la seguridad social en nicaragua: diagnóstico y
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LA SEGURIDAD SOCIAL EN NICARAGUA: DIAGNÓSTICO Y
PROPUESTA DE REFORMA
Dr. Carmelo Mesa-Lago
Lic. Sergio Santamaría
Lic. Rosa María López
FUNDACIÓN FRIEDRICH EBERT
Representación en Nicaragua
Mayo de 1997
La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
1
Presentación
La Seguridad Social puede ser considerada como una de las necesidades fundamentales de los
ciudadanos y está presente en múltiples formas en los procesos de desarrollo de las sociedades.
Es notable que muchos elementos de las estructuras sociales, incluso desde sus formas ancestrales, fueron concebidos primordialmente para tratar los riesgos de la sobrevivencia diaria.
Los procesos de desarrollo y cambio social han contribuido a la destrucción de las formas tradicionales de protección contra estos riesgos. En este contexto nacen los esquemas de seguridad
social como una de las principales reivindicaciones del movimiento laboral y social. Los elementos centrales fueron la solidaridad y la universalidad de los esquemas a implementar. El concepto de solidaridad procura que como elemento regulador de los esquemas de protección no
sólo opere el criterio de la capacidad de contribución, sino también las necesidades del individuo. La universalidad apunta hacia la inclusión de todas las capas sociales necesitadas de protección. Inspirados por las experiencias europeas se crearon instituciones públicas de seguridad social, con una gran gama de rasgos propios, en la mayoría de los países del mundo.
Sistemas de seguridad social con un adecuado nivel de eficiencia y cumplimiento de las exigencias de solidaridad y universalidad son una expresión práctica del esfuerzo del colectivo hacia
sus miembros, en momentos cuando ellos más lo requieren. El refuerzo del grado de identificación que este efecto genera entre los ciudadanos con su colectivo no debe ser subestimado en
términos de estabilidad socio-política e identificación nacional. Sobre esta base queda claro que
la seguridad social no sólo tiene un rol importante como punto de acumulación y flujo de capital en la economía, sino que debe ser contemplada como un elemento central de la política nacional y de la construcción del Estado.
La evolución de la seguridad social y de las instituciones responsables de aplicarla en Nicaragua hasta ahora no han podido llenar las grandes expectativas y exigencias de la población y
demuestran, desde hace algún tiempo, una sensible necesidad de reforma y modernización. De
allí que la pregunta ya no es, si es necesario reformar los sistemas, sino cómo y en qué plazo.
Nicaragua no se encuentra sola en esta situación. En prácticamente todos los países de Centroamérica es sentida la necesidad de reformar los sistemas de seguridad social. Es por este
motivo que la Fundación Friedrich Ebert da prioridad al apoyo de los procesos de reforma y ha
iniciado un programa regional con dicho propósito.
El presente trabajo forma parte de este programa y brinda respaldo a los esfuerzos de impulsar
un proceso que reforme y modernice la seguridad social y su base institucional en Nicaragua.
Son tres los elementos que consideramos de fundamental importancia en un proceso de reforma:
1) Cada país tiene condiciones específicas que deben constituir el punto de partida. De esto deriva la necesidad fundamental de estudiar a fondo dichas condiciones locales y basar en ellas
el diseño de un proceso de reforma. Esto no excluye el esfuerzo de explorar otras experiencias
de este tipo, pero sí advierte de no cometer el error de copiar, sin una rigurosa adaptación,
modelos que tal vez en otras circunstancias hayan tenido éxito.
2
2) Los principios de solidaridad y universalidad, adaptados y configurados a la luz de la situación local, siguen siendo elementos fundamentales de un sistema de seguridad social, que pretenda solidez y durabilidad social y política.
3) Una reforma que pretenda tener éxito requiere del consenso básico entre el mayor número posible de sectores y actores sociales y políticos. Solamente en un proceso de consenso activamente promovido y participativo se pueden construir los fundamentos para una reforma duradera y exitosa.
El presente trabajo constituye una primera aproximación a la problemática de la seguridad social de Nicaragua y es un esfuerzo serio de búsqueda de un enfoque conceptual de reforma basado en las condiciones y posibilidades locales. Es sobreentendido que no puede ser considerado como un proyecto completamente elaborado y terminado. Esta sería una tarea de las instancias institucionales y políticas correspondientes y parte del proceso de discusión y consenso social al cual pretende apoyar.
La preparación del trabajo estuvo a cargo de Doctor Carmelo Mesa-Lago, Catedrático Distinguido de la Universidad de Pittsburgh, quien ha asumido el reto que le encomendamos con un
gran espíritu y una energía casi sobrehumana. A él nuestro sincero agradecimiento. En la realización del trabajo han participado el Licenciado Sergio Santamaría y la Licenciada Rosa María
López, del Centro de Investigación y Asesoría Socioeconómica (CINASE), de Nicaragua. Sin la
participación activa y constante de ellos no hubiera sido posible realizar este diagnóstico. Agradecemos también al Licenciado Fabio Durán, Director Actuarial y de Planificación Económica
de la Caja Costarricense del Seguro Social, su colaboración en la sección actuarial de este estudio, y al Actuario José León Sánchez Provedor, Consultor Banco Mundial - Instituto Nicaragüense de Seguridad Social (INSS), sus comentarios y apoyo.
De manera especial agradecemos a la Organización Internacional del Trabajo (OIT) que por medio del Doctor Actuario Alejandro Bonilla García, Especialista Principal en Seguridad Social del
Equipo Técnico Multidisciplinario de la Sede Regional en Costa Rica, haya revisado el presente
trabajo. Le debemos y agradecemos sus observaciones críticas y recomendaciones acertadas.
Sin la activa participación del Licenciado Julio Villanueva y los demás colegas de las oficinas de
Representación en Managua y San Salvador, el presente trabajo no hubiera podido completarse. A ellos nuestros agradecimientos.
San Salvador y Managua, mayo 1997
Berthold Leimbach
Representante en El Salvador
Alfred Stoll
Representante en Nicaragua
Responsable del Programa
Regional Seguridad Social
La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
3
INDICE
PRESENTACION
I.
INTRODUCCIÓN
1
II.
CONDICIONES SOCIOECONOMICAS DE NICARAGUA
EN EL PERIODO 1987/1995
3
BREVE EVOLUCION HISTORICA DE LA SEGURIDAD SOCIAL
EN NICARAGUA
A.
Evolución Histórica
7
7
III.
IV.
ESTRUCTURA ORGANIZATIVA ACTUAL
A.
Instituto Nicargaüense de Seguridad Social (INSS)
B.
Ministerio de Salud (MINSA)
C.
Otras Instituciones
9
9
11
11
V.
COBERTURA POBLACIONAL
A.
Cobertura Legal
B.
Cobertura Estadística
C.
Obstáculos a la Extensión de la Cobertura
D.
Desigualdades en la Cobertura
13
13
13
15
17
VI.
PRESTACIONES
A.
Prestaciones Contributivas
B.
Prestaciones No Contributivas
C.
Análisis de las Pensiones
D.
Prestaciones de Servicios de Salud:
1. Organización
2. Prestaciones Actuales
3. Instalaciones, Recursos y Niveles de Salud
19
20
23
23
26
26
26
27
VII.
FINANCIAMIENTO
A.
Contribuciones de los Trabajadores, Empleadores y Estado
B.
Mora y Deuda: Empleadores y Estado
C.
Inversiones
VIII. ADMINISTRACION
A.
El Gasto Administrativo
B.
Los Problemas Administrativos
4
33
33
35
37
43
43
45
IX.
X.
XI.
XII.
ANALISIS PRELIMINAR GLOBAL DE LA SITUACION
FINANCIERA
A.
El Costo de la Seguridad Social
B.
Ingresos, Egresos y Balance Contable
C.
Reservas y Relación Activo/Pasivo
EVALUACION ACTUARIAL
A.
Estudio Actuarial de 1991 (OIT)
B.
El Estudio Actuarial de 1995 (INSS)
1. Introducción
2. Ajuste de Ingresos, Egresos, Gastos Administrativos y
Reservas
a. Estimación y Ajuste de Ingresos por Programas
b. Estimación y Ajuste de Gastos por Programas
c. Asignación de Gastos Administrativos por Programas
d. Estimación y Ajuste de las Reservas
C.
La Revisión Actuarial de la Fundación Friedrich Ebert: 1997
1. Resultados de Operación
2. Financiamiento y Sistema Financiero
3. Revisión de Bases Técnicas y Calibración del Modelo
4. Resultados de la Revisión Actuarial
CONCLUSIONES DEL DIAGNOSTICO
A.
Condiciones Socio-Económicas de Nicaragua en el período
1978/1995
B.
Evolución Histórica de la Seguridad Social
C.
Estructura Organizativa Actual
D.
Cobertura Poblacional
E.
Prestaciones
F.
Financiamiento
G.
Administración
H.
Análisis Preliminar Global de la Situación Financiera
I.
Evaluación Actuarial
J.
Cuadro Resumen
MODELOS ALTERNATIVOS DE REFORMA EN AMERICA
LATINA
A.
La Reforma de la Salud
1. Integración Pública-Seguro Social y Colaboración Marginal
con el Sector Privado
2. Programas Paralelos o Selectivos Duales: Chile y Perú
3. Programas Selectivos Múltiples: Colombia y Argentina
B.
La Reforma de las Pensiones: Características de los Modelos
La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
47
47
48
51
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55
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66
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73
73
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73
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74
75
76
76
77
79
81
81
84
84
86
87
5
1.
2.
Público Reformado: Costa Rica
Público Reformado con Pensión Complementaria Obligatoria:
México
3. Pensiones Complementarias Voluntarias
4a. Sustitutivo con Administración Privada: Chile
4b. Sustitutivo con Administración Privada: Bolivia
4c. Sustitutivo con Administración Privada: El Salvador
5. Sustitutivo con Administración Múltiple: México
6a. Mixto: Argentina
6b. Mixto: Uruguay
7a. Paralelo: Perú
7b. Paralelo: Colombia
C.
La Reforma de las Pensiones: Ventajas y Desventajas de los
Modelos
1. Reformas No Estructurales
a. Costa Rica
b. México
2. Reformas Estructurales
a. Sustitutivos: Chile, Bolivia, El Salvador y México
b. Mixtos: Argentina y Uruguay
c. Paralelos: Colombia y Perú
D.
Resumen de las Principales Lecciones de las Reformas y
aplicación a Nicaragua
1. Modelo Único-Universal o Diversidad
2. Costo Fiscal de la Transición y Regresividad
3. Mercado, Administración Privada, Competencia y Morosidad
4. Programa de CPI, Mercado de Valores y Rendimiento
del Fondo
5. Impacto en el Ahorro Nacional
6. Cobertura Poblacional
7. Papel del Estado
XIII. EVALUACION DE LAS PROPUESTAS DE REFORMA
A.
Las Recomendaciones de la OIT: 1990
B.
La Primera Propuesta del INSS: 1992
C.
El Informe de la Comisión Técnica Internacional de la
OIT-AISS-CISS-OISS: 1995
1. Antecedentes
2. Situación del Régimen de IVM
3. Tres escenarios Posibles: Requisitos y Consecuencias
a. Mantenimiento del Sistema Actual, Modificado y
Perfeccionado
b. Substitución por un Sistema de Cuentas de Ahorro
Individual
6
91
91
92
92
94
95
95
96
97
98
99
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101
101
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109
109
109
110
110
110
111
111
111
D.
E.
F.
c. El Sistema Mixto
La Propuesta de Julio Bustamante en Pensiones: 1995
1. Descripción General del Estudio de Bustamante
2. Características Generales de la Propuesta
3. Sistema Obligatorio: Transitorio y Permanente
a. Subsistema Transitorio
b. Subsistema Permanente
4. Sistema Voluntario CPI y Administración Privada
5. Comentarios sobre la Propuesta
La Segunda Propuesta del INSS (Rizo) en Salud y Riesgos
Profesionales: 1996
La Segunda propuesta del INSS (Rizo) en Pensiones: 1996
1. Principios y Presupuestos
2. Características del Sistema Propuesto
a. Tres Pilares y Sistemas “Transitorio” y “Permanente”
b. Pensiones (Incluyendo una Mínima) y Financiamiento
c. Bono de Reconocimiento
d. Administración
e. Régimen Financiero
f. Papel del Estado
3. Cálculos Actuariales de la Propuesta
a. Condicionantes de la Factibilidad Económica
b. Factibilidad del Sistema Transitorio
c. Las Tasas de Reemplazo en el Sistema Permanente
4. Conclusiones
XIV. LA PROPUESTA DE LA FUNDACION FRIEDRICH EBERT
A.
Pautas Generales de la Reforma
B.
Reformas en INSS-IVM
1. Pensiones No-Contributivas
2. Vejez
a. Edad de Retiro
b. Años de Contribución
c. Incentivo a la Postergación del Retiro
d. Cálculo de la Pensión
e. Pensión Mínima Absoluta
f. Salario de Cotización
3. Invalidez
a. Controles y Desincentivo para Reducir la Simulación
b. Tasa de Reemplazo
c. Calificación de la Invalidez
La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
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130
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130
131
131
132
132
132
132
7
C.
D.
E.
F.
G.
H.
I.
J.
K.
8
4. Muerte (Sobrevivientes)
Reformas en Riesgos Profesionales
Creación de un Programa Voluntario de Pensiones
Complementarias
Extensión de la Cobertura Poblacional
Reformas en el Programa Enfermedad-Maternidad (EM)
del INSS
Reformas al Sistema Nacional Único de Salud (MINSA)
Reformas en la Administración del INSS
Simulaciones de la Reforma Propuesta para IVM
1. Resumen de los Aspectos Principales de la Reforma
Propuesta
2. Resultados de la Simulación
El Impacto de la Reforma Propuesta en la Contribución
Actual del INSS
Conclusión
132
133
133
134
135
136
137
139
139
139
142
143
BIBLIOGRAFIA
145
LISTA DE ABREVIATURAS
151
ANEXOS: BASES TECNICAS DE LA EVALUACION ACTUARIAL
153
I. INTRODUCCION
INTRODUCCION
La presente investigación constituye un primer esfuerzo, desde el punto de vista de la sociedad civil, de analizar la problemática de la seguridad social en Nicaragua, su evolución, y
perspectivas, tomando como referencia las experiencias, que sobre las alternativas de reforma
se discuten hoy en América Latina.
El concepto de seguridad social que se emplea en este estudio es el de sentido amplio convencional. El mismo comprende, principalmente, los siguientes seguros sociales: (a) vejez (jubilación o retiro), invalidez y muerte (sobrevivientes), que incluye pensiones (para proteger contra
riesgos a largo plazo) y otras prestaciones monetarias; (b) riesgos profesionales (accidentes y enfermedades provocadas por o en el trabajo) el cual ofrece prestaciones monetarias y en especie
(atención médica-hospitalaria, rehabilitación, prótesis); (c) enfermedad y maternidad, que provee prestaciones en especie y monetarias (subsidios) contra riesgos a corto plazo (accidentes y
enfermedad comunes o no relacionadas con el trabajo); y (d) seguro de desempleo (que no existe
en Nicaragua). Además, la seguridad social incluye: la atención de la salud pública, la asistencia social, las asignaciones familiares y las prestaciones sociales (éstas dos últimas están prescritas por la ley pero no implantadas en Nicaragua).
La viabilidad y durabilidad del sistema, es en todo caso, la principal preocupación de este
esfuerzo de sistematización y análisis, con el propósito de alcanzar una política social más amplia e incluyente.
En la primera parte del estudio, se efectúa un diagnóstico detallado de la seguridad social
en Nicaragua, su entorno económico-social y detectando sus principales problemas, relativos a:
organización, cobertura poblacional, financiamiento, prestaciones, administración y equilibrio
financiero y actuarial.
En la segunda parte se reseña y discute los principales modelos y proyectos de Reforma en
América Latina, sus ventajas y desventajas, con miras a extraer de estas experiencias lecciones
que pueden ser útiles para diseñar una alternativa propia para Nicaragua.
En la tercera parte se analizan y evalúan las propuestas de reforma de la seguridad social
nicaragüense y se ofrece un proyecto detallado de reforma.
Se espera que el documento contribuya al debate público sobre la reforma y la solución de
la crisis en que la seguridad social de Nicaragua se encuentra actualmente.
La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
9
II. CONDICIONES SOCIOECONÓMICAS DE
NICARAGUA EN EL PERIODO 1987/1995
El entorno socioeconómico en que se
desarrolló la economía nicaragüense durante
los últimos 17 años se caracteriza por enormes desequilibrios macroeconómicos, un
proceso de hiperinflación, un enorme déficit
fiscal, un tipo de cambio sobrevaluado y una
deuda externa mayor a los US$10,000 millones (Ver cuadro 1). A los anteriores indicadores de orden económico habría que
agregar los de tipo social tales como: una tasa de desempleo abierto del 20% y de subempleo de 35%, la situación de hacinamiento en que vive el 35% de la población, una
tasa de mortalidad infantil de 52 por cada
mil nacidos vivos, y una tasa de analfabetismo superior al 24%.
Durante el quinquenio 1979-1984, la
política económica se caracterizó en lo fundamental por su carácter expansivo, los instrumentos de política económica utilizados
en esta fase fueron el acelerado incremento
del déficit fiscal (de 6.6% a 23.4% en 197984), y al consiguiente aumento del crédito
interno y el endeudamiento externo. Además, dicha política fue sustentada por
abundante ayuda externa, que le permitió
obtener tasas de crecimiento. Así el PIB real
se incrementó en 4.5% y 5.4% en 1980 y
1981, respectivamente, y el desempleo abierto disminuyó de 28.4% a 5% en 1979-1980
(Cuadro 1).
Desde 1981, sin embargo, se hizo evidente que la expansión económica no era
sustentable debido a la escasez de divisas líquidas que redujo la capacidad de importación. Así, a partir de 1982, ocurrieron tasas
de crecimiento negativas del PIB, exceptuando el año 1983 que alcanzó un crecimiento del 4.6%. En 1985 - 1989, que co-
rresponde a la etapa recesiva de la economía
nicaragüense durante la revolución sandinista, el desempleo subió a 8.4% en 1989, el
déficit fiscal a 25.5% en 1988 y la inflación
a 33,656% en ese año. Hay que destacar
que la reducción del déficit fiscal y de la tasa
de inflación en 1989 estuvieron asociados a
la implementación de un programa de conversión monetaria y de estabilización que
implicó el retiro de 8,000 empleados del gobierno central.
A las inapropiadas políticas económicas
se añadieron los efectos nocivos de la guerra
civil y del embargo económico que sufrió el
país en 1985-1990. Estas dieron como resultado la declinación del PIB durante dicho
período, estableciendo el entorno socioeconómico adverso que encontró el gobierno
electo en febrero de 1990. En abril de 1990
el nuevo gobierno asumió el poder, y se enfrascó en un esfuerzo de obtener la paz en el
país mediante la desmovilización de los grupos armados y de la reducción de las fuerzas
armadas.
Paralelamente a esa acción, se tomaron
algunas medidas en el orden monetario y
fiscal, que permitieron la iniciación del programa de estabilización. Para reducir los
desequilibrios macroeconómicos, el nuevo
gobierno implementó en 1990-91, la tercera
reforma monetaria que ha experimentado la
economía nicaragüense a lo largo del siglo
XX. En mayo de 1990, el Banco Central devaluó en 100% y 50% las tasas de cambio
del mercado paralelo y oficial respectivamente, con el objetivo de reducir la sobrevaluación resultado de las políticas de los últimos
cuatro meses del anterior gobierno.
La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
11
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CUADRO 1
INDICADORES MACROECONOMICOS DE NICARAGUA: 1978-1995
PIB NOMINAL
TASA DE
SUB-UTILIZ.
(MILL. C $)
GLOBAL
PIB REAL
(1980=100)
PIB
PERCAPITA
(C$ DE 1980)
25.0
14,994.9
27,049.8
11,444.1
28.4
14,514.6
19,901.6
8,147.3
18.3
20,798.8
20,798.8
8,238.9
16.0
24,482.9
21,914.3
8,399.6
13.7
19.9
28,349.4
21,735.4
8,061.1
3.6
15.3
18.9
32,920.1
22,738.1
8,159.7
2.3
18.3
20.6
45,030.0
22,384.0
7,772.2
32.9
3.2
19.9
23.1
115,404.1
21,468.4
7,212.5
1,023,150.6
33.3
4.7
21.0
25.7
435,742.3
21,250.0
6,907.5
49.6
1,067,325.1
33.6
5.8
23.1
28.9
2,695,849.6
21,099.5
6,636.0
49.5
1,020,457.6
31.1
6.0
26.5
32.5
323,624.9
18,473.0
5,621.3
50.7
49.3
1,158,082.8
34.1
8.4
31.0
39.4
15,299,730.2
18,159.5
5,346.5
3,510,560.1
50.9
49.1
1,207,310.5
34.4
11.1
33.2
44.3
1,565.2
18,156.2
5,171.9
3,628,465.2
51.0
49.0
1,257,786.9
34.7
14.2
38.0
52.2
7,429.2
18,127.3
4,995.9
1992
3,750,370.9
51.2
48.8
1,305,234.8
34.8
17.8
32.5
50.3
9,225.5
18,202.2
4,853.4
1993
3,876,414.2
51.3
48.7
1,353,854.6
34.9
21.8
28.3
50.1
11,067.3
18,135.9
4,678.5
1994
4,006,736.8
51.5
48.5
1,405,343.9
35.1
20.7
32.9
53.6
12,445.4
18,742.8
4,677.8
1995
4,139,486.0
51.7
48.3
1,458,995.1
35.2
18.2
35.0
53.2
14,455.5
19,489.5
4,708.2
%
POBLACION
URBANA
%
POBLACION
RURAL
PEA
TASA BRUTA
TASA DE
TASA DE
DE
DESEMPLEO SUB-EMPLEO
ACTIVIDAD
ABIERTO
AÑO
POBLACIÓN
TOTAL
1978
2,363,655.7
48.9
51.1
746,178.0
31.6
1979
2,442,724.0
49.0
51.0
704,000.0
28.8
1980
2,524,464.5
49.2
50.8
872,600.0
34.6
5.0
13.3
1981
2,608,968.5
49.4
50.6
905,200.0
34.7
5.9
10.2
1982
2,696,330.4
49.5
50.5
938,800.0
34.8
6.2
1983
2,786,647.7
49.7
50.3
973,500.0
34.9
1984
2,880,021.5
49.9
50.1
976,700.0
33.9
1985
2,976,556.3
50.0
50.0
980,025.7
1986
3,076,360.0
50.2
49.8
1987
3,179,544.6
50.4
1988
3,286,225.7
50.5
1989
3,396,522.9
1990
1991
FUENTE: Banco Central 1991 a 1996a e Informes obtenidos en la Gerencia de Estudios Económicos.
La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
13
CUADRO 1 (Continuación horizontal)
INDICADORES MACROECONOMICOS DE NICARAGUA: 1978-1995
AÑO
TASA DE
TASA DE
CRECIMIENTO CRECIMIENTO
PIB REAL
PIB
PERCAPITA
1978
14
1979
(26.4)
(28.8)
1980
4.5
1.1
(IPC)
TIPOS DE
CAMBIO
TASA DE
INFLACION
IPC Dic-Dic.
(1980=1.0)
coeficiente
INGRESOS
GOBIERNO
(Mill. de C$ De
1980)*
GASTOS
GOBIERNO
(Mill. de C$ De
1980)*
DÉFICIT
GOBIERNO
(Mill. de C$ De
1980)*
%
DEFICIT
FISCAL/PIB
DEUDA
EXTERNA (Miles de US$)
7.0
4.7
0.6
2,973.9
5,065.8
(2,092.0)
(7.7)
n.d
10.0
36.4
0.8
2,661.4
3,974.1
(1,312.7)
(6.6)
1,348,625.6
24.8
1.0
4,614.0
6,483.0
(1,869.0)
(9.0)
1,566,807.6
1981
5.4
2.0
10.0
23.2
1.2
5,338.3
7,284.3
(1,945.9)
(8.9)
2,163,185.8
1982
(0.8)
(4.0)
10.0
22.2
1.4
5,583.8
8,279.5
(2,695.7)
(12.4)
2,976,083.9
1983
4.6
1.2
10.0
32.9
1.5
7,103.9
12,047.2
(4,943.4)
(21.7)
3,788,584.3
1984
(1.6)
(4.7)
10.0
50.2
2.0
7,876.6
13,125.4
(5,248.8)
(23.4)
4,362,207.7
1985
(4.1)
(7.2)
25.3
334.3
4.9
6,940.0
11,737.7
(4,797.7)
(22.3)
5,067,865.4
1986
(1.0)
(4.2)
66.5
747.4
20.4
6,880.2
10,531.7
(3,651.5)
(17.2)
6,264,041.3
1987
(0.7)
(3.9)
70.0
1,347.2
118.2
5,848.2
9,382.0
(3,533.8)
(16.7)
6,798,677.6
1988
(12.4)
(15.3)
190.9
33,656.8
18.7
3,756.9
8,473.9
(4,717.0)
(25.5)
7,220,129.9
1989
(1.7)
(4.9)
15,654.6
1,689.1
940.8
4,185.7
5,423.6
(1,238.0)
(6.8)
8,068,595.9
1990
(0.0)
(3.3)
689,955.7
13,490.0
0.1
2,658.9
6,324.8
(3,665.9)
(20.2)
10,615,562.4
1991
(0.2)
(3.4)
4.9
865.6
0.5
3,530.3
4,887.8
(1,357.5)
(7.5)
10,312,526.4
1992
0.4
(2.9)
5.0
3.5
0.6
3,735.4
5,122.1
(1,386.7)
(7.6)
10,792,114.2
1993
(0.4)
(3.6)
6.1
19.5
0.7
3,641.3
4,971.5
(1,330.2)
(7.3)
10,987,269.0
1994
3.3
(0.0)
6.7
12.4
0.8
3,809.8
5,624.7
(1,814.9)
(9.7)
11,694,957.7
1995
4.0
0.6
7.5
11.1
0.8
4,296.9
5,796.0
(1,499.0)
(7.7)
10,298,865.4
Posteriormente se ajustaron gradualmente ambas tasas hasta lograr su virtual
unificación en agosto de 1990 y se introdujo
el “Córdoba Oro” el 13 de agosto de ese año,
como unidad monetaria con una paridad de
US$1 por C$1. Este proceso de devaluación
sucesiva provocó un aceleramiento de la inflación, que al finalizar el año 90 promedió
7,485%. El déficit del gobierno central alcanzó un 20.2% del PIB, lo que también contribuyó al proceso de inflación.
Como producto de la introducción del
programa de “reconversión ocupacional” (reducción de empleo) en el gobierno central y
las empresas estatales o públicas del Area
Propiedad del Pueblo (APP), la tasa de desempleo aumentó de un 8.4% en el año 1989
a un 11.1% en el año 1990. Además, la subutilización global alcanzó una tasa del 44.3%
(11.1% de desempleo abierto y 33.2% de
subempleo), siendo la mayor tasa alcanzada
en los 30 años anteriores. De igual forma la
tasa de crecimiento del PIB real para el bienio 1990 y1991 continuaron siendo negativas en magnitudes menores al 1% (Cuadro
1).
La paridad del uno por uno se mantuvo
hasta marzo de 1991 cuando el gobierno la
modificó, estableciéndola en C$5 por un dólar, esto dentro de un conjunto de medidas
de políticas económicas, en la que se destacaron: 1) reducción arancelaria; 2) conclusión del proceso de reconversión (reducción)
ocupacional de los empleados estatales; y 3)
disminución de los gastos militares. Todo lo
anterior enmarcado en la contracción de la
demanda agregada interna, como instrumentos fundamentales para la reducción del
nivel de inflación.
De forma complementaria se permitió la
operación de los bancos privados, lo que
asociado al sustancial incremento del financiamiento externo, posibilitó la estabilidad
en los precios y del tipo de cambio en el último trimestre del año.
El tipo de cambio real no sufrió mayor
deterioro después de marzo de 1991, lo cual
estuvo asociado al aumento del 60% en el financiamiento externo: de US$420 millones
en 1990 a US$670 millones en 1991. Por
otra parte, la tasa de subutilización global
siguió creciendo y alcanzó un 52.2% en
1991.
En el año 1992, la tasa de crecimiento
del PIB real revirtió la tendencia y tuvo un
comportamiento positivo luego de ocho años
de caída, con una tasa del 0.4%, aunque
menor a la tasa de crecimiento de la población. (-2.9% percápita). El nivel de actividad
económica creció en 1994 y 1995 con tasas
del 3.3% y 4% respectivamente, ratificando
el proceso de recuperación económica (en el
último año la tasa del PIB percápita fue
0.6%, la primera positiva desde 1982). La
subutilización se redujo algo en 1992-93,
pero volvió a crecer a más de 53% en 199495. Por otra parte, ocurrió un aumento en la
productividad de algunos sectores económicos. El déficit fiscal se redujo de 20.2% en
1990 a 7.7% en 1995, explicando en parte la
desaceleración del proceso inflacionario de
13,940 en 1991 a 11.1% en 1995. Por último, la deuda pública aumentó de US$8,068
millones en 1989 a US$11,695 en 1994, pero descendió en 1995.
La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
15
III. BREVE EVOLUCION HISTORICA DE LA
SEGURIDAD SOCIAL EN NICARAGUA
A.
Evolución Histórica
El más antiguo antecedente de participación de Nicaragua en actividades relacionadas con la seguridad social, es el Tratado
firmado en Washington, en la década de los
años 20 por los representantes de los Gobiernos de los cinco países centroamericanos, en virtud del cual se comprometían los
firmantes a desarrollar programas de seguros sociales en sus respectivos países” (INSS
1975a).
A diferencia de la mayoría de los países
de la región, Nicaragua posee un sistema de
seguridad social bastante integrado en términos de organización, característica que
prevalece desde la creación del Instituto Nicaragüense de Seguridad Social (INSS) en
1955-57. Los trabajadores del sector público
en Nicaragua no tienen un régimen especial
de seguridad social, pues se encuentran cubiertos por el INSS, sólo quedan fuera de éste el Ejército, la Policía y los empleados del
Ministerio de Gobernación.
No obstante, el proceso de extensión,
previo y después de la creación del INSS,
evolucionó de forma típica. Los primeros
grupos en poseer un sistema jubilatorio independiente fueron los empleados del magisterio, los ferroviarios, la banca, la guardia
nacional y los empleados públicos de la zona
urbana de Managua. Una vez creado el INSS
éste se aplicó primero a los trabajadores privados en la zona urbana de Managua, luego
la zona suburbana, gradualmente a otros
departamentos y, por último, a ciertos trabajadores agrícolas (ver cuadro 2).
16
El funcionamiento de un régimen relativamente unificado se explica porque, primero, fueron reducidos los grupos que tuvieron
regímenes de protección en forma previa a la
creación del INSS, y segundo, porque una
vez establecido éste, dichos grupos fueron
incorporados.
Un ordenamiento de los 20 países de
América Latina en 1980, basado en el desarrollo de la seguridad social (usando once
variables), colocó a Nicaragua en el 17° lugar, quedando por debajo Bolivia, Honduras,
Paraguay y República Dominicana (MesaLago 1985).
En 1979 se crea el Sistema Nacional
Unico de Salud (SNUS), administrado por el
Ministerio de Salud, al cual el INSS le transfiere toda su infraestructura de servicios y
los asegurados en el programa de EM pasan
a ser atendidos en el SNUS, al igual que el
resto de la población.
Entre 1979 y 1982 se crean una docena
de programas no contributivos para grupos
no cubiertos por el INSS, la mayoría de carácter político y supuestamente a cargo del
fisco y una contribución al INSS (ver cuadro
2).
En 1982, se anexan al INSS las atribuciones del Ministerio de Bienestar Social,
transformándose en un nuevo organismo
denominado Instituto Nicaragüense de Seguridad Social y Bienestar (INSSBI). Los programas de Bienestar Social tienen por objeto
atender a la población no asegurada que se
encuentre en estado de necesidad o de pro
tección. Bajo esta nueva estructura se desarrollan los programas de: atención a la niñez, rehabilitación integral (atención a los
discapacitados), protección a la vejez, orientación y protección familiar.
En 1995 se crea el Fondo Nicaragüense
de la Niñez y la Familia (FONIF) como un ente autónomo del Estado. Definiendo como
propósito fundamental del FONIF promover
y atender los programas y proyectos de
bienestar social, y administrar los recursos
para canalizar la ejecución de programas y
proyectos ejecutados por el Fondo y por las
organizaciones no gubernamentales y de la
sociedad civil. Con la separación de bienestar social el INSS vuelve a retomar únicamente las prestación los programas de Seguridad Social. Es a partir de esta fecha que
el INSSBI se convierte nuevamente en INSS.
La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
17
IV. ESTRUCTURA ORGANIZATIVA ACTUAL
A.
Instituto Nicaragüense de Seguridad
Social (INSS):
Para describir la organización programática actual, debe distinguirse entre la que
establece el marco jurídico y la que realmente funciona en la práctica.
Existen tres regímenes de afiliación y financiamiento del Seguro Social legalmente a
cargo del INSS:
i)
el Régimen Integral, que cubre los
riesgos de invalidez, vejez y muerte
(IVM), y riesgos profesionales (RP),
así como una contribución solidaria
para el Sistema Nacional Unico de
Salud (SNUS) programa de carácter
universal e integral (EM se incorporó
al SNUS en 1979) a cargo del Ministerio de Salud;
ii)
el Régimen de Invalidez, Vejez y
Muerte, y Riesgos Profesionales
(IVM/RP), sin aporte solidario para
salud, y
iii) el Régimen Facultativo, para los grupos no asalariados, que cubre los
riesgos de IVM y EM.
Existen, además, prestaciones económicas para funeral e incapacidad laboral temporal (comunes o derivadas de riesgos laborales), además de otros programas de servicios sociales de carácter complementario.
El INSS tiene a su cargo, además, la
administración de dos programas de prestaciones IVM denominados: Víctimas de Guerra y Especiales No Contributivas (combatientes, mineros, trabajadores circenses, entre otros).
El régimen IVM/RP (sin aporte solidario)
fue diseñado inicialmente para afiliar personas de las zonas donde el seguro social no
tenía infraestructura en salud, fundamentalmente en áreas rurales y, por lo tanto, los
afiliados no podían afiliarse al programa de
EM. Desde 1979 hasta fines de 1993, con el
traspaso de la infraestructura del INSS al
MINSA, la situación cambió pues los riesgos
que cubría el Régimen Integral eran los
mismos que los del régimen IVM/RP. Pero al
reintegrarse EM al INSS en 1993, volvió a
restablecerse la diferencia. En 1992-96, el
70% de los asegurados activos del INSS cotizaron al régimen integral y el 30% restante
al régimen de IVM/RP (Ruíz 1996).
En la práctica, a partir de 1993, el INSS
ha reiniciado la implementación de EM (Programa de Salud Previsional), exclusivamente
para los afiliados al Régimen Integral. El
programa opera mediante una separación
funcional entre financiamiento-compra y
provisión de servicios. El INSS realiza las recaudaciones asignadas a salud (financiamiento), y con ellas compra la prestación de
una canasta básica de servicios de salud a
Empresas Médicas Previsionales (proveedores), quienes son las encargadas de suministrar los servicios.
CUADRO 2
18
EVOLUCION DE LA LEGISLACION DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN NICARAGUA
POR RIESGOS Y GRUPOS CUBIERTOS: 1930-1995.
AÑO
1930
1940
1957
RIESGOS CUBIERTOS
Sistema de Jubilación
IVM
IVM más Ahorro
IVM
La Constitución ordena la creación del Instituto Nacional de Seguridad Social (INSS) para
cubrir: E, IV y Desocupación.
Se promulga la Ley del Seguro Social obligatorio: para la protección de EM, IVM y RP.
Se emite Reglamento General del INSS.
Se inicia el funcionamiento del Seguro Social
Obligatorio (INSS).
IVM y RP
1958
1959
RP
EM, IVM y RP
1963
1965
1965
1965
EM, IVM y RP
EM, IVM y RP
IVM y RP
E
1966
IVM
1967
1967
IVM, EM y RP
RP
1968
1972
IVM, EM y RP
IVM, EM y RP
1979
Creación del Sistema Nacional Unico de Salud; el INSS traspasa todas sus instalaciones
de salud al SNUS) y éste pasa a ser administrado por el Ministerio de Salud.
Promulgación de leyes y decretos donde se
otorgan pensiones (IVM) no-contributivas.
1949
1950
1955
1956
1957
1979 -1982
En 1982 también se reducen los años de cotización y se aumenta la tasa de reemplazo.
1981
IVM, EM, RP
1982
1995
El INSS se convierte en INSSBI y asume
asistencia social.
IVM
El INSSBI vuelve a ser INSS, y se separan de
éste los programas de Bienestar Social que
se transfieren al Fondo Nicaragüense de la
Niñez y la Famlia (FONIF).
IVM, EM y RP
1996
IVM, EM y RP
1984
1995
CRUPOS CON COBERTURA
Magisterio
Obreros y Empleados Ferroviarios,
Empleados de la Banca Nacional
Guardia Nacional
Empleados del sector público y privado
Trabajadores asalariados
Empleados del estado y entes autónomos de la zona urbana
de Managua
Aplicación de RP a la población cubierta por IVM y EM.
Empleados del estado, entes autónomos y trabajadores del
sector privado de la zona urbana de Managua
Trabajadores de la zona urbana, suburbana de Managua
Trabajadores de Tipitapa y zonas rurales aledañas.
Empleados bancarios de todo el país.
Extensión de beneficios de atención médica para los hijos de
los 6 meses de edad a los 2 años.
Servidores públicos del Estado y los entes autónomos en todo
el territorio nacional
Trabajadores mineros
Empleados mayores de 60 años que ingresen por primera vez
al servicio de un empleador.
Se extiende a la ciudad de León
Se incorporan los trabajadores de Chinandega, El Viejo y Matagalpa
Toda la población asegurada y no asegurada.
Víctimas de guerra y familiares, mineros no asegurados, brigadistas de alfabetización, milicias populares, vigilantes revolucionarios, trabajadores de circo mayores de 60 años, trabajadores de educación popular, combatientes de la producción
agrícola, combatientes defensores de la patria, niños huérfanos
de guerra, pensiones de gracia y servicios a la patria.
Incorporación y homologación en el INSS del magisterio, ferrocarriles y Banco Central.
Trabajadores del campo permanentes y temporales.
Se crea un instituto independiente para miembros del Ejército
Nacional.
Se crea un instituto independiente para personal del Ministerio
de Gobernación.
FUENTE: INSS 1975, 1996d; Mendoza 1993; Rizo 1996; e información adicional recopilada por los autores.
La retención del 9% y la implantación
de las referidas empresas violan la Constitución, la Ley del Sistema Nacional Unico de
Salud y la Ley de Seguridad Social. Además,
el INSS no puede hacer concesiones ni delegar servicios de salud a empresas privadas,
La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
19
porque lo prohibe la Ley de Disposiciones de
Bienes del Estado y entes Reguladores de
Servicios Públicos (un funcionario de la Contraloría informó a los autores de este estudio
que ellos habían notificado al INSS que no
podían hacer dichas concesiones). La referida concesión sólo puede hacerse por ley y se
dice que existe un proyecto de ley en este
sentido preparado por el INSS; pero aún si
se promulgara dicha ley, subsistirían los
obstáculos constitucionales y legales explicados antes. Por último, el INSS ha comprado a las Empresas Médicas Previsionales
servicios por más de C$291 millones, sin la
debida licitación pública a la que obliga el
Reglamento de Contratación Administrativa
del Gobierno (para un análisis detallado de
todas estas disposiciones legales, véase Ruíz,
1996).
al MINSA, debido a que con esto se está financiando el funcionamiento de las Empresas Médicas Previsionales.
B.
A partir de noviembre de 1993 (hasta
noviembre de 1996), se han organizado 27
Empresas Médicas Previsionales (EMP) de
las cuales 25 son privadas y 2 públicas.
Tres de ellas concentran dos tercios de los
asegurados y del monto de los servicios prestados. Las EMP excluyen ilegalmente a tres
grupos de asegurados del INSS: (1) a los
pensionados por vejez, invalidez y muerte;
(2) a los asegurados activos que sufren enfermedades de tratamiento costoso (como
SIDA, cáncer, mentales, diabetes, crónicas);
y (3) a los asegurados activos cuyos empleadores están en mora con el INSS (Ruíz,
1996). Algunas instituciones privadas, como
resultado de convenios de beneficios al personal, han celebrado contrato de atención
médica con las EMP al margen de los derechos que dichos trabajadores tienen por su
afiliación al INSS.
Ministerio de Salud (MINSA)
En 1979 se crea el SNUS a cargo del
Ministerio de Salud (MINSA), correspondiéndole a éste la atención médica preventiva y
curativa de toda la población cubierta o no
cubierta por el INSS.
Los hospitales y demás establecimientos
destinados a la atención médica del seguro
social, de la Junta Nacional y Juntas Locales
de Asistencia Social pasaron a ser propiedad
del Estado (INSS) y administrados por
MINSA (Mendoza, 1993).
El INSS debe actuar como recaudador
de aportes solidarios de los trabajadores y
empleadores (9% de los salarios de cotización), los cuales deben ser transferidos mensualmente al MINSA para financiar el SNUS.
Desde 1992 no se transfiere dicho porcentaje
20
C.
Otras Instituciones
En forma independiente del INSS, funcionan dos programas (institutos) que brindan prestaciones económicas y de salud, a
los integrantes del Ejército Nacional (creado
en 1995) y del Ministerio de Gobernación
creado en 1996 y que incluye a la policía que
era parte de la antigua guardia nacional. Se
realizaron esfuerzos por conseguir información sobre estos dos programas, pero no dieron resultado. Sin embargo, información periodística alega que la cobertura de ambos
alcanza aproximadamente de 20,000 a
25,000 personas.
V. COBERTURA POBLACIONAL
A.
Cobertura Legal
De acuerdo con la Ley Orgánica de Seguridad Social, todas las personas que se
encuentren vinculadas por un contrato de
trabajo tácito o expreso o por nombramiento,
estarán obligatoriamente cubiertas por el
INSS. Sin embargo, la Ley faculta al Consejo
Directivo para fijar la forma, condiciones y
plazos de la incorporación de los trabajadores a los regímenes del seguro social, estableciendo para este efecto órdenes de prioridad en la incorporación.
Están obligatoriamente cubiertos por la
Ley todos los trabajadores dependientes, así
como los miembros de las cooperativas de
producción y de asociaciones gremiales o de
trabajadores independientes e integrantes de
los programas de reforma agraria. También
es obligatoria la cobertura de los trabajadores asalariados del campo, ya sean permanentes o temporales. La Ley autoriza la incorporación facultativa al seguro social a los
asegurados cesantes, los trabajadores independientes y los empleadores incluyendo a
los dueños de fincas. Un decreto dictado en
1978, estableció la cobertura obligatoria de
los trabajadores del servicio doméstico, pero
no se ha aplicado y este grupo no tiene cobertura, aunque algunos pueden estar en el
régimen facultativo.
Además del asegurado, están cubiertos
su esposa o compañera (el esposo sólo si es
mayor de 60 años o inválido) e hijos menores
de 6 años. Los beneficiarios al igual que el
asegurado tienen derecho de utilizar los servicios de las empresas médicas previsionales, con las limitaciones explicadas en la
sección IV.
B.
Cobertura Estadística
El cuadro 3 presenta las estimaciones
hechas por los autores sobre cobertura poblacional en 1978-1995. El cuadro desagrega dos grupos de asegurados (activoscotizantes y dependientes beneficiarios). Los
activos asegurados en la columna 3 incluyen
a los cubiertos por los tres regímenes: integral (IVM, EM, RP), IVM-RP y facultativo
(IVM, EM) por ello su número es mayor que
en la columna 6 que sólo incluye a los del
régimen integral. Los activos totales (columna 3) se usan para calcular el porcentaje
cubierto de la PEA. Los activos en el régimen integral (columna 6) más sus familiares
dependientes (columna 7) dan el total de
asegurados en el régimen integral (columna
5), éste se usa para calcular el porcentaje de
la población total cubierta.
La cobertura de la PEA en pensiones
aumentó en la primera mitad del decenio del
80 (de 16.8% a 29.6%), debido a la inclusión
en 1982 de los beneficiarios de la reforma
agraria y a los miembros de asociaciones
gremiales y de cooperativas, así como a la
caída en el desempleo (por la política expansionista y la creación de empleo público).
Pero con la posterior recesión y aumento del
desempleo y el subempleo, la cobertura cayó
a partir de 1987 y era de 22.6% en 1989.
Hasta 1987, el crecimiento de la PEA y el
empleo fue similar, pero en 1988-1995 la
PEA creció a 4.2% anual y el empleo a 1.6%
anual (INSS 1996d). La superinflación de
1988-1990 debió también acelerar la caída
en la cobertura -por causa de evasión y mora- pero la falta de control de cobros hizo
que se mantuvieran en el registro a muchos
afiliados no contribuyentes. En 1990-1995,
las
La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
21
políticas de ajuste y reducción del empleo
público (así como el cierre de empresas privadas por la recesión) aceleraron el incremento del desempleo abierto y del subempleo y, como éstos no están cubiertos por el
INSS, el descenso de la cobertura de la PEA
se acentuó llegando a 14.3% en 1995, la
más baja en los últimos 18 años. (La cobertura estadística reportada por el INSS está
probablemente inflada porque se mantiene
como afiliados a trabajadores de empresas
que se han cerrado, pero se les sigue facturando sus cotizaciones. Así pues, el 14.4%
de la PEA cubierta en pensiones en 19441995 debe ser inferior en realidad).
CUADRO 3
COBERTURA DE LA POBLACION EN EL INSS, SEGUN PROGRAMAS,
EN NICARAGUA: 1978 - 1995
PEA
AÑO POBLACIÓN
TOTAL
ENFERMEDAD Y MATERNIDAD (Régimen Integral)b)
IVM, EM, RP Cobertura
Activos a)
PEA (%)
Total
Activos
Asegurados
(1)
(2)
(3)
(4) 3/2
(5)
(6)
Dependientes Cobertura Cobertura
PEA (%) Pob Nac %
(7)
366,757
(8) 6/2
16.9
(9) (6+7)/1
1978
2,363,656
746,178
147,122
19.7
493,225
126,468
20.9
1979
2,442,724
704,000
129,517
18.4
415,561
106,554
309,007
15.1
17.0
1980
2,524,464
872,600
146,435
16.8
480,461
123195
357,266
17.0
19.0
1981
2,608,968
905,200
172,478
19.1
578,460
148,323
430,137
16.4
22.2
1982
2,696,330
938,800
195,351
20.8
578,799
148,410
430,389
15.8
21.5
1983
2,786,648
973,500
242,625
24.9
618,466
158,581
459,885
16.3
22.2
1984
2,880,022
976,700
277,965
28.5
657,571
168,608
488,963
17.3
22.8
1985
2,976,556
980,028
289,779
29.6
687,640
176,318
511,322
18.0
23.1
1986
3,076,360
1,023,151
303,029
29.6
728,879
186,892
541,987
18.3
23.7
1987
3,179,545
1,067,325
311,925
29.2
756,187
193,894
562,293
18.2
23.8
1988
3,286,226
1,020,458
296,316
29.0
724,140
185,677
538,463
18.2
22.0
1989
3,396,523
1,158,083
261,209
22.6
649,190
166,459
482,731
14.4
19.1
1990
3,510,560
1,207,311
261,439
21.7
642,252
164,680
477,572
13.6
18.3
1991
3,628,465
1,257,787
228,930
18.2
563,792
144,562
419,230
11.5
15.5
1992
3,750,371
1,305,235
214,675
16.4
524,593
134,511
390,082
10.3
14.0
1993
3,876,414
1,353,855
207,490
15.3
508,759
130,451
378,308
9.6
13.1
1994
4,006,737
1,405,344
203,439
14.5
510,721
130,954
379,767
9.3
12.7
1995
4,139,486
1,458,995
208,152
14.3
539,783
138,406
401,377
9.5
13.0
a) Incluye a los tres regímenes: integral (IVM, EM, RP), IVM-RP y facultativo (IVM-EM). Por ello esta columna de activos es
mayor que la columna 6 que sólo incluye el régimen integral.
b) En 1979-1993 EM sólo cubre prestaciones monetarias (subsidios) puesto que los asegurados y sus beneficiarios recibían
atención médica del SNUS.
(3) Activo en INSS; excluye asegurados en el Ejército Nacional y el Ministerio de Gobernación.
(4) Columna 3 como porcentaje de la columna 2.
(7) Los dependientes por asegurado directo activo en EM se estiman usando un factor de 2.9
(8) Columna 6 como porcentaje de la columna 2
(9) Columna 6+7 como porcentaje de la columna 1.
FUENTE:
INSSBI 1982b a 1995b; INSS 1996a; Banco Central 1991-1996a, 1995b-1996b e información de la Gerencia de Estudios Económicos. Metodología y porcentajes de cobertura son de los autores.
La recuperación económica y el abatimiento de la inflación en los 90 no parecen
22
haber tenido un efecto positivo en cuanto a
aumentar el porcentaje de cobertura. Una
explicación es la persistencia del empleo informal (no cubierto por el INSS); otra posible
causa podría ser el mejor control del cobro
de contribuciones y la eliminación de los
evasores y morosos del registro; una tercera
explicación se relaciona con desincentivos
que se explican a continuación.
La cobertura de la población total en
EM siguió, en el período en estudio, una
tendencia similar a la de la cobertura de la
PEA en pensiones, aunque más atenuada:
aumentó de 21.5% a 23.8% en 1982-1987 y
cayó continuadamente a 13% en 1995. El
pago por los asegurados del INSS de la contribución solidaria del 9% al SNUS (en parte
para cubrir su propia atención pero también
para subvencionar a los no asegurados que
reciben atención gratuita) parece haber estimado la desafiliación. Este argumento se
usó por la dirigencia del INSS (Rizo, 1996)
para justificar la retención del referido 9% y
la creación de las empresas médicas previsionales en 1993 (pero esto no ha dado lugar
a un aumento en el porcentaje de cobertura).
Se ignora el método usado para calcular la
tasa de 2.9 que se utiliza para calcular el
número de dependientes por activo, dicha
tasa no se basa en un registro de dichos dependientes o en encuestas científicas.
Los porcentajes de cobertura poblacional del cuadro 3 se limitan sólo al INSS y se
excluye a los miembros del Ejército y al personal del Ministerio de Gobernación, los
cuales poseen su propio sistema. Estos dos
grupos suman aproximadamente de 20,000
a 25,000 asegurados, lo que aumentaría la
cobertura de la PEA de 14.3% a 15.6%.
C.
El cuadro 4 fue elaborado en base a una
encuesta que realizó el Ministerio del Trabajo en los años 1993 y 1994 en las ocho
principales ciudades urbanas del país. el
cuadro muestra que, en 1994, el 60.4% de la
PEA ocupada era informal, este porcentaje
se incrementa a 92.8% para empleados por
cuenta propia y a 93% entre los trabajadores
familiares no remunerados, ambos excluidos
de cobertura obligatoria por el INSS.
Este incremento en los niveles de informalidad no corresponde con el comportamiento global de la economía, el cual en
1994 alcanzó un crecimiento del 3.3% del
PIB, denotando que las posibilidades de crecimiento están íntimamente ligadas al desarrollo de las actividades informales preferentemente. El alto costo que para las empresas significa los niveles de tributación y la
carga de la seguridad social explican en parte dicho comportamiento.
Una barrera para la incorporación de
los trabajadores informales (especialmente
los independientes o por cuenta propia) al
régimen facultativo del INSS, es la altísima
contribución que deben pagar (más de tres
veces la del trabajador asalariado en el régimen integral) debido a la falta de empleador
que es el que aporta el grueso de la cotización cuando existe una relación de dependencia (ver sección VII-A).
Un segundo obstáculo a la extensión de la
cobertura es el alto porcentaje de desempleo
abierto (excluido de cobertura) que alcanzó
casi 22% en 1993, aunque bajó a 18% en
1995. Al unirse el desempleo abierto con el
subempleo (35% en 1995), un total de 53%
queda excluido de la cobertura (cuadro 1).
Obstáculos a la Extensión de la
Cobertura
La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
23
CUADRO 4
PEA OCUPADA POR CATEGORÍA OCUPACIONAL,
SEXO Y SECTOR ECONOMICO, EN NICARAGUA: 1993 - 1994
(En porcentaje)
CATEGORIA
OCUPACIONAL
1993
TOTAL
No.
Ambos Sexos
Patronos
375,205.0
1994
Formal
%
Informal
%
TOTAL
%
No.
100.0
38.6
61.4 414,890.0
63.3
Formal
%
Informal
%
%
100.0
39.6
60.4
78.8
3,405.0
0.9
36.7
6,421.0
1.6
21.2
Cuenta Propia
143,734.0
38.3
6.2
93.8 155,433.0
37.5
7.2
92.8
Asalariados
214,744.0
57.2
61.6
38.4 237,025.0
57.1
63.1
36.9
Trabajador familiar NR
9,155.0
2.5
9.9
90.1
11,300.0
2.7
7.0
93.0
Otros N. E.
4,167.0
1.1
41.1
58.9
4,711.0
1.1
31.0
69.0
HOMBRES
212,508.0
100.0
43.1
56.9 232,214.0
100.0
44.0
56.0
72.3
Patronos
3,037.0
1.4
36.3
63.7
4,909.0
2.1
27.7
73,968.0
34.8
8.0
92.0
80,260.0
34.5
8.7
91.3
128,349.0
60.4
64.3
35.7 139,006.0
60.0
66.6
33.4
Trabajador familiar NR
4,289.0
2.0
12.9
87.1
5,485.0
2.4
10.6
89.4
Otros N. E.
2,865.0
1.4
54.6
45.4
2,554.0
1.0
31.5
68.5
MUJERES
162,697.0
100.0
32.8
67.2 182,676.0
100.0
34.0
66.0
Cuenta Propia
Asalariados
Patronos
368.0
0.2
40.5
59.5
1,512.0
0.8
Cuenta Propia
69,766.0
42.9
4.3
95.7
75,173.0
41.1
5.7
94.3
Asalariados
86,395.0
53.1
57.5
42.5
98,019.0
53.7
58.2
41.8
Trabajador familiar NR
4,866.0
3.0
7.3
92.7
5,815.0
3.2
3.6
96.4
Otros N. E.
1,302.0
0.8
11.3
88.7
2,157.0
1.2
30.4
69.6
FUENTE: MITRAB II y III encuesta de hogares, Octubre 1993 y 1994 en 8 ciudades urbanas: Managua, León, Masaya, Matagalpa, Juigalpa, Granada, Estelí y Chinandega.
Un tercer obstáculo es el grado de ruralidad: los departamentos con los porcentajes
mayores de la población rural tienen una
cobertura poblacional que fluctúa entre
0.1% y 0.6% (ver sección D siguiente). En
1984 la distribución del total de asegurados
entre las zonas urbana y rural era 72.2% y
27.8% respectivamente, pero dicha distribución había empeorado en 1994 a 93.4% y
6.6% (Lacayo 1996, basado en INSS).
En 1995, el costo de la seguridad social
(todos los programas) tomó 7.7% del PIB
(cuadro 23) para cubrir sólo a 13% de la población total y al 14% de la PEA. Alcanzar la
universalidad en la cobertura (digamos un
80% de la población) con el sistema actual,
costaría entre 44% y 47% del PIB, lo cual es
imposible.
D.
Desigualdades en la Cobertura
Los cuadros 5 y 6 muestran grandes di-
24
más alta.
ferencias en la cobertura poblacional entre
las ramas de actividades económicas de la
PEA y entre la población de los departamentos de Nicaragua.
El cuadro 6 muestra las desigualdades
en la cobertura de la población por departamentos. Los que tienen mayor población urbana y son más desarrollados tienen una
mayor cobertura, mientras que los más rurales y menos desarrollados tienen la cobertura más baja. En Managua (que tiene el
porcentaje urbano mayor) la cobertura es de
40.2%, pero es de 0.1% en Madriz, 0.2% en
Nueva Segovia, Boaco y Jinotega, 0.4% en
Río San Juan y Rivas y 0.6% en Matagalpa.
Estos seis departamentos tienen los porcentajes de ruralidad mayor: entre 68% y 77%
de la población total. Los tres departamentos más urbanos (Managua, Chinandega y
León) concentran el 95.5% del total asegurado y las cuatro ciudades más importantes
(las tres cabeceras de dichos departamentos
más la de Matagalpa) concentran el 74% de
los asegurados (INSS 1996d).
Debido a que no se contó con la información necesaria para desagregar a los sectores formal e informal en comercio, en el
cuadro 5 se estimó como PEA en la rama de
comercio formal a los asegurados activos.
Esta rama tenía una cobertura del 100%, la
rama de establecimientos financieros y de
seguros, una cobertura de 66.9%; la de electricidad, gas y agua alcanzó una cobertura
del 50.5%, y las ramas mineras, industrias
manufactureras y construcción fluctuaron
entre 17.5% y el 31.5%. La cobertura más
baja (13%) se registró en agricultura, comercio informal y servicios (la agricultura, caza,
silvicultura y pesca tenía sólo 3.8%). Así
pues actividades más pobres tienen la cobertura más baja y las actividades más organizadas y de más alto ingreso (como finanzas y
seguros, electricidad) tienen la cobertura
CUADRO 5
COBERTURA DE LA PEA OCUPADA EN SALUD Y PENSIONES (INSS)
EN NICARAGUA: 1995 (En miles )
RAMA DE ACTIVIDAD ECONOMICA
PEA
OCUPADA
ASEGURADOS
ACTIVOS
Salud
Pensiones
138.4
208.1
COBERTURA (%)
Salud
11.6
Pensiones
17.4
TOTAL
1194.6
Agricultura, caza, silvicultura y pesca, comercio
911.0
67.0
119.7
7.3
8.0
0.7
1.4
8.9
17.5
165.0
26.0
33.0
15.7
20.0
Explotación minera y canteras
Industrias manufactureras
Electricidad. gas y agua
13.1
9.9
3.6
5.0
36.3
50.5
Construcción
31.5
4.5
5.9
14.4
18.7
Comercio Formal a)
21.8
17.9
21.8
82.2
100.0
Transporte, almacenamiento y comunic.
31.7
9.0
10.0
28.4
31.5
Establec. financieros, seguros, etc.
15.7
9.1
10.5
57.8
66.9
n.d
0.6
0.8
-
-
Actividades no especificadas
a) Se ha estimado el comercio formal solo a los que cotizan en el INSS.
FUENTE: INSS, 1996a y Banco Central, 1996b.
La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
25
CUADRO 6
PORCENTAJE DE LA POBLACION CUBIERTA EN SALUD POR EL INSS
EN LOS DISTINTOS DEPARTAMENTOS EN NICARAGUA: 1995
DEPARTAMENTO
POBLACION
TOTAL
TOTAL
TOTAL
NUEVA SEGOVIA
MADRIZ
COBERTURA
POR DEPTO.
%
ASEGURADOS INSS SALUD
COTIZANTES
DEPENDIENTES a)
DISTRIBUCION
PORCENTAJE
CUBIERTOS
% RURAL DE
POBLACION EN
EL DEPTO.
4,139,486
539,783
138,406
401,377
13.0
100.0
151,324
359
92
267
0.2
0.1
48.4
68.3
99,842
129
33
96
0.1
0.0
74.3
ESTELI
168,936
722
185
537
0.4
0.1
49.2
LEON
330,168
39,367
10,094
29,273
11.9
7.3
46.8
CHINANDEGA
348,971
51,032
13,085
37,947
14.6
9.5
48.4
MANAGUA
1,056,702
424,706
108,899
315,807
40.2
78.7
15.4
CARAZO
141,831
2,945
755
2,190
2.1
0.5
52.3
GRANADA
153,183
3,132
803
2,329
2.0
0.6
37.1
MASAYA
236,107
6,497
1,666
4,831
2.8
1.2
48.6
RIVAS
141,792
530
136
394
0.4
0.1
67.5
BOACO
124,513
238
61
177
0.2
0.0
71.8
CHONTALES
137,477
1,685
432
1,253
1.2
0.3
46.6
JINOTEGA
214,070
456
117
339
0.2
0.1
72.3
MATAGALPA
364,790
2,274
583
1,691
0.6
0.4
70.4
RAAN
175,405
2,987
766
2,221
1.7
0.6
76.3
RAAS
223,500
2,461
631
1,830
1.1
0.5
71.5
70,875
265
68
197
0.4
0.0
76.6
RIO SAN JUAN
a) Los dependientes se estiman con un índice de 2.9 por cotizante.
