El Libro Blanco para la Reforma de la Contabilidad en España:

Reforma contable
El Libro Blanco para la Reforma
de la Contabilidad en España:
Repercusión en la contabilidad
y auditoría pública
Ignacio Cabeza del Salvador
Auditor. Cámara de Comptos de Navarra
FICHA RESUMEN
Autor:
Ignacio Cabeza del Salvador
Título:
El Libro Blanco para la Reforma de la
Contabilidad en España: Repercusión en la
contabilidad y auditoría pública
Fuente:
Partida Doble, núm. 143, páginas 24 a 29,
abril 2003
Localización: PD 03.04.03
Resumen:
Este trabajo pretende un doble objetivo, por un
lado, analizar y comentar las principales
conclusiones que sobre la Contabilidad Pública
presenta el “Libro Blanco” elaborado por la
Comisión de Expertos y publicado por el Instituto
de Contabilidad y Auditoría de Cuentas y, por
otro, qué incidencia y repercusión van a plantear
en un futuro próximo esas recomendaciones en
la propia contabilidad y auditoría pública.
Para ello, partiendo de la situación actual en la
que se encuentra la Contabilidad Pública y la
Auditoría Pública, y teniendo en cuenta las
recomendaciones del “Libro Blanco”; se expone
la previsible evolución de la Contabilidad y
Auditoria Pública , destacando la exigencia a los
auditores públicos de pronunciarse sobre la
gestión realizada y los resultados obtenidos por
las empresas del Sector Público.
Descriptores ICALI:
Reforma contable. Contabilidad Pública. Sector
Público
• 24
El “Libro Blanco”, al contemplar un conjunto de recomendaciones sobre la
Contabilidad Pública, ha abierto una nueva etapa en su evolución cuya
finalidad será la de elaborar una información contable pública que satisfaga
las necesidades del conjunto de usuarios de la misma, además de armonizarse
con las corrientes contables internacionales.
1. EL LIBRO BLANCO PARA LA REFORMA
DE LA CONTABILIDAD EN ESPAÑA
E
l Libro Blanco elaborado por la Comisión de Expertos y publicado por
el Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas (2002-a) dedica el
capítulo 14 a “las repercusiones de
la reforma contable en otros ámbitos” en el
que se analiza básicamente su incidencia
sobre la Contabilidad Pública.
Las conclusiones desarrolladas se enmarcan dentro del proceso general de reforma de la contabilidad española al objeto de acomodarse a “la actual situación
de internacionalización de la economía
española, a su incorporación a la moneda
única y al proceso de acercamiento europeo a los pronunciamientos emitidos por
la International Accounting Standards Board (IASB)” (Sanz, 2002).
Previamente conviene poner de relieve el amplio ámbito subjetivo que comprende la expresión Sector Público; así en
el cuadro 1 se presenta una aproximación
de su composición, teniendo en cuenta
que no se dispone de información actualizada de los elementos que lo integran.
CUADRO 1
COMPOSICIÓN DEL SECTOR PÚBLICO
Sector Público
Administraciones generales
Organismos autónomos
Entes públicos
Empresas públicas
Número
8.170
1.970
1.100
1.445
En este Sector, tal y como el propio
Libro Blanco señala, conviven, por un lado, entidades que están sometidas al régimen de presupuesto limitativo y vincuNº 143 • Abril de 2003
lante, cuya actividad principal no es la
producción de bienes y servicios destinados a la venta para el mercado y que no
persigue la consecución de lucro; por
otro, entidades cuya actividad es puramente mercantil y dirigida al mercado. En
cuanto al régimen contable aplicable, las
primeras se rigen por la denominada Contabilidad Pública, en tanto que las segundas se rigen por las normas de la contabilidad del Sector Privado, si bien en determinados supuestos presentan alguna particularidad.
En este trabajo nos centramos exclusivamente en la Contabilidad Pública o de
las Administraciones Públicas, pretendiendo un doble objetivo; por un lado,
analizar y comentar las principales conclusiones que sobre la misma presenta el
citado Libro y, por otro, qué incidencia y
repercusión van a plantear en un futuro
próximo esas recomendaciones en la propia contabilidad y auditoría pública.
