momento,
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ridad Social y de pensiones: financiación y
tendencia a la individualización [2007/ 2290
(INI)], aprobado el 20 de noviembre de 2008.
En ella se llama la atención sobre la incidencia en el sistema de pensiones de lo que llama
«biografías mosaico», asumiendo un enfoque
de Ciclo Vital: «Pide a los Estados miembros
que tomen seriamente en cuenta la necesidad
de rediseñar los sistemas de pensiones tradicionales basados en evaluaciones del riesgo
sistemático y en un estilo de vida típico y normalizado y adapten el Sistema de Seguridad
Social a las reformas del Sistema de pensiones, dado que los estilos de vida están cambiando rápidamente y las denominadas ‘biografías mosaico’ serán cada vez más comunes; considera que esto podría dar lugar a
nuevos riesgos sociales imprevisibles para
muchas personas y en particular para los
grupos vulnerables, especialmente los inmigrantes, los trabajadores poco cualificados,
las familias monoparentales y las personas
con otras responsabilidades de prestar cuidados; subraya que esto podría dar lugar a una
salida temprana del mercado de trabajo o a
una participación reducida en el mismo;
señala que la transformación de los sistemas
de pensiones es necesaria también para
lograr la flexibilización del mercado laboral»
(punto 26).
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– En la lógica de la reforma se ha de continuar la política de fomento de la prolongación
voluntaria de la vida laboral. La tensión existente entre la prolongación voluntaria de la
vida activa y la anticipación del retiro/edad
de jubilación debe resolverse a favor de la primera. Pero no son suficientes los incentivos
dirigidos exclusivamente al trabajador
mayor, sino que adicionalmente (y quizás,
principalmente) debe garantizarse la realización de políticas activas de empleo encaminadas a incrementar el acceso y la permanencia
en el empleo de los trabajadores de edad, a
través de una mejora sistemática de las condiciones de trabajo, la elaboración de políticas de formación continua adaptadas a los
cambios y la mejora de los instrumentos de
204
84
En las Conclusiones de la Comisión de Renovación del Pacto de Toledo de 2003, se decía que «De
igual modo, es conveniente intensificar el apoyo a los
trabajadores de mayor edad, limitando el recurso a las
prejubilaciones y desincentivando el abandono prematuro de la vida laboral, y todo ello en aras de conseguir la
prolongación voluntaria de la vida laboral más allá de la
edad legal de jubilación, aplicando una política adecuada de cotización» (conclusión 6) (Renovación del Pacto
de Toledo, cit., pág.132).
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siones adoptan un enfoque de ciclo vital. A
veces las reformas en cascada y aluvionales
han hecho perder esa perspectiva de ciclo vital.
El Pacto de Toledo y sus revisiones parecen tender a recuperarla. El rasgo principal reside en
que el recurso a las prejubilaciones y jubilaciones anticipadas (con diferencias de tratamiento entre los distintos colectivos de trabajadores
difícilmente justificables) se sustituye por una
atención prioritaria y de recursos a la reintegración en el mercado laboral. Ello configura
una especie de gestión preventiva del envejecimiento en la lógica de un «envejecimiento activo» y positivo; por contraposición al enfoque
del envejecimiento pasivo y meramente defensivo, que es el que ha prevalecido hasta fechas
recientes (el recurso simple a la expulsión facilitada y amortiguada a través de medidas de
«acompañamiento social» públicas y privadas). Es preciso adoptar una estrategia ofensiva y preventiva respecto al envejecimiento
para la realización de una gestión preventiva
de los procesos de ajuste y reestructuración
empresarial.
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la edad mínima ordinaria de jubilación. Es
una política más correcta incentivar voluntariamente la Prolongación voluntaria de la
vida activa (alargamiento voluntario de la
vida laboral). Incentivar a los que lo quieran
y que puedan a mantenerse en el empleo. El
Método Abierto de Coordinación (MAC) y sus
directrices están en esa dirección. Es verdad
que varios países europeos están procediendo
a incrementar con carácter progresivo la
edad ordinaria de jubilación (así, por ejemplo,
la edad de 67 años ya está establecida en
Dinamarca, Noruega, Islandia e Irlanda, y se
está pensando su implantación progresiva en
Alemania, el Reino Unido y otros muchos países, y fuera de Europa, destaca en esa línea
de ampliación Estados Unidos)85. La ampliación de la edad supone, en realidad, una
reducción adicional de las pensiones para
aquellos asegurados que no pueden seguir
trabajando a esa edad. Este es uno los grandes problemas a resolver en cualquier programa dirigido a Prolongar la vida activa: lo que
obliga a conectar la política de Seguridad
Social con la política de empleo.
85
Véase TORTUERO PLAZA, J. L.: «La redefinición de la
edad de jubilación y sus condicionantes actuales», en
VV.AA.: CABEZA PEREIRO, J.; BALLESTER PASTOR, A. y FERNÁNDEZ PRIETO, M. (Directores).: La relevancia de la edad en
la relación laboral y de Seguridad Social, Cizur Menor
(Navarra), Ed. Aranzadi, 2009, págs. 157 y sigs. Consúltese igualmente en Informe de Estrategia de Pensiones
2008-2010, Madrid, MTIN, 2008.
86
Entre los países que se han sumado ya a esa iniciativa de elevar con carácter progresivo la edad ordinaria de jubilación se encuentra el Reino Unido. Así, la Ley
de Pensiones de 2007 –Pensions Act 2007, sección 13 y
anexo III– impone una elevación progresiva de la edad a
partir de la que se tiene derecho a pensión pública de
jubilación. La elevación de los 65 a los 68 años se reali-
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Hay que caminar firmemente hacia el envejecimiento activo y la «activación» de los Jubilados a través de medidas promocionales. La
fórmula de jubilación (gradual y) flexible derivada de la posibilidad de compatibilizar, una
vez causada, la pensión de jubilación con un
contrato a tiempo parcial, con la consecuente
minoración de aquella en proporción inversa a
la reducción aplicable a la jornada de trabajo
del pensionista, en relación a la de un trabajador a tiempo completo comparable. El Informe
Conjunto 2007 de la UE sobre protección e
inclusión social señala que las políticas de pen-
En todo caso, es necesario realizar planteamientos integrales para conseguir la prolongación de la vida activa, de forma progresiva
en función del ciclo vital. Enfoque centrado
en el ciclo vital buscando un equilibrio entre
generaciones. Esta es la dirección correcta de
política del Derecho a seguir. Al tiempo, ante
la realidad del envejecimiento demográfico y
la búsqueda de equilibrios financieros del sistema de pensiones públicas, se constata
actualmente en Europa un cambio de cultura
jurídica en la gestión pública de las edades de
jubilación y, en particular, existe una evidente tendencia moderada hacia la elevación
moderada de la edad de jubilación 86 . Las
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– Distinto es el caso de la jubilación a una
edad ordinaria reducida justificada para
aquellas categorías de trabajadores que realizan trabajos de riesgo (penosos, insalubres o
peligrosos), pero no puede constituir el principal o único instrumento de adaptación de los
trabajos especialmente penosos o insalubres
o simplemente ligados a una edad. Es preciso
que se replantee la institución, donde se
potencie la conservación de la actividad en un
puesto de trabajo compatible con las características y circunstancias del trabajador
maduro, donde podría adquirir especial protagonismo la figura de la jubilación parcial.
En todo caso, se hace necesaria la valoración
de los costes de la anticipación de la jubilación, así como su imputación que debe formar
parte de los costes de producción y en ningún
caso penalizar al trabajador. E incluso, al
mismo tiempo, y con estas salvedades, se
necesita ampliar los supuestos de jubilación
anticipada por el tipo de trabajo penoso, hasta aquellos que lo son conforme a la normativa de prevención de riesgos.
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medidas de edad (prejubilaciones y jubilación
anticipada) tienen efectos perversos porque
contribuyen a realizar transiciones excesivamente largas hacia la Jubilación Ordinaria.
Es lo cierto que las personas de edad madura
no pueden equipararse a personas inadaptadas a los cambios tecnológicos u organizativos, porque la incidencia de la edad para conseguir mayor adaptabilidad a un entorno
afectado por transformaciones tecnológicas
varía en atención al modelo específico de
organización del trabajo. En realidad, el factor edad se puede sustituir por el de empleabilidad, esto es, la habilidad o capacitación de
conciliar las destrezas individuales con el
cambio tecnológico y organizacional. La política de reforma social debería reorientarse en
un sentido enteramente distinto al llevado a
cabo en las últimas décadas, es decir, propiciar el mantenimiento del empleo de los trabajadores de edad madura a través de una
política de incentivos bilateral (para los trabajadores y para los empresarios); reintegrar
a la vida activa laboral a las personas que
abandonaron prematuramente su empleo;
promover la transición del trabajador a la
jubilación de modo progresivo o gradual; perfeccionar los mecanismos de formación continua, con la finalidad de potenciar la empleabilidad de las personas; ERE regidos por buenas prácticas entre los actores sociales y la
Administración actuante al objeto de evitar
la utilización sistemática de medidas expulsivas de los trabajadores de más edad; y muy
especialmente realizar políticas activas específicas para los trabajadores de edad madura,
con un singular protagonismo de los Servicios
Públicos de Empleo.
zará a lo largo de un período de 22 años, comenzando
en 2024, de modo que, al término del período transitorio, todos los nacidos después del 5 de abril de 1978
tendrán derecho a la pensión de jubilación cuando tengan los 68 años de edad. Véase GÓMEZ-ABELLEIRA, F. J.:
«Edad y empleo: reflexiones a partir de la legislación del
Reino Unido», en VV.AA.: Trabajadores maduros. Un
análisis multidisciplinar de la repercusión de la edad en el
ámbito social, MERCADER UGUINA, J. R. (Dir.), Valladolid,
Lex Nova, 2009, págs. 417 y sigs., en particular pág. 432.
206
– En esa lógica de fomento de la permanencia en activo, tiene que ser objeto de penalización el uso de las Jubilaciones Forzosas
por convenio colectivo (nueva disposición adicional 10ª LET). Hay dos opciones posibles de
política legislativa: endurecer el marco legal
(condicionándolo a la sustitución de un trabajador desempleado, por ejemplo) o suprimir la
habilitación legal para realizar jubilaciones
forzosas. Debe derogarse, de nuevo, la habilitación legal para pactar jubilaciones forzosas
en la negociación colectiva. Las razones
coyunturales no deberían contradecir la lógica estructural del proceso de reformas del
Pacto de Toledo en la dirección de favorecer
no sólo el respeto a la edad ordinaria de jubilación, sino también a prolongar voluntariamente la vida laboral más allá de dicha edad
(retraso de la jubilación y jubilación flexible
ex art.165.1 LGSS). Lo que se desea es establecer una nueva relación más positiva («proactiva») entre Trabajo y Jubilación. Es una
línea estratégica a implantar en el marco del
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Interesa recordar que en nuestro sistema
jurídico la jubilación es, ante todo, un derecho
subjetivo del trabajador. Nuestro modelo es
de jubilación voluntaria, una vez que el trabajador cesa total o parcialmente en el trabajo. Pero esta regla tiene excepciones legalmente tasadas. Se impone, pues, la derogación de la disposición adicional 10ª LET que
contradice frontalmente la política de prolongación de la vida activa; o alternativamente,
una mayor exigibilidad en su funcionalización al servicio de una política de empleo
coherente y no al simple ajuste de plantillas
(dispositivos de ajuste de plantillas). En todo
caso es de hacer notar que en la nueva redacción legal, al menos, se limita ya a la intervención de la negociación como fuente legitimidad para operar la excepción de la jubilación forzosa vinculada al cumplimiento de
edad y se realza, al mismo tiempo, el carácter
condicionado de la validez de la medida de
edad, que ha de ser motivada por causas que
no residan exclusivamente en la edad ordinaria de jubilación del trabajador87. Una buena
orientación es la establecida en la STS de 22
de diciembre de 2008 (J 1767), que exige los
requisitos de intercambio de política de
empleo e imposición de la jubilación forzosa
en consideración a la edad como medida de
fomento del empleo (justificación en la preferencia del interés colectivo causal frente al
interés individual del trabajador despedido).
Un paso intermedio lo ha dado ya, en efecto,
el Tribunal Supremo y su interpretación
estricta de la habilitación legal de la DA 10ª.
En esa dirección hermenéutica se inscribe la
doctrina consolidada del STS, Sala de lo
Social, 22 diciembre 2008 (J 1767), que examina la Ley 14/2005, I-VII, disp. trans.1ª,
sobre falta de adopción por la empresa de
medidas de mantenimiento o mejora de
empleo en jubilación forzosa por edad, considerando que concurre despido improcedente.
Se entiende, entre otras cosas, que: -«Entre el
sacrificio (individual) que comporta el cese
forzoso y la explicitada contrapartida (colectiva) de una beneficiosa política de empleo, ha
de mediar un razonable y proporcionado
equilibrio justificativo» (fj. 10ª); -«Las medidas de política de empleo –contrapartida al
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Método Abierto de Coordinación y de las
directrices de renovación del Pacto de Toledo.
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Por otra parte, el Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea ha declarado la validez jurídica, bajo
ciertas condiciones, de las cláusulas de jubilación obligatoria pactadas en convenio colectivo y la consiguiente
extinción contractual por decisión unilateral del empleador amparada en ellas. En este sentido se hace notar
que «el art. 6, apartado 1, de la Directiva 2000/78/CE
del Consejo, de 27 de noviembre de 2000, relativa al
establecimiento de un marco general para la igualdad de
trato en el empleo y la ocupación, debe interpretarse en
el sentido de que no se opone a una medida nacional
que, al igual que el art.3 del Reglamento controvertido
en el litigio principal, no contiene una enumeración de
los objetivos que justifican el establecimiento de excepciones al principio de prohibición de la discriminación
por razón de la edad. Sin embargo, el mencionado art.6,
apartado 1, restringe la posibilidad de establecer tales
excepciones a las medidas justificadas por objetivos legítimos de política social, como los vinculados a las políticas de empleo, del mercado de trabajo o de la formación profesional. Corresponde al juez nacional comprobar si la normativa controvertida en el litigio principal
responde a un objetivo legítimo de este tipo y si la auto-
ridad legislativa o reglamentaria nacional podía estimar
legítimamente, habida cuenta del margen de apreciación de que disponen los Estados miembros en materia
de política social, que los medios escogidos eran adecuados y necesarios para lograr el objetivo. Por otra parte, el art. 6, apartado 1, de la Directiva 2000/78 reconoce a los Estados miembros la posibilidad de prever, en el
marco del Derecho nacional, ciertas formas de diferencias de trato por razón de la edad cuando estén «objetiva y razonablemente» justificadas por una finalidad legítima, como las políticas de empleo, del mercado de trabajo o de la formación profesional, y si los medios para
lograr este objetivo son adecuados y necesarios. Impone
a los Estados miembros la carga de demostrar la legitimidad del objetivo invocado como justificación a un nivel
elevado de exigencia probatoria. No debe reconocerse
especial significación a la circunstancia de que el término «razonablemente», empleado en el apartado 6, apartado 1, de dicha Directiva, no figure en el art. 2, apartado 2, letra b), de ésta». Cfr. STJCE 5 de marzo de 2009,
Asunto C-388/07, apartado 68 (fallo). Véase también la
STJCE de 16 de noviembre de 2007 (Asunto C 411/2005, Palacios de la Villa).
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– En general, cabe decir que la coordinación entre políticas de empleo y políticas de
seguridad es necesaria e inevitable, pero es
preciso evitar la instrumentalización unilateral de la Seguridad Social al servicio de las
políticas de reestructuración empresarial,
con el consiguiente olvido de sus funciones
sociales específicas.
En relación a ello, cabe decir que la protección por desempleo debe entrar de pleno derecho, y no tímida o tangencialmente –como
ahora se ha estado haciendo– en el proceso de
reforma impulsado por el Pacto de Toledo y
sus renovaciones. Existen sinergias, nexos,
especialmente intensos con las formas de
anticipación de la edad («Prejubilación» y
jubilación anticipada)88. Su tratamiento en
ese marco se impone, igualmente, por razones de viabilidad financiera del conjunto del
Sistema público. He aquí que paradójicamente la protección por desempleo ha sido marginada de una reforma que se pretende explícitamente como del Sistema «global» de la
Seguridad Social. La perplejidad del jurista
atento se acrecienta cuando se observa que
uno de los objetivos fundamentales del Pacto
de Toledo, sus revisiones y de los diversos
pactos sociopolíticos sucesivos es abordar, en
una perspectiva de futuro, «el desarrollo del
Sistema de Protección Social, globalmente
considerado». Entonces, es de advertir, que
no tiene ninguna justificación seria la permanente exclusión de la protección por desempleo del proceso de reforma globalizadora o
general del Sistema de Seguridad Social.
Esta metodología segregacionista –con independencia de la motivación última– es, en
cualquier caso, incorrecta, tanto desde el
punto de vista técnico-jurídico como en el plano de la política jurídica, puesto que parece
desconocer la necesidad de introducir reformas estructurales en la ordenación normativa de la protección por desempleo e igualmente parece ignorar la interdependencia y
las sinergias existentes entre todas las ramas
de protección del Sistema de Seguridad
Social. Todo lo cual no hace sino poner de
O
cese obligatorio– han de estar expresamente
referidas en el propio Convenio Colectivo y de
que no cabe justificación ad extra de ellas. La
cuestión que, en definitiva, se plantea es si
resulta suficiente –para justificar el cese forzoso por edad– que en el Convenio se pacten
concretas medidas de política de empleo o si
–por el contrario– es preciso que en el texto
pactado se haga una referencia expresa a la
vinculación entre el cese por edad y las medidas de empleo. Nos inclinamos por esta última exigencia, siendo así que la DA 10ª del ET
establece que la jubilación forzosa por edad
«deberá vincularse a objetivos… expresados
en el convenio colectivo»…» (fj. 10ª). En realidad, admitir lo contrario sería dejar al trabajador maduro ante la máxima inseguridad
jurídica sobre su vinculación en la empresa.
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3.2. Protección por desempleo
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Una premisa necesaria es partir de la nueva relación entre Empleo (y no sólo respecto
de las personas mayores) y Protección Social
Pública, en cuya virtud se exige una nueva
articulación entre políticas de empleo y políticas de Seguridad Social.
Es insostenible ya el recurso permanente
de las políticas de desempleo a las medidas
aisladas, improvisadas y, frecuentemente, de
carácter excepcional. La protección por desempleo –dados los cambios estructurales en
curso (modelo de mercado, familia, empresa,
etc.)– debe ser objeto de un planificación conjunta e integral, y en articulación coherente
con otras medidas de reforma de la legislación social.
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Por cierto, las políticas restrictivas de las prejubilaciones (facilitadas en la regulación de la protección legal
por desempleo y no sólo a través de la manifestación
específica del subsidio de prejubilación ex art. 215.3
LGSS) deben suponer necesariamente la revisión correspondiente del régimen legal vigente de protección por
desempleo y, especialmente, del llamado subsidio de
prejubilación.
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rectores preexistentes. Pero esta elección de
política del Derecho ha mostrado que no es la
más adecuada, pues sería conveniente ya
repensar el modelo global; es decir, establecer
una política de reformas teniendo en cuenta
una visión global de la evolución previsible y
de los objetivos que el sistema debe alcanzar
en una sociedad donde el empleo es un bien
escaso (se ha llegado a hablar, incluso, de
sociedad del «des-empleo») con una acusada
fragmentación del tejido social. En tal sentido, es necesario racionalizar el sistema protector con arreglo a los principios y técnicas
utilizables al servicio de los objetivos de
Seguridad Social prefijados, superando la
estricta dependencia respecto de la evolución
de la coyuntura económica y política. Cabe
anotar, críticamente, que las políticas legislativas cristalizadas en las sucesivas reformas
han determinado la desestabilización permanente del sistema de ordenación de la protección contra el desempleo en función de las
variaciones del ambiente económico-político;
rasgo éste que ha servido de principio regulativo en la evolución de esta rama de protección social. Se trataría, ahora, más bien de
situarlo en un marco más adecuado para su
tratamiento político y jurídico mediante un
diseño global de los grandes objetivos a perseguir en las próximas décadas, tomando en
consideración todas las variables disponibles
(ciclos de vida de las personas, ciclo económico, paro, demográficas, cambios familiares,
cambios culturales, etc.). Hasta el momento
ha existido una excesiva dependencia económica del sistema protector, una oscilación
significativa en razón a las variables del ciclo
económico.
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manifiesto que el modelo normativo de protección por desempleo debería ser redefinido
–reconceptualizado– precisamente en el cuadro de la «planificación» de la reforma del Sistema general de Seguridad Social. No sólo se
trata de una protección de Seguridad Social
(art.41 CE), sino que sus sinergias con el conjunto de las demás prestaciones, y muy en
particular con las pensiones, lo hace estrictamente necesario. El no hacerlo cuestiona la
eficiencia de todo el proceso reformista y no
sólo la eficacia real del subsistema de protección legal contra el desempleo actualmente
existente. Tanto más si se atiende igualmente tanto a razones estructurales como a las
coyunturales derivadas de la presente crisis
económica. El desempleo es, en el fondo, un
riesgo profesional de máxima importancia,
que se acrecienta en los ciclos recesivos o críticos de la economía. En la Renovación del
Pacto de Toledo tiene que incluirse la mejora
de la cobertura por desempleo, en sus tres
niveles actuales, pero también tiene que articularse el tercer nivel (Recta Activa de Inserción) con las rentas mínimas de inserción de
las Comunidades Autónomas. Debe mejorarse la coordinación urgente entre ellas, ya que
puede permitir una lucha contra las situaciones de exclusión social, como el último ámbito de protección social para los que carecen de
empleo y necesitan reinsertarse en el mercado y reparar su situación de defecto de ingresos. La dirección de política del Derecho de la
Protección Social Pública debe encaminarse a
establecer una renta básica como derecho de
ciudadanía en todo el Estado español, mejorable a través de la legislación autonómica
actual.
Los cambios estructurales parecen aconsejar la modificación en profundidad del sistema actual de protección del desempleo. Las
reformas recientes de los sistemas europeos
de protección por desempleo han introducido
importantes cambios morfológicos y ajustes
económico-financieros en el modelo tradicional, que no pueden ser considerados como
modificaciones sustanciales de los esquemas
Se hizo referencia al conjunto de medidas
de intervención coyuntural previstas en el
Real Decreto-ley 2/2009, de 6 de marzo. Su
objetivo es modesto, pues trata de hacer frente a las exigencias del momento; no se pretende realizar una revisión a fondo y carácter
estructural del «modelo» de protección por
desempleo vigente. Con posterioridad, se ha
establecido una nueva ordenación legal un
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209
III. BLOQUE
descentralización territorial de los mismos
(art.10).
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Conforme a los datos facilitados por el Servicio Público de Empleo Estatal, y atendiendo
al paro registrado, el primer trimestre de
2009 mantenía una tasa del 27% de desempleados sin cobertura. La previsión es que a
corto plazo la situación no mejorará sensiblemente. De ahí, las medidas extraordinarias
de una última intervención legislativa (RDley 10/2009, de 13 de agosto, por el que se
regula el programa temporal de protección
por desempleo e inserción).
O
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Dentro de las tendencias que se perciben
en los diversos países europeos (y en general
desarrollados) cabe destacar, relacionando
los distintos ámbitos o áreas de protección
por desempleo, la tendencia a insertar la protección por desempleo en el marco de las políticas de empleo, que incluye su integración
con las políticas económicas, en su sentido
amplio comprensivo de políticas micro y
macroeconómicas (art.40 in fine CE). Con
todo, aquí caben distintos modelos de política
jurídico-económica, según se actúe desde una
lógica de intervención «defensiva» (que asume la pérdida del empleo como premisa inevitable e impulsa medidas de flexibilidad liberal y de reducción de la oferta de empleo) o de
carácter «ofensivo» (que entiende que existe
un espacio para la política de creación de
empleo y trata de incidir en la reestructuración o reordenación de la oferta de trabajo con
la finalidad de adaptarla a la nueva coyuntura y especialmente al particular tipo de crecimiento de la demanda de empleo dentro del
nuevo sistema económico-social social emergente (el llamado «postfordista»), que determina nuevas formas de empleo y el aumento
incontenible de un sector servicios de nuevo
tipo y más diversificado. La perspectiva
«ofensiva» trata de incidir activamente en la
oferta de trabajo, no reduciéndola sino conformándola a la nueva situación a través de
políticas de formación, recualificación, y la
orientación hacia la inserción profesional.
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Programa temporal de protección por desempleo e inserción (RD-ley 10/2009, de 13 de
agosto, por el que se regula el programa temporal de protección por desempleo e inserción). Dentro de un ámbito temporal limitado
y a través del Programa Temporal de Protección por Desempleo e Inserción, se amplía la
protección por desempleo a los trabajadores
que han agotado las prestaciones y subsidios
previos y se encuentran en situación de necesidad por carecer de otras rentas. No obstante, con ser esencial ofrecer una garantía de
ingresos mínimos para afrontar estas situaciones en las que se encuentran cada vez más
trabajadores, este Programa pretende ir más
allá, por la vía de la aplicación de medidas
adecuadas dirigidas a fomentar la capacidad
de inserción laboral de los colectivos afectados, mediante su participación en itinerario
activo de inserción para el empleo, de forma
que se vinculen y alcancen objetivos no sólo
de protección social sino de reinserción laboral. Conforme al art.1.1, «el objeto del programa es facilitar cobertura económica, carácter
extraordinario a las personas en situación de
desempleo que, habiendo agotado la prestación por desempleo contributiva o el subsidio
por desempleo, carezcan de rentas y adquieran el compromiso de participar en un itinerario activo de inserción laboral, en los términos que se establecen en este Real Decretoley. 2. La duración del programa será de seis
meses a contar desde la fecha de entrada en
vigor de este Real Decreto-ley». La duración
máxima de la prestación por desempleo
extraordinaria será de 180 días (art.5.2). La
cuantía mensual de la prestación por desempleo extraordinaria será igual al 80 por ciento del Indicador Público de Renta de efectos
múltiples (IPREM) mensual vigente»
(art.5.1). Por su parte, en lo que se refiere a la
financiación, esta prestación extraordinaria
por desempleo se financiará con cargo a los
Presupuestos del Servicio Público de Empleo
Estatal. Por lo demás, las acciones incluidas
en los itinerarios de empleo se financiarán
con cargo a los Presupuestos de los Servicios
Públicos competentes dentro del marco de la
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mente parecen dirigirse más unidireccionalmente al desempleado que a los propios poderes públicos, como si se presumiere que en
gran medida la situación de desempleo (que
padece) le fuere a él esencialmente imputable.
No otra es, desgraciadamente, la opción de
política legislativa cristalizada primero en el
RDL 5/2002, y después mantenida en lo esencial en la misma Ley 45/2002.
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En el modelo europeo flexible de política de
empleo y de lucha contra el desempleo existe
una cierta indefinición, cierto eclecticismo
que se suscita por la disociación existente
entre las declaraciones formales y las medidas realmente puestas en práctica. Predominan en la Unión Europea «propuestas» de
tipo ofensivo; pero en la práctica se aplican
«medidas» de carácter defensivo: es la diferencia entre el mito y la realidad. No obstante, desde la Cumbre de Luxemburgo de 1997,
el pleno empleo es un objetivo a perseguir, y
lo que es más relevante el empleo tiende a
aparecer como un factor de convergencia
comunitaria. En la perspectiva crítica, las
instituciones comunitarias tienden a condicionar la orientación específica de las políticas de empleo a su acomodación a los objetivos de las políticas económicas. Ello refleja la
preferencia del principio axial de eficiencia
económica, como manifestación específica de
una preferencia de política del Derecho de la
economía (en sentido amplio).
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En este marco la política de protección contra el desempleo se hace «pro-activa» sin descuidar su función primaria de carácter reparador realizando derechos sociales de prestación. Ello supone que debe respetarse la lógica respectiva de esos dos tipos de medidas y
su necesaria coordinación para conseguir los
fines de protección del trabajador desempleado. El principio de coordinación es el que, por
el momento, se refleja en el Convenio OIT,
núm.168 (1988), sobre el fomento del empleo
y la protección contra el desempleo89. Por lo
demás, en la Recomendación OIT, núm.176
(1988), con el mismo título, hacer notar que
«uno de los objetivos prioritarios de la política
nacional debería ser el fomento del pleno
empleo productivo y libremente elegido por
todos los medios adecuados, incluida la Seguridad Social» (art.2). Aunque adquiere fuerza
la orientación neoliberal que ve en las medidas reparadoras un obstáculo para la realización de políticas activas, cuando no un simple
instrumento de aquéllas al servicio de estas
últimas. En aquél sentido se debería tender a
no subordinar las políticas de indemnización
reparadora del desempleo a las políticas activas de empleo. Se trataría de satisfacer un
conjunto integrado de prestaciones reparadoras y de activación encaminadas teleológicamente a la inserción o reinserción laboral del
desempleado. El compromiso que se adquiere
sería bidireccional en cuanto que impondría
deberes de actuación positiva a los poderes
públicos y obligaciones de búsqueda activa de
empleo por el sujeto protegido por el sistema
de desempleo de la Seguridad Social. Sin
embargo, los vientos fríos que corren actual-
89
Nítidamente expresa en su art. 2 que «Todo
Miembro deberá adoptar medidas apropiadas para
coordinar su régimen de protección contra el desempleo y su política de empleo. A tal fin deberá procurar
que su sistema de protección contra el desempleo y en
particular las modalidades de indemnización del desempleo, contribuyan al fomento del pleno empleo, productivo y libremente elegido, y no tengan por efecto
disuadir a los empleadores de ofrecer un empleo productivo ni a los trabajadores de buscarlo».
Las orientaciones de la política comunitaria se construyen sobre algunos pilares básicos: la protección específica de ciertos colectivos de riesgo (jóvenes, desempleados de larga
duración, mujeres...) y la realización de políticas activas de formación y recualificación
profesional, tanto inicial como de carácter
permanente o de adaptación a los cambios en
curso. En este sentido la lucha contra el paro
y la exclusión social requiere de una vasta
estrategia de aprendizaje a lo largo de toda la
vida. En este campo interesa realzar la ideafuerza de la empleabilidad, concepto que
supone un punto de inflexión (y que encuen-
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sector público, subvenciones a la creación de
empleo en el sector privado, medidas formativas, y, en general, la ordenación «proactiva»
de los servicios de gestión e intermediación
del mercado de trabajo (ayuda personalizada
en la búsqueda de empleo, programas de formación, etc.). El conjunto (y no tanto en las
partes aisladas) ha mostrado una gran eficacia como instrumento de lucha contra el paro
forzoso. Estas políticas han sido idóneas para
aumentar la probabilidad de encontrar
empleo por parte de las personas desempleadas.