FUENTE: INSS 1996b. INEC 1995
26
VI. PRESTACIONES
La Ley Orgánica de la Seguridad Social
establece el funcionamiento de cuatro programas, a cargo del INSS (que llamaremos
“Prestaciones Contributivas”):
• Pensiones de Vejez, Invalidez y Muerte
• Riesgos Profesionales
• Subsidios de Enfermedad, Maternidad y
Riesgos Profesionales
• Subsidios Familiares y Servicios Sociales.
Entre 1979 y 1984, el gobierno estableció una serie de “Prestaciones no Contributivas” que se dividen en dos:
• Víctimas de Guerra
• Especiales
Como se ha dicho, las prestaciones de
servicios de salud, antiguamente cubiertas
por el seguro de enfermedad y maternidad
del INSS, quedaron integradas en 1979 en el
Sistema Nacional Único de Salud, a cargo
del Ministerio de Salud, con carácter universal, pero con financiamiento sobre la planilla, con recaudación a cargo del INSS. Desde 1992, la transferencia de cotización del
INSS al MINSA no se hace y, desde 1993, el
INSS ha introducido un programa de atención en base a empresas médicas, previsionales de carácter privado.
En 1995, el gasto total de prestaciones
de seguridad social se distribuyó como sigue: 40.8% en el INSS y 59.2% en el MINSA.
Dentro del INSS, un 38.2% se gastó en pensiones (27.7% en las contributivas y 10.5%
en las no contributivas) y 2.6% en subsidios
(cuadro 7A). En 1987, el gasto en prestaciones del INSS entre pensiones (IVM) y riesgos
profesionales (RP), fue de 29.8% y 1.4% respectivamente. En la década de los 90 se observó un incremento porcentual en IVM,
hasta alcanzar un 48.6% en 1995 (cuadro 7B). Este incremento es debido a la revalorización de las pensiones.
CUADRO 7A
DISTRIBUCION DEL GASTO DE PRESTACIONES
DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN NICARAGUA: 1995
INSTITUTO NICARAGUENSE DE SEGURIDAD SOCIAL (INSS)
PENSIONES
CONTRIBUTIVAS
IVM
MILLONES 218.4
%
26.5
SUBSIDIOS
NO CONTRIBUTIVAS
RP
RP
Sub Guerra Especiales
Total
Sub
Total
TOTAL
10.1
228.5
55.1
31.2
86.2
314.7
17.8
4.0
21.8
1.2
27.7
6.7
3.8
10.5
38.2
2.1
0.5
2.6
EM
SUB
SALUD
MINSA
CIONESa)
336.5
487.4
823.9
40.8
59.2
100.0
TOTAL TOTAL
a) Excluye programa de bienestar (asistencia social).
FUENTE: INSS 1996b, MAS 1996
CUADRO 7B
La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
27
PRESTA
DISTRIBUCION PORCENTUAL DEL GASTO
DE PRESTACIONES CONTRIBUTIVAS(a) DEL INSS
POR RIESGO EN NICARAGUA: 1978-1995
AÑO
E-M
I.V.M.
R.P
TOTAL
1978
80.76
14.11
5.13
100.00
1979
73.06
20.28
6.66
100.00
1980
77.34
19.18
3.48
100.00
1981
82.74
16.93
0.33
100.00
1982
73.84
21.30
4.86
100.00
1983
77.51
17.72
4.77
100.00
1984
77.07
21.19
1.73
100.00
1985
80.97
18.51
0.52
100.00
1986
62.98
32.75
4.27
100.00
1987
68.81
29.79
1.40
100.00
1988
85.25
13.74
1.01
100.00
1989
13.59
79.78
6.63
100.00
1990
44.92
49.96
5.12
100.00
1991
62.51
32.92
4.57
100.00
1992
62.65
33.57
3.78
100.00
1993
49.21
46.51
4.28
100.00
1994
43.30
51.25
5.45
100.00
1995
43.99
48.60
7.41
100.00
a) Los gastos administrativos han sido asignados proporcionalmente a los tres
programas.
FUENTE: INSSBI 1982b - 1995b; INSS 1996b.
A.
Prestaciones Contributivas
Las prestaciones contributivas (no de
atención de salud del INSS) son: (a) pensiones de vejez, invalidez y muerte; (b) pensiones, indemnizaciones y otros servicios por
riesgos profesionales, y (c) subsidios monetarios por enfermedad, maternidad y riesgos
profesionales. Las prestaciones y condiciones de acceso se resumen en el cuadro 8.
Las condiciones de acceso en el INSS
son uniformes. La edad de retiro por vejez
(60 años para ambos sexo) incorrectamente
se compara con la esperanza de vida promedio al nacer (66 años) pero debe ser contrastada con la esperanza de vida al tiempo de
28
retiro (60 años). Países con condiciones sociales similares a las de Nicaragua tienen
edades de retiro más altas (Honduras 65
años para ambos sexos), iguales (Guatemala)
o más bajas para las mujeres (El Salvador
55 años). Con excepción de Honduras, las
edades de retiro en la región (y en Nicaragua
en particular) son bajas en relación a la esperanza de vida al tiempo del retiro y, más
importante, atentan contra la estabilidad financiera y actuarial del programa. El estudio actuarial que se hace en la propuesta determinará si es necesario aumentar la edad
de retiro del INSS con vista a la esperanza de
vida al retiro y la factibilidad financiera del
programa IVM.
CUADRO 8
PRESTACIONES Y CONDICIONES DE ACCESO DE LOS PROGRAMAS
DE SEGURIDAD SOCIAL EN NICARAGUA: 1996
(Programas Contributivos No Sanitarios)
PROGRAMAS
Pensión de
Vejez
CONDICIONES DE ACCESO
60 años edad y 15 años contribución. Mineros, maestros y labores
con desgaste físico-mental: 55 edad
y 15 años contribución (maestros 30
contribución).
Pensión de
Invalidez
Pérdida del 67% de capacidad en
ocupación habitual (invalidez total) o
pérdida del 50% pero menos del
67% (invalidez parcial); más 3 años
mínimo de cotización. Causa: accidente o enfermedad no ocupacional.
Obligación de pasar exámenes médicos periódicos.
Tres años de contribución por el fallecido en los últimos 6 años; 4 semanas de contribución para auxilio
de funeral.
Pensión
Sobrevivientes
Riesgos
Profesionales
Muerte o incapacidad del asegurado
causada por accidente o enfermedad
ocupacional. No se requiere cotización previa. Obligación al incapacitado de someterse a exámenes médicos periódicos.
Subsidios de
enfermedad y
maternidad.
Incapacidad temporal para trabajar
derivada de enfermedad o accidente
no laboral (requiere 8 semanas de
cotización en las últimas 22 semanas) o por maternidad (requiere 16
semanas de cotización en las 39 anteriores al parto).
PRESTACIONES
Si menos de dos salarios mínimos: 45% básico más
1.591% por año cotizado después de los primeros 3. Si
más de dos salarios mínimos: 40% más 1.365% por año
cotizado después de 3. Pensión reducida no menor de
40% con 60 edad y mínimo 5 años cotizados. Base de
cálculo promedio de últimos 5, 4 ó 3 años de salario según se tengan 20, 20 a 25, o más de 25 años de cotización (multiplicado por 4.33 en el primer caso). Adicional
1% por cada año cotizado después de 60 de edad, con
máximo de 5%. Pensión mínima: 50% del salario cotizable o 2/3 del salario mínimo ocupacional. Pensión máxima: 80% si más de dos salarios mínimos o 100% si menos.
Cálculo igual que en vejez. Si hay esposa/compañera y 2
hijos, la cuantía total debe ser al menos, igual al 50% del
salario respectivo. Pensión hasta los 60 años, de ahí se
convierte en vejez.
Adicionalmente: readaptación profesional, reinserción laboral, prótesis y ortopedia, suma adicional si se requiere
asistencia constante.
Pensiones a viuda (o viudo dependiente), hijos (hasta 15
años o inválido o hasta 21 si están estudiando) y otros
familiares dependientes del asegurado (si mayores de 60
años o inválidos). Base de cálculo es la pensión que recibía el fallecido o hubiese correspondido al asegurado activo por vejez o invalidez total. Porcentajes y orden de
prelación por reglamento.
Pensión por incapacidad permanente total: igual a la correspondiente por invalidez común, pero mínimo del 60%
del salario, si tiene esposa o dos hijos, o 50% si no tiene
familia. Pensión por incapacidad permanente parcial proporcional a la total de acuerdo con reducción de capacidad. Indemnización de 5 años de la pensión de incapacidad permanente parcial. Fallecimiento: pensiones por viudez, orfandad y otros dependientes.
Enfermedad: 60% de la remuneración de las últimas 8
semanas a partir del 40 día de incapacidad (si hospitalizado o por riesgo profesional desde el 1er. día) por un
plazo máximo de 52 semanas. Maternidad: 60% de la
remuneración promedio, 4 semanas antes y 8 semanas
después del parto. Subsidio de lactancia para el hijo de la
asegurada durante los 6 primeros meses.
FUENTE: Ley Orgánica y Reglamento de Seguridad Social.
La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
29
Una importante ventaja del INSS es que
no hay edades de retiro más bajas para grupos privilegiados, con justificación se reduce
la edad a 55 años para mineros, ocupaciones riesgosas o que requieren gran esfuerzo;
pero también para maestros (no justificada
en este caso), todos con el mismo tiempo de
cotizaciones que en el régimen general. El
cálculo del tiempo de servicios para los trabajadores del campo es más flexible por razones lógicas. Tampoco existe el costoso retiro por antigüedad (años de servicio) independientemente de la edad, como en otros
países (Brasil). Sin embargo, no tenemos información sobre las condiciones de acceso
para el retiro en el Ejército y el Ministerio de
Gobernación.
Los 15 años de cotización requeridos
para el retiro por vejez son bajos en el contexto latinoamericano (10 países exigen más
años y 7 requieren 15 años) cuyo promedio
regional es 19 años y la densidad de cotización promedio en el INSS es de 20 años a los
55 años de edad. Esto atenta contra la estabilidad financiera del programa. Más aún, en
1982 se redujeron de 15 a 5 los años de cotización para el retiro por vejez, y de 3 a 1
los requeridos para el de invalidez; no fue
hasta 1994 que se restituyeron los requisitos
originales. En el interín ocurrió (entre los
dos más bajos en la región) una aceleración
del número de pensionados por vejez e invalidez. También en 1982 la tasa de reemplazo
sobre el salario base se aumentó de 35% a
45% y se extendió la pensión de sobrevivientes a los ascendientes (estas condiciones
continúan vigentes). En cuanto al número
de años anteriores al retiro usado para calcular el salario base (3 a 5 años), Nicaragua
estaba entre los cinco países con el menor
número de años. (Mesa-Lago y Bertranou,
1997). Este período debería alargarse creando mecanismos para contrarrestar la inflación
(en
30
Nicaragua se redujo drásticamente el salario
base a fines de los 80 y comienzo de los 90).
Por lo contrario, las condiciones de acceso y cálculo del subsidio por enfermedad
son promedio o ligeramente más estrictas
que en la región. Por ejemplo, el 60% de reemplazo salarial es uno de los cuatro más
bajos en la región y el subsidio por maternidad de 12 meses es inferior al promedio regional.
Hay otros dos programas del INSS que
no se han explicado. Los subsidios familiares
se pagan a los pensionados (por esposa e
hijos dependiente) pero no están vigentes
para los asegurados activos, pues no se ha
dictado la reglamentación necesaria: los asegurados con cierto nivel de ingreso recibirían
sumas por matrimonio (una vez) e hijos menores de 15 años o inválidos (mensual). El
programa de servicios sociales incluye: (a)
centros vacacionales y recreativos para asegurados (existen varios en las playas del Pacífico), centros recreativos para pensionados
e hijos de asegurados; (b) centros de readaptación y adiestramiento de trabajadores inválidos (existen para ciegos y minusválidos);
(c) préstamos a organismos públicos para la
construcción y mejoramiento de viviendas
populares (aparentemente no en vigor); (d)
Óptica Nacional y Funeraria Nacional para
proveer anteojos y ataúdes a bajo costo a los
asegurados y sus familiares (estas dos empresas funcionaron por un tiempo, pero ya
no pertenecen al INSS); y (e) promoción y
realización de eventos culturales y deportivos, supermercados subsidiados, etc. (Rizo,
1996). Se recomienda no introducir aquellos
programas que aún no existen y revisar algunos en operación, porque aumentarían las
prestaciones del pequeño porcentaje de la
población cubierta y sus costos serían una
barrera para extender la cobertura a la mayoría.
B.
Prestaciones No Contributivas
En 1979, la Junta de Gobierno le asignó
al INSS la protección de ciertos sectores de
la población no asegurada, mediante prestaciones (pensiones, subsidios, aparatos de
prótesis, etc.) a cargo del Presupuesto Nacional, tomando como base el salario mínimo
industrial. Los grupos beneficiados fueron
los siguientes:
• Víctimas de Guerra: combatientes del
Frente Sandinista, damnificados o familiares de los caídos al triunfo de la Revolución.
• Pensiones de Invalidez, Vejez y supervivientes a los mineros no asegurados o que
no tuvieran derecho.
• Protección a los miembros de las milicias
populares, a los brigadistas de la cruzada
nacional de alfabetización, al vigilante revolucionario, a los promotores y coordinadores de los colectivos de educación
popular, a los combatientes de la producción agrícola, a los combatientes defensores de la patria y su soberanía, a los niños huérfanos de padres alzados de las
etnias de la Costa Atlántica.
• Pensiones a los trabajadores de circo mayores de 60 años.
• Pensiones para reconocimiento de servicios a la patria, autorizadas por el gobierno de manera discrecional.
Todas estas pensiones a cargo del fisco
fueron otorgadas sin un previo estudio actuarial (Mendoza, 1993; Rizo, 1996).
C.
Análisis de las Pensiones
La distribución porcentual de pensionados del INSS por programa durante el período 1978-1995 se presenta en el cuadro 9. A
partir de 1980, en que comienzan a hacerse
efectivas las pensiones no contributivas, la
participación porcentual de éstas, se va incrementando de 26.1% hasta alcanzar
54.8% en 1990 (año en que se incluye a las
fuerzas irregulares de la resistencia) y luego
decrecen a 50% en 1995. Por lo contrario,
las pensiones contributivas caen de 73.9% a
45.2% y luego ascienden a 50%.
Para las pensiones de víctimas de guerra, la ley fija una cotización de 1.75% (pagada entre el empleador y el trabajador), pero es insuficiente para cubrir a esas pensiones por lo que están subsidiadas por IVMRP. Las pensiones especiales deben ser financiadas por el Estado, pero no lo son, por
lo que se financian completamente por IVMRP. La relación activo/pasivo que era en
1995 de 4:3 en IVM-RP, se reduce a la mitad
(2:15) al añadirse las no contributivas.
• Pensiones de gracia a mayores de 60 años
o inválidos en desamparo, equivalentes al
50% del salario mínimo.
La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
31
CUADRO 9
DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL DE PENSIONADOS DEL INSS
POR PROGRAMA EN NICARAGUA: 1978 - 1995
CONTRIBUTIVO
AÑO
TOTAL
IVM
RP
NO CONTRIBUTIVO
Sub-Total
Guerra
Especiales
Sub-Total
1978
8,175
90.2
9.8
100.0
0.0
0.0
0.0
1979
9,209
89.8
10.2
100.0
0.0
0.0
0.0
1980
15,788
68.4
5.5
73.9
24.4
1.7
26.1
1981
19,857
56.0
5.7
61.7
22.5
15.8
38.3
1982
24,165
56.3
5.3
61.6
20.1
18.3
38.4
1983
28,725
53.3
5.0
58.3
18.2
23.5
41.7
1984
33,971
51.2
4.8
56.0
20.3
23.6
44.0
1985
49,372
40.7
4.1
44.8
28.2
27.0
55.2
1986
54,555
41.5
4.5
45.9
28.2
25.8
54.1
1987
60,597
42.1
4.9
46.9
29.4
23.6
53.1
1988
67,337
40.6
6.0
46.7
31.4
21.9
53.3
1989
70,757
41.6
6.9
48.4
30.5
21.0
51.6
1990
76,677
40.8
4.5
45.2
35.0
19.8
54.8
1991
82,898
42.5
4.6
47.1
37.1
15.8
52.9
1992
85,108
41.8
4.4
46.2
39.7
14.1
53.8
1993
92,000
43.0
4.4
47.4
40.0
12.6
52.6
1994
95,702
44.2
4.3
48.5
40.2
11.3
51.5
1995
96,873
45.8
4.2
50.0
39.5
10.6
50.0
FUENTE: INSSBI 1982b - 1995b; INSS 1996a.
El cuadro 10 muestra que, en 1995, la
mitad de las pensiones eran contributivas y
la otra mitad no-contributivas. La asignación
del gasto de pensiones, por lo contrario, era
del 73% a las contributivas y sólo 27% a las
no contributivas. La pensión media anual
IVM es dos veces la de RP y unas cuatro veces las de guerra. Sin embargo, la pensión
media de RP es casi igual a la especial,
cuando la primera debería ser mucho más
alta. En general, los cotizantes activos están
subsidiando parte de las pensiones nocontributivas de guerra y totalmente las especiales que son de otorgamiento discrecional.
CUADRO 10
NUMERO DE PENSIONADOS, MONTO DE PENSIONES
Y PENSION MEDIA ANUAL EN NICARAGUA: 1995
Programas
Contributivas
IVM
RP
No Contributivas
Guerra
Especiales
TOTAL
No.
%
48,393
44,334
4,059
48,480
38,251
10,229
96,873
50.0
45.8
4.2
50.0
39.5
10.5
100.0
(millones)
Monto
224.7
214.6
10.1
82.5
53.4
29.1
307.2
%
73.1
69.9
3.2
26.9
17.4
9.5
100.0
Pensión Media Anual
4,643
4,840
2,481
1,702
1,395
2,847
3,171
FUENTE: INSS 1996b.
Actualmente los asegurados de ambos
32
sexos, para tener derecho a una pensión de
vejez contributiva, tendrán que haber cumplido 60 años de edad y haber cotizado 750
semanas. Pero las pensiones no contributivas no sólo eximen de pago a sus beneficiarios sino que, además, sus condiciones de
acceso son mucho más flexibles.
Las leyes del INSS establecen que su
Consejo Directivo, previo análisis de las posibilidades económicas del sistema, revalorizará las pensiones en curso de pago en proporción decreciente a su monto.
En el cuadro 11 se presenta el número
de pensiones, su monto anual, la estimación
de la pensión media nominal anual y el cálculo de la pensión media real (deflactada). A
partir del año 1984 comienza a disminuir la
última hasta un valor de C$315 en 1988; o
sea, un 7% del valor de 1980. Por esta razón
la pensión de la inmensa mayoría de los
pensionados equivalía al salario mínimo. La
caída del valor de las pensiones reales en la
década de los ochenta fue compensada en
parte con una provisión mensual de alimentos consistentes en 10 libras de arroz, 10 libras de frijoles y 10 libras de azúcar. Además, se les daba a los pensionados bonos
por el valor de dos pasajes diarios para pagar las rutas de buses urbanos. También se
les hacía un descuento hasta un 40% en la
compra de anteojos en la óptica propiedad
del INSS.
CUADRO 11
VALOR ANUAL REAL DE LAS PENSIONES DEL INSS
POR PROGRAMA EN NICARAGUA: 1978 - 1995
AÑO
MONTO
ANUAL
(MILES C$)
NUMERO DE
PENSIONES
PENSION
MEDIA
ANUAL C$
1978
2,327,198
1979
2,773,469
9,209
301.2
7.0
0.8
9.3
398.0
1980
67,665
15,788
4,285.8
100.0
1.0
100.0
4,285.8
8,175
284.7
INDICES 1980=100
PENSION
IPC
PENSION
MEDIA
(coeficiente) MEDIA
NOMINAL
REAL
6.6
0.6
12.0
PENSION
MEDIA
ANUAL REAL
(C$)
513.1
1981
77,743
19,857
3,915.1
91.4
1.2
75.5
3,235.6
1982
112,870
24,165
4,670.8
109.0
1.4
77.0
3,299.5
1983
141,216
28,725
4,916.1
114.7
1.5
77.4
3,318.4
1984
200,232
33,971
5,894.2
137.5
2.0
68.1
2,920.7
1985
553,789
49,372
11,216.7
261.7
4.9
53.9
2,309.5
1986
2,813,237
54,555
51,567.0
1,203.2
20.4
58.9
2,524.1
1987
9,926,739
60,597
163,815.7
3,822.3
118.2
32.3
1,385.8
1988
396,060
67,337
5,881.8
137.2
18.7
7.4
315.0
1989
42,042,600
70,757
594,182.9
13,863.9
940.8
14.7
631.6
1990
9,558
76,677
124.6
2.9
0.1
30.8
1,319.2
1991
79,755
82,898
962.1
22.4
0.5
49.3
2,114.7
1992
156,471
85,108
1,838.5
42.9
0.6
71.2
3,052.9
1993
231,354
92,000
2,514.7
58.7
0.7
82.9
3,550.9
1994
286,190
95,702
2,990.4
69.8
0.8
90.7
3,887.2
1995
304,603
96,873
3,144.4
73.4
0.8
88.4
3,789.2
FUENTE: INSSBI 1982b - 1995b; INSS 1996a
Desde 1989, la pensión comienza a recuperar su valor real, en 1995 es de
C$3,789, un 88% del valor real de 1980. La
pensión mínima de vejez mensual a fines de
La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
33
1996 era de C$250 y la de invalidez de
C$232, ambas insuficientes para cubrir las
necesidades básicas. Más aún, la pensión
promedio en 1995 cubría sólo un 33.25% del
costo de la canasta básica urbana (INSS
1996d).1
La revalorización de las pensiones en
los 90 se efectúo tomando en cuenta el
tiempo de cotización y el salario del trabajador a los efectos de restablecer cierta relación entre estos dos factores y el monto de la
pensión. La limitante principal fue la disponibilidad financiera de la institución. Pero el
aumento de la pensión real (aún sin recuperar del todo el valor de 1980) fue un incentivo para el retiro de muchos trabajadores.
Además, muchos emigrados que retornaron
al país en los 90, y cumplían con el requisito
de edad y contribuciones, se acogieron al retiro. Todo ello explica el aumento del 37%
en el número de pensionados en 1989-1995
(INSS 1996d).
D.
Prestaciones de Servicios de Salud
1.
Organización
Según el artículo 89° de la Ley Orgánica
de Seguridad Social, el Sistema Nacional Único de Salud (SNUS) está regulado por su
Ley de creación, según la cual le corresponde al MINSA brindar la asistencia médica de
carácter preventivo y curativo a toda la población, cualquiera que sea el origen de la
contingencia; así también, corresponde a dicha entidad la protección integral de la maternidad y los hijos.
El artículo 90° de la Ley Orgánica establece que los trabajadores y empleadores
realizarán un aporte solidario al sistema de
salud, el cual será recaudado a través del
INSS, quien deberá trasladar dichos aportes
1
En 1988 ocurrió un cambio de moneda (un córdoba
nuevo=1,000 córdobas viejos), y otro en 1990 (un córdoba
oro = a 5,000,000.00 de córdobas nuevos).
34
al Ministerio de Finanzas, una vez deducido
el importe correspondiente al pago de los
subsidios por enfermedad, maternidad y
riesgos profesionales.
A partir de 1993, los servicios de atención de salud los otorga el SNUS a la población en general y el INSS a sus asegurados a
través de las Empresas Médicas Previsionales. Otras instituciones que brindan servicio
de salud son las unidades hospitalarias del
ejército y la policía. El INSS en la actualidad
no hace la transferencia del 9% al MINSA,
que por ley se establece, argumentando que
ellos están brindando las prestaciones de salud a sus asegurados.
2.
Prestaciones Actuales
Todas las prestaciones del SNUS son
gratuitas, el SNUS brinda los servicios de
medicina preventiva y curativa mediante los
programas de primer y segundo nivel de
atención. El primer nivel de atención está ligado a la prevención y promoción de la salud
en las poblaciones de alto riesgo y mayor
vulnerabilidad, con énfasis en el binomio
madre-niño, minusválidos y trabajadores en
general. Estas prestaciones generalmente
son ofrecidas en los centros de salud y los
puestos de salud. El segundo nivel de atención está ligado a los hospitales donde se
brinda una atención más especializada. La
existencia de un tercer nivel de atención está
asociado a la creación de centros de especialización médico quirúrgico tales como el
Hospital Oncológico, el Centro Nacional de
Oftalmología etc, todos ellos ubicados en la
ciudad de Managua .
El INSS brinda los servicios de salud integral a sus afiliados y beneficiarios a través
de las empresas médicas previsionales, que
prestan los servicios médicos general y especializado, servicios hospitalarios, cirugía
ambulatoria, exámenes de laboratorio, radio-
logía y medicamentos. De igual forma, los
asegurados pueden hacen uso de los servicios del SNUS, indicando que son asegurados y la empresa médica que los atiende para el posterior cobro de los servicios.
3.
Instalaciones, Recursos y
Niveles de Salud
El número de médicos por 10,000 habitantes aumentó de 5.51 a 8.21 en 19791995 pero el número de camas por 1,000
habitantes disminuyó de 1.97 a 1.2 (cuadro
12). Esta situación es explicada fundamentalmente por una política preferente durante
el período sandinista de atención a nivel
primario, y a la restauración y modernización de la infraestructura hospitalaria existente durante la década del noventa, lo cual
ha
imposibilitado la construcción de nuevos
hospitales y/o ampliación del número de
camas hospitalarias. No obstante, los centros y puestos de salud tuvieron crecimientos sustanciales durante el periodo en análisis al pasar de 11 y 267 en 1979 a 28 y 696
respectivamente (cuadro 12) En 1990-95,
Nicaragua se colocaba en el 14° lugar de 20
países de Latinoamérica en indicadores de
camas por cada 1,000 habitantes y médicos
por 1,000 habitantes (Mesa-Lago y Bertranou, 1997).
El porcentaje de niños menores de un
año inmunizados en 1978-1994 aumentó de
18% a 74% en la DPT, de 24% a 89% en tuberculosis, de 17% a 84% en poliomielitis y
de 15% a 73% en sarampión (cuadro 13).
Pero el porcentaje de la población total con
acceso a agua potable en 1990-1995 era el
58%, la 15a. más baja de la región (MesaLago y Bertranou, 1997).
CUADRO 12
INSTALACIONES Y RECURSOS DE SERVICIOS DE SALUD
EN NICARAGUA: 1979-1995
AÑO
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
Camas de
Hospital por
1,000 Hab.
1.97
1.85
1.81
1.77
1.76
1.75
1.71
1.60
1.54
1.45
1.39
1.34
1.37
1.31
1.27
1.24
1.20
Médicos
por 10,000
Habitantes
5.51
4.80
5.91
7.24
7.47
7.54
5.78
5.67
6.56
5.86
6.32
5.61
5.86
7.07
7.32
7.85
8.21
No. Hospitales
N° Centros
de Salud
(con camas)
30
30
30
30
30
30
30
30
30
30
30
30
30
30
27
27
30
11
15
13
17
18
22
24
23
25
24
27
25
25
28
n.d
n.d
No. Puestos
de Salud a)
267
358
354
348
323
281
249
348
484
643
664
664
682
664
n.d
696
a) En 1979-1988 parece incluir sólo los que no tienen médicos excluyendo los que
tienen médicos. En 1989-1995 se reporta el total que incluye ambos.
FUENTE: INEC 1989; Banco Central 1991-92b; Garfiel and William 1992; MINSA
1994c y 1996a;CEPAL 1994b; Lacayo 1996.
CUADRO 13
La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
35
PORCENTAJE DE NIÑOS MENORES DE UN AÑO
INMUNIZADOS EN NICARAGUA: 1978-1994
AÑO
DPT
TUBERCULOSIS
POLIOMIELITIS
SARAMPION
1978
18
24
17
n.d.
1980
15
33
21
15
1981
23
65
24
29
1982
26
82
70
40
1983
24
88
82
42
1984
33
98
77
47
1985
42
99
84
51
1986
45
99
94
49
1987
51
94
98
43
1988
47
91
91
57
1989
68
94
87
63
1990
70
84
49
83
1991
75
75
85
60
1992
70
80
84
70
1993
77
94
95
81
1994
74
89
84
73
FUENTE: Lacayo 1996 basado en Garfield and Williams 1992; MINSA 1995b,
1996b.
El cuadro 14 muestra los indicadores de
eficiencia en hospitales y centros de salud del
MINSA. El porcentaje de ocupación hospitalaria total descendió de 75.5% a 66.5% en
1980-1994 (con el punto más bajo en 1992:
61.2%). Estos porcentajes son bajos a nivel
internacional y regional. Por lo contrario, el
promedio de días de estancia descendió de
6.6 a 4.5 en el mismo período, y es muy bajo
en el contexto latinoamericano. En los centros de salud la ocupación se incrementó de
47.1 a 56.3% (muy bajo) y los días de estancia disminuyeron de 5 a 3.8 (altos para instalaciones del primer nivel). Estas cifras demuestran que hay ineficiencia en el uso de la
capacidad instalada del MINSA. No se tiene
información de la eficiencia de las empresas
médicas previsionales que comenzaron a operar a fines de 1993 y de cómo éstas pueden
36
haber afectado la ocupación en el MINSA. Se
necesita un estudio profundo en esta área
para determinar cuál es el acceso real de la
población y cómo utilizar mejor las instalaciones existentes.
Al momento de finalizar el diagnóstico,
no se contaba con el Estudio de Demanda de
Servicios de Salud en Nicaragua que, con financiamiento del BID, fue publicado por el
MINSA en Agosto de 1996. En dicho estudio
se analiza la demanda actual y potencial de
servicios cotejándola con la oferta existente,
posibilitando de esa manera obtener los patrones de demanda de todo tipo de servicios
de salud por parte de la población e identificando los elementos más importantes de decisión de demanda de los principales servicios.
CUADRO 14
INDICADORES DE EFICIENCIA HOSPITALARIA EN NICARAGUA: 1980 -1994
AÑO
CENTROS DE SALUD
% DE
OCUPAC
DIAS DE
ESTANCIA
HOSPITAL
HOSPIT. AGUDOS
% DE
OCUPAC.
HOSPITAL
HOSPIT. CRONICOS
DIAS DE
ESTANCIA
% DE
OCUPAC
HOSPITAL
DIAS DE
ESTANCIA
TOTAL HOSPITALES
% DE
OCUPAC
HOSPITAL
DIAS DE
ESTANCIA
1980
47.1
5.0
87.6
5.7
90.0
51.0
75.5
6.6
1981
25.4
4.4
72.1
5.3
101.0
48.9
71.6
6.2
1982
49.3
4.1
69.6
5.3
77.0
60.0
64.8
6.1
1983
62.6
3.9
70.9
5.2
76.0
59.1
71.0
5.9
1984
43.3
3.3
67.5
5.3
65.7
56.0
65.3
5.8
1985
45.4
3.4
63.8
5.3
78.5
59.2
63.8
5.8
1986
52.0
3.8
67.5
5.2
67.5
43.8
67.5
5.8
1987
52.1
3.7
69.8
5.2
79.8
69.7
68.9
5.6
1988
56.3
3.4
70.6
4.9
83.4
63.8
70.2
5.2
1989
61.6
3.5
74.6
4.9
85.8
87.9
74.2
5.3
1990
58.5
3.3
71.0
4.8
62.0
54.7
68.2
5.0
1991
50.2
3.4
63.7
4.6
72.1
79.6
62.1
4.9
1992
51.4
3.2
65.6
4.4
54.2
59.2
61.2
4.6
1993
60.5
3.7
68
4.5
87.5
79.5
68.3
4.8
1994
56.3
3.8
70.8
4.4
51.5
47.2
66.5
4.5
FUENTE: MINSA Dirección Nacional de Estadísticas; Lacayo 1996 basado en MINSA 1995b.
Los indicadores de salud en Nicaragua
en 1976-1995 muestran una disminución en
la tasa de mortalidad general de 11.2 a 6.4 y
en la de mortalidad infantil de 90.1 a 52.3;
por consiguiente, la esperanza de vida al nacer se ha incrementado de 57.6 años a 66.2
años (cuadro 15). En 1990-95, Nicaragua se
colocaba en el 17° lugar de 20 países de Latinoamérica en indicadores de mortalidad infantil (entre los cuatro con las tasas más altas) y en 14° lugar en esperanza de vida, o
sea, entre los siete con la longevidad más alta (Mesa-Lago y Bertranou, 1997).
CUADRO 15
INDICADORES DE SALUD EN NICARAGUA: 1976-1995
CIFRAS QUINQUENALES
TASA DE MORTALIDAD
ESPERANZA DE VIDA AL
NACER
QUINQUENIO
GENERAL
(por 1000)
INFANTIL
(por 1000)
AMBOS
SEXOS
HOMBRES
MUJERES
1976-1980
11.2
90.1
57.6
N.D
N.D
1980-1985
9.7
79.8
59.8
58.7
61.0
1985-1990
8.1
65.0
63.3
62.0
64.6
1990-1995
6.4
52.3
66.2
64.8
67.7
FUENTE: INEC, 1992b. Otras estimaciones diferentes de Gabinete Social 1994.
La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
37
Las principales diez causas de la morbilidad durante el periodo 1993-1994 fueron
las infecciones respiratorias agudas, enfermedades diarreicas agudas, la malaria, la
rabia, el cólera, el dengue clásico, intoxicaciones y menengitis bacterianas (cuadro
15A).
En cuanto a la mortalidad, las causas
con mayor frecuencia en 1991 fueron: enfermedades infecto intestinales, infecciones
respiratorias agudas, enfermedades cerebrovasculares, enfermedades circulación pulmonar y corazón, muerte neonatal, enfermedades isquémicas del corazón, hipoxia, asfixia fetal, crecimiento fetal lento, enfermedades aparato urinario, entre otras. Como se
observa en el cuadro 15B, en el período
1982-1991, las enfermedades intestinales y
respiratorias agudas, además de ser las dos
primeras causas de muerte el número de éstas se incrementó.
Entre las principales causas de muerte
infantil se reportan las enfermedades diarréicas, neumonía, sarampión, síndrome
respiratorio e hipoxia intrauterina. Las principales causas de morbilidad son el sarampión, escabiasis, infección gonocócica, den
gue clásico, tuberculosis pulmonar, hepatitis
infecciosa y amibiasis.
El análisis anterior de las causas de
mortalidad y morbilidad (tanto generales como infantiles) muestra que Nicaragua se encuentra entre los países más atrasados en la
transición epidemiológica. En los países que
están antes o recién comienzan la transición
(Haití, Bolivia, Nicaragua, Guatemala, Honduras), la enorme mayoría de las enfermedades y causas de muerte se relaciona con enfermedades infecciosas, desnutrición, fetales,
etc. En una etapa siguiente están los países
dentro de la transición (Colombia, México,
Venezuela, etc.) en que coexisten las causas
por enfermedades infecciosas con las degenerativas (cardiovasculares, tumores), accidentes, etc. En la etapa más avanzada se encuentran los países más desarrollados de la
región (Argentina, Costa Rica, Cuba, Chile,
Uruguay) en que la mayoría de las causas
son por enfermedades degenerativas. El proceso de transición es afectado por diversos
factores:el sistema de atención de la salud, la
estructura sanitaria (agua potable y alcantarillado), el grado de desarrollo económico, el
nivel de educación e información de la población, la vivienda, y factores demográficos (poblaciones jóvenes versus envejecidas).
CUADRO 15A
PRINCIPALES CAUSAS DE MORBILIDAD EN NICARAGUA: 1993-1994
(casos reportados)
1993
1994
Infecciones Respiratorias Agudas
CAUSA
177,202
237,526
Enfermedades Diarréicas Agudas
480,020
56,191
Malaria
5,269
8,478
Lesiones por animales sospechosa de rabia
1,503
2,824
Cólera
467
615
Dengue clásico
752
518
Enfermedades febriles
205
349
Intoxicación por otras sustancias tóxicas
49
168
Intoxicación por plagicidas
91
96
Meningitis Bacteriana
65
77
FUENTE: MINSA 1995e.
38
CUADRO 15B
PRINCIPALES CAUSAS DE MORTALIDAD EN NICARAGUA: 1982-1991
(muertes reportadas)
CAUSAS
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
Enf Infecto Intestinal
844
1546
1421
1401
1695
1768
1960
1947
2171
1199
Enf circul pulmonar y coraz
707
978
876
1008
865
820
809
827
840
771
Signos y sintom mal definid
564
1234
1022
955
743
687
621
609
642
566
Muerte neonatal
449
-
-
-
-
-
-
-
-
-
Inf Respiratorias Agudas
415
888
741
734
774
870
782
826
1138
892
Enf cerebro vascular
385
747
634
825
848
867
813
773
850
846
Enf isquémicas del corazón
357
591
605
648
664
745
624
644
696
730
Hipóxia, asfixia feteal
306
-
605
696
708
699
727
593
725
756
Enf Aparato Urinario
263
362
-
471
460
-
416
444
513
483
Accidentes de tráfico
248
366
444
-
453
504
388
-
370
396
Lesiones de Guerra
-
457
501
644
603
1149
404
-
-
-
Otras lesiones
-
396
585
538
418
573
-
345
386
-
Otros accid de efec tardíos
-
355
-
-
-
-
-
319
-
438
-
-
-
-
-
414
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
837
-
Otras afecciones originadas
en período perinatal
Sarampión
FUENTE: MINSA 1994d.
Aunque varios de los factores causativos
pertenecen al entorno y son difíciles de cambiar a mediano plazo (grado de desarrollo y
educación), Nicaragua tiene la ventaja de una
población joven. Factores como la estructura
sanitaria y el sistema de atención de salud,
sin embargo, pudieran transformarse a mediano plazo para contribuir (si bien no
determinar, debido al juego de otros factores)
a una mejoría en los niveles de salud
(mortalidad infantil, morbilidad y mortalidad,
esperanza de vida). Asignar prioridad a las
enfermeda- des infecciosas y al período de
embarazo e infancia, por tanto, deben ser
objetivos esenciales de la política de salud:
proveer agua potable y alcantarillado (o disposición adecua-da de excretas), inmuni-
adecua-da de excretas), inmunización masiva
de la población contra enfermedades inmunocontagiosas (malaria, cólera, tifoidea, sarampión, tuberculosis, etc.), focalizar al grupo
materno-infantil y, en general, poner más énfasis en la medicina preventiva y atención
primaria que en la curativa como se hace
hoy. Aunque Nicaragua ha logrado avances
importantes en algunas de estas políticas (por
ejemplo, inmunización en niños menores de
un año contra ciertas enfermedades contagiosas) hay otros campos en que existe considerable atraso. La asignación de los recursos
de salud y el mejoramiento en su uso (eficiencia) son aspectos cruciales en el cambio de la
política.
La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
39
VII. FINANCIAMIENTO
Los programas del INSS se financian
con tres fuentes de ingresos: (1) las cotizaciones sobre salarios (planilla) de trabajadores y empleadores; (2) los aportes del Estado
como tal (aparte de sus cotizaciones como
empleador); y (3) el rendimiento de la inversión de los fondos de reserva. La primera es
la fuente principal de financiamiento: un
promedio de 89% de los ingresos de IVM en
1991-1995, aunque la proporción decreció
algo al final del período al aumentar el ingreso por rentabilidad de inversiones (INSS
1996d). Hasta el año 1995 la lotería aportó
el 50% de sus utilidades al INSS, a partir de
entonces se pasó a FONIF. En 1995 la distribución del ingreso por fuente fue como sigue: 86% de cotizaciones, 13% producto de
inversiones y 1% de otros ingresos (INSS
1996a)
A.
Contribuciones de los Trabajadores,
Empleadores y Estado
Los programas se financian básicamente con contribuciones sobre la planilla, diferentes según los tres regímenes de afiliación:
(i) Régimen integral (IVM, RP y aporte solidario para salud; (ii) Régimen de IVM y RP, sin
aporte a salud y (iii) Régimen facultativo. El
cuadro 16 presenta las contribuciones a los
tres regímenes, por programa y contribuyente.
El total de la cotización salarial en el régimen integral es de 17%. Una comparación
con el resto de los países de América Latina
(un total de 20) en cuanto al monto de dicha
cotización a mediados de los 90, ordena a Nicaragua en el 14to lugar más alto. Por lo contrario, en cuanto a cobertura de la población,
Nicaragua se coloca en 17to. lugar entre 19
países, o sea, entre los tres más bajos. Parte
de esta contradicción se explicaba en 19791992 porque la mayoría de dicha cotización
(el 9%) se transfería al MINSA para contribuir
al financiamiento del SNUS, cuya cobertura
de la población total era mayor que la del
INSS. Pero, desde 1992, la referida cotización
se retiene en el INSS para proveer atención de
salud a sus propios asegurados, de forma que
la brecha entre cobertura y costo salarial no
puede ya explicarse por esa razón. Ya se ha
visto que las condiciones de acceso a las
prestaciones del INSS son similares (ligeramente más flexibles en IVM y algo más estrictas en EM) a las de los países de desarrollo
social comparable con el de Nicaragua. La
única explicación posible, por tanto, debe encontrarse en problemas de eficiencia, tanto en
el cobro efectivo de dicha cotización (incluyendo el aporte estatal) como en el gasto (incluyendo la administración).
En el régimen integral, el Reglamento
establece un aporte solidario para el sostenimiento del Sistema Nacional Único de Salud, del 9% que debe transferirse por el INSS
al MINSA a través del Ministerio de Finanzas, según el siguiente desglose: 8.5% por
prestaciones médicas y subsidios de Enfermedad y Maternidad; y 0.5% por prestaciones médicas y subsidios de Riesgos Profesionales. En caso de que el trabajador se
encuentre afiliado al Régimen IVM/RP, el
INSS debe transferir (de la misma forma) el
0.50% como aporte solidario. En el régimen
IVM/RP (sin aporte solidario), el aporte establecido es de 5.5% para IVM y 1% para RP
(exclusivo para el pago de las prestaciones
económicas de este programa).
En el Régimen IVM/RP se establece,
además, un aporte total para el programa de
Víctimas de Guerra del 1.75%: 1.5% a cargo
de los empleadores y 0.25% a cargo de los
trabajadores. Por su carácter asistencial (no
contributivo desde el punto de vista de los
beneficiarios), éste es un aporte solidario.
La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
41
CUADRO 16
CONTRIBUCIONES EN PORCENTAJE SOBRE LA PLANILLA
SEGUN REGIMEN, PROGRAMA Y CONTRIBUYENTE
EN NICARAGUA: 1996.
PROGRAMA
Contribuyente
TOTAL
EM
(SALUD)
IVM
RP
Víctimas
Guerra
REGIMEN INTEGRAL (aporte solidario para salud):
Empleador
12.50
6.00
3.50
1.50
Trabajador
4.00
2.25
1.75
-
1.50
-
Estado
0.50
0.25
0.25
-
---
TOTAL
17.00
8.50
5.50
1.50
1.50
REGIMEN IVM-RP (sin aporte solidario):
Empleador
6.50
-
3.50
1.50
1.50
Trabajador
2.00
-
1.75
-
0.25
Estado
0.25
-
0.25
-
-
TOTAL
8.75
-
5.50
1.50
1.75
REGIMEN FACULTATIVO
Trabajador
13.50
8.25
5.25
-
-
Estado
0.50
0.25
0.25
-
-
TOTAL
14.00
8.50
5.50
-
-
Existen también pensiones no contributivas “especiales”, las que son asumidas por
la institución, al no ser cubiertas por el Estado. En el Régimen IVM/RP sin aporte solidario, el Reglamento no establece financiamiento alguno destinado a las pensiones no
contributivas “especiales”. Así pues, las
mismas son financiadas con recursos de la
institución al no enterar el Estado los recursos requeridos.
En el Régimen Integral 1.5% es destinado a Riesgos Profesionales (1% para prestaciones económicas y 0.5% transferible al
MINSA para prestaciones en salud), 8.5% se
destina al Sistema Nacional Único de Salud,
1.5% para financiar el programa de Víctimas
de Guerra, 5.5% para IVM. En el Régimen
IVM/RP no hay contribución del 8.5% para
EM, y el trabajador aporta 0.25% para víctimas de guerra (contribución que no existe en
el régimen integral).
El INSS ha establecido un aporte total
42
del 14% para el Régimen Facultativo (Régimen con Aporte Solidario), del cual 13.5%
está a cargo del asegurado y 0.5% corresponde a cotización estatal. El destino de dichos fondos es 5.5% para el programa IVM y
8.5% para Enfermedad y Maternidad (Salud
Previsional). Este Régimen excluye el programa de Riesgos Profesionales.
La contribución del asegurado no asalariado (trabajadores por cuenta propia, familiares no remunerados, etc.) en el régimen
facultativo (13.5%) es 3.4 veces mayor que la
del trabajador asalariado en el régimen integral (4%) y 6.8 veces mayor que en el régimen IVM-RP (2%), a pesar de que el régimen
facultativo no cubre contra los riesgos profesionales. La razón de esta enorme diferencia
es que los trabajadores independientes no
tienen patrono y deben suplir la cotización
de éste. Pero la carga financiera es tan alta
que constituye una barrera casi infranqueable para la cobertura de este grupo.
INSSBI comenzó a tomar parte del ingreso de
IVM para financiar las prestaciones no contributivas. Debido a ello se negoció que el
INSSBI retuviera (no transfiriera) al MINSA
El cuadro 17 resume el monto y destino
efectivo de los aportes a los diferentes programas:
CUADRO 17
CONTRIBUCION Y DESTINO EFECTIVO,
SEGUN PROGRAMA DEL INSS EN NICARAGUA: 1996
REGIMEN DE AFILIACION
DESTINO
INTEGRAL
IVM/RP
(con aporte solidario)
(sin aporte solidario)
CONTRIBUCION TOTAL
17.0%
8.75%
14.0%
Enfermedad y Maternidad
8.5%
-
8.5%
IVM, pensiones ordinarias
5.5%
5.50%
5.5%
Riesgos Profesionales (RP)
1.5%
1.50%
-
Víctimas de Guerra
1.5%
1.75%
-
Como se ha dicho, el 8.5% correspondiente al aporte solidario no está siendo
trasladado por el INSS al MINSA, sino que se
destina a financiar las Empresas Médicas
Previsionales. Igual sucede en la práctica
con el 0.5% transferible al MINSA por servicios de salud del programa de Riesgos Profesionales.
B.
FACULTATIVO
Mora y Deuda: Empleadores y Estado
Las obligaciones estatales con el INSS
son de tres tipos: (a) cotización como empleador; (b) cotización como Estado del
0.25% al programa IVM (independiente del
régimen de afiliación) y contribución del
0.25% al programa de EM (salvo en el régimen sin aporte solidario); y (c) financiamiento de las pensiones no contributivas: todas
las especiales y el déficit resultante de las
pensiones de víctimas de guerra (cuando no
alcance el 1.75% asignado a estas últimas).
En 1982-88 el Estado financió el déficit de
las pensiones de víctimas de guerra y el total
de las especiales. Según varias fuentes relacionadas con el INSS, en 1989 el gobierno
cesó de hacer dichas aportaciones y el
parte de la contribución del 9% (aporte solidario de salud), a fin de compensar la falta
de cumplimiento estatal de sus obligaciones
con los programas no contributivos. En los
90, dicha práctica se hizo extensiva a todo el
9%.
No existen estimaciones sobre la evasión (empleadores y trabajadores que deberían estar afiliados al INSS pero no lo están)
y las cifras sobre mora (afiliados que no pagan sus cotizaciones o no lo hacen puntualmente), de acuerdo con dos fuentes distintas
dentro del INSS, fluctúan entre 9% y 60%.
(INSS 1996d; Rizo, 1996).
La deuda acumulada por cotizaciones
no pagadas en 1995 fue de C$863 millones
de córdobas corrientes (US$98 millones), lo
que equivalió al 90.6% del ingreso total reportado por el INSS en ese año (INSSBI
1992b a 1995b; INSS 1996b; Cuadro 18).
Pero un alto ex-funcionario del INSS asegura
que esa “deuda” está inflada, debido a que el
INSS no saca del registro a las empresas que
han cerrado. La facturación continúa al menos que el empleador reporte al INSS la
La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
43
clausura de empresa, de forma que se contabiliza en el balance la cotización de empresas que no existen y que, por tanto, nunca
se cobrará. Se estima que entre 25% y 40%
de dicha deuda es incobrable por las razones
expuestas.
Otro problema es que, en 1990-95,
cuando se reprivatizaron empresas que habían sido confiscadas por el gobierno en el
decenio anterior, se perdieron los adeudos
de dichas empresas al INSS. No obstante, se
sigue contabilizando dicha deuda aunque el
gobierno no la reconoce. La Asamblea Nacional ha pedido informes a la CORNAP (que
agrupa entre 350 y 400 empresas públicas
reprivatizadas) con respecto a dichos adeudos y otros aspectos, pero no se ha proporcionado la referida información.
Por todo lo dicho, el INSS raramente cobra multas y recargos por mora de las empresas privadas, debido a la confusión que
existe entre empresas cerradas y las que
continúan en operación.
Por último, no hay una cuenta individual efectiva que registre todas las cotiza-
ciones pagadas por el trabajador (y su empleador) durante toda su vida activa. Al inicio del INSS se contabilizaban las
contribuciones en base a estampillas (por el
monto del aporte) que se pegaban en una
libreta del asegurado. Según una fuente del
INSS, con el tiempo las estampillas se
despegaron
y
las
libretas
sufrieron
considerable deterioro, por lo que esos
“records” están prácticamente perdidos. En
1965 comenzó a computarse las cotizaciones
pero no se han procesado aunque se podrían
reconstruir las cuentas individuales. Por lo
contario, otra fuente del INSS asegura que
se llevaba una tarjeta resumen de las
libretas
anuales
canjeadas
que
representaban la cuenta individual del asegurado; al aplicarse en 1965 el Sistema de
Facturación Computarizada se incorporaron
las cotizaciones del sistema de estampillas
sin problema, salvo aquellas libretas no devueltas por los asegurados cesantes en el
año 1964. En enero de 1996, el INSS comenzó a enviar reportes trimestrales y de la
cuenta individual a los asegurados, pero sólo
mostrando las cotizaciones efectuadas en
ese año y no lo acumulado anteriormente
(esto
CUADRO 18
DEUDA ACUMULADA DEL INSS NICARAGUA: 1988-1995
(Millones de Córdobas)
AÑO
DEUDA
TOTAL
INDICE
DEUDA EN
INFLACION MILLONES DE
(Coef.1980=1) C$ DE 1980 a)
INDICE
INFLACION
(Coef.1992=1)
DEUDA EN
MILLONES DE
C$ DE 1992 a)
1988
2,448.6
18.67
131.1
31.10
78.7
1989
126,720.7
940.82
134.7
1,566.00
80.9
1990
2.0
0.09
20.7
0.17
11.5
1991
199.8
0.45
439.2
0.83
240.7
1992
275.7
0.60
457.7
1.00
275.7
1993
507.6
0.71
716.8
1.17
433.9
1994
652.0
0.77
847.6
1.33
490.2
1995
862.8
0.83
1,039.8
1.33
648.7
a) Las cifras no resultan exactamente las del cuadro cuando el índice de inflación requeriría
añadir otros dos puntos decimales.
FUENTE: INSSBI 1988a-1995b, INSS 1996a
se dice se hará gradualmente según avance
44
el sistema de informática).
C.
Inversiones
el INSS fueron casi seis veces mayores que de
acuerdo con el Banco Central y, en 1995, el
producto de la inversión del primero fue 67%
superior al del segundo. La razón fundamental de esta diferencia tan notable es que las
cifras del Banco Central consideran únicamente como ingresos los realmente recibidos
por la institución, mientras que el INSS reporta los ingresos "devengados"; o sea debidos, pero no necesariamente recibidos. Ya
hemos explicado en la sección anterior, que
buena parte de los referidos ingresos debidos
no se han materializado o nunca se pagarán.
De forma que la serie del Banco Central es
más realista que la del INSS.
En teoría, la reserva técnica debe formarse con el saldo de la diferencia entre los
ingresos y egresos corrientes en un año dado
(si el saldo es positivo, el excedente debe ir a
la reserva), más el producto de las inversiones, más la reserva acumulada del año anterior. El valor de la reserva acumulada debe
ser igual al valor de la inversión pero a veces
hay diferencias que resultan de: demoras en
la inversión de los fondos disponibles, ingresos devengados pero no realmente percibidos, e inversiones a corto plazo de ingresos
corrientes que aún no se sabe si serán excedentes que van a reserva. La inversión de la
reserva de la seguridad social debe hacerse
teniendo en cuenta el riesgo, la liquidez y el
rendimiento de los instrumentos financieros
disponibles; el principal objetivo debe ser
maximizar a largo plazo el producto de la inversión.
Ambas series exhiben oscilaciones notables en el producto de la inversión como porcentaje del ingreso total del INSS en 19871995 aunque la tendencia es muy similar.
Ello está probablemente asociado con el comportamiento de la inflación en dicho período,
altísima en 1987-1991 y drásticamente reducida en 1992-1995. El incremento aparentemente anormal del porcentaje en 1989 se debe a que la tasa de inflación cayó de 33,856%
en 1988 a 1,689% en 1989. Los porcentajes
aumentan en 1992-1995 (especialmente en
los dos últimos años) según la inflación disminuyó (cuadro 19).
Los ingresos y producto de la inversión
reportados por el INSS son substancialmente
superiores a los informados por el Banco
Central, según puede apreciarse en el Cuadro
19. Por ejemplo, en 1989, los ingresos según
CUADRO 19
CONTRIBUCION DEL PRODUCTO DE INVERSIONES
A LOS INGRESOS DEL INSS EN NICARAGUA: 1987-1995
(Millones C$)
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
Total
Ingresos
n.d.
16.8
21.6
46.9
251.2
388.2
402.5
552.6
618.5
Banco Central
Producto de
Inversión
n.d
0.4
5.7
2.9
1.6
14.9
26.3
68.6
74.8
%
n.d.
2.4
26.4
6.2
0.6
3.8
6.5
12.4
12.1
Total
Ingresos
9.0
2.2
124.0
48.1
448.5
454.7
657.0
886.5
951.5
INSS
Producto de
Inversión
0.5
0.01
19.1
0.81
5.0
16.1
32.8
66.3
124.7
%
5.6
0.5
15.4
1.16
1.1
3.5
5.0
7.5
3.1
Fuentes: Banco Central 1996a; INSSBI 1987a a 1995a; INSS 1996a.
Una comparación del porcentaje del
producto de inversión en el ingreso total de
La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
45
Nicaragua, con el de otros países de la región
en 1970-86, muestra que era uno de los más
bajos, exceptuando a los países con sistema
de reparto. En 1989, el producto de la inversión fue cero (porque virtualmente la reserva
desapareció) y era también nula en otros
tres países de la región con regímenes de reparto (OIT 1996).
Una comparación del
mismo porcentaje del producto de inversión
(promedio en 1987-93) en Nicaragua con El
Salvador, mostró que el primero era entre
1/3 y 1/6 del segundo (Mesa-Lago 1994a;
Mesa-Lago et. al. 1994).
Un análisis acucioso del rendimiento
real de la inversión de las reservas de la seguridad social en Nicaragua en 1978-95 no
es factible por tres razones: (a) por la doble
serie presentada en el cuadro 19; (b) porque
no está claro de la información publicada
por el INSS; y (c) porque es virtualmente
imposible hacer este cálculo para el decenio
de los 80 debido al cambio de moneda y la
hiperinflación.
Un aparente problema que muestra el
cuadro 20 es que la parte invertida de la reserva fue sólo de 59.8% en 1994 y de 53.5%
en 1995, lo que podría ser una grave ineficiencia (al mantenerse casi la mitad de la reserva en cuentas corrientes o efectivo). Pero
la explicación es que la reserva no es efectiva
o real porque parte de ella son obligaciones
que no se han cumplido (cotizaciones no pagadas, y que en muchos casos, nunca se pagarán porque han cerrado las empresas). Por
ello, parte del excedente anual que se supone ingresa en la reserva no se hace efectivamente pues es deuda (en parte incobrable) al
INSS.
CUADRO 20
ESTIMADO GRUESO DEL RENDIMIENTO REAL DE LAS INVERSIONES
DEL INSS EN NICARAGUA: 1991-1995
(en millones de C$)
TASAS
AÑOS
Reserva a/
Reserva
%
Invertida b/
Producto
de Inversión c/
Rendim.
Nominal
Inflación
Rendim.
Real
1991
172.6
62.3
36.1
5.0
8.0
865.6
-88.8
1992
397.4
258.0
64.9
16.1
6.2
3.5
2.6
1993
543.8
415.0
76.3
32.8
7.9
19.4
- 9.6
1994
698.4
417.8
59.8
66.3
15.8
12.4
3.0
1995
960.0 d/
513.8
53.5
124.7
24.3
11.1
11.9
a/ La reserva incluye el patrimonio básico, el remanente o excedente anual, y el superávit por revalorización.
b/ Incluye bienes inmuebles
c/ Estimado del autor usando la fórmula {(1+y)/(1+i)-1}100, donde y es el coeficiente de rendimiento nominal e i es el coeficiente de inflación.
d/ En el cuadro se estima la reserva técnica en C$624.9 millones y en la sección X, cuadro 35, se ajusta a
C$647.8 millones.
FUENTE: INSSBI 1991b a 1995b; INSS 1996a.
Como el valor de esta deuda no se indiza a la inflación (ni paga un interés por en46
cima de la inflación) se reduce en términos
reales. Si nos basáramos en las cifras de in-
gresos efectivos del Banco Central, la reserva
del INSS sería muy inferior a la que aparece
en le cuadro 20. En la sección X se estima
la reserva ajustada (eliminando los adeudos
incobrables, etc.), en 1995 en C$647.8 millones. Basándonos en ésta, la inversión representa el 79%, en lugar del 53.5% basado
en la reserva inflada del cuadro 20.
El rendimiento real promedio anual de
la inversión en 1991-95 fue de -16% (cuadro
20) uno de los más bajos en la región. La
principal razón fue la hiperinflación que
causó un rendimiento de -89% en 1991. Si
se pudiera efectuar el mismo cálculo para
1985-90, el rendimiento real sería dramáticamente negativo (muchísimo peor que el de
1991) debido a la hiperinflación. Este de
sempeño tan adverso debió ser una causa
mayor de la virtual desaparición de la reserva.
En 1978-95, sólo se pudo obtener información (no muy precisa), extraída de los
balances generales del INSS en los años
1982 y 1995, sobre la composición de la cartera de inversiones, y nada sobre el rendimiento de cada uno de los instrumentos financieros.
Los anuarios estadísticos del
INSS sólo publican un resumen del balance
general que se refiere a “valores que garantizan las pensiones [futuras]” y las “pensiones
en curso de pago”, sin especificar en qué tipo
de instrumento.
El cuadro 21 compara la composición
de la cartera en los dos años disponibles
(1982 y 1995), pero los instrumentos no están siempre especificados (por ejemplo “bonos financieros”, “otros préstamos”) y no se
compaginan con el producto de la inversión.