2. EL LIBRO BLANCO Y LA
CONTABILIDAD PÚBLICA
•
•
Pero además, esos usuarios han ampliado considerablemente las necesidades y utilidades que esperan recibir
de la información contable pública al
demandar mayor información relevante sobre resultados de gestión e impacto de las políticas públicas, superando claramente el marco presupuestario y de legalidad.
•
Se ha mejorado significativamente la
imagen y formación de los “contables”
públicos, abandonándose de forma
progresiva la imagen de meros anotadores de las operaciones presupuestarias.
•
Gran parte de “culpa” de este proceso
de modernización se debe al alto grado de armonización de la contabilidad
pública con la empresarial. En este
sentido, la contabilidad pública ha seguido el camino de reforma y modernización iniciado por el sector privado.
•
Se ha dotado de un soporte técnico
mediante la emisión de diversos pronunciamientos sobre principios contables públicos (IGAE) y sobre el marco
conceptual de la misma (AECA).
2.1. Situación actual de la Contabilidad
Pública
La situación actual de la Contabilidad
Pública se caracteriza, según el Libro
Blanco, por los siguientes rasgos:
•
Se ha producido una amplia reforma y
modernización de la contabilidad pública en los últimos años, fundamentalmente a partir de la Ley General
Presupuestaria de 1977.
•
Las Administraciones Públicas aportan información contable no sólo de
carácter presupuestario sino también
de naturaleza económico-patrimonial.
•
Parte de los avances experimentados
están originados en la introducción de
las nuevas tecnologías que han facilitado la gestión de la información.
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Se han ampliado considerablemente
los usuarios y destinatarios de la información contable pública. Así, interesa
no sólo a los órganos de representación política, de dirección y de control,
sino también a los inversores, acreedores y fundamentalmente a la ciudadanía en general.
S
e ha producido
una amplia reforma
y modernización
de la contabilidad
pública en los
últimos años,
fundamentalmente
a partir de
la Ley General
Presupuestaria
de 1977
En este contexto, se reconoce el papel básico que ha desempeñado el Plan
General de Contabilidad del Sector Público que junto a una mayor preocupación
de los gestores públicos y responsables
políticos, constituyen los pilares básicos
en que se ha cimentado el proceso de
modernización de la contabilidad pública.
Sin olvidar la cada vez mayor presencia
del mundo universitario en este ámbito,
tanto desde la vertiente docente como investigadora.
www.partidadoble.es
25 •
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ebe ofrecerse
a los usuarios
información
contable consolidada
del sector público
2.2. Recomendaciones del Libro Blanco
sobre Contabilidad Pública
De sus reflexiones, destacamos:
a) En la información que proporcionan las Administraciones Públicas
se ha de corregir el exceso de presencia de información de naturaleza presupuestaria frente a la económico-patrimonial. Reconociendo
el salto cuantitativo y cualitativo experimentado en la información contable pública, la Comisión se decanta por profundizar y aportar mayor volumen de información sobre
la gestión realizada por las Administraciones.
b) Dado que el resultado económicopatrimonial no aporta información
suficiente para la medición de los
resultados de gestión, hay que introducir otros indicadores más eficaces para su análisis. Indicadores
que permitan, además, su contraste
y comparación con los valores obtenidos por otras Administraciones.
c) Debe ofrecerse a los usuarios información contable consolidada del
sector público, al objeto de mostrar
una imagen completa y real de la
actividad desarrollada por la propia
Administración y sus diversos entes. En la actual dinámica observada en las Administraciones Públicas de crear “entes satélites” para
la prestación de determinados servicios públicos, sólo la información
de carácter consolidado puede reflejar correctamente la globalidad
de esa actividad.
d) Es básico para los análisis de gestión armonizar los criterios contables aplicados por el conjunto de
las Administraciones Públicas Españolas, logrando con ello una
comparabilidad nacional. Lograr
que la cultura de la comparabilidad
se instale en nuestras entidades
• 26
públicas demanda, entre otros factores, aplicar los mismos criterios
contables.
e) Ligado al proceso de reforma del
Plan General de Contabilidad Privada, se precisará una adaptación del
Plan Público a las normas internacionales de contabilidad. Al respecto, la propia Comisión reconoce la
posición ventajosa en que se encuentra éste, dado que la versión
de 1994 ya se redactó teniendo en
cuenta muchos de los aspectos que
contemplan las citadas normas.
f) Al objeto de favorecer la comparabilidad internacional, la contabilidad pública deberá aportar información complementaria según los
criterios de contabilidad nacional
(SEC´95).