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En España predominan las políticas
defensivas, al menos hasta hace muy poco
tiempo. De ahí la apuesta por la aplicación de
medidas de reducción de la oferta de empleo
(prejubilación, anticipación de la edad de
jubilación, flexibilidad en los despidos, flexibilidad en la contratación, contención salarial, etc.) y el predominio también de una
política «pasiva» de protección por desempleo, que de este modo ha padecido los costes
de las reestructuraciónes empresariales. Es
un modelo de competencia por reducción de
costes y aumento de la disciplina laboral, y no
por la innovación y el trabajo de calidad. Lo
que se está corrigiendo levemente en ambos
casos, aunque más nítidamente respecto a
esto último. De cualquier modo, la calidad del
empleo debería aplicarse tanto a la oferta de
mano de obra como al puesto de trabajo («calidad del puesto de trabajo»). Sin embargo, en
el Informe Conjunto sobre el Empleo en la
Unión Europea de 2001 [COM (2001) 438
final, SEC (2001) 1398] se advierte una situación de los países europeos caracterizada por
el hecho de que el objetivo de aumentar la
calidad del empleo se viene aplicando a la
oferta de mano de obra, y, en menor grado, a
la calidad del puesto de trabajo. La dimensión activa se refleja en el Plan Nacional de
Acción para el Empleo del Reino de España,
que configura un primer pilar dedicado a la
mejora de la capacidad de inserción profesional o empleabilidad (el cual comprende un
conjunto de directrices: combatir el desem-
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tra su origen primero en Galbraith, 1967)90
porque prioriza el enfoque de política activa
encaminada hacia la realización del derecho a
la reiserción profesional, incrementando las
oportunidades de empleo y previendo las
situaciones de exclusión social. Esta perspectiva incide en las causas sociales del desempleo, sin desconocer los aspectos subjetivos, y
trata de afrontar la adaptación del desempleo
a los cambios en curso a través de una protección que realza e incide especialmente sobre
la cualificación profesional. La empleabilidad
completa el estatuto de ciudadanía social de
las personas, haciendo posible una real igualdad de oportunidades en el acceso al trabajo y
permanencia en el empleo. Ello incide directamente en la concepción de la función de la
protección por desempleo, la cual no se concibe sólo como una maquinaria de indemnización socializada en sustitución de rentas del
trabajo, sino como elemento institucional predispuesto para lograr la inserción socio-profesional del trabajador desempleado. Ahora
bien, este enfoque puede ser problemático si
no se ponderan las políticas pasivas (reparación, cuya finalidad principal es la atribución
de rentas de sustitución o compensación de
los trabajadores en paro forzoso o con dificultades especiales de inserción laboral) y activas (reinserción laboral). Pues existe el peligro de que esa preferencia implique la mayor
desprotección social de los colectivos más desfavorecidos. Tampoco se puede deshumanizar
el problema subyacente, esto es, el objetivo
deseable de realizar la propia vocación profesional y contribuir a la creación del producto
social. Con ello se toma en consideración tanto el desempleo estructural como el desempleo coyuntural. Por lo demás, las políticas
activas de empleo refieren a un cuadro más
amplio de medidas. Comprenden, en efecto,
programas de creación directa de empleo en el
90
GALBRAITH, J. K.: El nuevo Estado industrial (1967 y
1971), trad. Manuel Sacristán, Barcelona, Ed. Ariel,
1974, capítulo XXI («La naturaleza del empleo y del desempleo»), págs. 293 y sigs.
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JOSÉ LUIS MONEREO PÉREZ
pleo juvenil y prevenir el desempleo de larga
duración, planteamiento favorable al empleo
de los sistemas de protección social, regímenes fiscales y sistemas de formación, desarrollo de políticas de prolongación de la vida activa, desarrollo de competencias para el nuevo
mercado de trabajo a través del aprendizaje
permanente, alfabetización informática, política de adaptación a la demanda de puestos
de trabajo, y, en fin, lucha contra la discriminación y promoción de la integración social
mediante el acceso al empleo).
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– Indiscutiblemente, nuestro modelo de
protección por desempleo necesita una reforma legislativa en profundidad, que reformule
sus rasgos constitutivos. Desde el punto de
vista de la técnica y de la intensidad de la protección, el nuevo modelo mixto debe estructurarse en dos bloques perfectamente delimitados, aunque comunicables (cuando ello sea
necesario en vía de complementariedad), respecto sus propias reglas y evitando una
dependencia de lo asistencial respecto de lo
contributivo dentro del modelo integrado de
protección por desempleo. Se trata de establecer dos niveles «puros» diferenciados de
protección por desempleo. Es por ello que
dentro del modelo integrado de protección por
desempleo cada nivel ha de cumplir su función específica. Este modelo mixto integrado
debe superar las limitaciones de los modelos
contributivo y asistencial para atender a la
cobertura de la multiplicidad de situaciones
reales de necesidad generadas por los nuevos
tipos de desempleo. Y ha de hacerlo procurando garantizar la «calidad» del sistema de
prestaciones en una dirección desmercantilizadora suficiente de las necesidades de las
personas desempleadas.
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En la línea de política activa de empleo
«fuera» de la protección por desempleo, las
insuficiencias detectadas se aprecian, ante
todo, en la falta de una seria reflexión –y luego puesta en práctica de medidas correspondientes– sobre el reducción del tiempo de trabajo, que sin ser una solución en sí está
ganando terreno dentro de los países de la
Unión Europea como medida activa que en
unión con otras puede permitir no sólo repartir sino crear y propiciar nuevas oportunidades de empleo. Se camina en la dirección que
quiere establecer la Ley de Empleo, cuando
define las políticas activas de empleo como el
conjunto de programas y medidas de orientación, empleo y formación, y las medidas destinadas entre otros fines a fomentar el espíritu
empresarial», y al fomento del autoempleo y
la economía social (art.23). Pero, se insiste,
dentro del paquete de acciones contra el desempleo prevalecen la flexibilidad y la competitividad. En el Plan Nacional de Acción para
el Empleo del Reino de España, que se inserta en la tradición política surgida a raíz del
proceso denominado «estrategia para el
empleo», se insiste en los cuadro pilares
comunitarios: empleabilidad (destinada a
mejorar la capacidad de inserción profesional
o empleabilidad), espíritu de empresa (facilitar la creación y gestión de empresas, favorecer el acceso a la actividad empresarial, reformas fiscales a favor del empleo y la formación, etc.), adaptabilidad (mejorando la capacidad de adaptación permanente de la empresa y de sus trabajadores) e igualdad de opor-
tunidades (entre hombres y mujeres, pero
también comunes a ambos respecto a las posibilidades de acceso al empleo entre todos los
trabajadores).
Es necesario establecer un auténtico nivel
asistencial de protección por desempleo, que
supere los límites del actual. El nivel asistencial debería ser un nivel verdaderamente
asistencial y autónomo, no impregnado de
una lógica contributiva, y que se extienda a
todas aquellas personas que, teniendo capacidad y voluntad para trabajar, carezcan de
empleo y se encuentren en situación real de
necesidad económica. Para hacerlo realidad,
sería necesario introducir algunos cambios
estructurales en el sentido de: 1º) Suprimir,
en primer lugar, la exigencia de un período
mínimo de cotización para poder acceder al
subsidio. 2º) Suprimir el requisito de la involuntariedad en la pérdida de un empleo pre-
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tud de la convergencia en este ámbito protector con los subsidios asistenciales, es un exponente de ese déficit de la función sustitutiva.
La prestación por desempleo tiene que garantizar al sujeto protegido un nivel suficiente
que optimice de forma razonable el principio
de equivalencia entre la renta de activo y la
renta de sustitución. La prestación por desempleo debe tener una eficacia desmercantilizadora, otorgando prestaciones que aseguren la conservación o mantenimiento de un
nivel de vida digno; eficacia que no se obtiene
en el nivel contributivo mediante la simple
satisfacción de rentas de subsistencia o excesivamente alejadas de las rentas de activo.
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Por otra parte, deben adoptarse medidas
que garanticen el acceso a dicho nivel contributivo de los trabajadores precarios o con
contratos atípicos. En la actualidad, buena
parte de estos colectivos, cada vez más numerosos, tienen grandes dificultades para su
inclusión en el sistema protector, siendo la
única solución «refugiarse» en el ámbito asistencial, que les sitúa automáticamente en
zonas límites de pobreza objetiva (pobreza
relativa). Además, no parece pertinente que
los trabajadores precarios reciban una protección asistencial distorsionada por elementos correctores propios de la lógica contributiva, en base a lo cual reciben un subsidio «asistencial» de cuantía inferior al percibido por el
resto de los trabajadores. Es evidente que se
debe incidir sobre las causas, es decir, ha de
limitarse drásticamente la temporalidad (la
contratación temporal).
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vio exigido como regla general. 3º) Fundamentar el sistema alrededor de la situación
objetiva de necesidad, y no condicionar la protección al dato general de «carecer de rentas
de cualquier naturaleza superiores, en cómputo mensual al 75% del SMI, excluida la
parte proporcional de dos pagas extraordinarias». 4º) Garantizar una protección asistencial indefinida en los supuestos en los que
persista la situación objetiva de necesidad.
5º) Racionalizar y reducir la complejidad que
preside el sistema de protección por desempleo en España, fundamentalmente, garantizando el principio de unidad del sistema de
protección frente a la contingencia de desempleo. 6º) Establecer un sistema de cobertura
previa de los jóvenes que buscan su primer
empleo. En definitiva, ha de instaurarse un
nuevo modelo mixto de protección por desempleo que supere las limitaciones de los modelos contributivos y asistenciales actuales y
que sea capaz de dar cobertura satisfactoria a
las situaciones de necesidad generadas por
los nuevos tipos de desempleo.
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Por otra parte, se deberían de incorporar
las Rentas Activas de Inserción (R.A.I., que
funcionalmente viene a actuar como un tercer nivel de protección contra el desempleo) al
TRLGSS, a través de una reforma legislativa
del mismo, necesaria para evitar problemas
de inseguridad jurídica y de jerarquía normativa, e inherente a las prestaciones del Sistema de Seguridad Social y acorde con el diseño
constitucional. También sería necesaria una
ampliación del ámbito subjetivo de la Renta
Activa de Inserción.
El régimen del nivel contributivo del desempleo debe ser objeto de racionalización y
perfeccionamiento en su acción protectora.
Ha de asumir su función típica de garantizar
el mantenimiento del nivel de vida mediante
la procura de rentas de sustitución de ingresos salariales. El objetivo de la reforma en
este punto debe ser el de recuperar la función
sustitutiva. Precisamente, el proceso de asistencialización de la prestación contributiva,
especialmente en los últimos tramos, en vir-
214
– Por último, y en otro orden de ideas, es
necesario reflexionar sobre la función de la
Seguridad Social en una sociedad cambiante
y en transformación. En este sentido, es preciso combinar las reformas estructurales y
las reformas coyunturales. Las reformas
estructurales –imprescindibles– han de estar
pensadas para atender a los cambios estructurales de la sociedad (ciclos vitales de las
personas: familia, empleo, envejecimiento
«activo», etc.). Es la reforma como proceso de
larga duración desde el Pacto de Toledo y sus
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
JOSÉ LUIS MONEREO PÉREZ
ca, que presenta estructuralmente una marcada tendencia hacia la exclusión –social,
política y cultural– de las personas mayores
y, en general, de los colectivos más vulnerables o desfavorecidos.
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Importa, en ese orden de cosas, la revisión
inmediata de ciertas medidas coyunturales
que, sin embargo, se están normalizando más
allá de lo razonable, pues contradicen los
objetivos estructurales. Esto es, urge un
replanteamiento de las políticas de ajuste y
reestructuración en la línea de fomentar el
mantenimiento de las personas mayores en el
mercado de trabajo y de garantizar el sostenimiento de la demanda agregada. La prolongación de la edad de jubilación está siendo, en
gran medida neutralizada, por la anticipación de la edad de retiro/jubilación dentro de
las estrategias empresariales de ajuste y de
adaptación al contexto de la crisis. Hay que
sustituir estas «técnicas expulsivas» (cese o
retiro anticipado) de los trabajadores maduros por otras estrategias «activas» y más
coherentes de gestión de personal en las organizaciones productivas. Debe superarse,
igualmente, el tratamiento «formal» de la discriminación por razón de la edad y sustituirlo
por un enfoque más «real» de la discriminación efectiva que están sufriendo los colectivos de trabajadores maduros en razón de la
edad. Esto implica un giro en las políticas de
gestión de las edades dentro de la empresa,
valorizando la recualificación permanente de
las personas y estableciendo estrategias preventivas de adaptación de los trabajadores
maduros a los cambios tecnológicos y organizativos.
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renovaciones hasta la Ley 40/2007, cuya continuación está en ciernes. A ella se unen las
reformas coyunturales, necesarias, elaboradas para hacer frente a la coyuntura actual
de crisis económica y crisis del empleo. En
esta senda se insertan las reformas coyunturales introducidas por el RD-ley 2/2009, de 6
de marzo, de medidas urgentes para el mantenimiento y fomento de las personas desempleadas. La cuestión más delicada es procurar que no se produzca una contradicción
entre las reformas estructurales y coyunturales. Tiene que realizarse una estrategia de
programación y racionalización conjunta e
integral entre ambos tipos de respuestas a las
exigencias de regulación del sistema de protección social. En realidad, ambos tipos de
reformas de la Seguridad Social asumen dos
funciones típicas: por un lado, la protección
de las personas «de la cuna a la tumba» en las
distintas fases del ciclo vital (actualizando la
propuesta de Beveridge para hacer frente a
las necesidades de la presente etapa histórica); y, por otro, racionalizar (equilibrando la
razón social y la razón económica coexistentes) su condición de instrumentos de regulación y estabilización del sistema económico.
Lo que exige la reordenación inmediata de
ciertas medidas de edad para propiciar el
objetivo estructural de mantenimiento en la
prolongación de la vida activa y el «envejecimiento activo» (como los ceses anticipados;
jubilaciones anticipadas/anticipación de la
edad de jubilación; jubilaciones forzosas; desempleo permanente o temporal, protección
por desempleo en su funcionalidad activa y
pasiva; atención a los mercados transicionales; etc.). Existe un interés público en la
implementación de ese tipo de políticas, pero
también existe la obligación constitucional
impuesta a los poderes públicos de garantizar
la efectividad del derecho a la igualdad y, en
nuestro caso, la protección efectiva de las personas de edad madura, que objetivamente
tienen una posición de debilidad en el mercado de trabajo, pero también fuera de él, es
decir, en el contexto de una sociedad del riesgo y de primacía de la racionalidad económi-
En esa línea de pensamiento debe destacarse el papel extraordinariamente positivo
de la Seguridad Social, pues la Seguridad
Social no es una «carga social», sino «activo
social» para las personas, ante todo, pero
también para las empresas porque facilita la
racionalización jurídico-social de las operaciones de ajuste y reestructuración de las
plantillas bajo las condiciones imperantes en
el orden económico existente. La pensión de
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III. BLOQUE
reflexión serena y en profundidad sobre el
tiempo de actividad laboral o profesional y el
papel renovado del sistema de pensiones; lo
que, inevitablemente, supone una revisión
cualitativa de la cultura jurídica que ha
impregnado el Derecho Social durante el
pasado siglo veinte.
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jubilación no debe referirse tan sólo al riesgo
de vejez sino también al derecho al descanso,
pero bajo los nuevos condicionamientos razonables que sea necesario imponer atendiendo
tanto a la mayor esperanza de vida como a la
garantía efectiva de la viabilidad del sistema
de pensiones públicas. Se impone, así, una
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Incentivos, transiciones laborales
y su incidencia en las carreras
laborales y cuantía de las futuras
prestaciones*
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SERGI JIMÉNEZ MARTÍN**
fue la mejora demográfica en el mercado de
trabajo, representada por la entrada masiva
de mujeres y después de inmigrantes. Ya algunos, en los 90s, supimos avanzar esa mejora
del mercado de trabajo en a finales de la década de los 90 y principios de la presente década,
que prácticamente solucionó, aunque sólo
transitoriamente, los problemas del sistema,
eliminando la cuestión de la agenda política.
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1. INTRODUCCIÓN
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L
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DE
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a jubilación en España es un prisma
con muchas aristas. Podríamos considerar un amplio número de cuestiones. Por ejemplo: ¿Es adecuado el nivel de
prestaciones? ¿Es sostenible el nivel de prestaciones del sistema? ¿Es eficiente, en términos del mercado de trabajo, el sistema? ¿Se
malgasta trabajo? ¿Es justo el sistema de pensiones con los individuos? y un probablemente
largo etcétera de cuestiones, de las que pasamos a comentar brevemente las principales.
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Por ejemplo ¿Es sostenible el sistema de
pensiones? Después de importantes dudas
sobre la sostenibilidad del sistema en los 90s,
la mejor demografía en años recientes ha
incrementado sustancialmente la salud financiera del sistema. Especialmente importante
* Esta presentación se basa en trabajo conjunto con
varios coautores, destacandose entre ellos José I. GarcíaPérez y Alfonso Sánchez-Martín.
** Profesor Titular. Universidad Pompeu Fabra.
Director de la Cátedra FEDEA-LA CAIXA de Economía
de la Salud.
¿Es eficiente, en términos del mercado de
trabajo, el sistema? ¿Se malgasta trabajo?
Mis respuestas son que sí, si se malgasta trabajo y que no, no es eficiente el sistema respecto al mercado de trabajo. Son numerosos
los mecanismos a través de los cuales el sistema de prestaciones de desempleo y el sistema
de jubilación nos fuerza (nos incentiva) a no
volver a trabajar cuando todavía somos o
podríamos ser útiles.
¿Es justo el sistema con todos los individuos? Realmente es difícil decirlo, pero el sistema favorece a algunos y perjudica a otros.
No es muy justo. Hay mecanismos, como por
ejemplo es la jubilación parcial, que parece
estar favoreciendo a unos, a los que les toca la
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Como ya he dicho, en esta presentación
examináremos algunas de las fricciones del
sistema de prestaciones español. Empezaremos analizando la evolución de las pautas de
salida en España, para ponernos un poquito
en contexto, las evoluciones de transiciones
en el mercado de trabajo para parados y ocupados en edades avanzadas en el entorno de
50-60; ilustramos la importancia del sistema
de jubilación parcial; analizamos los incentivos de salida que el sistema de jubilación
general y el programa de jubilación parcial
proveen a los individuos; y en particular,
estudiamos las implicaciones de la prueba o
test de ingresos. Luego diré que es lo que se
entiende por el test de ingresos y las ventajas
y desventajas de eliminarlo.
TR
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Una pregunta que, aunque es más difícil
de responder, centrará parte de mi presentación, es cómo se relaciona el sistema de pensiones con otros programas del estado del
bienestar. Por ejemplo, como se relaciona con
la protección al desempleo en edades avanzadas. Cuando una persona pierde el trabajo en
edades avanzadas, en el entorno de 55 años,
el sistema está diseñado de tal forma que se
le presenta, se le propone, al individuo un
perfil estable de ingresos hasta que se jubila
definitivamente. Si intenta volver a trabajar,
si tiene ganas de volver a trabajar, se le penaliza ya que aceptando, por ejemplo, un
empleo temporal, pone en riesgo su perfil
estable de ingresos. Hay muchas formas de
mejorar estas fricciones del sistema de prestaciones de desempleo y el sistema de jubilación, que ayudarían a no perder una fuerza de
trabajo potencialmente útil.
De facto tenemos un sistema de prestaciones de desempleo que prima el no buscar
empleo respecto a permanecer desempleado.
Tenemos una normativa de pensiones que
penaliza a los trabajadores que desearían
prolongar su estancia activa en el mercado de
trabajo. En esta presentación mostraré como
una medida tan sencilla como separar el
cobro de la pensión de la decisión de dejar de
trabajar o no, reduciría la deuda implícita de
la Seguridad Social y aumentaría la fuerza de
trabajo potencial. Tenemos un sistema de
salida parcial, la jubilación parcial ficticia,
que se usa para reducir costes en las empresas y que en realidad desincentiva la permanencia en el mercado, es una permanencia
ficticia, no realista.
O
china, les da una prestación muy favorable;
alternativamente, a los que no les toca la china, a los que no trabajan en una empresa
grande, a los que no están en una carrera
estable, el sistema no les favorece tanto.
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Algunos diréis: bueno, pero dejar a una
persona de 55 fuera del mercado de trabajo,
libera un puesto de trabajo para un joven.
Eso es una de las grandes falacias del siglo
veinte y del siglo veintiuno. No es cierto, ya
como muestra la evidencia internacional
(Boldrin et al, 2010, Gruber y Wise, 2010) si
hay alguna relación es de complementariedad. Por lo tanto mantener a la persona en
edad avanzada puede ser que te ayude a crear un puesto de trabajo para uno más joven.
Mantener un sistema que prima la salida
temprana, no parece una estrategia sostenible. El soporte institucional a la jubilación
temprana es en muchas ocasiones más sutil
de lo que a primera vista parece. En cuanto se
otea en el horizonte una (pequeña) crisis ya se
favorece la salida de trabajadores en edad
avanzada, se favorece la jubilación anticipada, se favorece la jubilación parcial, se hace
manga ancha, etcétera.
218
En una segunda parte estudiaremos las
fricciones del sistema de prestaciones de desempleo, el sistema de pensiones, en un modelo quizás un poquito complicado pero lo que
enseñaré son los resultados de las simulaciones que hemos hecho. En este contexto evaluamos el impacto de algunas reformas sencillas, algunas reformas conjuntas del sistema
de prestaciones y del sistema de pensiones y
que vemos que ayudan a disminuir la deuda
del sistema con los individuos, por tanto ayudan a mejorar la salud del sistema y ayudan
a mantener una cierta fuerza de trabajo sin
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SERGI JIMÉNEZ MARTÍN
ni tan siquiera tener que cambiar las edades
de jubilación anticipada y ordinaria.
cada una de las edades desde 1977 a 2009.
Muestra los cambios que han acaecido desde
entonces en las pautas de jubilación. Cómo ha
evolucionado la fracción que se retira en cada
edad desde los 50 a los 70, la fracción de los
que salen y probablemente ya no vuelven,
para los hombres. Si os fijáis a finales de los
70 sólo hay un pico de salida condicional,
sobre el 20%, a los 65, no hay pico de salida a
la edad de jubilación anticipada (60). A partir
de la reforma de 1985 va apareciendo, cada
vez mayor, un pico de salida a los 60, la edad
de jubilación anticipada. Alternativamente,
el pico a los 65, la edad normal de retiro, permanece, lo que pasa después de los 65 años
normalmente no es muy relevante porque
quedan muy pocos individuos a esas edades.
2. PAUTAS DE SALIDA
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La Figura 1 presenta la fracción que se
retira o que sale del mercado de trabajo a
Si miramos el mismo gráfico para las mujeres (véase la Figura 2), vemos un caso menos
estándar, ya que en los 70 y los primeros 80
había muy pocas mujeres participando, por
tanto los movimientos que se detectan en la
O
En el análisis empleamos datos de la EPA,
la Encuesta de Población Activa, en toda su
historia disponible y de la muestra continua
de historiales laborales. En algunos casos
distinguiremos hombres y mujeres, cualificados y no cualificados.
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Vamos a enseñar la evidencia descriptiva
sobre tendencias históricas de la jubilación
en España. Veremos que no siempre ha sido
igual que ahora. Veremos las pautas de salida del desempleo, la vuelta al trabajo de los
trabajadores en edad avanzada, la transición
a la jubilación, y las tendencias de la jubilación parcial en España.
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FIGURA 1. TENDENCIAS HISTÓRICAS: TASA DE SALIDA HOMBRES. EPA 1977-2008
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FIGURA 2. TENDENCIAS HISTÓRICAS: TASA DE SALIDA MUJERES. EPA 1977-2008
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encuesta de población activa son más aleatorios. Hay más ruido en las observaciones, pero
también vemos que hay un cierto pico a los 65
y no claramente a los 60. Sin embargo, a medida que avanzamos en el tiempo, las mujeres
son cada vez mas parecidas a los hombres: un
pico a los 60, otro a los 65.
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Si nos vamos a un ejemplo particular (véase la Figura 3), al año 1995, hecho con datos
de la muestra continua de historiales laborales, pero de una muestra previa que tuvieron
la amabilidad de darme a finales de los 90.
Como vemos vuelve a haber dos picos de salida para los hombres, uno el clásico a los 65,
muy importante, y otro a los 60 también muy
importante. Como veis hay tres líneas, una
línea es la tasa de salida para todos los individuos, otra es la de los que no están afectados por la pensión mínima y otros los afectados por la pensión mínima. ¿Qué quiere decir
afectados por la pensión mínima? Aquellos
que si se retirasen acabarían cobrando en el
entorno de la pensión mínima. ¿Qué obser-
220
vamos? Que a los 60 los que se retiran en
mayor proporción son aquellos que están
afectados de una forma u otra por la pensión
mínima.
Este ejemplo ilustra la importancia de
diseñar bien el sistema, ya que la pensión
mínima es uno de los factores explicativos de
la salida anticipada. Hacer más importante
la pensión mínima, hace que los individuos
salgan antes. Esta es, obviamente, todos
estáis pensando lo mismo, la política de los
años recientes, la que ha implementado el
Gobierno del Presidente Zapatero, que lo que
ha hecho es motivar, sostener una cierta salida anticipada.
Si analizasemos la tasa de salida según la
edad, el nivel de ingresos y el nivel de educación, veríamos que a los 60 son aquellos que
tienen bajos ingresos los que salen, tanto si
tienen educación baja como educación alta.
Alternativamente, a los 65 salen todos y a los
59 no sale prácticamente nadie.
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FIGURA 3. SALIDA A LA NO ACTIVIDAD SEGÚN LA RELACIÓN
CON LA PENSIÓN MÍNIMA
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Bien, nos movemos ahora a las tasas de
salida desde el desempleo (Figura 4), según la
duración en el desempleo, para los trabajadores de más de 50 años, obtenida desde la
muestra continua de vidas laborales del año
2007, pero se podría repetir con cualquier
otro año porque es bastante estable. Vemos
que cuando se agota la prestación, sobre los
24 meses para la mayoría de los individuos,
hay un pico de salida a la jubilación muy alto,
en el entorno del 30%. La tasa de reempleo es
como mucho del 0,1 al principio del período de
desempleo y va descendiendo hasta ser casi
cero, con un ligerísimo pico cuando se acaba
la prestación. En el panel de arriba tenemos
hombres no cualificados. Los parados de más
de 50 o 55 años ¿cómo se comportan?: se
reemplean poco y se jubilan en cuanto se les
acaban las prestaciones mayoritariamente.
Si miramos las mujeres no cualificadas, la
historia es prácticamente la misma, aunque
los picos son menos importantes. Si miramos
los hombres cualificados o las mujeres cualificadas vemos un dibujo similar, aunque para
las últimas el pico de salida, la tasa de reempleo, es más grande.
Si focalizamos en la salida del desempleo
al empleo (Figura 5), es decir la tasa de reempleo según la edad vemos que cuando tienen
55 años la probabilidad de volver al trabajo es
10%, pero ésta decae continuamente con la
edad y prácticamente se hace cero. Es decir
no se reemplean. Y podríais decir, es que no
encuentran trabajo. No, no es cierto, aunque
el sistema tampoco es que los quiera enormemente, es que muchas veces ni tan siquiera lo
intentan, dado que tienen garantizado un
perfil de ingresos, un perfil de salida hacia la
jubilación en muchos casos. Y esto es común
tanto para los hombres no cualificados como
para las mujeres no cualificadas, y similar
para los cualificados. Por cierto, la salida a
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FIGURA 4. TASAS DE SALIDA DEL DESEMPLEO SEGÚN LA DURACIÓN. MCVL 2007
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FIGURA 5. TASAS DE SALIDA DEL DESEMPLEO AL EMPLEO SEGÚN LA EDAD.
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FIGURA 6. SALIDA DEL DESEMPLEO A LA JUBILACIÓN SEGÚN EDAD
Y CUALIFICACIÓN. MCVL 2007
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FIGURA 7. SALIDA DEL EMPLEO A LA JUBILACIÓN. MCVL 2007
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2.1. Jubilación parcial
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Vamos a analizar ahora lo que conocemos,
que es menos, de la jubilación parcial. Primero cuán importante es la jubilación parcial.
Hasta el año 2002 prácticamente era cero,
desde el año 2002 ha crecido continuamente y
aunque se modificó la normativa en el año
2007, momento en el que se endureció la jubilación parcial, ésta ha seguido creciendo, y
actualmente es el 15% de todas las jubilaciones. Éstos son privilegiados porque pueden
salir antes y con un nivel de prestaciones que
no tiene penalización. O sea, el 15% de los que
se jubilan son relativamente privilegiados
respecto al resto. Si entramos en un mayor
detalle, vemos que la fracción de la jubilación
parcial respecto a todos los que se jubilan llega a ser el 14% y la fracción de jubilación parcial respecto a los que se jubilan anticipadamente, de 60 a 64, desde el 0%, evoluciona
hasta el 35%. Es decir, de los que salen antes
por alguna causa, el 35% son privilegiados
respecto al resto.
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Si miramos los patrones de salida desde el
desempleo a la jubilación según la edad
(Figura 6), vemos dos picos a los 60 y 65, tanto para los hombres cualificados como para
los no cualificados. Para las mujeres, los picos
son menos importantes, no porque quieran
jubilarse menos sino porque el sistema, hasta
muy recientemente (2007), discriminaba a
las mujeres en este rango de edades que no
tenían derecho a jubilarse anticipadamente
en base a la normativa del año 1967. Como no
habían trabajado cuando eran muy jóvenes,
el sistema no les permitía jubilarse anticipadamente, o no tenían acumulados suficientes
derechos a los 65.
los vas a dejar salir, dejemos que salgan
directamente y ahorremos los costes de transacción.
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los 55 es ligeramente mayor para los no cualificados que para los cualificados, que como
tienen garantizado un perfil de ingresos más
alto lo intentan menos porque el sistema no
les incentiva a buscar. Luego veremos, al
final de la sesión, en unos ejercicios de simulación simples, que si les proveemos con
incentivos a buscar, y por tanto mejoramos el
rendimiento de su búsqueda, los individuos
buscan más y se retiran en una proporción
menor.
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Si, alternativamente, analizamos las tasas
de salida desde el empleo según la duración
del empleo, vemos que la tasa de despido es
relativamente alta cuando hace poco que se
trabaja y va decayendo hasta prácticamente
cero a medida que avanzamos en la duración
del empleo. Si miramos según la edad, la tasa
de despido, es prácticamente a todas las edades la misma, en el entorno del 5%, con un
ligero pico para las no cualificadas a los 65
años.