CUADRO 21
COMPOSICION DE LA CARTERA DE INVERSION
DEL INSS EN NICARAGUA: 1982 y 1995
(en porcentajes)
Instrumentos
1982
Bonos Financieros (Depósitos a Plazo)
48.4
Valores del Tesoro Nacional
33.2
Otros Préstamos Garantizados
13.6
1995
77.4
14.0 a/
Préstamos Hipotecarios
0.3
-
Acciones y Valores
0.3
3.0
Bienes Inmuebles
Total
4.2
5.6
100.0
100.0
a/ Préstamos Hipotecarios y Personales
FUENTE: INSSBI 1983b; INSS 1996a
En 1982, 33.2% de la inversión estaba
en deuda pública (“Valores del Tesoro Nacio-
La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
47
nal”) cuyo principal no se indizaba, por lo
que se devaluó y el interés era probablemente inferior a la inflación. En 1986, el Estado
canceló el principal (devaluado) e interés
nominal de dichos valores. Otro 48.4% de la
inversión de 1982 estaba en certificados de
depósito en córdobas (aunque indentificados
en el cuadro 21 como “bonos financieros”) y
su valor real casi desapareció debido a la hiperinflación. Igual suerte corrieron “otros
préstamos garantizados” (13.6% del total,
que incluían préstamos al personal del INSS
con intereses por debajo de los abonados por
la banca comercial. Por último, 4.2% estaba
en valores inmuebles (cuadro 21). Los hospitales y otras instalaciones sanitarias y equipos del programa EM del INSSBI fueron
transferidos en 1982 al MINSA. El Estado
debería haber reembolsado al Instituto, pero
no lo hizo, y esa inversión considerable se
perdió. Sólo quedaron los edificios de oficinas del INSS y terrenos.
La distribución de la cartera en 1995 es
confusa, pues 77.4% de la misma estaba invertida en “bonos financieros” y no aparece
nada en préstamos hipotecarios ni en depósitos a plazo fijo en la banca comercial. Sin
embargo, la reconstrucción hecha en la Sección X, indica que la distribución fue como
sigue: (a) 77.4% en depósitos a plazo fijo en
la banca comercial, cuyo principal se indiza
al dólar y pagaron en 1995 un interés del
11% al 15%; (b) 14% en préstamos garantizados, una parte en préstamos hipotecarios
a 20 años, a través del Banco de la Vivienda
de Nicaragua (BAVINIC), cuyo principal se
indiza al dólar y en 1995 rindieron un interés del 14% (el interés pagado por el prestatario fue del 18% y el restante 4% fue la ganancia del BAVINIC) y otra parte en préstamos al personal del INSS con principal indizado, pero sólo rindiendo un máximo del
10% de interés (por debajo de la inflación en
ese año); (c) 5.6% en bienes inmuebles (edificios y terrenos) que no se revalúan desde
48
1991 y, por tanto, están subestimados; y (d)
3% en acciones y valores. No había inversión en valores del Tesoro Nacional (ver cuadro 21).
Hasta 1995 el INSS era propietario de
varias empresas (que se pasaron al FONIF)
tales como: (a) “Optica Popular” (importadora
de insumos, ensamblaje de anteojos y mercadeo) que se dice generaba utilidades al
menos hasta 1993-94; (b) Inversiones Vacacionales, S.A. (INDEVASA) que opera los
balnearios “Velero” y “Tránsito”, para empleados y asegurados del INSS (no se sabe si
esta empresa daba utilidad o pérdida, pero
sus precios eran subsidiados); (c) “Funeraria
Popular” que fabrica ataúdes para el programa de subsidio por funeral (se desconoce
si era rentable o no); y (d) el “Programa
Agropecuario” que es una finca productiva.
Es muy probable que el INSS no recibiera
compensación por el valor de estas empresas
traspasadas a FONIF; se ignora si estas empresas daban pérdida o eran rentables.
El producto de la inversión en 1995 se
distribuyó por fuente como sigue: (a) 48%
provino de intereses por depósitos a plazo,
46.9% de “intereses ganados” (probablemente préstamos hipotecarios), 5% de “intereses
ganados por préstamos” (probablemente garantizados) y 0.1% de “alquileres”, “dividendos y participación” (INSS 1996c). Esta distribución indica que casi 95% del producto
de la inversión fue generado por los dos tipos
de instrumentos principales.
La inflación en 1995 fue de 11.1% por lo
que los préstamos hipotecarios tuvieron un
rendimiento real positivo de un 5% y los depósitos bancarios de cero a 4%. Los alquileres, dividendos y participaciones sólo produjeron un 0.1% del producto de la inversión,
por lo que el 8.6% combinado en estos dos
instrumentos debió dar un rendimiento negativo. Ignoramos qué rendimiento pueden
haber tenido los otros instrumentos (“préstamos garantizados”). El rendimiento global
real de toda la inversión fue de 11.9% en
1995, una notable mejoría con respecto a los
años anteriores.
ble por la cuantía relativamente pequeña de
la inversión del INSS C$513.8 millones o
(US$58 millones), pero un aumento de dicha
inversión requeriría una expansión considerable del mercado de valores, que es muy
pequeño e incipiente en Nicaragua.
La mejoría experimentada ha sido posi-
La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
49
VIII. ADMINISTRACION
A.
El Gasto Administrativo
La tendencia del gasto administrativo en
el período 1978-1995 presenta un comportamiento disforme, con cambios importantes
durante la década del ochenta. Estos se debieron a cambios institucionales y de competencia al incorporarse las actividades de bienestar a la seguridad social en 1982, y a la
creación de empresas de servicios tales como
la óptica popular, funeraria, programa
vacacional y otras en el año 1984. Esto explica por qué los gastos administrativos aumentaron de 13.4% en 1978 a 25.3% en
1984 (cuadro 22).
En 1987-1988, los gastos administrativos aumentaron y alcanzaron un record de
44.5% del gasto total en el último año (en
1989 Nicaragua se ordenó en el 4to. lugar
más alto de la región en cuanto a dicho gasto; OIT, 1996). Esto se explica por dos razones: un rezago en el ajuste de las pensiones
que, por motivo de la reforma monetaria de
1988, debieron efectuarse en ese año; y un
ajuste casi automático en los salarios y beneficios del personal en relación a la devaluación. En los 90 ocurre una disminución
del gasto administrativo, debido a la política
general de ajuste y la reducción del personal
del INSS. En 1995 se reduce el personal del
INSS en un 60% debido a la transferencia a
FONIF: 1,700 empleados en 1994 estaban en
asistencia social, como centros de desarrollo
infantil, asilos de ancianos, etc. Sin embargo, el gasto administrativo aumentó 15% en
ese año (cuadro 22).
La segunda parte del cuadro 22 mide
otro indicador de eficiencia administrativa: la
relación de empleados del INSS por 1,000
asegurados. La referida relación era altísima
en 1978-1979 (15.9 y 21, entre las más altas
de América Latina) pero se redujo notable-
mente en 1980-1981 (a 4.5 y 3.9, entre las
más bajas de la región). Esto último puede
haber sido resultado del traspaso de los servicos de salud al MINSA. La relación vuelve a
aumentar de nuevo a partir de 1982 debido a
la asignación, ya explicada, de funciones de
bienestar social al INSS (entonces INSSBI) y
llega a su máximo en 1987-1989 (16.5 como
promedio). Pero un elemento compensador
debió haber sido la eliminación de los servicios de salud del INSS, los cuales requieren el
mayor número de empleados. Nótese, además, que el número de asegurados llega a su
máximo en 1987 y comienza a declinar a partir de ese año, pero el número de empleados
aumenta en 1988, originado por la incorporación de los vendedores de lotería como empleados del INSS con los deberes y derechos
de los demás empleados.
La organización sindical en el INSS era
muy fuerte (la tasa general de sindicalización
de Nicaragua es de 50% al 56%, y 80% de los
sindicalizados son controlados por las confederaciones sandinistas) y tenía un representante en el Consejo de Dirección del INSS
desde el inicio de la Revolución Sandinista en
1979 hasta hoy. De 1991 a 1994, la relación
de empleados por 1,000 asegurados baja (a
10.5 en el último año) debido a la política general de recorte del empleo público y a la reducción del número de asegurados en casi
una tercera parte. Debe recordarse que, a
partir de 1993, el INSS reintroduce el programa de enfermedad-maternidad, pero los
servicios se proporcionan no directamente sino a través de las empresas médicas previsionales que tienen su propio personal. Por
último, en 1995, ocurre una caída brusca del
personal y la relación se reduce a 4.1 (una de
las más bajas de la región) por el ya explicado
traspaso de funciones asistenciales del INSS
al FONIF.
La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
51
CUADRO 22
GASTOS ADMINISTRATIVOS Y EMPLEOS EN EL INSS,
NICARAGUA: 1978 - 1995
GASTOS (MILES C$)
AÑO
TOTAL
ADMINISTRATIVOS
%
NUMERO DE
EMPLEADOS
EMPLEADOS ASEGURADOS
(MILES)
X 1000
ASEGURADOS
1978
239,610
32,096
13.4
2,335
147
15.9
1979
271,814
37,606
13.8
1980
383,073
52,420
13.7
2,717
130
21.0
660
146
4.5
1981
555,864
50,864
9.2
676
172
3.9
1982
752,195
80,656
10.7
1,754
195
9.0
1983
899,266
120,083
13.4
2,567
243
10.6
1984
1,407,654
355,913
25.3
3,187
278
11.5
1985
3,780,129
483,192
12.8
3,671
290
12.7
1986
14,179,503
1,521,273
10.7
4,171
303
13.8
1987
63,222,310
21,285,096
33.7
4,755
312
15.2
1988
5,915,500
2,632,600
44.5
4,869
296
16.4
1989
290,557,300
79,348,800
27.3
4,281
261
16.4
1990
44,800
11,304
25.2
4,341
261
16.6
1991
276,132
50,342
18.2
2,998
229
13.1
1992
487,357
60,540
12.4
3,062
215
14.3
1993
523,536
66,601
12.7
2,957
207
14.3
1994
660,881
57,889
8.8
2,141
203
10.5
1995
695,806
73,160
10.5a)
851
208
4.1
a) En la sección X se estima este porcentaje en 12.2%
FUENTE: INSSBI 1882b - 1995b; INSS 1996a
En 1993, la relación de empleados por
1,000 asegurados en el INSS era de 14.3 y se
ordenaba entre las dos más altas de América
Latina conjuntamente con Perú, Panamá y El
Salvador, mientras que el porcentaje del gasto
administrativo era de 12.7% y estaba también
entre los más altos de la región. Estos indicadores eran aún más alarmantes si se tiene en
cuenta que el INSS no brindaba atención de
salud y este servicio es el que requiere la mayor cantidad de personal en las instituciones
de seguridad social; por lo contrario, el INSS
ofrecía servicios de asistencia social que son
menores en otros países latinoamericanos. La
caída de la relación a 4.1 en 1995 "limpia" al
personal asistencial, pero no cambia el hecho
de que el INSS no brinda directamente servi52
cios de salud. De forma que aunque este indicador parece ser muy bajo a niveles regionales e internacionales, no lo es tanto si se
tiene en cuenta la exclusión de servicios sanitarios directos. El porcentaje del gasto administrativo del 10.5% es, por la misma razón,
muy alto a niveles regionales e internacionales.
En 1995, 43% del gasto administrativo
total se dedicó a remuneración del personal:
salario, aguinaldo, horas extras, becas, transporte, etc. Esto no incluye beneficios
marginales planillas complementarias (pagos
adicionales a funcionarios sin ninguna deducción por impuestos), que pueden ser el
doble o triple del sueldo oficial. Por ejemplo,
el INSS otorga tarjeta de crédito a ciertos empleados (en dólares y córdobas), con suma a
gastar a cargo de la institución y tiene que
garantizar/respaldar dicha tarjeta.
El segundo rubro de gastos administrativos más alto (después de remuneración) es
11.47 millones en “gastos de períodos anteriores” (que aparece el último en el Balance
General y no es explicado). El tercer rubro
más alto es C$5.3 millones en servicios técnicos, que fue el pago de honorarios de un
abogado (C$4.7 millones), asunto que está
en pleito en la Contraloría. Estos dos rubros
combinados son equivalentes al de salarios o
sueldos.
B.
Los Problemas Administrativos
preciso y eficiente (véase el análisis detallado de los defectos de la contabilidad
en la sección IX-B).
3.
Computación. Se han instalado micro
computadoras en algunos sectores pero
a manera de “parche” con dispersión de
la información entre diversos departamentos, sin que exista un sistema central integrado de informática. Es necesario crear un número de identidad única del asegurado y el empleador (el
mismo que se use en el sistema tributario) y completar realmente la cuenta individual.
4.
Recursos Humanos. Hay que entrenar
el personal y elevar su nivel técnico,
además de mantener a los expertos con
larga experiencia, que a menudo se despiden cuando cambia el gobierno, con lo
que se pierde no sólo a un empleado valioso sino, además, la “memoria institucional”.
5.
Trámite del Otorgamiento de Pensiones. Es engorroso y prolongado debido a
la falta de la cuenta individual y la pérdida de muchos “records” de 1957 a
1965. El promedio del trámite es tres
meses,pero a menudo toma mucho más
(el trámite de la pensión de invalidez es
más demorada que la de vejez). Peor
aún, en ciertos casos se han negado
pensiones porque no había records o
existían “baches” de información sobre
contribuciones o se han otorgado pensiones de monto inferior a lo que hubiera correspondido de tener toda la información necesaria.
6.
Financiamiento e Inversiones. Es necesario reformar y modernizar el reglamento financiero que data de 1983.
(Ver otros problemas y recomendaciones
en sección IX-B).
Algunos de los problemas administrativos que confronta el INSS son:
1.
2.
Facturación Ficticia. Este problema ya
ha sido explicado en la sección VI. La
inflación de los ingresos por facturación
a empresas desaparecidas, incrementa
no sólo éstos sino también la cobertura
poblacional, la mora aparente, el excedente y la reserva. Esto a su vez complica el control de pagos, indica ineficiencia en la inversión (pues sólo la mitad aparece invertida), y distorsiona seriamente la contabilidad. No está claro
si este problema es resultado del sistema contable o de inercia de la dirigencia
del INSS o de tratar de hacer aparecer
un ingreso superior al real para disfrazar problemas financieros de la institución. Pero cualquiera que sea la causa,
es imprescindible y urgente corregir este
defecto (véase secciones IX y X).
Contabilidad. El sistema contable hoy
es virtualmente el mismo que se usaba
15 ó 20 años atrás persistiendo los defectos indicados. Debe ser sustituído
por un sistema moderno, transparente,
La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
53
IX. ANALISIS PRELIMINAR GLOBAL
DE LA SITUACION FINANCIERA
En esta sección se construyen y analizan
series estadísticas para 1978-95 (aunque no
siempre hay cifras para todo el periodo) sobre
los siguientes aspectos financieros claves de
la seguridad social en general y del INSS en
particular: (1) su costo, (2) ingresos, egresos y
balance contable, y (3) reservas y relación activo/pasivo. Para ello se utilizan cifras del
INSS y se apuntan los problemas y fallas de
las mismas. En la sección siguiente se realiza
un estudio mucho mas profundo de la situación financiera del INSS, se ajustan las cifras
de ingresos, gastos, balance y reserva, y se
hace un estudio actuarial del programa IVM.
A.
El Costo de la Seguridad Social
El costo total de seguridad social de Nicaragua (combinando los gastos del INSS y
del MINSA) puede calcularse sólo para 19901995, pues no existe información adecuada
para los años anteriores. Como porcentaje
del PIB, el referido costo aumentó de 5.6% a
7.9% en 1990-92, bajó a 6.6% en 1993, y subió a 7.7% en 1994-95. Como porcentaje de
los gastos totales del gobierno, los de seguridad social aumentaron de 16.2% a 25.1% en
1990-95 (cuadro 23). La OIT (1996) reportó
como 3.4% el porcentaje del gasto de seguridad social en relación con el PIB de Nicaragua en 1989 (no hay cifras disponibles despues de este año). Basados en el porcentaje
de la OIT, Nicaragua se ordenó en 1989 en el
8vo. lugar de América Latina, sólo superada
por países con un desarrollo muy superior de
la seguridad social: Argentina, Brasil, Chile,
Costa Rica, Cuba y Uruguay. Pero en el cál-
culo del porcentaje citado, la OIT excluyó el
costo de los programas públicos de salud. En
el cuadro 23, el porcentaje de Nicaragua para
1990 fué mucho más alto (5.6%), pues incluye el gasto de MINSA. La exclusión de la OIT,
por tanto, subestima notablemente el verdadero costo de la seguridad social nicaragüense, ya que más de dos terceras partes del
mismo son en salud, principalmente pública.
Pero mientras Nicaragua se ordena en
8vo. lugar en la región en cuanto a su gasto
de seguridad social, se coloca en el 17to lugar
en cuanto a su cobertura poblacional (ya se
ha indicado también la brecha que existe entre el ordenamiento regional de Nicaragua en
cuanto a los porcentajes de cotización y cobertura). Ocho países que tienen porcentajes
del gasto/PIB más bajos que Nicaragua,
muestran una cobertura poblacional más alta: Bolivia, Colombia, Ecuador, El Salvador,
Guatemala, México, Perú y Venezuela. Más
aún, el programa de pensiones de Nicaragua
fue el 14to. en introducirse en la región (en
1955), por lo que es relativamente reciente en
comparación con los de otros 13 países con
programas más maduros. Ya se ha visto que
sólo un 38% del gasto de prestaciones en Nicaragua se dedica a pensiones, programa que
toma entre el 70% y el 83% del gasto en los
países con los programas más antiguos (que
tienen un porcentaje del costo más alto que
Nicaragua). Por último, la población de Nicaragua es una de las más jóvenes dentro de la
región, lo cual debería también contribuir a
un porcentaje del gasto/PIB mucho más
pequeño.
La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
55
CUADRO 23
COSTO DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN NICARAGUA : 1990-1995
(Millones de córdobas corrientes) a)
Total
Gastos
AÑOS
PIB
Gobierno
Central
Gastos de Seguridad Social
Salud b/
Resto c/
Total
% de Gastos de Seguridad
Social en relación al
PIB
Gastos Totales
Gobierno
1990
1,585
545
72.7
15.8
88.5
5.6
16.2
1991
7,429
2,003
408.7
88.7
497.4
6.7
24.8
1992
9,226
2,596
566.0
165.7
731.9
7.9
28.2
1993
11,067
3,034
505.3
228.0
733.3
6.6
24.2
1994
12,445
3,768
634.6
326.8
961.4
7.7
25.5
1995
14,456
4,410
764.6
344.1
1,108.7
7.7
25.1
a/ La unidad monetaria cambia en 1988 y 1990, pero esto no afecta los porcentajes
b/ Incluye gastos de EM dentro de INSS o INSSBI y en MINSA
c/ Incluye IVM, RP, subsidios monetarios, prestaciones no contributivas y programas de bienestar social (desde 1995 transferidos a FONIF).
FUENTE: INSSBI 1982b a 1995b; INSS 1996a; Banco Central 1991-1996a, 1995-1996b; MAS 1996
Esta anomalía no puede ser explicada por
prestaciones o condiciones de acceso muy
generosas sino por otras razones. Primero,
está el alto costo de la atención de salud (59%
del gasto total de prestaciones), pero esto no
se ve reflejado en los índices de salud en los
cuales Nicaragua --a pesar del notable mejoramiento en las últimas dos décadas-- se coloca actualmente en el 14to. lugar en América
Latina (17to en mortalidad infantil). Segundo
está el elevado gasto administrativo, el 4to
más alto en la región hasta muy recientemente. Y tercero está la ineficiencia en la gestión
administrativa, hospitalaria, etc.
B.
Ingresos, Egresos y Balance Contable
El cuadro 24 reconstruye la serie de estados financieros del INSS para el período
1978-1995, tal y como los ofrece el INSS. La
serie presenta primero el total de ingresos,
desglosados por: (a) cotizaciones, a su vez desagregadas por regímenes (Contributivo: Integral, IVM-RP y Facultativos, pero no el
Régimen no Contributivo); y (b) otros ingresos, incluyendo los del Régimen Contributivo,
el producto de inversiones, etc. La serie pre56
senta después el total de egresos, desglosados
por regímenes y programas, pero con los gastos administrativos sólo divididos por regímenes: Contributivos (IVM, EM, RP), No Contributivos (Víctimas de Guerra, pero no las Especiales), y Administración (dividida entre Regímenes Contributivos y No Contributivos).
Por último, la serie presenta el balance de ingresos y egresos, al cual hemos añadido el
balance como porcentaje del total de egresos.
De acuerdo con la serie, sólo ha habido
deficit global del INSS en dos años: 1987 y
1992. En el resto de los años, el balance como porcentanje de los egresos totales fluctuó
entre 26% y 113%, excepto en 1990 (7.3%). A
primera vista la serie del INSS sugiere que su
situación contable-financiera es muy positiva.
Pero debe tenerse en cuenta que la serie está
en córdobas corrientes y si se deflacionara y
se uniformara en córdobas oro, la situación
sería muy diferente. Pero, además, la serie
adolece de muchos problemas, que resumimos a continuación divididos en varias áreas:
(1) generales, (2) ingresos, (3) egresos, (4) administración, (5) balance, (6) inversión y (7)
reserva.
CUADRO 24
INGRESOS, EGRESOS Y BALANCE DEL INSS EN NICARAGUA: 1978 - 1995
(Miles de córdobas corrientes)
CONCEPTO
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
TOTAL INGRESOS
321,248.06
388,173.14
614,640.50
836,789.74
973,266.02
1,283,119.50
1,973,401.40
5,442,280.97
19,878,801.60
Por Cotizaciones
304,327.56
366,840.25
582,358.30
780,719.24
886,475.02
1,171,799.50
1,682,620.50
5,171,188.67
16,878,288.10
Régimen Integral (IVM+RP+SALUD)
292,407.75
355,852.34
552,585.60
719,056.96
814,240.12
1,021,231.30
1,429,845.80
4,043,672.71
13,145,386.00
10,607.95
10,395.05
29,083.20
61,061.93
71,604.66
149,913.90
251,885.90
1,125,914.23
3,726,880.30
65.27
525.92
598.90
506.62
489.20
476.80
594.80
1,298.21
5,192.40
1,246.59
66.94
90.60
93.73
141.04
177.50
294.00
303.52
829.40
3,000,513.50
Régimen IVM-RP
R. Facultativo (IVM + EM)
R Facultativo IVM
Otros Ingresos
16,920.50
21,332.89
32,282.20
56,070.50
86,791.00
111,320.00
290,780.90
271,092.30
Producto de Inversiones
13,349.70
13,506.63
17,162.80
37,764.40
67,100.00
92,273.00
118,334.70
145,376.70
500,703.40
3,570.80
7,826.26
15,119.40
18,306.10
19,691.00
19,047.00
172,446.20
125,715.60
2,499,810.10
TOTAL EGRESOS
239,610.48
271,814.41
383,036.80
555,864.30
752,195.00
899,266.10
1,407,653.70
3,693,945.22
14,179,502.90
Enfermedad - Maternidad
167,602.25
171,121.61
255,693.40
417,824.60
478,196.00
603,970.60
810,722.20
2,205,894.10
6,588,347.10
Invalidez, Vejez y Muerte
29,275.79
47,488.75
63,418.90
85,518.50
137,984.00
138,049.30
222,856.50
504,387.42
3,426,084.60
Riesgos Profesionales
10,636.14
15,598.21
11,504.90
1,657.40
31,483.00
37,163.60
18,162.10
14,040.60
446,382.40
32,096.30
37,605.84
52,419.60
50,863.80
80,656.00
120,082.60
355,912.90
483,191.80
1,521,273.30
486,431.30
2,197,415.50
Otros Ingresos
Ingresos Régimen no Contributivo
Ingresos por Reval y Dif Cambia
Víctimas de Guerra
Admón Régimen Contributivo
Admón Régimen no Contributivo
BALANCE
Balance como porcentaje del total de
Egreso
23,876.00
81,637.58
116,358.73
231,603.70
280,925.44
221,071.02
383,853.40
565,747.70
1,748,335.75
5,699,298.70
34.1
42.8
60.5
50.5
29.4
42.7
40.2
47.3
40.2
La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
57
CUADRO No. 24 (Continuación)
CONCEPTO
TOTAL INGRESOS
1987
44,941,442.00
1988
1989
11,190,300.00 620,259,800.00
1990
1991
48,089.20
1992
448,520.12
1993
454,688.50
1994
656,955.78
1995
886,547.10
951,518.54
Por Cotizaciones
42,191,980.00
5,529,800.00 417,520,800.00
41,100.85
386,917.82
364,113.50
507,863.13
701,831.23
539,086.07
Régimen Integral (IVM+RP+SALUD)
34,960,821.00
4,712,900.00 351,312,300.00
34,283.58
321,574.87
309,655.20
458,686.38
607,728.72
474,588.15
66,134,300.00
6,797.75
65,215.64
54,286.20
49,020.09
93,020.56
64,195.17
Régimen IVM-RP
R. Facultativo (IVM + EM)
R Facultativo IVM
7,208,695.00
815,700.00
19,887.00
1,100.00
57,600.00
17.13
108.82
125.30
115.23
1,021.77
176.06
2,577.00
100.00
16,600.00
2.39
18.49
46.80
41.43
60.18
126.69
5,660,500.00 202,739,000.00
7,414.10
61,602.30
90,575.00
149,092.65
184,715.87
412,432.47
Otros Ingresos
2,749,462.00
Producto de Inversiones
2,300,289.00
52,800.00
95,741,600.00
848.11
5,046.18
16,131.90
32,847.71
66,301.57
124,668.84
449,173.00
461,500.00
57,652,600.00
2,586.43
47,596.43
33,998.10
15,441.55
43,788.16
263,382.28
856,400.00
37,386,500.00
3,979.56
8,959.69
24,691.30
55,888.35
45,288.14
1,298.92
4,289,800.00
11,958,300.00
15,753.70
44,915.04
29,338.00
23,082.43
Otros Ingresos
Ingresos Régimen no Contributivo
Ingresos por Reval y Dif Cambia
TOTAL EGRESOS
63,222,310.00
5,915,400.00 290,557,300.00
34,036.88
276,132.43
487,356.50
523,536.26
660,881.08
695,805.49
Enfermedad - Maternidad
28,859,061.00
2,542,300.00
13,884,300.00
7,436.05
108,880.49
211,800.90
175,076.66
219,963.05
255,217.34
Invalidez, Vejez y Muerte
12,492,823.00
409,900.00
81,519,100.00
8,270.38
57,352.16
113,465.10
165,505.09
260,323.72
281,945.60
Riesgos Profesionales
585,330.00
Víctimas de Guerra
Admón Régimen Contributivo
21,285,096.00
30,200.00
6,774,200.00
847.28
7,959.06
12,765.40
15,241.34
27,703.23
43,005.72
300,400.00
38,922,000.00
142.46
21,151.17
37,055.20
45,547.39
47,513.62
40,830.00
2,632,600.00
79,348,800.00
11,303.53
50,342.04
60,539.90
66,601.27
57,888.62
73,160.14
Admón Régimen no Contributivo
BALANCE
(18,280,868.00)
Balance como porcentaje del total de
Egreso
FUENTE: INSSBI 1982b -1995b; INSS 1996a
58
(28.9)
70,108,900.00
6,037.18
30,447.51
51,730.00
55,564.51
47,488.84
1,646.69
5,274,900.00 329,702,500.00
14,052.32
172,387.69
(32,668.00)
133,419.52
225,666.02
255,713.05
41.3
62.4
(6.7)
25.5
34.1
36.8
89.2
113.5
1. Generales: Las operaciones contables se
registran según el régimen de afiliación (Integral, IVM-RP, Facultativo) en vez de por programas (IVM Contributivo, RP Contributivo,
EM, No Contributivos). No se establece una
relación de ingresos y egresos por cada programa. Las cuentas de los estados financieros
tienen rubros vagos o erróneos.
2. Ingresos: Existe sobrefacturación o facturación ficticia, debido a la no exclusión en el
sistema de facturación, de los empleadores
inactivos o inexistentes (por cierre de empresas, etc.). Esto a su vez resulta en hipotéticos
ingresos por multas y recargos que no se materializan (por ejemplo, C$226.5 millones en
1995, igual al 42% de los ingresos por cotizaciones, pero la morosidad real es mucho menor). Además, hay inclusión de ingresos de
períodos anteriores que no deben contabilizarse en el año corriente. También es difícil
estimar los ingresos por cotizaciones de
acuerdo con el contribuyente (asegurados,
empleadores y Estado). Por último es casi imposible calcular la deuda privada y estatal
que es realmente recobrable.
3. Egresos: Se incluyen, impropiamente, partidas de gastos ficticios (por ejemplo, la transferencia del 9% al MINSA cuando de hecho se
retiene por el INSS), así como de gastos de
períodos anteriores en el año corriente, y
otras partidas que no corresponden, como
pérdidas por no recuperación de valores y por
adeudos patronales incobrables.
4. Administración: Se asignan ingresos al
"programa" administrativo ("otros ingresos"),
por ejemplo, ingresos por productos financieros, multas y recargos, los cuales deberían
asignarse a cada uno de los reales programas. Se separan los gastos administrativos
por regímenes de afiliación (Contributivo y No
Contributivo), en vez de por programa.
5. Balance: El balance de ingresos y egresos
mezcla los conceptos de contabilidad a base
de causación y contabilidad a base de efectivo. Además, todas las fallas anteriores hacen
difícil estimar el balance.
6. Inversión: Los rubros de inversión son
confusos o erróneos, por ejemplo, se registra
"bonos financieros" cuando se trata de depósitos a plazo, o se utilizan rubros muy genéricos que no identifican propiamente el tipo de
instrumento.
7. Reserva: Existe una sobrevaloración de los
activos y, consecuentemente, de la reserva
debido a la sobrefacturación sobre empleadores inactivos o inexistentes y la acumulación
de multas y recargos sobre dicha facturación
ficticia. Por todo ello se genera un gran excedente aplicable a reservas que no existe en
realidad. Debido a ello el déficit actuarial debe ser mayor que el estimado. No hay reservas claramente separadas por programas y
parece haber transferencias entre ellos; por
ejemplo, es posible que se usen excedentes de
IVM que deberían ir a su reserva, para sufragar déficit en las pensiones no contributivas;
por lo contrario, se transfieren excedentes del
programa EM (resultantes de la retención del
9%) a la reserva de IVM. La reserva aparente
de algunos programas luce ser excesiva, por
ejemplo, la reserva de RP es 62% de la reserva de IVM, pero los pensionados del primer
programa son sólo un 10% de los del segundo, y la pensión promedio de RP es aproximadamente la mitad de la de IVM. Varios de
los problemas apuntados anteriormente son
corregidos en la sección X.
C.
Reservas y Relación Activo/Pasivo
El cuadro 25 presenta toda la información que se pudo obtener sobre las reservas
nominales del INSS en 1978-95, pero no fue
posible conseguir cifras para los años 197879, 1982-87 y 1990. El cuadro también calcula la reserva real (deflacionada) usando dos
La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
59
índices de precios, uno basado en el año
1980 y el otro en el año 1992. A pesar de los
serios vacíos de información (y los problemas
apuntados anteriormente), consideramos que
el cuadro ofrece una visión adecuada de la
tendencia en la reserva real en el período.
a partir de 1993, el rendimiento real positivo
de la inversión en 1994-95, y la disminución
del gasto administrativo especialmente en los
dos últimos años.
El
aumento considerable de la reserva
CUADRO 25
RESERVAS NOMINALES Y REALES DEL INSS
EN NICARAGUA: 1981-1995
AÑO
RESERVAS
TECNICAS (millones de C$ corrientes)
IPC
1980= 1.0
RESERVAS
TECNICAS (millones de C$
constantes)
IPC
1992 = 1.0
RESERVAS b)
TECNICAS (millones de C$ constantes)
1981
1,277.8
1.2
1,056.0
2.00
638.9
1988
1,970.0
18.7
105.5
31.10
63.3
1989
3,168.8
940.8
3.4
1566.00
2.0
1991
172.6
0.5
379.3
0.83
207.9
1992
294.3
0.6
488.8
100.00
294.3
1993
391.1
0.7
552.3
1.17
334.3
1994
530.9
0.8
690.2
1.33
399.2
1995
624.9a)
0.8
753.0
1.33
469.8
a) La sección IX estima la reserva en C$647.8 millones después de hacer varios ajustes.
FUENTES: INSS 1982b-1995b ; INSS 1996a
Debido al proceso de hiperinflación (así
como a las tasas negativas de la inversión, la
pérdida de las instalaciones de salud del
INSS, etc.) las reservas reales cayeron de
C$1,056 millones a C$3.4 millones en 198189 (con base en 1980) o de C$639 millones a
C$2 millones en el mismo periodo (con base
en 1992).
Por lo contrario, en 1991-95 se observa
un crecimiento considerable de las reservas
en precios constantes (cuadro 25). Con el índice en base a precios de 1980, las reservas
se incrementan de C$379 a C$753 millones
en dicho período (un aumento del 98.5%), y
con el índice en base a 1992 las reservas
suben de C$208 a C$470 millones (un salto
del 126%). Las causas de la reconstrucción
rápida de la reserva han sido: la reducción
dramática de la inflación, la retención del 9%
60
en los 90, aunque positivo, no puede compensar la pérdida de dicha reserva a fines de
los 80. Así, la reserva real en 1995 era sólo
entre el 71% y el 74% de la reserva de 1981 y,
en el interín aumentaron las obligaciones a
largo plazo del INSS, por lo que debe haberse
agravado el desequilibrio actuarial. La sección
X conduce una evaluación actuarial de la reserva del programa IVM.
Otro aspecto negativo en el período es la
rápida caída de la relación activo/pasivo en el
INSS: de 18 en 1978 a 2.1 en 1995 (cuadro
26), lo cual también es adverso al equilibrio
futuro. Las razones del aceleramiento en la
caída de la referida relación son múltiples.
Primero está la disminución de los activos a
partir de 1987 por las razones ya explicadas
en la sección V-B: en 1995 los activos se
habían reducido en un 33%. Segundo es la
introducción de las pensiones no contributivas a partir de 1980; éstas que sólo constituían un 22% del total de pensiones en ese
año, aumentan al 50% en 1995; la relación
entre activos totales y pasivos no contributivos disminuye consecuentemente de 35.5 a
4.3 en 1980-95. Tercero está la maduración
del programa IVM contributivo, combinada
con la flexibilización de algunas de sus condiciones de acceso en los 80; la relación activo/pasivo en este programa se mantiene alrededor de 14 en 1979-84, pero cae rápidamente a 7.6 en 1989 y luego disminuye más
lentamente a 4.3 en 1995. La relación global
activo/pasivo de Nicaragua en 1995 era de
2.1 en 1995 y se ordenaba (entre 18 países de
la región para los cuales hay información) en
16to lugar. Los tres países que tenían una relación más baja que Nicaragua eran los pioneros en la introducción de sus programas de
pensiones en latinoamérica, con programas
muchísimo más maduros y poblaciones considerablemente más envejecidas: Uruguay y
Argentina. Incluso Chile y Cuba, otros dos
países pioneros, tenían relaciones algo más
altas que la de Nicaragua. En la sección X se
analiza con más detalle y a largo plazo, el posible impacto de la relación activo/pasivo en
el equilibrio actuarial del INSS.
CUADRO 26
RELACION ACTIVO/PASIVO EN LAS PENSIONES DEL INSS
EN NICARAGUA: 1978 - 1995
CONTRIBUTIVO
AÑOS ACTIVOS
(1)
PASIVOS
NO CONTRIBUTIVO
RELACION
IVM
RP
TOTAL
A/P
(2)
(3)
(4)
(5)=1/4
PASIVOS
GUERRA ESPECIALES
(6)
(7)
RELACION
RELACION
GLOBAL
TOTAL
A/P
A/P
(8)
(9) = 1/8
(10)=1/(4+8)
1978
147,122
7,373
802
8,175
18.0
18.0
1979
129,517
8,267
942
9,209
14.1
14.1
1980
146,435
10,721
3,861
14,582
10.0
386
264
4,124
35.5
7.8
1981
172,478
11,113
1,136
12,249
14.1
4,462
3,146
7,608
22.7
8.7
1982
195,351
13,595
1,289
14,884
13.1
4,851
4,430
9,281
21.0
8.1
1983
242,625
15,317
1,422
16,739
14.5
5,225
6,761
11,986
20.2
8.4
1984
277,965
17,390
1,644
19,034
14.6
6,903
8,034
14,937
18.6
8.2
1985
289,779
20,070
2,047
22,117
13.1
13,909
13,346
27,255
10.6
5.9
1986
303,029
22,619
2,440
25,059
12.1
15,401
14,095
29,496
10.3
5.6
1987
311,925
25,493
2,953
28,446
11.0
17,826
14,325
32,151
9.7
5.1
1988
296,316
27,362
4,062
31,424
9.4
21,168
14,745
35,913
8.3
4.4
1989
261,209
29,415
4,850
34,265
7.6
21,611
14,881
36,492
7.2
3.7
1990
261,439
31,249
3,420
34,669
7.5
26,806
15,202
42,008
6.2
3.4
1991
228,930
35,235
3,814
39,049
5.9
30,782
13,067
43,849
5.2
2.8
1992
214,675
35,313
3,760
39,073
5.5
33,771
12,024
45,795
4.7
2.5
1993
207,490
39,532
4,035
43,567
4.8
36,838
11,595
48,433
4.3
2.3
1994
203,439
42,219
4,131
46,350
4.4
38,439
10,831
49,270
4.1
2.1
1995
208,152
44,334
4,059
48,393
4.3
38,251
10,229
48,480
4.3
2.1
FUENTE: INSSBI 1982b - 1995b; INSS 1996a.
La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
61
X. EVALUACION ACTUARIAL
Esta sección se concentra en la evaluación actuarial del programa de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM) del INSS, el cual es el más
importante. Idealmente se debería haber evaluado actuarialmente los otros programas
(RP, EM, Víctimas de Guerra, etc.) pero no fue
posible por falta de tiempo e información. No
obstante, la sección ajusta cifras del INSS sobre todos sus programas, con lo cual sienta
las bases para una futura evaluación de los
programas restantes.
La sección primera revisa los dos estudios actuariales previos más recientes: el conducido por la OIT en 1991, y el realizado por
el INSS en 1995. El análisis de este último
lleva a la conclusión que es necesario hacer
una revisión del mismo. A ese efecto se
procede primero a un ajuste de las estadísticas financieras del INSS, a fin de resolver
parte de las fallas explicadas en la sección IXB; para ello se ajustan las cifras de ingresos
y egresos, se asigna el gasto administrativo a
los programas, y se ajustan las cifras del balance y la reserva. Con esta base estadística
más sólida, la sección conduce la nueva evaluación actuarial de IVM en 1995, mejorada y
a más largo plazo. Las conclusiones más importantes en cuanto al programa IVM se resumen en la sección XI-I.
A.
Estudio Actuarial de 1991 (OIT)
Con cifras al 31 de diciembre de 1991, la
Organización Internacional del Trabajo (OIT),
realizó una valuación actuarial del INSSBI el
que más tarde se convertiría de nuevo en el
INSS. Este estudio fue el primero que se
efectuó en el país bajo la nueva administración de la Presidenta Violeta Barrios de Chamorro y después de un período de recesión
persistente, alta inflación, aumento del desempleo y creciente déficit público. Con el ob62
jeto de revertir las tendencias, reorientar y reestructurar la economía, el nuevo gobierno
elaboró e inició la instrumentación de un
Plan Económico y una reforma monetaria.
En 1990, se efectuaron dos devaluaciones
monetarias de 100% y 50%, respectivamente,
y en marzo de 1991 una del 500%, pasando
la paridad de un Córdova Oro por un Dólar
de los Estados Unidos a cinco Córdovas Oro
por Dólar.
En los seis años previos a la valuación
actuarial, la tasa promedio de crecimiento de
los asegurados al INSSBI experimentó un decrecimiento anual del 6.5 en promedio, con
una caída abrupta del 18% entre 1990 y
1991, años previos a la valuación actuarial.
Ante la cambiante e incierta situación económica y laboral, así como por la ausencia de
datos plenamente confiables. la OIT efectuó
estimaciones de la información faltante e hizo
supuestos deliberadamente conservadores.
En coordinación con la autoridades del
INSSBI, la OIT consideró varias hipótesis demográficas y financieras así como algunas estrategias para acciones inmediatas. Igualmente, se evaluaron alternativas para la integración inicial de reservas.
Un primer escenario consideraba, además de la hipótesis, las siguientes modificaciones en la Ley del INSSBI: (1) otorgamiento
de pensión por vejez solamente si el asegurado activo ha cumplido 60 años de edad y ha
cotizado al menos 15 años; (2) otorgamiento
de la pensión de invalidez solamente con tres
o más años de cotización; y (3) otorgamiento
de las pensiones por causa de muerte solamente si el asegurado ha cumplido con los
requisitos de vejez o invalidez.
Debido al rezago histórico y a la apre-
miante situación de los jubilados y pensionados, el estudio de la OIT consideró un segundo escenario en el que los montos de las pensiones se incrementaban en una forma acelerada. El estudio de la OIT identificó una serie
de problemas entre los que destacaban principalmente: (1) no se respeta el régimen financiero previsto en la Ley; (2) sin aparente
sustento legal, desde el mes de noviembre de
1990, el INSSBI no efectuó transferencia alguna del 9% de los salarios al Ministerio de
Salud; (3) se han adoptado una serie de medidas que comprometen el futuro financiero
del INSSBI sin el adecuado sustento actuarial; (4) el gobierno no ha pagado y continúa
sin pagar los gastos correspondientes a las
prestaciones de “Bienestar” y de las “pensiones especiales” que le fueron asignadas al
INSSBI; (5) se efectúan transferencias indiscriminadas y frecuentemente mal contabilizadas entre seguros; (6) el instituto no cuenta
con los sistemas y mecanismos adecuados
que le permitan llevar a cabo labores sustantivas como control de patrones; registro, alta,
baja y modificaciones de trabajadores y sus
salarios; y cobranza; (7) existe un gran problema de mora, evasión y subdeclaración tanto del gobierno como del sector patronal; (8)
los períodos mínimos de cotización son demasiado cortos o inexistentes; (9) el INSSBI
no cuenta ni con la información estadística ni
con los sistemas que le permitan efectuar estudios detallados así como adoptar sanas estrategias; y (10) la relación del número de activos por jubilado y pensionados es muy baja,
fundamentalmente debido a la situación del
empleo en el país que se refleja en bajas densidades de cotización y en un reducido número de aportantes.
Los dos escenarios estimados por la OIT
arrojan los siguientes resultados en cuanto al
sistema de primas escalonadas en tres escalones (o períodos de equilibrio), considerando
una tasa de rendimiento del 5% en la inversión de las reservas, y dos escenarios con
respecto al monto inicial de dicha reserva:
Período de
Equilibrio
Prima con
una reserva inicial de
100 Millones
Reserva
al final del
escalón
en Millones
Prima con
una reserva inicial de
100 Millones
1
1992-1994
5.31%
187
5.49%
86
2
1995-2002
8.26%
502
8.40%
396
3
2003-2010
9.02%
582
9.40%
473
Escalón
Reserva
al final del
escalón
en Millones
Los tres períodos de equilibrio (escalones) establecidos por la OIT se diseñaron en
función de que ellos no cubriesen un período
demasiado largo y que éste coincidiera con
las administraciones presidenciales y del
INSSBI. La idea fundamental detrás de la
elección de los períodos de equilibrio fue el
que cada administración recibiese a los sistemas de pensiones en un punto determinado
y que tuviera la obligación de ceñirse durante
su administración a un plan preestablecido.
Por cambios en la fijación de los mandatos
presidenciales posteriores a la valuación, los
períodos de equilibrio establecidos no coinciden necesariamente con los períodos presidenciales. De acuerdo con la situación vigente a la fecha de valuación, así como a dos supuestos en cuanto a la reserva inicial, se esperaba que la prima (contribución) como porcentaje de los salarios sería: entre 5.31% y
5.49% en el primer período de equilibrio
(1992-1994), entre 8.26% y 8.4% en el segundo período (1995-2002), y entre 9.02% y
9.4% en el tercer período (2003-2010).
Los dos escenarios de proyección son
bastante similares, en cuanto a magnitud y
tendencia, en el sentido de que el programa
contributivo IVM sufriría serios problemas de
financiamiento en el mediano plazo, los cuales obviamente se agravarían en el largo plazo. Así, la prima de IVM del 5.5% sería insuficiente para mantener la reserva en el primer
escalón,
requeriría
un
aumento
de
aproximadamente tres puntos porcentuales
La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
63
damente tres puntos porcentuales en el tercer
escalón. La conclusión fue que el INSSBI se
encontraba en 1992 en una grave crisis financiera que se venía gestando por varios
años como resultado de: las dificultades económicas, decisiones tomadas (sin el apoyo de
un estudio actuarial) que comprometieron el
futuro financiero, y problemas administrativos de la institución. Más aún, que existían
fuertes presiones para aumentar las pensiones (que eventualmente dieron lugar a aumentos substanciales de las mismas). Y que
existía en 1992 un déficit programado de
C$39 millones.
Las principales recomendaciones de la
evaluación de la OIT fueron las siguientes: (1)
desarrollar un sistema de registro individual
de asegurados y patrones; (2) no tomar decisiones sin antes efectuar un estudio actuarial
para valorar sus repercusiones en el corto,
mediano y largo plazos; (3) establecer un programa de constitución de reservas actuariales; (4) detener la transferencia indiscriminada de fondos entre seguros; (5) desarrollar un
sistema de información estadística adecuado;
(6) efectuar una actualización mensual de las
proyecciones actuariales sustituyendo progresivamente las variables estimadas por los
datos reales (con ese fin, la OIT dejó instalado
en el equipo de cómputo de la INSSBI un programa de proyecciones demográficas, financieras y actuariales); (7) evitar que las prestaciones de los programas de bienestar y de
pensiones especiales continúen gravitando
sobre el resto de los seguros (se recomendó
iniciar pláticas con el gobierno para solventar
esta situación lo antes posible); (8) racionalizar los costos de administración que sobrepasan los límites establecidos; (9) cumplir con la
disposición legal de efectuar las transferencias al Ministerio de Salud o llevar a cabo un
proceso de revisión y, en su caso, modificación de las disposiciones legales; y (10) abandonar la práctica de efectuar programas sobre la base de déficits establecidos y, en su
64
lugar, ajustarse a una estrategia de equilibrio
financiero y actuarial, tanto a nivel institucional como de cada uno de los seguros y
prestaciones que administra.
Muy pocas de las atinadas recomendaciones anteriores de la OIT fueron consideradas e implementadas, por lo que la situación
se agravó entre 1992 y 1997.
B.
El Estudio Actuarial de 1995 (INSS)
1.
Introducción
El INSS realizó un estudio actuarial del
régimen de pensiones ordinarias de IVM en
el año 1995, para lo cual se utilizó el modelo
de proyecciones demográficas y financieras
de la Caja Costarricense de Seguro Social
(Sistema PRODEFI). No se pudo obtener el
documento original que contenía la evaluación completa, pero sí dos documentos: uno
que describe las bases técnicas, y otro que
resume los resultados de las proyecciones y
señala una serie de problemas en la gestión
del programa (INSS 1996; INSS 1996e).
La proyección elaborada por el INSS
comprende una simulación del seguro IVM
bajo un esquema financiero de Reparto Simple, es decir, se determinaron las primas
anuales de reparto, para el periodo
1995/2015. Dicha simulación se elaboró
considerando un crecimiento del número de
nuevos entrantes al sistema del 3% anual;
una tasa de crecimiento del salario promedio
anual del 3.5%; tablas biométricas ajustadas
para Nicaragua; los datos de activos y pensionados registrados por el INSS para el año
1994; las bases de composición familiar y los
parámetros institucionales contenidos en el
Reglamento General.
El total de pensionados evolucionaría,
según dicha simulación, de 44,334 en 1995
a 167,250 en el año 2015, es decir, la población pensionada casi de multiplicaría por
cuatro en un lapso de 15 años. Para el periodo de la proyección, la relación activos/pensionados pasaría de 4 a 2.7 entre
1996 y el año 2015.
La simulación financiera se basa en la
simulación demográfica, y señala que ya para el año 1996 se presentaría un déficit de
operación (ingresos menos gastos) de C$70.2
millones, equivalente al 26.5% de los egresos, que se eleva a C$668.8 millones en
2015. Es decir, la simulación da como resultado un desequilibrio financiero creciente
a lo largo del tiempo.
La proyección de la proporción de pensionados por vejez con respecto al total de
pensionados se deteriora paulatinamente, de
30% a 6.4%, situación que se considera muy
atípica y poco factible, lo cual puede estar
reflejando problemas en la calibración del
modelo, que deberían ser corregidos para
contar con resultados más razonables.
Con base en las proyecciones presentadas, el estudio concluye que se requiere un
escalonamiento permanente de la prima sobre los salarios para el sostenimiento futuro
del equilibrio financiero del programa IVM,
de tal forma que en el año 2004 la prima requerirá un crecimiento del 48.71%.
Las proyecciones muestran un fuerte
crecimiento en la prima para sobrevivencia,
“...mientras que la prima para vejez decrece
sin solución de continuidad debido fundamentalmente a las altas tasas de Mortalidad
General...”. Se concluye también que para
lograr un mejoramiento a mediano plazo en
las tasas de reemplazo, se requiere aumentar la prima pura (sin gastos administrativos) desde el 5% (vigente a diciembre de
1994) hasta el 8.19% en el año 2004. La
prima anual de reparto se proyecta que pasaría de 6.8% en 1996 a 9.2% en el 2015.
En general, los resultados de la evalua-
ción realizada por el INSS en 1995 coinciden, en términos de tendencia, con los obtenidos en el estudio de la OIT en 1992. Sin
embargo, sí existen diferencias importantes
en cuanto a magnitud de las cifras proyectadas, dependiendo del escenario que se tome
de ésta última proyección (la de la OIT).
2.
Ajuste de Ingresos, Egresos, Gastos Administrativos y Reservas
En esta parte se describe la metodología
utilizada para realizar una distribución estimada de los ingresos y gastos según programa, una vez realizados los ajustes necesarios para reflejar los productos y gastos
que efectivamente deben ser considerados.
Debe destacarse la existencia de limitaciones importantes en la información presentada en los estados financieros del INSS,
por lo que los resultados que aquí se presentan deben interpretarse como estimados. Por
otra parte, la metodología empleada refleja
procedimientos que no necesariamente son
los contemplados en el Reglamento Financiero del INSS, en virtud de que conceptualmente existen diferencias importantes entre
uno y otro procedimiento.
a.
Estimación y Ajuste de Ingresos por
Programas
Para estimar los ingresos por cotizaciones, se utilizó la información sobre asegurados directos activos y salarios que aparece
en el Anuario Estadístico de 1995. Se revisó
la consistencia de la distribución de los afiliados según programas de afiliación, montos y salarios medios.
Para los efectos de este trabajo, se clasifican los programas según el tipo de prestaciones y naturaleza contributiva o no, tal y
como se detalla en la Ley Orgánica del INSS.
Los programas identificados son cuatro: IVM
La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
65
(contributivo), RP (contributivo), EM (contributivo) y No Contributivos (víctimas de guerra y otras prestaciones no contributivas).
A partir de los Anuarios, se obtuvo la
masa salarial por programa, el número de
afiliados y los salarios promedio. Luego se
realizó una asignación de las masas salariales según programa, con base en los campos
de aplicación que para cada uno de ellos define la Ley Orgánica y el Reglamento.
de cotización correspondientes a cada programa, separando entre aportes patronales/obreros y estatales. Se aplicaron ponderaciones para obtener promedios adecuados,
debido a que las tasas de cotización están
definidas por régimen de afiliación y no por
programa.
Con base en las tasas de cotización
ponderadas y en la distribución de la masa
salarial por programa, se obtuvo finalmente
una distribución de ingresos por cotizaciones según programa. (Véase el cuadro 27).
Posteriormente, se aplicaron las tasas
CUADRO 27
ESTIMACIÓN DE INGRESOS POR COTIZACIONES DEL INSS: 1995
(millones de Córdobas Corrientes)
Masa salarial por PROGRAMA:
EM
2,764.2
IVM
3,506.3
RP
3,506.3
Víctimas integral
2,764.7
Víctimas IVM/RP
740.0
Masa salarial por RÉGIMEN DE AFILIACIÓN:
Integral
2,763.7
IVM/RP
740.0
Facultativo integral
1.0
Facultativo IVM
1.5
TOTAL
EmpleadorAsegurado
EM
228.1
6.9
235.0
IVM
184.1
8.8
192.8
RP
52.6
-
52.6
Víctimas
54.4
-
54.4
519.2
15.7
534.9
TOTAL
Ingresos cotizaciones por
RÉGIMEN:
EmpleadorAsegurado
Estatal
TOTAL
Integral
456.0
13.8
469.8
IVM/RP
62.9
1.9
64.8
0.1
0
0.1
Facult. integral
Facult. IVM
TOTAL
Para el ajuste y estimación de las res66
Estatal
Ingresos cotizaciones por PROGRAMA:
0.1
0
0.1
519.1
15.7
534.8
tantes partidas de ingresos, éstos se separa-
ron en dos componentes: (1) productos financieros y (2) otros ingresos.
En la partida productos financieros se
agruparon las partidas de ingresos por intereses, alquileres y dividendos, a fin de contar
con la información necesaria para estimar
posteriormente los rendimientos de la reserva. Se excluyeron de los ingresos por productos financieros los intereses sobre adeudos patronales, pues este monto se origina
casi en su totalidad en la facturación de patronos registrados en el sistema pero que no
están activos (facturación ficticia). La suma
corregida de productos financieros es
C$66.5 millones.
En el rubro otros ingresos se excluyeron
las partidas que se considera no corresponden como ingresos: multas y recargos, e ingresos de periodos anteriores. El resultado
es un monto de otros ingresos de C$29,983
millones, y un monto total de ingresos de
C$635.6 millones, según se muestra en el
cuadro 28.
Una vez que se contó con una estimación del total de ingresos, se procedió a distribuirlos según programa, excepto los ingresos por cotizaciones, que ya habían sido
distribuidos. Los ingresos por productos financieros se distribuyeron entre los programas IVM y RP, según la composición relativa
de la reserva técnica en libros; al respecto, la
distribución de la reserva por programa no
parece estar sustentada técnicamente, pero
esta era la única fuente disponible para realizar el prorrateo.
Los “otros ingresos” se distribuyeron entre IVM, RP, según la composición de los ingresos por cotizaciones; en el caso del programa No Contributivos, se anotó como otros
ingresos el dato del Estado de Resultados,
CUADRO 28
AJUSTE DE INGRESOS DEL INSS,
CLASIFICADOS SEGÚN FUENTE: 1995.
(miles de Córdobas corrientes)
RUBRO
TOTAL DE INGRESOS
COTIZACIONES
Cotizaciones Estado, varios
Cotizaciones obrero-patronales
PRODUCTOS FINANCIEROS:
Intereses (s/adeudos patronales),
EF=58.505
Alquileres ganados
Dividendos y participaciones
Ingresos ganados depósitos a plazo (intereses)
Intereses ganados por préstamos
Utilidad en ventas de activo fijo
OTROS INGRESOS:
Multas y recargos (EF= 226.4485)
Sobrante de caja
Diferencia cambiaria (EF= 23.082)
Ingresos periodos anteriores (EF= 30.995)
Ingresos diversos
Ingresos área no contributiva
MONTO
635,568
539,085
14,372
524,713
66,500
0
16
0
59,852
6,294
338
29,983
0
4
23,082
0
5,597
1,299
NOTA: Se excluyeron aquellos rubros de ingresos que se
consideraban no clasificables como tales. (EF: Cifra según
Estados Financieros).
debido a que sí estaba claramente identifica
do. El cuadro 29 resume los ingresos estimados, distribuidos por programa.
CUADRO 29
DISTRIBUCIÓN DE INGRESOS DEL INSS POR
PROGRAMA: 1995
(miles de Córdobas Corrientes).
PROGRAMA
TOTAL
TOTAL
631,343
534,860
66,500
29,983
EM
234,999
234,999
-
-
IVM
251,476
192,845
40,962
17,669
RP
89,147
52,594
25,538
11,015
No contributivos
55,720
54,421
-
1,299
Cotizaciones
Produc- Otros IntosFinanc. gresos
NOTA: Los Productos Financieros y Otros Ingresos se distribuyen entre IVM y RP según la distribución relativa
del valor en libros de la reserva de esos programas.
FUENTE: Elaboración propia con base en Anuarios y Estados Financieros INSS.
b.
Estimación y Ajuste de Gastos por
La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
67
Programas
El ajuste de los gastos se realizó con
base en la información de los Anuarios Estadísticos y estados financieros del INSS. Se
excluyeron las partidas de gastos que se
consideran no asignables, por un monto de
C$215.3 millones, como se detalla en el
cuadro 30.
Posteriormente, con las cifras del Anuario Estadístico de 1995, se clasificaron y
agruparon los gastos en prestaciones por
programas, según aparecen en el cuadro 31.
Esta agrupación y cuantificación no se rela-
ciona en nada con las cifras de los estados
financieros, por lo que su bondad depende
de la información que aparece en el Anuario;
sin embargo, los datos del Anuario fueron
sometidos a pruebas de consistencia y se
consideran adecuados. El cuadro 31 incluye
también la estimación de los gastos administrativos, una vez excluidas las partidas no
aplicables. En el cuadro 32 aparece el resumen de los gastos totales distribuidos por
programa, excepto el gasto de administración, el cual se distribuyó posteriormente.
CUADRO 30
RUBROS NO CLASIFICABLES COMO GASTOS
DE OPERACIÓN: 1995
(miles de Córdobas Corrientes)
RUBRO
TOTAL
MONTO
215,326
Gastos periodos anteriores, Adm. Area Contrib.
11,.72
Gastos periodos anteriores, Adm. Area No Cont.
1,039
Aporte del 9% al MINSA
119,596
Valores no recuperables adeudos patron. (EM)
28,964
Valores no recuperables adeudos patron. per. (IVM)
21,816
Gastos de periodos anteriores (IVM)
Estimación incobrable de AP defensa (IVM)
Cuota Técnica 0.05% para R.P.
304
6,148
12,173
Valores no recup., adeudos patr. per. E-M
3,966
Capitales constitutivos varios R.P.
9,848
NOTA: Se identificaron estas partidas en el Estado de Resultados, como partidas no asignables al gasto corriente del período 1995, y se restaron de los
gastos totales del INSS.
68
CUADRO 31
ESTIMACIÓN DE GASTOS POR PROGRAMAS DEL INSS: 1995
(en miles de Córdobas)
RUBRO
MONTO
TOTAL DE GASTOS INSS
509,663
INVALIDEZ, VEJEZ Y MUERTE (IVM, ordinarias)
218,574
Pensiones
218,355
Funeral
219
RIESGOS PROFESIONALES (RP)
16,920
Pensiones
10,111
Subsidios RP
Indemnizaciones
59
Prótesis y Ortesis,
135
Prestaciones Salud,
3,930
SALUD (EM):
125,051
Viáticos a pacientes
574
Subsidios maternidad
5,345
Subsidios enfermedad (acc. y enf. común)
Servicios médicos ambulatorios
12,474
106,657
NO CONTRIBUTIVO (IVM y otros)
86,823
Pensiones
86,245
Víctimas de Guerra
55,045
Especiales
31,200
Prótesis y Ortesis, Víctimas Guerra
524
Indemnizaciones, Víctimas Guerra
54
GASTOS ADMINISTRATIVOS (corregidos)
62,296
Area Contributiva (según EF=73,16)
61,688
Area No Contributiva (según EF= 1,647)
607
FUENTE: Anuarios Estadísticos y Estados Financieros INSS.