Por último, la Comisión aporta dos
ideas o reflexiones que consideramos de
gran impacto para la transparencia de la
gestión pública. Por un lado, crear un
Registro de Cuentas de las Administraciones Públicas para el depósito de sus
cuentas anuales, permitiendo a todo
usuario y ciudadano en general el acceso y disponibilidad de las mismas. Por
otro, propone la necesidad de que las
cuentas generales sean auditadas anualmente bajo determinados requisitos (aspecto que se analizará con mayor detenimiento en el epígrafe 3).
2.3.Repercusiones en la Contabilidad
Pública
Las recomendaciones anteriores ponen de manifiesto la tendencia que ofrecerá la contabilidad pública en un futuro
cercano y que básicamente irá dirigida
a:
A. Lograr un sistema de información que
resulte útil tanto para el proceso de
rendición de cuentas como para la toma de decisiones.
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● El Libro Blanco para la Reforma de
la Contabilidad en España: Repercusión
en la contabilidad y auditoría pública
Es decir, la contabilidad pública superará definitivamente su condición de
mero requisito legal y formal para
transformarse en un instrumento que
introduzca la racionalidad en el proceso de toma de decisiones, sin olvidar
lógicamente su contribución al control
de legalidad presupuestaria.
b) De gestión
En el primero de ellos, destacamos:
•
Una
simplificación
de
la
información
de
naturaleza
presupuestaria, equilibrando su
volumen respecto a la información
de
carácter
económicopatrimonial.
•
Una revisión de la utilidad de los
estados financieros actualmente
obligatorios, potenciando el valor
informativo del balance y del
remanente de tesorería.
•
Un conjunto de indicadores
relativos
a
la
ejecución
presupuestaria y al análisis del
exigible, circulante y solvencia de
la entidad(1) .
Para ello precisará básicamente:
•
Disponer
de
información
relevante, oportuna, controlable y
comparable.
•
Aplicación del principio del
devengo y del resto de principios
en todos los estados financieros.
•
Revisión del actual tratamiento
contable dado a las infraestructuras
y bienes destinados al uso general.
•
Introducir contablemente las
nuevas alternativas para la
financiación de inversiones.
•
Aplicación de las técnicas de
contabilidad
de
gestión,
especialmente la medición de
costes en la prestación de
servicios públicos.
B. Definición del ámbito subjetivo de los
elementos integrantes de la Cuenta
General y su correlación formal y material con los Presupuestos Generales
de cada Administración.
En definitiva, qué entidades integran
la Cuenta General y qué normas de
consolidación deben aplicarse para
ofrecer una imagen del conjunto de
actividad desarrollada.
C. La “nueva “ cuenta general
Esta cuenta presentará dos grandes
apartados:
a)Financiero o cuentas anuales
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En el apartado de gestión se incluirá:
•
•
Indicadores de gestión (2) y su
comparación con valores estándar y/o de otras Administraciones.
Grado de consecución de los
objetivos previstos.
•
Impacto final (outcome) de las políticas públicas y su repercusión
sobre los principios de equidad y
redistribución.
•
Comportamiento interno y externo medioambiental de la entidad
•
Comportamiento social de la entidad
En este contexto, será conveniente
fortalecer el papel informativo de la
Memoria como principal instrumento
de comunicación con los usuarios de
la información contable pública.
En conclusión la cuenta general de
las Administraciones Públicas será capaz de informar sobre:
www.partidadoble.es
E
s básico para
los análisis de
gestión armonizar
los criterios
contables aplicados
por el conjunto de
las Administraciones
Públicas Españolas
•
La situación y/o viabilidad financiera de la entidad
•
El cumplimiento de la legalidad
•
Los resultados de la gestión
•
El coste de los servicios prestados
Lográndose con ello, además, que el
proceso de rendición de cuentas se
apoye en los principios rectores de
responsabilidad, transparencia y participación exigibles en toda sociedad
democrática avanzada.