Si analizamos la tasa de salida desde el
empleo a la jubilación (Figura 7), vemos que
el único pico en todos los casos y para todos
los grupos está a la edad de 65 y que no hay
ningún pico a la edad de 60, no hay prácticamente transiciones directas de empleo a jubilación porque el sistema no lo permite, se ha
de hacer un pequeño tránsito por el desempleo, lo cual es una estupidez. Si realmente
224
La distribución de edades de la jubilación
parcial es la siguiente: aproximadamente el
55-60% salen a los 60; un porcentaje también
alto sale a los 61 y va decayendo, y a los 63-64
prácticamente nadie usa este mecanismo
porque el beneficio de utilizarlo tampoco es
que sea muy grande respecto a esperarse a
los 65. En suma, es un sistema que favorece a
algunos, una fracción importante de los que
se van anticipadamente, y se utiliza a los 60 o
como mucho a los 61.
3. ANÁLISIS ECONÓMICO
DE LA JUBILACIÓN
Bien, compliquemos ligeramente la presentación y mostremos algunas ideas sobre
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incentivos a la jubilación y ver cómo éstos nos
ayudan a entender las decisiones de jubilación anticipada y parcial. A partir de ahora
voy a hacer dos ilustraciones, una es la que
llamo parte A, Incentivos a la Jubilación
Ordinaria y Parcial, con énfasis en la jubilación parcial, y la segunda, parte B, mostrará
las consecuencias de reformas del sistema de
prestaciones de desempleo y de jubilación al
mismo tiempo.
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El impuesto implícito o TAX es simplemente el cociente entre el accrual, el valor
que acabo de comentar, y el salario esperado. El impuesto implícito es la medida más
importante de incentivos a permanecer activo o jubilarse que tenemos. Nótese que un
TAX positivo indica incentivos a retirarse en
el período corriente. Es decir, si el TAX es
positivo un individuo pierde riqueza de la
Seguridad Social, riqueza relativa, si no se
jubila. Si es negativo el individuo gana no
jubilándose. También se puede interpretar
el TAX en términos cuantitativos. Por ejemplo, un valor del TAX de 1 indica un incentivo monetario por valor de un salario anual a
salir, si uno sale no pierde un salario anual.
Un valor negativo del TAX indica un incentivo por valor de un salario anual a no salir;
es decir, si uno permanece en el mercado de
trabajo gana el valor de un salario como deuda de la Seguridad Social, como riqueza de
la Seguridad Social desde el punto de vista
del individuo. Este concepto es el que se ha
utilizado en la literatura económica y en
otras áreas para valorar cómo trata o cómo
maltrata el sistema de Seguridad Social o
un sistema de Seguridad Social a los individuos.
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En esta parte voy a utilizar indicadores de
incentivos, que son conceptos que no son complicados y que voy a explicar en breve. En el
capítulo de libro que ha mencionado el Profesor Cordón (Boldrin et al, 1999), es la primera vez que, para el caso español, se utilizan
sistemáticamente estos conceptos y a partir
de ese momento se convirtieron en muy populares. A la hora de evaluar los incentivos que
un individuo tiene a seguir en un mercado de
trabajo o retirarse, son útiles algunos conceptos. Uno es la tasa de sustitución que refleja
el porcentaje que representa la pensión neta
respecto al salario neto de cotizaciones. Otro
concepto que resulta interesante es la deuda
o riqueza de la Seguridad Social que es la
deuda futura que tiene la Seguridad Social
con el individuo o la riqueza que espera el
individuo de la Seguridad Social, y que se
define como el valor esperado en el período
corriente del valor presente de las pensiones
netas, de impuestos y cotizaciones, acumuladas desde la jubilación hoy incluyendo todo el
futuro. Por tanto es una especie de valor
actual neto que recoge la deuda que tiene la
Seguridad Social respecto al individuo y que
es muy importante para analizar las consecuencias de cualquier reforma del sistema. Lo
que se llama acumulación o accrual es simplemente cómo cambia la riqueza de la Seguridad Social si comparamos el valor de la
riqueza de la Seguridad Social hoy y mañana.
Si el accrual aumenta, si este valor aumenta,
en principio nos conviene esperar porque
aumentará la deuda de la Seguridad Social
para con nosotros, si disminuye no nos conviene esperar porque la deuda de la Seguri-
dad Social disminuirá si esperamos, y por
tanto el valor presente de nuestras pensiones
disminuirá.
4. INCENTIVOS A LA JUBILACIÓN
Y LA JUBILACIÓN PARCIAL
Bien, vamos a presentar unas simulaciones de incentivos para individuos típicos del
sistema que ha habido entre el 2002 y el 2007
y también del programa de jubilación parcial.
Como veremos, en algunos casos el sistema,
el programa de jubilación parcial da incentivos a salir mucho más generosos que el sistema de jubilación normal, lo que explica que
algunos individuos o que muchos individuos
quieran utilizar este programa para salir del
mercado de trabajo.
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FIGURA 8. INCENTIVOS A LA JUBILACIÓN. SISTEMA 2002/2007
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En la Figura 8 presentamos algunos resultados de las simulaciones. Las cuatro líneas
representan cuatro niveles de salario para un
individuo típico; la idea es menor salario,
mayor salario. En este panel estamos representando la deuda de la Seguridad Social
para con el individuo dibujada respecto a la
edad. El mayor nivel de deuda quiere decir
que el individuo tiene mayor riqueza, le debe
más la Seguridad Social. La deuda de la
Seguridad Social para con el individuo, si se
retira a los 55, es relativamente baja respecto
a la deuda a otras edades. Los incentivos del
sistema del 2.002 para un individuo con 15
años cotizados, es decir que tiene justito el
mínimo para pedir pensión es baja a los 55,
crece si permanece en el mercado de trabajo y
se hace máxima a los 65 para todos los individuos, excepto para el que tiene un nivel salarial bajo. Para éste la deuda es máxima a los
60. Éste tendrá incentivos fuertes a la salida
a los 60, los otros quizás los tengan más altos
a los 65, lo veremos ahora.
226
En la Figura 8 también tenemos representado el TAX. Un TAX positivo indica incentivos a salir. El individuo de salarios bajos tiene incentivos positivos muy altos a salir desde los 60, por lo tanto saldrá básicamente a la
primera edad que pueda, que es lo que hacen
los individuos de salarios bajos como he mostrado antes. El individuo de ingresos igual al
salario medio pero una carrera contributiva
corta (15 años), que es lo que se dibuja en la
línea roja o morada, también ve el TAX maximizado a los 60 y por tanto, también probablemente saldrá a los 60. Es decir, hay dos
causas para salirse a los 60: salario bajo o
contribuciones insuficientes. Si miramos el
individuo que tiene 40 años cotizados, que
tiene una carrera muy larga, vemos que en
todos los casos maximiza su deuda o su riqueza a los 65 y que sólo el que tiene un salario
muy bajo, a pesar de tener 40 años cotizados,
tiene incentivos a salir a los 60; el resto tiene
incentivos a permanecer hasta los 65, la edad
de retiro normal.
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FIGURA 9. INCENTIVOS A LA JUBILACIÓN PARCIAL
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Supongamos ahora (Figura 9) un individuo que tiene la opción de retirarse en el
programa de jubilación parcial. En el caso
de jubilación parcial sólo es relevante mirar
a partir de los 60. Como vemos en los casos
presentados, la riqueza de la Seguridad
Social para con el individuo se maximiza a
los 60. Estos individuos, si tienen opción a
retirarse con el programa de jubilación parcial, se retiran tan pronto como sea posible y
aunque aquí tenemos un pico de TAX a los
64 años, vemos que el TAX, el incentivo a
salir es siempre positivo, a los 60, 61, 62, 63
y muy fuerte, por supuesto, a los 64, porque
a partir de los 65 el programa ya no merece
la pena. Por tanto un individuo, que tenga
la opción a utilizar el programa de jubilación parcial, lo hará tan pronto como pueda.
A partir de los 60, si puede, o los 61, o a la
edad primera que pueda, porque tiene
incentivos positivos a hacerlo en cualquier
edad.
Si comparamos los dos sistemas en el mismo gráfico (véase la Figura 10), la línea azul
aquí está representando la jubilación normal
y las líneas de cualquier otro color representa
la jubilación parcial. Sólo los individuos que
tienen un salario muy bajo, 0,5 del salario
medio, y cotizaciones relativamente pequeñas, puede ser que prefieran la jubilación
ordinaria respecto a la jubilación parcial. Si
el individuo tiene cotizaciones muy altas, con
una carrera contributiva muy alta y un salario por encima del medio e incluso en algunos
casos, aunque sea un salario pequeño, prefieren el sistema de la jubilación parcial al ordinario. Sólo en este caso, que la cotización es
relativamente pequeña, tiene penalizaciones
y especialmente en éstos, donde el salario es
pequeño y la cotización es corta, el individuo
prefiere el sistema normal a la jubilación parcial. Pero en cualquier otro caso que dibujásemos, aquí sólo he puesto un ejemplo, el individuo prefiere la jubilación parcial que es
relativamente generosa.
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FIGURA 10. INCENTIVOS A LA JUBILACIÓN PARCIAL VS SISTEMA 2002/2007
5. EL PAPEL DEL TEST DE INGRESOS
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Bien, ¿qué deberíamos hacer? Es difícil
decir, pero o bien generalizamos la jubilación
parcial para todos, que sea para todos una
opción, o la rediseñamos para que no sean
unos mejor tratados que otros. El rediseño del
sistema respecto a este mecanismo de jubilación parcial, de hecho tiene que ver con lo que
se conoce como «test de ingresos». ¿Qué es el
test de ingresos? El test de ingresos es muy
sencillo en el caso español. Si, supongamos
que te retiras, si vuelves a trabajar te ponemos un impuesto del 100% sobre tu pensión,
es decir no puedes trabajar y cobrar la pensión. El test de ingresos es el 100%, el TAX, el
impuesto sobre los ingresos es del 100%.
Cualquier euro que cobres trabajando va a
eliminar el 100% de tu pensión en la jubilación ordinaria.
228
En la Tabla 1 mostramos unas pequeñas
simulaciones de qué pasaría, qué haría un
individuo, si se eliminara el test de ingresos o
se redujera su cuantía, es decir, se permitiera
compatibilizar la pensión con el trabajo en
cualquier edad. En estos datos que tenéis
aquí en esta tabla, tenemos calculados para
algunos individuos, por ejemplo para el individuo medio, sus resultados, especialmente
importante aquí será el cálculo de su deuda,
de su riqueza de la Seguridad Social, cuando
el sistema impone dejar de trabajar cuando
se pide la pensión o cuando consideramos el
caso donde cuando se pide la pensión no se
debe necesariamente dejar de trabajar. Es
decir, «Conjunto» es el sistema donde retirarse, perdón donde pedir la pensión implica
dejar de trabajar, por lo tanto el test de ingresos es del 100%; aquí tenemos la edad media
de la petición del ejercicio, la deuda, en miles
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TABLA 1. SIMULACIONES SOBRE EL PAPEL DEL TEST DE INGRESOS
de euros, de la Seguridad Social con el individuo, 210.000 Euros.
Y aquí tenemos unas cuantas simulaciones de lo que pasaría para el individuo medio
cuando el pedir la pensión no implica tener
que dejar de trabajar. En este caso el individuo tiene una cierta mejoría en su utilidad, y
la deuda de la Seguridad Social para con el
individuo se reduce, se reduce un poco, pero
vemos que el individuo está más contento y
que la Seguridad Social también, pues por
qué no pensar en implementar esta solución
si todos están más contentos. Vemos que
incluso poniendo un test de ingresos pequeños, 5%, 10%, 50%..., también es cierto, sobre
todo cuando el test es relativamente pequeño,
el individuo está más contento y que la Seguridad Social también está más contenta.
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paga cotizaciones, hay un riesgo de despido, y
a partir de la edad de primer cobro de la pensión los empleados tienen opción de abandonar el mercado de trabajo y jubilarse percibiendo una pensión. En el estado de desempleo los individuos pueden jubilarse inmediatamente, buscar activamente un nuevo
empleo o permanecer en el desempleo sin
buscar, que eso es lo que hace la mayoría de
los que están desempleados a partir de los 55.
Buscar implica ciertos costes, que contamos
en nuestro análisis, aunque buscar implica la
llegada ofertas. Aunque la estrategia de buscar es a veces arriesgada porque puede ser
que no lleguen ofertas, la cuantía de la oferta
puede ser mala, pero esos son cosas que permitimos en nuestro modelo. Los individuos
pueden evitar los costes de buscar no buscando y por tanto esperando a transitar a la jubilación sin buscar y una cosa que no consideramos es que, de acuerdo a la legislación
actual, si no se busca no se recibe prestación,
pero no lo introducimos en el modelo porque
ya sabemos que aunque no busquen los individuos, los parados en edades avanzadas,
siguen recibiendo su prestación.
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Entonces, ¿por qué no hacerlo? Se le da la
oportunidad de hacer algo parecido a la jubilación parcial para todos los individuos, todos
los individuos están más contentos. Si analizamos el caso de un individuo que es impaciente, que valora mucho el presente, también vemos que un individuo impaciente con
ingresos medios prefiere el caso donde la decisión de cobro de pensión está separada de la
decisión de trabajar y la Seguridad Social.
Por lo tanto, para este individuo también
separar la decisión de cobro de la decisión de
trabajo sería bueno, y aquí me he olvidado de
poner el caso «conjunto», pero para el individuo que tiene bajos ingresos vemos que también sería bueno separar la decisión de cobro
de la decisión de dejar de trabajar y que,
incluso, para este individuo, un test de ingresos relativamente pequeño, del 25%, también
le ayudaría a mejorar y ayudaría a mejorar
las cuentas de la Seguridad Social.
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Es decir, estamos en un sistema que penaliza seguir trabajando y cobrar la pensión y
vemos que cualquier solución donde se separa la decisión de pedir la pensión y la decisión
de dejar de trabajar, mejora tanto al individuo como al sistema, incluso cuando se pone
un test de ingresos, un impuesto sobre los
ingresos del trabajo relativamente pequeño.
Si mejoran todos, ¿por qué no implementarlo?
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6. ANÁLISIS CONJUNTO
DE JUBILACIÓN Y DESEMPLEO1
Vamos a la segunda parte. En la segunda
parte analizamos conjuntamente las salidas
de desempleo en edades avanzadas y la jubilación. Hemos elaborado un pequeño modelo
de transiciones en el mercado de trabajo, donde hay tres posibles estados. Un estado de
jubilación que es puramente el pasivo; un
estado de empleo donde el individuo está
empleado, recibe un salario, por supuesto,
1
230
Esta sección se basa en GARCÍA-PÉREZ et al. (2008).
Bien, todo lo que voy a comentar está analizado respecto a un sistema base, un sistema
de pensiones base que es el sistema vigente
hasta el año 2002, ése será nuestro sistema
base. Sobre ese sistema base evaluaremos el
impacto de las reformas del 2002 al 2007 y
luego eventuales reformas que se nos han
ocurrido.
En la Tabla 2 comparamos los resultados
en términos de búsqueda y deuda del sistema
de 1985 con el sistema de 1997. ¿Qué hizo el
sistema del 1997 al 2002? Si comparamos la
deuda para con los individuos de un caso y
otro, vemos que la reforma del 1997 redujo
ligeramente la deuda del sistema con los desempleados, pero no mucho para aquellos que
están por encima de 60 y redujo, aunque no
mucho, la deuda para con los empleados y que
no cambió en demasía las estrategias de jubilación y búsqueda de todos los grupos, excepto la estrategia de jubilación para los desem-
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TABLA 2. EVALUACIÓN DE REFORMAS HISTÓRICAS
nalmente la deuda de la Seguridad Social
para con los empleados, pero no tiene grandes
consecuencias en otras estrategias. Para los
empleados, aumenta la deuda a todas las
edades con los empleados y no tiene grandes
consecuencias con otras estrategias, excepto
a partir de edades por encima de 65.
En la Figura 11 vemos cómo compara el
gasto de la Seguridad Social por los empleados según la edad, vemos que la reforma
reduce un poco el gasto de la deuda con los
empleados hasta los 63 años, no cambia en los
64 y lo aumenta ligeramente a partir de los
65. Para con los parados pocos cambios: reduce ligeramente la deuda antes de los 60 y la
aumenta a partir de los 63. Si analizamos la
reforma en la que se retrasa, perdón, en la
que se bonifica la jubilación más allá de la
edad normal, vemos que lo único que hace
claramente esta reforma es aumentar margi-
Si analizamos una estrategia que impusiese búsqueda obligatoria y aumento en la prestación a parados de corta duración, vemos que
esta reforma lo que hace es aumentar un poco
la riqueza de Seguridad Social de los empleados, aumentar el número de ellos que buscan
y por tanto el número de ellos que pasan a
empleados. Esta estrategia de aumentar las
prestaciones a parados de corta duración e
imponer búsqueda obligatoria, incentiva la
búsqueda, incentiva la transición desde el
desempleo al empleo y aumenta ligeramente
la riqueza de la Seguridad Social, es decir tra-
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pleados entre 60 y 64 que dejaron de jubilarse tanto en ese rango de edades. Es decir, la
reforma del 1997 reduce un poco la deuda,
reduce ligeramente la jubilación de los desempleados entre 60 y 64 que prefieren esperar respecto al sistema que se introdujo en el
1997.
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FIGURA 11. EVALUACIÓN DE LAS REFORMAS HISTÓRICAS
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ta un poco mejor a los desempleados y, a la
vez, desincentiva el irse al desempleo, el transitar al desempleo, ficticiamente, se desincentiva el tránsito a través del desempleo para
jubilarse de los empleados entre 60 y 64 años.
Por otra parte esta reforma prácticamente elimina el desempleo voluntario para transitar a
jubilación por parte de ese empleado.
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En conclusión, esta reforma aumenta ligeramente la fuerza de trabajo, mientras que
sólo aumenta marginalmente la deuda para
con los desempleados, que en principio estaban peor tratados que el resto de la población.
Si miramos la Figura 12, la reforma aumenta
un poco el gasto de los desempleados, aumenta el tránsito del desempleo al empleo en
todas las edades, desde 55 hasta 75, por lo
tanto aumenta la fuerza laboral y, en principio, esto hará que disminuyan los gastos globales del sistema.
Y la última reforma que quería comentar,
es una reforma en la que se da una cierta
bonificación directa al empleo de un parado,
232
que hace esto sobre todo en los rangos de edades primeros, aumenta la búsqueda, disminuye la inactividad, por tanto aumenta la
fuerza laboral, reduce la jubilación de los desempleados, por tanto aumenta un poquito la
sostenibilidad del sistema. Si analizamos sus
consecuencias, vemos que disminuye la transición del desempleo a la jubilación entre 60 y
64, aumenta la empleabilidad de los desempleados y tiene pocas consecuencias sobre el
gasto de la Seguridad Social, pero al menos
aumenta la fuerza de trabajo.
En definitiva podemos diseñar pequeñas
reformas o grandes reformas, si queremos,
del sistema que aumentan la fuerza laboral,
lo cual en un contexto de envejecimiento
demográfico quizás sea una estrategia adecuada y que, en algunos casos, incluso llega a
reducir la deuda del sistema para con algunos
individuos, aunque en el nuestro el objetivo
del análisis era más ver cómo podíamos
aumentar la empleabilidad de los trabajadores en edad avanzada.
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SERGI JIMÉNEZ MARTÍN
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FIGURA 12. BÚSQUEDA OBLIGATORIA Y AUMENTO EN LA PRESTACIÓN
A PARADOS DE CORTA DURACIÓN
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7. CONCLUSIONES
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Hemos documentado la importancia de los
incentivos en las decisiones de jubilación,
incentivos que emanan, en el caso anterior,
de las reglas de jubilación y en éste de la
interacción de las normativas de desempleo y
jubilación, y hemos ilustrado la conveniencia
de plantear reformas conjuntas de ambos sistemas de protección social, porque hacerlo
por separado quizás lleva a algunos efectos
perversos del uno sobre el otro que, en principio, una reforma parcial quizás no había contemplado.
Nuestro trabajo, finalmente, apunta a un
cambio en la filosofía de las reformas, quizás
lo que se debería hacer es incentivar el
empleo más que evitar la jubilación, que se
puede ver como un objetivo razonable para
empleados pero no para los parados.
Gracias por su atención.
REFERENCIAS
M ICHELE B OLDRIN, S ERGI J IMÉNEZ-M ARTÍN and F RANCO
PERACCHI, «Social Security and Retirement in Spain».
In GRUBER, J. and WISE, D. (eds.): Social Security Programs and Retirement around the World. Chicago
University Press, 1999.
MICHELE BOLDRIN, PILAR GARCÍA-GÓMEZ y SERGI JIMÉNEZMARTÍN «Social security incentives, exit from the
workforce and entry of the young», 2010, forthcoming in Jon Gruber and David Wise (eds) Social Security Programs and Retirement around the World: The
Relationship to Youth Employment, Chicago University Press for the NBER [http://www.nber.org/books/
grub08-1/].
GARCÍA-PÉREZ, J. L.; JIMÉNEZ-MARTIN, S. y A. R. SÁNCHEZ,
(2008) «Incentivos implícitos en el sistema de protección social en España y sus efectos sobre las pautas
de retiro. Informe proyecto FIPROS 2008.
JON GRUBER and DAVID WISE (eds) Social Security Programs and Retirement around the World: The Relationship to Youth Employment, Chicago University
Press for the NBER [http://www.nber.org/books/
grub08-1/].
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Crisis y mecanismos de garantía de
rentas: desempleo, seguridad social,
rentas mínimas de inserción y
servicios sociales
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Nuestro país ha sido capaz de crear, en los
últimos 30 años, un sistema amplio de garantía de rentas, no es un sistema, es un mosaico, es un conglomerado de diferentes sistemas que se rigen por una serie de lógicas diferentes, que habrá que tratar de ordenar y
racionalizar en los años venideros.
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uchas gracias. Buenos días. Agradecer en mi primer lugar la invitación de la Secretaria de Estado
de Seguridad Social a participar en este Curso, la amable presentación del Profesor Juan
Antonio Fernández Cordón, de Aurelio Fernández y, en general, de la organización por
tener la oportunidad de poder compartir con
todos vosotros una reflexión sobre el sistema
de garantía de rentas en nuestro país. Empezaré por la conclusión, aunque luego vuelva
al final, antes de empezar.
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GREGORIO RODRÍGUEZ CABRERO*
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En los últimos años la Comisión Europea
ha insistido en la idea de que los diferentes
países miembros tienen que ser capaces de
articular un sistema de garantía de rentas
suficientes, que al mismo potencien la inserción laboral y que sea también compatible con
el acceso a servicios públicos de calidad, sanidad, fundamentalmente, servicios sociales y
en general los servicios de empleo. En este
contexto ¿cuál es la situación de nuestro país?
* Catedrático de Sociología. Universidad de Alcalá
de Henares.
La lógica de la necesidad, que es la tradición asistencial, que la gente viva, tenga un
mínimo vital, que es en definitiva el principio
marxiano de «a cada cual según sus necesidades», el principio de la lógica laboral, de la
Seguridad Social, «a cada cual según su trabajo», y por lo tanto la garantía de rentas está
en función de cuál es la posición en el mercado de trabajo de las diferentes personas y, por
último, la lógica institucional, que supone
que tenemos diferentes sistemas, con tradiciones diferentes, en el ámbito de la Administración Central, en el ámbito de la Seguridad
Social y, en los últimos años, en el ámbito de
las Comunidades Autónomas. Tres lógicas
diferentes que han ido creando sistemas categoriales en función de necesidades de diferentes grupos, pero que no tienen una lógica universal, coherente, y que al mismo tiempo
integre las tres variables antes mencionadas.
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Esta recomendación de la Comisión fue confirmada por el Consejo Europeo en Diciembre,
a los dos meses, lo mismo. Diseñar estrategias
nacionales para promover la inserción activa
en el mercado laboral de personas excluidas y,
por último, muy recientemente, el Parlamento
Europeo, el día 6 de Mayo, hizo una Resolución
sobre la inclusión activa en el mercado de trabajo. Ésta es la doctrina, en definitiva, de las
instituciones europeas más importantes que
van en esa dirección de facilitar esa especie de
triada que he señalado.
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¿Cuál es la situación ahora mismo en la
Unión Europea? Yo voy a hacer un mapa,
lógicamente muy superficial, que pueda servir para hacernos un estado de la cuestión.
En estos momentos existen, de manera
aproximada, como cuatro modelos de sistemas de garantía de rentas en la Unión Europea. Hay una serie de modelos que podemos
llamar simples y omnicomprensivos, es decir
que tienen una renta para todo ciudadano,
relativamente definida, bien dentro de la
Seguridad Social o bien dentro de la Administración Central o Administrativa General del
Estado, y que sin entrar ahora en la intensidad protectora, pues serían países como Austria, Bélgica, Chipre, Chequia, Alemania,
Dinamarca, Finlandia, Luxemburgo, Países
Bajos, Portugal, Rumania, Suecia y Eslovenia. Evidentemente alguno de estos países su
intensidad protectora es prácticamente ridícula, estoy pensando en el caso por ejemplo de
Rumania, pero tienen un sistema, muy simple y omnicomprensivo.
TR
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Con esta conclusión o introducción de
carácter general yo quería, en primer lugar,
analizar el sistema de garantía de rentas,
cuál es la situación en la Unión Europea,
hacer un pequeño mapa. En segundo lugar,
referirme al modelo español de garantía de
rentas, su efectividad en la lucha contra la
pobreza, integración laboral y acceso a los
servicios. En tercer lugar, que podía ser objeto de debate aquí entre nosotros posteriormente, el sistema de garantía de rentas ante
la crisis económica y por último unas conclusiones que tratarían de enlazar con lo que he
dicho al principio de mi intervención.
los colectivos más vulnerables de la sociedad
la cuadratura del círculo, pero ése es precisamente el reto.
O
En ese sentido nuestro país estaría ahora
en una situación óptima, a pesar de la crisis
económica, para ser capaz en los próximos
años de mejorar, cubrir los huecos protectores que existen en la actualidad, ordenar el
sistema haciéndolo flexible, haciéndolo coordinado y, en definitiva, caminando en la idea
de disponer de una renta básica, que no tiene
porqué ser incondicionada, sino que perfectamente puede estar relacionada con el mercado de trabajo y en general con la inserción
sociolaboral de los ciudadanos.
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¿Cuál es la política de la Unión Europea en
tema de garantía de rentas? Como sabéis, la
Comisión Europea, en general la Unión Europea, sólo puede hacer recomendaciones en
esta materia, estimular que mediante el
método abierto de coordinación los países se
aproximen a políticas que sin ser idénticas
tengan una lógica relativamente parecida y
en ese sentido yo creo que hay que resaltar
tres elementos de reciente importancia.
En primer lugar la recomendación de la
Comisión Europea de Octubre del año pasado
señalando que es necesario desarrollar políticas que conjuguen una renta suficiente, digna, para todo ciudadano, al mismo tiempo
compatible con la inserción laboral y acceso a
servicios públicos de calidad. Es una especie
de triada, de Santísima Trinidad, que algunos dirían que es la cuadratura del círculo,
evidentemente en cierto modo puede ser para
236
Hay otro modelo, muy restrictivo en el
acceso y en la cobertura, que es Estonia,
Hungría, Lituania, Letonia, Polonia y Eslovaquia. Es decir, países que están reconstruyendo en la actualidad los viejos sistemas bismarckianos de Seguridad Social que fueron
abolidos después de la Segunda Guerra Mun-
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
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GREGORIO RODRÍGUEZ CABRERO
general, a las personas sin hogar, inmigrantes ilegales, refugiados y solicitantes de asilo.
En definitiva, los colectivos más vulnerables,
que no son muchos, es la verdad, aunque en el
caso de los inmigrantes sin papeles suelen ser
colectivos amplios, ahí hay problemas de
cobertura. Dicho de otra manera, la nacionalidad, la residencia, la situación de legalidad
da una preferencia sobre cualquier otro tipo
de situación.
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Tercero, una fuerte tendencia, insisto fuerte tendencia, a condicionar la concesión de
una renta mínima a medidas de activación o
disponibilidad a trabajar. Búsqueda activa de
empleo y de formación. Aquí entramos en un
campo ideológico que es muy sensible, porque
en definitiva aquí confluyen, desde distintos
enfoques, lo que sería la ideología neoliberal:
usted está dispuesto a trabajar, nosotros le
ayudamos, sino no le ayudamos. O aquella
visión ideológica, que es todo lo contrario, que
dice: oiga, nosotros le vamos a ayudar, pero a
nosotros nos interesa que además de que
coma y que sea protegido por el sistema sanitario, usted sea un miembro activo de nuestra
comunidad. Esas dos versiones se suelen
tocar y sin embargo son radicalmente diferentes. La primera desconfía del ciudadano
que tiene dificultad para encontrar empleo, y
entonces arroja sobre él la sospecha, y por lo
tanto pone múltiples condiciones para acceder a las rentas. La otra, le dice le vamos a
ayudar, pero lo que nos interesa sobre todo es
que usted sea un miembro activo de nuestra
comunidad, y por lo tanto haga algo. Es decir,
puede trabajar, trabaje; no puede trabajar,
haga servicios a la comunidad; necesita formarse, nosotros le ayudamos. Esto es importante tenerlo en cuenta. Los sistemas de
garantía de rentas, en general, tienden a ser
cortos períodos de tiempo, el año, entre tres
meses y un año, digamos, es un poco la tendencia de tipo general.
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Hay modelos complejos de tipo categorial,
es decir en función de colectivos, son sistemas
de conglomerado, son geología, capas geológicas, con un amplio nivel de cobertura y con
variable intensidad protectora. España,
Francia, Irlanda, Reino Unido y Malta, por
ejemplo, que han ido cubriendo a los colectivos en función de cambios históricos. Hoy los
discapacitados, la LISMI, mañana los parados que no tienen cobertura de tipo asistencial, después etc., etc. Es decir, se han ido
ampliando las redes de protección y en la
actualidad forman una especie de malla muy
amplia, con algunas lagunas, pero bastante
omnicomprensiva. Lógicamente al ser categorial, como luego veremos, varía la intensidad protectora en cada uno de los colectivos.
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dial. Por lo tanto están centrados en la Seguridad Social, reconstruir sistemas potentes y
los sistemas de rentas mínimas o asistencia
social pues son muy residuales.
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Y luego hay un modelo, que pone ahí limitado y parcial que es el de Bulgaria, Grecia e
Italia.
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Éste es un mapa tosco, pero que nos da una
idea de la diversidad y complejidad de los sistemas de garantías de rentas en la Unión
Europea.
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¿Cuáles son las características en general
–y ahora simplifico mucho– de los sistemas
europeos?, y que nos pueden recordar también qué es lo que está sucediendo en nuestro
país. Primero en cuanto a las condiciones de
acceso, de elegibilidad. Bueno, pues se maneja fundamentalmente la edad, la nacionalidad, muy importante la residencia, carencia
de recursos y la voluntad de trabajar, en esto
voy a enfatizar, puesto que éste es el elemento fundamental de desarrollo de los últimos
años, la necesidad de demostrar la voluntad
de búsqueda de empleo, de formación o en
definitiva de ser un ciudadano activo.