CUADRO 32
RESUMEN DE GASTOS POR PROGRAMA DEL INSS: 1995
(no incluye distribución de gastos administrativos)
(miles de Córdobas Corrientes)
TOTAL
509.663
100.0%
SEGURO IVM (ordinarias)
218.574
42.9%
RIESGOS PROFESIONALES
16.920
3.3%
125.051
24.6%
NO CONTRIBUTIVO (IVM, otras)
86.823
17.0%
GASTOS ADMINISTRATIVOS (corregidos)
62.296
12.2%
SALUD (EM):
NOTA: no incluye distribución de gastos administrativos por programa
FUENTE: elaboración propia con base en Anuarios y Estados Financieros.
c.
Asignación de Gastos
Administrativos por Programas
La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
69
La distribución de los gastos administrativos usualmente se realiza mediante la
clasificación y asignación de cuentas (o racciones de ellas) con base en el análisis de
procesos de operación, para contar con estimados. Como principio, todos los gastos
administrativos deben ser distribuidos entre
los programas, para precisar el desempeño
financiero individual de cada uno de ellos.
que se requiere contar con la distribución de
los gastos administrativos, éstos se repartieron cargando el 50% según la distribución
relativa de los gastos por prestaciones y el
50% según la de los ingresos totales. Los
resultados se presentan en el cuadro 33.
Finalmente, se presenta en el cuadro 34
un resumen de los ingresos y gastos, según
CUADRO 33
GASTOS ADMINISTRATIVOS SEGÚN PROGRAMA EN EL INSS: 1995
(miles de Córdobas Corrientes)
PROGRAMA
GASTOS
PRESTAC.
INGRESOS
TOTALES
TOTAL
447,367
631,343
IVM
218,574
251,476
RP
16,920
EM
NO CONTRIBUTIVO
GASTO
ADMINISTR.
GASTO
TOTAL
% GASTO
ADMINIST.
62,296
509,663
12.2%
27,625
246,199
11.2%
89,147
5,576
22,496
24.8%
125,051
234,999
20,301
145,351
14.0%
86,823
55,720
8,794
95,617
9.2%
NOTA: El 50% de gastos administrativos se distribuye según gastos en prestaciones y el 50% según
los ingresos totales por programa. El 100% del gasto administrativo queda distribuido.
FUENTE: elaboración propia con base en Anuarios y Estados Financieros.
En el INSS, los gastos administrativos
se cargan a un “programa” de Administración General, pero no se realiza su prorrateo,
por lo que actualmente no se puede evaluar
el resultado financiero. A esto debemos agregar que la clasificación por programas que
utiliza el INSS adolece de problemas conceptuales, pues aquella no es por ramas de seguro, sino por régimen de afiliación, o más
precisamente, una mezcla de ellos.
Dada la imposibilidad práctica de elaborar un estudio de procesos, pero debido a
70
programa, así como el resultado de operación (balance anual). Debe destacarse que
no fue posible identificar con precisión el
monto de faltantes de aportes estatales, por
lo que no se realizó un balance de ingresos y
resultados efectivos de operación. Sobre este aspecto, el Banco Central reporta, preliminarmente, una transferencia de C$3.7 millones como cuota estatal para 1995, lo que
implicaría un faltante total de C$12 millones, pero funcionarios de la contabilidad del
INSS indicaron que el Estado pagaba la totalidad de sus obligaciones con el Seguro Social. Por lo tanto, se presenta la estimación
según los ingresos reglamentarios o teóricos
por cotizaciones.
CUADRO 34
CUADRO 35
RESULTADOS DE OPERACIÓN (BALANCE)
POR PROGRAMA DEL INSS: 1995
(en miles de Córdobas Corrientes)
RESERVA TOTAL AJUSTADA SEGÚN RUBRO
DEL INSS: Diciembre 1995.
(en miles de Córdobas Corrientes)
PROGRAMA
Ingresos
Gastos
Totales
totales
Resultado Reglamentario de
Operación (Balance)
MONTO a/
%
TOTAL RESERVA (ajustada)
647,793
100.0
VALORES:
485,405
74.9
Depósitos a plazo
397,732
61.4
(1)
(2)
TOTAL
631,343
509,663
121,679
IVM (ordinarias)
251,476
246,199
5,277
89,147
22,496
66,651
BIENES INMUEBLES
28,744
4.4
Terrenos
14,241
2.2
Edificios Neto
14,503
2.2
CAJA Y BANCOS
47,351
7.3
CTA A COBRAR: del Gobierno
14,603
2.3
OTROS DEUDORES
55,787
8.6
RP
EM
No Contributivos
(3)= (1)-(2)
RUBRO
234,999
145,351
89,648
55,720
95,617
-39,896
NOTA: No se calcularon los ingresos efectivos, descontando
el faltante en aporte del Estado, pero según cifras del Banco
Central, estima que en 1995 el Estado aportó C$3.7 millones, de un total estimado de C$15.7, con lo cual queda un
faltante en aportes estatales de C$12 millones para el año
1995.
FUENTE: Estimaciones propias con base en Anuarios
Estadísticos y ajustes de Estados Financieros.
d.
Estimación y Ajuste de las Reservas
Como se señaló, las reservas se encuentran sobrevaluadas, debido al enorme excedente de operación que está provocando la
facturación ficticia sobre patronos inactivos.
Se realizó una cuantificación de la reserva
con base en una discriminación de los activos, según su factibilidad de recuperación.
El cuadro 35 presenta el resultado del ajuste, el cual arroja un valor de C$647.8 millones, en contraposición a C$959.7 millones
que reporta el Balance General a diciembre
de 1995; o sea, una diferencia de -C$311.9
millones.
Acciones y valores
15,585
2.4
Otros préstamos garantizados
72,088
11.1
INVENTARIOS
BIENES MUEBLES
3,295
0.5
12,608
2.0
a/ El monto total se estima con base en las cuentas de activo que se consideran recuperable.
Posteriormente, se realizó un prorrateo
de la reserva según programas, donde deben
destacarse las dificultades prácticas para
realizar un distribución razonable; en este
sentido, la distribución que se ha preparado
es meramente indicativa. La reserva se asigna entre los programas IVM y RP según la
distribución relativa de los gastos en prestaciones de cada uno, excepto el rubro Valores, cuya asignación se realiza con base en
la distribución relativa que muestra el valor
en libros de la reserva. Los resultados aparecen en el cuadro 36.
La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
71
CUADRO 36
RESERVA AJUSTADA DEL INSS SEGÚN
PROGRAMA: diciembre 1995
(en miles de córdobas)
RUBRO
TOTAL
IVM
RP
RESERVA TOTAL
647,793
449,741
198,052
Valores
485,405
299,021
186,384
Inmuebles
28,744
26,679
2,065
Caja bancos
47,351
43,949
3,402
Ctas cobrar Gobierno
14,603
13,554
1,049
Otros deudores
55,787
51,779
4,008
Inventarios
3,295
3,058
237
Inmuebles
12,608
11,702
906
NOTAS: la reserva se ajusta según los rubros que se consideran recuperables. La distribución por programa se realiza
según los gastos en prestaciones, excepto el rubro Valores
que se distribuye según valor en libros de la reserva.
c.
La Revisión Actuarial de la Fundación
Friedrich Ebert: 1997
En esta parte se presentan los resultados de una nueva valuación actuarial hecha
por nosotros, que consiste en una revisión
de la valuación efectuada en 1995 por el
INSS, así como una ampliación del periodo
de proyección hasta el año 2020. Para este
trabajo se contó con todas las bases de información utilizadas en dicha valuación, y
con el programa de cómputo, todo lo cual
fue suministrado por el INSS.
La elaboración de una nueva proyección
demográfica y financiera tuvo como paso
previo la revisión de consistencia y razonabilidad de los resultados previos (obtenidos
por el INSS en 1995) y, a partir de allí, la calibración del modelo con una proyección que
arranca en 1994 y se verifica la reproducción
de las cifras reales de 1995.
72
Como parte del proceso de ajuste del
modelo, se construyó una tabla completa de
mortalidad, a partir de una tabla abreviada
de mortalidad para el período 1995-2000
elaborada por el Centro Latinoamericano de
Demografía (CELADE). Adicionalmente, dado que se cuenta con los resultados reales
del año 1995 y parte del año 1996, se ajustaron las bases biométricas, para reproducir
dichas cifras reales. Entre otras cosas, se
ajustaron las tasas de invalidez y jubilación,
así como las hipótesis de nuevas generaciones y crecimiento de salarios. Una exposición detallada de las variables calibradas se
presenta en un apartado posterior de esta
sección.
1.
Resultados de Operación
El objetivo de este apartado es proporcionar una visión general de la situación financiera actual del Programa IVM, con base
en la información de 1995. El cuadro 37 se
elaboró con base en los estados financieros
del INSS y en la información del Anuario Estadístico de 1995, y resume la estimación de
ingresos y egresos para el periodo. Existen
serios problemas en la clasificación de rubros según programas, así como en los métodos de registros contables, que hacen sumamente difícil (aunque no imposible) reconstruir los estados de ingresos y gastos,
según programas, para períodos previos.
Aunque no existe evidencia concreta al
respecto, la poca información disponible para periodos previos hace pensar que la situación financiera de IVM se ha venido deteriorando paulatinamente durante los últimos
años. De acuerdo con nuestras estimaciones, el programa IVM experimentó un superávit de operación en el año 1995, por un
monto de C$5.3 millones, cerca del 2% de
los gastos totales de ese año.
CUADRO 37
SEGURO DE INVALIDEZ, VEJEZ Y MUERTE
DEL INSS: RESULTADOS FINANCIEROS 1995
(montos en miles de Córdobas)
RUBRO
MONTO
%
INGRESOS:
251,476
100.0
Cotizaciones
192,845
76.7
40,962
16.3
Productos financieros a/
Otros Ingresos b/
17,669
7.0
GASTOS:
246,199
100.0
Prestaciones
218,574
88.8
27,625
11.2
5,277
-
Administración
SUPERÁVIT DE
OPERACIÓN
a/ Dividendos, intereses, utilidades, alquileres, etc.
b/ Multas, recargos, diferencia cambiaria
millones a finales de 1995, cifra que probablemente incluye transferencias de excedentes originados en el programa EM, el cual en
la práctica está siendo ahora administrado
por el INSS.
2.
Financiamiento y Sistema
Financiero
Como se explicó en la sección VII-A, el
programa de pensiones ordinarias de IVM se
financia con aportes sobre la planilla, con
una cotización total de 5.5%, según el siguiente desglose por parte contribuyente:
empleador 3.5%, trabajador 1.75% y Estado
0.25%
FUENTE: Estados Financieros INSS y ajustes propios.
A pesar de este superávit de operación,
debe notarse que, en términos del esquema
financiero de prima escalonada definido por
el Reglamento General, el régimen IVM se
encuentra ya en una posición financiera deficitaria. En efecto, los ingresos por cotizaciones más los productos financieros sumaron en total C$233.8 millones, monto que no
alcanza a cubrir el total de gastos por
C$246.2 millones, lo cual significaría que se
está recurriendo a la totalidad de los rendimientos de la reserva para pagar gastos corrientes, afectando la acumulación de reservas.
Durante los últimos años, el INSS ha
venido practicando un traslado de excedentes del programa de salud hacia las reservas
generales, incluyendo la de IVM, de manera
tal que una depuración de las reservas reales de IVM arrojaría probablemente un déficit de operación en vez de un superávit. Para los efectos de este trabajo, se realizó una
redistribución de las reservas, las cuales no
están contablemente separadas por programas (IVM, RP, EM), con base en los gastos
en prestaciones de cada programa, obteniéndose una reserva estimada de C$647.8
El esquema financiero que establece el
Reglamento General del INSS para el Régimen IVM es el de prima escalonada. En un
sistema de financiamiento de este tipo, el nivel de aportes se ajusta periódicamente para
equilibrar los ingresos y egresos durante periodos de equilibrio de cierta duración (escalones), de tal forma que no se acumulan
grandes niveles de reserva, y los intereses
por ésta generados no se pretende que jueguen un papel muy importante en el financiamiento de los beneficios futuros. En función del largo de cada escalón, el nivel de reservas será más o menos importante para financiar los beneficios futuros, pero en general se dice que se trata de un esquema de
capitalización parcial, pues el valor de la reserva en determinado momento no necesariamente es suficiente para cubrir el valor
presente de los beneficios futuros.
Entre las ventajas que posee el sistema
de prima escalonada es que no se requiere
fijar una contribución inicial muy elevada,
sino que ésta se puede establecer en un nivel relativamente bajo e ir ajustándola conforme a las necesidades de financiamiento.
Otras de las ventajas es que se reduce considerablemente el riesgo por pérdidas en el
La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
73
valor de la reserva, ya sea por factores políticos coyunturales o por problemas macroeconómicos. La experiencia latinoamericana
en cuanto a gestión de reservas es muy variada, pero en general los programas de pensiones han tenido que afrontar problemas
actuariales serios por mal manejo de reservas.
La principal desventaja del sistema de
prima escalonada, en relación con los esquemas basados en la capitalización completa, es que implica un nivel de primas futuro
significativamente mayor. En consecuencia,
los opositores al esquema de prima escalonada argumentan, por un lado, que la prima
llega a alcanzar niveles que no son factibles
para los agentes económicos, y por otra parte, que las generaciones futuras deben
afrontar un pago mayor de primas, para obtener beneficios iguales o inferiores que los
que recibieron las generaciones previas, problema que se conoce como “carga intergeneracional”.
Si bien el Reglamento General del INSS,
establece como modelo el de prima escalonada, ésta en la práctica no se aplica debido
a: la ausencia de valuaciones actuariales periódicas y con una metodología sistemáticamente aplicada, los problemas macroeconómicos propios de Nicaragua, y las deficiencias en la gestión financiera y administrativa
del INSS.
Uno de los problemas fundamentales
que confrontamos es que, con los registros
financiero/contables disponibles, no es posible determinar con un grado de certeza
adecuado, el nivel de reservas con que cuenta el programa IVM.
3.
Revisión de Bases Técnicas y
Calibración del Modelo
La proyección elaborada se basa en la
efectuada por el Departamento Actuarial del
74
INSS en el año 1995. Como primer paso, se
revisaron los resultados, evaluando su consistencia y razonabilidad. Como punto de
apoyo fundamental se tomó como referencia
la proyección de población de Nicaragua
hasta el año 2025, elaborada por el
CELADE, hipótesis baja. Además, se elaboró
una proyección de población nacional propia, ajustando la proyección de CELADE.
Posteriormente, se procedió a realizar el
ajuste de las bases de información que habían sido suministradas por el INSS, tarea que
incluyó la elaboración de una tabla completa
de mortalidad a partir de la tabla abreviada
elaborada por el CELADE para el período
1995-2000. Por último, se calibró el modelo
para reproducir los datos de los años 1994 y
1995. Se introdujeron los siguientes ajustes
a las hipótesis y bases técnicas:
• Se sustituyó la tabla de mortalidad de activos, por la tabla completa de mortalidad
nacional elaborada previamente. Lo óptimo sería contar con una tabla de mortalidad específica para la población afiliada
a IVM, pero actualmente no existen las
bases de información necesarias para realizarlo. Con base en los resultados del
Censo de Población de 1995, los cuales
están en etapa de procesamiento, se contará con bases mejoradas para construir
una tabla de mortalidad a incluir en una
futura evaluación actuarial.
• Para todas las poblaciones, se trabajó con
una hipótesis de mortalidad constante, en
vista de que no se cuenta con tablas de
mortalidad proyectadas para Nicaragua.
Dado que normalmente se prevé un aumento en la expectativa de vida en la tercera edad, la cual no está capturada en el
modelo, el tiempo medio de disfrute de la
pensión está subestimado por el modelo.
Por lo tanto, un ajuste para introducir
mortalidad variable implicaría un aumento (posiblemente no muy elevado) en los
costos del programa, con respecto a los
proyectados.
• Para la población jubilada, se utilizó la
misma tabla de mortalidad de los activos,
a partir de los 60 años de edad, debido a
que no existen las bases para construir
una específica.
• Se dejó invariable la tabla de mortalidad
de inválidos utilizada en la evaluación del
INSS en 1995. Dicha tabla fue elaborada
a partir de la experiencia costarricense,
con ajustes, debido a que los registros estadísticos del INSS no permiten generarla.
• La mortalidad de viudas se sustituyó, introduciendo la tabla elaborada.
• Se modificaron las hipótesis de nuevas
generaciones de activos. El ajuste incluyó
la eliminación de nuevos ingresantes por
encima de 30 años de edad y la reducción
del número absoluto de ingresantes estimados para el año 1994, aplicando un
factor de 0.63 al estimado previo utilizado
por el INSS; este ajuste fue realizado a
partir de la experiencia 1994-1995, la
cual fue posible reproducir satisfactoriamente en el modelo.
• Se modificaron las hipótesis de crecimiento de nuevas generaciones que había utilizado la proyección del INSS; el ajuste fue
significativo, pues en la proyección del
INSS se utilizó una hipótesis constante
del 3% anual, para hombres y mujeres.
En su lugar, la nueva proyección arranca
con un crecimiento de nuevas generaciones de 3% y 3.5% en 1995, para hombres
y mujeres, respectivamente; se eleva a 4%
y 4.5% en el año 2000, y posteriormente
se incrementa en medio punto porcentual
cada 10 años, hasta alcanzar 6% y 6.5%
(hombres y mujeres) en el año 2020. Como resultado de estas nuevas hipótesis,
se estima que la cobertura con respecto a
la fuerza de trabajo (PEA) se elevaría le-
vemente, de un nivel actual del 14% a un
nivel entre 15% y 20% en el año 2020,
dependiendo del comportamiento futuro
de las tasas de participación en la actividad productiva. Las hipótesis de nuevas
generaciones también incorporan la simulación de un aumento en la participación
femenina en la actividad productiva y, en
consecuencia, en la distribución por sexo
de los asegurados (véase el Anexo).
• Se modificaron las tasas de incidencia de
la invalidez, ajustándolas hacia arriba en
9.8%, con el fin de reproducir las cifras de
pensiones por invalidez cedidas durante
1994 y 1995. El modelo contempla una
hipótesis de tasas constantes, pues no se
cuenta con información ni criterio para
respaldar un escenario alternativo.
• Se ajustaron hacia arriba las tasas de
nuevos jubilados, en un 8.8% para reproducir las pensiones cedidas durante 1994
y 1995. Estas tasas se mantienen constantes hasta el final de la proyección.
Dado que se trata de una simulación a
“reglamento constante”, la edad mínima
de jubilación se mantiene constante en 60
años, pero la edad media al pensionarse
que arroja la simulación tiende a caer, reflejando un proceso continuo de aumento
en el crédito pasado, conforme el programa madura.
• Para todas las poblaciones iniciales se
mantuvieron los datos utilizados en la
proyección elaborada por el INSS de
1995, pues se refieren a datos reales extraídos de los registros estadísticos del
Instituto (los cuales fueron verificados).
• Asimismo, se utilizaron las mismas bases
de fecundidad, nupcialidad, abandono de
estudios de huérfanos, etc., utilizadas por
el INSS en su simulación.
• Finalmente, se introdujeron ajustes en las
tasas de crecimiento de los salarios. En
La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
75
primera instancia, para reproducir los ingresos por cotizaciones del año 1995; posteriormente, se introdujo una hipótesis de
crecimiento de salarios reales del 1%
anual, inferior a la hipótesis del 3.5% que
había utilizado la proyección del INSS. Se
considera que un 3.5% de crecimiento de
salarios reales es una hipótesis sumamente elevada para cualquiera de los países latinoamericanos, pues la tasa regional latinoamericana ha sido negativa (con
excepciones), incluyendo la de Nicaragua
en los últimos años.
• Se trabajó con una hipótesis de inflación
igual a cero, lo cual en conjunto con una
hipótesis de crecimiento de salarios en
términos reales, implica que toda la simulación está en términos reales, a valores
constantes del año 1995. Implícitamente,
esto implica que las pensiones se revalorizan anualmente en la misma magnitud
que la inflación. Por lo tanto, las cifras de
ingresos y gastos no corresponden exactamente a una proyección de flujos financieros, aunque éstos podrían derivarse de
la misma proyección.
• Debido a este procedimiento metodológico, fue preciso introducir a su vez, un
ajuste en las cuantías de pensión (tanto
la básica como la mejora por crédito pasado), para evitar una sobreestimación de
las tasas de reemplazo reales. Para el
ajuste se supuso como hipótesis adecuada que el salario de referencia (últimos 5
años, según el Reglamento) estaría afectado por un crecimiento nominal del 15%
a lo largo de la proyección, con lo que implícitamente se asume un nivel de inflación cercano al 14% para todo el periodo
de la proyección. En general, este ajuste
reduce
los
reemplazos
nominales
76
derivables del Reglamento, pero mantiene
los reemplazos reales en un nivel cercano
al experimentado en los últimos años.
• En la fase final, se calcularon una serie
de indicadores demográficos y financieros, con el propósito de evaluar la consistencia y razonabilidad de los resultados, e
introducir los ajustes requeridos para
una calibración completa.
4.
Resultados de la Revisión
Actuarial
Se presentan los resultados de las proyecciones hasta el año 2020, aunque la simulación incluyó un periodo más largo; ello
debido a la carencia de bases de información
demográficas para la población total nicaragüense de más largo plazo (se cuenta únicamente con una proyección de población
nacional hasta el año 2025), lo cual torna
riesgoso trabajar con un horizonte de proyección más amplio.
Las proyecciones demográficas contemplan una proporción de pensionados por vejez estable del orden del 46% durante el lapso proyectado, el cual es un comportamiento
esperado para un régimen joven.
La proporción de inválidos pasa de
19.6% en 1995 a 25% en el año 2020, mostrando un crecimiento que estaría explicado
por una proporción creciente de personas
ubicadas en edades donde la incidencia de la
invalidez es mayor (entre los 45 y los 60
años).
La proporción de viudas se mantiene en
un rango entre 16% y 18% durante todo el
período de la proyección, y la de huérfanos
decrece desde 18% en 1995 a 11.6% en el
2020, reflejando la caída prevista en el nivel
de fecundidad.
mantienen como en los últimos años, la proporción de pensionados de vejez aumentaría.
Como se muestra en el cuadro 38, la relación activos/pensionados bajaría en forma
paulatina, pero relativamente lenta, pasando
de 4.8 en 1995 a 4.3 en el año 2020 (este resultado es significativamente diferente al de
las proyecciones actuariales realizadas previamente por la OIT (1992) y por el INSS
(1995), pues en estos dos trabajos se simuló
una caída en la cobertura del programa y los
resultados contemplaron una reducción
fuerte en la participación relativa de las pensiones de vejez). Asimismo, si las tasas de
Los resultados de costos sobre la planilla aparecen en el cuadro 39. En el año
1995, el costo sobre la planilla equivale al
7%, superior a la prima vigente del 5.5%, lo
que indica que los ingresos por contribuciones no alcanzan para financiar las erogaciones corrientes, de modo que el exceso está
siendo financiado con los productos financieros. Bajo un esquema de prima escalo-
CUADRO 38
SEGURO DE INVALIDEZ, VEJEZ Y MUERTE EN EL INSS:
RESUMEN DE PROYECCIONES DEMOGRÁFICAS EN 1995 - 2020
Variable
2000
2005
2010
208,211
1995
235,090
267,921
309,016
364,054
440,646
Pensionados:
43,688
50,157
57,403
67,500
81,847
102,611
Inválidos
8,580
10,561
13,336
17,073
21,469
25,556
Jubilados
Activos cotizantes
2015
2020
20,264
23,346
25,314
27,886
34,300
47,648
Viudas
6,984
8,845
11,118
13,577
15,472
17,536
Huérfanos
7,860
7,405
7,635
8,964
10,606
11,871
4.8
4.7
4.7
4.6
4.4
4.3
Activos/pensionados (%)
CUADRO 39
SEGURO DE INVALIDEZ, VEJEZ Y MUERTE EN EL INSS:
PROYECCIÓN DE COSTOS SOBRE LA PLANILLA 1995-2020
(Millones de 1995)
Año
Masa
salarial
Gasto en pensiones
Jub.
Inv.
Sobr.
Gasto
Gasto
Costos
TOTAL
Admin.
total
(%)
1995
3,507
134
55
29
218
28
246
2000
4,203
200
95
36
331
28
359
8.5
2005
5,017
254
144
47
445
28
472
9.4
2010
5,977
337
205
61
603
28
631
10.6
2015
7,251
467
275
76
818
28
846
11.7
2020
9,037
669
342
92
1,104
28
1,131
12.5
incidencia de invalidez y las de jubilación se
7.0
nada, ésta debería incrementarse en forma
La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
77
inmediata para evitar una reducción de la
reserva en términos reales, la cual, de lo
contrario, sería consumida en el corto o mediano plazo. En el año 2020 el costo sería
1.8 veces el de 1995, requiriendo una prima
de 12.5% sobre los salarios.
En 1995 la reserva a fin de año fue 2.6
veces el gasto pero, como resultado del déficit de operación creciente, el nivel relativo de
reservas se consume paulatinamente, hasta
INSS define como sistema de financiamiento
el de prima escalonada, se realizó una simulación de las primas necesarias para garantizar el equilibrio financiero durante tres periodos, con tres escenarios de rendimiento
real de la reserva, según se presenta en el
Cuadro 41.
Para el primer escalón, 1995-2004, se
requeriría fijar una prima entre 8% y 8.4%,
dependiendo de la tasa de rentabilidad de la
CUADRO 40
SEGURO DE INVALIDEZ, VEJEZ Y MUERTE EN EL INSS:
RESULTADOS DE OPERACIÓN Y RESERVAS, 1995-2020
(Millones de 1995)
Año
Ingresos
Gastos totales
Superávit
(Déficit)
Reserva
final
Reserva/
gasto
Cuotas
Intereses
Otros
Total
1995
246
192
41
18
251
Operac.
5
648
2.63
1996
268
200
25
18
242
(25)
623
2.33
1997
290
208
23
18
249
(41)
582
2.01
1998
313
215
21
18
255
(59)
523
1.67
1999
336
223
19
18
260
(76)
447
1.33
2000
359
231
15
18
264
(94)
353
0.98
2001
382
240
11
18
269
(113)
241
0.63
2002
403
248
7
18
273
(130)
110
0.27
2003
427
257
1
18
276
(150)
(40)
2004
448
266
18
284
(164)
(204)
2005
472
276
18
294
(178)
(382)
2010
631
329
18
347
(284)
(1,577)
2015
846
399
18
417
(429)
(3,405)
2020
1,131
497
18
515
(616)
(6,100)
NOTA: Se supone un interés real del 4%, y una reserva de C$648 millones al 31/12/95
agotarse en el año 2002 (véase el cuadro 40).
Este resultado estaría condicionado por la
tasa de rendimiento real que se logre en los
próximos años, de manera que el agotamiento de la reserva podría desviarse de uno a
tres años según la hipótesis de rentabilidad
real de la reserva que se adopte.
Dado que el Reglamento General del
78
reserva que se alcance. La prima aumentaría entre 10.2% y 10.5% para el segundo escalón (2005-2014) y entre 11.3% y 11.8%
para el tercer escalón (2015-2020).
CUADRO 41
SEGURO DE INVALIDEZ, VEJEZ Y MUERTE
EN EL INSS: PRIMAS ESCALONADAS SEGÚN
RENDIMIENTO HIPOTÉTICO, 1995-2020
(porciento de los salarios)
ESCALÓN
Rendimiento real
3%
4%
5%
1995-2004
8.4
8.2
8.0
2005-2014
10.5
10.3
10.2
2015-2020
11.8
11.6
11.3
1995-2020
11.2
10.7
10.3
NOTA: Se supone una reserva inicial de C$648 millones al
31/12/95
Se realizó una simulación de la prima
para definir un solo escalón que abarcase
todo el período de la proyección, es decir
hasta el año 2020, arrojando un valor entre
10.3% y 11.2%, en función de la tasa de rentabilidad real de la reserva, que como se ve,
se ubica en un nivel intermedio con respecto
a la simulación con tres escalones. Como se
observa, cuanto mayor es la duración del escalón (en este caso un periodo de 25 años),
menor será el nivel de prima requerido, lo
cual refleja las ventajas de trabajar con mayores niveles de reserva en términos de niveles futuros de primas. El caso extremo sería
el de definir una prima de capitalización
completa, que abarque un periodo suficientemente largo para garantizar una posición
de estabilidad total en la prima a lo largo del
tiempo.
En conclusión, la posición financiera y
actuarial del Seguro IVM se considera crítica: en el año 1996, el programa arroja un
déficit de operación (los gastos anuales superan los ingresos totales). Esto significa
que, para cumplir con el esquema de
financiamiento
por
prima
escalonada
establecido reglamentariamente (que no
permite usar las reservas para gastos), es
preciso elevar la prima de inmediato de 5.5%
a un nivel entre el 8% y el 8.5%, para
garantizar un nuevo período de equilibrio de
10 años.
Actualmente, la reserva está
siendo consumida por gastos corrientes y
desaparecerá en el año 2003.
Los costos (gastos como porcentaje de
los salarios) seguirán creciendo a futuro,
hasta alcanzar un nivel del 12.5% en el año
2020, producto de la maduración natural del
programa IVM y de la dinámica demográfica
del país, lo cual implica que a menos que la
sociedad nicaragüense esté dispuesta a
asumir este nivel de costos, e incluso uno
mayor en un plazo más largo, deberán introducirse modificaciones al perfil de beneficios
y requisitos, con el fin de racionalizar los
costos.
La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
79
XI. CONCLUSIONES DEL DIAGNOSTICO
En esta sección se resumen las principales características, problemas y conclusiones
que se han hecho en el diagnóstico de la seguridad social nicaragüense, divididas en las
mismas sub-secciones de que consta esta
primera parte del estudio: (A) condiciones socio-económicas; (B) evolución histórica, (C)
estructura organizativa actual; (D) cobertura
poblacional; (E) prestaciones; (F) financiamiento; (G) administración; (H) análisis preliminar global de la situación financiera; e (I)
evaluación actuarial. Se termina con un cuadro resumen de las principales cifras e indicadores del sistema de seguridad social,
ordenándolo en el contexto latinoamericano.
A.
Condiciones Socio-Económicas de
Nicaragua en el período 1978/1995
El comportamiento de la economía nicaragüense en los últimos 17 años se debe diferenciar el período 1979-89 y 1990-95. En
el primero hubo una política expansiva, que
se agravó con la guerra civil y el embargo.
Después de tasas altas de crecimiento en
1980-81 y reducción del desempleo hasta
1984, ocurrieron serios desequilibrios: el déficit fiscal se agravó, ocurrió un proceso de
hiperinflación y la tasa del PIB fue negativa.
En la segunda etapa se dio prioridad a estabilizar la economía, lo cual se llevó a efecto
con un proceso de ajuste (reducción de empleo y gasto público, devaluación monetaria,
etc.). Estas medidas lograron reducir drásticamente el déficit fiscal y la inflación y, generar una recuperación económica modesta,
pero con resultados sociales nocivos: expansión de la subutilización de la mano de obra,
deterioro de los servicios públicos y aumento
de la pobreza. También creció la deuda pública en 1989-1994, aunque disminuyó en
1995.
B.
Evolución Histórica de la Seguridad
Social
Los primeros grupos en poseer un sistema de jubilación fueron los maestros, ferroviarios y la banca. El seguro social en Nicaragua inició su proceso de creación brindando una discreta cobertura a los empleados públicos del área urbana. Es a partir de
1955 que se establece el seguro social para
atender a los trabajadores asalariados del
sector privado y el resto de los públicos. Los
últimos en recibir cobertura fueron ciertos
grupos de trabajadores agrícolas. En 1980,
se ubicaba Nicaragua en el 17° lugar de desarrollo de la seguridad social con respecto a
22 países de Latinoamérica.
C.
Estructura Organizativa Actual
En comparación con la mayoría de los
países latinoamericanos, Nicaragua tiene un
sistema de seguridad social bastante unificado e integrado. Las principales instituciones que administran la seguridad social son:
el Instituto Nicaragüense de Seguridad Social brindando las prestaciones de vejez, invalidez, muerte y riesgos profesionales a sus
asegurados; así como -ilegalmente- la atención en enfermedad y maternidad a partir de
1993 a través de empresas médicas previsionales; y el Ministerio de Salud a través del
Sistema Nacional Único de Salud (SNUS) que
ofrece atención médica y curativa a la población en general. También hay dos instituciones independientes que brindan prestaciones económicas y de salud a los miembros del Ejército Nacional y el Ministerio de
Gobernación (que incluye a la policía).
La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
73
D.
Cobertura Poblacional
Nicaragua se encuentra en los tres países de Latinoamérica con cobertura poblacional más baja en seguridad social (Haití y
la República Dominicana son los que tienen
la cobertura más baja y la de Honduras es
igual a la de Nicaragua), la tasa de la extensión de la cobertura en 1986-1995 disminuyó a la mitad. El grado de informalidad de la
fuerza de trabajo es de un 60%, lo que dificulta la extensión de la cobertura. Casi la
mitad de la población radica en la zona rural
y en siete departamentos la proporción rural
fluctúa entre 70% y 77%, y la cobertura del
INSS oscila entre 0.1% y 0.6%, otra fuerte
barrera a la extensión de la cobertura. El
96% de todos los asegurados se concentra
en los tres departamentos más urbanizados.
La cobertura del INSS por ramas económicas
fluctúa de 3.8% en agricultura a 67%-100%
en finanzas y seguros, y comercio formal.
Las actividades económicas con mayor ingreso y los departamentos más urbanizados
son los que gozan de una mayor cobertura y
viceversa. Cubrir al 80% de la población
tomaría entre 44% y 47% del PIB con el sistema y estructuras actuales del INSS.
E.
Prestaciones
El gasto total de prestaciones de seguridad social se dividía en 1995 en: 41% por el
INSS y 59% por el MINSA (pero ver abajo la
retención de cotización de salud por INSS);
dentro del INSS el 38% se dedicó a pensiones
y menos del 3% a subsidios, de ahí la importancia de las pensiones que muestran una
tendencia creciente en el gasto de prestaciones. La pensión real anual promedio cayó
93% en 1980-1988 debido a la hiperinflación,
pero en 1995 se había recuperado a 88% del
nivel de 1980.
El INSS ofrece prestaciones (principalmente pensiones) "contributivas" y "no con74
tributivas" (de "guerra" y "especiales"), que
toman 73% y 27%, respectivamente, del gasto
pensional total (pero en cuanto al número de
las pensiones, la distribución es 50% y 50%).
Las no contributivas son de carácter discrecional y fueron introducidas entre 1979 y
1982 por el gobierno a costa del fisco; sin
embargo, el Estado no ha cumplido con sus
obligaciones o su financiamiento ha sido insuficiente, de ahí que las prestaciones no
contributivas son subsidiadas total o parcialmente por el régimen contributivo con su
consiguiente desfinanciamiento. El monto de
las pensiones contributivas por vejez en 1995
era muy superior al monto de las no contributivas, pero las pensiones por riesgos profesionales y las "especiales" eran de monto similar. El Estado, pues, debe cumplir plenamente con sus obligaciones (o reformar drásticamente las prestaciones no contributivas),
a fin de frenar el desfinanciamiento del INSS.
El INSS tiene una ventaja con respecto a
los sistemas de seguridad social de muchos
países latinoamericanos: sus prestaciones y
condiciones de acceso son uniformes para todos los asegurados (con algunas excepciones
justificadas, vr. gr., mineros), aunque se excluye al Ejército y al Ministerio de Gobernación (pero esto es virtualmente universal en la
región). Por otra parte sus condiciones de acceso son liberales en IVM y en 1982 se flexibilizaron algunas de esas condiciones y, en
1994, sólo parte de ellas se restituyó a la situación original). Las condiciones de acceso
en EM son promedio en el contexto regional.
Dos programas, dispuestos en la ley pero no
implantados en la práctica por falta de regulación, son los subsidios familiares (excepto a
los pensionados) y las prestaciones sociales;
estos no deben ser introducidos pues dificultarían la extensión de la bajísima cobertura
poblacional.
El SNUS fue creado en 1979 de manera
unificada y universal bajo el MINSA, incluyendo a los asegurados del INSS; la cotización
del 9% del INSS por E-M se transfirió al
SNUS hasta 1992, pero desde entonces se ha
retenido -en contra de la ley- para financiar
las empresas médicas previsionales. En
1979-1995 mejoraron los indicadores de servicios y niveles de salud, con excepción de
camas de hospital por 1,000 habitantes. Aún
así Nicaragua se ordena en el 14º lugar en
América Latina, excepto en mortalidad infantil en que se ordena entre los cuatro países
con las tasas más altas. La eficiencia hospitalaria es baja en cuanto al porcentaje de ocupación, a pesar de que parte de la población
no tiene acceso real a los servicios sanitarios.
Las principales causas de mortalidad y morbilidad (tanto en general como infantil) son
las enfermedades infecciosas, desnutrición y
período prenatal, por lo que Nicaragua se encuentra en el grupo de países más atrasados
en la transición epidemiológica. Un cambio en
la política de salud podría ayudar a mejorar
las condiciones actuales.
F.
Financiamiento
La cotización salarial generó 86% del total de ingresos del INSS en 1995, de forma
que fue su fuente fundamental de financiamiento. El total de la cotización (en el régimen
integral) es de 17% y se ordena en el 14to lugar más alto de la región, mientras que en
cobertura poblacional, Nicaragua se coloca
entre los tres países más bajos (esta brecha
puede ser explicada actualmente por problemas en la recaudación y la inversión, así como ineficiencias administrativas). Los otros
dos regímenes tienen una cotización total
más baja: 8.75% en IVM-RP (porque excluye
salud) y 14% en el facultativo (porque excluye
riesgos profesionales).
En los regímenes integral e IVM-RP, el
empleador aporta el 74% de la cotización total, el trabajador (asalariado) el 23%, y el Estado el 3%. En el régimen facultativo, sin embargo, el trabajador (por cuenta propia, etc.)
debe aportar más del 96% de la cotización total (más de tres veces que el trabajador asalariado, porque no hay empleador) y el Estado
menos del 4%; la carga financiera mucho
más pesada sobre el asegurado en este régimen constituye un obstáculo serio a la extensión de la cobertura poblacional. Del total de
la cotización, 8.5% debe transferirse al SNUS
en los regímenes integral y facultativo, pero
no se hace desde 1993, ni tampoco se transfiere el 0.5% en el régimen IVM-RP.
A pesar de lo anterior, la deuda acumulada por aportes no pagados al INSS (por el
Estado y el sector privado) ascendió a C$683
millones en 1995 (US$98 millones) equivalente a casi el 91% del ingreso total del INSS en
ese año. Peor aún, alrededor del 40% de esa
deuda es incobrable porque muchas de las
empresas deudoras han desaparecido o, al
privatizarse, fueron abolidos sus adeudos.
Además, se reporta que desde 1989 el Estado
no ha financiado las pensiones contributivas
especiales ni el déficit no cubierto por cotizaciones en las pensiones de víctimas de guerra; por ello el Estado ha contribuído a la
deuda del INSS y a su desfinanciamiento. La
información sobre los ingresos e inversiones
del INSS no es muy confiable debido a la falta
de cifras en largos períodos, el efecto distorsionador de la inflación y la existencia de dos
series con notables diferencias entre ellas.
En 1995, el producto de la inversión sólo
contribuyó un 13% al ingreso total del INSS;
una comparación con otros países latinoamericanos en 1970-1986 indica que el porcentaje nicaragüense fue uno de los más bajos (cero en 1989) y comparaciones con otros países
centroamericanos muestran lo mismo en
años aislados en la segunda mitad de los 80 y
principios de los 90. El referido porcentaje varió notablemente en 1987-1995 (el período
sobre el cual hay cifras) en gran medida por
causa de la inflación; así en 1987-1991 el
porcentaje fue bajísimo (debido a la hiperin-
La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
75
flación), pero aumentó en 1992-1995 (según
se redujo la inflación).
El rendimiento real anual de la inversión
del INSS promedió -16% en 1991-1995 (único
período disponible) y fue uno de los más bajos de la región. Una causa principal de tan
pobre desempeño fue la aún muy alta inflación en 1991, la cual provocó un rendimiento
real estimado de -88% en ese año, pero el
rendimiento en 1994-1995 fue positivo,
cuando se redujo la inflación. Otra causa del
pobre desempeño de la inversión fue la composición de la cartera; desafortunadamente
sólo tenemos información sobre aquélla en
dos años (1982 y 1995).
En 1982, había una altísima concentración de la cartera en certificados de depósito,
papeles de deuda pública y préstamos al personal del INSS; como el principal en todos estos instrumentos no estaba indizado y el interés real era negativo, el valor real de la reserva se redujo drásticamente por efecto de la
inflación. Además, otra parte de la inversión
estaba en las instalaciones sanitarias del
INSS que fueron traspasadas al MINSA sin
compensación al primero. Con la subsiguiente hiperinflación, la reserva real prácticamente desapareció. Por lo contrario, en 1995 casi
toda la inversión estaba en préstamos hipotecarios y depósitos a plazo fijo, cuyo principal
estaba indizado y el interés real era superior
a la tasa de inflación (que era bastante baja),
todo lo cual explica el rendimiento real positivo en 1995 comparado con 1982.
La inversión total del INSS en 1995 era
de US$58 millones, relativamente pequeña en
el contexto latinoamericano. Un aumento
considerable de dicha inversión, requeriría el
desarrollo previo del mercado de capitales y la
diversificación mayor de la cartera a fin de
mantener rendimientos positivos de la inversión.
G.
76
Administración
En 1993, Nicaragua se ordenaba entre
los dos o tres países con el porcentaje del gasto administrativo y la relación de empleados
por 1,000 asegurados más altos de la región.
Esto se agravaba debido a que el INSS no
proporcionaba servicios de salud que son los
que requieren mayor personal en las instituciones de seguridad social. En 1995, el segundo de dichos indicadores bajó considerablemente y el primero sólo ligeramente; aunque aparentemente el porcentaje del gasto es
ahora uno de los más bajos de la región, no
es así si se considera la no prestación directa
de servicios de salud por el INSS. En todo
caso ambos indicadores han mejorado notablemente en comparación con los altísimos
niveles que alcanzaron a fines de los 80. En
1995, el 43% del gasto administrativo se dedicó a remuneración y beneficios sociales del
personal, pero excluyó algunos beneficios extraordinarios concedidos a ciertos empleados.
Un porcentaje similar del gasto administrativo se asignó a sólo dos rubros que o bien no
fueron explicados o se concentraron en el pago de servicios a una sola persona. El INSS
adolece, además, de las siguientes ineficiencias administrativas que deben ser rápidamente remediadas: facturación ficticia, contabilidad obsoleta, falta de un sistema de informática integrado, de un número único de
identificación y de completar la cuenta individual de todos los asegurados, necesidad de
mejorar la calificación del personal y evitar
pérdidas de empleados valiosos, prolongado e
ineficiente trámite de las pensiones, y necesidad de modernizar el régimen y regulación de
las inversiones.
H. Análisis Preliminar Global de la
Situación Financiera
El costo de la seguridad social en relación al PIB en Nicaragua es el 8vo más alto de
Latinoamérica, sólo superado por el de los
países pioneros; esto se contrapone a un or-
denamiento en 17mo. lugar en cuanto a la
cobertura poblacional nicaragüense (hay ocho
países en la región que tienen porcentajes
más bajos del costo, pero una cobertura poblacional mucho más alta). El costo excesivo
se agrava si se considera la relativa juventud
del programa de pensiones y de la población
de Nicaragua. El alto costo de la seguridad
social no puede explicarse por generosas
prestaciones y condiciones de acceso, sino
por el alto gasto en salud (pero no reflejado
en los niveles de salud dentro del contexto regional), el excesivo gasto administrativo y
problemas de ineficiencia. La reconstrucción
hecha en esta sección de los estados financieros del INSS en 1978-95, parece indicar que
sólo hubo déficit en dos años y que se generó
un cuantioso excedente que se dedicó a la reserva. Pero esa impresión positiva es ilusoria
en vista al análisis de numerosas fallas contables en el INSS (generales, de ingresos,
egresos, administración, balance, inversión y
reserva), así como el hecho de que los estados
financieros no están deflacionados y convertidos a una unidad monetaria uniforme en
todo el período. A pesar de estos problemas y
a la falta de cifras para la mitad del periodo
1978-95, la evaluación de la reserva real del
INSS indica que ésta virtualmente desapareció en 1981-89 (principalmente debido a la
hiperinflación), pero aumentó en 1991-95 (favorecida por la reducción de la inflación y el
gasto administrativo, la retención del 9%, y el
rendimiento real positivo de la inversión). No
obstante, la reserva real en 1995 era sólo entre el 71% y el 74% de la existente en 1981 y,
en el ínterin, aumentaron las obligaciones a
largo plazo del INSS. La relación global activo/pasivo de las pensiones del INSS cayó de
18 a 2.1 en 1978-95 debido a: la disminución
del número de activos a partir de 1987, el
aumento desmedido de las pensiones no contributivas del 22% a 50% del total en 198095, la maduración del programa IVM, y la
flexibilización de algunas condiciones de acceso de las pensiones contributivas. En 1995
la relación activo/pasivo de Nicaragua se colocaba entre las tres más bajas en la región,
sólo superada por dos países pioneros con
programas maduros y poblaciones envejecidas.
I.
Evaluación Actuarial
Se verificaron los resultados de las evaluaciones actuariales previas de que los costos crecerán durante los próximos años,
aunque con una tendencia menos acelerada
que la proyectada. Se calibró el modelo con
base en datos reales de 1994 y 1995, lo cual
proporciona bases más confiables para una
proyección de costos anuales en el corto y
mediano
plazo
(10
a
25
años,
aproximadamente).
En el muy corto plazo, la situación del
régimen IVM es apremiante.
En el año
1995, los gastos totales superaron los ingresos por contribuciones, por lo que se está
haciendo uso de los rendimientos de la reserva para afrontarlos. Dado que no se conoce con precisión cuál es el monto exacto
de la reserva asignable al programa IVM, no
es posible determinar si la situación descrita
implica que se están consumiendo las reservas del régimen y no sólo sus productos financieros. De ser afirmativo esto último, la
prima en el año 1995 debería haber sido
aumentada de 5.5% a entre 8% y 8.5% con
el fin de cumplir con las disposiciones reglamentarias del INSS que definen como esquema financiero el de prima escalonada.
En el mediano y largo plazo, se analizó
la posición financiera y actuarial del programa IVM, con un horizonte que alcanza
hasta el año 2020. La conclusión fundamental es que los costos crecerían a un nivel difícil de financiar en el largo plazo mediante el
esquema vigente, pues la tendencia a más
largo plazo sigue siendo creciente. De manera que se requeriría incrementar paulatina-
La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
77
mente la prima hasta alcanzar 12.5% en el
año 2020; o sea, 2.3 veces el nivel actual. Si
se fuere a fijar una prima uniforme (en vez
de escalonada) para 1995-2020, la prima
debería aumentarse inmediatamente de
5.5% a entre 10.3% y 11.2% y mantenerse
en todo el período. Si no se incrementase la
prima, el nivel de las reservas se consumiría
gradualmente hasta agotarse en el año
2003.
De cumplirse las principales hipótesis
de las proyecciones elaboradas en este estudio, la relación activos/pensionados en IVM
disminuiría, pasando de 4.8 en 1995 a 4.3
en el año 2020. Esta reducción no parece
ser tan fuerte, pero es explicable por las características demográficas de Nicaragua. Si
bien el país experimenta un proceso de envejecimiento, su ritmo es muy lento como para
incidir en forma importante en el mediano
plazo (10 a 20 años), aunque sí en un plazo
más largo.
Asumiendo un escenario de reglamentación sin cambios, tal y como se hizo, las
principales variables que incidirían sobre
una modificación importante de los resultados obtenidos son: (1) el nivel futuro de la
fecundidad, variable que incidirá fundamentalmente en el comportamiento de las nuevas generaciones de ingresantes que financian el sistema mediante aportes corrientes,
y en las prestaciones a hijos sobrevivientes;
(2) el nivel de la mortalidad, lo cual influirá
no sólo en la celeridad del envejecimiento,
sino también en el tiempo promedio de disfrute de la pensión; (3) el comportamiento de
la cobertura del programa, pues esto afectará el volumen de cotizantes, especialmente
en el corto y mediano plazo; y (4) el grado de
control administrativo que se pueda lograr
sobre el otorgamiento de las pensiones de
invalidez, pues éste se identifica como un
componente importante de los costos.
Con respecto a la cobertura, las proyec78
ciones elaboradas son relativamente conservadoras, pues contemplan un nivel similar o
ligeramente superior al actual en el año
2020. En las condiciones socioeconómicas
actuales resultaría sumamente difícil obtener una mejora significativa en esta área.
De mejorarse la cobertura en el mediano
plazo, por encima del nivel hipotético de las
proyecciones elaboradas, ello se constituiría
en un factor importante para contrarrestar
los efectos de la maduración del programa y
del envejecimiento, posponiendo el incremento de costos previsto en el mediano plazo. También debe tomarse en cuenta que el
nivel futuro de la cobertura, si bien estará
afectado por el esfuerzo administrativo que
se logre realizar durante los próximos años,
dependerá en gran medida de la evolución
macrosocial del país.
Independientemente del cumplimiento
de las hipótesis específicas adoptadas, la experiencia internacional indica como rumbo
“normal” un proceso de envejecimiento de la
población, que tarde o temprano incidirá
fuertemente sobre los costos del sistema nicaragüense de pensiones, de modo tal que a
lo sumo lo que puede variar es el grado de
celeridad con que se cumplirían las proyecciones.
Dada la difícil situación económica por
la que pasa actualmente Nicaragua, la solución al problema del financiamiento de IVM
plantea una disyuntiva en relación con el
sacrificio económico y social que implicaría
para la población elevar las contribuciones
sobre la planilla en el corto y mediano plazo.
Resulta evidente que el costo futuro del programa sólo se podrá afrontar elevando el nivel relativo de reservas (con respecto a los
pasivos vigentes) y en general, elevando el
nivel de capitalización mediante un esquema
alternativo, con el fin último de reducir la
carga financiera/económica que implicaría
postergar esta medida. Este problema subyace independientemente de si se adopta un
esquema de capitalización colectiva parcial
(propio de los programas de beneficio definido como el actual de IVM), o bien uno de capitalización plena e individual, al estilo de
Chile y otros países.
men de afiliación como se realiza en la actualidad, (2) un registro independiente de reservas por programa, y (3) la depuración de
los estados financieros para determinar el
monto de las reservas asignable a cada programa, en especial los de IVM y RP, para cuya gestión tal información es imprescindible.
También es evidente que los costos futuros están determinados fundamentalmente por el nivel de protección que se adopte
(beneficios y condiciones de acceso). En este
tema, deberá prestarse especial atención a
los objetivos redistributivos entre grupos de
ingresos, al principio de suficiencia de las
prestaciones (en especial el nivel de reemplazo absoluto que se considera razonable), y al
problema de las inequidades que podría ocasionar un nivel de cargas financieras mucho
más elevado para las generaciones futuras.
En una reforma IVM, deberán corregirse algunos de los problemas de diseño del programa, especialmente en cuanto a fórmula
de cálculo y requisitos de edad y cotización.
J.
Finalmente, se ha demostrado la necesidad de cambios en la administración financiera, incluyendo: (1) el mejoramiento de
las técnicas de registros financieros, con rubros separados por programa, y no por régi-
Cuadro Resumen
El cuadro 42 resume los indicadores estadísticos más importantes de este estudio,
en cuanto a: cobertura poblacional, prestaciones y condiciones de acceso, niveles de salud, gastos administrativos, financiamiento, y
aspectos actuariales. Siempre que es posible
se ordena a Nicaragua, en los referidos indicadores, en relación con los otros países de
América Latina.
El diagnóstico y el cuadro resumen no
dejan duda de que el sistema de seguridad
social nicaragüense está urgido de una reforma global, una conclusión sobre la cual
existe un consenso en el país. En lo que no
existe acuerdo es en el modelo de reforma a
implantar, tema al que se dedica la segunda
parte de este estudio.
La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
79
CUADRO 42
INDICADORES CLAVES DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN NICARAGUA: 1995
(Ordenamiento de Nicaragua en América Latina, de mayor a menor)
Porcentaje de la población total cubierta en salud (1995)
13
Ibid, ordenamiento de Nicaragua en la región (19 países, 1990-95)
17
Porcentaje de la PEA cubierta en pensiones (1995)
14
Ibid, ordenamiento de Nicaragua en la región (19 países, 1990-95)
17
Costo de cubrir al 80% de la población total (% del PIB)
Porcentaje del gasto de prestaciones dedicado a pensiones (1995)
Ibid, destinado a salud
Porcentajes del número total de pensionados que son contributivos y no contributivos (1995)
Porcentajes del gasto total en pensiones entre contributivas y no contributivas (1995)
59.2
50 y 50
72.5 y 27.5
Caída (%) en el valor real de la pensión promedio (1980-1988)
-92.6
Ibid en 1980-1995
-11.6
Esperanza de vida al nacer
66.2
Ibid, ordenamiento de Nicaragua en la región (20 países, 1990-95)
Edad de jubilación por vejez en el INSS (1997)
Esperanza de vida al tiempo de retiro (60 años, hombre/mujer)
Tasa de mortalidad infantil (X 1,000, 1991-95)
Ibid, ordenamiento de Nicaragua en la región (20 países, de menor a mayor, 1990-95
14
60
78 y 79.6
52.3
17
Camas de hospital por 1,000 hab. y médicos por 10,000 hab. (1995)
1.2 y 8.2
Ibid, ordenamiento de Nicaragua en la región (20 países, 1990-95)
14 y 14
Gasto administrativo como porcentaje del gasto total del INSS (excluye personal de servicios
de salud, 1988 y 1995)
Ibid, ordenamiento de Nicaragua en la región (17 países, 1989)
44.5 y 10.5
4
Relación de empleados por 1,000 asegurados en INSS (excluye personal de servicios de salud, 1988 y 1995)
16.4 y 4.1
Gastos de seguridad social como porcentaje del PIB (1988 y 1995)
5.6 y 7.7
Ibid, ordenamiento de Nicaragua en la región (18 países, 1989)
8
Cotización salarial (%) del INSS en el régimen integral (1997)
17
Ibid, ordenamiento de Nicaragua en la región (20 países, 1995)
14
Deuda del sector privado y el Estado al INSS (millones C$, 1995)
863
Deuda como % de los egresos totales del INSS (1995)
124
Reservas técnicas totales del INSS (millones C$ corrientes, 1995)
Porcentaje perdido en el valor real de dicha reserva (1981-89)
625
-99.7
Porcentaje ganado en el valor de la reserva (1991-95)
98.5
Reservas como porcentaje de los gastos del INSS (1995)
89.8
Rendimiento anual promedio (%) de las inversiones del INSS (1991-95)
-16.2
Relación global activo/pasivo en el INSS (1995)
2.1
Ibid, ordenamiento de Nicaragua en la región (18 países, 1990-95)
16
Cotización salarial (%) total para financiar IVM (1995)
5.5
Cotización (%) uniforme requerida para equilibrar actuarialmente a IVM (de 1995 a 2020)
80
46
38.2
10.3 a 11.2
XII. MODELOS ALTERNATIVOS DE
REFORMA EN AMERICA LATINA
En el decenio del 90 está ocurriendo un
movimiento muy fuerte de reforma de la seguridad social en América Latina. La misma
está mucho más avanzada en pensiones que
en salud, aunque es aconsejable efectuar
una reforma global que comprenda ambos
programas. Hasta fines de marzo de 1997
nueve países habían introducido reformas o
aprobado leyes de reforma pensional que entrarán en vigor este año. En cuanto a salud,
cuatro países han introducido o están en
proceso de implantación de reformas importantes. Hoy la pregunta no es si debe o no
reformarse la seguridad social (y especialmente las pensiones) sino qué tipo de reforma debe seleccionarse.
En esta sección se resumen las principales reformas de seguridad social (especialmente pensiones) que han ocurrido en América Latina, se evalúan sus ventajas y desventajas, y se analiza su aplicabilidad al caso de Nicaragua.
A.
La Reforma de la Salud
La atención de salud en América Latina
se ofrece por tres sectores. El sector público
está administrado por el ministerio de salud
que usualmente ampara a segmentos de la
población con menores ingresos. El sector de
seguro social (programa de enfermedadmaternidad) normalmente cubre a grupos de
ingresos medios. Estos dos sectores combinados cubren la gran mayoría de la población y continúan siendo predominantes en la
región. El sector privado es el más pequeño y
normalmente protege a grupos de ingreso
medio-alto y alto, pero se encuentra en rápida expansión en muchos países. Este sector
comprende: instituciones sin fines de lucro
(ONGs, organizaciones religiosas y de caridad, comunidades, etc.); instituciones lucrativas (hospitales, clínicas y personal, seguros, planes prepago, etc); y practicantes tradicionales de la medicina que cobran sumas
modestas por sus servicios.
Hasta el momento, la región no ofrece
ejemplo alguno de privatización total o mayoritaria de los servicios de salud como veremos sucede con las pensiones (sección B).
Tres tipos de reforma se han implantado o
están en proceso: (1) continuación de los
sectores de seguro social y público (con relativa integración o alta coordinación) pero con
colaboración marginal con el sector privado;
y (2) programas paralelos o selectivos duales
(libertad de escoger servicios entre los sectores público y privado); y (3) programas selectivos múltiples (en que el asegurado puede
escoger entre numerosos proveedores de naturaleza diferente (ver Mesa-Lago, 1994a). El
cuadro 43 resume y compara tres de las reformas de salud más importantes.
La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
81
1.
Integración Público-Seguro Social y
Colaboración Marginal con el Sector
Privado
En Costa Rica, los sectores de seguro
social (CCSS) y público han integrado sus
instalaciones hospitalarias y parte de los
servicios de salud desde el decenio de 1970:
todos los hospitales son administrados por
la CCSS, mientras que el ministerio de salud
ofrece medicina preventiva y atención primaria de salud para grupos urbanos y rurales
marginados. A partir de los años 80, la
CCSS ha disminuido el costo de sus servicios de salud del primer nivel, incrementado
su eficiencia y mejorado la calidad de dichos
servicios, a través de cinco programas de colaboración con el sector privado: (a) médico
de empresa (ésta contrata y paga a un médico, le proporciona una oficina y enfermera,
mientras que la CCSS proporciona servicios
de laboratorio, diagnóstico y medicinas); (b)
medicina mixta (el asegurado elige un médico enrolado en el programa y le paga sus
servicios, mientras que la CCSS suministra
los servicios de apoyo); (c) capitación (los
asegurados en la CCSS eligen y pagan a un
médico y éste recibe un pago mensual por
cada paciente que tiene); (d) programa administrado por una cooperativa u organización autogestionaria (mediante un contrato
suscrito con la CCSS y el ministerio); y (e)
contratos de la CCSS con farmacias privadas
(para disminuir retrasos en la entrega de
medicinas y reducir gastos de operación).
Estos servicios cubren aproximadamente
una quinta parte de los asegurados de la
CCSS y se reporta que han reducido los costos y aumentado la calidad. En la primera
mitad de los 90, se diseñó y aprobó una ley
de reforma integral de salud, con descentralización al nivel local y mayor participación
de comunidades y el sector privado; el sistema está siendo actualmente implantado.
2.
84
Programas Paralelos o Selectivos Duales: Chile y Perú
En 1981 Chile reformó su sistema de
salud permitiendo que los asegurados elijan
entre el programa público y de seguro social
(integrados) y el programa privado prepago
(administrado por ISAPREs). Los trabajadores dependientes están cubiertos de manera
obligatoria y los independientes de forma voluntaria. El sistema público no se cierra y
los asegurados (presentes y futuros) pueden
cambiarse entre aquél y el privado, y mudarse de ISAPREs después de un año de afiliación en una de ellas. La contribución salarial
del 7% que paga exclusivamente el asegurado (se suprimió la del empleador) se abona
ya sea al sistema público o al privado. El sistema público tiene dos instituciones principales: FONASA que está a cargo de las finanzas, y el Sistema Nacional de Servicios
de Salud (SNSS) que provee la atención preventiva, curativa y promocional (a través de
27 unidades regionales); el Estado cubre
cualquier déficit que resulte en este sistema.
