Municipalidad Distrital del Rímac

PROYECTO DE CAPITALIZACIÓN Y
DESPRECARIZACIÓN DE LA PROPIEDAD URBANA
PER 04/026
EL RÍMAC
DIAGNÓSTICO DE
LA PRECARIZACIÓN
MARZO - 2005
PROYECTO DE CAPITALIZACIÓN Y DESPRECARIZACIÓN DE LA PROPIEDAD URBANA
PER/04/026
DIAGNÓSTICO
DE LA PRECARIZACIÓN
DE LA PROPIEDAD URBANA
ESTUDIO DE TIPOLOGÍAS DE
POSEEDORES EN PRECARIZACIÓN,
SOLUCIONES ESPONTÁNEAS SOBRE
PROPIEDAD Y PROCEDIMIENTOS EN EL
DISTRITO DE EL RÍMAC
MARZO – 2005
LIMA - PERU
DIAGNÓSTICO DE LA PRECARIZACIÓN
DE EL RÍMAC
ESTUDIO DE TIPOLOGÍAS DE
POSEEDORES EN PRECARIZACIÓN,
SOLUCIONES ESPONTÁNEAS SOBRE
PROPIEDAD Y PROCEDIMIENTOS EN EL
DISTRITO DE EL RÍMAC
El Rímac
© Documento elaborado por el equipo de consultores contratado por el Programa
de las Naciones Unidas para el Desarrollo – PNUD, oficina de Perú, para el
Proyecto de capitalización y desprecarización de la propiedad urbana. Con el
apoyo logístico de SASE (Seguimiento, Análisis y Evaluación para el Desarrollo).
Derechos reservados.
Proyecto PER/04/026.
PROYECTO DE CAPITALIZACIÓN Y DESPRECARIZACIÓN DE LA
PROPIEDAD URBANA.
Esta publicación no puede ser reproducida, ni en todo ni en parte, ni registrada
en o transmitida por un sistema de recuperación de información, en ninguna
forma ni por ningún medio, sea mecánico, fotoquímico, electrónica, magnético,
electro óptico, por fotocopia, o cualquier otro, sin el permiso previo por escrito
del Programa.
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
EL RÍMAC
3
Equipo consultor para el Proyecto PER/04/026:
Director: Horacio Gago Prialé
Equipo Central: Jorge Smith Maguiña , Aldo Shiroma Zevallos,
Patricia Lázaro Rondón (asistente general) y
Cristina Vargas Huamaní (asistente técnica)
Equipo de apoyo en campo: Martha Agüero Grentz y
Jorge Cabrera Merino
Fotografía: Wili Gamboa
Edición gráfica: César Chávez Taipe
Estadística: Pilar Cardich
Presidente de SASE: Ricardo Vergara Belaúnde
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
EL RÍMAC
4
TABLA DE CONTENIDO
GLOSARIO .....................................................................................................................................................
7
Capítulo I
INTRODUCCIÓN ..........................................................................................................................................................
1.1
1.2
1.3
PRESENTACIÓN ....................................................................................................................................................................
LA REGIÓN LIMA Y LA PROVINCIA DE LIMA ...........................................................................................................
HISTORIA DE EL RÍMAC ....................................................................................................................................................
9
10
12
16
Capítulo II
LA PRECARIZACION EN EL RÍMAC .................................................................................................................... 20
2.1
2.2
2.2
2.3
2.4
2.5
2.6
2.7
2.8
2.9
2.10
2.11
2.12
2.13
Un distrito deteriorado pero con gran potencial .....................................................................................................................
No uno sino tres Rímac ............................................................................................................................................................
El fantasma de la precarización en el Rímac .............................................................................................................................
Grafico 1 ......................................................................................................................................................................................
Mapa Tipologías de Precarización .............................................................................................................................................
La Beneficencia como causa de precarización ...........................................................................................................................
La ley nacional como causa de la precarización .........................................................................................................................
Procedimientos onerosos e inciertos ........................................................................................................................................
El Municipio frente a los ojos del poseedor ...........................................................................................................................
Los colegios profesionales como problema ............................................................................................................................
Número excesivo de planos ......................................................................................................................................................
Las comisiones técnicas evaluadoras como problema ............................................................................................................
EL RNC como factor de precarización .....................................................................................................................................
Legislación anti municipal ........................................................................................................................................................
El INC como causa de precarización ........................................................................................................................................
¿Cuál es el alcance de la “protección” que ejerce el INC sobre tales bienes?..........................................................................
20
21
24
28
29
30
34
35
37
37
38
38
41
42
43
45
Capítulo III
ANÁLISIS DE TIPOLOGÍAS DE PRECARIZACION DE LA PROPIEDAD ............................................ 48
3.1
3.2
3.3
3.4
3.5
3.6
Tipología 1: Poseedores en predios afectados por el INC 2,6% de las muestras ................................................................
Gráfico 02 ....................................................................................................................................................................................
Gráfico 03 ....................................................................................................................................................................................