Segundo, hay una tendencia de ajustar las
condiciones de acceso que tiende a excluir, en
En quinto lugar, una fuerte tendencia a la
regionalización y municipalización de los sistemas de garantía de rentas, para bien y para
mal. Para bien porque la cercanía al ciudada-
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Me explico. En la gestión de las rentas de
tipo asistencial, y me iría al límite, a las Comunidades Autónomas, –abría yo aquí el dato con
un colectivo más vulnerable–, los sistemas
administrativos por su propia lógica tienden a
enfriar su relación respecto del ciudadano. Es
decir, no tienen el interés que se toman cuando las personas están directamente relacionadas con el mercado de trabajo. Hay una inadecuación, y esto me va a servir para el caso
español, de los sistemas de garantías de rentas
confirmada por la Comisión Europea en el año
2.008, de que los sistemas de garantías de rentas tienen una gran capacidad para reducir la
pobreza severa, pero no reducen, de manera
sustantiva, la pobreza relativa, entendiendo
por pobreza relativa aquellos que están por
debajo de entre el 30 al 60% de la mediana de
renta de los diferentes países. Dicho de otra
manera, las rentas mínimas reducen muy bien
los colectivos que tienen rentas inferiores al
30% de la mediana, pero sin embargo los que
están entre el 40-50 al 60% ahí tienen dificultad, con alguna excepción, Irlanda y en parte
los países nórdicos. Eso quiero decir que estos
sistemas te permiten subsistir, pero no te permiten salir de la línea de la pobreza.
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En este tema yo creo que merece la pena el
discutirlo. Cuál es el equilibrio entre la cercanía al ciudadano, que por lo tanto nos dice
municipalicemos, en su caso, con la garantía
de la igualdad en todo el territorio. Me pregunto también si la municipalización no será
una manera mediante la cual los Estados tienden a quitarse el problema de la exclusión y de
la pobreza, y largarles, con perdón, el muerto a
los municipios, que carentes de medios financieros y presionados por los ciudadanos en el
urbanismo, en el medio ambiente, en las
escuelas, etc., etc., pues están entrando en una
situación de verdadera asfixia financiera, y no
solamente en España, sino en muchos países
de la Unión Europea.
Tercero, la amplia discrecionalidad. No
hay derecho subjetivo, en general, en estos
sistemas o son derechos subjetivos débiles o
que se van agotando a medida que pasa el
tiempo, aunque hay amplias variaciones dentro de la Unión Europea. Digamos que el
derecho subjetivo se hace robusto a medida
que yo estoy firmemente anclado en el mercado de trabajo, a medida que me voy separando del mercado de trabajo mi derecho se va
debilitando progresivamente, con matices,
evidentemente. Países, los nórdicos, donde el
derecho protector es prácticamente un derecho subjetivo, y en nuestro país pues es variable, variable en función del nicho protector
que estemos analizando. El miedo a la estigmatización, que es muy importante en este
campo, y luego que la gestión administrativa
para los necesitados en general tiene un gran
déficit en su desarrollo.
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no permite darle una cobertura integral, no
sólo de la renta, sino de servicios, de una atención personalizada. Y para mal en la medida
en que la descentralización introduce mecanismos de desequilibrio, de desigualdad, dentro de los sistemas de protección social.
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¿Cuál es la valoración del sistema de
garantía de rentas en el ámbito europeo?
Bueno, pues primero, una cobertura variable
a lo largo de la Unión Europea, con un endurecimiento de las condiciones de acceso, agudizadas en los últimos 6 meses por la crisis
económica.
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Segundo, hay una dificultad grande para
cuantificar el colectivo de los llamados nontake up, es decir la gente que cumpliendo las
condiciones de acceso a las garantías sin
embargo dice no lo solicito, sabemos muy
poco, sabemos muy poco, ¿debido a qué?, pues
porque en general los sistemas de tipo asistencial suelen ser complejos, suponen costes
de información elevados, y uno dice «bueno
para 6 meses de protección, para qué voy a
hacer papeles», el recabar información. A
veces el coste, sobre todo para los que tienen
bajo nivel de formación, es muy elevado, es
un gran esfuerzo de movilización de papeles,
de recursos, etc., para un corto espacio de
tiempo y con sistemas de control a veces muy
duros.
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REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
GREGORIO RODRÍGUEZ CABRERO
formación, etc., etc. Es decir, en definitiva,
para el caso de España, que sin reducir, porque no se trata de eliminar lo que hay, que
tratemos de armonizar el sistema para tener
una referencia nacional importante en todas
las Administraciones Públicas, que sitúe por
encima del umbral de pobreza, 60% de la
mediana de renta per cápita nacional disponible, familiar, equivalente, a la actual población en situación de pobreza, con especial consideración de los grupos vulnerables.
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En cuarto lugar que los países que tenemos sistemas complejos los simplifiquemos,
caso de España, Reino Unido o de Francia. Y
también que seamos capaces de lograr una
efectividad conjunta al incentivo al trabajo y
a una renta suficiente. Lo que hablaba antes
yo, la cuadratura del círculo, puede ser la
cuadratura del círculo.
Éste es, en definitiva, el conjunto de recomendaciones de la Comisión Europea en este
campo. Yo no sé si con este mapa, los que
estáis aquí, os habéis hecho una posición de
cuál es nuestra posición relativa a partir de la
cual podemos profundizar, y ya entro en el
segundo punto, del modelo español de garantía de rentas.
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Por otra parte, hay una prioridad creciente en la mayoría de los países para que no desincentivar al trabajador. Eso es como consecuencia de lo anterior. Por otra parte los sistemas de garantía de rentas no incluyen como
prioridad los colectivos más vulnerables, que
se dan perdidos para el empleo. Es verdad
que es el colectivo que acumula más carencias, porque no es solamente la pobreza, suele ser déficit de tipo educativo, déficit de capital relacional o de relaciones sociales, a veces
problemas de salud mental… Por ejemplo en
Suecia casi un tercio de la gente que percibe
rentas mínimas, tiene problemas de salud
mental, y eso es lógicamente un problema
muy importante que los incapacita para la
integración en el mercado de trabajo.
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La pregunta que, cualquiera de los que
estamos aquí, nos haríamos sería: bueno,
puede suceder que si yo sitúo a la gente en la
línea de la pobreza por encima, no tenga
incentivos para trabajar, porque con una renta en torno al 60% más, si hay compatibilidad
con alguna otra prestación, más la cobertura
sanitaria y quizás la economía ilegal, etc., yo
no tenga incentivos. La trampa de la pobreza.
Éste es un tema importante a debatir y
detrás de este hecho pues efectivamente existe esta situación. El no ofrecer un sistema de
garantía de rentas que el ciudadano diga,
bueno con esto yo puedo subsistir, yo puedo
vivir, no puedo vivir en el nivel medio de mis
conciudadanos, pero puedo subsistir.
MI
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Bueno, éste sería el panorama europeo.
Para terminar este primer punto, yo señalaría algunas de las recomendaciones, que
nos hacen los organismos europeos, en términos de convergencia relativa, siguiendo el
método abierto de coordinación.
Uno, necesidad de un consenso nacional en
torno a una renta mínima digna. Nos piden
que debatamos, en los diferentes países, a ver
cómo llegamos a un consenso para que haya
una renta universal básica digna suficiente y
compatible con la búsqueda de empleo, con la
Para ello primero voy a ver un análisis
muy rápido sobre la evolución en estos sistemas en los últimos años, y luego voy a analizar algunos de los factores de su efectividad
en la lucha contra la pobreza.
En el caso de España, podemos diferenciar
básicamente tres grandes etapas, en los tiempos más cercanos, en los últimos 30 años, en
el desarrollo del sistema español de garantía
de rentas. Una primera etapa iría del año 80
al año 89-90, donde, y hay que destacar el
Real Decreto del año 85, que es el que constituye la protección asistencial por desempleo,
que fue muy importante, junto también con
las prestaciones asistenciales agrarias en
Andalucía y Extremadura fundamentalmente, que permitió crear mecanismos de seguridad y estabilidad, en términos de rentas, en
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
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Por otra parte, hay que señalar la Ley de
Integración del Minusválido, hoy personas
con discapacidad, del año 1982, que crea un
mecanismo, que luego va a desaparecer o a
extinguir, con la Ley 26/90 de Prestaciones
No Contributivas, y ya finalmente las rentas
mínimas, autonómicas, que pone en marcha
el País Vasco a partir del año 1989. En realidad ese período se cierra con la Ley 26/90, que
es, digamos, el gran espaldarazo a una fase
muy importante de universalización de las
prestaciones y pensiones asistenciales en
nuestro país, siguiendo las Recomendaciones
de la Comisión Europea del año 89 de que
todos los países tengan sistemas de protección de mínimos y que pongan en marcha
políticas de integración de personas en situación de exclusión social.
para adaptar las economías europeas a la globalización y, por otra parte, poner en marcha
sistemas de protección social que, al mismo
tiempo que garantizan condición de vida digna al ciudadano, permitan también el ser
compatibles con los procesos de modernización. Los planes nacionales de reforma, los
planes nacionales de inclusión social son los
dos pivotes sobre los cuales camina esa lógica
europea, y en esa lógica pues en los últimos
años se han ido poniendo en marcha medidas
de gran interés que tratan de conjugar en
nuestro país la activación con las rentas. Por
ejemplo, las empresas de inserción, el empleo
para las personas con discapacidad, la compatibilidad entre el empleo y las pensiones no
contributivas por invalidez, el plan estratégico de empleo para personas con incapacidad o
el último Plan Nacional de Inclusión 20082012 para el empleo de colectivos vulnerables.
O
nuestro país. Éste es un paso muy importante que coincide al mismo tiempo con la primera fase de racionalización de la Seguridad
Social en el tema de pensiones. Ése es un
momento crítico, donde el sistema de Seguridad Social se ve abocado, primero, a ajustar el
sistema de pensiones para hacerlo viable, y al
mismo tiempo introduce la protección asistencial por desempleo que ha ido creciendo y
expandiéndose hasta el día de hoy.
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¿Cuál es para mí la novedad, lo más importante y donde habría que caminar en los próximos años? Pues, yo creo que es la lógica de
la flexibilidad, el poder transitar de una prestación a un empleo, el poder compatibilizar
dos prestaciones al mismo tiempo, sobre la
base de que hay unos ciertos topes, en definitiva que no haya rigidez para pasar de un sistema a otro y que uno pueda transitar de la
renta a la activación sin especiales dificultades o sin pérdida de renta o sin penalizaciones excesivas. Es decir, un sistema no de
menú, sino a la carta de las necesidades de los
ciudadanos. Ésta es una lógica muy importante que hemos desarrollado en nuestro
país, que habrá que continuar en los próximos años, puesto que ése es, en definitiva, el
camino, garantizar una renta suficiente que
sea compatible con la activación en el empleo.
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A partir de ese período se inicia una larga
fase de expansión, racionalización y descentralización de los sistemas de garantías de
rentas. Se expanden las rentas de las Comunidades Autónomas, al mismo tiempo se crea
por ejemplo el RAI; el Real Decreto 1 del año
92 que pone en marcha las medidas de activación, es decir la lógica de la activación se
introduce en los sistemas de garantía de rentas, siguiendo la nueva lógica de la Comisión
Europea de que las rentas vayan acompañadas de un esfuerzo de activación. Y, en los
últimos años, he metido la RAI a partir del
año 2000, perdón. En el período 2000-2009,
que es el último período, yo creo que es un
período muy intenso y muy interesante, es la
Estrategia de Lisboa, y la Estrategia de Lisboa supone poner en marcha una doble lógica; la lógica de la modernización económica
240
Bueno, desde este punto de vista, y hecha
esta evolución que podríamos clasificar como
de larga marcha hacia la extensión de los sistemas de garantía de renta en nuestro país,
fundamentalmente de tipo categorial, cuáles
son los rasgos de nuestro sistema.
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GREGORIO RODRÍGUEZ CABRERO
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Segundo, el sistema de garantía de rentas
se estructura en función del acceso o exclusión al mercado de trabajo. Dime dónde trabajas y te diré cómo eres protegido, dime en
qué mercado de trabajo estás; en el núcleo
central, en el núcleo periférico, en el núcleo
¿?¿?, y así te diré qué sistema de garantía de
rentas tú tienes. En definitiva, es la lógica
que marca el sistema.
cionado, he señalado la cuantía mensual, su
relación con el salario mínimo en relación con
el IPREM, y en relación con la línea de la
pobreza del año 2007, es decir, la línea de la
pobreza en función de la información de la
Encuesta de Condiciones de Vida del INE del
año 2007, y ahí vemos, claramente, cómo en
relación con el umbral de la pobreza pues hay
una amplia diferencia en el nivel contributivo, si bien es cierto de que hay colectivos,
como por ejemplo pensión de jubilación,
mayor-menor de 65 años, se acerca a la línea
de la pobreza; en el caso de la pensión de gran
invalidez, por ejemplo, ahí igualmente se
acerca; las pensiones de viudedad igualmente
se acercan; es decir, en el ámbito de las pensiones, sobre todo de los complementos de
mínimos, son sistemas que están muy próximos a la línea de la pobreza y con un elevado
nivel de garantía. Incluso se puede decir que
la mejora de los últimos 5 o 6 años en las pensiones mínimas de nuestro sistema, ha permitido que estén muy cercanas en la línea de
la pobreza. Por el contrario, cuando pasamos
al nivel asistencial, y vemos, por ejemplo, que
en el caso del paro asistencial pues se sitúan
en torno al 66% del umbral de la pobreza, en
relación al IPREM al 80%, y en relación al
salario mínimo el 60%, y se va reduciendo su
distancia respecto de la línea de la pobreza a
medida que vamos bajando a las pensiones de
tipo asistencial.
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Bueno, pues yo, simplificando mucho y voy
a ir por partes, haría una primera definición
en tres rasgos. Primero, es un sistema muy
complejo institucionalmente. Por una parte
la Seguridad Social con su nivel contributivo
y no contributivo, y dentro del no contributivo, parte del mismo lo gestiona directamente,
prestaciones por desempleo, y parte del mismo lo gestiona con las Comunidades Autónomas como son las pensiones no contributivas.
Por otra parte tenemos las Comunidades
Autónomas con las rentas mínimas de inserción. Estamos hablando, por lo tanto, de un
sistema complejo que no está enlazado dentro
de sí mismo, está enlazado en la medida en
que cuando una persona agota un sistema
puede pasar a otro, pero no desde un sistema
a otro, sino desde el que la lógica del propio
individuo tiene que buscarse la vía para
pasar de un sistema a otro.
MI
NIS
TE
RIO
Y, por último, nuestro sistema se caracteriza por una intensidad protectora diferenciada, según colectivos, y de baja intensidad,
aunque variable, con una elevada capacidad
para reducir la pobreza severa, pero no la
pobreza de tipo relativa.
Me imagino que desde ahí no se verá. He
hecho un cuadro amplio, para ver de manera
conjunta al año 2007 todos los sistemas de
protección, de garantía de rentas, que existen
en nuestro país. Un sistema que viene a suponer aproximadamente algo más del 1% del
Producto Interior Bruto como gasto, y que
podemos dividir en tres bloques. En el nivel
contributivo, por una parte, que es donde
tenemos complementos de mínimos, fundamentalmente, que son sistemas que he rela-
Y, por último, tenemos el último nivel, las
rentas mínimas de las Comunidades Autónomas, donde en relación con la línea de la pobreza pues hay una enorme distancia. El País
Vasco, la renta de las Comunidades Autónomas del País Vasco, está casi en la línea de la
pobreza, casi al 100%, y por otra parte la
mayoría de las Comunidades están en torno al
62% de la línea de la pobreza. Es decir, con la
excepción del País Vasco y Navarra está muy
cercana a la línea de la pobreza la renta mínima de las Comunidades Autónomas están en
torno al 60% de la línea de la pobreza.
Claro, este panorama de garantía de rentas, donde estamos hablando de en torno al
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
241
III. BLOQUE
habido mejoras importantes, ha subido el
porcentaje del 55 al 60% de lo que es el peso
de la pensión respecto de la renta familiar,
renta per cápita disponible.
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También ha habido una mejoría en la pensión no contributiva, que ha pasado del 30% de
la renta per cápita familiar disponible al 37;
pero sin embargo en el subsidio por desempleo
ha bajado, prácticamente se ha reducido a la
mitad, del 63% al 35%, y en el caso de la renta
mínima de las Comunidades Autónomas, evidentemente no existía en el año 85, se ha reducido ligeramente del año 95 de casi el 37% al
33%. Aquí estamos midiendo un indicador que
es más próximo a lo que sería el nivel medio de
bienestar de la sociedad española.
O
EI
Algunos indicadores donde quiero poner
de manifiesto esta dualidad. Amplia intervención del sector público en la garantía de
rentas con capacidad para reducir la pobreza
severa y dificultad para reducir la pobreza
relativa.
TE
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80% del salario mínimo, en torno al 80% del
IPREM, en torno al 65 o 70% de la línea de la
pobreza, nos da una idea de que el sistema de
garantía de rentas tiene una función muy
importante en la reducción de la pobreza. Se
verá, que ahora vamos a ver, pero sin embargo no es capaz de reducir la pobreza relativa y
el dato a señalar en este sentido es contundente. El porcentaje de pobreza relativa de
nuestro país no se ha modificado en los últimos, prácticamente, 15 años. Entre el 19 al
20% de los hogares o de las personas están
por debajo de la línea del umbral de pobreza,
no se ha modificado. ¿Por qué? Ésta es la pregunta que nos tenemos que hacer. ¿Por qué
no se ha modificado ese porcentaje de personas u hogares que están por debajo de la línea
de la pobreza, a pesar de que ha habido una
mejora de los mecanismos de protección
social? Pues básicamente hay dos razones.
Una primera es porque el crecimiento económico español de los últimos 15 años ha sido
un tipo de crecimiento que ha aumentado las
desigualdades sociales y, sobre todo la dispersión salarial, de forma que hay un porcentaje
importante de trabajadores, que están en el
mercado de trabajo, sus salarios no les permiten salir de la línea de la pobreza. Y, en
segundo lugar, porque el crecimiento del gasto público social en esta materia no ha sido
capaz de reducir esa línea de pobreza. Eso sí,
un éxito espectacular en la reducción de la
pobreza severa, pero no en la reducción de la
pobreza relativa.
MI
NIS
Ésa sería para mí la doble explicación, problema salarial, y la intensidad de la intervención del sector público que explica fundamentalmente esta incapacidad para reducir la
tasa de pobreza relativa. Y aquí he puesto un
ejemplo con otro indicador, que es poner en
relación las prestaciones sociales como porcentaje de la renta familiar bruta per cápita
disponible del año 85 al año 2007, y vemos por
ejemplo en el caso de los complementos de
mínimos, en la invalidez total, ha bajado del
77,8 al 60%, o en el de la viudedad, de personas de 65 y más años, aquí por ejemplo que ha
242
He rescatado de mi archivo, en los últimos
días, para comparar la primera encuesta de
Panel Hogar de la Unión Europea del año 93
para compararla con la Encuesta de Condiciones de Vida del INE del último año, de
Noviembre del año pasado, que es prácticamente un cuestionario muy similar. Aquí
vemos la importancia que tienen las prestaciones sociales en los diferentes grupos de
renta, la importancia que, en definitiva, tienen para poder tener un cierto nivel de vida.
Aquí quizás, en el año 2008, que ocurre lo
mismo, incluso se ha intensificado, de tal
manera que los colectivos con menores nivel
de renta tienen una fuerte dependencia del
sector público, en ese sentido incluso se ha
intensificado en las primeras decilas de renta. Voy a pasar a las Comunidades Autónomas, por problemas de tiempo, y aquí se ve en
el caso de la población por niveles de gravedad de pobreza: pobreza extrema, menos del
30%, pobreza grave, del 30 al 40, pobreza
moderada, 40-50, y precariedad, entre el 50 al
60. La importancia de las prestaciones socia-
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
GREGORIO RODRÍGUEZ CABRERO
de la pobreza, estamos hablando de los
8.700.000 personas en conjunto, menos de 30
años 2.800.000, de 30 a 60 años 3.700.000, 65 y
más 2.100.000. Esto de acuerdo con la Encuesta de Condiciones de Vida, estamos hablando
de la información de renta declarada por parte
de las personas entrevistadas.
les en los ingresos de las personas en situación de pobreza.
O
EI
En el mismo sentido señalar lo que decía
antes del problema del mercado de trabajo.
Cuando yo analizo el problema de los que
están por debajo del 30%, de la mediana de
renta, alguien podría pensar ¿son marginados, son lo que podríamos llamar excluidos
en todos los sentidos? No, no, por debajo del
30% de la mediana de renta hay un pequeño
colectivo de gente que podemos llamar los
homeless, personas sin hogar, marginados
donde hay una acumulación muy fuerte de
todo tipo de carencias, pero la mayoría de
ellos trabajan.
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Vamos a ver, para poder comparar algunos
de los datos, entre, por diferentes estratos de
renta y por algunos de los indicadores los
niveles de pobreza. Fijaros bien. En términos
generales el porcentaje de personas pobres en
España es de casi el 20% en el año 2007,
19,7%, la mayoría de ellos, más del 60%, casi
el 65%, están entre el 40 y el 60% de la mediana de renta, 12,4. Es decir, que tenemos, la
gran mayoría de las personas consideradas
pobres son personas que con una mejora salarial, con una mejora de las prestaciones sociales, con una mayor estabilidad en el empleo,
me refiero empleo no temporal sino empleo
fijo, podrían estar fuera de la pobreza. Insisto, mejores salarios, estabilidad en el empleo
y una mayor intensidad protectora, este
colectivo estaba fuera de la pobreza. Estamos
hablando del sesenta y tantos por cien de la
población. Ello quiere decir que efectivamente el problema de la pobreza en España es
sobre todo un problema de pobreza severa y
pobreza grave, donde aquí, evidentemente, el
éxito de nuestro país es solamente relativo,
relativo en la medida en que hemos sido
capaces de que la gente viva, pero no sacarlos
de una situación de pobreza importante.
Estamos hablando de un…, por debajo del
30% de un 4,2% de la población entre los 16
años en adelante, estamos hablando de
1.800.000 personas en situación de pobreza o
en torno a medio millón de hogares que están
por debajo del 30% de la mediana de renta.
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Dicho de otra manera. En las personas en
los máximos niveles de pobreza, las prestaciones sociales son fundamentales para poder
vivir. Evidentemente supone unos ingresos
que les permiten vivir, pero no sacarlos de la
línea de la pobreza relativa.
La mayoría de ellos tienen menos de 30
años, 778.000 personas, entre 30 y 60, 874.000,
y más de 65 años pues un pequeño colectivo de
193.000 personas. Por debajo del 60%, es decir,
toda la población que está por debajo de la línea
Por ejemplo, de todos los que están por
debajo del 30%, el 53% son activos ocupados.
¿Eso que quiere decir? Pues que tienen malos
empleos, que tienen bajos salarios, que tienen empleos temporales que realmente no les
permiten salir de la situación de pobreza.
Hay un porcentaje de ocupados en paro 9%,
activos en paro 14%, y un pequeño grupo sin
clasificar. Ese pequeño grupo sin clasificar,
ahí puede estar ese colectivo de personas que
podemos llamar marginados en el sentido
puro y duro de la palabra. En ese sentido yo
creo que hay que recordar, permanentemente, que la mayoría de las personas que están
por debajo del 30% de la media de renta, los
más pobres, no son marginados, sino que son
colectivos muy vulnerables desde el punto de
vista del mercado de trabajo y no hay mucha
diferencia cuando yo considero toda la población que está por debajo del 60% de la mediana de la renta. Todos inactivos casi un 30,
activos ocupados 52%, prácticamente idéntico al anterior, ocupados en paro 8,5%, activos
en paro 8%, y sin clasificar 1,4%.
En el mismo sentido, por dar algún indicador más, cuando considero en relación con la
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
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III. BLOQUE
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A otro nivel, el otro pivote de la estrategia
de rentas es la inclusión laboral. ¿Qué ha
hecho España en relación con la Estrategia
de Lisboa y en relación con la garantía de rentas y el acceso a los servicios? Primero, ha creado la renta activa de inserción, que hoy día
llega ya a ochenta y tantas mil personas, que
podía ser un elemento sobre el cual podríamos reflexionar, reformado, para poder crear,
quizás, un sistema de garantía universal en
nuestro país. Segundo, se ha reforzado el
principio de activación en las prestaciones
asistenciales; la pregunta que yo me hago es
¿el refuerzo del principio de activación en las
prestaciones asistenciales es para que la gente se forme y busque empleo o es un sistema
de control? Es algo que deberíamos de preguntarnos. En las rentas de las Comunidades
Autónomas es una contraprestación. Yo le
doy a usted una renta y usted me demuestra
que me va a dar algo, lleva a los niños al colegio, peinados y lavados, va a un curso de formación, va a intentar dejar el consumo de
alcohol, hay una contraprestación, hay un
contrato, se firma un contrato, te doy una
renta a cambio de algo.
También hay que destacar la expansión de
la formación ocupacional y continua en parados y ocupados, la mejora de los servicios
públicos de empleo en nuestro país, yo creo
que es importante destacarlo, y luego el desarrollo de descentralización y coordinación,
la Ley de Empleo 56/2003, y el sistema de
información. Son sistemas que han ido contribuyendo a mejorar los mecanismos de activación y de los servicios públicos de empleo y,
por último, los incentivos al empleo de las
personas con discapacidad, aunque todavía
aquí hay una laguna muy importante en el
cumplimiento de la cuota del 2%, de reserva
de empleo, o las medidas sustitutorias para
aquellas empresas que no pudiendo cumplir
el 2% lo pueden compensar mediante dinero.
EI
En definitiva, para mí la conclusión sería
que el sistema español de garantía de rentas
ha tenido un impacto muy importante en
reducir los niveles de pobreza severa pero, sin
embargo, los niveles de pobreza relativa
siguen siendo muy elevados.
los últimos años. La pregunta que nos tendríamos que hacer es ¿nuestro sistema de activación es un sistema eficaz que permite que
la persona en paro, efectivamente, se forme y
esté en mejores condiciones para buscar
empleo o es un sistema de control, que mientras recibe la prestación nosotros le controlamos? Usted está registrado, usted debe de
hacer esto, usted debe ir a un curso de formación ocupacional, pero en términos de efectividad ¿cuál es? Aquí es donde, yo creo que en
nuestro país, que debe intentar hacer un
esfuerzo de evaluación para poder, en definitiva, aproximar la renta con la activación.
O
actividad, tenemos que a trabajo a tiempo
completo está el casi 24%, trabajo a tiempo
parcial casi un 4%, parados algo más del 13%,
estudiando un 10, jubilados un 5, incapacitados 2,2, labores del hogar 14%. Es decir, que
por debajo del 30% de la mediana de renta
tenemos una población que en general trabaja o quiere trabajar, y cuyos problemas son
trabajadores descualificados, con bajos salarios, los llamados trabajadores pobres. Bueno, éstos serían algunos de los datos que tienen que ver con la pobreza.
En las prestaciones asistenciales, ahí, el
mecanismo de activación se ha reforzado en
244
En definitiva, la estrategia de inclusión
laboral ha tenido un desarrollo importante
durante los últimos años y lo que cabe preguntarnos es en qué medida estas medidas de
activación, uno, están relacionadas con las
medidas de renta, y en segundo lugar sobre
su efectividad. Una valoración de estas políticas de actuación a mí me llevaría a las
siguientes conclusiones, aunque peque de
muy esquemático y lo podemos cualificar en
el debate.
Uno. Un creciente esfuerzo de gasto en
políticas activas en nuestro país durante los
últimos años, aunque todavía bajo en términos de intensidad, en torno al 1% del Produc-
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SUMARIO
GREGORIO RODRÍGUEZ CABRERO
un cambio importante en la línea de crear un
sistema de derechos subjetivos. La Ley de
Asturias, la Ley catalana, la Ley cántabra, la
Ley de La Rioja, van introduciendo sistemas
de derecho que no son discrecionales sino de
carácter subjetivo.
to Interior Bruto. Es decir, en torno al 36%
del gasto total en políticas del mercado de trabajo y todavía es necesario un importante
desarrollo.
Dos. Una jerarquía en las políticas activas.
Subvenciones a empresas para crear empleo,
por ejemplo, suponen más de la mitad del gasto en políticas activas, y a gran distancia está
la formación ocupacional de parados y ocupados, medidas para jóvenes en paro, servicios
de empleo y personas con discapacidad. Las
subvenciones a las empresas son muy importantes, es una línea que habrá que continuar y
es necesario, pero sin embargo el gasto en este
tipo de políticas, desde el punto de vista de la
actividad, es muy importante y necesario.
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Pues bien, éste es un sistema que ha crecido de una manera muy intensa pero que sin
embargo tiene límites importantes desde el
punto de vista de la garantía de rentas y de la
activación.
AB
AJ
Tres. Un sistema orientado en general a
empujar, quizás exagero en la expresión, a
empujar a la vuelta de los parados al mercado de trabajo de la manera más rápida posible, cuando a veces no se dan las condiciones,
y desigual entre tipos de prestaciones.
Una parte importante del colectivo que va
a los servicios sociales, son los colectivos más
vulnerables, por eso he hablado de los servicios sociales, gente que a través de los servicios sociales solicita la renta mínima de inserción de las Comunidades Autónomas y que
precisa de ayudas de emergencia, apoyo a las
familias, apoyo en salud mental, en general
un conjunto de servicios y de prestaciones
que el sistema de servicios sociales tiene que
dar de manera coordinada.
RIO
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Y, por último, las medidas de activación
suelen tener un carácter muy generalista y
no tienen en cuenta, en esto pasa igual en los
países de la Unión Europea, las necesidades
de los colectivos más vulnerables. Sería para
mí la foto de las medidas de activación.
MI
NIS
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Desde este punto de vista, y dando un paso
más, quisiera hacer una breve reflexión sobre
el papel de los servicios sociales en la lucha
contra la pobreza.
Los servicios sociales en nuestro país tienen una gran potencialidad y al mismo tiempo tienen importantes límites. ¿Cuál es la
potencialidad? La expansión y la profesionalización. Por ejemplo, en el año 96 había
125.000 empleos en servicios sociales en
España, ahora hay ya casi 400.000 empleos,
es espectacular, es el sector de la economía
española que más ha crecido en términos
relativos, a más que triplicado el empleo en
nuestro país. Se ha profesionalizado, se ha
extendido y, en segundo lugar, está habiendo
Primero, es un sistema que tiende hacia el
universalismo pero todavía con un amplio
margen de discrecionalidad. En segundo
lugar, tiene una limitada capacidad de prospección de la demanda, por ejemplo en términos de salud mental, no es capaz de captar
bien personas que podrían tener acceso a las
prestaciones, pero que no van a los servicios
sociales, que los servicios sociales no pueden
esperar a que vengan, hay que ir a buscarles,
porque si no vas a buscarles no van a venir;
eso supone que los servicios sociales tienen
que recurrir a las ONG’s y que son las ONG’s,
a través del 0,7 de las subvenciones a otro
tipos de programas, las que tienen que buscar
ese tipo de colectivos más vulnerables. En
cuarto lugar la oferta desigual entre territorios, sistemas de servicios sociales muy desigual en nuestro país, distintos criterios, distinta oferta de servicios, distintos niveles de
protección. El pobre en el País Vasco es un
pobre con una protección por encima de la
línea de la pobreza, el pobre de Extremadura
está prácticamente a la mitad de la protec-
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SUMARIO
245
III. BLOQUE
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La extensión asistencial de las prestaciones asistenciales existentes, que es lo que
estos días se está debatiendo en el diálogo
social, en definitiva extender los períodos de
protección y eliminar requisitos para facilitar
el tránsito al mercado de trabajo y evitar, en
definitiva, conflictos sociales innecesarios
que con un bajo coste se pueden resolver; o
también creación de una nueva prestación
para hogares con ingresos inferiores al 30%
de la mediana de renta, o inferiores al 75%
del salario mínimo, o inferiores al 75% del
IPREM.