Los pobres cubiertos en el sistema público
son exentos de pago y el Estado subsidia al
resto de acuerdo con su ingreso (a menor ingreso mayor subsidio). Los asegurados en el
público pueden escoger entre el régimen de
libre elección o el institucional (SNSS). Los
asegurados inscritos en las ISAPREs deben
añadir un co-pago (entre 3% y 4% extra) que
financie el paquete de prestaciones ofrecidas, el cual debe ser al menos igual y
usualmente mejor que el provisto por el sector público. Las ISAPREs, sin embargo, no
ofrecen servicios sanitarios de promoción, ni
preventivos ni de emergencia (por lo cual están subsidiadas por el sector público) y,
además, seleccionaban a los asegurados por
su grado de riesgo. En 1993, el 65% de la
población estaba cubierta por el sector público, el 25% por ISAPREs, el 4% por las
fuerzas armadas
y la policía y el 5% de forma directa o por seguro comercial o mutuales (en 1996, 29%
estaba cubierto por ISAPREs). A medida que
el sector privado se ha expandido, los grupos
de menor ingreso se han quedado en el sistema público, mientras que los de ingreso
medio-alto y alto se han pasado al sector
privado. Esto ha provocado un traspaso notable de recursos del sector público al privado y el consiguiente deterioro del primero.
Los asegurados de ISAPREs pueden pagar al
proveedor de los servicios y recibir el reembolso de aquéllas según la tarifa acordada,
adquirir boletas de ISAPREs para pagar con
ellas al proveedor el cual a su vez recibe el
reembolso de aquéllas, o acudir a servicios
directos de instalaciones propias de una
ISAPRE. El número de ISAPREs se incrementó rápidamente y llegó a 35 en 1993 y
las seis mayores abarcan a tres cuartas partes de los asegurados; los costos de administración disminuyeron del 40% al 19% en los
primeros 10 años del sistema, y parece
haber más competencia en el sector privado
de salud que en el de pensiones. En la primera mitad del decenio actual se introdujeron una serie de medidas correctivas: se creó
una Superintendencia de ISAPREs para regular y supervisar a éstas; se prohibió la
discriminación de riesgos; y se asignaron
más recursos al sector público a fin de mejorar las instalaciones, aumentar el personal y
los servicios. A pesar de tener la expansión
mayor y más rápida en la región, así como
16 años de operación, el sector de salud privado chileno cubre apenas al 30% de la población (Cartín, 1997).
En Perú se aprobó un decreto-ley en
1991 que seguía el modelo chileno permitiendo elegir entre el seguro social (IPSS) y
una especie de ISAPRE (abreviadas como
OSS); esta opción de cambio entre los dos
sistemas y entre las OSS siempre seguiría
abierta. Como en Chile (y en Perú antes de
esta reforma), la cobertura de los trabajadores dependientes sería obligatoria y la de los
independientes voluntaria. El Ministerio de
Salud no se integró con el seguro social
(IPSS) como en Chile, y seguiría cubriendo a
la población no asegurada y sin recursos. Ni
el Ministerio ni el IPSS fueron reformados,
pero había una división de funciones: el Ministerio a cargo de la medicina preventiva,
primaria básica, curativa y control de algunas enfermedades; el IPSS a cargo de medicina curativa para sus asegurados (y las correspondientes prestaciones monetarias; y
las OSS ofrecerían paquetes de medicina curativa superiores al del IPSS. En 1994, 49%
de la población estaba cubierta por el Ministerio, 22% por el IPSS, 2% por las fuerzas
armadas, 2% por el sector privado, y el 25%
restante carecía de protección. De acuerdo
con la reforma, la contribución sobre el salario era: 8% por el asegurado dependiente
(aumentado de 3%), 9% por el independiente, 1% por el empleador en "solidaridad" (reducida del 6%) y nada por el Estado. El modelo peruano introducía un elemento de solidaridad que no existe en el chileno: si el
asegurado se pasaba del IPSS a una OSS,
parte de su contribución se mantendría en el
IPSS, así como el 1% del empleador (para
programas de asistencia social), mientras
que el resto de la contribución del asegurado
se transferiría a la OSS. Una Superintendencia de OSS (también tomada del modelo
chileno) regularía y supervisaría el sistema
privado. En 1995 se aprobó una ley que introdujo cambios importantes en la contribución: se aumentó al 9% al empleador pero se
abolió la contribución del 1% en "solidaridad" y se eliminó la del asegurado (esto se
hizo para compensar por la eliminación de la
contribución del empleador en pensiones y el
aumento de la contribución del asegurado).
En 1996 no se había dictado el reglamento
necesario para implantar la reforma y el sistema no estaba en operación. En noviembre
del mismo año el gobierno pasó una nueva
ley que introdujo cambios importantes: (a) el
IPSS continúa funcionando con sus asegurados, pero brinda prestaciones básicas que
La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
85
se pueden complementar con otras superiores ofrecidas por Entidades Prestadoras de
Salud (EPS); (b) el Ministerio continúa cubriendo a los no asegurados con bajos ingresos o pobres; (c) las EPS pueden ser privadas o públicas, con infraestructura propia o
contratada, y los empleadores pueden también brindar servicios con planes propios; (d)
se crea una Superintendencia de EPS que
supervisa a éstas y es financiada por ellas; y
(e) se mantienen las contribuciones anteriores pero los que se afilien a una EPS deben
hacer co-pagos extra de 2% por atención
ambulatoria y 10% por atención hospitalaria. El nuevo sistema se convierte de selectivo dual en selectivo múltiple; no se tiene información sobre si está funcionando o no
(MINSA 1995; "Ley de Modernización...”
1996).
3.
Programas Selectivos Múltiples:
Colombia y Argentina
En Colombia, la ley de seguridad social
aprobada a fines de 1993 introdujo la reforma de pensiones y de salud; esta última expande considerablemente la libertad de elección del modelo chileno y promueve aun más
la competencia y la descentralización. Se
crean dos regímenes generales: contributivo
(antiguo seguro social) y subsidiado (resto de
la población no asegurada de bajo ingreso y
pobres). Toda la población (tanto contributiva como subsidiada) puede escoger libremente entre: (a) múltiples agentes administradores (EPS), que pueden ser organizados
por los seguros sociales, el sector público,
las cajas de subsidios familiares y el sector
privado; y (b) múltiples entidades prestadoras de servicios organizadas por los sectores
de seguro social (ISS), público y privado. Estas instituciones deben garantizar un plan
básico de salud que cubra al afiliado y su
familia en cuanto atención preventiva, promoción de salud, primer nivel de atención y
riesgos catastróficos; paquetes adicionales
86
con prestaciones mejores pueden comprarse
con un pago extra. El empleador no sólo
continúa contribuyendo sino que se aumenta su aporte (al 8%), también se incrementa
la contribución del asegurado (al 4%), más
1% de solidaridad para financiar parte del
sistema subsidiado (si éste genera déficit es
cubierto por el Estado). Se ha creado un
Fondo de Solidaridad y Garantía para extender la cobertura al sector subsidiado de bajo
ingreso (los pobres están exentos de pago),
que se financia con el 1% de solidaridad,
más el excedente de la contribución pagada
por grupos de alto ingreso después de deducir el costo del plan básico y la comisión de
la EPS. La meta es que para el año 2,000 esté cubierta toda la población y que el plan
básico sea uniforme para todos (durante la
transición los miembros subsidiados sólo reciben atención preventiva y de primer nivel).
El sistema es innovativo pero extremadamente complejo y se está demorando su implantación. Existe el peligro que los diversos
grupos de la población continúen cubiertos
por las mismas instituciones actuales, por
inercia y la complejidad del sistema (La Forgia, 1997).
En Argentina, la actual administración
dictó una ley en 1993 que reforma el antiguo
sistema de "Obras Sociales." Estas son las
principales proveedoras de servicios de salud
(dentro de un esquema de seguro social no
centralizado) y se trata de organizaciones
gremiales que proveen servicios de salud (a
diversos niveles) a los miembros del gremio o
sindicato correspondiente. Hay gran diversidad de servicios de acuerdo con el poder
económico del sindicato respectivo y los afiliados no podían cambiar de obra social. La
Ley, que comenzó a implantarse en 1996
después de una huelga general contra el gobierno, da libertad a los trabajadores para
seleccionar la obra social que deseen (pagando la correspondiente contribución) con
lo cual se abre el sistema a la competencia.
En el futuro se planea permitir al sector privado entrar en el sistema y competir con las
obras sociales por los asegurados (Bertranou, 1997).
se desarrolla la tipología siguiente (las fuentes de esta sección son Mesa-Lago 1994a,
1994b, 1996a, 1997).
Reformas No Estructurales:
B.
La Reforma de las Pensiones: Características de los Modelos
A fines de marzo de 1997, nueve países
habían implantado reformas en las pensiones de tipo no estructural o estructural. Reformas no estructurales son aquéllas que intentan mejorar o perfeccionar el programa
público de pensiones de la seguridad social,
haciendo más estrictas sus condiciones de
acceso, aumentando las cotizaciones y la eficiencia, reduciendo gastos, etc. Estas pueden combinarse con un programa de pensiones complementarias de carácter voluntario que se añaden a las pensiones de la seguridad social. Reformas estructurales son
aquellas que o bien "cierran" el programa de
seguridad social y lo sustituyen por un programa de capitalización plena e individual
(CPI) con administración privada o múltiple
o bien incorporan a este programa como un
componente integral de un sistema mixto o
bien lo establecen como alternativa creando
programas paralelos o selectivos que eliminan el monopolio de la seguridad social.
Costa Rica introdujo una reforma no estructural a principios del decenio actual, pero
ahora está considerando una reforma estructural. Los ocho países que ya han implantado (o están implantando este año) reformas de tipo estructural son: Argentina,
Bolivia, Colombia, Chile, El Salvador, México
(que primero pasó una reforma no estructural), Perú y Uruguay. Basados en dichas reformas
1.
1.
Público Reformado: Costa Rica (199095)
2.
Público Reformado con Pensión Complementaria Obligatoria: México (199192; la reforma estructural de 1995-96 se
incluye abajo).
3.
Adición de Pensiones Complementarias
Voluntarias al Programa Público: Ecuador, Guatemala, Uruguay.
Reformas Estructurales:
4.
Sustitutivos con Administración Privada: (a) Chile (1979-81), (b) Bolivia (1996)
y (c) El Salvador (1996)
5.
Sustitutivo con Administración Múltiple:
México (1995-96)
6.
Mixtos: (a) Argentina (1993) y (b) Uruguay (1995)
7.
Paralelos o Selectivos: (a) Perú (1992) y
(b) Colombia (1993)
El cuadro 44 compara las características principales y el desempeño de las reformas estructurales en los ocho países, las
cuales serán analizadas en las siguientes
secciones. Debido a sus diferencias profundas, no es posible incluir la reforma no estructural de Costa Rica en dicho cuadro, pero la misma (así como la de México) se explican también a continuación.
Público Reformado: Costa Rica
El mejor ejemplo de este modelo es el de Costa Rica, donde durante la década de 1980 y
La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
87
principios de la de 1990 se introdujeron reformas a la Caja Costarricense del Seguro Social
(CCSS), para equilibrar su programa de pensiones, incluyendo: (i) incrementos en las edades
para pensión de vejez temprana de 55 para mujeres y 57 para hombres a 60 1/2 para mujeres
y 62 1/2 para hombres; (ii) elevación de la contribución salarial general e introducción de contribuciones escalonadas para desanimar la jubilación temprana, de tal manera que mientras
menor es la edad, mayor es el número de años de contribución requeridos y viceversa; (iii) medidas de control para disminuir la evasión y mora así como convenios con el Estado para pagar
deudas anteriores; y (iv) políticas de ajuste y eficiencia para recortar el gasto administrativo.
Además, en 1992, una ley "cerró" 17 de 20 programas de jubilación independientes de pensiones para funcionarios públicos, quienes disfrutaban de privilegios injustificables, e incorporó
tales programas al sistema general de la CCSS. Durante un período de transición los que estaban asegurados en los programas independientes mantienen sus derechos (pero deben pagar
contribuciones), mientras que los que ocupen nuevos puestos en el servicio civil se incorporan
automáticamente a la CCSS bajo condiciones y prestaciones uniformes. En 1995 se restringieron fuertemente las condiciones de acceso de los maestros públicos, se incrementaron sus contribuciones y se estableció un período de 10 a 15 años para la unificación total de este programa a la CCSS. Sólo quedan separados los programas de los poderes judicial y legislativo.
En 1995 se regularon los programas voluntarios de pensiones complementarias que habían comenzado a fines de los ochenta. A fines de 1996 había 5 de estos programas, los cuales
cubrían 160,000 asegurados (26 % del total de asegurados activos en pensiones de la CCSS),
con un fondo acumulado de US$120 millones. Cada programa es diferente en cuanto a contribuciones y pres-taciones pero todos ofrecen una pensión complementaria a la que otorga la
CCSS; los asegurados pueden elegir libremente a la aseguradora. En 1997 se está estudiando
una reforma integral de las pensiones que incluye nuevos aumentos de las edades de retiro y la
creación de un programa complementario obligatorio con administración pública o privada (Durán 1996).
2.
Público Reformado con Pensión Complementaria Obligatoria: México
En 1991 se introdujeron cambios en el principal instituto de seguridad social, que cubre a
los trabajadores asalariados del sector privado (Instituto Mexicano del Seguro Social: IMSS) para hacerlo más sólido financieramente: (i) incremento gradual de la contribución salarial total al
programa de pensiones (de 6% en 1990 al 8.5% en 1996); (ii) cambio en las normas de inversión
de las reservas, obligándose a que su rendimiento medio fuese al menos igual a la tasa de interés actuarial; y (iii) separación de los programas de pensiones y enfermedad-mater-nidad, y
prohibición de la inversión de reservas del primero en el segundo. Además se elevó el nivel de
las pensiones reales, que había caído fuertemente en 1980-88, a cerca del nivel de 1980 .
En 1992 se estableció el "Sistema de Ahorro para el Retiro" (SAR) con las siguientes características: (i) los empleadores contribuyen obligatoriamente un 2% sobre el salario de los asegurados para SAR y continúan aportando el 5% para el programa de viviendas; (ii) ambas cotizaciones se recaudaban por instituciones bancarias y de crédito (escogidas por el empleador) las
cuales se responsabilizaban de abrir y mantener cuentas individuales a nombre de los asegurados (separando las subcuentas de SAR y viviendas) pero los fondos se depositaban en el Banco de México (éste debía transferir la subcuenta de vivienda a INFONAVIT); (iii) los saldos de
89
La Seguridad Social en Nicargaua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
SAR se ajustaban al índice de precios al consumidor (IPC) y ganaban un interés anual real mínimo del 2% mientras que los saldos de vivienda debían mantener su valor real; (iv) los asegurados, a partir de 1995, podrían traspasar los depósitos de SAR a sociedades de inversión pero
sin garantía mínima de interés; y (v) los fondos de SAR podían ser retirados al llegar a la edad
de jubilación (65 años) o en casos de invalidez, cesantía o fallecimiento del asegurado. A fines
de 1994 el SAR cubría a 12 millones de asegurados, había acumulado US$8,758 millones (2.4%
del PIB), y sus rendimientos reales promediaban 5%, pero -2.6% en la subcuenta de vivienda
(Mesa-Lago 1996a, 1997).
A principios de 1995 un estudio del IMSS mostró que el programa de pensiones sufrirá un
déficit contable en el año 2002 que obligará a usar las reservas, las cuales desaparecerán en
dos años; se consideró imposible aumentar más las contribuciones, y se decidió que era necesaria una reforma estructural (IMSS 1995). En septiembre de ese año se anunciaron los lineamientos generales de dicha reforma que se discutirá en la sección 5.
3.
Pensiones Complementarias Voluntarias
Además de Costa Rica, al menos tres países en América Latina (Ecuador, Guatemala y
Uruguay) tienen programas de pensiones complementarias (PPC) de carácter voluntario pero
reguladas por la ley, y con distintos tipos de administración, financiamiento y prestaciones. En
el Ecuador lo son por el Instituto General de Seguridad Social (IESS) mediante contratos con
individuos o grupos de asegurados; y financiados por contribuciones del empleador y del asegurado; en 1990 existían tres PPC (para maestros públicos y operarios de medios de comunicación e imprentas) que ofrecían jubilación temprana y una pensión adicional por sobre el nivel
general. En Guatemala los PPC son administrados por asociaciones o empresas privadas sin fines de lucro (autorizadas y supervisadas por el Instituto General-IGSS) y financiadas por empleadores y asegurados; en 1980 había ocho PPC (para empleados de varios bancos, instituciones autónomas, municipios, universidades y una empresa portuaria) que ofrecían pensiones de
vejez (con retiro temprano y pensión adicional) y pensiones de invalidez y supervivencia. En el
Uruguay los PPC (hasta la reforma de 1995) eran: administrados ya sea por el Instituto de Seguridad Social (Banco de Previsión Social: BPS) o el Banco de Seguros del Estado, o por asociaciones y corporaciones sin fines de lucro (autorizadas y supervisadas por el BPS), y con diversos
tipos de prestaciones y financiamiento. En 1991 existían 24 PPC, pero únicamente contaban
con 30,000 afiliados, o el 4% del número total de asegurados (Mesa-Lago 1996a).
4.a. Sustitutivo con Administración Privada: Chile
Chile es el pionero y modelo de reforma sustitutiva con administración privada, no sólo en
América Latina sino probablemente en el mundo y ha influenciado fuertemente las reformas de
varios países en la región. En este tipo de reforma, el antiguo programa de seguridad social público, que en el caso de Chile se basaba principalmente en el régimen de reparto y sufría déficit,
se cierra (es decir, no se permiten nuevas afiliaciones) y se lo sustituye por un nuevo programa
obligatorio, con capitalización plena e individual (CPI), administrado por sociedades anónimas
privadas de giro exclusivo (AFPs). A los asegurados en el programa público se les dió la opción
de mantenerse en el mismo o traspasarse a una AFP dentro de un plazo que expiró en 1986,
sin embargo siempre existe la posibilidad de cambiarse al programa privado. Los asegurados
90
pueden libremente elegir la AFP de su preferencia y cambiarla cuando lo deseen; esto y el carácter privado del sistema se asume que garantizan la competencia y la eficiencia del sistema.
Las condiciones de acceso del programa público se uniformaron e hicieron más estrictas, y este
programa desaparecerá cuando todos sus potenciales beneficiarios hayan muerto en unos 35 ó
40 años. Como era antes de la reforma, la cobertura es obligatoria para los trabajadores en relación de dependencia y voluntaria para los independientes o trabajadores por cuenta propia.
En el programa nuevo las contribuciones son definidas pero las prestaciones no lo son. Únicamente los asegurados contribuyen (en ambos programas); las contribuciones de los empleadores se eliminaron y las de los asegurados en el programa nuevo se redujeron (como un
incentivo para el traspaso). El asegurado contribuye aproximadamente un 13.1% de su salario
(o ingreso) que se descuenta por el empleador y se transfiere a la AFP seleccionada por aquél.
Dicho porcentaje comprende: (i) un 10% del cual se descuenta una comisión fija y el resto se
deposita en la cuenta individual del asegurado para financiar su pensión de vejez, esta suma se
invierte por la AFP y su rendimiento se añade a la cuenta individual; y (ii) la comisión porcentual de la AFP más una prima que se paga a una compañía aseguradora privada para cubrir los
riesgos de invalidez y muerte (estos dos descuentos sumaban inicialmente 3.6% pero este porcentaje había caído a 3.1% en 1996: 2.4% como comisión y 0.7% para la prima). El asegurado
puede hacer una contribución voluntaria adicional para el programa de vejez de hasta un 10%
de su salario.
Como se ha dicho, las prestaciones no son definidas, o sea, no se sabe cual será su monto.
Los requisitos para el retiro por vejez son 65 años de edad para los hombres y 60 años para las
mujeres. El monto de la pensión depende de las contribuciones hechas y su rendimiento. Al
tiempo de retiro, el asegurado puede escoger entre un retiro programado a través de la AFP,
una renta vitalicia pagada por una compañía de seguros o una combinación de ambas.
Aunque el sistema se autotitula privado, el Estado juega un papel crucial en el mismo. La
incorporación al sistema es obligatoria (para todos los asalariados) y una Superintendencia de
AFPs (pública y financiada por el Estado) regula estrictamente y supervisa el sistema. Como el
programa antiguo se ha quedado con un 5% de los asegurados activos pero un 86% del total de
las pensiones (y se eliminó la contribución del empleador) se genera un déficit enorme que es
financiado por el fisco. El Estado también garantiza una pensión mínima a aquellos asegurados
en las AFP que no hayan acumulado las sumas necesarias para acceder a dicha pensión y que
cuenten con 20 o más años de contribuciones. Además, el Estado emite un bono de reconocimiento por las contribuciones hechas al programa antiguo por los asegurados que se cambiaron al nuevo, dicho bono se ajusta a la inflación y gana un interés real del 4% anual. Por último, el Estado garantiza un rendimiento mínimo de la inversión, así como las pensiones en caso
de quiebra de una AFP o compañía de seguro.
A fines de 1995 las AFPs tenían 5.5 millones de afiliados (95% del total de afiliados), pero
sólo 54% de ellos eran contribuyentes activos; el fondo de pensiones acumulado ascendía a
US$27,800 millones en septiembre de 1996 (39% del PIB), y su rendimiento real anual promedió 12.2% en 1981-96; el rendimiento real fue positivo en todo el período pero negativo -2.5%
en 1995 (Arenas 1997; Arenas y Mesa-Lago, 1997).
91
La Seguridad Social en Nicargaua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
4.b. Sustitutivo con Administración Privada: Bolivia
La Ley de reforma se aprobó en 1996 y se espera que entre en vigor a mediados de 1997. El
programa antiguo se cierra por completo y todos sus fondos se pasarán al Tesoro. De forma que
todos los asegurados (asalariados de manera obligatoria e independientes de forma voluntaria)
deben cambiarse al programa nuevo. Así pues esta reforma es más radical que la chilena. El resto de las características de la reforma boliviana es parecido al modelo chileno pero con algunas
diferencias importantes que se explican a continuación.
Las AFPs administran dos fondos separados: el de capitalización plena e individual (CPI)
homólogo al chileno, y uno de "capitalización colectiva." Este último se integra con el 50% de
las acciones de seis empresas públicas privatizadas y se usa para pagar un bono solidario
(BONOSOL) a todos los ciudadanos que tenían 21 años de edad al fin del año 1995 (fuesen asegurados o no e independientemente de su ingreso). Al llegar a la edad de retiro (65 años en todo
el sistema), los titulares del bono recibirán una suma anual de manera vitalicia (unos US$200
al año). Esta prestación, por tanto, discrimina en cuanto a la edad y no tiene en cuenta la necesidad.
La contribución del empleador se elimina mientras que la del asegurado en el sistema de
CPI se aumenta de 3.5% a 12%: 10% para la pensión de vejez y 2% para la comisión de la AFP y
prima a la compañía de seguro (muy bajas en comparación con todos los otros países). El asegurado puede añadir una contribución voluntaria hasta 20% de su salario. La edad de retiro en
el sistema de CPI es también de 65 años (se aumentó de 50 para las mujeres y 60 para los
hombres) y el asegurado sólo puede escoger una renta vitalicia (fija o variable) administrada por
una AFP o compañía de seguro privada. En los primeros cinco años de operación del sistema,
sólo funcionarán dos AFPs que han sido seleccionadas por el Estado en competencia internacional. Todos los asegurados serán divididos entre esas dos AFPs (por zona geográfica) y no podrán cambiarse hasta el año 2,00 0 salvo si se mudan de lugar. El sistema por lo tanto es un
duopolio, al menos en los primeros 5 años, por lo que no existirá la competencia que se asume
es la base esencial del modelo de CPI con administración privada.
El Estado se hace cargo de todas las pensiones en curso de pago y de aquéllas que se generen por los asegurados que habían adquirido el derecho al tiempo de entrada en vigor del sistema. Además, el Estado financiará una "compensación por cotizaciones" hechas al sistema
antiguo (bono de reconocimiento) pero la misma requerirá un mínimo de 5 años de contribución
previa, se calculará por una fórmula, no ganará interés y tendrá un techo. Aquí termina la responsabilidad del Estado que no garantiza ni la pensión mínima, ni el rendimiento mínimo de la
inversión (al menos en los dos primeros años), ni las pensiones en caso de quiebra de una AFP
o compañía de seguro. La Superintendencia de Pensiones deberá ser financiada por las AFPs.
Durante los primeros 15 años de funcionamiento del sistema, el 100% de la inversión de las
AFPs debe estar en títulos a largo plazo emitidos por el Tesoro, a los efectos de obtener financiamiento para el pago de las pensiones y el bono de reconocimiento. El rendimiento real de la
inversión, por tanto, dependerá por completo del Estado ("Ley de Pensiones" 1996).
4.c. Sustitutivo con Administración Privada: El Salvador
La Ley de reforma se aprobó en diciembre de 1996 y no se espera que entre en vigor hasta
92
fines de 1997. El sistema es muy parecido al chileno pero con algunas diferencias notables: (i)
el derecho de mantenerse en el programa antiguo o cambiarse al nuevo se determina por edad
(sólo los asegurados entre 36 y 50/55 años gozan de ese derecho); (ii) se mantiene e incrementa
la contribución del empleador y se aumenta también la del asegurado; (iii) la edad de retiro se
mantiene igual en 55/60 (el proyecto de ley elevaba dichas edades a 60/55 pero este aspecto
fue rechazado en el congreso) y se requieren 25 años de contribuciones (o 30 años sin tener en
cuenta la edad); (iv) el bono de reconocimiento se ajusta a la inflación pero no gana interés; (v)
la pensión mínima requiere 25 años de contribución, se calcula en base al salario promedio de
contribución y su monto estará limitado por los recursos fiscales disponibles; (vi) sólo se espera
que funcionarán 2 ó 3 AFPs por lo que la competencia estará severamente limitada; (vii) los
cambios entre AFPs se limitan a dos por año; (viii) la Superintendencia de Pensiones será financiada por las AFPs (como en Bolivia); y (ix) la garantía estatal sólo cubre la pensión mínima y el
bono de reconocimiento (con las limitaciones indicadas) pero no el rendimiento mínimo de la
inversión, ni las pensiones en caso de quiebra de la AFP o compañía de seguro ("Ley del Sistema..1996)..
5.
Sustitutivo con Administración Múltiple: México
Una ley promulgada el 12 de diciembre de 1995 y regulada en 1996 (debió entrar en vigor
en enero de 1997 pero, debido a varias dificultades, se ha postergado su implantación hasta julio o septiembre) introdujo la reforma estructural en las pensiones. La pensión por vejez (retiro
y cesantía por edad avanzada) se saca del IMSS y se traspasa la misma a Administradoras de
Fondos para el Retiro (AFOREs), similares a las homólogas chilenas pero con administración
múltiple: privada, pública o social. Las AFORES también administran las cuentas de las SARs.
El IMSS mantiene la administración del seguro de invalidez- muerte, así como el de enfermedad-maternidad (incluyendo la atención de los pensionados), y opera una AFORE. Todos los
asegurados actuales deben pasarse al sistema nuevo (y todos los asegurados futuros se incorporarán obligatoriamente al mismo) de ahí que, en este aspecto, la reforma mexicana es más
drástica que la chilena (pues cierra por completo el sistema antiguo), pero no tanto como la boliviana. Los asegurados pueden escoger libremente la AFORE pero los cambios se limitan a uno
por año.
Como en Chile, las contribuciones son definidas y las prestaciones no lo son. Los porcentajes de contribución de asegurados y empleadores se mantienen sin cambio (no se elimina la
contribución del empleador) pero el Estado debe incrementar su contribución como "aporte social" a las AFORES. El total de la contribución para todas las pensiones sigue siendo 8.5%, pero
se divide en dos: 4% para invalidez y muerte, y 4.5% para vejez; a esto se agrega el 2% para las
SAR y el 5% para vivienda, más el 2% del Estado a las AFORES, llegando a un total de 17.5%.
El IMSS descuenta todas las contribuciones, retiene las que le corresponden para invalidez y
muerte, traspasa las de vejez y SAR a las AFOREs, y las de vivienda a INFONAVIT.
La edad de retiro se mantiene sin cambio en el sistema nuevo (65 años para ambos sexos)
pero los años de trabajo/contribución se aumentan de 10 a 24. Se reconocen los años de trabajo/contribución acumulados en el IMSS a todos los asegurados que se pasan al sistema nuevo,
pero no se emite un bono de reconocimiento aunque, al tiempo del retiro, el asegurado podrá
escoger entre la pensión que le correspondería de acuerdo con las reglas del sistema antiguo y
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La Seguridad Social en Nicargaua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
la suma acumulada en su cuenta individual (AFORE). Si el asegurado opta por la primera, su
fondo en la AFORE se pasa al IMSS o al fisco. En ambos casos el asegurado recibe el fondo que
ha acumulado en la SAR. Los asegurados que se decidan por la pensión en el sistema nuevo,
podrán seleccionar entre una renta vitalicia contratada con una compañía de seguros (pública,
privada o social) o un retiro programado administrado por la AFORE.
El Estado asume fuertes responsabilidades en el sistema. Las pensiones en curso de pago
y las de aquellos asegurados que hayan adquirido el derecho o se acojan a las reglas del sistema antiguo serán financiadas con las reservas del IMSS. Pero éstas se agotarán en unos 6 ó 7
años y entonces pasarán a ser pagadas por el fisco. El Estado garantizará una pensión mínima
(igual a un salario mínimo en el Distrito Federal ajustable anualmente al índice de precios) en
el sistema nuevo. Una Comisión Nacional de Ahorro para el Retiro (financiada por el Estado)
dictará las regulaciones y supervisará el sistema nuevo. Sin embargo, a diferencia de Chile, el
Estado no emitirá un bono reconocimiento, ni garantizará un rendimiento mínimo de la inversión, ni se hará responsable de las pensiones en caso de bancarrota de una AFORE o compañía
de seguro.
En marzo de 1997 se habían aprobado 17 AFOREs y se proyectaba que a fines del año éstas habrán acumulado US$12,300 millones equivalente a un 3.6% del PIB. En el primer año de
funcionamiento del sistema, toda la inversión deberá estar en instrumentos públicos, así que el
Estado será el único responsable del rendimiento del fondo ("Ley del Seguro Social" 1995; Sauri, 1996).
6.a. Mixto: Argentina
El primer país en introducir un sistema mixto fue la Argentina: se creó en 1993 y comenzó
a funcionar en julio de 1994. Como antes de la reforma, se cubre obligatoriamente a los trabajadores dependientes e independientes (una diferencia importante con todos los países en que
ha habido reforma, excepto en Uruguay). El antiguo sistema público, basado en el régimen de
reparto, se reformó (con condiciones de acceso y prestaciones más restringidas) y continúa
operando. Los asegurados tuvieron un plazo de tres meses, para escoger entre: el sistema público reformado, y el nuevo sistema mixto que se compone de dos elementos obligatorios para
todos los afiliados: (i) el programa público reformado que paga una pensión básica y (ii) el programa de CPI administrado por AFJPs (similares a las AFPs) que paga pensiones complementarias. Siempre queda abierta a los antiguos asegurados la opción de pasarse del sistema público
reformado al sistema mixto, pero no a la inversa. Los nuevos entrantes en el mercado de trabajo tienen la opción de incorporarse al sistema público reformado o al mixto. Los cambios de
AFJPs se limitan a dos por año, con menos libertad que en Chile, pero igual que en El Salvador
y con muchísima más libertad que en Bolivia.
Las contribuciones no son definidas en el sistema/programa público mientras que las
prestaciones son definidas, y lo opuesto ocurre en el programa de CPI. Las contribuciones de
empleadores y trabajadores no se modificaron pero su asignación cambió en el sistema mixto.
El sistema público reformado per se, como antes de la reforma, recibe las contribuciones de los
empleadores (16%) y trabajadores asalariados (11%), así como las de los trabajadores independientes (27%). Dentro del sistema mixto: (i) el programa público reformado se financia con la
94
contribución del empleador (16%), más un porcentaje igual de la contribución del trabajador
autónomo, y el aporte estatal en forma de impuestos; y (ii) el programa de CPI se financia con la
contribución del asegurado (11%, tanto para el que está en relación de dependencia como el independiente), dicho porcentaje cubre el depósito en la cuenta individual, la comisión de la AFJP
y la prima de seguro por invalidez y muerte.
El programa público reformado paga una pensión básica que es relativamente uniforme y
se determina con base a los aportes y número de asegurados; además abona una prestación
adicional que añade un porcentaje sobre el salario básico (esta prestación no estaba en el proyecto de ley pero fue incorporada por el legislador, como un "premio," a los que permanecen en
este sistema). Dentro del sistema mixto: (i) el programa público paga una pensión básica y una
prestación compensatoria (bono de reconocimiento) que requiere 30 años de contribución, tiene
un techo y no abona interés. Las edades de retiro comienzan con 57/60 para las mujeres (según estén en relación de dependencia o sean autónomas) y 62/65 para los hombres, dichas
edades se incrementarán y homologarán a 65 para hombres y 60 para mujeres en 2001; se requieren además 30 años de trabajo/ contribución. Al tiempo del retiro, los asegurados que están en el programa de CPI tienen las tres mismas opciones que en Chile pero la tercera (combinada) sólo se ofrece a asegurados de bajo ingreso.
A diferencia de Chile y similar a México, las AFJP no son sólo privadas y de giro exclusivo,
sino que pueden ser de propiedad de bancos, sindicatos, compañías de seguro, y organismos
públicos (pero a diferencia de México el programa público de seguridad social no puede operar
una AFJP). La Superintendencia de AFJPs se financia (como en Bolivia y El Salvador) por las
AFJPs.
La responsabilidad y garantías del Estado son similares a las del modelo chileno, excepto
que el rendimiento mínimo de la inversión sólo se garantiza en las AFJPs públicas. Pero el costo
fiscal de la transición será probablemente menor, como se analizará más adelante.
A mediados de 1996, las AFJP tenían 5.6 millones de afiliados (67% del total de afilados),
pero sólo 58% eran contribuyentes activos, había 22 AFJPs en funcionamiento, con un fondo
acumulado de US$5,838 millones (1.4% del PIB) y el rendimiento promedio de la inversión en
1994-96 fue de 16.2% (Arenas y Bertranou, 1997; SAFJP 1996).
6.b. Mixto: Uruguay
Como en Argentina, el Uruguay, aprobó un sistema mixto (en septiembre de 1995, entrando en vigor en marzo de 1996) el cual combina: (i) un programa público reformado (operado por
el Banco de Previsión Social: BPS), basado en régimen de reparto, el cual provee una pensión
básica; y (ii) un programa de pensiones complementarias, basado en CPI y administrado por
AFAPs. También como en Argentina, la cobertura es obligatoria (antes y después de la reforma)
para los trabajadores dependientes e independientes.
Pero hay diferencias importantes con el modelo argentino que se resumen a continuación:
(i) todos los asegurados del BPS que tenían menos de 40 años de edad al entrar en vigor la reforma, así como los que entren en la fuerza laboral en el futuro, están cubiertos obligatoriamen95
La Seguridad Social en Nicargaua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
te por el sistema mixto; (ii) los asegurados mayores de 40 años tenían la opción de mantener las
condiciones de acceso del sistema público antiguo (no reformado) o acogerse al sistema mixto
en un plazo de seis meses, por tanto el sistema público antiguo quedó cerrado; (iii) la contribución del asegurado se aumentó en un 2% (aunque se incrementó su salario en una suma igual)
y se aplica en tres tramos salariales en el sistema mixto: hasta 5,000 pesos mensuales se asigna al programa público, de 5,000 a 15,000 va a las AFAP, y por encima de 15,000 pueden añadirse aportaciones voluntarias; (iv) la contribución del empleador se redujo en 2%, en el sistema
mixto se impone hasta 15,000 pesos y toda se asigna al programa público reformado; (v) todas
las contribuciones se aplican al sistema público antiguo para aquellos asegurados que decidieron quedarse en el mismo; (vi) el Estado cubre cualquier déficit del sistema/ programa público;
(vii) la edad de retiro se fijó en 60 años para ambos sexos (un aumento de 5 años a la mujer con
respecto a la edad anterior a la reforma) y se exigen 35 años de trabajo/ contribución (condiciones iguales en ambos sistemas); (viii) no hay derecho a bono de reconocimiento o prestación
compensatoria, ni tampoco hay pensión mínima en el programa de CPI, ya que existe una pensión básica en el programa público reformado; (ix) las AFAP pueden ser organizadas por el BPS
(que por ley estableció la primera) y otras dos instituciones públicas o por el sector privado (varios tipos); y (x) no se creó una Superintendencia de AFAP, el Banco Central ejerce funciones de
regulación y supervisión, mientras que el BPS cobra las contribuciones y lleva una historia laboral de cada asegurado.
En septiembre de 1996, había sólo 266,000 afiliados en el sistema mixto (29% del total de
afiliados), en 6 AFAPs que tenían
acumulado un fondo de pensión de US$26 millones, equivalente a sólo 0.2% del PIB; no se pudo obtener información sobre la rentabilidad del fondo (Mesa-Lago, 1997).
7.a. Paralelo: Perú
En Perú primero se promulgó un decreto (1991) que creó por primera vez en la región el
sistema paralelo o selectivo; luego se dictó un nuevo decreto (después de la suspensión de las
garantías constitucionales en 1992) que derogó al anterior y seguía el modelo chileno; sin embargo, la ley definitiva promulgada en diciembre de 1992 retornó al modelo paralelo aunque con
algunos cambios. El sistema comenzó a funcionar en junio de 1993 y, como antes de la reforma, es obligatorio para los trabajadores dependientes pero voluntario para los independientes.
En este modelo, el programa público (Instituto Peruano de Seguridad Social: IPSS) no se cierra,
pero compite con AFPs con CPI y administración privada. Los asegurados presentes y futuros,
independientemente de su edad, pueden escoger entre el programa público y una AFP. En todo
caso se puede cambiar de AFP una vez por año.
El programa de pensiones del IPSS perdió su autonomía y se convirtió en una Oficina de
Normalización Previsional (ONP) que es una dependencia estatal. Hasta julio de 1995 el sistema
público continuó con pequeñas modificaciones y las mismas contribuciones: 6% el empleador y
3% el asegurado. Pero en las AFPs la contribución del empleador se eliminó mientras que la
contribución básica del asegurado se aumentó al 10%, más 3.5% para pagar la comisión de la
AFP y la prima del seguro de invalidez y muerte, así como un 1% que se transfería en solidaridad al ONP (además se permiten contribuciones adicionales voluntarias de asegurados y empleadores). Los salarios de los asegurados que se transferían a las AFPs se incrementaban en
96
aproximadamente un 13.5% pero sólo una vez; la inflación podía reducir el salario real futuro
pero el incremento de 11.5 puntos porcentuales en la contribución del asegurado se imponía
indefinidamente sobre el salario. Un asegurado que regresaba al IPSS perdía el aumento salarial concedido.
Las condiciones de acceso en la ONP básicamente no se cambiaron pero en las AFPs la
edad de retiro se aumentó en diez años para mujeres y cinco años para hombres (de 55/60 a
65). A diferencia de Chile, no se garantizaba una pensión mínima en las AFPs, y el bono de reconocimiento se había concedido sólo a un 1% de los que se pasaron a las AFP, tiene un máximo y no gana interés aunque se ajusta a la inflación. Las diversas contribuciones y condiciones
de acceso en los dos sistemas proveían incentivos a los asegurados para quedarse en la ONP y
no cambiarse a las AFPs, en contra del interés de los empleadores (que querían eliminar sus
contribuciones) y creando una fuerte barrera a la extensión del nuevo sistema. A mediados de
1995, 982,000 asegurados se habían traspasado a las AFPs (contrastado con una predicción de
1.5 millones), un 25% del total afiliado, y sólo la mitad de ellos era contribuyente activo, y el
número de AFPs se redujo de 8 a 6, mediante fusiones.
La paralización del traspaso al nuevo sistema forzó la promulgación de legislación en 199596, que homologó la edad de retiro y las contribuciones en los dos sistemas: (i) la edad de retiro
se fijó en 65 años para ambos sexos (aumentando cinco años a los hombres y 10 años a las
mujeres asegurados en la ONP); (ii) en las AFPs la contribución del asegurado se redujo de 10%
a 8% para vejez, más un promedio de 3.8% para la prima de invalidez y muerte y las comisiones a las AFP; en la ONP se aumentó la contribución del asegurado de 3% a 11% (incluyendo
vejez, invalidez y muerte) y se eliminó la contribución del empleador y el 1% de solidaridad (en
1997 la contribución del asegurado se aumentó de 11% a 13% con lo cual es 1.2% mayor que
en las AFPs); y (iii) se prometió establecer los requisitos y condiciones para garantizar una pensión mínima en las AFP (pero con la diferencia financiada por éstas en vez de por el Estado;
hasta fines de marzo de 1997 la reglamentación prometida no había sido promulgada).
Las anteriores medidas promovieron un traspaso notable de asegurados a las AFPs cuyo
número, sin embargo, se redujo a 5 a fines de 1996. Estas contaban con 1.3 millones de afiliados o 58% del total, habían acumulado un fondo de US$949 millones (2% del PIB) y el rendimiento real del fondo promedió 7.1% desde su creación. Dicho rendimiento, no obstante, exhibió una tendencia declinante: promedió 9% desde su inicio hasta fines de 1994, 5.6% en
1995 y 5.8% en 1996 (Adrianzén, Barúa et al 1996; "Ley No. 26504" 1995; Mesa-Lago, 1997).
7.b. Paralelo: Colombia
A principios de 1992 el Presidente de la República sometió al Congreso una propuesta de
reforma que básicamente seguía el modelo chileno pero, debido a la crítica y oposición en el
Congreso, dicha propuesta fue retirada a fines de 1992, ligeramente modificada y sometida
como proyecto de ley a mediados de 1993. La persistente oposición en el Congreso finalmente
forzó un compromiso y la aprobación del sistema paralelo o selectivo, en diciembre de 1993,
que comenzó a funcionar en abril de 1994. Pero con diferencias importantes con el modelo peruano.
El programa público (Instituto de Seguro Social: ISS) se basa en la prima media escalonada
97
La Seguridad Social en Nicargaua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
y continúa pero ha sido reformado. Los asegurados mayores de 35/40 años (mujeres/hombres)
pudieron mantener sus antiguas condiciones de acceso; los menores de 35/40 años quedaron
cubiertos por el nuevo sistema pero pueden escoger entre el ISS y el programa de CPI (administrado por SAFPs), al igual que los trabajadores que entran por primera vez al mercado laboral.
Las transferencias entre el ISS y las SAFPs se limitan a una por cada tres años, y los cambios
entre las últimas a dos por año. Los programas de pensiones independientes del sector público
se cerraron e incorporaron al ISS. El sistema es obligatorio para los trabajadores dependientes
y voluntario para los independientes.
Las contribuciones de los empleadores y asegurados se aumentaron y homologaron en el
ISS y las SAFPs: un total de 13.5% más 1% por los asegurados que ganen más de 4 salarios
mínimos y que se destina a un Fondo de Solidaridad para ampliar la cobertura de trabajadores
de bajo ingreso, tales como mujeres microempresarias. La contribución no es definida en el ISS
(ya que se basa en la prima media escalonada) pero es definida en el programa de CPI.
En el ISS las condiciones de acceso son definidas: (i) 55/60 años para el retiro, que se incrementan gradualmente a 57/62 años, más 20 años mínimos de trabajo/contribu-ción; (ii)
una base salarial que es los 10 últimos años de servicios o toda la vida laboral activa del asegurado, a elección de éste; y (iii) un 65% del salario base que puede incrementarse gradualmente
al 85% si el asegurado continúa trabajando y contribuyendo 8 años más que el mínimo de 20
años. La contribución total del 13.5% ó 14.5% se destina por entero al ISS. El aumento de las
contribuciones y endurecimiento de las condiciones de acceso han reforzado al ISS cuya reserva
de pensiones aumentó más de tres veces en 1993-95.
El programa de CPI es similar al modelo chileno, con algunas diferencias. Las SAFPs tienen
administración múltiple: pueden ser operadas por instituciones privadas, públicas, cooperativas, gremiales, subsidios familiares, mutuales, etc. Ya se ha visto que se mantuvo y aumentó la
contribución del empleador. La contribución total del 13.5% cubre el depósito en la cuenta individual del asegurado, que es un 10%, y el resto se destina a la comisión de la SAFP (2.6%)
más la prima que ésta paga a la compañía de seguros para cubrir el riesgo de invalidez y muerte (0.9%). Un bono "pensional" reconoce las contribuciones que el asegurado hizo al programa
público, se ajusta a la inflación y gana un interés real de 3% a 4% anual, pero requiere 3 años
previos de contribución y tiene un techo. Las prestaciones no son definidas pero no se fija ni
edad ni período de contribución para el retiro, sólo se exige que la cuenta individual pueda financiar una pensión 10% superior al salario mínimo. El asegurado tiene derecho a una pensión
mínima pero ésta requiere tener 57/62 años de edad, más 23 años de contribución.
A fines de 1996, 10 SAFPs, tenían 2.1 millones de afiliados (un 40% del total), el fondo
acumulado ascendía a US$468 millones (0.6% del PIB), y la rentabilidad promedio del fondo en
1995-96 fue 6.7% (no se dispone de información para 1994-95).(SB 1996; Mesa-Lago, 1997).
C.
La Reforma de las Pensiones: Ventajas y Desventajas de los Modelos
Las comparaciones entre las ocho reformas estructurales son difíciles debido a que la de
Chile lleva 16 años en funcionamiento, mientras que la de Perú tiene menos de 4 años, las de
Colombia y Argentina menos de 3, la de Uruguay menos de un año, y las de Bolivia, El Salvador
98
y México no han comenzado a operar. Es prácticamente imposible comparar las reformas estructurales con las no estructurales debido a las notables diferencias en sus caraterísticas. Al
tiempo de concluir este trabajo había varios países estudiando reformas previsionales y el debate envolvía cuatro posiciones, con variantes: el modelo chileno sustitutivo con administración
privada (o con administración múltiple como en México), el argentino-uruguayo mixto, el colombiano-peruano paralelo, y reformas no estructurales. Entre dichos países se encontraban
Brasil, Costa Rica, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá, Paraguay y Venezuela. El análisis de las ventajas y desventajas de dichos modelos, así como de las diferencias en las condiciones sociales, económicas, políticas y de seguridad social entre los países es importante para
ayudarles a seleccionar el modelo que mejor se adapte a sus necesidades.
1.
Reformas No Estructurales
a.
Costa Rica
La reforma no estructural de Costa Rica hizo más estrictas las condiciones de adquisición
de la CCSS, aumentó sus contribuciones, y sentó las bases para resolver el problema de las
pensiones independientes del sector público con lo cual eliminó privilegios y completó la unificación del sistema. La cobertura de este sistema es casi universal y funciona la solidaridad mediante transferencias para la cobertura de los indigentes; el valor real de las pensiones se restauró después de una caída. El programa voluntario de pensiones complementarias abarca el
25% de los asegurados y ha acumulado un fondo considerable. Pero el costo del sistema y la
contribución salarial son ya muy altos y parece tener un desequilibrio actuarial. Esto ha forzado la consideración de una nueva reforma que incluye el endurecimiento de las condiciones de
acceso y un programa obligatorio de pensiones complementarias.
b. México
La primera reforma (no estructural) mexicana aumentó las contribuciones y flexibilizó las
reglas de inversión del IMSS, pero no reformó las condiciones de acceso (que ya son bastante
estrictas), ni redujo los altos gastos administrativos, y restauró el valor real de las pensiones a
casi el nivel de 1980. Estos cambios, no lograron evitar el desequilibrio contable que se proyecta para 2002. Además el IMSS carece de un elemento fuerte de solidaridad en las pensiones
(aunque si lo tiene en salud) y la cobertura de la PEA (uniendo a todos los seguros sociales) no
llega al 40%. Las posibilidades de aumentar significativamente dicha cobertura son escasas
pues el 7% de la contribución salarial (SAR y vivienda) fueron destinadas a mejorar las pensiones y beneficios de los ya cubiertos en vez de extender la cobertura. El SAR cubría a casi la tercera parte de la PEA y acumuló en tres años una tercera parte del fondo de las AFP en Chile,
pero esto se explica por una población casi 8 veces mayor en México que en Chile. Además, el
rendimiento real del SAR promedió 5% (menos de la mitad del de Chile y subsidiado por el Estado) y el de la subcuenta de vivienda fue negativo (promedió -4.65% en 1993-95). La grave crisis económica de México en 1995 agravó estos problemas e hizo más fuerte la presión para incrementar el ahorro y la inversión domésticos.
2.
Reformas Estructurales
a.
Sustitutivos: Chile, Bolivia, El Salvador y México
99
La Seguridad Social en Nicargaua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
La reforma de las pensiones en Chile ha generado las siguientes ventajas importantes: (i)
reducción de la contribución salarial del asegurado; (ii) pensiones más elevadas en nuevo sistema (hasta ahora) y un otorgamiento más fácil y rápido de las mismas; (iii) erradicación de los
regímenes privilegiados (con excepción de las fuerzas armadas, lo cual es cierto en todas las reformas, salvo n Bolivia); (iv) bono de reconocimiento por las contribuciones anteriores abonadas
al programa antiguo (con ajuste a la inflación e interés real del 4% anual); (v) garantías estatales para los asegurados en cuanto a: rendimiento mínimo de la inversión, bancarrota de AFPs o
compañías de seguro, etc.; (vi) rendimiendo real muy alto de la inversión (12.2% promedio); y
(vii) eventual desaparición del oneroso programa antiguo.
No obstante, contra las expectativas de los fundadores, existen desventajas y preguntas sin
respuesta sobre la reforma chilena: (i) 54% de los afiliados no contribuye activamente al programa de CPI y o bien la cobertura global efectiva de la PEA es menor o el costo fiscal de la pensión mínima va a ser mucho mayor que lo proyectado; (ii) la cobertura del sector informal de la
fuerza laboral es mínima, por ejemplo, sólo un 11% de los trabajadores independientes está afiliado y un 4% es contribuyente activo (la mayoría de estos son profesionales de relativamente
alto ingreso) pero este grupo, relativamente pequeño en Chile, constituye la mayoría de la fuerza laboral en muchos países latinoamericanos; (iii) hay una alta concentración de la cobertura
de afiliados en las tres AFP más importantes, creciendo de 60% a 69% del total; el número de
AFPs se mantuvo estático en 12 en 1981-87, aumentó a 21 en 1994 y cayó a 13 en 1996, sólo
una más que al comienzo; (iv) la elección de AFP por el asegurado es principalmente el resultado de la actividad de los vendedores (15,432 en 1995, los cuales absorbieron el 41% del costo
administrativo total y cambiaron al 45% del total de asegurados contribuyentes), así como de la
publicidad, y no de los mayores rendimientos y menores comisiones de las AFPs, lo que indica
que el asegurado no tiene el conocimiento suficiente para tomar decisiones y que, por tanto, el
sistema no es tan competitivo como se pregona; (v) hay proyecciones contradictorias de las tasas futuras de reemplazo salarial, las que fluctúan entre 37% y 86% para los hombres y de 32%
a 57% para las mujeres (lo que demuestra una notable discriminación por sexo) según se usen
supuestos pesimistas o optimistas para esos cálculos; (vi) hay dudas sobre la capacidad del
mercado interno de capitales para absorber el monto creciente de fondos (a fines de 1996 igual
a 39% del PIB y que se proyecta alcanzará el 100% del PIB en el año 2025); (vii) los altos rendimientos de las acciones de empresas parecen estar inflados artificialmente por la cantidad reducida de las que califican en la bolsa; la autorización para invertir hasta el 9% del fondo en
instrumentos extranjeros (una posible alternativa para canalizar el creciente flujo de capital debido a la limitada disponibilidad de oportunidades internas de inversión) no ha dado resultado
hasta ahora; y el rendimiento real negativo en 1995 (-2.5%) ha provocado una caída en la proporción del fondo invertido en acciones de empresa; (viii) no hay evidencia de que el sistema
como un todo (combinando el antiguo y el nuevo) haya tenido un efecto positivo neto sobre el
nivel de ahorro interno, por lo contrario, en 1981-95 el balance neto resultó negativo en cada
año y promedió -2.6% en el periodo; esto se debe, a pesar de la acumulación enorme del fondo
de CPI, a que el costo fiscal de la reforma es mayor, porque el Estado debe sufragar el déficit del
programa público, el bono de reconocimiento y la pensión mínima; y (x) hace falta un balance
actuarial global de todo el sistema, y las proyecciones de los costos futuros varían ampliamente
porque los datos son incompletos (Arenas 1997; Mesa-Lago y Arenas 1997).
La reforma boliviana incorporó un elemento innovativo: el fondo de capitalización colectiva,
100
pero el mismo discrimina arbitrariamente por la edad del asegurado (los que eran menores de
21 años al 31 de diciembre de 1995 no tienen derecho al bono) y, además, no tiene en cuenta el
ingreso de los beneficiarios; hubiera sido más razonable y progresivo que se hubiese usado ese
fondo para asistir a las personas más necesitadas. Un serio problema es que habrá un duopolio
de AFPs en los primeros 5 años de operación, el gobierno ha asignado a los asegurados a las
dos AFPs y no se permitirán cambios hasta el año 2000, por lo que el sistema no será competitivo. También en los primeros 15 años toda la inversión estará en títulos de la Tesorería y el Estado no ofrece garantía alguna a los asegurados ("Ley de Pensiones" 1996).
La reforma salvadoreña probablemente reducirá los costos fiscales de la transición, porque:
(i) mantiene la contribución del empleador y aumenta la del asegurado, (ii) impone fuertes restricciones a la pensión mínima y al bono de reconocimiento, y (iii) elimina las garantías estatales que existen en Chile, pero estas dos últimas limitaciones disminuyen las bondades de dicho
sistema. Además, debido al reducido número de asegurados (como en Bolivia) sólo funcionarán
2 ó 3 AFPs, por lo que no habrá competencia. El mercado de valores recién se ha regulado y
tendrá problema para absorber el flujo de capital por lo que se concentrará la inversión en valores públicos y será difícil diversificar la cartera.
En estos dos países, no sólo se eliminan algunas de las ventajas del modelo chileno sino
que, además, debido a características económicas locales no funcionarán elementos esenciales
como la competencia, y el rendimiento del fondo posiblemente será menor. No hay posibilidades
realísticas de extender la cobertura poblacional con este modelo, lo cual es un problema pues
sólo 12% de la PEA está cubierta en Bolivia y 23% en El Salvador. El sector informal en ambos
países es muy grande y el sistema concede cobertura voluntaria a los trabajadores independientes (ya se vió qué proporción tan pequeña de ellos está incorporada al sistema chileno).
La reforma mexicana se distingue de las tres anteriores porque su administración no es
exclusivamente privada sino múltiple. Este modelo debería reducir también los costos fiscales
de la transición pues mantiene la contribución del empleador, elimina el bono de reconocimiento (aunque da la opción a los actuales asegurados de acogerse a las condiciones de acceso del
sistema antiguo al tiempo del retiro), requiere 24 años de contribución para otorgar la pensión
mínima, y no otorga otras garantías estatales como en Chile. Debido al gran tamaño de la población cubierta y mayor desarrollo del mercado de capitales, existen muchas más posibilidades de mejor competencia en México que en Bolivia y El Salvador (hay 17 AFORES aprobadas) y
de más alto rendimiento de la inversión (pero en el primer año de funcionamiento toda la inversión deberá estar colocada en valores públicos). Aunque la cobertura de la PEA en México es
mayor (38%) que en los otros dos países, existe un vasto sector informal que será igualmente
difícil de cubrir con el nuevo sistema, que sólo ofrece cobertura voluntaria a los independientes.
b.
Mixtos: Argentina y Uruguay
El sistema mixto combina ventajas del seguro social y del programa de CPI. El mantenimiento del programa público (aun-que reformado), sostiene elementos básicos de solidaridad,
mientras que la CPI estimula el ahorro individual y provee pensiones complementarias de
acuerdo con el ingreso/contribuciones del asegurado. Además, este sistema debería reducir los
costos fiscales de la transición en los dos países, por las razones siguientes: (i) el déficit del programa público es mucho menor que en Chile, porque dicho programa no se cierra y continúa
101
La Seguridad Social en Nicargaua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
recibiendo las contribuciones de los empleadores (que no fueron eliminadas como en Bolivia,
Chile y Perú), además las condiciones de acceso se han hecho más estrictas y adecuadas a las
características demográficas de estos países; (ii) el costo del bono de reconocimiento en Argentina (prestación compensatoria que realmente no era necesaria) es también menor porque tiene
un techo y no paga interés, mientras que en Uruguay no se otorga dicho bono porque los asegurados en el sistema mixto no se transfieren de un programa a otro; y (iii) el Estado no tiene
que garantizar una pensión mínima en el programa de CPI, pues el programa público paga una
pensión básica y los años de contribución requeridos para acceder a dicha pensión son más altos que en Chile (lo cual debería reducir a los "free raiders"). Los cambios de administradoras se
limitan a dos por año, lo cual debe disminuir los costos de mercadeo y vendedores. En Argentina se creó una agencia estatal unificada de recaudación que resuelve el problema sufrido por
los empleadores chilenos de llenar múltiples formularios para las varias instituciones administradoras de la seguridad social. El número de AFJPs en Argentina es de 21 (actualmente el más
alto de todos los países) y el grado de concentración de los asegurados en las tres mayores es
40% (el más bajo), por lo que parece haber mayor competencia. Este es un punto interesante
pues Argentina no sigue el modelo chileno de administración privada exclusiva, sino que hay
múltiples tipos de gestores de las AFJPs. Además, en Argentina, el rendimiento real de la inversión ha sido hasta ahora más alto que en Chile, aunque el periodo de funcionamiento de la
primera es muy corto para llegar a conclusiones sólidas en este punto. En ambos países los
trabajadores independientes siempre han estado cubiertos y esto continúa en el nuevo sistema,
por lo que la cobertura poblacional es más amplia que en Chile.
En cuanto a las desventajas, hay dudas sobre si el programa público será autofinanciable
con parte de los ingresos por contribuciones que antes recibía (sólo 60% en Argentina). Esto
pudiera en parte compensarse con los nuevos impuestos concedidos por el Estado, más el endurecimiento de las condiciones de adquisición (más en Argentina que en Uruguay), la eliminación de privilegios y la reducción del monto de las pensiones antiguas a una básica. Pero habrá
que esperar un tiempo para encontrar respuesta a esta duda. También, como en Chile, se reporta en Argentina que sólo 58% de los afiliados contribuyen activamente al programa. En Uruguay se permite invertir hasta el 100% del fondo en valores públicos y no se dispone de información sobre la composición actual de la cartera y el rendimiento real del fondo. Aunque hay
más flexibilidad en Uruguay que en Bolivia (y en el primer año en México), en que obligatoriamente hay que invertir todo el fondo en valores públicos, el máximo de Uruguay es el doble que
el legal y actual de Argentina y Chile, y diez veces la proporción actualmente invertida en dichos
instrumentos en Colombia y Perú.
c.
Paralelos: Colombia y Perú
Este modelo tiene la ventaja de que los asegurados, presentes y futuros, pueden escoger
entre el programa público y el de CPI (con administración privada en Perú y múltiple en Colombia). Esta libertad, por tanto, es mucho más amplia que el modelo sustitutivo, a par que se
termina el monopolio de la seguridad social (ONP e ISS) y se estimula la competencia. El modelo
colombiano de inicio tenía varias ventajas sobre el peruano: las condiciones de adquisición se
hicieron mucho más estrictas y las contribuciones de ambos programas se homologaron. Por lo
contrario, en Perú, hasta 1995, las contribuciones del asegurado en ONP eran inferiores que en
las AFPs, mientras que las condiciones de acceso eran más liberales en el primero. Por ello, la
proporción de asegurados que se pasó al programa de CPI fue muy baja en Perú, hasta que se
102
homologaron las contribuciones y algunas condiciones de acceso en los dos programas. En
1996 el 58% de los asegurados se había cambiado al programa de CPI en Perú y 40% en Colombia; esta diferencia actual parece explicarse por una mejor situación financiera del ISS versus la ONP. En ambos países se han puesto limitaciones al bono de reconocimiento y a la pensión mínima, por lo que su costo deberá ser menor. En Colombia se restringen los cambios de
administradoras a dos por año, lo que debe reducir los costos de mercadeo y vendedores, mientras que en Perú no hay limitaciones (como en Chile) por lo que dichos costos deben ser más altos.