Para la consecución de los fines anteriores, resulte imprescindible abordar
una reforma en profundidad de las
técnicas presupuestarias aplicadas en
las Administraciones, especialmente
en materia de programación económico-presupuestaria, objetivos, indicadores y su seguimiento. Igualmente será
conveniente introducir de forma siste(1) Una relación de los mismos puede verse, por ejemplo,
en Balaguer, M.T. 2002.
(2) Ver, por ejemplo, Torres, L 2002
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Reforma contable
E
•
n nuestro país
se aprecia un escaso
desarrollo de las
normas y principios
aplicables a la
auditoría pública
mática mecanismos de evaluación de
las políticas públicas al objeto de contrastar su efectividad.
3. EL LIBRO BLANCO Y LA AUDITORÍA
PÚBLICA
3.1. Situación actual de la Auditoría
Pública
Previamente a contemplar las repercusiones que la reforma contable plantea,
se analiza brevemente la situación actual
de la auditoría en el Sector Público español.
3.1.1. Entidades objeto de revisión:
•
•
La Administración Central y la Autonómica son fiscalizadas anualmente por
los órganos públicos de control externo, con mayor o menor grado de profundidad y oportunidad temporal.
Sólo una mínima parte de las entidades locales son fiscalizadas anualmente, bien de forma voluntaria o bien
por los órganos externos de control.
• 28
Con relación a las empresas públicas,
le son aplicables los criterios generales sobre auditoría de cuentas de las
sociedades españolas y su ejecución
se efectúa tanto por profesionales externos como por los órganos de control —tanto internos como externos—.
•
Sobre el resto de entes que integran
el Sector Público, un número mínimo
de los mismos son auditados de forma
voluntaria o por los órganos de control.
•
Las auditorías efectuadas en el ejercicio 2001 por profesionales externos
sobre entidades y organismos públicos registradas en el ICAC (2002-b)
ascendieron a un total de 416, es decir, escasamente el 1 por ciento del
total de auditorías efectuadas en España —49.070—.
3.1.2. Tipos de auditorías
resulta preciso acudir a las normas del
sector privado para solventar las diversas situaciones que se aprecian en una
auditoría.
3.1.5. Informes de Fiscalización
Se observa igualmente limitaciones
a la utilidad de los informes de fiscalización, derivadas tanto del déficit de cultura que sobre materia de control y auditoría existe en España como de la adecuada comprensión del contenido de los
informes e incluso del interés real que
despiertan los mismos. Si a ello añadimos el desfase temporal que se aprecia
entre la fecha de emisión y el ejercicio
revisado no podemos sino concluir que
existe un importante desfase entre las
expectativas de los informes para los
usuarios y lo que efectivamente aportan
dichos informes.
3.2. Repercusiones en la Auditoría
Pública
Prácticamente todos los trabajos efectuados se refieren a verificar el cumplimiento de la legalidad aplicable a su actividad y a emitir una opinión sobre la razonabilidad de las cuentas generales. Por
tanto, se encuadran dentro de las auditorías denominadas de regularidad, observándose un número muy limitado de trabajos de auditoría operativa.
En este contexto, y teniendo en cuenta la previsible evolución de la contabilidad pública, la auditoría/fiscalización del
sector público, cuya finalidad básica no es
otra que explicar a los ciudadanos el uso
que se ha hecho de su dinero y si el mismo se ha gestionado razonablemente, debe necesariamente:
3.1.3. Recursos Humanos
•
Adaptarse al nuevo concepto de rendición de cuentas
•
Garantizar una adecuada información
sobre la gestión pública
Los órganos públicos de control externo no cuentan con suficientes recursos
humanos como para verificar de una manera razonable la actividad de las entidades que integran el Sector Público y, salvo excepciones muy concretas, tampoco
acuden a la colaboración de profesionales
externos.