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Mi idea es que en las crisis hay dos caminos, o varios caminos. Hay uno que es decir
hay crisis financiera, recorte del gasto, esto es
lo que da de sí el sistema, y a esperar mejores
ocasiones, o al mismo tiempo la oportunidad
de hacer un cambio en profundidad. Cambios
que, por otra parte, ya en este país, por ejemplo en el último año se han hecho. Por ejemplo, eliminar el período de espera para pasar
de la protección contributiva por desempleo a
la protección de tipo asistencial, es un paso
muy importante, no se rompe la cadena de la
protección social, es un paso importante. El
pensar en medidas de flexibilidad sin coste
adicional, o con un pequeño coste adicional,
podrían ser medidas sobre las cuales nuestro
sistema de Seguridad Social podría, y seguro
que están pensando en ello, de cara a que la
cobertura por desempleo, que es relativamente elevada en estos momentos, al menos sobre
la población en paro registrada, pues no
decaiga en el próximo año donde la intensidad de la crisis va a ser mucho mayor. Entonces, hay una oportunidad ahora mismo de
extensión de la acción protectora, por ejemplo
en las Comunidades Autónomas. Hay Comunidades que en el día de hoy han agotado ya
su presupuesto, el presupuesto previsto del 1
de Enero ya lo han agotado. Lógicamente personas que han agotado todo el sistema de protección y han recurrido a las Comunidades
Autónomas. No puedo ofrecer la estadística
detallada sobre esto, pero hay Comunidades
que en Junio, su presupuesto del 1 de Enero
previsto para todo el año, ya lo han agotado.
EI
Bueno, ya para ir terminando, quisiera
hacer una breve reflexión, antes de la conclusión, sobre el sistema de garantía de rentas
en la actual crisis económica.
por ejemplo, flexibilizando los requisitos de
edad, eliminando por ejemplo la edad de los
45 años, eliminando la inscripción previa de
los 12 meses, reduciendo el período de no percepción previa de un año, podrían ser mecanismos donde el RAI que afecta casi a 90.000
personas en la actualidad, más o menos,
podría ser uno de los mecanismos que pudieran servir no sólo para aumentar la cobertura
en esta situación, incluso ser un elemento
para constituir a modo de mecanismo universal de protección, una vez armonizado con los
otros mecanismos.
O
ción del pobre Vasco, en términos de garantía
de rentas. Y, por último, bajos niveles de coordinación con servicios de empleo, con los servicios de salud y, en general, con el conjunto
de sistemas de garantías de rentas.
En la Seguridad Social, pues hay varias
posibilidades de desarrollo, potenciar el RAI,
246
Ésta es una gran oportunidad para, sin eliminar los sistemas actuales, pues caminar en
la línea de una ordenación y racionalización
del sistema. En ese sentido cabría pensar en
la revisión de las rentas mínimas de las
Comunidades Autónomas. No es posible que
este país tenga sistemas de rentas mínimas
de lujo y sistemas de rentas mínimas situados a gran distancia de esos sistemas. En un
Estado democrático y de derecho, evidentemente, eso no es de recibo, que haya 17 sistemas diferentes en este país. ¿Qué es lo que
nos queda en España de Estado? Pues para
mí con franqueza la Seguridad Social. La
Seguridad Social es lo que nos queda de Estado, como mecanismo vertebrador de este país
y, evidentemente, yo no tengo confianza alguna en que la Administración General del
Estado tenga capacidad en el día de hoy para
meter a las Comunidades Autónomas por la
senda de sistemas donde la horquilla diferen-
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SUMARIO
GREGORIO RODRÍGUEZ CABRERO
cial sea relativa, sea asumible desde el punto
de vista de la igualdad. Solamente la Seguridad Social es la que tiene el potencial institucional, económico y político para hacer ese
tipo de actuación. Por eso me pregunto si no
sería a través de la Seguridad Social donde
podemos caminar en la línea de lo que nos
pide la Comisión Europea. Es decir, o bien un
RAI flexible y en su caso convertible en renta
básica o, al mismo tiempo, lo mismo, una activación modulada y flexible en relación con
una renta básica, un sistema modular flexible para que tengan cabida los diferentes
colectivos que existen en nuestro país con
diferente situación de renta y diferente situación en relación con el mercado de trabajo.
O
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En segundo lugar, el sistema de garantía
de rentas español es de amplia cobertura, con
algunos huecos, diversificado en exceso y, en
general, de baja intensidad protectora, o al
menos internamente con diferentes tipos de
intensidad protectora, y con una activación
generalista creciente en el mercado de trabajo, pero que no tiene capacidad para incidir en
los colectivos más vulnerables. En ese sentido
debemos de pensar, y estamos ya pensando
todos, evidentemente, en nuevas políticas
que supongan una expansión para cubrir las
lagunas protectoras, que no son importantes,
el problema es de intensidad. Segundo, ordenación y coordinación para evitar los desequilibrios en el conjunto del Estado y caminar
hacia una renta básica, no digo incondicionada, una renta básica de activación. Y, por último, pues una activación selectiva y realista,
los que puedan trabajar que trabajen, los que
se tengan que formar que se formen y habrá
un colectivo que, inevitablemente, sencillamente habrá que darles una renta y que por
la acumulación de carencias, problemas de
salud mental, multidimensionalidad en la
exclusión, que es un grupo muy pequeño en
nuestro país, pues no tengamos más remedio
que darles, garantizarles, una mínima cobertura y que, en definitiva, lo que esto supone
para mí es pasar del mosaico actual protector
desigual a un sistema coherente de garantía
de rentas y relacionado con la activación.
AJ
Bueno, me he extendido de tiempo, y ya
quiero concluir mi intervención, que ha querido ser muy omnicomprensiva, y quizás por
ello me haya dejado diferentes indicadores.
ción de poder poner en marcha una renta universal relacionada con la activación.
MI
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DE
TR
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Primero, el debate europeo sobre los sistemas de garantías de rentas en estos momentos tratan de superar el asistencialismo, la
discrecionalidad, y tratar de promover garantías de rentas que permitan una vida digna y
al mismo tiempo activa. Ésa es la tendencia
general para la mayoría de los países. Hay
algunos que están en una situación crítica y
que no pueden caminar en esa dirección, Países Bálticos y los Países del Este. Algunos de
ellos están en situación financiera muy grave, y ésos van a tener una gran dificultad.
Pero Países Nórdicos, Centro y Sur de Europa, en general, estarían en condiciones, a
pesar de la crisis, para caminar en esa direc-
Y, perdón que me he pasado de tiempo.
Muchas gracias.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
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Mesa Redonda con los Interlocutores
Sociales: «Diálogo Social en materia
de Seguridad Social en un contexto
de crisis»
situación de crisis. Las hipotecas subprime
como origen de la crisis financiera mundial,
las restricciones de liquidez, los problemas de
solvencia de las entidades y su consecuencia
en la restricción del crédito, trasladando sus
efectos a la economía real y con fuerte impacto en el empleo, un empobrecimiento de las
personas y la necesidad, en todo el mundo, de
inyectar fondos públicos en la economía en
niveles desconocidos.
O
AJ
Buenas tardes. En primer lugar, quiero
mostrar mi satisfacción por estar hoy con
Uds. y agradecer a la Secretaría de Estado de
la Seguridad Social y al Ministerio de Trabajo e Inmigración la invitación al Seminario.
EI
CARLOS BRAVO FERNÁNDEZ
(CC.OO.)
DE
TR
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A lo largo de este curso venimos hablando,
indistintamente, de aspectos estructurales y
coyunturales relacionados con el Sistema de
Seguridad Social. Mezclamos ambas visiones
y es correcto que así sea porque las medidas
que se abordan en esta materia en el corto
plazo, deben ser coherentes con lo que deseamos y debemos hacer en el largo plazo.
MI
NIS
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Desgraciadamente, esta coherencia no
siempre se mantiene y, en ocasiones, se plantean cuestiones que son contradictorias en sí
mismas. Si apostamos por la viabilidad de un
sistema de pensiones a largo plazo, resulta
difícil entender propuestas que ignoran su
evolución futura y demandan importantes
reducciones de cotizaciones inmediatas, con
el argumento de que en este momento existe
una situación de superávit, sin reparar, aparentemente, en que esa medida coloca al sistema de manera inmediata o inminente,
según sea la profundidad de la reducción de
cotizaciones, en déficit estructural. Algo
hablaremos de este asunto.
Antes de entrar en ello, debemos tener presente también las causas y origen de la actual
Junto a ello, nuestra propia crisis, que
hubiera aparecido con independencia de la crisis internacional, con un modelo de actividad
intensiva en mano de obra de baja cualificación y bajos salarios. Con un sobreendeudamiento de familias y empresas y una tasa de
ahorro insuficiente para financiar la demanda
de crédito. Con una vulnerabilidad extrema en
términos de destrucción de empleo y con la
necesidad también de fondos públicos crecientes para atender a la protección social de las
personas y para mantener la demanda interna
ante el repliegue de la inversión privada.
Fondos públicos que significan déficit público y deuda pública que finalmente tendremos
que pagar entre todos. Por tanto estamos en
un momento en el que la crisis y la necesaria
reacción a la misma, nos lleva a socializar las
pérdidas, a diferencia de lo que ocurrió con los
beneficios precedentes. Es esta una cuestión
que conviene que no olvidemos.
Es esta una reflexión que no debemos olvidar tampoco cuando hablamos del Sistema de
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
249
MESA REDONDA
Seguridad Social. En demasiadas ocasiones
observamos una tendencia a fragmentar la
realidad y presentar nuestro nivel de cotizaciones sociales como un lastre para la competitividad de las empresas españolas, sin tener
en cuenta el conjunto de los costes laborales.
Esta técnica de tomar la tarta, dividirla en
porciones y tomar la que interesa y explicar lo
que se pretende al margen del conjunto, es
una manipulación que no podemos aceptar.
zaciones sociales. Ése es el debate que hoy
tenemos encima de la mesa y que conviene
resaltar.
España es un país competitivo en costes
laborales con el resto de la Unión Europea, la
suma de salarios y cotizaciones sociales se
sitúan en el 85% de la media comunitaria, y
por tanto, tomar las cotizaciones sociales de
forma segregada olvida algunos elementos
básicos. El primero es que nuestro esfuerzo
relativo en cotizaciones es similar a la media
en la UE-15. El segundo es que nuestros salarios medios son claramente inferiores a los de
países de referencia en Europa (la mitad que
los alemanes, menos de la mitad de los británicos, por citar algunos ejemplos). Por tanto,
no podemos comparar de forma separada los
costes en cotizaciones sino los costes laborales. Sus cuantías absolutas nos indican también que nuestro nivel de vida está aún alejado de los países centrales de la UE.
Firmamos el 29 de Julio del año 2008 una
declaración por el diálogo social para esta
legislatura, declaración que ha sido atropellada por la vida y, lo sabemos todos, tenemos
unas cuentas mesas de diálogo social puestas
en marcha con magros resultados, salvo un
acuerdo en materia de renovación de permiso
de residencia para personas de otros países
que tras obtener la residencia, ven peligrar
su renovación por la pérdida del empleo como
consecuencia de la crisis. Esto ha obligado a
flexibilizar esa situación porque generaba un
problema humano real, grave e inmediato.
DE
TR
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El diálogo social lleva unos años de razonable buena salud, en materia de Seguridad
Social lleva más de una década con una salud
excelente y conviene esforzarnos para que
esto siga siendo así, aunque no nos engañamos.
MI
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Cuando hablamos de competitividad,
debemos tener en cuenta que esta no se mide
sólo en términos de costes laborales. La competitividad se mide en el precio de bienes y
servicios. Debemos recordar estas obviedades, discúlpenme, pero se tienden a olvidar de
forma interesada. Cuando se compite en el
precio de bienes y servicios, se ha de considerar, además de la calidad o valor añadido que
incorporan, los costes necesarios para su
obtención. Es decir los costes laborales, el
excedente empresarial y los costes de transformación y distribución asociados a la organización del trabajo, las estructuras físicas
necesarias, entre otras.
La competitividad ha de abordarse en su
conjunto, en lugar de aprovechar cualquier
oportunidad para darle un bocado a las coti-
250
En materia de Seguridad Social, tenemos
aún pendientes de desarrollo acuerdos importantes, alcanzados en el seno del diálogo
social en 2006. Es este un aspecto relevante.
El diálogo social se basa en la confianza entre
las partes y cuando se suscriben acuerdos,
estos han de ser cumplidos. No tenemos integrados el Régimen Especial Agrario por cuenta ajena, ni el de Empleados de Hogar, en el
Régimen General de la Seguridad Social.
Tenemos sin desarrollar el procedimiento
para establecer coeficientes reductores de la
edad de jubilación para personas con trabajos
tóxicos, penosos o peligrosos.
Estas cuestiones deben retomarse con
carácter previo a la culminación de los trabajos de la Comisión de Seguimiento y Evaluación del Pacto de Toledo, en el seno del Congreso de los Diputados. Con sus conclusiones,
una vez completado el desarrollo del Acuerdo
de Pensiones de 2006, el diálogo social abordará una nueva renovación de un acuerdo de
pensiones valorando la sostenibilidad del Sis-
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
CARLOS BRAVO FERNÁNDEZ
debemos recurrir a los impuestos para financiarlo. Es decir, se utilizan argumentos contradictorios en sí mismos. Si el Sistema tiene
problemas de sostenibilidad futura, ¿cómo
puede defenderse debilitar su estructura de
ingresos?
tema a corto, medio y largo plazo, la evolución
de su contributividad y el reforzamiento de
sus niveles de protección.
Hace 14 años, cuando se alcanzó el Pacto
de Toledo, existía una gran presión por la
transformación de los sistemas de reparto en
capitalización y se vaticinaba la quiebra del
Sistema de Seguridad Social en muy pocos
años. Se le hacía una crítica, en mi opinión
poco rigurosa y bastante zafia, sobre la salud
del Sistema. Los años posteriores han demostrado su fortaleza, no sólo por la situación
económica que ha permitido generar empleo
y aumentar cotizantes, también porque
hemos podido avanzar en la separación de
fuentes de financiación, dejando progresivamente de pagar asistencia sanitaria, servicios sociales y pensiones no contributivas, con
cargo a cotizaciones sociales.
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Por otra parte, transferir el coste a la política fiscal, en un momento de incremento del
déficit público que terminará el año cerca del
10%, de incremento de la deuda, pasando probablemente en dos años, de niveles del 37% a
superar el 70% a finales del 2010, significa
colocar las prestaciones contributivas en el
ámbito de las prioridades políticas de cada
momento, malogrando un sistema que es
básicamente autosuficiente. Eso sería un
error. Aprovechar la coyuntura política de
crisis para recortar las cotizaciones sociales
que financian las pensiones contributivas es
un disparate. No lo compartimos. Lo estamos
manifestando en la mesa de diálogo social y lo
queremos seguir manteniendo, y sabemos
que las cotizaciones sociales son diversas y
que no es lo mismo lo que está financiando
contingencias comunes y el sistema de pensiones, que las prestaciones por desempleo, al
FOGASA o a Formación Profesional. No es lo
mismo, pero nosotros no creemos que sea
inteligente, que sea razonable, recortar ahora
cotizaciones sociales que sostienen el sistema
de pensiones.
DE
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En este momento nuestra preocupación es
que se cumpla la culminación de este proceso
de separación de fuentes, que está acordado
para 2013 y que en los últimos años está
avanzando de forma más lenta de lo debido,
sembrando dudas sobre la posibilidad de
cumplir lo pactado en los tiempos previstos.
El Sistema de Pensiones es hoy y en una
perspectiva de medio plazo básicamente
autosuficiente. Es cierto que gracias a la
excelente noticia que supone el incremento de
la esperanza de vida, la evolución de la natalidad, entre otras cuestiones, anuncia la existencia de tensiones financieras futuras pero
tenemos el tiempo, el marco y la voluntad de
seguir actuando sobre estas cuestiones de
manera razonada y razonable.
MI
NIS
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En la actualidad la línea de ataque al sistema de pensiones contributivo es mucho
más sutil, quizás más inteligente, pero no por
ello menos interesada. Se parte de constatar
una evidencia y es que las pensiones son un
derecho subjetivo y por tanto si las cotizaciones sociales no fuesen suficientes para financiarlas habría que afrontar su coste desde el
Estado. Se pretende utilizar la garantía estatal para reducir las cotizaciones sociales, con
ello los costes laborales, y reenviando a la
imposición general una parte creciente de las
necesidades de financiación del Sistema.
Se argumenta, desde el corto plazo, que los
recurrentes superávits de la Seguridad Social
en los últimos años, permite reducir las cotizaciones. Desde el largo plazo, que el envejecimiento de la población hace inviable el
actual sistema de protección y que, por ello,
Les voy a proponer un ejercicio sencillo al
respecto. Tomemos los datos del Instituto
Nacional de Estadística y el informe de proyección demográfica que el Gobierno de España ha enviado a la Comisión Europea en el
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
251
MESA REDONDA
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Sabemos que tenemos un problema demográfico a medio plazo, problema demográfico
que tampoco es eterno. Las proyecciones que
hemos manejado hoy nos dicen que va a crecer sustancialmente el número de pensionistas en las próximas décadas, que continuará
el aumento de la esperanza de vida y la cuantía media de las pensiones nuevas. También
nos dicen que más tarde, llegando a mitad de
siglo, la tendencia del número de pensionistas será decreciente, una vez lleguen a la
jubilación las personas nacidas coincidiendo
con la bajada de las tasas de natalidad. Todo
ello, requiere atención y actuación, razonada
y razonable y, lo que es determinante, orientada a la preservación y refuerzo de nuestro
sistema de protección social, no a su reducción y sustitución por sistemas de autoaseguramiento privados, que es lo que subyace
detrás de algunos análisis y propuestas.
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En ese escenario, la hipótesis de una bajada de 2 puntos porcentuales en las cotizaciones sociales, trae como consecuencia que el
Sistema, hoy en superávit, pasaría a entrar
déficit a mediados de la próxima década y
consumiría el Fondo de Reserva a finales de
la misma. Si la reducción fuera de 5 puntos
porcentuales, el déficit sería inmediato, ya en
2009. Por tanto, transferir cotizaciones sociales a la cuenta de resultados de las empresas,
al margen de una visión global del Pacto de
Toledo, es algo que no podemos compartir, así
lo estamos manifestando con absoluta claridad.
Sistema. Son públicas y están explicitadas el
pasado 29 de abril en la comparecencia del
Secretario General de CCOO ante la Comisión de Seguimiento y Evaluación del Pacto
de Toledo.
O
otoño último. Estas proyecciones han de
tomarse con cautela como indica la evolución
de la población española en los últimos 10
años, en los que nadie previó su incremento
ligado a la inmigración. Pero demos por buena la proyección oficial. Partiendo de ella,
suponiendo que el peso del Producto Interior
Bruto que dedicamos a cotizaciones sociales,
9,75%, se mantenga estable; suponiendo que
el crecimiento de las pensiones nuevas del
sistema, siga la misma senda que en los últimos 10 o 15 años y, por tanto, en una situación de razonable estabilidad; incorporemos
un recorte de cotizaciones sociales a la baja
en 2 ó 5 puntos, como propone CEOE; consideremos ya una bajada del 3,5% del Producto
Interior Bruto para el 2009, que es el cuadro
macroeconómico del Gobierno (otras previsiones, como la del FMI prevén caídas de hasta
el 4%).
MI
NIS
Pretender aprovechar la situación de crisis
para reducir cotizaciones sociales, significa
endurecer notablemente el trabajo del próximo acuerdo de pensiones y de la Comisión de
Seguimiento y Evaluación del Pacto de Toledo. Las reformas que tenemos que abordar
deben tener en cuenta el medio y largo plazo
y estamos comprometidos con ellas. He aprovechado esta intervención de hoy, centrada
en las cuestiones que hoy se están debatiendo
en el marco del Diálogo Social, para recordar
algunas de ellas, especialmente la reflexión
sobre la estructura de ingresos y gastos del
252
Por otra parte, en febrero se ha aprobado
un Real Decreto-Ley con medidas urgentes y
una fuerte inyección de fondos públicos, que
ahora se tramita en el Congreso con dificultades como consecuencia de la composición
actual de la Cámara y la falta de mayoría parlamentaria.
En el marco del diálogo social, se está discutiendo un esfuerzo importante de inversión
y gasto público para activar la economía productiva, orientado a un modelo de desarrollo
más sostenible. La mejora de nuestra competitividad pasa por mejorar nuestro modelo
educativo y de formación, incrementando el
valor añadido de los bienes y servicios que
ofertamos. Debemos abordar nuestro modelo
energético, industrial,…
La evolución del empleo, en su cuantía y
en su retribución media, es clave para la sostenibilidad sana de nuestro sistema de pen-
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
GLORIA MORA CAMPOS
Septiembre. Esta práctica ilícita la hemos
denunciado de forma permanente en los consejos Generales del INSS y en las comisiones
Ejecutivas provinciales y centrales.
siones. Necesitamos más personas trabajando y con salarios medios más elevados. Eso
exige esfuerzo y un debate profundo sobre la
retribución del factor capital y el factor trabajo, sobre políticas fiscales y de gasto e inversión públicos.
NM
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Todo está en discusión ahora. Espero que
seamos capaces de aprovechar la oportunidad que nos impone la crisis y que no la resolvamos, una vez más, ganando tiempo.
Muchas gracias.
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GLORIA MORA CAMPOS
(UGT)
El titulo escogido para el seminario de este
año «El impacto de la crisis en el sistema de
protección social» parece que invita a la reforma, sobre todo si partimos del panorama
desolador que tenemos actualmente. Contamos con una tasa de destrucción de empleo
sin precedentes en España, así lo constatan
los datos de la EPA y del paro. La destrucción
de empleo con más de cuatro millones de
parado ha sido masiva en estos dos últimos
años, además la tasa es más elevada en el
empleo de la juventud que es precario, con
salarios bajos y una elevada rotación en el
empleo. A estos datos se añaden; un elevado
numero de parados de larga duración, sobre
todo de mayores de 50 años, y una tasa de
actividad de las mujeres escasa, la menor de
la Unión Europea. Todo esto acompañado de
un crecimiento exponencial de la economía
sumergida, sobre todo si tenemos en cuenta
los sucesos que están pasando de cómo hay
una gran parte de la población que está
pasando del empleo normalizado al empleo
de economía sumergida.
La Tesorería General de la Seguridad
Social a través del «Observatorio del Fraude
de la Seguridad Social» ha incorporado como
objetivo, entre otros, la persecución de esta
práctica. Pero creemos desde UGT que no es
suficiente y que o bien la tesorería o la Inspección de Trabajo deberían actuar de forma
más contundente, para que persiguiera a
estas empresas que, fraudulentamente, dan
de baja a sus trabajadores en el mes de Julio
y Agosto, y son las que incrementan el paro
estos meses de verano. Así se comprueba
como, el paro disminuyó el mes de junio en
50.000 personas, aproximadamente; sin
embargo los afiliados de la Seguridad Social
disminuyeron en 5.000, porque 30.000 de los
trabajadores fueron dados de baja y pertenecen al sector de educación. Esto no solamente
ocurre en educación, también ocurre en la
construcción, pero la construcción sólo lo hace
un mes. Lo llevan haciendo desde hace
muchos años, y en este momento causa un
mayor perjuicio en el incremento de las tasas
de paro y de afiliación.
Y me diréis ¿y cómo es esto? Todos los
años, y la Tesorería lo conoce, aprovechando
el periodo estival como probamos como
empresas, dedicadas a la educación dan de
baja a sus trabajadores en el mes de Junio,
finales de Junio, y les vuelven a dar de alta en
Las reformas que se plantean en los sistemas de protección social deberían comenzar
por una profunda reforma del mercado laboral español pues como ya he indicado con
anterioridad, a las tasas de empleo precario y
escasamente retribuido de los jóvenes y la
tasa de inactividad de los mayores de 55 años,
y la falta de empleabilidad de las mujeres lastran los sistemas de protección social, al
tener menos cotizantes y con unas cotizaciones más deficientes. Además hay que constatar que España detenta uno de los menores
gastos en protección social de la Unión Europea. Según los datos de Eurostat la protección social en Europa está en torno al 30% de
su PIB, mientras que en España está en un
19%. Nos queda mucho recorrido, mucho, 11
puntos de diferencia, no sólo en pensiones
sino en otros muchos más gastos. En los datos
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
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MESA REDONDA
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Para nosotros, desde la UGT, creemos que
la crisis se ha aguantado mejor en Europa por
nuestros sistemas de pensiones, incluidos los
mixtos. ¿Por qué? Porque el Estado ha actuado de protector. También en Estados Unidos
paradójicamente, está salvando empresas,
bancos. Yo creo que estamos en una revolución completa del sistema capitalista, y realmente hemos cambiado incluso fórmulas.
TR
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Es cierto como indican los expertos que los
modelos de protección social sobre todo en
Europa, van confluyendo en sistemas mixtos,
no hay modelos puros, ni de reparto ni capitalización en ningún país del mundo.
Algo diferente ha sucedido en los países de
capitalización pura. No hace falta que yo les
comente que es lo que ha sucedido en Argentina, qué está sucediendo en Chile, qué ha
sucedido en Uruguay, y, sobre todo, qué ha
sucedido, cómo hemos mandado a la pobreza
a la clase media trabajadora y pensionista en
Estados Unidos, que era el parangón de los
sistemas de pensiones privados de capitalización.
EI
Ahora yo os planteo, ¿qué tipo de reforma
queremos, una reforma paramétrica, es decir
en la que reformemos los números de años de
cotización, hagamos un alargamiento de la
vida laboral? Esta mañana han empezado a
decirnos algunas de ellas, o queremos una
reforma sistémica, y cuando digo una reforma sistémica es ¿queremos cambiar del sistema del modelo actual de reparto por el modelo de capitalización o por el modelo mixto?
caída de rentabilidad de la bolsa o les afecta
de forma inmediata la crisis financiera que
estamos ahora mismo padeciendo. Y son los
Estados los que al final palian la perdida de
los perceptores de pensiones, cuando en los
sistemas de capitalización el Estado no debería poner dinero, pero la realidad es que estamos en Europa y en Europa los ciudadanos no
van a quedar desasistidos.
O
que refleja Eurostat, somos el último país de
la Unión Europea en gastos de protección
familiar. Realmente, con la situación del
marcado de trabajo y la tasa de inactividad de
jóvenes y mujeres, si queremos que se incorporen al mercado de trabajo, si queremos que
la sociedad avance pero tenemos una protección familiar de las peores de Europa, tendremos que realizar reformas en el sistema de
protección social.
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En los modelos mixtos, actualmente, y no
quiero poner de ejemplo a Sudamérica, porque es el ejemplo que siempre se pone, voy a
poner a la Unión Europea, porque yo creo que
los asistentes deben de conocerlo. El modelo
mixto de pensiones de Suecia, el año pasado
ha perdido un 30%, por tener una gran parte
de su sistema en fondos privados de pensiones, en un sistema de capitalización. ¿Sabéis
quién ha paliado esa pérdida para los pensionistas? Ha sido el Estado Sueco. Entonces
¿para qué vamos a hacer una reforma? Yo os
hago este planteamiento, para qué vamos a ir
hacia una reforma de nuestro sistema de
reparto, hacía un sistema mixto de capitalización que en algún momento tenga problemas, de rentabilidad.
Si resulta que al sistema de capitalización
o al sistema mixto también les afecta la tasa
demográfica, así como la esperanza de vida
además sufren como ningún otro sistema la
254
¿Qué es lo importante, qué tendríamos que
hacer con este panorama que os he descrito
anteriormente? Pues todos los que creemos
en la Seguridad Social y no creemos en una
Seguridad Social de capitalización, sino en
una Seguridad Social de reparto, aunque con
matices, unos más que otros, creemos que tiene que tener una viabilidad financiera, y hay
dos opciones. Una reducir gastos, o dos incrementar recursos.
Reducir gastos significa reducir intensidad protectora, y el que no lo piense así es lo
que sucederá. Si alargamos la vida laboral o
si alargamos el número de años de cotización
disminuirá el porcentaje de las pensiones.
Esto es una realidad y podemos hacer las
cuentas cuando ustedes quieran, pero ésta es
una realidad.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
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ustedes los sindicatos son un poco hipócritas
porque usted nos da este discurso y luego a la
hora de la verdad pactan un ERE. La realidad laboral y social de cada empresa la conocen los representantes sindicales y los trabajadores de esa empresa, y si apostaríamos por
algo, es por lo que ha dicho esta mañana el
Ministro de Trabajo, serían los ERE’s de
reducción temporal.
O
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En definitiva, nosotros creemos que se tiene que producir el cambio del modelo productivo, sí, sé que es un mantra, pero tenemos
que cambiar por más empleo, de hecho lo ha
dicho CEPYME antes, menos precario y más
productivo. Fíjense ustedes, si seguimos
basados en una economía basada en el sector
de la construcción con empleos poco cualificados y no diversificados, no ayudaremos al
desarrollo tecnológico y a la mayor productividad del país. Llevamos dos días escuchando que necesitamos empleos más cualificados, más estables, más formados para que
tengamos más productividad, ésta es una
realidad y es por lo que nosotros apostamos,
en definitiva un empleo de calidad ,no precario y con unas retribuciones adecuadas, que
incrementen la cotización de los trabajadores.
DE
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Nosotros apostamos por incrementar
recursos y me dirán, por supuesto estamos
en contra de la postura de las organizaciones
empresariales de disminuir la cotización,
pero creemos que incrementar los recursos
no significa, necesariamente incrementar
las cotizaciones. Nosotros hablamos de
incrementar recursos a través de la separación de fuentes. Les recuerdo, más de 3.700
millones de Euros se siguen abonando para
los complementos a mínimos por parte del
sistema contributivo. Además hay que avanzar en los desarrollos del acuerdo y de la Ley
40, no sólo en la separación de fuentes, sino
en la integración de los regímenes especiales. ¿Por qué? Tanto del REASS como del
Régimen de Empleadas de hogar. ¿Por qué?