En Perú, el bono de reconocimiento se ha otorgado a menos del 1% de los asegurados y la
pensión mínima no se otorgaba inicialmente; en 1995 se estableció el principio legal sobre la
segunda pero se cargó su financiamiento a las AFPs (en vez del Estado) y no se ha dictado la
regulación necesaria, por lo que no está en vigor. Más aún, el Estado no garantiza el rendimiento mínimo de la inversión, ni las pensiones en caso de bancarrota de AFPs o compañías de seguro, por todo lo cual, el modelo peruano es más duro que el chileno ya que elimina varias de
sus ventajas. En ambos países existe la interrogante sobre si el programa público (ONP e ISS)
estará equilibrado; en el caso peruano esta duda es mayor puesto que no se han restringido todas las condiciones de acceso de dicho programa (excepto el aumento de la edad de retiro) como
se hizo en Colombia (en este último las reservas del ISS se han triplicado desde la reforma). En
Colombia existen 9 SAFPs y el grado de concentración en las tres mayores es del 58% (menor
que
en
todos
los
países
salvo
Argentina),
mientras
que
en
103
La Seguridad Social en Nicargaua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
Perú el número de AFPs se ha reducido de 8 a 5 y el grado de concentración es el 73% (el más
alto de todos los países). El rendimiento real de la inversión en ambos países (7.% en Perú y
6.7% en Colombia) es muy inferior a los de Argentina (16.2%) y Chile (12.2%) y en Perú exhibe
una tendencia declinante; el tamaño más pequeño del mercado de valores en los dos países (o
características de los modelos) pudiera explicar esta diferencia. Sólo el 45% de los afiliados son
contribuyentes activos en Perú y una mitad en Colombia, proporciones muy parecidas a las de
los otros países con CPI, lo que refuerza el punto de que la cobertura efectiva debe ser inferior
(o el costo de la pensión mínima será superior en Colombia). Ambos países tienen una cobertura de la PEA superior a las de Bolivia y El Salvador, parecidas a la de México, pero muy inferior
a las de Argentina, Chile y Uruguay: 32% en Perú y 38% en Colombia. El sector informal en
ambos es considerable (enorme en Perú) y la cobertura de los independientes es voluntaria en
ambos, lo que crea fuertes obstáculos a la extensión de la cobertura poblacional. En Colombia
se creó un Fondo de Solidaridad con la contribución del 1% del salario de los asegurados de ingreso medio-alto, pero estos recursos serán muy reducidos para tener un impacto importante
en dicha extensión. En Perú inicialmente existió una contribución del 1% ("solidaridad") para
fines asistenciales, pero se abolió en 1995.
D.
Resumen de las Principales Lecciones de las Reformas y Aplicación a Nicaragua
Varias lecciones importantes se derivan del análisis de las características y ventajasdesventajas de las reformas estudiadas en pensiones y salud, lecciones que deben de ser tenidas en cuenta en la reforma de Nicaragua:
1.
Modelo Unico-Universal o Diversidad
Todas las reformas son distintas, aun cuando el modelo general sea el mismo. Por ejemplo,
los cuatro países que siguen el modelo sustitutivo en pensiones (Chile, Bolivia, El Salvador y
México) muestran diferencias notables en cuanto a: el "cierre" del sistema antiguo, la libertad e
elección dada al asegurado para quedarse o mudarse, la contribución del empleador, el bono de
reconocimiento y la pensión mínima, el tipo de administración del programa de CPI, las garantías del Estado, etc. Dichas diferencias son aún más importantes entre los tres modelos generales. Hemos notado también notables diferencias entre los tres tipos de reforma de salud y dentro de cada uno de ellos. La pretensión de que existe un modelo universal de reforma (al menos en pensiones) no está validada por las reformas ocurridas en los ocho países. Nicaragua no
debe dejarse llevar por el espejismo de que hay un sólo modelo de reforma y de que este es perfecto, por lo contrario, debe estudiar las ventajas y desventajas de los modelos existentes, escoger aquél que sea el más adecuado y adaptarlo a sus condiciones económico-sociales y necesidades.
2.
Costo Fiscal de la Transición y Regresividad
Hay que evaluar con extremo cuidado el costo fiscal de la transición en la reforma pensional. El mantenimiento de los derechos adquiridos, el bono de reconocimiento, la pensión mínima y las otras garantías estatales son todos elementos humanitarios de la reforma, pero gravosos en extremo. Las reformas que siguieron a la chilena han tratado de reducir este costo con
restricciones y cambios pero siempre pagando cierto precio social. Es preciso, por tanto, equili104
brar dichas concesiones o bondades con una evaluación precisa de la carga que ellas impondrán a la sociedad (presente y futura) y los costos alternativos para otros programas públicos
que protegen a grupos de ingresos mucho más bajos que el de los asegurados. Mientras más
reducida es la cobertura poblacional en el país, más regresivo se vuelve el subsidio estatal para
consolidar el sistema de protección de una minoría. La bajísima cobertura poblacional de Nicaragua y las difíciles condiciones económico-sociales heredadas de la guerra civil (incluyendo un
índice muy alto de pobreza), hacen especialmente importante la evaluación de los costos fiscales de la transición y su impacto progresivo o regresivo.
3.
Mercado, Administración Privada, Competencia y Morosidad
El mercado y la administración privada no aseguran forzosamente la competencia, el control de la evasión y la morosidad, la reducción de los costos administrativos, etc. Ya se ha visto
que existe una alta concentración de asegurados (entre 40% y 100%) en las tres aseguradoras
de pensiones mayores), que entre 45% y 58% de los afiliados no contribuyen activamente al sistema nuevo, y que la selección de la administradora por el asegurado no se basa en el alto rendimiento y baja comisión, sino en la acción de los vendedores y la publicidad, los cuales alzan
los costos de administración. Se ha notado que la Argentina, que tiene un tipo de administración múltiple, muestra el mayor número de AFJPs, el menor grado de concretación de asegurados, y el rendimiento real más alto del fondo. La pretendida libertad de elección de administradora, como base esencial de la competencia, no existe legalmente en Bolivia ni en la práctica en
El Salvador. Con la pequeña población de Nicaragua y una PEA aún más pequeña cubierta por
la seguridad social, el número potencial de administradoras de pensiones sería a lo más de dos
y se crearía un duopolio que concentraría el 100% de los asegurados e impediría la competencia (como ha ocurrido en Bolivia, que tiene una PEA cubierta 70% mayor que la de Nicaragua).
4.
Programa de CPI, Mercado de Valores y Rendimiento del Fondo
La creación de un programa de CPI no genera ipso facto un dinámico y seguro mercado de
valores y un alto rendimiento positivo de la inversión del fondo. Los países que tienen pequeñas
poblaciones cubiertas y carecen de un mercado de valores e industria del seguro (o estos son
incipientes y no están regulados) confrontarán fuertes obstáculos para encontrar instrumentos
financieros rentables y diversificar la cartera. En los cuatro países en que la reforma ha funcionado por cierto tiempo, el promedio del rendimiento real anual oscila entre 7% y 16%, lo cual es
muy alto y positivo, pero sucede que estos países tienen poblaciones cubiertas relativamente
grandes y mercados de valores regulados y con cierta trayectoria. Dichos rendimientos no serán
necesariamente logrados en otros países con condiciones distintas. Nicaragua tiene sólo
208,152 trabajadores cubiertos por el régimen IVM del INSS (un número inferior al de Bolivia y
El Salvador), no cuenta con un mercado de valores ni una industria del seguro y estos no están
regulados por la ley.
5.
Impacto en el Ahorro Nacional
La reforma de pensiones (especial-mente la sustitutiva) se promueve en todos los países
como un paso esencial para aumentar el ahorro nacional. Como prueba de ello se apunta que
en Chile, el fondo de pensiones equivale al 40% del PIB (en los otros países fluctúa entre 0.2% y
105
La Seguridad Social en Nicargaua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
2% del PIB pero puede alegarse que esto, al menos en parte, se debe al período mucho más corto de funcionamiento del sistema). Pero se omite el costo fiscal de la transición del sistema por
el déficit del programa antiguo cerrado, el bono de reconocimiento y la pensión mínima. Cuando se combinan ambos en Chile, el balance neto en 1981-96 es negativo en todos los años y
promedia -2.6% del PIB en el periodo. De ahí que, hasta ahora, no existe prueba alguna de que
el programa de CPI genera un balance positivo neto en el ahorro nacional. Debido a las condiciones explicadas en el acápite anterior con respecto a Nicaragua, es virtualmente imposible
que un sistema de CPI pueda generar un aumento en el ahorro nacional; si este objetivo es inalcanzable (al menos por un largo período de tiempo), la reforma no debe estar centrada en el
mismo, pero tener en cuenta otras metas más viables.
6.
Cobertura Poblacional
En Argentina, Chile y Uruguay, la cobertura de la PEA en pensiones es aproximadamente
del 80% ( y era muy similar antes de la reforma), pero en Colombia, México y Perú fluctúa entre
32% y 38%, y en Bolivia y El Salvador entre 12% y 23%. Sólo en Argentina y Uruguay se cubre
obligatoriamente a los trabajadores independientes, mientras que en los otros países la cobertura es voluntaria (tanto en pensiones como en salud). En Chile sólo 11% de los independientes
están afiliados en pensiones y 4% son contribuyentes activos (mayormente profesionales en el
sector formal); si esto ocurre en este país, 16 años después de iniciada la reforma, con una cobertura general altísima y un sector informal y de trabajadores independientes de los más pequeños en la región, las posibilidades de extensión de la cobertura en países con una mayoría o
gran parte de la fuerza laboral informal son virtualmente nulas. La reforma de la seguridad social no debe ignorar este punto y menos aún asignar importantes recursos fiscales para apuntalar la cobertura de la minoría asegurada, cuando dichos recursos serían mejor utilizados en
crear empleo productivo, proporcionar pequeños préstamos a microempresas, estimular la legalización del sector informal, proveer redes de protección mínima a los más pobres, etc. En Nicaragua sólo un 14.3% de la PEA está actualmente cubierta por el INSS en IVM (un 13% de la población está cubierta en enfermedad-maternidad por el INSS), proporción ligeramente más alta
que la de Bolivia que es la más baja entre los ocho países. Las barreras de extensión a la cobertura son formidables: el 18% de la fuerza laboral está desempleada y un 35% subempleada (un
total de 53%), más del 60% de la PEA es informal (93% entre los trabajadores por cuenta propia
y familiares no remunerados) y el 48% de la población radica en el área rural; todo estos grupos
o bien no tienen cobertura o ésta es minúscula. De ahí que la reforma debe asignar prioridad a
extender la cobertura poblacional, tanto en salud como en pensiones.
7.
Papel del Estado
El papel del Estado ha sido esencial en todas las reformas, incluyendo las de tipo sustitutiva con administración privada: haciendo obligatoria la afiliación al sistema, financiando la
transición, creando
una Superintendencia
(en la mayoría
de los países fi
106
nanciada por el fisco y en otros por las administradoras) que estrictamente regula y supervisa
el sistema, brindando garantías al sistema y a los asegurados. Sin este rol estatal crucial, el sistema no hubiera tenido éxito ni en Chile ni en los otros países. Pero en Argentina, Colombia,
Chile, México y Uruguay históricamente el Estado cumplía con sus obligaciones de seguridad
social antes de la reforma y ha continuado con esa tradición después de la misma. Por lo contrario, en El Salvador, Perú y la mayoría de los países latinoamericanos, el Estado ha jugado un
papel negativo en la seguridad social: no ha contribuido regularmente como empleador y tercera parte (generando una enorme deuda que se ha devaluado progresivamente y a veces evaporado con la inflación); ha obligado al seguro social a depositar sus fondos en la banca central
sin indexar el principal y sin pagar interés (o pagándolo pero con tasas reales negativas); o ha
forzado al seguro social a invertir casi todas sus reservas en papeles públicos sin valor. El Estado en Nicaragua ha jugado un papel negativo en la seguridad social y contribuido a su crisis,
es por tanto necesario un cambio drástico en ese papel, cualquiera que sea el tipo de reforma
que se adopte, para que ésta pueda funcionar y tener éxito. Los aportes estatales deben usarse
para extender la cobertura a los sectores de bajos ingresos y pobres.
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111
La Seguridad Social en Nicargaua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
LISTA DE ABREVIATURAS
CEPAL Comisión Económica para América Latina
CELADE Centro Latinoamericano de Demografía
CPI
Capitalización Plena e Individual
CINASE Centro de Investigación y Asesoría Socioeconómica
CORNAP
EM
Corporación Nacional de Privatización
Enfermedad y Maternidad (Programa del INSS)
EMP
Empresas Médicas Previsionales
FONIF
Fondo Nicaragüense de la Ninéz y la Familia
INEC
Instituto Nacional de Estadísticas y Censos
INSS
Instituto Nicaragüense de Seguridad Social
INSSBI Instituto Nicaragüense de Seguridad Social y Bienestar Social
IPC
Indice de Precios al Consumidor
IVM
Invalidez, Vejez y Muerte (Programa del INSS)
MINSA
Ministerio de Salud
OIT
Organización Internacional del Trabajo
PEA
Población Económicamente Activa
RP
Riesgos Profesionales (Programa del INSS)
SAP
Sociedades Administradoras de Pensiones
SNUS
VG
Sistema Nacional Unico de Salud
Víctimas de Guerra (Programa administrado por el INSS)
La Seguridad Social en Nicargaua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
113
ANEXOS:
BASES TECNICAS DE LA EVALUACION ACTUARIAL
POBLACIONES INICIALES
Poblaciones iniciales de activos, jubilados e inválidos por sexo, 1994
Edad
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
36
37
38
39
40
41
42
43
44
45
46
47
48
49
50
51
52
53
Activos
Hombres
Mujeres
34
43
101
171
483
854
1,326
2,132
1,942
2,487
2,892
3,265
3,279
3,834
4,069
4,450
4,334
4,731
4,103
4,911
4,180
4,166
3,744
4,175
3,614
3,762
2,968
3,321
2,401
2,918
2,327
2,494
2,068
1,944
2,142
1,868
1,586
1,750
1,233
Jubilados
Hombres Mujeres
17
27
32
75
184
487
854
1,666
2,078
2,780
3,430
3,939
3,840
4,237
4,241
4,333
4,123
4,233
3,646
4,149
3,552
3,374
2,971
3,190
2,825
2,589
2,159
2,146
1,578
1,941
1,476
1,490
1,204
1,020
1,105
813
618
686
479
La Seguridad Social en Nicargaua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
Inválidos
Hombres Mujeres
1
2
1
2
3
1
4
3
2
6
12
10
6
11
13
13
15
26
19
31
27
40
29
34
29
32
40
37
43
43
61
62
66
63
95
81
119
2
1
3
10
6
9
10
13
15
11
18
16
30
36
47
36
37
41
58
60
66
76
78
90
104
113
116
168
145
183
171
188
119
Poblaciones iniciales de activos, jubilados e inválidos por sexo, 1994
Conclusión
Edad
54
55
56
57
58
59
60
61
62
63
64
65
66
67
68
69
70
71
72
73
74
75
76
77
78
79
80
81
82
83
84
85
86
87
88
89
90
91
92
93
94
95
96
97
98
99
Activos
Hombres
1,569
1,269
1,323
1,175
1,120
1,152
781
799
671
694
526
391
442
334
346
233
211
183
158
122
121
76
64
65
31
54
37
24
37
17
24
7
12
10
7
7
6
4
4
4
Jubilados
Mujeres
518
434
442
360
328
312
193
160
150
156
119
65
74
60
46
34
26
27
28
12
18
11
11
6
2
7
5
8
6
2
4
2
1
5
1
2
2
1
1
Inválidos
Hombres
156
389
647
768
739
941
853
1,006
857
842
739
746
739
844
558
583
463
390
382
400
285
381
232
204
150
101
108
91
68
45
28
29
24
94
77
112
115
151
157
Mujeres
160
142
197
206
222
260
234
259
205
211
173
173
176
171
124
110
108
69
77
97
55
78
49
34
33
27
21
22
12
18
6
9
4
63
Hombres
97
141
148
181
179
187
209
195
196
130
144
111
96
90
62
52
33
16
18
15
5
5
5
2
1
1
3
Mujeres
200
223
235
291
298
240
228
178
198
177
119
110
87
82
60
39
22
33
17
8
1
5
3
4
1
1
1
2
1
3
17
21
1
1
Poblaciones iniciales de viudas(os), huérfanos y nuevas generaciones, 1994
120
Edad
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
36
37
38
39
40
41
42
43
44
45
46
47
48
49
Viudez
Hombres
1
1
1
3
1
1
5
4
1
1
1
1
1
Huérfanos
Mujeres
2
2
1
3
5
6
9
5
12
20
30
38
19
37
43
38
48
56
73
78
80
82
78
94
92
78
86
93
82
81
81
72
75
93
Nuevas Generaciones
Hombres
Mujeres
37
68
108
143
199
252
360
420
468
579
682
773
823
773
281
422
428
423
389
275
59
La Seguridad Social en Nicargaua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
42
38
68
118
209
316
364
468
342
369
361
328
252
256
209
197
168
32
29
51
89
158
238
275
353
258
278
273
247
190
193
157
149
127
121
Poblaciones iniciales de viudas(os), huérfanos y nuevas generaciones, 1994
Conclusión
Edad
50
51
52
53
54
55
56
57
58
59
60
61
62
63
64
65
66
67
68
69
70
71
72
73
74
75
76
77
78
79
80
81
82
83
84
85
86
87
88
89
90
91
92
93
94
95
96
97
98
99
122
Viudez
Hombres
1
2
2
1
1
1
2
1
1
1
Huérfanos
Mujeres
85
92
94
110
95
118
145
159
161
148
165
146
185
194
178
195
185
209
166
160
144
126
152
154
117
123
118
96
97
81
75
92
56
44
38
37
42
24
23
21
16
7
7
41
4
2
1
Nuevas Generaciones
Hombres
Mujeres
SALARIOS Y GASTOS INICIALES
Gastos iniciales en jubilación, invalidez y viudez por sexo, 1994
Edad
Jubilación
Hombres
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
36
37
38
39
40
41
42
43
44
45
46
47
48
49
50
51
52
53
54
Mujeres
Invalidez
Hombres
3,809
18,733
18,070
9,620
21,372
48,503
188,539
23,933
48,984
57,980
52,741
70,486
93,171
102,297
110,435
108,043
160,069
146,068
165,750
134,758
166,985
222,144
211,588
258,765
283,556
381,043
421,031
415,441
432,523
613,132
471,614
720,551
749,320
Mujeres
40,079
60,359
66,482
52,637
76,973
36,153
6,318
12,519
6,201
24,492
40,430
27,508
29,458
41,054
46,644
54,210
39,364
69,108
56,368
121,940
145,418
161,070
163,917
136,331
168,467
240,526
242,060
284,011
318,682
359,229
410,345
483,691
555,191
554,190
896,545
731,432
898,794
830,362
982,501
1,081,197
La Seguridad Social en Nicargaua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
Viudez
Hombres
Mujeres
1,911
1,911
3,042
6,422
3,289
6,617
13,364
14,534
1,911
1,911
2,288
3,341
1,911
2,886
9,750
7,917
5,512
8,528
9,516
18,512
8,281
25,324
40,040
48,113
61,893
34,151
68,133
66,638
59,046
104,364
86,736
128,752
142,792
171,977
165,672
165,841
226,369
216,307
170,703
199,836
238,992
227,591
185,211
247,442
205,829
213,057
248,105
219,830
254,176
258,024
291,356
241,865
125
Gastos iniciales en jubilación, invalidez y viudez por sexo, 1994
Conclusión
Edad
55
56
57
58
59
60
61
62
63
64
65
66
67
68
69
70
71
72
73
74
75
76
77
78
79
80
81
82
83
84
85
86
87
88
89
90
91
92
93
94
95
96
97
98
99
Jubilación
Hombres
2,608,398
3,135,236
4,141,254
4,954,859
4,876,976
5,717,673
5,363,670
6,043,154
5,082,831
5,014,178
8,792,225
9,363,341
4,820,075
4,748,510
3,299,608
3,379,883
2,508,155
2,131,675
2,236,000
2,276,612
1,452,737
1,881,139
1,078,142
946,049
649,896
436,670
469,820
354,575
273,364
192,855
123,968
123,032
85,696
1,419,093
25,688
15,613
21,827
5,759
12,207
Mujeres
1,147,276
830,791
1,095,198
1,114,334
1,320,943
1,364,246
1,350,050
1,250,821
1,020,578
1,126,762
865,657
968,214
920,127
879,502
570,986
572,871
553,241
354,965
373,100
499,174
233,090
358,852
221,715
142,181
159,809
117,702
99,840
89,830
48,438
84,578
25,168
28,210
14,716
281,983
Invalidez
Hombres
894,673
1,026,428
1,183,273
1,330,446
1,265,277
1,387,412
1,241,474
1,346,618
899,899
1,118,260
771,966
690,287
655,785
462,644
393,536
297,713
135,382
138,203
69,953
5,005
35,971
39,247
25,220
8,242
5,278
10,543
15,236
572
4,381
11,011
Mujeres
1,154,361
1,213,732
1,559,623
1,813,409
1,318,681
1,260,038
993,850
1,181,180
1,033,604
671,515
667,771
520,078
486,603
337,961
211,250
143,637
193,024
84,760
33,384
6,838
28,379
16,939
19,136
2,561
9,659
8,359
9,022
16,445
650
1,001
1,417
364
2,210
253,799
118,014
Viudez
Hombres
Mujeres
1,911
397,618
447,850
463,788
483,093
485,888
501,852
412,386
605,358
580,879
613,847
718,029
623,311
707,941
516,646
470,197
5,642
489,216
4,134
362,323
1,911
412,204
2,145
446,823
1,911
403,195
4,134
399,698
387,387
3,172
286,026
2,223
234,624
268,307
204,256
2,223
270,920
156,975
127,816
139,971
95,810
101,205
80,431
57,226
52,533
40,105
21,346
13,104
97,448
1,638
7,397
4,381
1,638
14,014
4,433
Gastos inicial en pensiones de orfandad y salarios promedio, 1994
126
1,833
Edad
Orfandad
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
36
37
38
39
40
41
42
43
44
45
46
36,114
64,493
113,646
130,286
176,917
232,752
354,406
405,509
466,141
580,294
725,062
825,045
929,825
894,478
417,885
542,412
652,275
629,681
594,087
405,704
77,194
Salarios promedio
Hombres
Mujeres
450
468
526
584
607
718
788
807
906
923
1,028
1,097
1,141
1,210
1,280
1,330
1,421
1,442
1,534
1,551
1,591
1,687
1,866
1,857
1,876
1,860
1,909
1,883
2,047
1,926
1,989
2,014
505
508
510
531
617
581
630
681
757
790
852
887
934
964
1,006
1,041
1,061
1,065
1,149
1,100
1,145
1,164
1,181
1,255
1,240
1,319
1,250
1,200
1,280
1,143
1,220
1,105
Edad
47
48
49
50
51
52
53
54
55
56
57
58
59
60
61
62
63
64
65
66
67
68
69
70
71
72
73
74
75
76
77
78
79
80
81
82
83
84
85
86
87
88
89
90
91
92
93
La Seguridad Social en Nicargaua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
Orfandad
Salarios promedio
Hombres
Mujeres
1,941
1,183
1,950
1,171
2,061
1,235
2,009
1,378
1,959
1,111
1,883
1,108
2,206
1,156
1,675
1,056
1,941
1,086
1,675
1,062
1,697
1,225
1,807
1,157
1,969
1,032
1,669
1,193
1,656
1,468
1,684
1,074
1,560
1,181
1,758
1,214
1,646
1,225
1,616
1,232
1,587
1,342
1,503
1,051
1,270
1,914
1,572
1,182
2,094
1,082
1,240
982
1,701
882
1,196
782
1,489
682
2,019
582
1,098
482
715
482
946
482
946
482
946
482
946
482
1,001
482
946
482
660
482
562
482
775
482
776
482
918
482
918
482
918
482
918
482
918
127
PARÁMETROS DEMOGRÁFICOS
Tasas de mortalidad de activos, jubilados y viudas, 1994
Edad
Activos
Jubilados
Hombres
Viudas
Hombres
Mujeres
14
0.00024
0.00020
15
0.00027
0.00022
16
0.00030
0.00025
0.00025
17
0.00034
0.00028
0.00028
18
0.00037
0.00031
0.00031
19
0.00039
0.00033
0.00033
20
0.00040
0.00035
0.00035
21
0.00041
0.00037
0.00037
22
0.00042
0.00045
0.00045
23
0.00043
0.00046
0.00046
24
0.00044
0.00046
0.00046
25
0.00045
0.00046
0.00046
26
0.00046
0.00046
0.00046
27
0.00047
0.00044
0.00044
28
0.00048
0.00040
0.00040
29
0.00049
0.00041
0.00041
30
0.00049
0.00041
0.00041
31
0.00050
0.00042
0.00042
32
0.00051
0.00043
0.00043
33
0.00053
0.00044
0.00044
34
0.00054
0.00046
0.00046
35
0.00056
0.00047
0.00047
36
0.00058
0.00049
0.00049
37
0.00061
0.00051
0.00051
38
0.00063
0.00053
0.00053
39
0.00066
0.00055
0.00055
40
0.00069
0.00057
0.00057
La Seguridad Social en Nicargaua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
Mujeres
131
Tasas de mortalidad de activos, jubilados y viudas, 1994
Conclusión
Edad
41
42
43
44
45
46
47
48
49
50
51
52
53
54
55
56
57
58
59
60
61
62
63
64
65
66
67
68
69
70
71
72
73
74
75
76
77
78
79
80
132
Activos
Hombres
Mujeres
0.00073
0.00077
0.00081
0.00086
0.00092
0.00098
0.00105
0.00112
0.00120
0.00129
0.00139
0.00150
0.00161
0.00172
0.00186
0.00201
0.00218
0.00237
0.00259
0.00284
0.00312
0.00340
0.00369
0.00400
0.00435
0.00476
0.00523
0.00577
0.00641
0.00710
0.00787
0.00869
0.00959
0.01056
0.01161
0.01276
0.01401
0.01537
0.01685
1.00000
0.00060
0.00063
0.00067
0.00071
0.00075
0.00080
0.00085
0.00090
0.00097
0.00104
0.00111
0.00119
0.00127
0.00136
0.00145
0.00156
0.00168
0.00183
0.00199
0.00219
0.00240
0.00261
0.00283
0.00306
0.00331
0.00361
0.00397
0.00440
0.00489
0.00545
0.00605
0.00673
0.00745
0.00826
0.00914
0.01010
0.01116
0.01231
0.01358
1.00000
Jubilados
Hombres
0.00284
0.00312
0.00340
0.00369
0.00400
0.00435
0.00476
0.00523
0.00577
0.00641
0.00710
0.00787
0.00869
0.00959
0.01056
0.01161
0.01276
0.01401
0.01537
0.01685
1.00000
Viudas
Mujeres
0.00219
0.00240
0.00261
0.00283
0.00306
0.00331
0.00361
0.00397
0.00440
0.00489
0.00545
0.00605
0.00673
0.00745
0.00826
0.00914
0.01010
0.01116
0.01231
0.01358
1.00000
0.00060
0.00063
0.00067
0.00071
0.00075
0.00080
0.00085
0.00090
0.00097
0.00104
0.00111
0.00119
0.00127
0.00136
0.00145
0.00156
0.00168
0.00183
0.00199
0.00219
0.00240
0.00261
0.00283
0.00306
0.00331
0.00361
0.00397
0.00440
0.00489
0.00545
0.00605
0.00673
0.00745
0.00826
0.00914
0.01010
0.01116
0.01231
0.01358
1.00000
Tasas de mortalidad de inválidos y huérfanos y tasas de nuevos inválidos y jubilados, 1994
Edad
Inválidos
Hombres
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
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36
37
38
39
40
41
42
43
44
45
46
47
48
49
0.07067
0.06903
0.06748
0.06552
0.06365
0.06188
0.06020
0.05858
0.05715
0.05578
0.05449
0.05328
0.05214
0.05125
0.05045
0.04973
0.04907
0.04836
0.04807
0.04785
0.04774
0.04773
0.04729
0.04791
0.04855
0.04919
0.04983
0.05049
0.05180
0.05317
0.05472
0.05643
Huérfanos
Nuevos inválidos
Mujeres
Hombres
0.04416
0.00149
0.00116
0.00088
0.00065
0.00045
0.00031
0.00020
0.00015
0.00013
0.00014
0.00017
0.00020
0.00022
0.00024
0.00027
0.00030
0.00005
0.00034
0.00011
0.03112
0.00037
0.00020
0.03123
0.00039
0.00021
0.03119
0.00040
0.00024
0.03063
0.00041
0.00031
0.02980
0.00033
0.02871
0.00038
0.02746
0.00044
0.02630
0.00049
0.02535
0.00055
0.02450
0.00057
0.02407
0.00064
0.02434
0.00066
0.02504
0.00072
0.02684
0.00090
0.02782
0.00109
0.02826
0.00123
0.02893
0.00139
0.02958
0.00158
0.02969
0.00181
0.02981
0.00209
0.02992
0.00235
0.03004
0.00258
0.03015
0.00285
0.03021
0.00349
0.03048
0.00416
0.03081
0.00489
0.03166
0.00571
0.03258
0.00659
0.03374
0.00707
0.03494
0.00884
0.03616
0.01053
0.03742
0.01224
Mujeres
Nuevos jubilados
Hombres
Mujeres
0.00005
0.00011
0.00020
0.00021
0.00024
0.00031
0.00033
0.00038
0.00044
0.00049
0.00055
0.00057
0.00064
0.00066
0.00072
0.00090
0.00109
0.00123
0.00139
0.00158
0.00181
0.00209
0.00235
0.00258
0.00285
0.00349
0.00416
0.00489
0.00571
0.00659
0.00707
0.00884
0.01053
0.01224
Tasas de mortalidad de inválidos y huérfanos y tasas de nuevos inválidos y jubilados, 1994
Conclusión
La Seguridad Social en Nicargaua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
133
50
51
52
53
54
55
56
57
58
59
60
61
62
63
64
65
66
67
68
69
70
71
72
73
74
75
76
77
78
79
80
81
82
83
84
85
86
87
88
89
90
91
92
93
94
95
96
97
98
99
100
134
0.05823
0.06045
0.06291
0.06557
0.06844
0.07194
0.07580
0.07996
0.08449
0.08939
0.09226
0.09759
0.10348
0.10986
0.11689
0.12551
0.13564
0.14541
0.15613
0.16791
0.17872
0.18990
0.20205
0.21375
0.22816
0.24532
0.25867
0.27414
0.28957
0.30658
0.32389
0.34023
0.35758
0.37484
0.39303
0.41170
0.43288
0.45491
0.47498
0.49610
0.51836
0.54141
0.56533
0.58927
0.61443
0.64092
0.66846
0.69714
0.72606
0.75645
1.00000
0.03873
0.04011
0.04152
0.04277
0.04462
0.04674
0.04930
0.05211
0.05518
0.05858
0.06096
0.06334
0.06911
0.07320
0.07835
0.08516
0.09277
0.10137
0.11054
0.12089
0.13374
0.14585
0.15892
0.17120
0.18465
0.20015
0.21162
0.22507
0.23805
0.25238
0.26995
0.28541
0.30084
0.31588
0.33110
0.34613
0.36142
0.38574
0.40743
0.42653
0.44578
0.46621
0.48748
0.50984
0.53336
0.55782
0.58242
0.60808
0.63506
0.66336
1.00000
0.01474
0.01715
0.01971
0.02201
0.02453
0.02703
0.03041
0.03358
0.03678
0.03991
0.04304
0.01474
0.01715
0.01971
0.02201
0.02453
0.02703
0.03041
0.03358
0.03678
0.03991
0.04304
0.2546
0.2633
0.1937
0.1741
0.1697
0.1665
0.1632
0.1599
0.1567
0.1523
0.1491
0.1458
0.1414
0.1404
0.1349
0.1316
0.1284
0.1240
0.1209
0.1170
0.1133
0.1097
0.1060
0.1024
0.0988
0.0951
0.0915
0.0878
0.0842
0.0805
0.0769
0.0732
0.0696
0.2546
0.2633
0.1937
0.1741
0.1697
0.1665
0.1632
0.1599
0.1567
0.1523
0.1491
0.1458
0.1414
0.1404
0.1349
0.1316
0.1284
0.1240
0.1209
0.1170
0.1133
0.1097
0.1060
0.1024
0.0988
0.0951
0.0915
0.0878
0.0842
0.0805
0.0769
0.0732
0.0696
Tasa de segundas nupcias y proporción de casados, 1994
Edad
Segundas nupcias
Proporción de casados
Hombres Mujeres Hombres
Edad Segundas nupcias
Mujeres
Hombres Mujeres
Proporción de casados
Hombres
15
0.11281
47
0.00248
0.870
16
0.11040
48
0.00229
0.867
17
0.10646
49
0.00208
0.863
18
0.10160
0.077
50
0.00190
0.860
19
0.09432
0.143
51
0.00173
0.853
20
0.08526
0.207
52
0.00155
0.840
21
0.07220
0.270
53
0.00141
0.837
22
0.05651
0.343
54
0.00126
0.833
23
0.03846
0.407
55
0.00115
0.832
24
0.03040
0.473
56
0.00103
0.830
25
0.02478
0.540
57
0.00094
0.829
26
0.01922
0.600
58
0.00084
0.820
27
0.01630
0.674
59
0.00076
0.810
28
0.01360
0.723
60
0.00069
0.800
29
0.01296
0.750
61
0.00064
30
0.01048
0.770
62
0.00060
31
0.00943
0.787
63
0.00056
32
0.00877
0.803
64
0.00052
33
0.00812
0.813
65
0.00048
34
0.00752
0.820
66
0.00045
35
0.00694
0.827
67
0.00042
36
0.00689
0.837
68
0.00039
37
0.00597
0.847
69
0.00038
38
0.00540
0.848
70
0.00036
39
0.00494
0.849
71
0.00034
40
0.00453
0.850
72
0.00033
41
0.00414
0.851
73
0.00030
42
0.00380
0.853
74
0.00028
43
0.00340
0.857
75
0.00027
44
0.00325
0.860
76
0.00026
45
0.00293
0.863
77
0.00025
46
0.00272
0.867
78
0.00024
La Seguridad Social en Nicargaua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
Mujeres
135
Tasa de nupcialidad de huérfano, tasa de abandono de estudios
y promedio de hijos por asegurado, 1994
Edad
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
36
37
38
39
40
41
42
43
44
45
46
47
48
49
50
51
52
53
54
55
56
57
58
59
60
136
Nupcialidad Abandono
de huérfanos de estudios
0.00902
0.25280
0.01288
0.25710
0.01629
0.28450
0.01928
0.78400
0.02182
0.32500
0.02393
0.28500
0.02560
0.27000
Promedio de hijos
Hombres
Mujeres
0.02
0.08
0.16
0.25
0.36
0.51
0.68
0.82
1.03
1.16
1.33
1.50
1.66
1.84
2.02
2.20
2.40
2.67
2.90
3.01
3.15
3.21
3.30
3.33
3.36
3.34
3.33
3.25
3.15
3.05
2.96
2.86
2.75
2.63
2.50
2.34
2.16
2.01
1.86
1.73
1.59
1.46
1.31
0.02
0.08
0.16
0.25
0.36
0.51
0.68
0.82
1.03
1.16
1.33
1.5
1.66
1.84
2.02
2.2
2.4
2.67
2.9
3.01
3.15
3.21
3.3
3.33
3.36
3.34
3.33
3.25
3.15
3.05
2.96
2.86
2.75
2.63
2.5
2.34
2.16
2.01
1.86
1.73
1.59
1.46
1.31
RESULTADOS DEMOGRÁFICOS
Pensionados por riesgo
Año
Total
Jubilados
Inválidos
Viudas
Huérfanos
1995
43,688
20,264
8,580
6,984
7,860
2000
50,157
23,346
10,561
8,845
7,405
2005
57,403
25,314
13,336
11,118
7,635
2010
67,500
27,886
17,073
13,577
8,964
2015
81,846
34,300
21,469
15,472
10,606
2020
102,612
47,648
25,556
17,536
11,871
Indicadores demográficos
INDICADOR
Distribución por Riesgo (%):
1995
2000
2005
2010
2015
2020
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
Jubilados
46.4
46.5
44.1
41.3
41.9
46.4
Inválidos
19.6
21.1
23.2
25.3
26.2
24.9
Sobrevivientes:
34.0
32.4
32.7
33.4
31.9
28.7
Viudez
16.0
17.6
19.4
20.1
18.9
17.1
Orfandad
18.0
14.8
13.3
13.3
13.0
11.6
Relación Pens/Activos (%):
21.0
21.3
21.4
21.8
22.5
23.3
Jubilados
9.7
9.9
9.4
9.0
9.4
10.8
Inválidos
4.1
4.5
5.0
5.5
5.9
5.8
Sobrevivientes
7.1
6.9
7.0
7.3
7.2
6.7
56.0
58.6
59.5
58.9
58.4
59.6
Jubilados
71.8
72.4
72.4
71.0
68.9
68.7
Inválidos
55.1
55.4
55.7
56.2
57.0
57.8
Edad Promedio, por riesgo:
Viudez
60.3
64.3
66.7
68.2
68.6
69.0
Orfandad
12.4
13.0
12.8
12.7
12.8
12.9
51.9
53.6
54.0
54.0
53.4
54.5
Jubilados
64.3
63.7
62.8
62.4
62.3
62.4
Inválidos
49.9
50.3
51.2
52.0
52.8
52.9
Viudez
63.7
66.2
66.7
67.3
62.9
64.4
Orfandad
11.6
11.6
11.7
11.9
12.0
12.0
Edad Prom. al pensionarse:
Tasa de crecim. anual (%):
3.5
2.5
3.2
3.6
4.8
4.6
Jubilados
5.0
2.1
2.3
2.7
7.2
7.1
Inválidos
3.8
4.4
5.0
5.0
4.4
3.0
Sobrevivientes:
1.4
1.9
3.2
3.7
2.1
2.2
La Seguridad Social en Nicargaua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
139
RESULTADOS FINANCIEROS
Resumen de variables financieras
Variable
1995
2000
2005
2010
2015
2020
Masa Cotizante Anual (Millones)
3,507
4,203
5,017
5,977
7,251
9,037
Salario Promedio
1,404
1,490
1,561
1,612
1,660
1,709
218
331
445
603
818
1,104
Jubilación
134
200
254
337
467
669
Invalidez
55
95
144
205
275
342
Sobrevivientes
29
36
47
61
76
92
19
24
30
39
49
60
9
12
16
22
27
32
384
508
596
688
769
827
Jubilación
510
660
771
931
1,047
1,081
Invalidez
497
694
832
925
986
1,030
Viudez
211
205
208
221
242
265
92
125
166
187
198
207
Gasto en Pensiones (Millones)
Viudez
Orfandad
Pensión Promedio
Orfandad
142
Indicadores financieros
INDICADOR
2000
2005
2010
2015
2020
6.2
7.9
8.9
10.1
11.3
12.2
Jubilación
3.8
4.8
5.1
5.6
6.4
7.4
Invalidez
1.6
2.3
2.9
3.4
3.8
3.8
Sobrevivientes
0.8
0.8
0.9
1.0
1.0
1.0
Viudez
0.5
0.6
0.6
0.7
0.7
0.7
Orfandad
0.3
0.3
0.3
0.4
0.4
0.4
6.2
7.9
8.9
10.1
11.3
12.2
Hombres
7.2
9.5
10.6
11.8
12.7
13.2
Mujeres
4.1
4.6
5.4
6.8
8.5
10.2
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
Jubilación
61.6
60.5
57.1
55.9
57.1
60.6
Invalidez
25.4
28.8
32.4
34.0
33.6
31.0
Sobrevivientes
13.1
10.8
10.5
10.1
9.3
8.4
Viudez
8.8
7.1
6.8
6.5
6.0
5.5
Orfandad
4.3
3.6
3.7
3.6
3.3
2.9
27.4
34.1
38.2
42.7
46.3
48.4
Jubilación
36.3
44.3
49.4
57.7
63.1
63.2
Invalidez
35.4
46.6
53.3
57.4
59.4
60.2
Sobrevivientes
21.6
22.1
24.0
25.3
26.5
27.6
15.0
13.8
13.3
13.7
14.6
15.5
6.5
8.4
10.6
11.6
11.9
12.1
0.0
7.5
5.8
6.5
6.7
6.2
Jubilados
0.0
6.8
4.6
6.5
7.9
7.7
Inválidos
0.0
9.8
8.1
6.8
5.5
3.8
Sobrevivientes:
0.0
5.0
5.4
5.3
3.8
3.7
Viudez
0.0
4.5
4.7
5.3
3.6
4.3
Orfandad
0.0
5.9
6.6
5.2
4.0
2.7
Prima de Reparto (%)
Prima de Reparto por Sexo
Distribución del Gasto en Pensiones (%)
Pensión Prom. como Porcentaje
del Salario Promedio (%)
Viudez
Orfandad
Tasa de crecimiento anual del
Gasto en Pensiones (%)
1995
La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
89
XIII:
XIII: EVALUACION DE LAS PROPUESTAS
DE REFORMA
En el decenio del 90 se han presentado algunos planes de reforma de la seguridad social
en Nicaragua. Esta sección primero revisa brevemente dos propuestas: una presentada por la
OIT en 1991 y otra por el INSS en 1992. El grueso de la sección se dedica a analizar una propuesta mucho más elaborada, preparada por el INSS en 1996 (llamada propuesta Rizo, pues él
era el Director del INSS en ese tiempo). Primero se resumen los tres componentes de la propuesta: salud, riesgos profesionales y pensiones (IVM). Luego se analiza más profundamente la
propuesta en pensiones (IVM) y finalmente se realiza una evaluación actuarial de aquélla para
determinar su factibilidad.
A.
Las Recomendaciones de la OIT: 1990
En 1990, la Organización Internacional del Trabajo (OIT), a solicitud del INSS, realizó una
evaluación que dió como resultado un informe en 1991 que contenía las recomendaciones siguientes: (1) separar los programas del INSS, de las Pensiones Especiales a cargo del Estado, y
de los servicios del Ministerio de Salud (MINSA); (2) establecer una mejor coordinación entre el
INSS y el MINSA para mejorar las prestaciones de salud de los asegurados; (3) suprimir las medidas dictadas en 1982 que redujeron los años de cotización y aumentaron las tasas de reemplazo en el programa IVM; (4) modernizar los procedimientos de afiliación y control del pago de
las contribuciones para reducir la enorme mora; y (5) extender la cobertura de la población a
nuevos grupos de trabajadores (ver también sección X-A).
De todas las recomendaciones anteriores sólo se siguió la tercera ya que se derogaron las
normas que flexibilizaban las condiciones de acceso, aspecto que tuvo un impacto positivo en
las finanzas del INSS. Por otra parte, en 1992, se introdujo un Plan de Reajuste de las Pensiones al efecto de incrementar el valor de las mismas que, por efecto de la hiperinflación, habían
caído a la mitad en 1980-91, a pesar de aumentos efectuados en 1989-91. Esta medida, aunque no restituyó el valor real de la pensión promedio al nivel de 1980, incrementó considerablemente la pensión. Pero como no se aumentaron las contribuciones, ni se redujo significativamente la mora, ni se crearon otras fuentes de ingreso, la medida afectó negativamente las finanzas del INSS. La implantación de las otras recomendaciones de la OIT hubiera compensado
al menos el costo del aumento de las pensiones.
B.
La Primera Propuesta del INSS: 1992
En 1992 el INSS, con apoyo del PNUD, elaboró sendas propuestas para la reforma de salud
y pensiones. La primera recomendaba: (1) otorgar atención de salud diferenciada de la del
MINSA a los asegurados del INSS y sus familiares dependientes; (2) como INSS no tiene infraestructura hospitalaria propia (ya que se la traspasó a MINSA en los 80) deberían utilizarse servicios externos mediante contratos con el INSS; y (c) los asegurados tendrían libre elección entre
establecimientos públicos y privados (aunque podría haber población asignada en ciertos casos)
y el INSS supervisaría el sistema (Mendoza 1993). Esta propuesta se siguió, dando lugar en
1993 a la retención del 9% y el establecimiento de las Empresas Médicas Previsionales ya disLa Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
91
cutidas en la primera parte de este estudio.
La propuesta de reforma de pensiones hacía las siguientes recomendaciones: (1) crear un
programa de capitalización plena e individual (CPI) al que contribuirían obligatoriamente el empleador, el asegurado y el Estado; (2) el sistema sería administrado por el INSS que recaudaría
las contribuciones, mantendría las cuentas individuales e invertiría los fondos; y (3) la distribución del rendimiento del referido fondo entre las cuentas individuales se haría en forma "solidaria" favoreciendo a los asegurados de menores ingresos (Mendoza 1993). Esta propuesta era vaga, tenía problemas conceptuales y no fue implantada, pero algunos de sus elementos fueron
retomados en la posterior propuesta del INSS.
C.
El Informe de la Comisión Técnica Internacional de la OIT-AISS-CISS-OISS2. 1995.
1.
Antecedentes
En octubre de 1994, a invitación de la Presidencia Ejecutiva del INSS, se constituyó la Comisión Técnica Internacional para la evaluación del régimen de IVM. Los días 1° y 2 de diciembre de 1994, sesionó la Comisión en Managua, estableciendo un plan de trabajo e identificando
medios de acción para obtener la información y las evaluaciones actualizadas que les permitiesen efectuar recomendaciones al respecto.
Los objetivos identificados por la Comisión se centraron en el análisis de la situación financiera del régimen de IVM; el análisis de opciones de cambio y modernización; la identificación de opciones de reforma considerando modificaciones a la ley vigente o bien en el marco de
una nueva legislación; la identificación de los requisitos y condiciones para el adecuado funcionamiento del régimen, las fuentes de financiamiento, así como los costos y beneficios esperados; y por último, formular propuestas concretas al INSS.
Para brindar apoyo a la Comisión, el INSS integró un Grupo de Trabajo Técnico de Apoyo
cuyas tareas fundamentales fueron la actualización del estudio actuarial del régimen de IVM
elaborado previamente por la OIT así como efectuar los cálculos correspondientes a las opciones identificadas por la Comisión. Cabe señalar que por razones de tiempo, así como logísticas,
fue imposible efectuar la evaluación de las alternativas de reforma identificadas.
A partir de los estudios disponibles, la Comisión analizó varios escenarios: Primero: mantenimiento del sistema actual pero modificado y perfeccionado; segundo: substitución del sistema actual por otro basado exclusivamente en un sistema de ahorro individual; y tercero: integración de un sistema mixto.
2.
Situación del Régimen de IVM
Los resultados obtenidos por la Comisión con respecto a la actualización de la Valuación
Actuarial previa de la OIT, confirmaron la tendencia de la evolución demográfica de la población
asegurada así como de su tendencia financiera, lo que implicaba necesariamente la adopción
2
Cabe señalar que si bien el Dr. Julio Bustamante Jeraldo, Superintendente de Administradoras de Fondos de Pensiones de Chile,
participó en la primera reunión de la Comisión, no participó en los trabajos y recomendaciones posteriores, quedando pendientes
sus comentarios de ser incluidos en las conclusiones y recomendaciones de la Comisión.
89
La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
de medidas que modifiquen dichas tendencias. La Comisión destacó una serie de problemas de
problemas en el INSS entre los cuales destaca su continuo y creciente déficit; el no respeto del
régimen de primas escalonadas estipulado en la Ley por lo que en la práctica el régimen ha pasado de ser de capitalización parcial colectiva intermedia a un régimen de reparto anual; los excesivos gastos administrativos, la ausencia de estudios actuariales para el respaldo de decisiones; la transferencia sistemática de fondos entre regímenes; la excesiva mora y la mejora de
prestaciones sin la correspondiente identificación de la fuente de financiamiento.
3. Tres escenarios Posibles: Requisitos y Consecuencias
a. Mantenimiento del Sistema Actual, Modificado y Perfeccionado
Una de las opciones que fueron analizadas por la Comisión fue el mantenimiento del sistema actual, perfeccionando dos elementos fundamentales. El primero de ellos correspondiente
al funcionamiento del seguro y el segundo correspondiente a los ajustes necesarios para garantizar su factibilidad en el futuro. En lo que respecta al primero de los elementos, la Comisión
sugirió las siguientes medidas: separar rigurosamente, contable y presupuestalmente, los ingresos que corresponden al régimen de IVM de cualquier otro tipo de ingresos y gastos correspondientes a otros regímenes; agilizar y facilitar el procedimiento de cobro a los empleadores;
perfeccionar los registros de la cuenta individual de los trabajadores; efectuar un mayor control
de los gastos de administración; intensificar los controles en los procedimientos de clasificación
de la invalidez y por último liberarse gastos que no le son propios al régimen y que están precipitando su descapitalización. En lo que respecta a los ajustes necesarios para garantizar la viabilidad, la Comisión propuso la actualización de la cotización; considerar un aumento gradual
de la edad de retiro; revisar la fórmula para determinar el salario base y revisión de los períodos
de calificación.
En virtud de la situación financiera del régimen y la legislación constante, es decir sin considerar las recomendaciones antes señaladas, la Comisión estimó que, independientemente del
sistema adoptado, una elevación de la contribución era inevitable. Para la elevación de dicha
contribución, la Comisión planteó varias alternativas: elevar la contribución del 5.5% al 10.0%
del salario; incrementar las contribuciones en 1.0% anual durante los próximos 5 años hasta
alcanzar 10.5%; aumentar las contribuciones en 0.5% cada año durante los próximos 11 años
hasta alcanzar un 11.5% del salario. Vale señalar que la Comisión señaló que los mencionados
niveles de incremento se verían reducidos de ponerse en aplicación las recomendaciones brindadas. De los resultados de los cálculos de la Comisión puede deducirse que cuanto más se difiera el proceso de refinanciamiento, más elevado será el nivel de contribución al que habrá que
llegarse, ya que el valor de los derechos en curso de adquisición de los trabajadores asegurados
y el de las pensiones en curso de pago será cada vez mayor en el tiempo. De acuerdo con la
Comisión, la mayor fortaleza de este escenario, es la de no implicar gastos de transición que
resultarían inevitablemente del cambio a otro sistema.
b. Substitución por un Sistema de Cuentas de Ahorro individual.
La Comisión subrayó el hecho de que la substitución del sistema actual por uno de cuentas de ahorro individual constituiría un abandono del concepto de seguro y de distribución del
90
riesgo, elementos ambos, presentes en todos los sistemas públicos de los países desarrollados
de economía de mercado. Subrayó la Comisión que la experiencia latinoamericana demuestra
que
la
viabilidad
de
este
tipo
de
sistemas
radica
en
múltiples
91
La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
elementos entre los que destacan niveles de contribución no menores al 10.0% de los salarios,
tasas reales de rendimiento de largo plazo positivas y superiores al 4.0% anual y altas densidades de cotización. Lo anterior implica al igual que en la primera opción analizada que la tasa de
contribución prácticamente se duplique. Por el otro lado y aún considerando los importantes
esfuerzos que se han hecho, no parece por el momento que en Nicaragua sea posible obtener
para importantes volúmenes de inversión tasas superiores al 4.0% anual y mucho menos altas
tasas de cotización.
Especial énfasis puso la Comisión en el hecho de que el sistema analizado bajo esta alternativa no es exclusivamente de ahorro, sino más bien de ahorro y consumo y que tiene innumerables vinculaciones e interdependencias con los sistemas económico y financiero nacional y
con la capacidad de éstos de absorber eficientemente el cúmulo de capitales individuales.
Igualmente, la Comisión analizó el proceso y los costos de la transición del sistema actual a
uno basado en el ahorro individual y señaló que dichos costos pudiesen alcanzar el 5.0% del
PIB en los primeros 15 años de la transición. Una posibilidad de financiamiento de dicha transición sería una mayor participación del Presupuesto Nacional lo que no parece factible o bien
incrementar la cotización a niveles mayores para considerar los costos de transición, posibilidad que parece inalcanzable dada las condiciones de la economía doméstica de los trabajadores
así como la necesidad del sector productivo de incrementar su competitividad.
Por todo lo anterior, los condicionamientos de las variables macroeconómicas, la situación
salarial y laboral, así como las condiciones intrínsecas de los sistemas de ahorro individual parecen inalcanzables por lo pronto en Nicaragua a juicio de la Comisión.
c. El sistema mixto
Como tercera opción, la Comisión analizó la posibilidad de considerar un régimen general
de prestaciones definidas que sea complementado por uno o varios regímenes de ahorro individual, conforme la capacidad económica de los diferentes sectores. Al menos el pilar de prestaciones definidas y uno de ahorro individual serían obligatorios e interrelacionados siguiendo la
experiencia de numerosos regímenes similares de países desarrollados, evidentemente con las
adecuaciones a la realidad Nicaragüense. La adopción de un sistema de este tipo necesariamente implica la elaboración de estudios preliminares que garanticen su viabilidad financiera, su
respeto a las Normas Internacionales del trabajo y que reflejen la voluntad y las posibilidades
de los nicaragüenses.
D. La Propuesta de Julio Bustamante en Pensiones: 1995
En 1995, a solicitud del INSS, el Superintendente de las AFPs de Chile, Julio Bustamante,
con un equipo de asesores chilenos, elaboró un estudio y propuesta de reforma del programa
IVM del INSS; dicha propuesta fue concluída posiblemente a fines de 1995 y nunca dada a la
publicidad (Bustamante et al. 1995). Antes de la referida propuesta, Bustamante y su equipo
prepararon un diágnóstico de IVM pero éste no se pudo obtener.
1. Descripción General del Estudio Bustamante
El estudio Bustamante consta de tres partes principales: (1) una descripción brevísima,
92
menos de 3 páginas, de las tres alternativas de reformas a los sistemas de pensiones "tradicionales", o sea, modelos público-reformado, mixto y sustitutivo (compárese con la descripción y
análisis comprensivo y profundo que de dichas alternativas se hace en la sección XII de nuestro
estudio); (2) alternativas para la reforma de IVM en Nicaragua (en que se analiza la viabilidad de
dos modelos: el perfeccionamiento del sistema actual y el modelo sustitutivo); y (3) la propuesta
en sí (una mezcla de los tres modelos descritos en la primera parte).
La segunda parte del estudio, primeramente analiza la alternativa de perfeccionar el sistema existente y recomienda una serie de medidas atinadas para mejorarlo, pero concluye que
éstas sólo podrán resolver algunos problemas y que subsistirán otros de fondo que no podrán
ser resueltos o que pudieran enfrentarse con otro tipo de reforma. Seguidamente, Bustamante
analiza el sistema sustitutivo de corte chileno (con CPI, contribuciones definidas, beneficios indefinidos y administración privada), con dos alternativas: el traspase obligatorio de todos los
actuales asegurados (e incorporación de los futuros) al nuevo sistema, y el traslado voluntario
(dando la opción a los actuales asegurados para quedarse o mudarse, pero haciendo obligatoria
la incorporación de futuros ingresantes en el mercado de trabajo). Al juzgar la viabilidad de las
dos alternativas del modelo sustitutivo en Nicaragua, Bustamante (que debe recordarse es el
Superintendente de este sistema en Chile) llega con gran honestidad profesional a una conclusión negativa rotunda que, por su importancia, citamos por entero a continuación:
"En el caso de Nicaragua optar por cualquiera de estas alternativas [obligatoria o voluntaria
del modelo chileno], incurriría en elevados costos para el Estado. La primera de ellas podría considerarse descartada por el alto costo que significaría, el que se estima que Nicaragua no estaría
en condiciones de enfrentar dado el déficit fiscal actual y la situación económica del país. En tanto, la segunda alternativa, si bien genera menores costos, éstos existen de todos modos y podrían
ser bastante significativos, dependiendo del éxito que alcance la reforma."
Entre los obstáculos insalvables para implantar el modelo sustitutivo en Nicaragua, el estudio de Bustamante menciona las siguientes: (a) el costo fiscal en Chile ha sido de más del 4%
del PIB anual o el 17% de los ingresos fiscales totales, pero, con anterioridad, Bustamante ha
advertido que la reforma no puede contar con apoyo fiscal; (b) los bajos niveles salariales en Nicaragua que serían fuertemente gravados por altas cotizaciones, mientras que el nivel de las
pensiones serían bastante modestas; y (c) la no existencia de un mercado de capitales y una industria del seguro, los cuales son elementos decisivos para implantar el modelo sustitutivo de
CPI. Como resultado de este análisis se concluye lo siguiente:
"En conclusión, se estima que en razón a los altos costos para el Estado, tanto inmediatos
como a futuro, de la sustitución del sistema de reparto por uno puro de capitalización individual,
y al bajo nivel de los salarios de los trabajadores nicaragüenses, no se recomienda esta alternativa de solución"
2. Caraterísticas Generales de la Propuesta
La tercera parte del estudio contiene la propuesta que es la siguiente: (1) se mantiene el actual programa de IVM del INSS con carácter obligatorio, pero dividido en dos subsistemas, y (2)
se crea un nuevo sistema de pensiones complementario, de carácter voluntario.
93
La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
El sistema obligatorio se divide en dos subsistemas: (a) "Transitorio", en el cual se mantendrán los actuales asegurados de 45 ó más años de edad y los actuales pensionados; y (b) "Permanente", en el cual se incorporarán los actuales asegurados de menos de 45 años y los futuros ingresantes del mercado de trabajo. El sistema voluntario pagará pensiones complementarias a los dos subsistemas del obligatorio, se basará en capitalización plena e individual (CPI) y
será administrado por administradoras privadas iguales a las chilenas: Entidades Gestoras de
Pensiones Complementarias (ESPC). A continuación se describe en más detalle los tres componentes de la reforma propuesta.
3. Sistema Obligatorio: Transitorio y Permanente
El sistema obligatorio (en sus dos subsistemas) continuará siendo administrado por el
INSS pero con algunas modificaciones. El programa IVM será separado (en sus recursos, administración, etc.) de los otros programas del INSS, y los dos subsistemas también estarán separados. En el INSS se creará una Junta de Control del sistema obligatorio, entre cuyas funciones
estará elaborar un informe técnico (basado en una auditoría externa) sobre el cumplimento de
las normas de fucionamiento del mismo. Dicha Junta tendrá tres miembros: el Presidente Ejecutivo del INSS y dos personas nombradas por el Presidente de la República con la aprobación
de la mayoría de la Asamblea Legislativa. Se nombrará a un funcionario del INSS como Gerente
General del Seguro IVM, el cual reportará al Presidente Ejecutivo del INSS, y también se nombrará un Gerente de Supervisión de las EGPC.
a. Subsistema Transitorio
Este subsistema incorporará a todos los asegurados actuales en IVM-INSS que tengan 45 ó
más años de edad, así como a los pensionados en curso de pagos y a aquéllos que se pensionen
en el futuro en este subsistema. De manera que el subsistema Transitorio queda cerrado y
eventualmente desaparecerá (cuando todos los asegurados activos y pasivos mueran) y se quedará con los asegurados más viejos. El traslado de todos los asegurados menores de 45 años
del susbsistema Transitorio al Permanente, implicará una pérdida estimada de 73.5% de los actuales ingresos por contribuciones del primero. El porcentaje es tan alto porque la mayoría de
los asegurados actuales son jóvenes con ingresos relativamente altos, especialmente aquéllos
que están entre 30 y 44 años.El subsistema Transitorio, por tanto, incurrirá en un fuerte déficit
financiero en su inicio: 58.5% (en el año 1994) del gasto actual anual en pensiones; como no
puede contarse con apoyo fiscal (una limitante obviamente impuesta por el gobierno) habrá que
solventar el déficit con las medidas siguientes:
a) Aumentar la tasa de contribución para IVM del 5.5% actual al 9%: un 2.5% de incremento
para el empleador y un 1% para el trabajador;
b) Aumentar la edad de jubilación o retiro por vejez de 60 a 65 años; este aumento puede
hacerse de manera gradual (por ejemplo: un año de edad por año calendario) o de una sola
vez;
c) Mejorar el sistema de calificación de invalidez; el gasto de pensiones por invalidez es elevado
y ha crecido aceleradamente desde 1991 probablemente debido a deficiencias en la calificación y recalificación de la invalidez;
94
d) Reforzar el control de la morosidad; a fin de desincentivar la mora, las deudas previsionales
deberán ser ajustadas a la inflación y los intereses deberán fijarse en relación a las tasas de
interés del mercado y no en términos nominales;
e) Aumentar el número de años para acceder a la pensión de vejez; actualmente se exige para
las pensiones de vejez un mínimo de 15 años de contribuciones; pero los asegurados de 60
años tienen un promedio de 20 años de contribuciones, por lo tanto, deberán elevarse éstas
de 15 a 20 años; y
f) Perfeccionar la gestión de inversiones; se recomienda considerar sólo criterios de rentablidad
privada en la inversión de la reserva.