Gráfico 04 ....................................................................................................................................................................................
Tipología 2: Poseedor individual de parte menor del predio de la Beneficencia Pública de Lima 7.8% de las muestras
Gráfico 05 ....................................................................................................................................................................................
Tipología 3: Poseedor individual de parte menor del predio de Instituciones religiosas 0.2% de las muestras .............
Gráfico 06 ....................................................................................................................................................................................
Tipología 4 : Sucesión poseedora de parte de predio en precariedad parcial 2.4% de las muestras ...................................
Gráfico 07 ....................................................................................................................................................................................
Tipología 5: Sucesión indivisa poseedora de predio en precariedad parcial 52% de las muestras ....................................
Gráfico 08 ....................................................................................................................................................................................
Tipología 6: Poseedor individual de predio con documento privado 8.9% de las muestras ............................................
Gráfico 09 ....................................................................................................................................................................................
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
EL RÍMAC
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66
67
5
3.7
Tipología 7: Poseedor de predio con edificación informal 17.3% de las muestras ............................................................
Gráfico 10 ....................................................................................................................................................................................
3.8 Tipología 8: Poseedor inquilino de parte menor de predio antiguo 7.3% de las muestras ...............................................
Gráfico 11 ....................................................................................................................................................................................
3.9 Tipología 9: Sucesión o persona natural poseedora de mala fé de parte menor de predio antiguo 1.4% de las muestras
Gráfico 12 ....................................................................................................................................................................................
3.10 Tipología 10: Predio abandonado sin identificación del propietario 0.1% de las muestras ..............................................
Gráfico 13 ....................................................................................................................................................................................
68
69
70
71
72
74
75
76
Capítulo IV
SOLUCIONES ESPONTÁNEAS AL PROBLEMA DE LA PRECARIZACIÓN EN EL RÍMAC ......... 77
4.1
4.2
4.3
4.4
4.5
4.6
4.7
4.8
4.9
Gráfico 14 Matriz jurídica de eficiencia de soluciones espontáneas ....................................................................................... 82
Solución espontánea 1 (regla para entrar en posesión) ........................................................................................................... 83
Solución espontánea 2 (regla para entrar en posesión) ........................................................................................................... 86
Solución espontánea 3 (regla para entrar en posesión) ........................................................................................................... 89
Solución espontánea 4 (regla para permanecer en la posesión) ............................................................................................. 91
Solución espontánea 5 (regla para permanecer en la posesión) ............................................................................................. 93
Solución espontánea 6 (regla para modificar físicamente el inmueble) ................................................................................. 95
Solución espontánea 7 (regla para modificar físicamente el inmueble) ................................................................................. 97
Solución espontánea 8 (regla para modificar físicamente el inmueble) ................................................................................. 99
Solución espontánea 9 (regla para la enajenación del bien) .................................................................................................... 101
Capítulo V
PROCEDIMIENTOS SOBRE PROPIEDAD EN EL RIMAC........................................................................... 103
5.1
5.2
5.3
5.4
Resumen del Procedimiento de Anteproyecto en consulta ...................................................................................................
Gráfico 15 ....................................................................................................................................................................................
Procedimiento para regularizar ampliación en inmueble .......................................................................................................
Gráfico 16 ....................................................................................................................................................................................
Resumen del procedimiento para obtener certificado de finalización de obra .....................................................................
Gráfico 17 ....................................................................................................................................................................................
Resumen del procedimiento para obtener licencia para demoler ..........................................................................................
Gráfico 18 ....................................................................................................................................................................................
106
107
108
109
110
111
112
113
CapítuloVI.
METODOLOGÍA ........................................................................................................................................................... 114
6.1
6.2
6.3
6.4
6.5
Zonas de investigación ..............................................................................................................................................................
Selección de áreas cubiertas en zonas de investigación ............................................................................................................
Identificación de informantes calificados para entrevistas......................................................................................................
Recolección de documentos posesorios...................................................................................................................................
Número de predios cubiertos...................................................................................................................................................
114
117
119
123
124
Capítulo VII.
CONCLUSIONES........................................................................................................................................................... 127
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
EL RÍMAC
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GLOSARIO
Tipología de poseedor en precarización. Individuos que poseen inmuebles
caracterizados por rasgos relevantes de deterioro legal y económico que afectan
directamente la representación registral y por ende disminuyen o anulan su
potencialidad económica.
Registro. Institución en donde se inscriben los actos documentos referidos a la
propiedad y otros derechos sobre bienes inmuebles. Otorga seguridad jurídica y
brinda certidumbre respecto a la titularidad de los derechos de propiedad.
Fábrica. La inscripción registral de las edificaciones que se hubieren realizado
sobre predios o unidades inmobiliarias.
Causante. Persona que al fallecer transmite derechos y obligaciones a otra
(causahabiente).
Sucesión indivisa. Conjunto de descendientes que adquieren derechos, entre
los cuales se encuentran los derechos de propiedad del causante en razón de su
muerte.