Porque más de 4.200.000 trabajadores cotizan por bases mínimas. Una parte corresponde a trabajadores del régimen de empleados de hogar, y otra al régimen agrario, que
cotizan a bases tarifadas y bases mínimas y
una gran parte también corresponde a los
trabajadores autónomos, que pueden elegir
sus cotizaciones, y por suerte o por desgracia, yo creo que es por desgracia para el sistema, eligen en muchos de los casos unas
cotizaciones inferiores o las cotizaciones
menores que pueden soportar.
MI
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Creemos que, hay que aumentar la edad
real y no la legal, que por cierto en España es
una de las tasas más altas de Europa. No sirve de nada aumentar a 67 años, como tiene
previsto Alemania, si realmente estamos
mandando a la prejubilación, y digo prejubilación eufemísticamente, porque en realidad
son parados de larga duración, a gente con 50
años o a gente con 52 años como ocurre en
algunas entidades. Apostamos por la prolongación voluntaria de la vida laboral como ya
se ha incorporado en el Ley 40/2007 y por
medidas disuasorias para los ERE’s, sobre
todo aquellos que lo único que hacen es reducir plantilla.
Esta mañana lo decía el Ministro de Trabajo, si con algún ERE nos tendremos que
quedar, que de hecho ustedes me dirán, pero
Las prestaciones complementarias forman
parte también del sistema de protección
social y apostamos por un desarrollo de de los
planes de previsión social complementaria de
empleo frente a los planes privados de pensiones, que lo único que sirven son de incentivación fiscal a las rentas más altas de los trabajadores. Creemos que hay que mejorar la
fiscalidad de los sistemas colectivos, es decir
de la previsión social complementaria de
empleo, frente a los sistemas individuales y
que hay que regular la gestión hacia una
inversión más segura.
En definitiva la reforma del sistema de
protección social es necesaria, pero desde la
UGT creemos que otra reforma es posible y no
necesariamente debe ir encaminada pro el
recorte del gasto, sino por el incremento de
los ingresos.
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SUMARIO
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MESA REDONDA
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El gasto en prestaciones de desempleo se
ha incrementado un 122%, y el número de
beneficiarios de las prestaciones ha crecido
un 91%. La necesidad de aumento de financiación de las Administraciones Públicas se
sitúa en un 26%, hasta abril. En 2007 decrecía un 6,7%, y esto tiene importancia porque
de alguna manera drena recursos para el sector privado y afecta a la actividad de las
empresas.
TR
AB
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Está claro que ya han hablado los anteriores ponentes de la situación de crisis en la que
nos encontramos. Yo empezaré por decir, (me
detendré muy poco en eso), que el diálogo
social es una herramienta, clara y constatada,
muy positiva, tanto en tiempo de bonanza
como en tiempo de crisis. En el marco de las
relaciones laborales ha demostrado su eficacia, es verdad que no hay que sacralizarlo,
pero tampoco que demonizarlo, por tanto tiene
su espacio, tiene su bondad demostrada en
muchos ámbitos y desde luego en el ámbito de
las relaciones laborales, institucionalizado o
no, es una herramienta que desde las organizaciones empresariales seguiremos apoyando.
EI
Agradezco tanto a la Secretaría de Estado
de la Seguridad Social, a todo su equipo, como
a la UIMP, que hayan invitado a estar aquí a
la CEOE, a quien yo represento, y en particular a mí, porque me es muy grato, ya que me
da la ocasión de ver caras conocidas y por tanto mi agradecimiento es tanto institucional
como personal.
deuda pública aumentará. Todo indicadores
negativos, malos, para nuestra economía,
nuestro mercado laboral. Lo que es más grave,
la desconfianza ha constreñido el consumo de
las familias y la inversión, y están en tasas
absolutamente desconocidas, el primero en el
menos 4%, y la segunda en el menos 13,1%. La
contracción del PIB se va a situar en torno al
menos 4% y lo que resulta más preocupante
desde el punto de vista social, las cifras de
paro, con 2,5 millones de trabajadores más en
el paro. En julio de 2007, recordemos, (y no
hace tanto), la creación de empleo estaba en
tasas del 3,4% y actualmente destruimos
empleo en tasas del 6,4%.
O
PILAR IGLESIAS
(CEOE)
MI
NIS
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La situación de crisis en la que estamos, es
evidente que se inició en julio de 2008, tras
una década de crecimiento por encima de los
países de nuestro entorno europeo, pero
entonces ya se produjo un primer repunte de
paro, sobre todo en el sector de la construcción, y se produjeron los primeros indicios de
que los mercados financieros tenían problemas en nuestro entorno, el fenómeno de las
«subprime» ya había empezado en el año
2006 en los mercados de titulizaciones. Los
expertos ahora nos sitúan en plena recesión y
la califican como la peor ocurrida en los últimos 64 años.
¿Cómo se traduce en el mercado laboral?
Pues 115.000 empresas desaparecidas, 1,3
millones de empleos desaparecidos. Tenemos
1,6 millones de parados más que teníamos en
el año 2007. El déficit público, según los organismos más solventes llegará al 10%. Nuestra
256
Yo no sé si se ha iniciado o no un cambio,
(los famosos brotes verdes), el Ministro ha
hecho referencia a algunos datos de la afiliación, en enero perdimos 180.000 cotizantes,
en junio hemos perdido 25.000, ojala que así
sea, pero en todo caso lo que sí que tenemos
claro es que el empleo es el primer invitado en
irse de la fiesta y el último invitado en incorporarse a la mesa y a la fiesta, y que el consumo es el motor que genera actividad, tira de
la inversión y está constatado, que no se recuperará hasta que crezca el empleo y la confianza.
¿Cómo afecta a nuestro sistema de Seguridad Social? Pues es evidente: 115.000 empresas menos inscritas dentro del sistema, de
ellas 51.086 en el sector servicios, 44.243 en
el sector de construcción, 15.149 de la industria y 4.388 de la agricultura. Teníamos 19,3
millones de afiliados en 2007, actualmente
tenemos 18 millones de afiliados, son cifras
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
PILAR IGLESIAS
superiores a las que teníamos en otras situaciones de crisis, como las del año 93 y 94, pero
el dato es importante, estamos perdiendo un
6,4% de los afiliados. Es evidente que esto
redunda en la recaudación, a pesar de que
todavía la previsión de liquidación de nuestro
sistema de Seguridad Social para este año se
sitúa, en términos de superávit, en torno a
3.000 millones de euros. Es evidente que en
un modelo de reparto como el nuestro, con un
90% de financiación de la protección social
con cotizaciones, si el 68% de esas cotizaciones lo aportan las empresas, si no hay un tejido empresarial potente, fuerte que cree
empleo, el empleo necesario para mantener
este sistema de Seguridad Social, el Sistema
tiene problemas.
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Pero, como les decía, el problema no es si
en el 2020 o en el 2029 se van a pagar las pensiones, sobre lo que no debiera existir dudas
ya que es una obligación de los poderes públicos. El problema es qué tasa de sustitución se
va a poder pagar, porque actualmente nuestra tasa de sustitución es importante, en
salarios medios relativamente menores, estamos en tasas de sustitución en torno al 81%, y
desde luego en los salarios más bajos nuestras tasas de sustitución por la política de
mínimos está en algunos casos por encima del
100%. Por tanto, el reto, importante de nuestro Sistema es ver el conjunto de medidas globales a adoptar y que actúan en todos los elementos paramétricos que configuran el Sistema. Ese es el camino que ha iniciado el Pacto
de Toledo y ése es el camino en el que la sociedad española parece que está de acuerdo en
recorrer, analizando las medidas a implementar para que nuestro sistema avance en
esa vía de sostenimiento.
MI
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Pero esto no es muy distinto, aunque lo
sean las características de la crisis, a otras
situaciones de crisis a las que nos hemos
enfrentado. Yo quiero recordar que el Pacto
de Toledo se gestó en un contexto de crisis
económica y se hizo entonces algo muy positivo y desde luego las Organizaciones Empresariales estamos en ese ejercicio también
ahora, que fue trascender de la situación
coyuntural del momento, ya que no se trata
de un problema de caja de un año, no se trata
de analizar el Sistema porque un año tengamos superávit o dos o tres años podamos
tener déficit en una situación de débil coyuntura económica, no, de lo que se trató entonces fue de hacer un diagnóstico sobre cuáles
eran los principales retos a los que se enfrentaba nuestro Sistema, y el diagnóstico está
hecho. Lo cito de pasada, (porque todos lo
conocemos) que es el reto demográfico, que
pone en cuestión la viabilidad económica del
Sistema en un futuro y da igual que sea el
2020, o el 2029, porque desde luego lo que sí
hacen las situaciones de crisis es anticipar el
efecto del problema demográfico y las de
bonanza retrasar el efecto del problema
demográfico, porque se puede ahorrar cuando
hay bonanza, cosa que a lo mejor en época de
crisis no se puede hacer. Por ello se ha podido
dotar de manera significativa y, (desde luego
imprevista para los interlocutores sociales) el
Fondo de Reserva, si la crisis se sostiene en el
tiempo no se podrá realizar ese ahorro, que
contribuye a la viabilidad futura.
Las Organizaciones Empresariales, han
participado intensamente, con distintos niveles de acuerdo, en los diferentes procesos de
diálogo social para desarrollar las recomendaciones del Pacto de Toledo, en las dos fases,
en el año 96 y en el año 2002 y en el año 2006
apostando por unos desarrollos. ¿Hemos
hecho bien los deberes?, porque claro, el problema es que si acordamos trabajar en unas
líneas y luego no se hacen bien los deberes,
cuando surgen situaciones coyunturales de
crisis económica de las empresas se encuentran con mayores dificultades, porque el componente del coste social es un elemento
importante en el coste laboral.
Primeros deberes que nos dimos, y aquí se
ha hecho referencia a ellos, separación de fuentes, financiación de los complementos de mínimos de manera progresiva con un compromiso
de llegar al año 2012, a que la cotización, la
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
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MESA REDONDA
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Las Organizaciones Empresariales plantean en el diálogo social, que si se ha hecho un
gran esfuerzo por las empresas españolas en
época de bonanza para financiar estos incrementos de políticas de mínimos, para financiar la solidaridad y para dotar al Fondo de
Reserva con 58.000 millones de euros, en
momentos de crisis como ésta es difícil comprender que el Sistema siga dando unos
resultados excedentarios de más de 3.000
millones de Euros, mientras que hay cientos
de miles de empresas que van a desaparecer,
que han desaparecido, y trabajadores de edad
que pueden ver en peligro el mantenimiento
de sus empleos y que podían ver como una
medida de reducción de los costes sociales, les
comportaba un incentivo y una ayuda para
mantenerse en el empleo.
MI
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¿Qué ha pasado para que esto ocurra?, ya
que, en principio, no tiene lógica, porque los
cotizantes cada vez cotizan por bases más
altas, luego el número de los que entran en
complementos de mínimos tenía que haberse
reducido y el gasto total tenía que haber
reducido. Es presumible que, cuando en 2002
el Gobierno asumió un compromiso, hizo
unos cálculos sobre la base del gasto de aquel
año, teniendo en cuenta lo que iba a tener
que ir asumiendo cada año, e hizo un reparto
teórico por igual para 12 años de 306 millones de Euros cada año. Con la teoría de los
306 millones, si el gasto se hubiese ajustado
a esa lógica de menor número de perceptores
y lógicamente menor gasto total, estaríamos
en mejor situación en financiación por las
cotizaciones. ¿Por qué no lo estamos? Pues
porque por las políticas de mínimos, que han
incrementado las pensiones mínimas de
manera muy sensible e importante, sobre
todo desde el año 2005, del 2002 a ahora el
gasto en complementos de mínimos ha crecido un 55%.
Ya se han expuesto las diferencias de las
cotizaciones en los países europeos de nuestro
entorno. Estamos 10 puntos por encima de la
media europea los empresarios españoles,
solamente Bélgica nos gana, todos los demás,
Francia, Alemania, Finlandia, Holanda,
todos pagan por debajo su porcentaje de cotización a la protección social y esto es muy
importante como elemento estructural, porque en época de bonanza competimos, pero en
época de crisis también tenemos que competir y competimos con las empresas europeas y
con empresas de países emergentes como la
India, como China, como Singapur, donde los
modelos de protección social son prácticamente inexistentes.
O
aportación de las cuotas fuera cero para complementos de mínimos y la prestación se financiará por aportación del Estado. ¿Cómo se ha
hecho? Pues regular, bastante regular, porque
ya que en el año 2009, aunque se inició en el
año 2002, la aportación del Estado sigue financiando el 37% del gasto de complementos de
mínimos y el resto 63% lo pagan las cotizaciones sociales, en una cuantía, según presupuesto, de 4.096 millones de euros.
Algo ha fallado porque resulta que en estos
momentos las cotizaciones están soportando la
financiación de más de 3.122 millones de euros
que no le correspondería. Es decir, si hubiese
sido equilibrado el reparto del gasto por doceavas partes, este año las cotizaciones sociales
tenían que haber financiado 1.600 millones de
euros. Financian 4.000, lo que en términos de
valor del punto de cotización empresarial al
Régimen General, representa 1,47 puntos. Por
tanto parece evidente que las empresas están
haciendo un esfuerzo extraordinario.
258
Voy a terminar haciendo una breve referencia a otro asunto que está en este momento planteado por las Organizaciones Empresariales en el diálogo social, que es el absentismo laboral. El absentismo laboral no ha
dejado de crecer según los datos disponibles,
sobre todo el que va vinculado a la incapacidad temporal por contingencias comunes en
el que los datos de las Mutuas, y del INSS,
permiten decir que no ha disminuido y representa el 66% de las horas no trabajadas
(Encuesta de Coyuntura Laboral), y a pesar
de que las Organizaciones Empresariales rei-
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
ELÍAS APARICIO BRAVO
Desde el nacimiento de CEPYME en 1978
y a lo largo de toda nuestra trayectoria, la
Seguridad Social española y nuestro Sistema
de Protección Social ha sido objeto de prioritaria atención y dedicación para nuestra Confederación.
teran de manera permanente ante la Seguridad Social que las empresas pagan directamente la prestación en más del 60% de los
procesos que tienen una duración menor de
15 días y no se implantan procedimientos de
control para los procesos de más corta dirección, no se establecen mecanismos de seguimiento para las empresas y el absentismo es
un elemento que incide en aumentar los costes laborales en la competitividad de las
empresas y también lo hace en términos de
creación de empleo y mantenimiento de
empleo, porque en definitiva son costes económicos.
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El Sistema de Seguridad Social español es
importante para CEPYME no sólo por la
magnitud del mismo, por su enorme dimensión en términos económicos, no sólo porque
la financiación de este gigantesco sistema de
transferencias sociales se financie mayoritariamente por cotizaciones empresariales; la
Seguridad Social española es especialmente
importante para CEPYME por el valor que
este Sistema de Protección Social tiene como
instrumento esencial de cohesión social, de
estabilizador estructural y por su imprescindible papel en la vertebración de la sociedad
española.
TR
AB
AJ
Las Mutuas de Accidentes de Trabajo y
Enfermedades Profesionales de la Seguridad
Social, que tienen la competencia legal de
gestión, no tienen herramientas en términos
semejantes al INSS, y ven como cada vez el
proceso de publificación y de intervencionismo administrativo creciente las va mermando su capacidad de dar a las empresas servicios eficientes y eficaces y consecuentemente
a los trabajadores de las mismas.
Son décadas de participación activa y
constructiva en los procesos de diálogo, negociación y concertación mediante los correspondientes Acuerdos Sociales en los que
hemos traducido nuestra actividad y nuestro
compromiso.
MI
NIS
TE
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DE
Estos son temas planteados en el diálogo
social, sobre los que habrá que trabajar para
intentar trasladar a los otros interlocutores
la importancia que tienen, contribuyendo
también a que nuestro Sistema de Seguridad
Social siga teniendo una vida larga sobre todo
en términos de viabilidad. Gracias por su
atención.
ELÍAS APARICIO BRAVO
(CEPYME)
Mis primeras palabras son de gratitud por
darme la oportunidad de transmitir y explicar,
en representación de CEPYME, la Confederación Española de la Pequeña Y Mediana
Empresa, los análisis, reflexiones y propuestas de nuestra organización sobre un área,
como es la Seguridad Social, que afecta a nuestra convivencia y a nuestra economía de un
modo absolutamente prioritario y estratégico.
No voy a insistir más de lo preciso en datos
que se conocen sobradamente. Para 2009, el
Presupuesto total de gastos del Sistema
asciende a más de 125 mil millones de euros
(125.007.420.000), de los cuales las pensiones representan el 74’7%, esto es, más de 93
mil millones de Euros. (93.493.485.490
Euros).
Estos gastos se atienden con un montante
total de cotizaciones sociales que ascienden,
según el presupuesto de ingresos de este año
2009 a más de 112 mil millones de euros
(112.436.610.000), lo que supone casi el 90%
(89,94%) del total de los ingresos de la Seguridad Social.
Tampoco me voy a extender innecesariamente pero sí recordaré de manera precisa la valoración especialmente positiva que merecen las
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
259
MESA REDONDA
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A nuestro juicio, la sostenibilidad a medio
plazo de nuestro sistema público de Seguridad Social debe fundamentarse en el empleo,
en el crecimiento del empleo para ser más
exactos, fruto de un crecimiento económico
sano y sostenido, con base en una estructura
económica y social competitiva, que permita
seguir afrontando el nivel de prestaciones
creciente derivado del envejecimiento de
nuestra sociedad.
TR
AB
AJ
Igualmente, creo que es especialmente
valioso el compromiso social y político de
hacer coincidir una observación permanente
del funcionamiento del Sistema, al servicio de
una voluntad de adecuación y reforma permanente del mismo, desenvuelto en un marco de consenso amplio o muy próximo a la
unanimidad, lo que permite llevar a cabo los
elementos de corrección imprescindibles para
asegurar la viabilidad del Sistema.
Las posibilidades de actuar para modificar
la estructura demográfica son seguramente
necesarias, y aunque se pudieran considerar
de alcance limitado, deben examinarse. Asimismo, puede existir más margen de maniobra para actuar en los elementos de ajuste en
las prestaciones del sistema, y aunque las
probabilidades de actuación al respecto también puedan tener recorrido más o menos
limitado, deben explorarse e intentarse seriamente.
EI
Creo que también merece la pena destacar
la eficacia contrastada y la potencia de las
instituciones e instrumentos de gestión del
Sistema de Seguridad Social, lo que permite
tener un conocimiento fiable, preciso y en
tiempo muy útil, tanto para tener un buen
diagnóstico de situación como ayudar a hacer
los necesarios pronósticos para emprender
reformas o soluciones.
las prestaciones de la población pensionista
que exista en cada momento.
O
estrategias e instrumentos consolidados y contrastados por su eficacia a lo largo de los años
precedentes para abordar de manera permanente los análisis, el seguimiento y las propuestas de adaptación del Sistema con el objetivo de
hacerlo sostenible y viable de futuro.
TE
RIO
DE
Hay quien dice que el presente no existe,
que solo hay pasado y futuro. Desde luego, a
día de hoy, tengo por cierto que el pasado
inmediato es bien diferente del futuro más
próximo.
MI
NIS
Venimos de una década de crecimiento
económico y de empleo sin precedentes históricos conocidos, y de futuro estamos aún
inmersos en una crisis que tampoco tiene precedentes homologables y que va a dejar huella en nuestro sistema productivo, como en el
resto de Europa y probablemente en el resto
del mundo.
Los elementos determinantes del equilibrio, y por tanto de la viabilidad de futuro de
los sistemas de protección social de reparto
puro como es el caso español, se asientan en
la estructura demográfica de la población
protegida y en el empleo capaz de financiar
260
La viabilidad de futuro de nuestro sistema
de protección social va a depender, por tanto,
a nuestro juicio, de la capacidad que debe
alcanzar nuestro sistema productivo en su
conjunto para generar un crecimiento económico equilibrado y sólido en el concierto de la
competencia internacional en la que estamos
inevitablemente desenvolviendo nuestra
actividad cotidiana.
Quisiera resaltar, cuando me estoy refiriendo a la competitividad del sistema económico español, que no hablo sólo de la necesidad que tenemos las empresas de que se
genere un marco que favorezca y potencie
nuestra capacidad competitiva: creo que es el
conjunto de la sociedad española la que tiene
que ser competitiva dentro del concierto de
concurrencia global en el que desenvolvemos
nuestra actividad.
Este camino y este esfuerzo es cada vez más
necesario afrontarlo y definirlo como esfuerzo
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
ELÍAS APARICIO BRAVO
manencia en el mercado de trabajo de
las personas con especiales dificultades, así como incentivar la prolongación voluntaria de la vida laboral más
allá de la edad de jubilación, y para
estimular el empleo indefinido.
Por lo tanto, es fundamental definir políticas económicas, presupuestarias, fiscales,
educativas, laborales, políticas estructurales
al fin, que orienten a ese fundamental objetivo y propósito que es aumentar el grado de
competencia de nuestro sistema socio-económico en su conjunto.
Por otra parte, la equiparación progresiva de nuestros costes salariales indirectos con nuestros principales competidores, pone un horizonte de necesaria
reducción de las cotizaciones empresariales al servicio del crecimiento del
empleo.
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del conjunto de la sociedad, sector público y
sector privado, porque en realidad ya no sólo
competimos entre empresas, competimos países y sistemas económicos más amplios y más
complejos entre nosotros y hacia el exterior en
una economía globalizada.
Dejando ese plano de enfoque muy general
para acercarnos más a las medidas concretas
creo que podemos tener en cuenta como elementos de reflexión dos ámbitos bien claros:
EI
O
11.Edad de jubilación. Hay que proseguir
en la consecución del objetivo de que la
edad real de jubilación se aproxime a la
edad legal y continuar avanzando en la
incentivación para que se produzca la
prolongación de la vida laboral más allá
de la edad de jubilación.
DE
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Primero, el que se refiere a lo que están
haciendo y lo que proyectan realizar países de
nuestro entorno socio-económico con sistemas
o modelos de Seguridad Social similares o
parecidos al nuestro. Las medidas experimentadas por otros ya en curso o en proyecto, nos
pueden resultar útiles o ilustrativas para acomodar nuestras propias estrategias de reforma.
10. Carácter contributivo del Sistema. Es
necesario seguir avanzando en el objetivo de lograr una mayor proporcionalidad entre las pensiones y el esfuerzo de
cotización realizado.
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Segundo, y no menos importante, es proseguir con el cumplimiento y ejecución de las
medidas y recomendaciones previstas ya en
la renovación del Pacto de Toledo en 2003, a
las que en muchos casos, aún les queda un
importante recorrido. Y me referiré en concreto a las recogidas en su numeración original con los siguientes contenidos resumidos:
1. Separación y clarificación de las fuentes de financiación. Queda pendiente
de concluir la completa asunción de la
financiación de los complementos de
mínimos por los Presupuestos Generales del Estado.
6. Cotizaciones orientadas al empleo. Las
bonificaciones y exoneraciones de cotizaciones son un instrumento muy útil
para favorecer la incorporación y per-
14.Sistema complementario. Sigue siendo
preciso impulsar el mayor desarrollo de
la previsión social complementaria.
Fundamentalmente, como tendré ocasión de exponer más adelante, incorporando a este sistema complementario,
voluntario y libre, determinadas contingencias sociales y prestaciones más
coherentes con la naturaleza complementaria que con las características propias del sistema público contributivo.
15.Nuevas formas de trabajo y desarrollo
profesional. Habrá que estar muy atentos al desarrollo de estas nuevas exigencias para hacer las adaptaciones
necesarias.
17.y 18. Sólo me referiré en los puntos 17 y
18 a las posibilidades y retos que supo-
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SUMARIO
261
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Desde la perspectiva comparada es necesario destacar que la gran mayoría de los países de la Unión Europea no regulan ninguna
modalidad de cese de actividad de los autónomos tal y como se propone en ese Informe, y
los pocos países de la Unión Europea que lo
hacen, además de que la voluntariedad es
común a muchos de ellos, no son países homologables al nuestro ni en su estructura socioeconómica ni en sus Sistemas de Protección
Social. Aún así, algún modelo que podría ser
interesante y de utilidad, como es el caso de
Dinamarca, no ha sido ni siquiera estudiado.
TR
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Hace unos momentos me he referido a la
necesidad de desarrollar la previsión social
complementaria. Como último bloque de mi
intervención voy a terminar haciendo una
referencia con algún detalle a un intento aún
teórico, que juzgamos muy poco consistente y
bastante negativo, de ampliación del Sistema
Público de Protección Social mediante la pretensión de establecer una prestación por cese
de actividad para los autónomos, que se integraría como contingencia protegida por la
Seguridad Social.
Valoramos negativamente que el Informe
de los expertos no haya dedicado una sola
línea a estudiar alternativas técnicas de
financiación de esa prestación mediante
aportaciones voluntarias, con beneficios fiscales y sistemas de gestión equiparables a los
sistemas de previsión social complementaria.
EI
Vamos a tener que observar cómo se comportan factores que en tiempos relativamente
recientes tuvieron una repercusión relevante
en el cambio de la estructura demográfica
española, como es el caso de la inmigración, o
de la importante y valiosa incorporación de la
mujer a la actividad laboral, junto con otros
elementos como pueden ser la incidencia de
las prestaciones médicas y asistenciales en la
prolongación de la expectativa de vida de
nuestra sociedad.
Rechazamos el establecimiento de esta nueva contribución, en la configuración propuesta,
porque supone la creación de un nuevo impuesto que gravaría la actividad de los Autónomos
en contra de las directrices de la Unión Europea, de las del propio Gobierno, y de lo que exige la situación y las expectativas económicas
en estos momentos para mal atender una necesidad también mal entendida. Los autónomos
no necesitamos más impuestos.
O
ne el desarrollo de un sistema integrado de la dependencia y la discapacidad.
RIO
DE
A nuestro juicio, este Informe en su día
encargado por el Ministerio de Trabajo sobre
esta materia, intenta dar cobertura a un
planteamiento apriorístico y demagógico del
llamado «desempleo para los autónomos».
Las principales críticas que dirigimos a
este Informe son las siguientes:
Del mismo modo consideramos desproporcionada la ampliación del ámbito de la ges-
TE
Alguna parte de la doctrina jurídica ha
calificado este tipo de iniciativas como de
«legislación de propaganda». Si hay algo que
está de sobra en nuestro sistema de Seguridad Social son propuestas de este tipo, probablemente poco pensadas y poco elaboradas
con una visión de futuro.
Asimismo, valoramos negativamente el
contenido del Informe porque los fundamentos de financiación del mismo suponen una
gran desproporción entre el universo de cotizantes y los posibles beneficiarios, una desproporción de los gastos de gestión previstos
y una gran desproporción del remanente
estructural que el modelo establece, con el
agravante de que en la propuesta gran parte
de los autónomos cotizantes no podrían nunca acceder a la prestación, con lo que la cotización para esa grandísima mayoría de autónomos tendría carácter confiscatorio.
MI
NIS
Los problemas van a venir cuando ciertos
contenidos teóricos, quieran convertirse en
textos normativos y acomodar la realidad a
los mismos para así poder aplicarlos.
262
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
ELÍAS APARICIO BRAVO
cas de la inactividad sobrevenida de los autónomos.
tión pública asociada a una mayor burocracia, cuando habría alternativas más eficientes y eficaces en el ámbito del aseguramiento
Creo que debo poner fin a mi intervención
reiterando mi gratitud y reconocimiento, quedando a su disposición para atender, en la
medida de mis posibilidades, las cuestiones
que tengan a bien plantearme.
privado y la capitalización individual, con las
adaptaciones precisas para ajustar este
modelo general vigente de planes de pensio-
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nes individuales a las características específi-
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Mesa Redonda integrantes Pacto
de Toledo: «El proceso de reforma
de la Seguridad Social en el marco
del Pacto de Toledo en un contexto
de crisis»
quiera, pero yo todas estas disertaciones las
pongo en el mismo platillo. Todas me parecen
un brindis al sol. ¿Por qué? Porque no es comprobable. Lo único certero es el momento.
O
Miren ustedes, el sistema de Seguridad
Social cada día hay que adecuarlo a la realidad cambiante de un país. La realidad del
país de hoy no es la de hace diez años, y no
será la de dentro de diez años. Y la virtud que
tiene el Pacto de Toledo es que nos da la
herramienta para ir haciendo aquellas modificaciones del sistema en un marco de consenso. Reformas que puedan ser asumidas por
todos, y subrayo ese todos, pues lo que no
podría aceptarse es una reforma donde una
parte importante de la población quedase al
margen. Y dicho esto, sería igual que hiciéramos la reforma en el Congreso de los Diputados con un consenso político, al margen de los
agentes sociales, o viceversa, que la hicieran
los agentes sociales al margen de los partidos
políticos. Lo más importante para mí es,
pues, el consenso.
TR
AB
AJ
Buenas tardes a todas y a todos. En primer
lugar, me gustaría agradecer a los organizadores del Curso su invitación a participar en
esta mesa redonda, participación que me va a
permitir fijar mi posición y la de mi Grupo
Parlamentario y también, si me permiten
decirlo de esta forma, reafirmarme en estas
posiciones.
EI
ISABEL LÓPEZ I CHAMOSA
Grupo Parlamentario Socialista (GS)
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Me explico. Si escucho a mi compañero
Llamazares es cierto que lo que dice me es
familiar y me suena bien. Ahora bien, no es
menos cierto que confrontando esas «ideas»,
algunas de ellas tan bonitas, con la realidad,
nos daremos cuenta que ponerlas en práctica
es otro cantar. Si escucho a mi compañero
Tomás me pasa un poco lo mismo, pero por el
otro extremo. Es entonces cuando me digo:
«caray, está claro que los socialistas mantenemos la posición adecuada, intermedia, la
que hay que mantener». Me reafirmo, pues,
en mis posiciones.
Lo decía el Sr. Llamazares, en los próximos meses –ya lo hemos visto– se ha cuestionado que si dentro de 25 años, que si dentro
de… «x» la viabilidad del sistema es insostenible. También escuchamos a aquéllos que
dicen que la Seguridad Social no hay que
tocarla. Todo el mundo puede decir lo que
¿Hay que hacer reformas? Claro. Miren yo
siempre pongo un ejemplo. En estos momentos, creo que lo decía Inma, tenemos una
Ponencia estudiando la pensión de viudedad.
Cuando la pensión de viudedad fue diseñada
en nuestro país no había divorcio –una vez
que te casabas era para toda la vida– y además el rol de la mujer se situaba dentro de la
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
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Por lo que se refiere a la pensión de viudedad en relación con esta mayor correspondencia entre cotización y prestación, el otro día
en la Ponencia de viudedad el Director General del INSS nos recordaba que siendo cierto
que la pensión de viudedad es, en términos
generales, el 52% de la base reguladora que
corresponda, no es menos cierto que la cuantía de la pensión se determina teniendo en
cuenta los dos últimos años de cotización del
causante, mientras que para la jubilación se
tienen en cuenta los últimos 15 años. Quiere
ello decir, que si bien es cierto que es el 52%
de una determinada base, esa base se calcula
sobre la media de dos años, siendo en consecuencia superior a una media de 15 años. Se
ha relativizado el porcentaje en función de los
años de cotización tenidos en cuenta para la
determinación de la base reguladora.