El Subsistema Transitorio tendrá una reserva constituída por la actual reserva de IVM y
otros activos como deudas por contribuciones, créditos y activos fijos no relacionados con el giro de la institución. (Aunque no está claramente especificado en la propuesta, el subsistema
Transitorio parece estar basado en un régimen de capitalización parcial colectiva, con solidaridad, contribuciones no definidas y beneficios definidos.) Debido a la difícil situación que atraviesa Nicaragua, la probabilidad de recuperación de las deudas es baja, por lo que podría explorarse enajenar la cartera a una o varias empresas privadas especializadas en la cobranza de
adeudos. En cuanto a los activos físicos no relacionados con el giro, se recomienda enajenarlos
y convertirlos en activos financieros.
b. Subsistema Permanente
Este Subsistema es obligatorio para todos los asegurados actuales en IVM-INSS que tengan menos de 45 años de edad y para los futuros que ingresen en el mercado de trabajo. De
nuevo, éste es un sistema sustitutivo que, al desaparecer el subsistema Transitorio, se convertirá en el fundamental.
El Subsistema Permanente tendrá un régimen financiero de capitalización plena e individual (CPI), contribuciones definidas y beneficios (pensiones) indefinidos. Los ingresos por contribuciones se abonarán en la cuenta individual del asegurado, a la que se añadirá el rendimiento de la inversión. Las cuentas individuales para vejez se abrirán con un saldo contable
igual al aporte reconocido por las contribuciones a IVM antes de la reforma (una especie de bono de reconocimiento). Estas cuentas serán inembargables y no podrán constituirse como garantía de operaciones de crédito.El seguro de invalidez y muerte se iniciará sin pensiones en
curso de pago y con las modificaciones indicadas en el Subsistema Transitorio.
La tasa de contribución será 9% sobre el salario, igual a la del Subsistema Transitorio, pero con una distribución diferente: 5% para abonar a la cuenta individial (retiro por vejez); 2%
para el seguro de invalidez y muerte; 0.5 % para gastos de administración; y 1.5% para traspasar al Subsistema Transitorio (a fin de ayudar a reducir su déficit).
Financieramente el Subsistema Permanente estará organizado como un único fondo de
pensiones pero con tres tipos de cuentas: (a) la cuenta individual de retiro por vejez; (b) la reserva del seguro de vejez; y (c) la reserva del seguro de invalidez y muerte.
95
La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
4. Sistema Voluntario de CPI y Administración Privada
Este sistema es opcional para todos los asegurados que pertenezcan al sistema obligatorio
y se crea para que aquéllos que tengan un salario adecuado puedan aumentar la tasa de reemplazo al tiempo de retiro de vejez, de un 50% estimado en el sistema obligatorio a un 75%
(añadiendo un 25% del sistema voluntario), del salario promedio en los últimos 10 años de trabajo del asegurado. No se descarta la posibilidad de que pueda ser obligatorio para asegurados
de alto ingreso. El sistema se basará en la CPI, contribuciones definidas, beneficios indefinidos
y cuentas individuales (como en el Subsistema Permanente) pero su administración será privada por las EGPC.
Cuando el asegurado o beneficiario de este sistema reúna los requisitos para pensionarse
por vejez, invalidez o sobrevivencia, podrá disponer del fondo acumulado en su cuenta individual, optando por una de las dos modalidades siguientes: (a) renta mensual vitalicia contratada
con una compañía de seguros privada que recibirá hasta que fallezca el asegurado o su beneficiario; y (b) pensión programada a través de la EGPC, basada en el fondo acumulado, del cual
podrá hacer retiros periódicos según el programa preestablecido.
Las EGPC se organizarán como sociedades anónimas de giro exclusivo (como en Chile) a
fin de que no se comprometan los recursos previsionales ni se ponga en peligro las pensiones
de los asegurados. Las EGPC serán vigiladas y controladas por el Gerente General de EGPC dependiente del Presidente Ejecutivo del INSS. Se exigirá a éstas un capital mínimo el cual deberá
ser suscrito y pagado al momento de otorgarse la autorización para su operación; dicho capital
deberá ser razonablemente bajo para facilicitar la competencia y razonablemente alto para dar
seguridad mínima al sistema. A cambio de los servicios prestados a los asegurados, las EGPC
cobrarán comisiones que serán establecidas libremente por ellas, pero con un valor máximo fijado por ley, de carácter uniforme para todos los asegurados y anunciadas públicamente para
conocimiento general. Todo asegurado podrá cambiar libremente de EGPC con un límite de una
vez al año.
5. Comentarios sobre la Propuesta
La propuesta se sale de los modelos existentes para crear un nuevo modelo híbrido, una
combinación de sustitutivo y mixto voluntario. Por ejemplo, el cierre del Subsistema Transitorio
y su eventual reemplazo por el Subsistema Permanente es típico del modelo sustitutivo, pero la
administración del sistema obligatorio por el seguro social (INSS) y la vigilancia de las EGPC
por una gerencia de aquél, son innovaciones interesantes que probablemente respondan a evitar una violación constitucional. También es único que una parte de la contribución del subsistema Permanente (con CPI) se traspase al subsistema Permanente. Por otra parte, el mantenimiento de la contribución del empleador en el sistema obligatorio (en ambos subsistemas) no es
original, pues ya hemos visto que esto se ha hecho también en reformas de tipo sustitutivo como las de El Salvador y México. Además, si se hubiese eliminado dicha contribución, el déficit
del subsistema Transitorio hubiera sido aún mayor y hubiera obligado a aumentar aún más la
contribución del asegurado y/o forzar un subsidio fiscal al sistema. Tampoco el sistema voluntario de pensiones complementarias no es innovativo pues hemos visto que existe en varios países de la región.
96
La propuesta ciertamente protege al Estado para no aumentar la carga fiscal, pero en el
sistema obligatorio incrementa las contribución combinada de asegurados y empleadores en un
63%, una carga pesada, especialmente para los trabajadores en los momentos actuales. La
propuesta no es específica sobre las pensiones no contributivas; si asumimos que las mismas
son traspasadas al Tesoro, entonces habrá un aumento en el costo fiscal también. Por último,
debe destacarse que la propuesta no ofrece cálculos actuariales que la fundamenten (como es el
caso en la propuesta de la Fundación Ebert) y, por tanto, no puede ser evaluada su viabilidad
financiera y actuarial (es posible que dichos cálculos hayan sido hechos, pero no aparecen en la
propuesta que logramos obtener).
Aunque no compartimos los elementos esenciales de esta propuesta, hay algunos aspectos
de la misma que nos parecen adecuados y que están en nuestra propia propuesta. La propuesta de Bustamante podrá ser debatible y carecer de base actuarial, pero es clara y hecha de manera profesional. Sin embargo, como veremos mas tarde, la misma se utilizó con cambios importantes y confusiones conceptuales y técnicas para elaborar la propuesta Rizo en pensiones.
E
La Segunda Propuesta del INSS (Rizo) en Salud y Riesgos Profesionales: 1996
Esta propuesta de reforma fue elaborada durante la administración del INSS por Simeón
Rizo Castellón y comprende tres componentes: salud, riesgos profesionales y pensiones (Rizo
1996). En esta sección se analizan los dos primeros componentes, y se deja el de pensiones para la sección siguiente.
1. Salud: El "Nuevo Modelo de Salud Previsional" básicamente ratifica la práctica de las
Empresas Médicas Previsionales iniciada en 1993 aunque desarrolla más algunos aspectos y
propone mejoras para el futuro.
2. Riesgos Profesionales: El "Nuevo Modelo de Riesgos Profesionales", por lo contrario, contiene varias recomendaciones innovativas y positivas:
a. Separación de los servicios y el fondo del programa de riesgos profesionales (RP), de los
de pensiones (IVM) y salud (EM). Los objetivos de esta separación son: (i) proveer mejores incentivos a la afiliación del trabajador y reducir la evasión, mora y subdeclaración de ingresos, suministrando atención de salud especializada (preventiva, curativa y rehabilitadora) a los asegurados en RP; (ii) permitir una evaluación de los costos de RP y hacer más transparente el financiamiento de este programa; y (c) evaluar actuarialmente las reservas del programa de RP a fin
de determinar su situación y la prima adecuada.
b. Sustitución de la actual contribución fija del 1.5% a cargo del empleador por una diferenciada según el riesgo (de 0 a 8%), de manera que a mayor grado de siniestralidad más alta la
prima y viceversa. Los propósitos de la prima diferenciada son: (i) crear incentivos para las empresas que reducen la siniestralidad y castigos para aquéllas que tienen alto riesgo (pero esto
debe tener en cuenta la naturaleza de la ocupación y el riesgo normal correspondiente); (b) evitar el subsidio disfrazado de las empresas con baja siniestralidad a las de alta siniestralidad; y
(c) lograr una mejor evaluación del costo del sistema a fin de fijar una prima adecuada.
97
La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
c. Enfasis en la prevención de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales. Los objetivos de esta medida son: (i) reducir la siniestralidad en general y aumentar la seguridad en el
trabajo y la productividad laboral; y (ii) reducir los costos de atención curativa y rehabilitadora
y de las prestaciones monetarias. A los efectos de lograr este objetivo el INSS, en coordinación
con el Ministerio del Trabajo y MINSA, llevará a cabo programas de educación y divulgación y
capacitación en las empresas, y mejorará el sistema de inspección de RP.
El INSS será responsable de todas las medidas anteriores, excepto la atención médica y de
rehabilitación que será proporcionada a través de hospitales públicos y privados debidamente
acreditados y supervisados por el INSS; el asegurado elegirá libremente entre estos. El INSS reporta que esta reforma está implantada en 10 departamentos del pais, cubriendo al 94% de los
asegurados en RP y habiendo acreditado a 11 unidades de atención públicas y 5 privadas (Rizo
1996). No está claro, sin embargo, si ya se ha establecido la prima diferenciada que debería
comenzar después de un año de introducción de la reforma. Es esencial conducir un estudio
más amplio para determinar el avance de la reforma y evaluar sus resultados
F.
La Segunda Propuesta del INSS (Rizo) en Pensiones: 1996
Aunque la propuesta se identifica con el ex-Director Rizo (1996), parece haber sido influenciada por el Actuario José León Sánchez del INSS ( Sánchez 1996). Si bien los dos documentos
son similares en muchos sentidos, hay secciones importantes que aparecen en Sánchez y no en
Rizo, y el primero elabora algunos aspectos de la propuesta que son presentados de manera esquemática por el segundo. Seguiremos en esta sección el texto de Rizo, pero incorporaremos
elementos del documento de Sánchez cuando sea necesario (haciéndolo notar).
1.
Principios y Presupuestos
1.
Continuidad administrativa y financiera de las obligaciones contraídas por el INSS-IVM
en el tiempo en que ha operado, compromiso de financiar las pensiones (de vejez, invalidez y muerte) en curso de pago a la fecha de inicio de la reforma.
2.
Solidaridad entre los asegurados con mayor y menor ingreso, a través de transferencias
(entre los dos sistemas) y un límite máximo en el monto de la pensión.
3.
"Mantenimiento del sistema de reparto, combinado con un sub-sistema complementario
paralelo y/o de capitalización individual en cuentas únicas de cada trabajador", más posibilidad de afiliación a un sistema adicional voluntario. Esto es confuso pues puede interpretarse de tres formas: modelo sustitutivo, paralelo o mixto. Aparentemente, la propuesta contem-pla la desaparición paulatina del actual programa de INSS-IVM y su sustitución por un programa de CPI con administración privada.
Libertad de escogencia individual por el asegurado de la administración financiera de su
fondo de retiro. Incorporación de empresas privadas o públicas para mejorar la eficiencia y optimizar los recursos financieros (Sánchez, 1996).
98
4.
Contribuciones tripartitas del trabajador, empleador y el Estado.
5.
No modificaciones en las actuales condiciones de acceso (edad mínima de retiro, años de
contribución, cálculo de la pensión) ni en la tasa de contribución, "aunque variaciones
en esos requisitos en el mediano plazo, afianzaría, daría mayor estabilidad y solidez en
el largo plazo al modelo propuesto."
El modelo propuesto debe alcanzar los objetivos siguientes: (a) obtener por sí mismo (sin
responsibilidad del Estado, a fin de no aumentar el déficit fiscal) los recursos financieros suficientes para pagar las pensiones en curso de pago al tiempo de comenzar la reforma, así como
el costo de la transición (incluyendo el bono de reconocimiento) a fin de tener un equilibrio financiero; (b) proteger al asegurado de manera adecuada frente a los riesgos de vejez, invalidez y
muerte, incrementando las pensiones; (c) generar ahorro, fortalecer el mercado de capital y
apoyar el crecimiento económico; y (d) conseguir una cobertura poblacional mayor, incrementar
el número de cotizantes y disminuir la mora (Rizo 1996 y Sánchez 1996).
2.
Características del Sistema Propuesto
a.
Tres Pilares y Sistemas "Transitorio" y "Permanente"
La propuesta estructura el sistema en tres pilares o componentes, los dos primeros obligatorios y el tercero voluntario: (i) la seguridad social, que garantizaría una pensión mínima de
subsistencia y tendría carácter solidario; (ii) un programa de capitalización plena e individual
(CPI) que pagaría una pensión basada en el fondo acumulado en la cuenta individual del asegurado (no está claro si este pilar tendría o no cierto elemento de solidaridad) y administrado por
organizaciones privadas; y (iii) el ahorro individual voluntario (sin solidaridad). No está claro en
la propuesta: si la pensión mínima del primer pilar es parte de la seguridad social (como en un
modelo mixto) o se administra por organizaciones privadas (como en el modelo sustitutivo),
tampoco queda claro si el segundo pilar constituye una pensión complementaria (como en el
modelo mixto) o si se trata de la pensión fundamental (como en el modelo sustitutivo)
En un principio la propuesta tampoco es clara sobre la forma en que evolucionará dicha
estructura, pues se refiere a un “Siste-ma Transitorio” y un “Sistema Permanente”. No obstante,
luego del análisis de toda la propuesta, concluímos de manera tentativa que se trata de una
sustitución paulatina del sistema público actual (INSS-IVM), por un sistema de CPI, con administración privada, de tipo chileno (según se describió en la sección XII-B-4a).
Sin embargo, a diferencia de Chile (que permitió a todos los asegurados iniciales escoger,
dentro de un plazo, entre quedarse en el sistema antiguo o mudarse al nuevo), la propuesta sigue el "corte" por edad (practicado en Colombia, El Salvador y Uruguay) para determinar quien
se queda en el Sistema Transitorio y quien se pasa al Sistema Permanente. Los actuales asegurados cotizantes con edad de 45 años y más, así como los pensionados actuales, se quedarían
obligatoriamente en el Sistema Transitorio (INSS-IVM). Este último quedaría cerrado, o sea, no
aceptaría nuevos afiliados, por lo que desaparecería paulatinamente. Los asegurados actuales
menores de 45 años, así como las nuevas generaciones de ingresantes, cualquiera que fuese su
edad, se incorporarían de manera obligatoria al Sistema Permanente. El corte de edad que se
propone es muy similar al que se usó en Uruguay (menos y más de 40 años).
99
La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
b.
Pensiones (Incluyendo una Mínima) y Financiamiento
El Sistema Transitorio otorgaría las pensiones según la legislación vigente (sin cambios en
las condiciones de acceso) y sería financiado con la actual contribución tripartita del 5.5% (aparentemente con igual distribución), más las reservas existentes en el INSS-IVM a la fecha de
inicio de la reforma, más un aporte solidario proveniente de un "porcentaje" (sin determinar) de
la “utili-dad financiera de cada año” del Sistema Permanente. Esto último es de suma importancia y único en la región, y es parte del objetivo de solidaridad de la propuesta, pero no se
desrrolla en la misma.
El Sistema Permanente otorgaría una pensión financiada exclusivamente por el monto
ahorrado en la cuenta individual del asegurado al momento del retiro más el rendimiento correspondiente (con edad mínima de 60 años para ambos sexos), a esto la propuesta llama
"prestaciones definidas" cuando obviamente se trata de no definidas. La propuesta crea otra
confusión pues primero describe un sistema similar al de los modelos sustitutivos (como Chile),
pero luego dice que el segundo pilar otorgaría una pensión adicional administrada por "Fondos
o Planes Complementarios de Pensiones", lo cual sugiere un modelo mixto (como en Argentina y
Uruguay). El tipo de pensión quedaría enteramente a elección del beneficiario; la práctica generalizada en los programas de CPI es una renta vitalicia o un retiro programado o una combinación de ambas, pero esto no se especifica en la propuesta. Se garantizaría una pensión mínima
para todos los asegurados (sin especificar bajo qué condiciones), la cual sería financiada exclusivamente por el Sistema Permanente, sin participación estatal (pero esta última, como hemos
visto, existe en cuatro de los ocho países que han introducido una reforma, especialmente si es
sustitutiva). No se explica en la propuesta cómo se financiaría la pensión básica, pues todos los
aportes al Sistema Permanente deben capitalizarse individualmente (este punto de la propuesta
parece perseguir el principio de solidaridad en el segundo pilar). Las prestaciones de invalidez
y muerte se cubrirían por compañías de seguros privados, mediante una contribución adicional
(lo cual hemos visto es típico en los programas de CPI, excepto en México).
Las tasas de reemplazo para jubilación por vejez en el Sistema Permanente, aumentarían
de acuerdo con los años de contribución del asegurado: 20% con 15 años, 42% con 20 años,
90% con 25 años y 182% con 30 años. No se muestran los supuestos ni la metodología de cálculo de estas tasas de reemplazo, las que parecen muy altas. Por ejemplo, los expertos estiman
que en el sistema chileno, una tasa de contribución del 10% para vejez (en vez del 3.55% al
3.7% en Nicaragua), con una edad mínima de 65 años (en vez de 60 en Nicaragua), resultaría
en una tasa de reemplazo a lo sumo del 50%, y aún inferior en el caso de las mujeres (por su
retiro más temprano y mayor longevidad).
El financiamiento de las pensiones por vejez en el Sistema Permanente sería mediante contribuciones tripartitas con un total de 3.55% en los primeros 5 años, 3.65% en los siguientes 5
años y 3.7% en los años subsiguientes, hasta el año 2015. La propuesta no especifica cuál sería
la contribución de las tres partes; si se asume que es la misma que actualmente, la del Estado
sería el 0.25%, pero ya hemos visto que ésta no se ha pagado. Se dice que se ofrecerían incentivos fiscales por la participación en este sistema, pero no se especifican dichos incentivos. Estos tendrían un costo fiscal, pero no es cuantificable, pues no se hace explícito en la propuesta.
100
Como hipótesis de la propuesta, las inversiones de IVM estarían colocadas a una tasa de
interés nominal del 15%, con un deslizamiento en la paridad del 12% anual; el Fondo de Ahorro
para la Jubilación (Siste-ma Permanente) tendría tasas de rendimiento nominal de 11.9% en los
primeros 5 años, 9.90% en los siguientes 5 años y 6.9% en los años subsecuentes hasta el año
2015. No se hace referencia a las tasas de rendimiento reales implícitas (deflacionadas), pero
por deslizamiento de paridad deberían resultar superiores al 12% anual, supuesto que consideramos demasiado optimista, pues es difícil que Nicaragua pueda mantener el sistema vigente de
deslizamiento de paridad.
c.
Bono de Reconocimiento
La propuesta contempla un reconocimiento por las contribuciones aportadas al “sistema
antiguo” (más sus respectivos rendimientos) para los trabajadores con edades entre 35 y 44
años (los menores de 35 no tendrían derecho). Se emitiría un Bono Compensatorio por las contribuciones reconocidas (similar al bono de reconocimiento en Chile y otros cinco países), cuyo
monto se depositaría en la cuenta individual del asegurado en el Sistema Permanente. El monto de dichos bonos sería financiado con los excedentes anuales del Sistema Transitorio (no por
el Estado como ocurre en el modelo sustitutivo practicado por Chile, Bolivia, El Salvador y Perú), pero no se presentan estimaciones ni de los montos a bonificar ni de los referidos excedentes.
d.
Administración
El Sistema Transitorio (no está claro si sólo en el primer pilar) estaría administrado por el
INSS o “Ente Gestor”, pero éste sólo recaudaría las contribuciones de ambos sistemas y transferiría las correspondientes al Sistema Permanente; las cuentas y los fondos de este último serían
administrados por Sociedades Administradoras de Pensiones (SAP) bajo control del Ente Gestor. En el segundo pilar, las SAPs serían sociedades anónimas de giro especial (como en Chile,
Bolivia, El Salvador y Perú) pero podrían ser con o sin fines de lucro (esta última característica
no tiene precedente en ninguno de los ocho países con reforma estructural). Sin embargo, en el
tercer pilar, las SAPs podrían tener como socios a instituciones financieras, compañías de seguros, bancos, fondos fiduciarios y mutuales (como en Argentina, Colombia, México y Uruguay).
Esta diferenciación no es sólo única en la región sino que implicaría que el segundo y el tercer
pilar serían administrados por entidades distintas, lo cual también es excepcional y, además,
aumentaría notablemente los costos (en todos los países, la misma administradora maneja la
contribución obligatoria y la voluntaria, y ambas van a la misma cuenta individual). En otra
parte de la propuesta se dice, añadiendo a la confusión anterior, que las SAPs pueden tener
"participación pública o privada".
Como se ha dicho, los riesgos de invalidez y muerte serían cubiertos por aseguradoras privadas pero, una vez declarados los beneficios, éstos se transferirían al Ente Gestor, quien se
encargaría del desembolso de las pensiones correspondientes (esto también es único en la región).
e.
Régimen Financiero
101
La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
Según la propuesta, el primer pilar sería financiado por "reparto simple," pero de inmediato
se añade: "con capitalización de fondos contingentes y con un capital inicial equivalente a las
Reservas Técnicas efectivas existentes, con políticas de inversión amplias que garanticen una
rentabilidad anual real positiva." La segunda parte se contradice con un régimen de reparto
simple.
El segundo pilar estaría basado en "Capitalización Colectiva con Registro por Cuenta Individual". Esto es tan confuso o más que el régimen del primer pilar: o bien se trata de capitalización plena e individual (CPI: régimen usado en todos los países con reforma estructural) o bien
de capitalización colectiva (que es el régimen típico del seguro social, que usa reservas parciales
usualmente con un régimen de prima escalonada). La única posible explicación por esta mezcla
sui generis sería el uso del fondo de pensión en el segundo pilar para financiar la pensión mínima en el primer pilar. Pero esto no explicaría por que el tercer pilar (en que no hay solidaridad) se dice que igualmente tendrá un régimen de "Capitalización Colectiva con Registro por
Cuenta Individual."
f.
Papel del Estado
Implícita en la propuesta está una limitación crucial: la reforma no debe ser financiada por
el Estado a fin de no aumentar el deficit fiscal. Esta "camisa de fuerza" (de carácter fiscal) parece estar impuesta por el gobierno, pero a ella se añade una segunda restricción (de carácter político): que las actuales condiciones de acceso no deben ser modificadas. La combinación de estas dos "camisas de fuerza", sin embargo, no es viable y debe conducir a una rápida quiebra del
sistema.
Aunque la propuesta de Rizo no menciona la limitante fiscal, ésta se documenta por Sánchez. Una sección entera del documento del segundo se dedica a explicar el serio problema del
déficit fiscal (8% del PIB), cómo éste es financiado en un 87% por donaciones extranjeras (equivalentes a un 7% del PIB) y que la capacidad de endeudamiento del Estado ha llegado a su límite. Por todo ello se concluye que la reforma de IVM no puede involucrar uso de recursos fiscales
(Sánchez, 1996). Aún si se aceptase que este análisis es válido (una alternativa sería que organismos financieros internacionales, como el Banco Mundial o/y el BID, otorgaran donaciones o
préstamos blandos para financiar la transición), para ser viable la reforma entonces tendría que
endurecer las condiciones de acceso o aumentar las contribuciones o una combinación de ambas.
Como resultado del limitante fiscal, el Estado (a diferencia de Chile y la mayoría de los
otros países) ni garantizaría, ni financiaría: (i) el déficit del sistema antiguo, o sea, el INSS-IVM
(pensiones en curso de pago) y el bono de reconocimiento (que serían financiados con los recursos del INSS y la transferencia del Sistema Permanente); (ii) la pensión mínima (que sería financiada por el Sistema Permanente); (iii) el rendimiento mínimo promedio de la inversión (que sólo
sería responsabilidad de las SAP); (iv) los gastos administrativos de la Superintendencia de los
Fondos Previsionales y de la Comisión Clasificadora de Riesgos (no se especifica quién financiará
estos);
y
(v)
el
pago
102
de las pensiones en caso de quiebra de una SAP o compañía de seguro (que no parece ser garantizado por nadie).
La única responsabilidad del Estado sería "continuar financiando" los programas de Víctimas de Guerra y No-Contributivos (pero ya se ha visto que el Estado de hecho no financia dichos programas), los cuales serían administrados por un organismo separado o continuarían
bajo el INSS (no se da una tercera opción, a nuestro juicio ideal: que el Tesoro directamente pague estas pensiones).
3.
Cálculos Actuariales de la Propuesta
a.
Condicionantes de la Factibilidad Económica
De acuerdo con nuestro análisis, la factibilidad económica de la propuesta está condicionada, principalmente, por los siguientes cuatro aspectos:
i.
La capacidad del Sistema Transitorio (INSS-IVM) para financiar sus pensiones en curso
de pago y las futuras que genere el grupo cerrado de asegurados de 45 y más años de
edad.
ii.
La capacidad del Sistema Transitorio para pagar los Bonos de Compensación.
iii. Las tasas de reemplazo (para vejez) que se puedan otorgar con una contribución del
3.7% sobre los salarios, con base en un esquema de ahorro individual.
iv. La capacidad del Sistema Permanente para garantizar una pensión mínima, que se financiaría con base a la misma contribución del 3.7%.
103
La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
b.
Factibilidad del Sistema Transitorio
Primero se evaluó un escenario donde se excluyen de INSS-IVM el ingreso de los asegurados activos cotizantes menores de 45 años y el de las futuras generaciones de asegurados activos a partir del año 1998; por lo tanto, se simula lo que sería el Régimen Transitorio en la propuesta. Se mantienen todos los principios y presupuestos de la reforma propuesta (no cambio
en la edad de retiro, los años de contribución, el cálculo de la pensión, el porcentaje de contribución, cumplimiento de las obligaciones en pensiones, etc) resumidos en la sección XIII-D-1.
Los resultados demográficos aparecen en el cuadro 45 y los financieros en el cuadro 46
La propuesta para el Sistema Transitorio lo convierte en un régimen de grupo cerrado, con
CUADRO 45
SISTEMA TRANSITORIO EN LA PROPUESTA:
PROYECCIONES DEMOGRÁFICAS
Variable
Activos cotizantes
1998
2000
2005
2010
54,203
49,471
36,954
22,833
2015
8,573
2020
3,491
Pensionados:
Inválidos
8,918
9,224
9,762
9,155
6,289
3,120
Jubilados
23,566
25,532
30,926
37,649
43,942
41,241
Viudas
7,128
7,343
7,781
7,721
6,943
6,000
Huérfanos
6,927
6,186
4,593
3,260
1,533
413
1.2
1.0
0.7
0.4
0.1
0.1
Activos/pensionados
NOTA: No hay nuevas generaciones a partir de 1998 y se excluyen los activos cotizantes menores de 45
años a partir de ese año.
exclusión de los actuales y nuevos cotizantes menores de 45 años, más responsabilidad de todas las pensiones en curso de pago y las que se generen en el grupo mayor de 45 que permanece en el sistema. Debido a ello, la relación activos/pensionados es extremadamente baja de
arranque (1.2 en 1998, más baja que la de Uruguay que tiene la inferior en la región) y cae aceleradamente a 0.1 en el año 2015 (cuadro 45), por lo que debe causar un déficit alto y creciente.
En 1998, la cantidad de activos cotizantes menores de 45 años de edad representaría un 75%
del total de cotizantes, por lo que la reducción en el número de cotizantes sería muy fuerte.
Como se observa en el cuadro 46, el Sistema Transitorio de la propuesta nacería desbalanceado, no sólo actuarialmente sino también en su posición financiera de corto plazo, situación
que es de esperarse pues es el resultado de reducir abruptamente la cantidad de contribuyenes.
Como consecuencia, los ingresos totales caerían, el déficit de operación comenzaría con C$210
millones en 1998 y aumentaría rápidamente, y la reserva se agotaría totalmente en el año 2000
y la deuda en el año 2020 sería de C$10,238 millones (US$1,280 millones).
104
CUADRO 46
SISTEMA TRANSITORIO DE LA PROPUESTA:
PROYECCIONES FINANCIERAS
(millones de córdobas :C$)
Año
1998
totales
308
Cuotas
Intereses
62
18
10
Otros
Total
18
98
Superávit
(Déficit)
Reserva
final
Reserva/
costos (%)
(210)
372
1.21
1999
329
59
18
87
(242)
130
0.40
2000
350
57
18
75
(275)
(145)
(0.4)
2005
458
43
18
61
(397)
(1,880)
(4.1)
2010
571
27
18
45
(527)
(4,250)
(7.4)
2015
652
10
18
28
(624)
(7,239)
(11.1)
2020
600
4
18
22
(578)
(10,238)
(17.1)
NOTA: Se supone un interés real del 4% sobre una reserva de 648 millones al 31/12/95
Por lo tanto, la propuesta de convertir el actual programa IVM en un Sistema Transitorio, agravaría la situación financiera que
sufre actualmente dicho programa. Debe
destacarse que, sin reformarse IVM, el déficit de operación anual proyectado para el
año 1998 es de C$59 millones (ver cuadro
40), pero la propuesta elevaría dicho déficit
a $210 millones, es decir, lo triplicaría en el
primer año de entrada en vigencia de dicha
propuesta.
Uno de los problemas más importantes
que presenta la propuesta es que, al cerrar
el programa INSS-IVM, el costo como porcentaje de la planilla (contribución sobre el
salario) crecería aceleradamente, sin posibilidad alguna de solventar el déficit que ello
generaría, pues habría que elevar la contribución a un nivel sumamente elevado. Según la simulación efectuada, la contribución sobre el salario sería de 27% en 1998,
de 59% en el año 2005 y 117% en el 2010.
De acuerdo con lo anterior, la única
forma de cerrar el actual régimen IVM sería
mediante un sistema combinado de aumen-
to de contribuciones y financiamiento adicional por parte del Estado. Para tener una
idea del financiamiento adicional requerido
para sostener el Sistema Transitorio propuesto, se calculó el valor presente del déficit acumulado entre 1998 y el año 2040,
arrojando un valor de C$9,139 millones (en
Córdobas de 1995). Es obvio que la situación fiscal de Nicaragua no permitiría hacer
frente a un pasivo de esa magnitud.
En conclusión, el Sistema Transitorio
propuesto sería incapaz de cubrir sus compromisos financieros actuales y futuros, y
prácticamente no habría posibilidad de corregir el desbalance financiero mediante
aumento de contribuciones. En consecuencia, tampoco dicho Sistema Transitorio estaría en capacidad de pagar los Bonos de
Compensación que se establecen en la propuesta.
c.
Las Tasas de Reemplazo en el Sistema Permanente
4
En nuestra opinión, la propuesta se
basa en hipótesis en extremo optimistas
105
La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
75%, la pensión se cobra por un período de
15 años y los salarios reales no crecen. Este
último supuesto sobrestimaría la tasa de
reemplazo calculada, pues es difícil que los
salarios reales no crezcan en el largo plazo.
respecto a las tasas de reemplazo que podría otorgar un sistema de capitalización
plena e individual basado en contribuciones
entre 3.55% y 3.7% del salario. El cuadro
47 presenta los cálculos de la tasa de reemplazo para niveles de cotización del 3.5%,
4% y 5%, e intereses sobre los ahorros entre
el 3% y el 5%. Los supuestos adicionales
son los siguientes: el tiempo ahorrado es 40
años, con una densidad de cotización del
CUADRO 47
TASA DE REEMPLAZO SOBRE EL SALARIO SEGÚN TASA DE CONTRIBUCIÓN Y TASA DE
INTERÉS REAL
(en porcentajes)
Tasas de Interés real
Tasa de Contribución
3
4
5
3.5
16.6
22.4
30.6
4.0
19.0
25.6
34.9
5.0
23.7
32.0
43.6
Con base en estos resultados, se puede concluir que con una contribución entre el 3.5% y
el 5%, y con una tasa de interés (rendimiento) real del 5% sobre los fondos ahorrados, a lo sumo se pueden otorgar niveles de reemplazo entre 31% y 44%, aún asumiendo hipótesis optimistas sobre el rendimiento real y crecimiento de salarios. Mientras que la propuesta Rizo proyecta
una tasa de reemplazo de 182% con sólo 30 años.
A lo anterior hay que agregar que la propuesta contempla una garantía de pensión mínima
para todos los afiliados, que deberá ser financiada con los mismos aportes al Sistema Permanente, por lo que la tasa de contribución destinada a la capitalización individual será en realidad menor que la indicada, resultando en tasas de reemplazo aun más bajas, totalmente insuficientes desde el punto de vista de los objetivos de protección de la seguridad social.
4.
Conclusiones
a. A diferencia de la propuesta en salud y en riesgos profesionales (esta última con recomendaciones muy atinadas), la relativa a pensiones (IVM) adolece de serios problemas de confusión conceptual y técnica, contradicciones y falta de precisión en aspectos claves como: los
sistemas transitorio y permanente, los tres pilares, el régimen financiero y el financiamiento, la
pensión mínima, el bono de reconocimiento, las transferencias entre los dos sistemas, y la administración de los mismos y los tres pilares. De hecho no queda claro en la propuesta si se
trata de un modelo sustitutivo o mixto. También introduce elementos excepcionales en el conLa Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
89
texto actual de las experiencias de reforma, los cuales no son adecuadamente elaborados y de
cuestionable viabilidad.
b. La propuesta está severamente limitada por dos "camisas de fuerza," una de carácter
fiscal (el Estado no financiará ningún aspecto de la reforma) y otra de carácter político (no se
pueden cambiar las condiciones de acceso, ni tampoco aumentar las contribuciones); el resultado de esto es que la reforma de entrada está condenada al desequilibrio financiero y, por supuesto, actuarial.
c. El papel de Estado como financiador y garantor de la reforma y de la transición es nulo,
ya que no asume responsabilidad alguna por: el déficit del sistema antiguo, el bono de reconocimiento, la pensión mínima, el rendimiento promedio mínimo de la inversión y el pago de las
pensiones en caso de quiebra de las administradoras y compañías de seguro. En este sentido,
el sistema propuesto es más duro que el de Bolivia, que hemos visto es el peor en la región.
Contrario a nuestra conclusión derivada de las reformas existentes, que el Estado debe jugar
un papel crucial en la reforma para que ésta tenga éxito, la propuesta virtualmente anula dicho
rol.
d. El sistema transitorio tiene un grupo cerrado pues excluye a los cotizantes actuales y futuros menores de 45 años pero, por otra parte, se tiene que hacer cargo de todas pensiones en
curso de pago y las que se generen en el futuro por el grupo mayor de 45 años que se queda en
el sistema. El resultado es una tasa de activo/pasivo de 1.2 en el año de inicio de la reforma,
más bajo que el de Uruguay que tiene la tasa inferior en todo el continente, y una rápida caída
de dicha tasa a 0.1% en el año 2015. Esto necesariamente tiene que provocar un déficit alto y
creciente.
e. La simulación hecha demuestra que el sistema transitorio nacerá desbalanceado financieramente: en el año inicial (1998) el déficit sería de C$210 millones y llegaría a C$10,238 millones en el año 2020 (US$1,280 millones). La reforma propuesta es peor que dejar las cosas tal
y como están, así el déficit en 1998 triplicaría al que ocurriría si no hubiera reforma.
f. El referido déficit financiero no podría solventarse ni con contribuciones salariales ni
subsidios estatales: en el primer caso se necesitaría en 1998 un aumento de la cotización de
5.5% a 27% y tendría que aumentarse a 59% en 2005 y 117% en 2010; la subvención del Estado
sería
equivalente
a
C$9,139
millones
(en
córdobas
de
1995).
89
La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
Como resultado, el sistema transitorio no podría financiar las pensiones en curso de pago ni el
bono de reconocimiento y esto último tendría consecuencias adversas para el pago de la pensión mínima y el monto de la pensión en el sistema permanente.
g. Las tasas de reemplazo en relación al salario estimadas en la propuesta para el sistema
permanente son extremadamente optimistas: 90% con 25 años de trabajo/contribución y 180%
con 30 años. La simulación muestra que con 40 años de trabajo/contribución, 5% de cotización e interés real del 5%, la tasa de reemplazo fluctuaría entre 31% y 44%. Pero en realidad sería aún menor por dos razones: porque el sistema transitorio no podría pagar los bonos de reconocimiento y el sistema permanente tendría que deducir el costo de la pensión mínima.
h. En vista a todo lo anterior, ninguno de los cuatro objetivos centrales de la propuesta serían viables: ni el equilibrio del sistema transitorio, ni pensiones adecuadas en el sistema permanente, ni la extensión de la cobertura Poblacional, ni el aumento del ahorro nacional y el desarrollo del mercado de capitales.
La conclusión final a la que se llega es que, cualquiera que sea el diseño de reforma que se
haga, tiene que romper las dos camisas de fuerza (o al menos una) para que pueda ser viable.
Así pues, es inevitable o modificar las condiciones de acceso o aumentar la contribución, y tener un apoyo mínimo fiscal. Si el gobierno y la sociedad nicaragüenses no están dispuestos a
enfrentar este reto no habrá solución a la quiebra de la seguridad social.
90
XIV. LA PROPUESTA DE LA
FUNDACION FRIEDRICH EBERT
En esta sección, primero se dan las
pautas generales para la reforma de la seguridad social, luego se ofrecen recomendaciones específicas para cada uno de los tres
programas principales: pensiones, salud
(INSS y MINSA) y riesgos profesionales.
También se indican vías para financiar el
sistema, extender su cobertura poblacional,
mejorar su administración y crear un programa de pensiones complementarias de tipo
voluntario. Finalmente, se hace una simulación para evaluar la viabilidad del programa
de pensiones (IVM) basado en las recomendaciones de la propuesta, y se analiza el impacto de ésta en la contribución actual al
INSS.
A.
Pautas Generales de la Reforma
1. Una reforma de tipo estructural (particularmente la sustitutiva) no es adecuada a
las condiciones socio-económicas de Nicaragua, como se explicó en la sección XII-D, por
las siguientes razones: (a) una población cubierta de sólo 208,000 trabajadores (entre
las más bajas en la región e inferior a la de
los ocho países que han implantado reformas estructurales); (b) fuertes barreras para
extender la cobertura (35% de la PEA desempleada o subempleada, 60% informal,
48% de la población en la zona rural) que serían aun más formidables con ese tipo de reforma; (c) alto costo fiscal de la transición
(difícil de ser sufragado por el Estado) e impacto regresivo de una potencial subvención
estatal pues iría a un 14% de la PEA con ingreso medio cuando esos recursos deberían
emplearse para extender la cobertura y/o
asistir a grupos de menor ingreso; (d) ausencia de competencia debido al pequeño tama-
ño de la población, lo que resultaría en dos
administradoras a lo sumo y un duopolio; (e)
ausencia de un mercado de valores y de una
industria de seguros, así como falta de regulación legal y garantías mínimas para ambos; y (f) como efecto de todo lo anterior, pobre rendimiento de la inversión, altas comisiones de las administradoras e impacto negativo en el ahorro nacional.
2. Con base en el razonamiento anterior
se propone, en una primera etapa, un modelo de reforma del sistema público (INSS y
MINSA), con la adición de un programa voluntario de pensiones complementarias y de
un programa de atención de salud especial
para los asegurados del INSS pero con un
elemento de solidaridad con el SNUS. En
una segunda etapa, cuando las condiciones
adversas resumidas en el acápite 1 hayan
cambiado, se recomendaría un modelo mixto
adaptado a las peculiaridades y necesidades
del país.
3. Deben separarse financieramente los
tres programas del INSS, para que cada uno
de ellos sea autosuficiente y equilibrado,
prohibiendo todo tipo de transferencia o mecanismos indirectos que impliquen uso de
fondos de uno a otro programa. El programa
contributivo IVM debe separarse también de
las pensiones de Víctimas de Guerra y las
No-Contributivas, todas estas serán financiadas directamente por el Tesoro. Es necesario que exista una completa transparencia
en todo el sistema; no deben haber subsidios
disfrazados o cruzados.
4. Debe negociarse, de una manera realista y flexible, la deuda estatal con el INSS
91
La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
y establecerse en el futuro cuál será la responsabilidad fiscal en el sistema. Es necesario reasignar los aportes fiscales hacia aquellos grupos de la población más necesitados
y a los programas más prioritarios que
maximicen el uso de dichos recursos y su
impacto en la población. Deben darse facilidades e incentivos a los empleadores privados para que paguen su deuda con el INSS.
extensión de la cobertura poblacional en salud.
9. Debe darse participación al sector
privado (lucrativo y no lucrativo) especialmente en los programas de pensiones complementarias y alternativos de atención de
salud. Hay que estimular la participación de
ONGs y comunidades en los programas de
seguridad social especialmente en salud.
5. Es necesario conducir una evaluación actuarial de los programas EM y RP del
INSS (ya se ha hecho la de IVM en este estudio) para determinar su situación financiera
y actuarial, y decidir si la contribución actual es adecuada o insuficiente o excesiva
(en el último caso deberá reasignarse los
puntos de contribución excedentes a los
programas prioritarios que sufran déficit). La
contribución salarial del INSS no tiene necesariamente que aumentarse con la reforma a
los efectos de equilibrar los tres programas.
La contribución fija del programa de RP debe
convertirse en una diferenciada de acuerdo
con la siniestralidad.
10. Aunque es lógico que el país dedique un tiempo mínimo al estudio y preparación para llevar a efecto la reforma, ésta no
debe prolongarse más allá de dos años e
idealmente hacerse en un año, puesto que
cada día que pasa el problema se agrava
más y se hace más difícil su solución. Debe
determinarse, además, cuál organismo sería
el encargado del liderazgo, diseño del proyecto de reforma y logro del consenso necesario
para su aprobación. Recomendamos que el
INSS sea dicho organismo, pero debido a que
hay un potencial conflicto de intereses y para lograr el apoyo de otros sectores claves del
Gobierno, tendría que involucrarse a organismos tales como el Ministerio de Salud, el
Ministerio de Finanzas, el Banco Central, la
Superintendencia de Bancos y Seguros, etc.
Es esencial que un equipo técnico de alto nivel provea la asesoría necesaria para confeccionar el proyecto de reforma. Por último, es
imprescindible una campaña de información
y educación pública, a fin de que la sociedad
nicaragüense comprenda la imperiosidad y
contenido de la reforma.
6. Hay que revisar las condiciones de
acceso para hacerlas más adecuadas a las
características demográficas de la población,
reducir los costos del sistema y hacerlo más
viable en el largo plazo.
7. Deben corregirse los problemas y deficiencias administrativas que se han detectado a lo largo de este estudio, reducir los
gastos administrativos, capacitar al personal
y aumentar la eficiencia en la gestión introduciendo técnicas modernas de computación, contabilidad, etc.
8. Es esencial coordinar los programas
de salud del MINSA y del INSS (y reformar el
SUNS), a fin de desarrollar acciones que reduzcan la mortalidad infantil, las enfermedades del subdesarrollo y las causas de
muerte derivadas de éstas, así como utilizar
mejor la capacidad instalada, y facilitar la
B.
Reformas en INSS-IVM
1.
Pensiones No Contributivas
Hay una responsabilidad legal del Estado de pagar las pensiones no contributivas
(que representan el 27% del gasto total de
pensiones) pero éstas han sido en gran medida financiadas por los programas contributivos, debido al incumplimiento de las
92
obligaciones estatales. Se recomienda, por
tanto, las medidas siguientes:
a. Todas las pensiones no contributivas
(víctimas de guerra y especiales) se pasarán
directamente al Estado y se financiarán con
cargo al presupuesto estatal, lo cual creará
una mayor transparencia, simplificará el
trámite administrativo dentro del INSS y
ayudará considerablemente a estabilizar financieramente al programa IVM.
b. Las referidas pensiones no contributivas serían administradas directamente por
el Tesoro o encargadas a un organismo público, pero desvinculadas totalmente del
INSS. El traslado de los pensionados no
contributivos es factible desde el punto de
vista práctico, pues en los registros administrativos del INSS están perfectamente identificados.
c. La contribución del 1.5% cargada al
empleador y la 0.25% cargada al trabajador,
ambas asignadas al pago de las pensiones
de víctimas de guerra, se reasignaría al programa IVM para fortalecer al mismo y/o extender su cobertura.
d. Para compensar lo anterior se negociaría, de manera flexible y realista, la deuda
del Estado por mora en sus obligaciones al
INSS, así como el valor de las instalaciones
hospitalarias del INSS que fueron traspasadas sin compensación al MINSA, y se consideraría la eliminación de la contribución del
Estado como tal de 0.25% o 0.50% (según
los diversos regímenes) para financiar IVM y
EM. En esta negociación debe solicitarse la
ayuda de organismos internacionales como
el Banco Mundial y el BID (este último tiene
asignados miles de millones de dólares para
el sector social).
e. El aporte del Estado al INSS se limitaría a su contribución como empleador, la
cual deberá ser pagada efectiva y puntual-
mente en el futuro.
2.
Vejez
a. Edad de Retiro
Usualmente se utiliza el siguiente argumento con respecto a la expectativa de vida al tiempo de retiro: la esperanza de vida
en Nicaragua es 66 años, de manera que el
jubilado a los 60 años gozaría aproximadamente seis años de pensión; y si se aumentase la edad de retiro a 65 años, sólo se recibiría la pensión por un año. Esto es falso,
porque esa es la esperanza de vida al nacer,
que es tan baja debido a que Nicaragua se
coloca entre los tres países de América Latina con mortalidad infantil más alta. Pero la
esperanza promedio de vida (de hombres y
mujeres), de acuerdo con la tabla de mortalidad de Nicaragua en 1989 era: de 78.0 y
79.6 años a los 60 de edad, de 76.6 y 78.1 a
los 62 años y de 74.5 y 75.9 a los 65 años de
edad.
La actual edad de retiro de 60 años para
ambos sexos es, por tanto, muy baja y hace
extremadamente difícil financiar este programa. Por ello se recomienda establecer la
edad normal de retiro en 65 años y una edad
mínima de 62, con desincentivos para anticipar el retiro e incentivos para postergarlo.
El aumento en la edad de retiro debe considerar la situación de las personas próximas
a la jubilación. Por ello se recomienda que
las nuevas condiciones de edad de retiro se
apliquen a los asegurados actuales con menos de 55 años, manteniendo las condiciones vigentes para los asegurados con 55 y
más años de edad.
A los grupos especiales que tienen edades más bajas de retiro, como los mineros,
se aumentará en 5 años su edad de retiro,
de manera que seguirán conservando condiciones especiales. Si es viable políticamente,
la edad de retiro de los maestros debería ser
93
La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
equiparada a la edad de retiro general, tal y
como estaba vigente hasta la década de los
80; las condiciones especiales de trabajo y
riesgos específicos, deben ser cubiertos por
el programa de invalidez profesional.
b. Años de Contribución
El promedio de años de contribución requeridos para el retiro en América Latina es
19, con tendencia a crecer, de manera que
se recomienda se establezcan en el INSS los
siguientes años de contribución: 20 años a
los 65 años de edad y 30 años a los 62 años
(edad mínima de retiro). Se establecería una
escala gradual, entre 62 y 65 años, reduciendo los años requeridos entre 30 y 20.
Debe destacarse que aún 30 años de cotizaciones difícilmente financiarían una tasa de
reemplazo de 50%.
c. Incentivo a la Postergación del
Retiro
Se recomienda conceder un beneficio
del 5% sobre la base de cálculo, por cada
año de contribución después de cumplir 65
años de edad y tener 20 años de contribuciones. Por lo contrario se establecería una
reducción del 5% sobre el monto calculado
de pensión, por cada año de anticipo con
respecto a la edad de 65 años.
d. Cálculo de la Pensión
El tiempo requerido para calcular el salario base actualmente fluctúa entre 3 y 5
años, de acuerdo con los años de contribución. Esta base de cálculo promueve la evasión por subdeclaración de salarios y causa
efectos redistributivos en contra de los trabajadores de bajo ingreso, debido a que hay
incentivos para reportar bajos salarios en los
primeros años y elevar el salario reportado
en los años inmediatos al retiro. Además, dicha base de cálculo está afectada por la in-
flación, causando una tasa de reemplazo que
se mueve erráticamente con aquélla.
El promedio anual de inflación en los
últimos cinco años ha sido de 11.7%. Como
ejemplo, de acuerdo al reglamento vigente, si
una persona contribuye por 20 años, la tasa
nominal de reemplazo (con respecto al último salario) sería aproximadamente del 72%,
pero ajustando esta cifra con la inflación del
11.7%, dicha tasa sería 58% de reemplazo
efectivo. Si la inflación en los últimos cinco
años promediase 20%, entonces la tasa de
reemplazo efectiva sería 52%. Por lo tanto,
la evolución de los precios en los años previos al retiro, modifica injustamente la tasa
efectiva de reemplazo y, en periodos de hiper
inflación, esto resulta desastroso para el cálculo de la pensión. Por ejemplo, en el periodo 1987-1991, la inflación media anual fue
de 10,200% dando como resultado una tasa
de reemplazo efectivo del 14% (con 20 años
de contribución).
Para corregir los problemas anteriores,
se proponen las siguientes modificaciones en
la fórmula de cálculo de la pensión:
• Uniformar la base de cálculo, considerando inicialmente los últimos 60 salarios
mensuales reportados (5 años de contribuciones)
• Aumentar paulatinamente la base de cálculo, desde 60 salarios mensuales, hasta
240 salarios mensuales (20 años de contribuciones).
• Realizar una indización de los salarios reportados, utilizando el índice de precios al
consumidor.
• Adecuar la tasa de reemplazo reglamentaria, para que el reemplazo efectivo sea
equivalente al efectivo vigente actualmente.
Se
recomienda
establecer
una
tasa
94
promedio de reemplazo del 50%, que se justifica por las dos razones siguientes: (i) los
ejemplos anteriores demuestran que las tasas efectivas de reemplazo (ajustadas por inflación) fluctúan entre 51% y 52% con tasas
de inflación de 11.7% y 20%, respectivamente; y (ii) una tasa de reemplazo promedio del
50% sería muchísimo más alta que la de
14% efectiva que ocurrió en el periodo 19871991.
La diferenciación en las tasas de reemplazo efectiva que se fijen en la práctica, con
respecto a la tasa promedio del 50%, estará
determinada por dos objetivos contrapuestos
del sistema: la solidaridad o redistribución
en favor de los grupos de más bajo ingreso,
versus la creación de incentivos para reducir
la evasión. A continuación proponemos dos
alternativas de tasa de reemplazo diferenciada (como proporción del último salario), de
acuerdo con los dos objetivos contrapuestos.
Alternativa 1 (con solidaridad y redistribución): una tasa de reemplazo fluctuando
entre 40% para el grupo de más alto ingreso
y 60% para el grupo de más bajo ingreso.
Alternativa 2 (con incentivos para reducir evasión): una tasa básica de reemplazo
del 40% (general), que se incrementaría proporcionalmente en función de los años de
contribución, hasta un máximo de 60%.
En cualquiera de las dos alternativas,
habría que diseñar una fórmula de cálculo
que garantice el cumplimiento de objetivos
mínimos de solidaridad, equidad e incentivos
a la cotización.
e. Pensión Mínima Absoluta
Se establecen dos alternativas para determinar la pensión mínima absoluta, de
acuerdo con dos objetivos también contrapuestos:
Alternativa 1 (objetivo de garantizar protección básica al pensionado): la pensión
mínima absoluta se establecerá como un
porcentaje del salario mínimo general.
Alternativa 2 (objetivo de estabilidad financiera): la pensión mínima absoluta se fijará como un porcentaje del salario medio
cotizable del programa.
En ambas alternativas, el monto de la
pensión mínima absoluta debe tener una relación con los objetivos de estabilidad financiera y de incentivar la participación de los
grupos de ingresos medios y altos. Ello se
debe a que, para mantener un nivel de pensión mínima, se requiere transferir beneficios (redistribuir) en favor de los grupos de
bajo ingreso, lo cual sólo puede realizarse a
costa de menores beneficios para los asegurados con salarios más altos. Por ello, la
pensión mínima debe guardar una relación
adecuada con el salario mínimo de cotización.
f. Salario de Cotización
Actualmente el salario de cotización no
puede ser inferior al salario mínimo en la actividad ocupacional del trabajador. Esto se
considera sumamente complejo e inadecuado desde el punto de vista práctico, no sólo
por el problema de la contabilidad, sino porque requiere un ajuste periódico para corregir los efectos inflacionarios, pues de lo contrario se produce una igualación de la contribución conforme los trabajadores se mueven hacia escalas superiores de salarios.
Además, el esquema actual representa un
obstáculo para la extensión de la cobertura
poblacional en Nicaragua, que como ya se ha
visto es una de las más bajas de la región.
A los efectos de resolver el primer problema, podría considerarse el establecimiento de un mínimo de cotización único, que
podría ser el salario mínimo general. Para
95
La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
facilitar la extensión de la cobertura, podría
reducirse ese mínimo de contribución a un
porcentaje del salario mínimo general (por
ejemplo, 70% del salario mínimo general).
Sin embargo, esto tiene como contrapartida
un costo financiero mayor.
3.
tasa de reemplazo para estas pensiones debe
ser inferior o similar a la de las pensiones
por vejez.
CUADRO 48
REQUISITOS DE INVALIDEZ
Invalidez
a.
Edad
Controles y Desincentivos para
Reducir la Simulación
En la actualidad, un 20% de los pensionados en el INSS son por invalidez, y un
25% de los gastos en pensiones corresponden a dicho riesgo. Es muy probable que,
debido a la baja edad de retiro por vejez, no
haya ocurrido un alto índice de pensiones
por invalidez. No obstante, como la propuesta eleva la edad de retiro por vejez, es de
esperar que esto incentive la simulación de
invalidez para retirarse más temprano. Por
lo tanto, hay que establecer controles y desincentivos para evitar este problema que podría aumentar considerablemente los costos.
Tanto para reducir la simulación del estado de invalidez, como para asegurar condiciones financieras más sólidas, y un sistema
más racional de cálculo, se propone un esquema con las dos siguientes características:
• El número mínimo de contribuciones varía en función de la edad. A mayor edad,
se exige mayor número de contribuciones.
• El asegurado debe haber tenido un mínimo de actividad como cotizante, durante
el periodo previo a la reclamación de la
pensión por invalidez (densidad de cotización). Como ilustración se presenta el
cuadro 48.
b. Tasa de Reemplazo
Como otro instrumento de control de la
posible simulación del estado de invalidez, la
Densidad
(años)
Años de cotización
(meses de cotización)
50
10
18 en los últimos 36
25
2
6 en los últimos 12
20
1
6 en los últimos 12
c. Calificación de la Invalidez
La calificación del estado de invalidez
debe ser un proceso estrictamente administrativo, a cargo de una comisión técnica
permanente integrada por profesionales médicos y funcionarios administrativos. Por
otra parte, debe revisarse todo el proceso de
declaratoria y resolución, para asegurar su
máxima eficiencia y eficacia, en términos de
garantizar los derechos del asegurado y evitar la simulación. Se recomiendan los siguientes cambios con respecto a la situación
actual:
• Introducir una instancia de apelación por
parte del asegurado.
• Simplificar y agilizar la adjudicación del
derecho, encargando las decisiones a funcionarios técnicos del nivel medio, en vez
del Ministro Presidente Ejecutivo.
• La declaración del estado de invalidez es
de tipo temporal, mientras persistan las
condiciones que la generan, la cual debe
ser revisada periódicamente.
4.
Muerte (Sobrevivientes)
Se recomiendan los siguientes cambios
en este programa para resolver aspectos discriminatorios por sexo, basar la pensión en
96
me del 1.5% sobre los salarios cotizables,
en una prima diferenciada de acuerdo con
la naturaleza del riesgo y la siniestralidad
de la empresa.
la dependencia del causante, y reducir costos:
• La pensión para los cónyuges (esposo o
esposa), compañero o compañera, no deberá estar discriminado por sexo, pero
basado en el grado de dependencia del
beneficiario y sus ingresos propios. Esto
deberá determinarse mediante una evaluación socioeconómica del solicitante.
• Los únicos beneficiarios serán: el cónyuge/compañero(a), y los hijos menores de
18 años que sean dependientes, o inválidos, o que realicen estudios hasta los 21
años de edad, con la adecuada comprobación. Asimismo, en defecto de viuda(o)
e hijos con derecho, serán elegibles únicamente los ascendientes del causante
siempre que demuestren dependencia del
mismo.
• Se mantendrán las regulaciones actuales
en cuanto a los porcentajes de la pensión
para pensiones de sobrevivencia.
• Establecer premios para aquellas empresas que reducen la siniestralidad, y castigos para las que muestran incrementos.
• Imponer recargos sobre la tasa de contribución específica a los empleadores que
no cumplan con las medidas de higiene y
seguridad laboral establecidas.
• Proveer educación y capacitación preventiva a las empresas, para facilitar las medidas de reducción de siniestralidad y
mejora en la prevención y seguridad en el
trabajo.
• Revisar el esquema de requisitos y prestaciones de RP, para hacerlo compatible y
coherente con el programa de invalidez
común, así como revisar los criterios de
calificación de RP.
C. Reformas en Riesgos Profesionales
Se recomiendan las siguientes acciones
para mejorar el programa de accidentes del
trabajo y enfermedades profesionales (RP),
en gran medida basadas en la segunda propuesta (Rizo) del INSS:
• Para determinar el equilibrio financiero
del programa RP, se requiere llevar a cabo, previo a la reforma y con la mayor urgencia, una evaluación actuarial que
muestre si la prima actual es suficiente o
excesiva.
• Continuar y expandir el “nuevo modelo de
seguro de riesgos laborales” que se viene
instaurando, el cual incluye, entre otras,
las siguientes medidas:
• Transformación de la prima fija y unifor-
D.