INC / Instituto : Instituto Nacional de Cultura. Organismo Público encargado
de ejecutar la política del Estado en materia cultural realizando acciones de
protección, conservación, promoción, puesta en valor y difusión del patrimonio
y de las manifestaciones culturales del país.
Zona Monumental. Sectores o barrios de la ciudad cuya fisonomía deben
conservarse porque poseen: 1) valor urbanístico de conjunto, 2) valor documental
histórico – artístico, o 3) se encuentra en ellas un número apreciable de
monumentos o ambientes urbanos monumentales.
Monumento Histórico. Edificaciones de cualquier época que, por su valor
arquitectónico o histórico – artístico, deben conservarse total o parcialmente.
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
EL RÍMAC
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Activo predial. Inmueble que se deprecia con el paso del tiempo y tiene el
potencial de generar un flujo económico.
Tipología de poseedor en precarización. Individuos que poseen inmuebles
caracterizados por rasgos relevantes de deterioro legal y económico que afectan
directamente la representación registral y, por ende, disminuye o anula su
potencialidad económica.
El Proyecto. Proyecto de capitalización y desprecarización de la propiedad
urbana del PNUD (PER/ 04/026).
CAP. Colegio de Arquitectos del Perú.
CIP. Colegio de Ingenieros del Perú.
SUNARP. Superintendencia Nacional de Registros Públicos.
COFOPRI. Comisión de Formalización de la Propiedad. Esta institución se
dedicó al saneamiento y titulación de los asentamientos humanos que aparecieron
en tierra estatal, en las zonas periféricas de las ciudades, tras la ola migratoria
campo/ciudad de la segunda mitad del siglo XX.
TUPA. Texto uniformado de procedimientos administrativos.
RNC. Reglamento Nacional de Construcciones
Matriz de eficiencia. Matriz de indicadores de eficiencia de las soluciones
normativas de tipo espontáneo que existen en la localidad sobre propiedad.
MIMDES. Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social.
INABIF. Instituto de Bienestar Familiar, perteneciente al MIMDES.
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
EL RÍMAC
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1
Capítulo
I.
INTRODUCCIÓN
El presente documento se denomina Diagnóstico de la Precarización en El Rímac
y expone los hallazgos más importantes del trabajo de campo sobre el estado,
cantidad y calidad de los derechos de propiedad existentes sobre inmuebles;
identifica y analiza las prácticas sociales y soluciones espontáneas que realizan
los propietarios y poseedores de viviendas de El Rímac a fin de hacer frente al
problema de la precarización; y finalmente resume y grafica los procedimientos
realmente existentes más importantes referidos al ejercicio de la propiedad que
regulan los derechos de propiedad en la ciudad.
Este diagnóstico es parte del Proyecto Capitalización y Desprecarización de la
Propiedad Urbana (Per 04/026) del Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo y se ha ejecutado por el equipo consultor, organizado especialmente
para el Programa, contando con el soporte logístico de la firma SASE. El
Proyecto ha seguido en este diagnóstico la metodología explicada en la Base
Técnica para la Capitalización Popular a partir del Saneamiento de la Propiedad
Urbana que también promovió el PNUD el año 2004.
El trabajo de campo fue realizado en el distrito de El Rímac entre el mes de
septiembre y diciembre de 2004.
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
EL RÍMAC
9
Proyecto de Capitalización y Desprecarización de la Propiedad Urbana
PER 04/026
1.1
PRESENTACIÓN
La precarización de la propiedad es una de las más importantes causas de
exclusión económica de las mayorías nacionales. Se trata de un mal social que
afecta a la amplia gama de poseedores de inmuebles (ocupantes antiguos,
inquilinos de casas sin dueño, herederos en posesión de partes de antiguas casonas,
etc.), quienes debido a razones básicamente institucionales, son confinados a la
posición de ejercer únicamente la función primaria de la propiedad. Como en
tiempos premodernos, sus casas terminan siendo únicamente moradas para
habitar y no activos prediales con posibilidad de crear nuevo capital.
El objetivo del proyecto Capitalización y Desprecarización de la Propiedad
Urbana es proveer de integración y adecuada definición, en materia de derechos
de propiedad, a los poseedores de inmuebles de El Rímac, cuyos derechos de
propiedad arrojan severos niveles de deterioro legal y muestran una situación de
grave precarización.
La precarización se manifiesta de tres modos:
1. Elevado costo e incertidumbre respecto a los procedimientos municipales
o administrativos relacionados con licencias vinculadas con
construcción.
2. Inmovilidad de los inmuebles (en su sentido económico), como
consecuencia de su declaración de monumentalidad histórica por parte
del INC. En El Rímac existen 112 inmuebles declarados monumento
histórico y gran parte de su área urbana histórica ha sido calificada por
el Instituto como zona monumental .
3. Falta de titularidad de las casas, originada por impedimentos y
prohibiciones diversas, que afecta a miles de poseedores.