DE
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Por lo tanto no se puede negar que necesitamos reformas y que necesitamos adecuar el
sistema al día de hoy, partiendo de que, yo lo
creo, tenemos el mejor sistema del mundo, lo
digo con absoluta tranquilidad. Ahora bien,
les admito que puede tener dos problemas:
uno, tres millones y medio de pensiones mínimas. Este sí es un problema gordo del sistema. Es cierto que se trata de pensiones derivadas de cotizaciones de hace más de 10 o 15
años, donde una parte importante de las mismas lo son de viudedad. De nuestras alrededor de ocho millones y medio de pensiones,
2.300.000 son pensiones de viudedad. El otro
problema real, al que hay que encontrar solución, son los vaivenes de un mercado laboral
con incidencia directa en las pensiones que de
futuro han de cobrar nuestros trabajadores.
pensiones? Pues seguramente sí. ¿Habrá que
tener en cuenta todas las cotizaciones efectuadas a lo largo de nuestra vida laboral? No,
toda la vida laboral no. Pero habrá que buscar fórmulas que contemplen más años que
en la actualidad.
O
denominada economía no productiva, es
decir, al cuidado del hogar y de los afectos. No
había más posibilidades. Estas circunstancias determinaron la configuración legal de la
pensión de viudedad. ¿Sirve ese modelo para
el día de hoy, para la España de hoy? No, no
sirve. Y no sirve desde el momento, por ejemplo, en que una pensión de viudedad derivada
de un salario medio de 1.200-1.300 euros puede repartirse entre 3 o 4 viudas, o entre 3 o 4
viudos.
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Cuando un trabajador me dice: «me han
jubilado anticipadamente y la Seguridad
Social me ha quitado el 40% de mi pensión».
Yo le digo: «la Seguridad Social no ha sido, ha
sido el mercado de trabajo. Ha sido tu empresa que te ha echado a la calle a una determinada edad. El sistema responde a la situación
en que te ha dejado el mercado laboral y te
aplica los coeficientes reductores que corresponden como consecuencia de tu jubilación
anticipada».
Pues bien, yo creo que son estos dos los
grandes problemas que tiene el sistema. Y
hay que corregirlos. ¿Cómo? Pues habrá que
encontrar la forma. En relación a este último,
¿es verdad que habrá que avanzar en una
mayor correspondencia entre cotizaciones y
266
Esto nos ilustra un poco sobre lo complicado de nuestro sistema.
Hemos hecho reformas. Y también hay que
poner orden en esas reformas. Nuevamente
me explico, yo escucho a Tomás en el tema de
la jubilación y me digo: «estoy de acuerdo en
que hay que incentivar que la gente que pueda siga trabajando más allá de los 65 años».
Yo entiendo, por ejemplo, que nosotros, o un
profesor, podamos seguir trabajando con 66,
67 años. Ahora bien, ¿es lícito aplicar esa misma edad de jubilación a un conductor de un
trailer que hace miles de kilómetros; a un
señor que está en un andamio; a un señor que
está en una mina; a un señor que está a turnos continuos? Pues no. Entonces, yo creo que
sí hemos de hablar de prolongación de la vida
activa, pero teniendo en cuenta que debemos
articular fórmulas de jubilación flexibles que
tengan en cuenta también la profesión que se
desempeña.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
ISABEL I LÓPEZ CHAMOSA
supuestos Generales del Estado. Y esto es
una decisión de todos. Dicho esto, en los últimos años hemos pasado de 300 millones de
aportación a los complementos a mínimos a
1.900 millones. Es decir, que algún paso se ha
dado en esa línea de separación.
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Por lo tanto, hay que tener mucho control
de las reformas que hacemos, no vaya a ser
que se consiga lo contrario de lo que se pretende. Ahora bien, reformas sí; reformas sí en
la medida en que puedan ser consensuadas.
Imagínennos a nosotros cuatro negociando en
una mesa. Evidentemente, lo que ustedes
han oído aquí se traduce también en la negociación. De tal modo que, cuando uno dice
blanco, el otro dice rojo, el otro dice amarillo y
el otro dice verde. Tenemos que encontrar un
color que nos vaya a todos y que además, después, los agentes sociales también aprecien
adecuado. Las negociaciones son complicadas, pero me muevo en la confianza de que lo
conseguiremos, y añado, sin tardar los tres
años que duró la reforma pasada.
No creo que debamos permitir ninguna
rebaja de las cotizaciones sociales. No lo creo.
Si hacemos una rebaja de las cotizaciones
sociales –no en 5 puntos como dice la patronal, aunque conociendo a la patronal seguro
que con 2 puntos se conformarían–, debemos
saber que, por ejemplo, con estos 2 puntos de
rebaja estamos cambiando el sistema de
financiación de la Seguridad Social. Y lo estamos cambiando porque esa rebaja supone que
la Seguridad Social entre automáticamente
en déficit y habrá que sacar dinero de otro
lado. Esas son las consecuencias y debemos
tenerlo claro. Y sobre todo debemos ser coherentes. No se puede pedir rebaja de cotización
y encima estar lanzando el mensaje de que el
sistema en 25 años no aguanta.
NM
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Cuando gobernaba el Partido Popular ya
se legisló sobre una jubilación gradual y flexible. En aquel momento, el Grupo Socialista
pensó, y creo que Grupo Popular también,
que esa jubilación gradual y flexible iba dirigida fundamentalmente a aquellos trabajadores que encontrándose en el tope máximo
sabían que al llegar a los 62 años no iban a
cobrar más, entonces se posibilitó que pudieran jubilarse por acuerdos individuales con la
empresa. Pero resulta que se nos «coló gente»
para la cual no estaba pensada la reforma.
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La reforma del Pacto de Toledo del 2003 la
empezamos a negociar en el 2000. Tardamos
tres años, pero fue positiva. Y esta reforma
que vamos a afrontar también lo será. Estamos trabajando desde el 1 de Octubre de
2008. En ese tiempo hemos tenido que escuchar a todo el mundo. El profesor que viene y
nos dice que esto es una maravilla; el otro que
viene y que dice que esto no tiene futuro, que
hay que recortar … Al Presidente del Banco
de España, al Presidente de la Patronal, a los
Secretarios Generales de los Sindicatos, etc.,
un largo etcétera. Los hemos escuchado a
todos. Ahora tenemos que concretar.
Miren, yo creo que es verdad que hay culminar la separación de fondos. Hemos de conseguir que los mínimos se paguen con los Pre-
Yo creo que hay que ir haciendo reformas.
Hay que ir adaptando contributividad a pensión. Hay que adecuar la pensión de viudedad
a la situación real del momento, teniendo en
cuenta que una cosa son las mujeres que ahora son viudas y que tienen más de 60 o 65
años; otra las mujeres que se sitúan en una
franja de edad de 50 años o más, que puede
que no tengan pensión propia; y aquellas
otras que sí tienen pensión propia. No se puede dar el mismo tratamiento a una viuda con
pensión propia que a una viuda sin pensión,
tiene que haber una diferencia de trato.
Hemos de trabajar pensando que la pensión
de viudedad hoy es necesaria, imprescindible,
pero a lo mejor dentro de 25 años no, siendo
más necesario reforzar la pensión de orfandad
o la protección a los hijos. Dicho esto, remarco:
soy consciente de que hoy hay una franja de
mujeres que todavía en los próximos 20 o 25
años necesitará la pensión de viudedad.
El Fondo de Reserva. Miren, hoy hablamos
del Fondo de Reserva y todos decimos «no
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MESA REDONDA
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Mira, yo soy de las que pienso que si los
trabajadores tuviéramos ratos de lucidez
haríamos una gran manifestación pidiendo la
subida de impuestos. Pidiendo una subida de
impuestos en la cual cada uno pagara en función de sus ingresos y que contribuyera a un
mayor sostenimiento de los gastos. Pero la
realidad es otra y la realidad es que subiendo
impuestos no se consiguen los votos suficientes para gobernar el país. Esa es la realidad.
Si realmente fuéramos así de inteligentes,
Llamazares tendría 100 diputados en el Congreso y debería ser la alternativa al PSOE.
Pero no es la alternativa al PSOE. La alternativa al PSOE la tengo aquí al otro lado, y
este señor no plantea aumento de impuestos,
plantea rebaja de impuestos o distribución
distinta.
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Hace 3 años no podíamos invertir en deuda
pública española, el nivel de endeudamiento
del país había bajado tanto que si la Administración de la Seguridad Social invertía sus
activos en esta deuda, en la poca que había,
impedíamos la inversión de nuestros ciudadanos. Ésta era nuestra realidad, no es un
invento. Entonces tuvimos que invertir en
deuda francesa, alemana, de los Países Bajos.
Esa situación económica de los años 2005,
2006, 2007 se revierte en 2008 como consecuencia de la crisis económica y, como es lógico, se empieza a deshacer posiciones en deuda
extranjera vencida, sustituyéndola por deuda
española.
vamos a tener un poco más de discusión. Por
ejemplo, decías, o parecía que decías, que se
recurre al aumento ficticio de afiliaciones.
Eso hoy, con el funcionamiento de nuestra
Seguridad Social, es imposible. No hay ningún Secretario de Estado, no hay ningún
Director General de Tesorería que pueda llegar y decirle a los funcionarios en cuestión:
«oiga, auménteme 200.000 cotizantes, póngamelos donde quiera». No es posible. Los gestores de la Seguridad Social y también el funcionamiento del sistema lo impiden. Por lo
tanto, supongo que pretendías decir otra
cosa.
O
podemos ir al mundo especulativo porque…».
Totalmente de acuerdo. Pero es que nunca
nadie pretendió invertir el Fondo de Reserva
con algún tipo de riesgo. Ahora bien, tenemos
que realizar dos reflexiones. Una, tenemos un
Fondo de Reserva de 56.000 millones, creciendo. No es lo mismo hablar hoy que hablar
hace 2 o 3 años del Fondo de Reserva.
MI
NIS
TE
RIO
DE
TR
Esa era la situación entonces, creo mal
entendida por el Grupo Popular. Como recordaran ustedes en aquel momento se estaba
vendiendo ENDESA, y aquí los compañeros
pensaron que lo que queríamos era comprar
ENDESA. Pues no. Lo que queremos es que
un Fondo lo suficientemente bien dotado
como se encuentra ahora pueda ser invertido
sin riesgo. Y esta es la otra cuestión. Se necesita asesoramiento en inversiones, gente que
realmente entienda de inversión, y luego
también ver qué se puede hacer. Y yo digo
una cosa, como reflexión personal de Isabel
López, no tiene ningún sentido que la Seguridad Social, o sea todos los trabajadores, tengamos el dinero invertido en deuda pública y,
por otro lado, el Estado esté necesitando dinero para el desempleo, por ejemplo. Es decir,
habrá que hacer esas reflexiones.
Y hay cosas que decía Tomás… Mira, yo…,
no te replico, no; pero hay cosas que dices que
prefiero interpretar como errores, prefiero
pensar que te has equivocado, porque sino
268
Por lo tanto digamos que hay que ir gobernando también en función de programas electorales y de compromisos. A lo mejor, si a mí
me hubieran dejado, no hubiera puesto en
marcha la medida de los 2.500 euros por nacimiento, o lo hubiera hecho de otra manera. Lo
mismo digo de la puesta en marcha de los 400
euros. Pero les puedo asegurar que si el Partido Socialista me presentara a mí de cabeza
de lista en vez de a Zapatero tendríamos tantos Diputados como Llamazares en la actualidad.
Bueno, no me alargo más.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
TOMÁS BURGOS
Para concluir les digo: Reformas sí. Pacto
de Toledo sí, como el instrumento que nos
permite alcanzar acuerdos. Y vamos a alcanzar un acuerdo en su seno porque vamos a
negociar aquellas reformas que entre todos
podamos asumir. Vamos a transmitir a los
jubilados, yo siempre los menciono a ellos,
que las reformas de la Seguridad Social tan
sólo les afectan para mejorarles la pensión.
Les vamos a dar tranquilidad. Y vamos a trabajar para que los que están por nacer hoy
también puedan tener perspectivas de cobrar
pensión el día de mañana. Al igual que yo,
que también aspiro a cobrarla aún quedándome diez años.
conspiración de carácter especulativo, sino
que irá claramente en su beneficio, en el
beneficio de la sociedad española en el futuro.
NM
IG
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CIÓ
N
La recomendación número 23 del Pacto de
Toledo, vigente, la que se renovó en el año
2003, consideraba oportuno, precisamente,
que el Congreso de los Diputados renovara,
transcurridos al menos 5 años, el grado de
cumplimiento de las recomendaciones contenidas en el mismo. La verdad es que podíamos haber establecido, los que estuvimos en
esa renovación en el año 2003, un período
más largo de vigencia de esas recomendaciones, pero establecimos 5 años, y lo hicimos
precisamente porque éramos conscientes,
como lo seguimos siendo ahora, de que en 5
años las cosas pueden cambiar en el entorno
económico y social de manera muy significativa, y que el sistema de protección social además es muy sensible a ello, y la incidencia de
las circunstancias económicas y sociales no
tiene porqué ser necesariamente una incidencia positiva.
EI
Nada más y muchas gracias.
AJ
O
TOMAS BURGOS
Grupo Parlamentario Popular (GP)
MI
NIS
TE
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Muchas gracias, y muy buenas tardes a
todos. El Grupo Parlamentario Popular se
muestra muy satisfecho de atender a esta
invitación en un momento en el que el debate
de las pensiones es claramente uno de los
puntos que están focalizando la opinión
pública y yo creo que una de nuestras principales obligaciones hoy aquí es decirles a los
actuales pensionistas que sus pensiones no
van a verse afectadas negativamente, en ningún caso, por cualquier proceso de reforma
que emprenda el Pacto de Toledo, y eso atendiendo a una consideración que, como punto
de partida, nos parece esencial, y es que la
renta de 1 de cada 3 mayores de 65 años, en
nuestro país, no supera el umbral de pobreza.
Y en segundo lugar decirles a los pensionistas futuros, y esto también es una obligación para todos nosotros, que dado el sistema
del que disponemos y los desafíos que tenemos por delante, necesitamos nuevos instrumentos, necesitamos medidas para asegurarles también a ellos una cobertura digna y una
cobertura segura, y que tomar medidas en
este sentido no va a responder a ningún prejuicio ideológico, y mucho menos a ninguna
Esto ocurrió en el período posterior al año
2003, es decir la incidencia positiva de la
inmigración que tuvo España, que no estaba
prevista en ningún indicador y en ninguna
proyección de las establecidas ni por los economistas ni por los demógrafos, ha supuesto,
sin duda alguna, un añadido positivo, en términos generales, de recursos al sistema. Pero
ahora la incidencia de lo que está ocurriendo
es una incidencia claramente negativa, una
incidencia de la crisis que ha debilitado todos
los indicadores y que ha encendido todos los
avisos.
España tiene o tenía, al menos, una ventaja objetiva y era el instrumento, es el instrumento del Pacto de Toledo. Yo creo que lo que
debemos de hacer es usarlo bien en este nuevo contexto en el que estamos. Si en 1.995, a
las puertas de unas elecciones generales y
desde luego no en el mejor momento político
para ello, se suscribió un acuerdo, si se renovó a finales del año 2003, también a las puertas de unas elecciones generales y no precisa-
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
269
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A mi Grupo, desde luego, le parece que
somos nosotros los que tenemos que sentar
las bases sólidas del futuro de nuestro Sistema, y que eso pasa, precisamente, por ser
muy conscientes del contexto en el que se desarrolla este debate que es un contexto de crisis. Y la crisis económica actual nos ha recordado que fueron precisamente el exceso de
optimismo, la mala valoración de los riesgos y
el excesivo apalancamiento, es decir un
endeudamiento muy por encima de las posibilidades reales, los ingredientes que, como
en casi todos los episodios de crisis pasados,
también han desembocado en la crisis actual.
Y esto que es válido para el sistema económico en su conjunto, es extraordinariamente
válido también para el sistema de pensiones.
El envejecimiento de la población, las tensiones demográficas, el incremento desequilibrado de los costes del sistema, la propia base
sobre la que se asienta un sistema de reparto,
que es la exigencia de que tiene que haber
una evolución pareja entre el número de cotizantes y el número de pensionistas. Para
algunos nada de todo esto se considera relevante como amenaza para la sostenibilidad
futura. A mí esto me recuerda algunas claras
afirmaciones, en el sentido de que lo peor de
las crisis económicas, y también y en especial
de ésta en la que estamos, no es tanto las consecuencias en sí de la crisis, como las inadecuadas reacciones que ante la misma se pueden producir, que no contribuyen a otra cosa
que a extender y que agravar, precisamente,
sus ulteriores efectos. Y esto ocurre, por ejemplo con el endeudamiento o con la deuda
pública emitida hoy, que la sociedad española, que aunque a veces no parezca que lo reconocemos así, va a tener que pagar, precisamente, en el peor de los momentos posibles
para el sistema de pensiones, si es que nos
creemos las proyecciones, sean cuales sean
estas proyecciones, que todas indican cuándo
va a descargar, precisamente, en mayor
medida el problema de nuestro envejecimiento.
O
mente en un clima reposado desde el punto de
vista político, si se hizo entonces, mi Grupo
desde luego está absolutamente convencido
de que podemos y debemos hacerlo ahora
también. Pero para ello no podemos desacreditar la realidad en la que estamos, no podemos fingir que todo va bien, que no hay que
preocuparse, que ya vendrá alguien a resolver el asunto, o esa especie de recurso universal de que el sistema es solvente porque como
el Estado no puede quebrar, pues ya vendrá
alguien a resolverlo en el futuro.
MI
NIS
TE
RIO
Exceso de optimismo supone voluntad de
no reconocer la auténtica realidad. El sistema se enfrenta, en estos momentos, no tanto
a un adversario o a un enemigo, como es la
crisis económica, como a otro, que es más ideológico de actitud, que es el negacionismo. El
discurso imperante, en algunos ámbitos, es
negar los efectos de la crisis sobre el sistema,
negar las repercusiones del descenso de la
cotización, del desempleo, de la destrucción
de nuestras empresas, del endeudamiento
que estamos asumiendo, de la deuda pública
emitida. Éste es el auténtico desafío para el
sistema de pensiones en el futuro. Negar los
efectos de la crisis, de la evolución económica,
de nuestras perspectivas de crecimiento
sobre el sistema de pensiones, porque lo van a
tener, nos guste o no nos guste.
270
Y si este negacionismo se transforma en
inmovilismo, se transforma en pasividad o se
transforma en antirreformismo, es cuando el
cóctel puede ser potencialmente explosivo
para nuestro sistema de pensiones. Extraer
la conclusión de que el sistema es sostenible
porque se ha sostenido hasta ahora, es francamente una conclusión disparatada. Como
eso ha ocurrido antes, pues volverá a ocurrir.
Puede parecer un planteamiento infantil,
pero esto es lo que se nos dice en algunos
ámbitos. Siempre se podrán subir los impuestos, siempre se podrá aumentar, eso sí artificialmente, el número de cotizantes, siempre
se podrán implantar medidas correctoras,
siempre pero no ahora, es decir, siempre pero
no en el momento presente. El sistema se salvará porque es impensable que algo tan
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
TOMÁS BURGOS
recursos para hacer frente al incremento de
gasto por la vía de los impuestos, por la vía
del déficit, por la vía de la deuda o por la vía
de todo junto, que es lo que estamos haciendo
ahora, como si los recursos fueran a caer del
cielo por el mero hecho de considerarse necesarios. Esto es puro voluntarismo y esto además no garantiza en absoluto la viabilidad
del sistema.
importante como la Seguridad Social y el sistema de pensiones, la cohesión social de nuestro país, se desmorone.
EI
Y tercer punto, apalancamiento. Bueno, ya
adelantamos que pagaremos la situación
actual con un déficit impensable para una
sociedad como la nuestra, con una deuda
enorme, enorme, a futuro o con incrementos
generalizados de impuestos. Hay gente que
quiere tanto al sistema de reparto que lo va a
asfixiar a base de adoptar políticas que van a
medio plazo, precisamente, contra él.
O
En esta situación qué es lo que plantea el
Partido Popular. Pues el Partido Popular
plantea que hay que tomar claramente las
riendas del Pacto de Toledo, no fruto en ningún deseo, por supuesto, de desestructurarlo
o de modificarlo en su esencia, no tenemos
nada que demostrar. El Partido Popular ha
gobernado, ha consolidado el Pacto de Toledo,
lo ha desarrollado, lo ha encauzado convenientemente cuando ha tenido responsabilidades de gobierno y por lo tanto nos consideramos tan propietarios del Pacto de Toledo y
de lo que ello supone para la sociedad española, que ciertamente no tenemos que acreditar
nada, simplemente que creemos que es oportuno seguirlo desarrollando de manera, si
cabe, mucho más intensa dada la situación de
crisis.
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Los ciudadanos trabajan menos años, los
ciudadanos están trabajando en menor
número hoy que hace 2, 3 o 4 años, los ciudadanos ganan, aunque no lo reconozca Izquierda Unida, esperanza de vida, y toda ella además en vida inactiva, las pensiones son cada
día más en número, son cada día más altas y
han de pagarse por más tiempo, y desde luego
ningún sistema, absolutamente ningún sistema, cuya capacidad de asignar recursos es
limitada y cuyos gastos crecen a un ritmo
varias veces mayor que el de los ingresos,
aguanta mucho tiempo sin reformas. Y en
este momento los gastos de nuestro sistema
de pensiones están creciendo al menos cuatro
veces por encima de lo que crecen los ingresos, eso cuando crecen, porque las cotizaciones sociales ya disminuyen en términos cuantitativos en los últimos meses.
NM
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Ya conocen ustedes lo que la antigua
leyenda alemana nos cuenta del Barón de
Münchhausen, que salió de un pantano tirándose de los pelos, bien, pues yo lo he dicho en
el Pacto de Toledo en alguna ocasión, lo que
se nos dice es que el sistema se tirará de sí
mismo, de los pelos o de las botas que es otra
de las variables de esta leyenda, y que eso le
sacará del pantano a sí mismo. Pues bien no
es ésa, ni mucho menos, la realidad a la que
nos enfrentamos. Exceso de optimismo, mala
valoración de los riesgos.
La verdad es que esto es tan obvio que su
mera enunciación produce rubor, pero a veces
perder la perspectiva de riesgo del sistema,
aceptando acríticamente que será posible
proveer recursos, no se sabe muy bien de dónde, pero proveer recursos adicionales, si son
necesarios, constituye un auténtico error de
previsión. La coincidencia es casi total en el
mundo académico y económico. Yo creo que es
la política la que no presta atención a la verdad, a los hechos y a las realidades, la que
arguye en ocasiones es ya se encontrarán
Y, por tanto, en primer lugar lo que hay
que devolver es a España a la senda de crecimiento y de empleo, afrontar las políticas
adecuadas para desarrollar precisamente
todo nuestro potencial productivo, apoyar el
empleo estable y dar oportunidades a nuestra
población en edad y en capacidad de trabajar,
porque es el crecimiento de la tasa de actividad en España, junto al crecimiento económico, el único factor clave para la sostenibilidad
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SUMARIO
271
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En tercer lugar, hay que descargar a la
Seguridad Social, claro, de todos los gastos
que no le corresponden y que todavía está
asumiendo hoy, y hay que dedicar todos los
recursos de los cotizaciones a sufragar las
pensiones e incorporar todos los excedentes
reales, reales, en tiempo y forma al Fondo de
Reserva, que nosotros sí pensamos que debe
estar absolutamente protegido y gestionado
con criterios de máxima prudencia. Y como es
un tema de absoluto debate en estos momentos, nosotros no lo decimos sólo en el ámbito
académico, lo hemos puesto, negro sobre
blanco, en nuestras enmiendas al Proyecto de
Ley de Reforma Laboral. No somos partidarios de bajar las cotizaciones sociales, mientras no se haya producido la separación de
fuentes de financiación en la Seguridad
Social. Mientras no seamos capaces de conocer y contrastar el margen de maniobra que
tiene nuestro sistema de Seguridad Social, es
un disparate proceder a la rebaja de cotizaciones sociales, lo pida quien lo pida, lo exija
quien lo exija, y mi Partido lo dice con toda
claridad, no solamente, digo, en los ámbitos
académicos, sino en los ámbitos que le corresponden que es, fundamentalmente, en el
Congreso de los Diputados. Hay mucho que
avanzar en materia de separación de fuentes,
mucho que avanzar en materia de adscripción a la imposición general de sus responsabilidades desde el punto de vista presupuestario, hay mucho que hacer, no solamente en
la financiación de los complementos a mínimos, que hoy la Seguridad Social paga más de
4.000 millones de Euros todos los años para
TR
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Necesitamos incrementar de forma muy
significativa el número de cotizantes al sistema. Cada año se jubilan, en estos momentos,
alrededor de unas 130-140.000 personas.
Esta cifra tiene que ser acompasada al menos
por un número, 2,3 o 2,5 veces superior en
número de cotizantes, y eso significa que
nuestro país tiene que incrementar el número de cotizantes anuales alrededor de medio
millón de personas y eso, obviamente, cuando
se destruye un millón ochocientos mil trabajos en nuestro país, claramente es muy complicado de hacer. No es posible seguir afirmando que nada de todo lo que ocurre alrededor afecta a la evolución del sistema, y sin
duda este es un principio básico.
terísticas. Recurrir al endeudamiento público, ya lo he dicho, tampoco es una buena idea,
dado el volumen tan importante de compromisos de pensiones, si se recurriese a más
endeudamiento en el futuro, éste sería de tal
magnitud que no sólo nos situará, claramente, fuera del Tratado de Maastricht, sino que
la presión sobre la calificación de la deuda
soberana en España será tan difícil de soportar que afectará gravemente a nuestra capacidad de financiación como país.
O
futura de nuestro sistema de pensiones.
Parece haber una coincidencia general en los
principales agentes sociales, a tenor de sus
intervenciones, en el Pacto de Toledo en esta
cuestión. Claro, es obvio, si no hay más gente
trabajando, si no hay mayor tasa de actividad, si no hay mayores cotizaciones, no hay
recursos suficientes.
MI
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En segundo lugar hay que adoptar criterios de austeridad y de máxima eficacia en el
gasto. El déficit excesivo, contraído en el presente, es una gravísima amenaza para las
pensiones de mañana, porque estas pensiones sí necesitarán, por nuestra evolución
demográfica, en eso coincido con otros intervinientes, sí necesitarán de la imposición
general para cubrir sus necesidades de financiación, y España debe trabajar hoy para
dotarse de un margen de maniobra que necesitará pronto, no en función de la discrecionalidad de un gobierno, sino en función, precisamente, de nuestra propia evolución demográfica. Subir impuestos y subir cotizaciones no
es la solución.
El Gobierno creo que ha iniciado una senda de subida de impuestos, para cubrir el
agujero de la caja estatal y ciertamente nosotros no podemos admitir como política para
el sistema de pensiones, positiva para el sistema de pensiones, un recurso de estas carac-
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REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
TOMÁS BURGOS
financiar complementos que no debería
financiar, sino otros muchos elementos que
sin duda contribuirían a generar recursos
adicionales.
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En cuarto lugar hay que seguir claramente avanzando en la contributividad del sistema, garantizando que las pensiones reflejen y
reconozcan en mayor medida los años y las
cuantías de cotización realizadas, porque éste
es un principio de justicia y de equidad absoluto. El sistema, no nos engañemos, sigue
adoleciendo, a día de hoy, de importantes
vicios de inequidad. Lo razonable sería acometerlos, pero al corregir o al intentar corregir, en algunos momentos, la falta de contributividad se nos dice que ello puede afectar,
en media ponderada, a la generosidad del sistema. No aclaramos que la generosidad del
sistema, cuando es injustificada no es generosidad, es injusticia, y por lo tanto todo lo que
sea avanzar en reformas que acerquen la
prestación al esfuerzo contributivo de los ciudadanos será señalar un camino de respaldo
a nuestro sistema de reparto y a nuestro sistema de protección social. Creemos, por tanto, que hacer un auténtico chequeo sobre la
contributividad y sobre la equidad del sistema, parece un paso previo y pertinente a la
hora de acometer reformas.
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Una vez que se conociera el margen de
maniobra de la Seguridad Social, sí seríamos
partidarios de saber si eso permite o no permite y en qué medida una rebaja, una reducción de las cotizaciones sociales, pero no
hacerlo antes, porque hacerlo antes de conocer ese margen de maniobra, ciertamente, es
ponernos una losa encima, y, por cierto, probablemente hacer inviable la culminación del
proceso de separación de fuentes.
la vida laboral y condenando la discriminación por edad en nuestro mercado laboral.
Nosotros no compartimos que sea el momento para incrementar la edad de jubilación en
nuestro país, como ocurre, de hecho, en la
mayoría de los países de nuestro entorno. No
compartimos esta idea, pero sí nos parece,
nos preocupa mucho, el elemento que tiene
que ver con la prolongación de la vida laboral
y con la evitación de la expulsión anticipada
del mercado laboral de ciertas personas a
determinada edad. Creemos que la frontera
de los 65 años, establecida históricamente, ya
no resulta útil en términos ni de definiciones
sociales ni de definiciones sanitarias, pero
tampoco en términos de definiciones económicas o definiciones laborales. Hay mucho
que avanzar en nuestro país en la cultura
empresarial para la consideración del factor
edad como un factor ligado, también, a la
competitividad, a la innovación, a la experiencia en las empresas. Hay mucho que
hacer desde el punto de vista fiscal, desde el
punto de vista de reforma de la legislación
laboral, desde el punto de vista de flexibilidad
para facilitar la prolongación de la vida activa de nuestros trabajadores, y ése es el paso
que estamos obligados a dar en los próximos
tiempos.
En quinto lugar, hay que acometer claramente instrumentos e incentivos que hagan
efectiva la edad legal de jubilación, apoyando
con más intensidad que en la actual, la prolongación voluntaria de la actividad de los
ciudadanos, restringiendo, no de boquilla,
sino eficazmente el abandono prematuro de
Hay que mantener el nivel adquisitivo de
nuestras pensiones, hay que garantizar la
financiación del Estado mediante la imposición general, esto sí, a cualquier incremento
adicional superior al IPC en nuestro sistema
de pensiones. Creemos que esto es algo fundamental, porque cualquier incremento decidido por las autoridades competentes que
suponga incrementos superiores a lo que
establece la legislación de Seguridad Social,
que es la revalorización automática de nuestras pensiones, debe ser asumido por los
impuestos generales. Nosotros creemos que
hay que hacer esfuerzos de solidaridad en el
sistema y que probablemente haya muchas
pensiones que en este momento necesitan
incrementos superiores a lo que establece la
previsión de inflación en cada año, pero son
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SUMARIO
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Y voy concluyendo, para no extenderme.