Creación de un Programa
Voluntario de Pensiones
Complementarias
En todos los países que han introducido
regímenes de capitalización plena e individual, ya sea en sistemas sustitutivos o mixtos, se han establecido las siguientes contribuciones: (1) alrededor del 10% sobre el salario para financiar el seguro de vejez; (2) un
promedio de 0.6% a 1.5% sobre el salario
para cubrir los riesgos de invalidez y muerte
en compañías de seguros comerciales; y (3)
un promedio de 2.3% a 2.9% como comisión
que se paga a las aseguradoras por concepto
de gastos de administración (con distintas
variantes). El total de contribución sobre el
salario promedia entre 13.5% (ver cuadro 44)
97
La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
La contribución actual al programa IVM
en el INSS es del 5.5% y debería aumentarse
inmediatamente a 8.5%. Esta propuesta de
reforma permite, sin aumentar la contribución total al sistema de seguridad social,
asignar la prima requerida del 8.5% para
mantener en equilibrio el programa IVM en
los próximos 8 a 10 años.
Las posibilidades de establecer un régimen complementario de pensiones obligatorio están fuertemente limitadas, tanto por
los requerimientos del actual programa público (IVM) como por las necesidades adicionales de financiamiento del nuevo programa.
Se estima que, como mínimo, se requeriría
un 5% de contribución adicional para financiar un programa complementario obligatorio de capitalización plena e individual. Esto, sumado al 8.5% que se requiere para garantizar el equilibrio financiero de IVM, implicaría una contribución total de 13.5% sólo
para pensiones. Con ese 5% adicional destinado a capitalización individual, el reemplazo a que se podría aspirar se estima que
sería entre 20% y 25%. En la situación actual, este nivel de financiamiento es prácticamente imposible de cubrir para la gran
mayoría de los asegurados del INSS.
Como alternativa, proponemos un régimen voluntario de pensiones complementarias, para aquellos asegurados que tengan
capacidad económica para pagar la contribución adicional. Como incentivo, las cotizaciones adicionales, tanto del trabajador
como del empleador, serían deducibles del
pago de impuesto sobre la renta.
Este programa funcionaría con un régimen de capitalización plena e individual.
Su administración podría ser exclusivamente
por compañías privadas (al estilo de Chile,
Bolivia, El Salvador y Perú) o por una combinación de empresas públicas o privadas
(como en Argentina, Colombia, México y
Uruguay), fuertemente reguladas por el Es-
tado.
En todo caso es urgente que se aprueben leyes regulando el mercado de valores y
la industria del seguro, que se ofrezcan garantías mínimas para dar confianza al sistema, y que se cree una Superintendencia de
Valores y Seguros. Esta base es esencial para que puedan existir instrumentos financieros rentables, cualquiera que sea el modelo
de reforma que se adopte, así como para
permitir una saludable diversificación de la
cartera (evitando la excesiva concentración
en valores públicos) y generar rendimientos
reales positivos.
El programa voluntario de pensiones
complementarias generaría un flujo de capital menor que si fuera obligatorio, pero dadas las condiciones del mercado de valores
en Nicaragua, es conveniente que ese flujo
sea menor a fin de que (conjuntamente con
la inversión de las reservas de IVM) pueda
ser más fácilmente absorbido por el mercado. Cuando se aumente el número de asegurados y sus salarios, y se consoliden el mercado de valores y la industria del seguro, entonces sería el momento para considerar la
introducción de un programa complementario de CPI de tipo obligatorio, dentro de un
modelo mixto de reforma.
E.
Extensión de la Cobertura
Poblacional
La baja cobertura es uno de los mayores
problemas de la seguridad social en Nicaragua: la cobertura de la PEA es del 14% y la
de la población total 13%. En ambos indicadores, Nicaragua se coloca entre los cuatro
países de América Latina que tiene la cobertura poblacional más baja.
Una política de extensión de cobertura
enfrenta tres tipos de problemas: (1) las características estructurales propias del mer98
cado laboral nicaragüense; (2) el régimen de
contribuciones; y (3) la pobre capacidad económica del Estado para subsidiar la extensión de cobertura a los grupos de más bajo
ingreso. A los efectos de obviar estas limitaciones, se hacen las siguientes recomendaciones:
reforma de Bolivia, dedicar parte de los
ingresos o acciones por la privatización de
empresas públicas para crear un Fondo
Especial. A diferencia de Bolivia, sin embargo, dicho Fondo se utilizaría para subsidiar la incorporación de trabajadores
independientes y de bajo ingreso.
• Creación de un régimen especial de afiliación facultativo, en el cual el asegurado
tenga flexibilidad para escoger individualmente cada una de las coberturas:
IVM (dentro de éste, con opción de vejez,
invalidez y sobrevivencia), EM y RP (éste
último está actualmente cerrado para el
régimen facultativo).
En secciones anteriores hemos recomendado otras medidas que facilitarían la
cobertura poblacional.
• La mayoría de los trabajadores no asegurados no tienen una relación laboral de
dependencia (o sea, son independientes o
por cuenta propia) y por ello, a su contribución como trabajador deben agregar la
correspondiente al empleador (que no tienen), lo cual resulta en una contribución
total que es entre 3 y 8 veces mayor que
la del trabajador asalariado en los regímenes integral e IVM/RP, respectivamente. Para aliviar esta carga, aparte de la
posibilidad de escoger optativamente coberturas por separado, se establecerían
tasas de contribución diferenciales según
el ingreso de referencia (ingreso presuntivo), se establecería, además, un ingreso
mínimo de contribución inferior al establecido para los asalariados y se fijaría
una pensión mínima inferior que la aplicable a los asalariados.
• Si después de evaluar actuarialmente los
cambios introducidos en esta propuesta,
quedase un remanente, éste se utilizaría
para subsidiar la afiliación facultativa del
grupo de más bajo ingreso.
F.
Reformas en el Programa de
Enfermedad-Maternidad (EM) del
INSS
Se recomiendan las acciones siguientes
para mejorar este programa:
• Realizar de manera urgente y antes de la
reforma, una evaluación financiera y actuarial del programa EM, para determinar
si la prima actuarial del 9% es o no excesiva para el costo de este programa. Si se
determinase que es excesiva, se recomienda reasignar la prima correspondiente al programa IVM, con énfasis en la extensión de la cobertura.
• La actual retención del 9%, que debería
legalmente transferirse al SNUS y que se
dedica a financiar las empresas médicas
previsionales (EMP), tiene ventajas y desventajas. Entre las primeras está el incentivo a los asegurados del INSS para permanecer en el programa de EM, a fin de
recibir atención de salud superior a la del
MINSA; esto al menos ha parado la severa
desafiliación que estaba ocurriendo. Pero
la contrapartida de esto es que se ha privado al SNUS de recursos importantes
para asistir a la población no cubierta por
el INSS y mejorar la calidad de sus
• El Estado podría considerar, como en la
99
La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
servicios. A fin de resolver este dilema, se
recomienda que parte de la contribución
del 9% (o la que se determine por la evaluación actuarial que es necesaria) se
transfiera en solidaridad al SNUS y parte
se retenga en el INSS para continuar la
atención en las EMP.
A los efectos de introducir la reforma
anterior habrá que reformar la legislación
vigente para resolver el conflicto jurídico actual y regular legalmente las EMP. Con respecto a esto último se recomienda:
• Definir prestaciones básicas, diferenciadas para los asegurados, con posibilidades de copago (a cargo de pacientes) para
servicios adicionales en las EMP.
• Revisar las relaciones contractuales entre
el INSS y las EMP (y otros proveedores)
para asegurar que estas últimas suministran servicios adecuados y no tienen utilidades excesivas y crear un sistema de
inspección para supervisar a los proveedores.
• Corregir las exclusiones que hacen actualmente las EMP de grupos de alto riesgo, enfermedades costosas y pensionados.
• Destinar un mínimo de recursos en las
EMP a actividades preventivas (generar
externalidades), tales como información,
educación, vacunación, etc.
• Garantizar la coordinación del programa
de EM en el INSS con el resto de los programas públicos de salud (MINSA, agua,
alcantarillado, etc.)
G.
Reformas al Sistema Nacional
Unico de Salud (MINSA)
Nicaragua se encuentra entre los cuatro
países de la región con la mortalidad infantil
más alta y entre los seis con la esperanza de
vida más baja; además, se coloca entre los
seis países con menor acceso de la población
a agua potable y en el grupo de cinco países
que están o recién comienzan la transición
epidemiológica (por lo que las "enfermedades
del subdesarrollo" son las principales causantes de la morbilidad y mortalidad). Por
último, la cobertura efectiva de la población
es muy baja.
A los efectos de facilitar la extensión de
la cobertura efectiva de la población, reducir
la mortalidad infantil y la morbilidadmortalidad por "enfermedades del subdesarrollo", mejorar la calidad de los servicios y
aumentar la eficiencia en el SNUS, se recomiendan las siguientes medidas:
• Poner más énfasis en la medicina preventiva y atención primaria de la salud que
en la medicina curativa, en el personal
paramédico que en el médico, y en el primer nivel de atención que el segundo, y
más en éste que en el tercer nivel.
• Asignar prioritariamente recursos a la
construcción de acueductos y alcantarillado (y disposición adecuada de excretas).
• Continuar y expandir el programa de vacunación infantil contra enfermedades
contagiosas de mayor incidencia en este
grupo etáreo (DPT, tuberculosis, polio, sarampión) y extender la vacunación a la
población adulta en malaria, cólera, tifoidea y otras enfermedades inmunoprevenibles.
• Focalizar también la atención en las enfermedades del aparato digestivo y respiratorio que son las principales causas de
mortalidad infantil y general, así como en
el grupo materno-infantil, incluyendo
educación de la salud, control de la mujer
embarazada y el infante, y programas de
100
nutrición.
• Continuar y aumentar el énfasis en centros y puestos de salud sobre los hospitales. Con respecto a los dos primeros,
equiparlos adecuadamente para que la
población se atienda en ellos, en vez de
saltarse el primer nivel de atención para
recibirla en el segundo y tercer nivel. Antes de construir nuevos hospitales debe
darse preferencia a su reparación, mantenimiento y equipación; la construcción
de nuevos hospitales debe ser precedida
de un estudio cuidadoso de su absoluta
necesidad y el área que deben servir.
• Aumentar la ocupación hospitalaria (actualmente un promedio de 66.5%) antes
de considerar la construcción de nuevos
hospitales. También hay que aumentar la
ocupación en los centros de salud con
camas (56%) dotándolos de manera adecuada para que la población los use.
• Promover la descentralización administrativa del MINS, pero transfiriendo los recursos correspondientes a las unidades
descentralizadas, y promover la participación de la comunidad a nivel local.
• Introducir cuotas de uso para ciertos servicios hospitalarios, eximiendo a la población de bajo ingreso y pobre (previa comprobación). Los recursos generados por
dichas cuotas de uso deben ser mantenidos en el hospital correspondiente y emplearse en mejorar la calidad de sus servicios.
• Establecer una Comisión Nacional de Salud que controle las medidas anteriores,
supervise el SNUS y las EMP, y se asegure que la transferencia hecha por el INSS,
de parte del 9% de contribución de EM al
SNUS, efectivamente se dedique a éste y
no se use por el Estado para otros fines.
H. Reformas en la Administración
del INSS
Uno de los problemas tradicionales de
la seguridad social en América Latina ha sido la falta de autonomía de la institución
gestora y la excesiva intromisión del Estado
en aquélla. El diagnóstico ofrece abundante
evidencia de que esto ha ocurrido en Nicaragua, es necesario, pues, reforzar la autonomía del INSS y controlar la intervención del
Estado; el problema es cómo hacerlo. Una
alternativa sería tratar de asegurar dicha independencia mediante el nombramiento del
Presidente del INSS. Por ejemplo, tendría
que ser electo por la Asamblea Legislativa
basado en ternas propuestas por las tres
partes involucradas en el sistema (trabajadores, empleadores y Estado). El problema de
esta alternativa es que si el partido de gobierno controla la Asamblea Nacional escogería el candidato propuesto por el Ejecutivo.
Por lo contrario, si la oposición controla la
Asamblea Legislativa y escoge un candidato
de su preferencia, ocurriría una situación en
que el Presidente del INSS estaría aislado de
otros actores claves en el gobierno, por lo
cual su gestión no sería efectiva y se crearían serios conflictos. La segunda alternativa
sería que el Ejecutivo nombrara al Presidente del INSS y se creara una Junta Directiva
(o se implantara el mandato legal que hoy no
se cumple). Dicha Junta se integraría por
seis miembros propuestos en ternas por los
sectores laboral, empresarial y estatal. La
Asamblea Legislativa por mayoría escogería
los dos representantes de cada uno de los
sectores. Para evitar que la Junta se cambie
por entero en cada período presidencial y
asegurar un mínimo de continuidad, el período de servicio de los miembros de la Junta debe ser mayor al término presidencial, y
se rotaría un miembro de la Junta cada año.
Hemos detectado una serie de problemas administrativos en el diagnóstico y para
corregirlos se recomienden las acciones siguientes:
101
La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
•
Introducir un número de identidad única de todos los asegurados (y sus dependientes) y empleadores, que se procese electrónicamente, a fin de actualizar el registro, completar realmente la
cuenta individual de asegurado, controlar la mora patronal, determinar el derecho al uso de prestaciones médicas
del asegurado y su familia, y agilizar el
dilatado, engorroso e injusto trámite de
otorgamiento de las pensiones. Deben
integrarse las micro computadoras en
un sistema central de informática.
•
Asignar el número de personal adecuado por programa, re-entrenar el personal para las nuevas tareas que se les
asigne (por ejemplo, computación, procesamiento electrónico de datos), introducir la carrera administrativa y establecer un procedimiento adecuado de
contratación, ascenso y fijación y aumento de salario basado exclusivamente en la calificación y esfuerzo del
empleado, a fin de retener a los
valiosos, especialmente a los expertos
con larga experiencia.
•
El INSS no otorga atención de salud directa que es la que requiere más personal y genera la gran mayoría del gasto
administrativo pero, a pesar de ello, el
porcentaje del gasto administrativo en
el total fue de 10.5% en 1995, el cual es
extremadamente alto. Dicho porcentaje
debe reducirse aproximadamente a 6%
a través de varias medidas que se resumen a continuación.
•
•
Comprobar cuál es el número actual de
empleados del INSS y su distribución
por programas, y si efectivamente la relación de empleados por 1,000 asegurados se redujo de 10.5 a 4.1 en 199495 (debido al traspaso de personal del
INSS al FONIF). Si se comprobase que
el número de empleados es mayor que
el reportado y que la correspondiente
relación es más alta, deben ambos reducirse drásticamente.
Mejorar el sistema contable, que es el
mismo que se usaba hace 15 ó 20 años,
sustituyéndolo por uno moderno, transparente, preciso y eficiente, y que separe la contabilidad por programas (IVM,
RP y EM) en vez de por regímenes (contributivo, no contributivo, etc.). Deben
eliminarse los problemas indicados (en
las secciones VIII-B y IX-B): facturación
ficticia (que, a su vez, "infla" los ingresos y la reserva); separación de los gastos administrativos por regímenes de
afiliación en vez de por programa; inclusión de gastos inapropiados en los
egresos; y uso rubros vagos o erróneos
en las cuentas de los estados financieros y en la inversión de las reservas,
etc.
•
Reformar y modernizar el reglamento
financiero, que data de 1983, dictar un
reglamento de inversiones ágil, crear
una comisión de inversiones de carácter
técnico, elevar el nivel técnico del personal de inversiones y explorar opciones
de administración conjunta con el sector privado. Renegociar los bonos del
Estado que están a largo plazo y con
rendimiento real bajo o negativo.
•
En todo caso deben eliminarse las planillas complementarias, las tarjetas de
crédito al personal y los pagos excepcionalmente altos por servicios externos.
102
I.
Simulaciones de la Reforma Propuesta para IVM
1.
promedio vigentes, y que los menores
de esa edad entrarán con la nueva
fórmula de cálculo que baja la tasa
media de reemplazo a 50%. En el sistema actual (" sin reforma") se simuló
(en la primera parte de este estudio)
una tasa media de reemplazo del 59%,
para una persona con 60 años de
edad. Por lo tanto, implicaría simular
una reducción en la tasa media de reemplazo de 9 puntos porcentuales o el
15%.
Resumen de los Aspectos Principales de la Reforma Propuesta
La propuesta resumida anteriormente
incluye los siguientes puntos esenciales en
el programa de IVM: edades de retiro, ajuste
en los requisitos para obtener la pensión por
invalidez común y mejora en el proceso administrativo y criterios de declaración de la
invalidez, restricción de los beneficiarios de
pensión por muerte, ajuste en las tasas de
reemplazo para considerar un esquema diferenciado según nivel de ingresos, reglamentación de la metodología para la revalorización de los montos de pensiones en curso de
pago, ajuste en la contribución para garantizar un periodo de equilibrio durante 10 ó
más años y mejoras en la gestión de las inversiones. La aplicación de las simulaciones
incluyeron varias modificaciones aplicadas
al modelo de proyecciones:
a. Edades de retiro: se modifican las tasas de entrada a la jubilación, para
hombres y mujeres, a fin de que a partir del año 2000 la edad promedio al
retirarse sea de 65 años.
b. Requisitos de invalidez común: se
mantienen constantes las tasas de entrada a la invalidez hasta el año 1997,
pero se reducen en 20% entre 1998 y
el 2000.
c. Tasas de reemplazo para jubilación e
invalidez: se simula que las personas
con 55 y más años de edad en 1998 se
retirarán con las tasas de reemplazo
d. Tasa de cotización: Se consideran
tres escenarios de contribución, todos
a partir de 1998: (i) la vigente del
5.5%; (ii) un aumento al 6.75%, simulando que el Estado no paga el 0.25%
que le corresponde por IVM y que se
destina el 1.5% de víctimas guerra para apoyar el programa IVM, o sea, un
incremento neto de 1.25%; y (iii) un
aumento al 7.75%, simulando que,
adicionalmente al incremento neto de
1.25% en el escenario (ii), se transfiere
a IVM un 1% del programa de enfermedad y maternidad (EM).
2.
Resultados de la Simulación
Los resultados de las simulaciones de la
propuesta de reforma se presentan en tres
cuadros: el cuadro 49 resume las proyecciones demográficas; el cuadro 50 presenta las
proyecciones de gastos y costos, las cuales
son comunes a todos los escenarios; y el
cuadro 51 resume información sobre superávit (o déficit) y niveles de reservas, considerando las tres alternativas de tasas de cotización (primas).
103
La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
CUADRO 49
ESCENARIO CON REFORMA DE IVM:
PROYECCIONES DEMOGRÁFICAS
Variable
Activos cotizantes
Pensionados:
1998
1999
2000
2005
2010
2015
2020
223,744
229,574
235,878
272,060
317,589
378,946
462,263
47,555
48,367
48,933
52,613
57,833
66,113
80,837
Inválidos
9,695
10,003
10,231
11,897
14,552
17,929
21,185
Jubilados
22,171
22,424
22,467
22,384
21,837
23,930
32,717
Viudas
8,062
8,426
8,842
11,003
13,226
14,788
16,447
Huérfanos
7,627
7,513
7,393
7,330
8,217
9,465
10,488
4.7
4.7
4.8
5.2
5.5
5.7
5.7
Activos/pensionados
Los ajustes propuestos al perfil de beneficios y condiciones de acceso de IVM permitirían reducir la caída en la relación de activos/pensionados, al menos por un periodo
que abarca hasta el año 2020. Dada la gradualidad de la reforma, en los primeros años
no existiría un efecto importante, pero a medida que transcurre el tiempo se sentirían
los efectos de la propuesta. De acuerdo con
la proyección, la relación activos/ pensionados se elevaría de 4.7 a 5.7 entre los años
1998 y 2020; debido a las condiciones de
maduración del régimen IVM, así como al
envejecimiento de la población, se esperaría
que en un plazo más largo dicha relación
inicie un nuevo descenso (ésta es la tendencia que muestran los resultados más allá del
año 2020).
especialmente en cuanto a edades de retiro y
modificaciones en los índices de invalidez.
Sin embargo, a partir del 2001, conforme la
reforma surta efecto, comenzaría a disminuir
nuevamente el costo (contribución) hasta un
nivel del 7.7%.
En lo que se refiere a proyecciones de
gastos (pensiones, administración y total) y
el correspondiente costo sobre la planilla o
porcentaje de contribución sobre el salario
(cuadro 50), éste último seguiría creciendo
hasta el año 2000, alcanzando un nivel máximo cercano al 8%, comportamiento que se
debe a la gradualidad de la propuesta, espe-
En cualquier caso, se observa que el costo seguiría estando por encima del actual
nivel de contribución, lo que indica que sólo
se podría lograr un balance entre ingresos y
egresos (por un período determinado, según
el sistema de prima escalonada) si se elevasen las contribuciones.
En comparación con las proyecciones
del escenario “sin reforma” (o sea, el sistema
actual, ver cuadro 39), la reducción en costos que implicaría la reforma propuesta es
bastante significativa: de un 10.6% en el año
2010 y 12.5% en el año 2020 (sistema actual), a 7.7% en esos mismos años (bajo la
reforma propuesta). En términos relativos,
en el año 2020 la reforma reduciría los costos anuales de operación de IVM en un 38%,
aproximadamente.
104
CUADRO 50
Escenario Con Reforma.
ESCENARIO CON REFORMA DE IVM:
PROYECCIÓN DE GASTOS Y COSTO SOBRE LA PLANILLA
(C$ millones)
Año
Gasto en pensiones
Masa
salarial
Jubilados
Gasto
Admin.
Inválidos
Sobrev.
Total
Gasto
total
Costos
(%)
1995
3,507
134
55
29
218
28
246
7.0
1996
3,633
148
63
30
240
28
268
7.4
1997
3,776
161
71
31
262
28
290
7.7
1998
3,913
172
79
32
284
28
311
8.0
1999
4,063
182
85
34
301
28
329
8.1
2000
4,219
189
91
36
315
28
343
8.1
2005
5,104
210
121
45
376
28
404
7.9
2010
6,161
237
156
55
448
28
475
7.7
2015
7,581
284
200
65
548
28
576
7.6
2020
9,530
387
244
76
706
28
734
7.7
Se evaluaron tres escenarios alternativos de la tasa de cotización (prima o contribución): (i) la actual de 5.5%, (ii) un incremento al 6.75%, y (iii) un incremento al
7.75%. Las proyecciones se presentan en el
cuadro 51. La primera alternativa, la actual
prima del 5.5%, es obviamente insuficiente
para financiar al programa IVM, aún si se
introdujese la reforma propuesta en los beneficios. Esto se debe a que, si bien se logran reducir los costos, el considerable déficit inicial del programa influye fuertemente
en el agotamiento de la reserva, sin posibilidad de generar un balance entre ingresos y
egresos.
La segunda alternativa, una prima del
6.75% sobre los salarios, permitiría reducir
substancialmente el déficit de operación,
hasta un nivel muy bajo, pero no lo suficiente como para producir un superávit anual de
operación. En consecuencia, la reserva se
agotaría entre los años 2015 y 2020. Un
principio fundamental del régimen de primas
escalonadas es que las reservas nunca deben ser utilizadas para pagar prestaciones
corrientes, únicamente sus rendimientos
(reales), por lo que tampoco una prima del
6.75% equilibraría financieramente el sistema, aún en el corto o mediano plazo.
La tercera alternativa, elevar la prima al
7.75% a partir del año 1998, permitiría generar un superávit de operación anual en
ese mismo año, e incluso incrementarlo según transcurren los años, por un periodo
suficientemente largo. Todavía en el año
2020 la reserva presenta una tendencia creciente (en términos reales).
Basados en el análisis anterior concluimos que una contribución entre 6.75% y
7.75% sobre los salarios, sería suficiente para equilibrar el programa IVM por un periodo
de 10 ó 20 años. Con este propósito, se determinó que una contribución del 7.2% equilibraría el programa hasta el año 2010,
mientras que una contribución de 7.5% lo
equilibraría hasta el año 2018.
105
La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
CUADRO 51
ESCENARIO CON REFORMA DE IVM:
SIMULACIÓN DE RESULTADOS DE OPERACIÓN Y
RESERVAS SEGÚN DIFERENTES NIVELES DE PRIMA
(C$ Millones)
AÑO
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2005
2010
2015
2020
J.
5.50%
Superávit
Reserva
(Déficit)
Final
(35)
648
(25)
623
(41)
582
(57)
525
(68)
457
(77)
380
(105)
(114)
(118)
(683)
(141)
(1,326)
(192)
(2,172)
TASA DE COTIZACIÓN (PRIMA)
6.75%
Superávit
Reserva
(Déficit)
Final
(35)
648
(25)
623
(41)
582
(7)
575
(14)
561
(19)
542
(25)
405
(31)
257
(42)
84
(73)
(217)
El Impacto de la Reforma
Propuesta en la Contribución
Actual del INSS
Para poder medir el impacto de la reforma global propuesta en la contribución
total al INSS, se presentan cuatro alternativas, las cuales se contrastan con la contribución actual, en el cuadro 52.
7.75%
Superávit
Reserva
(Déficit)
Final
(35)
648
(25)
623
(41)
582
33
615
29
644
27
671
41
823
61
1,081
85
1,470
96
1,933
La actual contribución total al INSS (incluyendo IVM, EM, RP y Víctimas de GuerraVG) en el régimen integral es de 17%, que se
desglosa así: 5.5% para IVM, 8.5% para EM,
1.5% para RP y 1.5% para VG (también puede considerarse 9% en EM y 1% en RP,
pues 0.50% del primero se dedica a prestaciones médicas y subsidios para RP).
En
CUADRO 52
IMPACTO DE LA REFORMA GLOBAL PROPUESTA EN LA CONTRIBUCIÓN AL INSS
(en porcentajes sobre el salario)
Sistema Reforma Propuesta: Alternativas
Programas
2
3
4
IVM
5.50
7.50
7.25
6.75
6.50
EM*
8.50
7.50
7.50
6.25
6.25
RP
1.50
1.50
1.50
1.50
1.50
VG
1.50
0
0
0
0
17.00
16.50
16.25
14.50
14.25
(0.25)
0.25
2.00
2.25
TOTAL
Adicional Requerido
Actual
1
* Se asume que EM requiere una contribución mínima de 7.5% pero pudiera ser menor o mayor.
1. 1.5% de VG se pasa a IVM pero el Estado no paga 0.25% a EM, resultando en un incremento neto de
1.25% que se pasa a IVM. Además, EM pasa 0.75% a IVM. Total pasado a IVM es 2%
2. 1.5% de VG se pasa a IVM pero el Estado no paga 0.25% a EM ni tampoco 0.25% a IVM resultando en un
incremento neto de 1% que se pasa a IVM. Además, EM traspasa 0.75% a IVM. Total traspasado a IVM es
1.75%. El déficit de IVM es 0.25% y se requiere este incremento en la contribución.
3. Igual a 1, pero 2% de EM se pasa al SNUS y nada se pasa a IVM. EM tiene un déficit de 1.25% e IVM un
déficit de 0.75%. Se requiere 2% adicional de contribución.
4. Igual a 2, pero 2% de EM se pasa al SNUS y nada se pasa a IVM. EM tiene un déficit de 1.25% e IVM un
déficit de 1%. Se requiere 2.25% extra de contribución.
106
las alternativas (i) y (ii) se asume que no hay
la contribución estatal del 0.25% para EM,
pero que el 1.5% de VG (pagado por asegurados y empleadores) se pasa a IVM, con un
neto de 1.25%. En las alternativas (i) y (ii) se
asume, además, que la contribución del
8.5% a EM es excesiva y que se puede pasar
1% a IVM; pero para determinar esto debe
esperarse al estudio actuarial propuesto. En
todas las cuatro alternativas de la reforma
propuesta se asume que la contribución a
IVM debe ser 7.5% para garantizar el equilibrio por 20 años. La contribución a RP se
asume, en todas las alternativas, que es
1.5%, pero también habrá que esperar al estudio actuarial para determinar esto.
En las simulaciones hechas en la sección anterior se tuvo en cuenta sólo el 0.25%
que el Estado debe pagar a IVM, pero no el
otro 0.25% que debe pagar a EM. En el cuadro 52 se incluye sólo la segunda en las alternativas 1 y 3, y ambas en las alternativas
2 y 4. Pero debe notarse que el Estado nunca ha cumplido con las dos obligaciones, por
lo que la eliminación de dichas contribuciones no deben alterar los cálculos. Por otra
parte, la contribución del 1.5% para VG se
ha hecho efectiva (salvo la mora) pues ha sido pagada por el empleador y el trabajador.
En la alternativa 1, la contribución total
es del 16.5%, o sea, menor que la vigente y
queda un excedente de 0.25% de EM. En la
alternativa 2, la contribución total es de
16.25%, hay un déficit de 0.25% en IVM y se
requiere este aumento en la contribución,
pero aún sin dicho aumento, el programa
IVM estaría equilibrado por 12 años. En las
alternativas 3 y 4 se considera un traspaso
de 2% de la contribución de EM en solidaridad para el SNUS y no se pasa nada de EM
a IVM; como resultado, ocurre un déficit de
2% en la alternativa 3 y de 2.25% en la alternativa 4, que requerirían similares aumentos en la contribución. Dichos aumentos
son muy pequeños y se dividirían proporcionalmente entre el asegurado y el empleador.
Esto requerirá una decisión entre un elemento de solidaridad del sistema de salud
(para mejorar la cobertura y servicios de
MINSA) y el mantenimiento de la contribución actual sin ningún incremento significativo.
Los cálculos anteriores son conservadores pues es posible que EM pueda financiarse con sólo 6.25% en vez del actual 8.5% (en
el pasado, parte de cuya recaudación se ha
traspasó a IVM). Además, es también probable que las reformas administrativas en EM
reduzcan sus costos. Por último, la prima fija de 1.5% para RP (que actualmente será
diferenciada por grado de siniestralidad) pudiera también resultar excesiva cuando se
introduzcan los incentivos para reducir el
riesgo y las medidas preventivas en las empresas. Esto pudiera liberar una parte, aunque pequeña, para pasar a IVM.
K. Conclusión
En conclusión, la propuesta lograría el
equilibrio financiero-actuarial de IVM entre
12 y 20 años, sin aumentar la contribución
actual del INSS, mantendría el actual programa de EM combinado con las EMP pero
sometiendo a éstas a supervisión, y mejoraría el programa de RP reduciendo la siniestralidad en las empresas y mejorando la seguridad laboral. También facilitaría la extensión de la cobertura poblacional e infundiría
mayor equidad en la seguridad social. Por
último, reformaría el SNUS haciéndolo más
adecuado a las necesidades y urgencias de
salud de la población. Todos estos cambios
pueden lograrse sin aumento en la contribución actual del INSS, mediante modificaciones razonables en las condiciones de acceso
y mejor eficiencia administrativa. La propuesta sugiere un programa de pensiones
complementarias de tipo voluntario para
La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
107
aquellos asegurados de alto ingreso que lo
deseen. Finalmente, se recomienda una trasferencia de una parte pequeña de la contribución de EM en solidaridad al SNUS, lo
108
cual podría tener un impacto significativo en
mejorar los niveles de salud de la población;
pero esto requeriría un aumento de aproximadamente 2% en la contribución actual.
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La Seguridad Social en Nicargaua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
93
LISTA DE ABREVIATURAS
CEPAL Comisión Económica para América Latina
CELADE Centro Latinoamericano de Demografía
CPI
Capitalización Plena e Individual
CINASE Centro de Investigación y Asesoría Socioeconómica
CORNAP
EM
Corporación Nacional de Privatización
Enfermedad y Maternidad (Programa del INSS)
EMP
Empresas Médicas Previsionales
FONIF
Fondo Nicaragüense de la Ninéz y la Familia
INEC
Instituto Nacional de Estadísticas y Censos
INSS
Instituto Nicaragüense de Seguridad Social
INSSBI Instituto Nicaragüense de Seguridad Social y Bienestar Social
IPC
Indice de Precios al Consumidor
IVM
Invalidez, Vejez y Muerte (Programa del INSS)
MINSA
Ministerio de Salud
OIT
Organización Internacional del Trabajo
PEA
Población Económicamente Activa
RP
Riesgos Profesionales (Programa del INSS)
SAP
Sociedades Administradoras de Pensiones
SNUS
VG
Sistema Nacional Unico de Salud
Víctimas de Guerra (Programa administrado por el INSS)
La Seguridad Social en Nicargaua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
95
ANEXOS:
BASES TECNICAS DE LA EVALUACION ACTUARIAL
POBLACIONES INICIALES
Poblaciones iniciales de activos, jubilados e inválidos por sexo, 1994
Edad
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
36
37
38
39
40
41
42
43
44
45
46
47
48
49
50
51
52
53
Activos
Hombres
Mujeres
34
43
101
171
483
854
1,326
2,132
1,942
2,487
2,892
3,265
3,279
3,834
4,069
4,450
4,334
4,731
4,103
4,911
4,180
4,166
3,744
4,175
3,614
3,762
2,968
3,321
2,401
2,918
2,327
2,494
2,068
1,944
2,142
1,868
1,586
1,750
1,233
Jubilados
Hombres Mujeres
17
27
32
75
184
487
854
1,666
2,078
2,780
3,430
3,939
3,840
4,237
4,241
4,333
4,123
4,233
3,646
4,149
3,552
3,374
2,971
3,190
2,825
2,589
2,159
2,146
1,578
1,941
1,476
1,490
1,204
1,020
1,105
813
618
686
479
La Seguridad Social en Nicargaua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
Inválidos
Hombres Mujeres
1
2
1
2
3
1
4
3
2
6
12
10
6
11
13
13
15
26
19
31
27
40
29
34
29
32
40
37
43
43
61
62
66
63
95
81
119
2
1
3
10
6
9
10
13
15
11
18
16
30
36
47
36
37
41
58
60
66
76
78
90
104
113
116
168
145
183
171
188
101
Poblaciones iniciales de activos, jubilados e inválidos por sexo, 1994
Conclusión
Edad
54
55
56
57
58
59
60
61
62
63
64
65
66
67
68
69
70
71
72
73
74
75
76
77
78
79
80
81
82
83
84
85
86
87
88
89
90
91
92
93
94
95
96
97
98
99
Activos
Hombres
Mujeres
1,569
518
1,269
434
1,323
442
1,175
360
1,120
328
1,152
312
781
193
799
160
671
150
694
156
526
119
391
65
442
74
334
60
346
46
233
34
211
26
183
27
158
28
122
12
121
18
76
11
64
11
65
6
31
2
54
7
37
5
24
8
37
6
17
2
24
4
7
2
12
1
10
5
7
1
7
2
6
2
4
1
4
1
4
Jubilados
Hombres Mujeres
156
389
647
768
739
941
853
1,006
857
842
739
746
739
844
558
583
463
390
382
400
285
381
232
204
150
101
108
91
68
45
28
29
24
94
77
112
115
151
157
160
142
197
206
222
260
234
259
205
211
173
173
176
171
124
110
108
69
77
97
55
78
49
34
33
27
21
22
12
18
6
9
4
63
Inválidos
Hombres Mujeres
97
200
141
223
148
235
181
291
179
298
187
240
209
228
195
178
196
198
130
177
144
119
111
110
96
87
90
82
62
60
52
39
33
22
16
33
18
17
15
8
1
5
5
5
3
5
4
2
1
1
1
1
3
1
2
1
3
17
21
1
1
Poblaciones iniciales de viudas(os), huérfanos y nuevas generaciones, 1994
102
Edad
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
36
37
38
39
40
41
42
43
44
45
46
47
48
49
Viudez
Hombres
Mujeres
1
1
1
3
1
1
5
4
1
1
1
1
1
Huérfanos
2
2
1
3
5
6
9
5
12
20
30
38
19
37
43
38
48
56
73
78
80
82
78
94
92
78
86
93
82
81
81
72
75
93
37
68
108
143
199
252
360
420
468
579
682
773
823
773
281
422
428
423
389
275
59
Nuevas Generaciones
Hombres
Mujeres
42
38
68
118
209
316
364
468
342
369
361
328
252
256
209
197
168
32
29
51
89
158
238
275
353
258
278
273
247
190
193
157
149
127
Poblaciones iniciales de viudas(os), huérfanos y nuevas generaciones, 1994
Conclusión
Viudez
Huérfanos
La Seguridad Social en Nicargaua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
Nuevas Generaciones
103
Edad
50
51
52
53
54
55
56
57
58
59
60
61
62
63
64
65
66
67
68
69
70
71
72
73
74
75
76
77
78
79
80
81
82
83
84
85
86
87
88
89
90
91
92
93
94
95
96
97
98
99
104
Hombres
1
2
2
1
1
1
2
1
1
1
Mujeres
85
92
94
110
95
118
145
159
161
148
165
146
185
194
178
195
185
209
166
160
144
126
152
154
117
123
118
96
97
81
75
92
56
44
38
37
42
24
23
21
16
7
7
41
4
2
1
Hombres
Mujeres
SALARIOS Y GASTOS INICIALES
Gastos iniciales en jubilación, invalidez y viudez por sexo, 1994
Edad
Jubilación
Hombres
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
36
37
38
39
40
41
42
43
44
45
46
47
48
49
50
51
52
53
54
Mujeres
Invalidez
Hombres
3,809
18,733
18,070
9,620
21,372
48,503
188,539
23,933
48,984
57,980
52,741
70,486
93,171
102,297
110,435
108,043
160,069
146,068
165,750
134,758
166,985
222,144
211,588
258,765
283,556
381,043
421,031
415,441
432,523
613,132
471,614
720,551
749,320
Mujeres
40,079
60,359
66,482
52,637
76,973
36,153
6,318
12,519
6,201
24,492
40,430
27,508
29,458
41,054
46,644
54,210
39,364
69,108
56,368
121,940
145,418
161,070
163,917
136,331
168,467
240,526
242,060
284,011
318,682
359,229
410,345
483,691
555,191
554,190
896,545
731,432
898,794
830,362
982,501
1,081,197
La Seguridad Social en Nicargaua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
Viudez
Hombres
Mujeres
1,911
1,911
3,042
6,422
3,289
6,617
13,364
14,534
1,911
1,911
2,288
3,341
1,911
2,886
9,750
7,917
5,512
8,528
9,516
18,512
8,281
25,324
40,040
48,113
61,893
34,151
68,133
66,638
59,046
104,364
86,736
128,752
142,792
171,977
165,672
165,841
226,369
216,307
170,703
199,836
238,992
227,591
185,211
247,442
205,829
213,057
248,105
219,830
254,176
258,024
291,356
241,865
107
Gastos iniciales en jubilación, invalidez y viudez por sexo, 1994
Conclusión
Edad
Jubilación
Hombres
55
56
57
58
59
60
61
62
63
64
65
66
67
68
69
70
71
72
73
74
75
76
77
78
79
80
81
82
83
84
85
86
87
88
89
90
91
92
93
94
95
96
97
98
99
2,608,398
3,135,236
4,141,254
4,954,859
4,876,976
5,717,673
5,363,670
6,043,154
5,082,831
5,014,178
8,792,225
9,363,341
4,820,075
4,748,510
3,299,608
3,379,883
2,508,155
2,131,675
2,236,000
2,276,612
1,452,737
1,881,139
1,078,142
946,049
649,896
436,670
469,820
354,575
273,364
192,855
123,968
123,032
85,696
1,419,093
25,688
15,613
21,827
5,759
12,207
Mujeres
1,147,276
830,791
1,095,198
1,114,334
1,320,943
1,364,246
1,350,050
1,250,821
1,020,578
1,126,762
865,657
968,214
920,127
879,502
570,986
572,871
553,241
354,965
373,100
499,174
233,090
358,852
221,715
142,181
159,809
117,702
99,840
89,830
48,438
84,578
25,168
28,210
14,716
281,983
Invalidez
Hombres
894,673
1,026,428
1,183,273
1,330,446
1,265,277
1,387,412
1,241,474
1,346,618
899,899
1,118,260
771,966
690,287
655,785
462,644
393,536
297,713
135,382
138,203
69,953
5,005
35,971
39,247
25,220
8,242
5,278
10,543
15,236
572
4,381
11,011
Mujeres
1,154,361
1,213,732
1,559,623
1,813,409
1,318,681
1,260,038
993,850
1,181,180
1,033,604
671,515
667,771
520,078
486,603
337,961
211,250
143,637
193,024
84,760
33,384
6,838
28,379
16,939
19,136
2,561
9,659
8,359
9,022
16,445
650
1,001
1,417
364
2,210
253,799
118,014
Viudez
Hombres
Mujeres
1,911
397,618
447,850
463,788
483,093
485,888
501,852
412,386
605,358
580,879
613,847
718,029
623,311
707,941
516,646
470,197
5,642
489,216
4,134
362,323
1,911
412,204
2,145
446,823
1,911
403,195
4,134
399,698
387,387
3,172
286,026
2,223
234,624
268,307
204,256
2,223
270,920
156,975
127,816
139,971
95,810
101,205
80,431
57,226
52,533
40,105
21,346
13,104
97,448
1,638
7,397
4,381
1,638
14,014
4,433
Gastos inicial en pensiones de orfandad y salarios promedio, 1994
108
1,833
Edad
Orfandad
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
36
37
38
39
40
41
42
43
44
45
46
36,114
64,493
113,646
130,286
176,917
232,752
354,406
405,509
466,141
580,294
725,062
825,045
929,825
894,478
417,885
542,412
652,275
629,681
594,087
405,704
77,194
Salarios promedio
Hombres
Mujeres
450
468
526
584
607
718
788
807
906
923
1,028
1,097
1,141
1,210
1,280
1,330
1,421
1,442
1,534
1,551
1,591
1,687
1,866
1,857
1,876
1,860
1,909
1,883
2,047
1,926
1,989
2,014
505
508
510
531
617
581
630
681
757
790
852
887
934
964
1,006
1,041
1,061
1,065
1,149
1,100
1,145
1,164
1,181
1,255
1,240
1,319
1,250
1,200
1,280
1,143
1,220
1,105
Edad
47
48
49
50
51
52
53
54
55
56
57
58
59
60
61
62
63
64
65
66
67
68
69
70
71
72
73
74
75
76
77
78
79
80
81
82
83
84
85
86
87
88
89
90
91
92
93
La Seguridad Social en Nicargaua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
Orfandad
Salarios promedio
Hombres
Mujeres
1,941
1,183
1,950
1,171
2,061
1,235
2,009
1,378
1,959
1,111
1,883
1,108
2,206
1,156
1,675
1,056
1,941
1,086
1,675
1,062
1,697
1,225
1,807
1,157
1,969
1,032
1,669
1,193
1,656
1,468
1,684
1,074
1,560
1,181
1,758
1,214
1,646
1,225
1,616
1,232
1,587
1,342
1,503
1,051
1,270
1,914
1,572
1,182
2,094
1,082
1,240
982
1,701
882
1,196
782
1,489
682
2,019
582
1,098
482
715
482
946
482
946
482
946
482
946
482
1,001
482
946
482
660
482
562
482
775
482
776
482
918
482
918
482
918
482
918
482
918
109
PARÁMETROS DEMOGRÁFICOS
Tasas de mortalidad de activos, jubilados y viudas, 1994
Edad
Activos
Jubilados
Hombres
Viudas
Hombres
Mujeres
14
0.00024
0.00020
15
0.00027
0.00022
16
0.00030
0.00025
0.00025
17
0.00034
0.00028
0.00028
18
0.00037
0.00031
0.00031
19
0.00039
0.00033
0.00033
20
0.00040
0.00035
0.00035
21
0.00041
0.00037
0.00037
22
0.00042
0.00045
0.00045
23
0.00043
0.00046
0.00046
24
0.00044
0.00046
0.00046
25
0.00045
0.00046
0.00046
26
0.00046
0.00046
0.00046
27
0.00047
0.00044
0.00044
28
0.00048
0.00040
0.00040
29
0.00049
0.00041
0.00041
30
0.00049
0.00041
0.00041
31
0.00050
0.00042
0.00042
32
0.00051
0.00043
0.00043
33
0.00053
0.00044
0.00044
34
0.00054
0.00046
0.00046
35
0.00056
0.00047
0.00047
36
0.00058
0.00049
0.00049
37
0.00061
0.00051
0.00051
38
0.00063
0.00053
0.00053
39
0.00066
0.00055
0.00055
40
0.00069
0.00057
0.00057
La Seguridad Social en Nicargaua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
Mujeres
113
Tasas de mortalidad de activos, jubilados y viudas, 1994
Conclusión
Edad
41
42
43
44
45
46
47
48
49
50
51
52
53
54
55
56
57
58
59
60
61
62
63
64
65
66
67
68
69
70
71
72
73
74
75
76
77
78
79
80
114
Activos
Hombres
Mujeres
0.00073
0.00077
0.00081
0.00086
0.00092
0.00098
0.00105
0.00112
0.00120
0.00129
0.00139
0.00150
0.00161
0.00172
0.00186
0.00201
0.00218
0.00237
0.00259
0.00284
0.00312
0.00340
0.00369
0.00400
0.00435
0.00476
0.00523
0.00577
0.00641
0.00710
0.00787
0.00869
0.00959
0.01056
0.01161
0.01276
0.01401
0.01537
0.01685
1.00000
0.00060
0.00063
0.00067
0.00071
0.00075
0.00080
0.00085
0.00090
0.00097
0.00104
0.00111
0.00119
0.00127
0.00136
0.00145
0.00156
0.00168
0.00183
0.00199
0.00219
0.00240
0.00261
0.00283
0.00306
0.00331
0.00361
0.00397
0.00440
0.00489
0.00545
0.00605
0.00673
0.00745
0.00826
0.00914
0.01010
0.01116
0.01231
0.01358
1.00000
Jubilados
Hombres
0.00284
0.00312
0.00340
0.00369
0.00400
0.00435
0.00476
0.00523
0.00577
0.00641
0.00710
0.00787
0.00869
0.00959
0.01056
0.01161
0.01276
0.01401
0.01537
0.01685
1.00000
Viudas
Mujeres
0.00219
0.00240
0.00261
0.00283
0.00306
0.00331
0.00361
0.00397
0.00440
0.00489
0.00545
0.00605
0.00673
0.00745
0.00826
0.00914
0.01010
0.01116
0.01231
0.01358
1.00000
0.00060
0.00063
0.00067
0.00071
0.00075
0.00080
0.00085
0.00090
0.00097
0.00104
0.00111
0.00119
0.00127
0.00136
0.00145
0.00156
0.00168
0.00183
0.00199
0.00219
0.00240
0.00261
0.00283
0.00306
0.00331
0.00361
0.00397
0.00440
0.00489
0.00545
0.00605
0.00673
0.00745
0.00826
0.00914
0.01010
0.01116
0.01231
0.01358
1.00000
Tasas de mortalidad de inválidos y huérfanos y tasas de nuevos inválidos y jubilados, 1994
Edad
Inválidos
Hombres
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
36
37
38
39
40
41
42
43
44
45
46
47
48
49
0.07067
0.06903
0.06748
0.06552
0.06365
0.06188
0.06020
0.05858
0.05715
0.05578
0.05449
0.05328
0.05214
0.05125
0.05045
0.04973
0.04907
0.04836
0.04807
0.04785
0.04774
0.04773
0.04729
0.04791
0.04855
0.04919
0.04983
0.05049
0.05180
0.05317
0.05472
0.05643
Huérfanos
Nuevos inválidos
Mujeres
Hombres
0.04416
0.00149
0.00116
0.00088
0.00065
0.00045
0.00031
0.00020
0.00015
0.00013
0.00014
0.00017
0.00020
0.00022
0.00024
0.00027
0.00030
0.00005
0.00034
0.00011
0.03112
0.00037
0.00020
0.03123
0.00039
0.00021
0.03119
0.00040
0.00024
0.03063
0.00041
0.00031
0.02980
0.00033
0.02871
0.00038
0.02746
0.00044
0.02630
0.00049
0.02535
0.00055
0.02450
0.00057
0.02407
0.00064
0.02434
0.00066
0.02504
0.00072
0.02684
0.00090
0.02782
0.00109
0.02826
0.00123
0.02893
0.00139
0.02958
0.00158
0.02969
0.00181
0.02981
0.00209
0.02992
0.00235
0.03004
0.00258
0.03015
0.00285
0.03021
0.00349
0.03048
0.00416
0.03081
0.00489
0.03166
0.00571
0.03258
0.00659
0.03374
0.00707
0.03494
0.00884
0.03616
0.01053
0.03742
0.01224
Mujeres
Nuevos jubilados
Hombres
Mujeres
0.00005
0.00011
0.00020
0.00021
0.00024
0.00031
0.00033
0.00038
0.00044
0.00049
0.00055
0.00057
0.00064
0.00066
0.00072
0.00090
0.00109
0.00123
0.00139
0.00158
0.00181
0.00209
0.00235
0.00258
0.00285
0.00349
0.00416
0.00489
0.00571
0.00659
0.00707
0.00884
0.01053
0.01224
Tasas de mortalidad de inválidos y huérfanos y tasas de nuevos inválidos y jubilados, 1994
Conclusión
La Seguridad Social en Nicargaua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
115
50
51
52
53
54
55
56
57
58
59
60
61
62
63
64
65
66
67
68
69
70
71
72
73
74
75
76
77
78
79
80
81
82
83
84
85
86
87
88
89
90
91
92
93
94
95
96
97
98
99
100
116
0.05823
0.06045
0.06291
0.06557
0.06844
0.07194
0.07580
0.07996
0.08449
0.08939
0.09226
0.09759
0.10348
0.10986
0.11689
0.12551
0.13564
0.14541
0.15613
0.16791
0.17872
0.18990
0.20205
0.21375
0.22816
0.24532
0.25867
0.27414
0.28957
0.30658
0.32389
0.34023
0.35758
0.37484
0.39303
0.41170
0.43288
0.45491
0.47498
0.49610
0.51836
0.54141
0.56533
0.58927
0.61443
0.64092
0.66846
0.69714
0.72606
0.75645
1.00000
0.03873
0.04011
0.04152
0.04277
0.04462
0.04674
0.04930
0.05211
0.05518
0.05858
0.06096
0.06334
0.06911
0.07320
0.07835
0.08516
0.09277
0.10137
0.11054
0.12089
0.13374
0.14585
0.15892
0.17120
0.18465
0.20015
0.21162
0.22507
0.23805
0.25238
0.26995
0.28541
0.30084
0.31588
0.33110
0.34613
0.36142
0.38574
0.40743
0.42653
0.44578
0.46621
0.48748
0.50984
0.53336
0.55782
0.58242
0.60808
0.63506
0.66336
1.00000
0.01474
0.01715
0.01971
0.02201
0.02453
0.02703
0.03041
0.03358
0.03678
0.03991
0.04304
0.01474
0.01715
0.01971
0.02201
0.02453
0.02703
0.03041
0.03358
0.03678
0.03991
0.04304
0.2546
0.2633
0.1937
0.1741
0.1697
0.1665
0.1632
0.1599
0.1567
0.1523
0.1491
0.1458
0.1414
0.1404
0.1349
0.1316
0.1284
0.1240
0.1209
0.1170
0.1133
0.1097
0.1060
0.1024
0.0988
0.0951
0.0915
0.0878
0.0842
0.0805
0.0769
0.0732
0.0696
0.2546
0.2633
0.1937
0.1741
0.1697
0.1665
0.1632
0.1599
0.1567
0.1523
0.1491
0.1458
0.1414
0.1404
0.1349
0.1316
0.1284
0.1240
0.1209
0.1170
0.1133
0.1097
0.1060
0.1024
0.0988
0.0951
0.0915
0.0878
0.0842
0.0805
0.0769
0.0732
0.0696
Tasa de segundas nupcias y proporción de casados, 1994
Edad
Segundas nupcias
Proporción de casados
Hombres Mujeres Hombres
Edad Segundas nupcias
Mujeres
Hombres Mujeres
Proporción de casados
Hombres
15
0.11281
47
0.00248
0.870
16
0.11040
48
0.00229
0.867
17
0.10646
49
0.00208
0.863
18
0.10160
0.077
50
0.00190
0.860
19
0.09432
0.143
51
0.00173
0.853
20
0.08526
0.207
52
0.00155
0.840
21
0.07220
0.270
53
0.00141
0.837
22
0.05651
0.343
54
0.00126
0.833
23
0.03846
0.407
55
0.00115
0.832
24
0.03040
0.473
56
0.00103
0.830
25
0.02478
0.540
57
0.00094
0.829
26
0.01922
0.600
58
0.00084
0.820
27
0.01630
0.674
59
0.00076
0.810
28
0.01360
0.723
60
0.00069
0.800
29
0.01296
0.750
61
0.00064
30
0.01048
0.770
62
0.00060
31
0.00943
0.787
63
0.00056
32
0.00877
0.803
64
0.00052
33
0.00812
0.813
65
0.00048
34
0.00752
0.820
66
0.00045
35
0.00694
0.827
67
0.00042
36
0.00689
0.837
68
0.00039
37
0.00597
0.847
69
0.00038
38
0.00540
0.848
70
0.00036
39
0.00494
0.849
71
0.00034
40
0.00453
0.850
72
0.00033
41
0.00414
0.851
73
0.00030
42
0.00380
0.853
74
0.00028
43
0.00340
0.857
75
0.00027
44
0.00325
0.860
76
0.00026
45
0.00293
0.863
77
0.00025
46
0.00272
0.867
78
0.00024
La Seguridad Social en Nicargaua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
Mujeres
117
Tasa de nupcialidad de huérfano, tasa de abandono de estudios
y promedio de hijos por asegurado, 1994
Edad
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
36
37
38
39
40
41
42
43
44
45
46
47
48
49
50
51
52
53
54
55
56
57
58
59
60
118
Nupcialidad Abandono
de huérfanos de estudios
0.00902
0.25280
0.01288
0.25710
0.01629
0.28450
0.01928
0.78400
0.02182
0.32500
0.02393
0.28500
0.02560
0.27000
Promedio de hijos
Hombres
Mujeres
0.02
0.08
0.16
0.25
0.36
0.51
0.68
0.82
1.03
1.16
1.33
1.50
1.66
1.84
2.02
2.20
2.40
2.67
2.90
3.01
3.15
3.21
3.30
3.33
3.36
3.34
3.33
3.25
3.15
3.05
2.96
2.86
2.75
2.63
2.50
2.34
2.16
2.01
1.86
1.73
1.59
1.46
1.31
0.02
0.08
0.16
0.25
0.36
0.51
0.68
0.82
1.03
1.16
1.33
1.5
1.66
1.84
2.02
2.2
2.4
2.67
2.9
3.01
3.15
3.21
3.3
3.33
3.36
3.34
3.33
3.25
3.15
3.05
2.96
2.86
2.75
2.63
2.5
2.34
2.16
2.01
1.86
1.73
1.59
1.46
1.31
RESULTADOS DEMOGRÁFICOS
Pensionados por riesgo
Año
Total
Jubilados
Inválidos
Viudas
Huérfanos
1995
43,688
20,264
8,580
6,984
7,860
2000
50,157
23,346
10,561
8,845
7,405
2005
57,403
25,314
13,336
11,118
7,635
2010
67,500
27,886
17,073
13,577
8,964
2015
81,846
34,300
21,469
15,472
10,606
2020
102,612
47,648
25,556
17,536
11,871
Indicadores demográficos
INDICADOR
Distribución por Riesgo (%):
1995
2000
2005
2010
2015
2020
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
Jubilados
46.4
46.5
44.1
41.3
41.9
46.4
Inválidos
19.6
21.1
23.2
25.3
26.2
24.9
Sobrevivientes:
34.0
32.4
32.7
33.4
31.9
28.7
Viudez
16.0
17.6
19.4
20.1
18.9
17.1
Orfandad
18.0
14.8
13.3
13.3
13.0
11.6
Relación Pens/Activos (%):
21.0
21.3
21.4
21.8
22.5
23.3
Jubilados
9.7
9.9
9.4
9.0
9.4
10.8
Inválidos
4.1
4.5
5.0
5.5
5.9
5.8
Sobrevivientes
7.1
6.9
7.0
7.3
7.2
6.7
56.0
58.6
59.5
58.9
58.4
59.6
Jubilados
71.8
72.4
72.4
71.0
68.9
68.7
Inválidos
55.1
55.4
55.7
56.2
57.0
57.8
Edad Promedio, por riesgo:
Viudez
60.3
64.3
66.7
68.2
68.6
69.0
Orfandad
12.4
13.0
12.8
12.7
12.8
12.9
51.9
53.6
54.0
54.0
53.4
54.5
Jubilados
64.3
63.7
62.8
62.4
62.3
62.4
Inválidos
49.9
50.3
51.2
52.0
52.8
52.9
Viudez
63.7
66.2
66.7
67.3
62.9
64.4
Orfandad
11.6
11.6
11.7
11.9
12.0
12.0
Edad Prom. al pensionarse:
Tasa de crecim. anual (%):
3.5
2.5
3.2
3.6
4.8
4.6
Jubilados
5.0
2.1
2.3
2.7
7.2
7.1
Inválidos
3.8
4.4
5.0
5.0
4.4
3.0
Sobrevivientes:
1.4
1.9
3.2
3.7
2.1
2.2
La Seguridad Social en Nicargaua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
121
RESULTADOS FINANCIEROS
Resumen de variables financieras
Variable
1995
2000
2005
2010
2015
2020
Masa Cotizante Anual (Millones)
3,507
4,203
5,017
5,977
7,251
9,037
Salario Promedio
1,404
1,490
1,561
1,612
1,660
1,709
218
331
445
603
818
1,104
Jubilación
134
200
254
337
467
669
Invalidez
55
95
144
205
275
342
Sobrevivientes
29
36
47
61
76
92
19
24
30
39
49
60
9
12
16
22
27
32
384
508
596
688
769
827
Jubilación
510
660
771
931
1,047
1,081
Invalidez
497
694
832
925
986
1,030
Viudez
211
205
208
221
242
265
92
125
166
187
198
207
Gasto en Pensiones (Millones)
Viudez
Orfandad
Pensión Promedio
Orfandad
124
Indicadores financieros
INDICADOR
2000
2005
2010
2015
2020
6.2
7.9
8.9
10.1
11.3
12.2
Jubilación
3.8
4.8
5.1
5.6
6.4
7.4
Invalidez
1.6
2.3
2.9
3.4
3.8
3.8
Sobrevivientes
0.8
0.8
0.9
1.0
1.0
1.0
Viudez
0.5
0.6
0.6
0.7
0.7
0.7
Orfandad
0.3
0.3
0.3
0.4
0.4
0.4
6.2
7.9
8.9
10.1
11.3
12.2
Hombres
7.2
9.5
10.6
11.8
12.7
13.2
Mujeres
4.1
4.6
5.4
6.8
8.5
10.2
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
Jubilación
61.6
60.5
57.1
55.9
57.1
60.6
Invalidez
25.4
28.8
32.4
34.0
33.6
31.0
Sobrevivientes
13.1
10.8
10.5
10.1
9.3
8.4
Viudez
8.8
7.1
6.8
6.5
6.0
5.5
Orfandad
4.3
3.6
3.7
3.6
3.3
2.9
27.4
34.1
38.2
42.7
46.3
48.4
Jubilación
36.3
44.3
49.4
57.7
63.1
63.2
Invalidez
35.4
46.6
53.3
57.4
59.4
60.2
Sobrevivientes
21.6
22.1
24.0
25.3
26.5
27.6
15.0
13.8
13.3
13.7
14.6
15.5
6.5
8.4
10.6
11.6
11.9
12.1
0.0
7.5
5.8
6.5
6.7
6.2
Jubilados
0.0
6.8
4.6
6.5
7.9
7.7
Inválidos
0.0
9.8
8.1
6.8
5.5
3.8
Sobrevivientes:
0.0
5.0
5.4
5.3
3.8
3.7
Viudez
0.0
4.5
4.7
5.3
3.6
4.3
Orfandad
0.0
5.9
6.6
5.2
4.0
2.7
Prima de Reparto (%)
Prima de Reparto por Sexo
Distribución del Gasto en Pensiones (%)
Pensión Prom. como Porcentaje
del Salario Promedio (%)
Viudez
Orfandad
Tasa de crecimiento anual del
Gasto en Pensiones (%)
1995
La Seguridad Social en Nicargaua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
89