En El Rímac se presentan nítidamente las tres manifestaciones de precarización
señaladas. La precarización es debida a procedimientos onerosos y divorciados
de la realidad, los cuales encarecen la legalidad, al punto que solamente una
minoría privilegiada logra dotar de visibilidad financiera a sus propiedades. Tiene,
en consecuencia, un agudo sentido discriminatorio.
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
EL RÍMAC
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Proyecto de Capitalización y Desprecarización de la Propiedad Urbana
PER 04/026
Su origen tiene que ver, en mucho, con el carácter centralista y ajeno a la realidad
que caracteriza al proceso normativo en países como el Perú. Cuando las leyes
sobre propiedad se diseñan desde los escritorios -y son creadas en función de
contextos ideales, muchas veces tomados de otras realidades-, el resultado es
que se convierten en leyes ineficaces y peligrosamente discriminatorias.
Tener en cuenta la realidad es esencial para que el proceso legislativo sea exitoso.
La legislación nacional sobre propiedad no ha tomado en consideración que la
sociedad peruana, de los últimos treinta años, cambió radicalmente. El proceso
migratorio campo ciudad, producto de la revolución demográfica del siglo XX,
no solamente modificó el rostro de las ciudades, sino que transformó su esencia
misma. La sociedad pasó, en poco tiempo, de ser rural y premoderna, a urbana,
mestiza y joven. Esa transformación se ha manifestado en las diversas maneras
cómo se muestra la vida en una sociedad: en sus relaciones jurídicas y económicas.
En ese contexto, la legislación de propiedad, para ser eficaz, tendrá que provenir
de un proceso que se adecue a la dinámica de transformación propia de la
sociedad espontánea peruana. Para vencer la precarización, la ley sobre
propiedad deberá sustentarse en una visión de cambio y estar dotada de
mecanismos adaptados a procesos masivos de incorporación de nuevos agentes
económicos y sociales. No haberlo hecho ha generado las incoherencias que
caracterizan al actual sistema de propiedad nacional. Por ejemplo, en un país
con una acentuada costumbre de autoconstrucción y maximización del espacio,
donde edificar es común por parte de los millones de poseedores y consiste en
un proceso de largo aliento, la legislación no puede privilegiar el acto de construir
casas por parte de las empresas inmobiliarias.
En un país en el que se va sustituyendo poco a poco el material ligero por el
noble y las transferencias entre familiares son permanentes, donde las
subdivisiones de las casas es la regla común para resolver problemas de espacio
y es común organizar juntas vecinales para adquirir terrenos, que luego se
subdividen, o donde existe un alto sentido asociacionista y se acude a vecinos
notables para dar testimonio de las transacciones; en una realidad así, la legislación
no puede -sin la seguridad de tornarse ineficaz y fomentar la precarizacióndejar de tener en cuenta las realidades. O en un distrito como El Rímac donde
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
EL RÍMAC
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Proyecto de Capitalización y Desprecarización de la Propiedad Urbana
PER 04/026
una institución de origen medieval como la Beneficencia Pública es propietaria
de 273 inmuebles que acogen a 714 unidades de vivienda, la mayoría de los
cuales se encuentra en completo estado de abandono, la prohibición legal de
transferir la propiedad a privados o a los mismos poseedores, equivale a perpetuar
la exclusión social de miles de personas.
De acuerdo a la metodología seguida, el Proyecto considera que la eficiente
definición de los derechos de propiedad en El Rímac, es alcanzable y será posible
si el Estado, a través del gobierno local, como sede con capacidad normativa
suficiente, reforme y regule los procedimientos de propiedad a fin de reducir sus
costos e incrementar los incentivos para tramitarlos. Y especialmente, si al plantear
la mencionada reforma, el gobierno local toma en cuenta la realidad de los
problemas de precarización, las soluciones espontáneas de quienes se enfrentan
a esos problemas y finalmente remueve los obstáculos dentro de los
procedimientos actualmente existentes.
1.2
LA REGIÓN LIMA Y LA PROVINCIA DE
LIMA
La región Lima se encuentra situada en
la costa occidental central del territorio
peruano. Su superficie es de 34,801.59
km2. Sus límites con el norte son Ancash,
al este con las regiones de Pasco y Junín,
al noreste con Huánuco, al sureste con
Huancavelica, al sur con Ica y al oeste
con el Océano Pacífico. Su población
censada en 1993 arrojó una cantidad de
6’478,957 habitantes. La cifra estimada
de habitantes para el año 2002 fue de 7’748,528 habitantes, la tasa de crecimiento
desde 1993 es en promedio del 2% anual.
El año de 1940 el departamento de Lima solo tenía 850,000 habitantes y hoy
día vive allí casi el 29% de todos los peruanos. Sólo de 1972 hasta la fecha ha
crecido más del doble.