Claro que hay que avanzar en la simplificación de los regímenes en un sistema más simplificado de cotización y ajustado a los salarios realmente percibidos. Claro que hay que
revisar la situación actual de los trabajadores autónomos. Claro que hay que establecer
las condiciones para desarrollar el trabajo a
tiempo parcial o el trabajo…, las carreras
discontinuas que en nuestro país van a ir a
más; como hay que revisar el sistema de
bonificaciones sociales que claramente no
está respondiendo a las necesidades de nuestro país.
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Y también, y para nosotros esto es especialmente relevante, se debería empezar a
tener en cuenta, a efectos de cotización para
la percepción de una pensión contributiva,
aquellas mujeres que, habiendo tenido hijos,
en su momento abandonaron el mercado de
trabajo y no adquirieron el derecho, por no
haber completado el período de cotización que
se establece, no generaron el derecho a una
pensión contributiva. La cotización demográfica, es decir la aportación no en especie, digamos económica, no de carácter económico sino
de carácter demográfico, es tan importante
para el futuro del sistema como la propia cotización en términos económicos y hay países,
como puede ser en estos momentos Alemania,
que reconocen como períodos cotizados el
mero hecho de que una mujer haya tenido un
hijo, dos hijos, tres hijos, etc. Eso es tan relevante para el futuro del sistema como la aportación económica y, claramente, en este país
tenemos un déficit, un déficit, de apoyo a la
natalidad, tenemos un déficit de apoyo a lo
que constituye nuestra demografía, la aportación de nuestras mujeres, de nuestras familias, al futuro del sistema.
máxima sin detraer del mismo absolutamente ningún elemento que me sea contrario, que
me sea negativo, que la de una familia que ha
aportado no sólo sus cotizaciones en especie
sino uno, dos, tres o cuatro hijos para el futuro del sistema. Nos parece que esto es un elemento positivo a incorporar de otras legislaciones en el próximo Pacto de Toledo.
O
incrementos que como criterio de solidaridad
deben ser sostenidos por la imposición general y no por la contribución, no por las cotizaciones sociales, en la medida en que hay que
diferenciar claramente los elementos contributivos y los elementos no contributivos, los
elementos asistenciales, los elementos de
solidaridad del sistema. Si la sociedad española decide que hay que incrementar las pensiones mínimas de algunas personas, de algunas pensiones, de algunos colectivos, por
encima de lo que establece la legislación de
Seguridad Social, debe de hacerlo y apoyaremos que se haga, pero su financiación deberá
ser con cargo a los Presupuestos Generales
del Estado como expresión de la solidaridad
general del sistema.
Yo soy una persona soltera. Es decir, no es
lo mismo la aportación que yo hago al sistema
no contribuyendo con hijos para el futuro,
garantizándome una pensión importante o
274
Todo esto y muchos otros elementos dan de
sí suficiente para que en esta ocasión el Pacto
de Toledo no haga simplemente una labor de
reafirmación de los principios que le dieron
origen en el 95 y que lo reformaron en el 2003,
sino que avance sustancialmente en un escenario de futuro que sea positivo para el sistema social, para el sistema económico, para el
bienestar y la calidad de los ciudadanos españoles. Gracias.
INMACULADA RIERA
Grupo Catalán (CIU)
Muchísimas gracias al moderador y
muchísimas gracias también a la Universidad Internacional por esta oportunidad sobre
todo de debate y de confrontación también de
opiniones con ustedes en relación con uno de
los temas que, desde nuestro punto de vista,
es uno de los ejes de la política social y también de la política económica hoy y del futuro,
uno de los temas que condicionarán y marcarán también el futuro de nuestra sociedad,
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SUMARIO
INMACULADA RIERA
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Estamos aquí también, desde mi Grupo
Parlamentario, porque desde el año 95, como
impulsores, junto a otras fuerzas políticas del
Pacto de Toledo, creemos firmemente en los
acuerdos del Pacto de Toledo, y fue por ello
también que desde el Grupo Parlamentario
que represento, y yo en aquel momento como
portavoz, impulsamos de manera decidida y
contundente su renovación en el año 2003. Y
creemos también, desde el Grupo Parlamentario, que uno de los logros de la política en
general está en el consenso que conseguimos
en el año 95 y más tarde en el año 2003 con la
renovación y actualización de los acuerdos
marcados en el marco de la política de pensiones por el Pacto de Toledo. Fue un acuerdo
marcado por el consenso político, por el consenso entre todas las fuerzas políticas y que
creíamos imprescindibles y que creemos es
un ejemplo a seguir en otros ámbitos.
los años 1995 y 2003, años de renovación del
Pacto de Toledo, fueron muy significativos,
también fueron años en los que aparecieron o
se visualizaron en mayor medida retos muy
importantes que han condicionado la viabilidad del sistema y han marcado la política de
pensiones. Aparecieron retos muy importantes que como sociedad tuvimos que asumir y
continuamos asumiendo; retos que debían
traducirse en oportunidades, retos como la
misma inmigración y sobre todo el reto del
envejecimiento, compartido con el resto de
países europeos. Como les decía, ambos retos
marcaban la política de pensiones, y por tanto marcaron también las recomendaciones y
la actualización del Pacto de Toledo consensuada en el año 2003. Pero si los retos en
aquel momento y los cambios fueron importantes, entre el año 1995 y el 2003, hoy lo son
aún más. Hoy estamos frente a un necesario
impulso del Pacto de Toledo, delante de una
necesaria, más que reforma yo diría, actualización de las recomendaciones establecidas
en el año 2003 y sobre todo, estamos en un
entorno distinto al que dejamos en el mismo
2003. Nos enfrentamos a cambios sociales y
cambios económicos, marcados también por
la misma crisis que padecemos, y que afectan
y pueden afectar a la sostenibilidad del sistema de pensiones.
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que entendemos ha de ser una sociedad marcada por el bienestar.
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El Pacto, en sus 15 recomendaciones iniciales y 22 recomendaciones en el año 2003,
estuvo marcado, desde nuestra perspectiva y
tal como nosotros entendemos según los principios que han de marcar la política social,
estuvo marcado por los principios a seguir
que eran el de equidad, el de justicia, el principio de progresividad y el mismo principio de
sostenibilidad, entre otros. Estos principios
son los que debían marcar, desde nuestro
punto de vista, los Pactos del 1995 y el enfoque de la renovación y actualización de los
Pactos que se hizo y se consensuó en el año
2003. Y éstos eran los principios que debían
regir el Pacto y su renovación, y que debían
estar, a nuestro entender en el espíritu y en la
base de toda política social, al menos tal como
la entendemos nosotros y por tanto en la política de pensiones. También hemos de decir en
este marco, que las políticas tanto del Partido
Popular como del Partido Socialista han respondido al espíritu y al Pacto de Toledo.
También hemos querido y queremos compartir con ustedes, que si los cambios, entre
Déjenme emplear unas palabras en relación a tres importantes factores que han sido,
y son aún hoy, determinantes en la política de
pensiones y en la sostenibilidad del sistema,
y que por tanto debemos mantener y tener
muy en cuenta en el momento de la actualización y del impulso necesario que debe tener
el Pacto de Toledo. Los tres factores son la
inmigración, como les decía antes, el envejecimiento y la sostenibilidad financiera.
En relación a la inmigración, hemos de
recordar que especialmente en los últimos
años hemos vivido cambios demográficos
muy importantes, fruto también de la masiva
incorporación de la mujer en el mundo laboral, y de la llegada de inmigrantes jóvenes en
un contexto de crecimiento económico; un cre-
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SUMARIO
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MESA REDONDA
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Es cierto también, desde nuestro Grupo
Parlamentario entendemos que a los retos a
los que me refería antes, marcados por la
inmigración o el envejecimiento, hoy nos
encontramos con nuevos retos, y nos encontramos con retos económicos y financieros,
que repito, en la actualización de los acuerdos
del Pacto de Toledo tendrán una importancia
y una clave fundamental, y marcan también
un elemento diferencial hoy respecto al pasado, porque impactarán en su sostenibilidad.
TR
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En relación al segundo elemento, este es el
más importante, el del envejecimiento, más
importante porque es el que condiciona o puede condicionar en mayor medida la sostenibilidad del sistema. En relación al envejecimiento les diré que, desde nuestro punto de
vista, es el reto más importante que afronta
cualquier sistema de pensiones, y hablar de
envejecimiento es, sobre todo, hablar de la
combinación de la reducción de las tasas de
fecundidad y el aumento de la esperanza de
vida que transforma la demografía de una
sociedad y altera sustancialmente la relación
entre cotizantes y pensionistas.
nuestro Grupo Parlamentario también
entendemos que las reformas importantes y
las recomendaciones que se incorporaron en
el año 2003 a los acuerdos al Pacto de Toledo,
han tenido un impacto y un efecto muy relevante; por ejemplo cuando hablamos de la
separación de fuentes de financiación y también en relación a la misma creación del Fondo de Reserva de la Seguridad Social con la
perspectiva de margen hasta el 2030; por tanto han tenido efectos positivos, y estos son los
elementos que nos deben animar de manera
muy decidida, a nuestro entender, a su actualización y a su inminente y urgente actualización.
O
cimiento económico sostenido que hemos vivido hasta hace escasos meses. Pensemos también que 19 millones de personas aproximadamente, han llegado a estar dadas de alta en
la Seguridad Social, y hemos de ser conscientes que esta renovación demográfica que ha
comportado la inmigración, ha ido acompañada por una disminución de las entradas de
pensionistas como resultado de los efectos
también de la Guerra Civil. Todos ellos elementos que hemos de tener en cuenta.
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El tercer factor que debemos tener en
cuenta es más económico o financiero. Las
finanzas de la Seguridad Social han gozado
de una excelente salud y su visualización está
en el Fondo de Reserva de la Seguridad
Social. Se han incumplido todas las previsiones fatalistas que habían al respecto, de los
primeros años 90 que anunciaban la ruptura
del sistema en los primeros años del nuevo
siglo y esto no ha pasado; y es cierto que el
crecimiento económico, con niveles elevados
de ocupación y la misma inmigración de los
últimos años, explican la buena salud de que
goza el sistema.
Y hoy, en el año 2009 en el que nos encontramos, la salud financiera del sistema público de pensiones es buena, la relación entre
cotizantes y pensionistas es buena, 2,6, y el
superávit es superior a los 50.000 millones.
Por todo ello, las reformas han tenido sus
efectos. Es en este contexto en el que desde
276
Es cierto que la crisis y el deterioro de las
finanzas públicas tienen un impacto directo
en la sostenibilidad del sistema, y creemos
que nuestro objetivo hoy ha de ser el de minimizar este impacto y garantizar el sistema
justo de pensiones, que es el objetivo que, en
todo momento,nuestro grupo ha perseguido y
perseguimos. Garantizar un sistema justo de
pensiones y la viabilidad del estado de bienestar por el que luchamos y al cual van dirigidas todas las políticas que desde nuestro grupo parlamentario se impulsan.
Pero entendemos también que la clave y el
fondo del debate sobre el modelo y sobre la
sostenibilidad del sistema continúa girando,
esencialmente, en torno al envejecimiento,
que es un elemento y un factor determinante,
al que he hecho referencia antes y condicionante del mismo Sistema.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
INMACULADA RIERA
La magnitud y el impacto del reto demográfico junto al entorno económico actual, nos
obligan, repito e insisto, a avanzar con la
máxima contundencia y determinación en la
dirección de las reformas si queremos garantizar la sostenibilidad del sistema. Entre el
año 2020 y 2025 se sitúa el momento de
entrada en déficit del sistema.
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En primer lugar, el reducir las jubilaciones
anticipadas y estimular el trabajo más allá de
los 65 años de manera voluntaria. Hemos
mejorado la edad media real de jubilación,
pero ha sido más por la incorporación de
mujeres mayores al sistema, que no por el
aumento mismo del período de permanencia
como activos de los trabajadores. Éste es un
debate que tenemos encima de la mesa y que
hemos de abordar.
En segundo lugar, está el debate, como les
decía antes, sobre la ampliación del período
de cálculo, de manera gradual, y conseguir en
este sentido una mayor relación entre la contribución y las pensiones, es uno de los principios a los que también antes hacía referencia
y que para nosotros es clave.
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Decía que entre el año 2020 y 2025, aproximadamente, se sitúa el momento de entrada
en déficit del sistema, si las condiciones actuales no varían, y a partir del 2030 se agravaría
por la jubilación de las generaciones del baby
boom, entre el 65, aproximadamente, y el 75. Y
es el éxito del sistema, la capacidad de diferenciación, que hemos tenido y hemos marcado
respecto a otros países europeos, el establecer
un modelo y el establecer unas recomendaciones que marcasen y que fuesen en la dirección
de garantizar el sistema de pensiones. Es este
éxito y este valor diferencial que nosotros
hemos marcado respecto a otros países europeos el que nos ha de obligar a continuar en la
misma línea. Primero en impulsar todas las
recomendaciones del año 2003, en muchas,
aún no hemos avanzado suficientemente y
tenemos margen y tenemos la obligación de
avanzar, y al mismo tiempo de actualizarlas al
nuevo entorno económico, financiero y social
que tenemos. Y desde esta perspectiva creemos que hemos de trabajar de manera muy firme. Y el objetivo es mantener la relación de 2
cotizantes por pensionista, en la actualidad
superamos 2,5, como les decía antes, y es en
este sentido también que desde el Grupo queremos evidenciar algunos aspectos claves en
términos de reformas imprescindibles que,
desde nuestro punto de vista, han de abordarse con carácter inmediato.
todo ello en un contexto en el que las políticas
para mejorar las tasas de fecundidad, todas
las políticas orientadas a la conciliación de la
vida laboral, familiar y laboral, y la misma
gestión inteligente de la inmigración, continuarán siendo elementos y factores claves y
determinantes. Y junto a estos elementos de
debate y aspectos de debate que deben abordarse ahora, cuáles son también las reformas
inmediatas que hemos de abordar.
En primer lugar, culminar la separación de
las fuentes de financiación del sistema, también establecer la edad de jubilación, el debate
del período, sobre el período de cálculo, la tasa,
el debate sobre la tasa de sustitución de la pensión, los mecanismos de revalorización de las
pensiones, todos son elementos que hoy están
encima de la mesa y que deben abordarse. Y
En tercer lugar, compensar la previsible
disminución de la tasa sustitución con más
margen para los sistemas complementarios.
Los sistemas complementarios es un aspecto
en el que hemos de incidir, siempre en la convicción de, y de la garantía del sistema público de pensiones.
Cuarto, incorporar en el presupuesto general la financiación de los complementos a
mínimos. Por tanto, éste es otro debate que
nosotros hemos de abrir y sobre el que después también podremos abrir el debate.
Y quinto, y muy importante, tenemos encima de la mesa, y desde nuestro grupo parlamentario tenemos las propuestas en el Congreso de Diputados presentadas, de reformas
de la pensión de viudedad y la situación de las
personas que viven solas, y en este sentido
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
277
MESA REDONDA
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Siempre se suele poner un título a este tipo
de actos, y en este caso vinculamos el Pacto de
Toledo con la crisis económica. Yo aquí diferenciaría, como los personajes de Cuerda en
«Amanece que no es poco», si alguien, o algo en
este caso, es contingente o imprescindible. En
este caso lo contingente es la crisis, lo imprescindible, según nuestra Constitución, es el sistema público de pensiones. Lo digo porque oiremos durante los próximos meses, vinculado a
la crisis económica, cuestionar la viabilidad del
sistema de pensiones y mi tesis es que el sistema de pensiones es viable, y que lo que debe
hacer el Pacto de Toledo es mejorar el sistema
de pensiones, no recortarlo. Mejorar el sistema
de pensiones para, por una parte, conseguir un
sistema social más justo, el nuestro es muy justo, y por otro lado, también para hacer, con un
sistema social más justo, un sistema económico más eficiente. Estoy convencido de que
ambas cosas están íntimamente unidas. Un
sistema socialmente más justo, por ejemplo el
sistema nórdico, es también económicamente
más eficiente que los sistemas que podemos
denominar de tradición social mediterránea.
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Y todo ello, les diría, en un entorno más
difícil, en un entorno marcado por una crisis
económica importante, de la que hemos de
introducir e insistir en todas las políticas productivas que puedan, sobre todo, garantizar
la ocupación, garantizar la actividad económica es garantizar la ocupación y hemos de
actuar en defender a todas aquellas personas
y proteger a aquellas personas que quedan en
el paro, obviamente, y hacer, poner en marcha todos los mecanismos y todas las políticas
necesarias para que estas personas que hoy
están en el paro puedan volver al trabajo,
puedan encontrar un trabajo lo antes posible.
Y éste es un objetivo, pero el otro objetivo es
garantizar la actividad económica como unos
elementos que garantizan, en mayor medida,
la ocupación, y garantizar la actividad económica y garantizar la ocupación son elementos
claves también que marcan las políticas de
sostenibilidad del sistema de pensiones y
marcan las políticas de política social. Muchísimas gracias.
Tengo la satisfacción de venir a Cantabria
de nuevo, a Santander de nuevo. He trabajado aquí hace casi 20 años en el Centro de
Salud de Cazoña y por lo tanto me ha recordado tiempos no muy lejanos, que 20 años no
es nada, pero tiempos del pasado en todo
caso. Comenzaré con una reflexión en relación a las pensiones y al Pacto de Toledo.
EI
Y por tanto yo creo que en su conjunto, y
con ello voy terminando y dejaré luego aspectos concretos para el debate, hemos de ser
capaces de reconducir y resolver los problemas vinculados por ejemplo a la situación de
trabajadores que se han jubilado con menos
de 65 años pero con más de 35 años de cotización, la situación de los que no han llegado a
los 15 años de cotización y no cobran nada,
situaciones que en base a los principios, que
desde nuestro grupo parlamentario, han inspirado la política social y la política de pensiones que es la equidad y la justicia social,
pues han de ser forzosamente reconducidos.
parlamentario pequeño estoy casi siempre de
retén; por la mañana hablando de la Radiotelevisión Pública y ahora hablando de pensiones y del Pacto de Toledo.
O
conocerán ustedes las propuestas de nuestro
grupo parlamentario.
GASPAR LLAMAZARES
(Pacto de Toledo y crisis económica)
Grupo Parlamentario Izquierda Unida
Gracias. En primer lugar, pido disculpas
por el retraso. Como componente de un grupo
278
Empezaré por uno de los elementos de la
contingencia, la crisis económica, porque
seguramente no nos vamos a poner de acuerdo en relación a las características y naturaleza de la misma. Hay quien dirá que esta crisis es solamente una crisis de especulación,
una crisis del sistema financiero, y por tanto
que basta con algunos elementos y retoques
de regulación para volver otra vez a crecer
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
GASPAR LLAMAZARES
en una situación mejor que Portugal. Tenemos unas rentas superiores que han crecido,
en relación a las rentas generales de los ciudadanos, de manera exponencial a lo largo de
los últimos años.
como crecíamos y a repartir como repartíamos. No comparto esta tesis.
En opinión de mi Grupo, y en opinión también del Nobel de Economía Paul Krugman,
esta crisis no es una crisis de especulación
financiera. Es en su derivada especulación
financiera, pero en su origen es una crisis de
beneficios, de hiperbeneficios. Es decir, ha
sido durante las últimas décadas la política
neoliberal la que ha generado una gran desigualdad provocando que buena parte de los
ciudadanos se endeuden, transformando sus
rentas en el mercado financiero, para que
una minoría de ciudadanos, los mejor situados económicamente, inviertan y lo hagan
fundamentalmente especulando en el sector
financiero.
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Crisis, ¿qué crisis? A continuación diría
¿por qué gritan esos malditos? Es decir,
¿cuál es la razón para que cada vez que nos
reunimos los representantes políticos en el
Pacto de Toledo, los ciudadanos se echen la
mano a la cartera, o para que cada vez que
interviene públicamente el Gobernador del
Banco de España también los ciudadanos se
asusten en relación a la viabilidad de las
pensiones? Si consideramos que el origen de
la crisis no son las pensiones, ni tampoco el
modelo laboral, ante lo que estamos es ante
el intento de lanzar una cortina de humo
sobre las responsabilidades de la crisis y
sobre los verdaderos problemas de la economía internacional y de la economía española
en particular, y buscar además que la salida
de la crisis sea lo más desfavorable posible
para los que menos poder tienen en la sociedad española y lo más favorable para los que
tienen más poder.
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El conjunto del endeudamiento, más la
inversión especulativa, es lo que ha provocado la crisis financiera internacional. Conocemos algunos derivados, pero de otros nos queda todo por saber. Por ejemplo, en relación a
los derivados de las tarjetas de crédito fallidas en los Estados Unidos, hay cientos de
miles de dólares por el mundo «volando» con
el respaldo de tarjetas de crédito que no tienen ningún respaldo en términos de fiabilidad de sus tenedores. Pero bueno, eso es,
como he dicho antes, el efecto del sistema.
Se calcula que en diez años, entre 1995 y
2005, se ha producido una transferencia de
salarios a beneficios de, aproximadamente,
25.000 millones de Euros. Esta distribución
regresiva de la renta se ha mantenido en los
años posteriores de expansión económica.
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Por tanto, si nuestra concepción de la crisis es que es una crisis de hiperbeneficios y de
desigualdad, no nos pidan a nosotros que
pongamos el acento en la reforma de las pensiones o que pongamos el acento en la reforma laboral. Ahí no está el origen de la crisis y
ahí no está la salida de la crisis económica.
En nuestra opinión, para abordar esa crisis
económica hay que abordar el problema
financiero, pero también, en nuestro país en
concreto, hay que abordar la política urbanística procurando un cambio de nuestro modelo
urbanístico especulador. Hay que abordar
también el reparto de rentas, que en nuestro
país y en relación al resto de los países comunitarios, algo que no se dice habitualmente,
es de los más injustos. Estamos únicamente
Es decir, al final, en general en la sociedad,
pero en particular en las épocas de crisis,
como hay menos que repartir se produce una
dura tensión entre los que tienen mucho y los
que tienen menos. En ese sentido se entiende
que en estos momentos en los medios de
comunicación prácticamente no se discuta de
las reformas del sector financiero, salvo cuando se reúne el G20, o que en los medios de
comunicación prácticamente no aparezca
ninguna reflexión en relación al reparto de la
renta que existe en España, en contraste, por
ejemplo, con Estados Unidos, donde habitualmente hay una reflexión sobre el reparto de la
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
279
MESA REDONDA
El argumento de la esperanza de vida es
doblemente falso. En primer lugar, porque
para cualquier demógrafo y para cualquier
persona que conozca lo que es la esperanza de
vida, no es cierto que en los últimos años en
España la gente viva de pensionista 4 años
más, no es cierto. La esperanza de vida tiene
que ver con la mortalidad infantil, con la mortalidad de determinados tramos de edad, con
la vejez y con la muerte, pero la esperanza de
vida es todo el decurso de la vida. No es cierto
pues que se vaya a producir esa dinámica que
ellos plantean con respecto al alargamiento
de la jubilación y, por tanto, la necesidad de
recortar la edad de jubilación.
¿Han oído hablar de los fondos privados de
pensiones? Pues han perdido entre un 15% y
un 30% de su capital inicial. Y las pensiones
públicas, por ahora y que yo sepa, no han perdido nada.
Tampoco es verdad que eso se pueda afirmar de manera generalizada. Aquí quiero
plantear un tema que ayer en el Parlamento,
cuando discutíamos sobre el modelo de financiación y las Comunidades Autónomas, a mí
me gustaría resaltar. En lo relativo a la esperanza de vida, no hay diferencias entre ninguna Comunidad Autónoma española, tenemos la misma esperanza de vida; en lo que sí
hay diferencias de esperanza de vida es entre
barrios y entre sectores. El decil de trabajadores de la construcción y el decil por ejemplo
de empresarios de la banca, tiene una diferencia de esperanza de vida de una década y,
por ejemplo, el barrio de Majadahonda y el
barrio de Carabanchel tienen una diferencia
de esperanza de vida de siete años.
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renta. Lo que se discute en los medios de
comunicación españoles es lo que interesa
fundamentalmente a los sectores más conservadores y más poderosos de la sociedad española. Cómo cargarle el muerto, cómo cargarle
la crisis, a la mayor parte de los ciudadanos y
en particular a los más débiles, y en ese sentido se discute de cómo reformar el mercado
laboral, aunque el mercado laboral no esté en
el trasfondo de la crisis, y en ese sentido se
discute también cómo reformar o recortar las
pensiones, aunque éstas no hayan tenido
nada que ver con la crisis y aunque las únicas
pensiones que tengan que ver con la crisis
sean precisamente los fondos privados.
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Los sistemas que están en cuestión y con
problemas financieros son los sistemas de
capitalización privados, no los sistemas
públicos como el nuestro, pero eso no es objeto de debate público.
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Paso directamente al sistema de pensiones. El argumento del Gobernador del Banco
de España, que bien podría dedicarse a lo
suyo, a cómo está el sistema financiero español, es continuamente el problema de las pensiones y el problema del mercado laboral. En
relación a las pensiones se establece la
siguiente tesis: la esperanza de vida de los
españoles aumenta y se establece un escenario, que yo como especialista en salud pública
no sé de dónde se saca, donde los españoles
irían aumentando un año de esperanza de
vida cada diez años, en los próximos años. Y
en función de esa especulación, se supone que
en el año 2050 podríamos llegar a gastar
aproximadamente un porcentaje del 14% del
PIB en pensiones. Y eso, según ellos, es insostenible, aunque hoy Italia gaste el 14% de su
PIB en pensiones y no tengo noticias de que
haya quebrado el Estado italiano.
280
Por tanto, aquél que plantee un aplazamiento de la edad legal de jubilación, estará
diciendo que los trabajadores de Carabanchel
y los trabajadores del sector de la construcción le van a financiar al banquero, le van a
financiar a las altas rentas una parte importante de ese excedente de edad que ellos tienen como consecuencia de la distinta edad
media y de la distinta esperanza de vida que
tienen estos sectores o estos territorios.
En ese sentido y en primer lugar, yo no
comparto, mi Grupo no comparte, esta reflexión sobre el recorte de las pensiones. Muy al
contrario, pensamos que hay mecanismos
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
GASPAR LLAMAZARES
España tiene un PIB per cápita equivalente
al 94% del PIB per cápita promedio de la UE15, pero el gasto social per cápita es sólo el
72% del promedio del gasto de la UE-15. Si en
lugar del 72% gastásemos el 94%, tendríamos
70.000 millones de euros más para reducir el
déficit social que nuestro país arrastra.
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para mejorar las pensiones. Por ejemplo, nosotros, ahora que se está discutiendo, no podemos consentir, porque no se puede mezclar el
agua y el aceite, que se alarme sobre el futuro
de las pensiones y se proponga al mismo
tiempo que se rebajen en 5 puntos las cotizaciones sociales. Si se rebajan esos 5 puntos,
nuestro sistema sí que tendría problemas
financieros.
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Y, en tercer lugar, no hay ninguna razón
por el lado de los ingresos públicos para que,
si es preciso, el Estado también aporte recursos al sistema contributivo de pensiones. Si
en algún momento las cotizaciones no bastan
para cubrir las prestaciones, la financiación
está asegurada por parte del Estado. Cuando
hablamos de pensiones, hablamos de derechos subjetivos.
EI
En segundo lugar, sí somos partidarios de
consolidar definitivamente la separación de
fuentes de financiación, de tal forma que partidas de gasto que no pertenecen al ámbito
contributivo y que se están financiando con
cotizaciones sociales, sean financiadas por el
Estado, como es el caso de los complementos a
mínimos.
Desde luego que si el camino es continuar
buscando ventajas comparativas en bajos
costes laborales y en un modelo laboral precario, nuestro sistema de pensiones será frágil.
Si el camino, por el contrario, es mejorar la
calidad del empleo en España y mejorar los
salarios, sostendremos y mejoraremos sustancialmente nuestras pensiones, porque
éstas están directamente ligadas al modelo
laboral. Por tanto, también de modelo laboral
estamos hablando cuando lo hacemos de pensiones. Quienes hablen de un modelo laboral
con despido barato y más flexible, estarán
diciendo al mismo tiempo que quieren un
modelo de pensiones más frágil y más precario. Creo que esto es indiscutible.
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Claro está que esto significa recuperar el
debate sobre los ingresos públicos. Pasada y
olvidada, esperamos, la euforia sobre la ilusión de las rebajas fiscales, es preciso conformar un sistema fiscal bajo criterios de suficiencia, equidad y progresividad.
En el período de gobierno del Partido Socialista las sucesivas medidas fiscales, según ha
reconocido con orgullo el propio Presidente del
Gobierno, han supuesto un coste en términos
de recaudación para el Estado de 30.000
millones de euros. Esos recursos hoy serían
muy valiosos para hacer políticas de gasto
público frente a la crisis. Rebajas impositivas,
además, que han beneficiado en mayor proporción a los mejor situados económicamente.
Hoy nos separan del gasto social de la
Unión Europea muchos puntos del PIB.
Y termino con algunos comentarios sobre
medidas para mejorar nuestras pensiones
que, de alguna manera, ya he ido planteando
en mi intervención.
En primer lugar, es preciso continuar con
la mejora de las cuantías de las pensiones
más reducidas. El principio de contributividad suscrito en el Pacto de Toledo no puede
leerse por separado del principio de solidaridad, ni interpretarse como un mecanismo
para recortar las prestaciones.
En segundo lugar, el retraso obligatorio en
la edad de jubilación es una medida antisocial e innecesaria. Ya existen fórmulas de
jubilación flexible que pueden ser desarrolladas y es preciso abordar sectorialmente la
reducción de la edad de jubilación y reducir
los coeficientes reductores para la jubilación
anticipada.
En tercer lugar, hay que procurar que
varios regímenes especiales del sistema con-
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
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MESA REDONDA
Nada más y muchas gracias.
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En cuarto lugar, la naturaleza del Fondo
de Reserva de la Seguridad Social debe mantenerse en la situación actual y no debe, como
se pretendió en su momento, permitirse la
inversión del Fondo en activos financieros
privados o externalizar su gestión.
Por último, las medidas en materia de pensiones deberían ir unidas a medidas de política social y de cambio del modelo productivo y
laboral. Medidas de política social para converger con la Unión Europea y un modelo
productivo y laboral de calidad que apueste
por la sostenibilidad. Hoy se habla de la necesidad de cambiar el patrón de crecimiento de
nuestra economía. Desde luego que un nuevo
modelo productivo con empleo de calidad y
salarios dignos es la mejor base de un sólido
sistema de pensiones.
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verjan con el Régimen General en los próximos años y, a ser posible, cuanto antes. De la
misma forma, es preciso avanzar en la correspondencia de las cotizaciones con los salarios
realmente percibidos y continuar con la equiparación del SMI hasta el 60% del salario
medio neto.
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