3.1.4. Normas de Auditoría Pública
Desde un punto de vista técnico, en
nuestro país se aprecia un escaso desarrollo de las normas y principios aplicables a la auditoría pública, por lo que
a) Ampliar la actividad de fiscalización
tanto con relación al ámbito de actuación como a su metodología.
Ello exigirá, por un lado, la revisión
no sólo de la información financiera-presupuestaria sino también de
los resultados de gestión; por otro,
extender su actividad a las áreas
de mayor interés social tales como
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● El Libro Blanco para la Reforma de
la Contabilidad en España: Repercusión
en la contabilidad y auditoría publica
educación, sanidad, comportamiento medioambiental y social de
las administraciones, perceptores
de subvenciones… Para ello, deberán desarrollarse nuevos procedimientos y métodos de trabajo,
aportar equipos de trabajo interdisciplinares, implantar formación de
carácter obligatoria y permanente y
desarrollar las normas técnicas de
auditoría precisas para esos nuevos cometidos.
mínimo de calidad en todas las actuaciones, y sabiendo aprovechar
el caudal de mejora continua que
conlleva esta cultura. Para ello, es
imprescindible dotarse de los mecanismos precisos de control de
calidad interno y externo.
f) Elaborar una ley de auditoría pública que regule y establezca, entre
otros aspectos, los límites mínimos
que deben cumplir las entidades
actualmente no sujetas a auditoría
así como los requisitos exigibles a
los auditores privados para su ejercicio en el Sector Público y los mecanismos de control de calidad necesarios.
b) Los órganos de control externo,
por su parte, deberán mejorar su
nivel de colaboración entre sí y con
los órganos de control interno, potenciar los trabajos de naturaleza
horizontal y de auditoría operativa,
acomodar sus plantillas –tanto en
número como en cualificación profesional- al nuevo ámbito de fiscalización y propiciar, en su caso, la
colaboración de los profesionales
externos.
c) Elaborar unos informes claros,
concisos, oportunos en el tiempo,
que potencien las recomendaciones y con una adecuada difusión.
Todo ello dirigido a minimizar las
diferencias de expectativas o de
desencanto de los usuarios de los
propios informes.
e) Implantar una cultura de la calidad
en todas las fases de la fiscalización –planificación, ejecución e informe-, adecuando la organización
a las exigencias de la misma, logrando una uniformidad y un nivel
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mpliar
la actividad de
fiscalización tanto
con relación
al ámbito de
actuación como
a su metodología
g) Creación de un organismo emisor
de normas de contabilidad y auditoría pública al objeto de que los
distintos profesionales dispongan
de los pronunciamientos técnicos
precisos para un adecuado desarrollo de su actividad.
•
Satisfacer las necesidades de los
usuarios de los informes de fiscalización.
BIBLIOGRAFÍA
Para ello se precisa:
d) La lucha contra el fraude y la corrupción debe constituir uno de los
objetivos prioritarios de cualquier
fiscalización, superando la actual
acción de mera prevención, estableciendo indicadores de riesgo,
áreas susceptibles de prácticas incorrectas y procedimientos específicos de auditoría.
A
En conclusión: el Libro Blanco, al contemplar un conjunto de recomendaciones
sobre la Contabilidad Pública, ha abierto
una nueva etapa en su evolución cuya finalidad será la de elaborar una información contable pública que satisfaga las
necesidades del conjunto de usuarios de
la misma, además de armonizarse con las
corrientes contables internacionales. La
disponibilidad de una información de esta
naturaleza va a exigir a los auditores del
Sector Público ampliar su ámbito de fiscalización, pronunciándose no sólo sobre la
legalidad y el presupuesto sino también
sobre la gestión realizada y los resultados
obtenidos.
www.partidadoble.es
Balaguer, M.T. (2002) “Análisis de la situación
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Locales” Ed. ICAC, Madrid 2002, pp. 61 y ss.
Cabeza, I. (2000) “El papel de la auditoría
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Cuentas (2002-a): “Libro Blanco para la reforma de la
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—- (2002-b). “Situación de la auditoría en
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la rendición de cuentas” incluido en “La Contabilidad
y el Control de la Gestión Pública”. Ed. Cámara de
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