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
EL RÍMAC
12
Proyecto de Capitalización y Desprecarización de la Propiedad Urbana
PER 04/026
La densidad por habitante en la provincia de Lima
alcanzaba en 2002 los 2,616 habitantes por km2;
sin embargo, este promedio no es estable en la
totalidad del departamento pues algunas zonas
como Canta sólo registran 7,04 por km2 y Yauyos
4,09 por Km2.
El terrorismo de la década de 1980 hizo que se
produjese una migración masiva de la sierra a la
costa peruana, lo cual incluso fue más pronunciada
en Lima, donde tradicionalmente había una migración desde la sierra y también
desde otras zonas de la costa. La mayoría de los inmigrantes a Lima provienen
de Junín, luego los ancashinos y por último los ayacuchanos.
Para el periodo 1988-1993, sobre el cual se tienen cifras más o menos precisas,
la cifra respectiva de inmigrantes procedentes de Junín es de 92,464 habitantes,
66,826 son ancashinos y 47,128 ayacuchanos. En este mismo quinquenio unos
400,000 provincianos migraron hacia la región de Lima y específicamente a la
provincia de Lima, aunque también a provincias situadas en el litoral como
Huaral y Huaura, por citar algunas.
Lima tiene actualmente 10 provincias. La provincia de Lima sola tiene
aproximadamente 6’987,984 habitantes (2002), correspondiéndole al área urbana
6 969,2 habitantes por km2 y al área rural 18,8 km2.
Lima es un polo de atracción por los servicios que
ofrece, tanto en infraestructura como empleo.
En relación al índice de desarrollo humano (IDH)
elaborado por el PNUD, dentro del Perú la región
de Lima ocupa el primer lugar en dos de los rubros
que forman parte del índice, como son el logro
educativo e ingreso familiar per cápita. Ocupa el
segundo lugar en la tasa de alfabetismo, el cuarto
en esperanza de vida al nacer y el noveno lugar en
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
EL RÍMAC
13
Proyecto de Capitalización y Desprecarización de la Propiedad Urbana
PER 04/026
la posibilidad de seguir estudios secundarios. Es interesante constatar que si
bien el IDH en la provincia de Lima experimenta incluso un descenso de 0,766
(1993) a 0,755 (en el 2002), en otras provincias de Lima sobre todo aledañas
como lo son Huaura, Barranca, Huaral y Cañete este índice comienza a mejorar
sustancialmente.
Al margen de esas cifras, el espacio del hábitat limeño no siempre está bien
distribuido y menos aún bien abastecido en cuanto a servicios específicos, aunque
en la provincia de Lima se nota una mejora considerable en el acceso a los
servicios cuando comparamos las cifras entre 1993 y 2000.
En 1993 el acceso al agua potable en Lima era de 79,2 y en 2000 era de 86,4, el
del saneamiento que era de 67,8 en 1993 en 2000 era de 75,8 y el alumbrado
público pasó de 42,3 al 94,4 en el año 2000.
La población económicamente activa en el censo de 1993 dio 2’ 390,949 para
la región de Lima y 2’162,533 para la provincia de Lima. De esta población
económicamente activa el 65,35% correspondía a los hombres y 34,65% a las
mujeres.
Dentro de esta vorágine poblacional y de un crecimiento caótico carente de
planificación alguna, el espacio habitacional en la provincia de Lima es un bien
codiciado, pues las olas de inmigrantes han buscado estar lo más cerca posible
de aquellas áreas que puedan brindar mejores servicios al menor costo o estar
cerca de las fuentes de trabajo o aquellos lugares donde puedan ofertar sus
servicios de trabajo.
La revolución demográfica y consecuente urbanización
de la vida redefinieron el espacio limeño. La población
quintuplicada en cincuenta años tras esa oleada de
inmigrantes le dio otras características al espacio citadino.
José Matos Mar1 ya lo había vislumbrado al estudiar el
fenómeno de las barriadas, pero fue Hernando de Soto
quien descifró la lógica interna de la incidencia de la
1 MATOS MAR, José. El Desborde Popular. Lima, 1984.
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
Plano de Lima 1534
EL RÍMAC
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Proyecto de Capitalización y Desprecarización de la Propiedad Urbana
PER 04/026
informalidad en la economía y en el uso del espacio urbano. En “El Otro
Sendero”, Hernando de Soto nos dice, “Adaptaciones criollas ingeniosas han
beneficiado la producción o prestación de bienes o servicios indispensables,
llegando a transformar ciertas áreas de la manufactura, la distribución minorista,
la construcción y el transporte. El desierto y los cerros que rodean la ciudad han
dejado de ser un paisaje pasivo para incorporarse a ellas. El estilo europeísta
que la caracterizo ha dado paso a una personalidad cobriza y tumultuosa...”2
Esta última reflexión de De Soto sobre el espacio es muy importante, pues se
aplica a la totalidad de Lima con ciertas partes de la ciudad y también dentro de
cada distrito específico hay una zona con cierto grado de informalidad frente a
otra formal.
El fenómeno de los llamados conos, los cuales a su vez incluyen barriadas o
asentamientos humanos, entraña que no se integren, la mayor parte de las veces,
a los planes reguladores o las pautas urbanísticas elaboradas por el Estado y/o
las municipalidades. Allí un orden espontáneo ha definido y regulado el espacio.
Todo este nuevo mundo ha generado nuevas reglas de comportamiento y de
mutua obligación: acceso a la propiedad, permanencia en la posesión,
modificación física de los predios, lazos de solidaridad, y reglas de intercambio
basadas en esa capacidad humana de generar costumbres jurídicas.
Lima tiene, tras la transformación causada por la ola migratoria, una población
involucrada en actividades productivas en una proporción no menor del 60%.
Hasta los años de 1960, el valle del Rímac poseía no menos de 15,000 hectáreas
de tierras fértiles. Lima al comenzar a ser urbana no dejó de ser agrícola y
manufacturera. El mismo crecimiento de la informalidad es signo que el limeño
o el nuevo inmigrante que se establecía en Lima, no espera parado en su puerta
las dádivas del Estado. En los conos de la nueva Lima es cuantiosa la actividad
económica y social así como grande la capacidad inventiva de los pobladores
para salir adelante, contra la indolencia, y las trabas de la administración estatal.
2
DE SOTO, Hernando. El Otro Sendero. Instituto Libertad y Democracia, Lima 1987.
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
EL RÍMAC
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Proyecto de Capitalización y Desprecarización de la Propiedad Urbana
PER 04/026
1.3 HISTORIA DE EL RÍMAC
La fecha de creación oficial de El Rímac como distrito es
el 2 de febrero de 1920. Sin embargo, su historia es bastante
más antigua y se remonta a los años fundacionales de la
propia ciudad de Lima, como parte integrante de esta y
despensa fundamental de productos de pan llevar.
Cuadro Nº 1 : Información básica
Extensión
12.87 km2
Población (al 2003)
211,769 hab.
N° de Viviendas (al 1999)
40,386 unidades
Puente de piedra
Fuente: INEI y CIDAP
Cuadro Nº 2 Población y densidad poblacional
Población
1993
190,000
2002
211,769
2004
217,091
Densidad Poblacional
14,763
16,454
16,867
Fuente: CIDAP y INEI (Proyección para 2004 INEI)
El Rímac comparte con El Cercado lo que se
denomina Centro Histórico, por el hecho mismo que
en su espacio se encuentran edificaciones y ambientes
urbanos muy antiguos. El Rímac es parte orgánica
del llamado centro o cercado de Lima y por lo mismo
es parte inseparable de la historia de la ciudad, al
igual que los Barrios Altos. Es de hecho uno de los
más antiguos y tradicionales de Lima metropolitana.
En él se encuentra construcciones virreynales de los
siglos XVII o XVIII que conviven con modernas
edificaciones que en conjunto conforman 40, 386 viviendas3 sobre una superficie
El Rímac Año 1687
de 11,087 Km2 en las cuales habitan 211.6679 vecinos4.
3 CIDAP-Centro de Investigación, documentación y asesoría poblacional. Consultas Urbanas Rímac. Lima, Marzo 1999
4 INEI / SASE
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
EL RÍMAC
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Proyecto de Capitalización y Desprecarización de la Propiedad Urbana
PER 04/026
Durante la colonia y sobre todo en los siglos XVII y XVIII, El Rímac tuvo su
apogeo, a veces como lugar de residencia pero las más de las veces como lugar
de esparcimiento. El amurallado de Lima ordenado en 1686 por el virrey Melchor
y Navarra, duque de la Palata, puso a El Rímac “fuera” de la ciudad dándole al
futuro distrito un destino particular, el de zona de paseo y recreación. Se
encontraba justo al frente de Lima, pero a su vez estaba fuera. Esta naturaleza
perduraría en el tiempo hasta que comenzada la segunda mitad del siglo XX fue
absorbido por la urbe. La vieja tradición limeña de ir “bajo el puente” el 24 de
Junio a hacer un paseo en la pampa de Amancaes pasaría poco a poco al olvido.
En la mentalidad de los ilustrados del siglo XVII no era algo muy conveniente
que los distintos grupos de la sociedad se mezclaran. La elite, por lo mismo,
debería tener espacios específicos donde alternar y encontrarse con gente de su
misma condición. Resultado de aquello fue la creación de la Alameda de los
Descalzos en El Rímac (que en realidad ya existía desde los tiempos del virrey
Marqués de Montesclaros quien la erigió en 1611), la construcción de la Alameda
de Acho, al lado mismo de la plaza de toros, y también el Paseo de Aguas, el
cual daba acceso a la antigua alameda.
Las características que tiene el espacio urbano en El Rímac actual datan de la
época del gobierno de José Balta (1868 – 1872). El ingreso de dinero que generó
el boom del guano ya le había permitido al gobierno de Ramón Castilla (1845 1851) iniciar una modernización del espacio urbano de la capital que en algo
favoreció al Rímac. Castilla reparó la Alameda de los descalzos y también inició
el alumbrado de las calles. Pero la consolidación de ese amago de modernidad
se inició con el presidente Balta, el cual asesorado por el ingeniero
norteamericano Enrique Meiggs, hizo derribar las murallas de Lima, lo cual se
realizó entre 1868 y 1870. Balta encargó al ingeniero Luis Sadá la elaboración
de una propuesta de desarrollo urbano, la cual fue al final el Primer Plano
regulador Oficial de la Ciudad de Lima. Ya sin murallas, la ciudad creció en
varias direcciones, y hacia el nor este, (Barrios Altos, El Rímac) la ciudad sirvió
para cobijar nuevos barrios de artesanos. Muchos sectores de gente empobrecida
migraron hacia El Rímac mientras que las familias de altos ingresos optaron por
el sur (Miraflores, Barranco y Chorrillos).
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
EL RÍMAC
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Proyecto de Capitalización y Desprecarización de la Propiedad Urbana
PER 04/026
Hacia 1858, alrededor del 40% de los agricultores que poseían huertos dentro
de las murallas de Lima eran europeos y cuando se derribaron las murallas,
muchos expandieron sus huertos y parcelas de tierra cultivable en los alrededores
de la ciudad. No había en la Lima de entonces un estrato social específico que
se dedicase a actividades como la jardinería o la horticultura. Se creó y radicó en
ese momento en El Rímac y se mantuvo compuesto por inmigrantes no españoles.
Ellos se dedicaban también a las actividades ligadas al pequeño comercio. Lima
no era una ciudad de gran movimiento comercial y, como siempre ocurre cuando
hay poca movilidad económica (reducido mercado interno5), se abren pequeños
comercios que permiten a la gente avecindada en la ciudad abastecerse para las
necesidades cotidianas sin desplazarse
mucho. Se generó así una sensación de
pertenencia al barrio o la vecindad. Es un
poco eso lo que lentamente fue gestándose
en gran parte de los habitantes de la zona
histórica y antigua del El Rímac.
Al tumbar la murallas, Balta, asesorado por
Meiggs, pensó que valorizaría los terrenos
de El Rímac. Pero esto no ocurrió, nadie
compró los terrenos que se suponía iban a
ser surcados por nuevos bulevares que
construiría Meiggs. Los especuladores no
quisieron arriesgar a comprar las tierras aledañas a las antiguas murallas. Se
Plano de Lima - 1880
inauguraron más bien las avenidas Grau y Alfonso Ugarte. Hacia fines de 1872
se construyó el Palacio de la Exposición. Ese fue otro golpe para el frustrado
despegue de El Rímac. La gente adinerada que en otros tiempos iba a pasearse
abajo el puente, ahora hacía sus paseos, actividades sociales y conciertos en la
zona del Palacio de la Exposición.
La implantación de algunas grandes industrias como la cervecera Backus en El
Rímac no aportaron mucho a la modificación de las características del espacio
5 MANRIQUE Nelson: Historia de la República, Colección Nuestra Historia, COFIDE. Lima,
1995.
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
EL RÍMAC
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Proyecto de Capitalización y Desprecarización de la Propiedad Urbana
PER 04/026
urbano rimense. El desarrollo del Rímac ha sido de alguna manera un epígono
del cercado de Lima. El Rímac no tuvo un fenómeno comercial como ocurrió
con otras zonas de la ciudad (Gamarra en el distrito de La Victoria),pese a
tratarse de un distrito de fácil acceso y ubicado a sólo 300 metros de la Plaza de
Armas de Lima y a 150 de Palacio de Gobierno. Caquetá vendría después y le
daría una tónica distinta al distrito y marcaría su nueva potencialidad, hasta
ahora desaprovechada debido, en gran parte, a la precarización de sus derechos
de propiedad.
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
EL RÍMAC
19
2
Capítulo
II. LA PRECARIZACION EN EL
RÍMAC
2.1
Un distrito deteriorado pero con gran
potencial
El Rímac es un distrito con severos problemas de precarización de los derechos
de propiedad de sus casas, casonas y quintas. En términos prácticos puede decirse
que en muchas partes del distrito no existen propietarios y que el uso económico
del enorme potencial que cobijan sus inmuebles como activos prediales,
actualmente es cercano a cero.
El Rímac es un distrito céntrico, antiguo, señero, lleno de historia y con
monumentos auténticos de gran valor que se encuentran deteriorados y
desaprovechados. Se trata de un distrito popular y limeño por antonomasia que
mantuvo su “limeñidad” pese a la revolución social y cultural que sobrevino
con la llegada de la sociedad espontánea6 (el vuelco migratorio del campo a la
El Rímac es un
distrito con
severos
problemas de
precarización de
los derechos de
propiedad de sus
casas, casonas y
quintas.
ciudad que transformó Lima). El Rímac permanece como una de las zonas
metropolitanas mejor ubicadas en el nuevo mapa de la ciudad, se encuentra en
pleno Centro, y está enlazado con el Cono Este y Sur por la Carretera
Panamericana y es puerta obligada de acceso al próspero Cono Norte. Este
carácter le ofrece un futuro promisorio si supera sus males institucionales y
desprecariza los derechos de propiedad de los poseedores de sus inmuebles.
6 GAGO, Horacio. Sociedad Espontánea y Derecho. Civitas, Madrid, 2000.
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
EL RÍMAC
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Proyecto de Capitalización y Desprecarización de la Propiedad Urbana
PER 04/026
Su resistencia a ceder ante el provincianismo de los inmigrantes de la sierra que
tomaron y se hicieron de los alrededores (Comas, San Martín de Porres,
Carabayllo) le da un carácter singular que ha marcado en mucho su deterioro
urbano pero que puede indicar también su potencialidad como emporio turístico.
En términos de derechos de propiedad urbana el deterioro actual de El Rímac
se explica por la carencia de titulares claros (propietarios), la presencia de más
de 700 unidades de vivienda de propiedad de la Beneficencia, la inmovilización
de sus inmuebles como consecuencia de la declaratoria de monumentalidad de
muchos de sus inmuebles (112 inmuebles calificados como “monumentos”) y la
existencia de procedimientos sobre propiedad engorrosos y excesivamente
onerosos.
Ubicar los problemas de precarización, identificar las soluciones espontáneas,
plantear las reformas que reduzcan costos de transacción en los procedimientos
sobre propiedad y consensuarlas con los actores en la escena de la propiedad
(poseedores, Municipio, notarios, colegios profesionales, INC, Beneficencia
pública) para luego implementar las normas que desprecaricen la propiedad en
El Rímac, equivaldrá a darle vida a un gran potencial, dormido desde hace
mucho tiempo, décadas y quizá siglos.
2.2
El deterioro
actual de El
Rímac se explica
por la carencia
de propietarios,
la existencia de
714 viviendas de
la beneficencia,
el abandono que
en la práctica se
da a los
inmuebles
“monumento” y
los
procedimientos
engorrosos y
excesivamente
onerosos.
No uno sino tres Rímac
El Rímac se puede subdividir en tres zonas que se diferencian entre sí por
presentar particulares características respecto de la posesión de bienes inmuebles
que
ejercen
los
individuos, sean estos
propietarios,
arrendatarios
o
poseedores sin título
que respaldan su
posesión en base al
contacto directo con el
bien:
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
EL RÍMAC
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Proyecto de Capitalización y Desprecarización de la Propiedad Urbana
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1. El Rímac histórico.El Rímac histórico se encuentra ubicado entre las avenidas Prolongación Tacna,
vía de Evitamiento y el límite del distrito con la zona de los asentamientos
humanos. Esta zona es la más antigua del distrito y está conformada por inmuebles
de más de cien años de construcción, muchos de los cuales han sido declarados
monumentos históricos por el Instituto Nacional de Cultura (INC).
Esta zona cuenta con una importante presencia, la Beneficencia Pública de
Lima, propietaria de 714 unidades de vivienda y de diversas instituciones
religiosas que administran varios inmuebles de esta zona. Cabe resaltar que en
el Rímac Histórico se encuentra el mayor número de poseedores de inmuebles
en estado ruinoso y abandonados por sus antiguos propietarios, obligando a los
poseedores a realizar directamente reparaciones básicas para evitar el desplome
del predio y mantener mínimas condiciones de habitabilidad.
En el Rímac histórico se concentran los tres actores característicos de las ciudades
con problemas de precarización: el INC, la Beneficencia Pública y las instituciones
religiosas propietarias de inmuebles.
Caracteriza a los inmuebles afectados por las dos primeras instituciones su
precaria condición arquitectónica (descuido, abandono, a veces inminente
colapso). Se trata de inmuebles grandes, tugurizados, en su mayoría integrados
por no menos de 15 unidades de vivienda cada uno, habitadas por un número
no menor de 4 personas cada una de ellas.
Cabe a las organizaciones religiosas actuar con mayor diligencia en materia de
En el Rímac
histórico se
concentran los
tres actores
característicos de
las ciudades con
problemas de
precarización: el
INC, la
beneficencia
pública y las
instituciones
religiosas
propietarias de
inmuebles.
protección de su propiedad, pues sólo buscan mantener actualizados los contratos
de arrendamiento y realizar reparaciones en función de reclamos de los habitantes
perjudicados por los deterioros de sus posesiones.
2. El Rímac antiguo y comercial
El Rímac Antiguo se encuentra ubicado entre la avenida Prolongación Tacna,
calle Ramón Espinoza y las avenida Morro de Arica y Francisco Pizarro. En
esta zona los inmuebles son poseídos por individuos que carecen de título para
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
EL RÍMAC
22
Proyecto de Capitalización y Desprecarización de la Propiedad Urbana
PER 04/026
ocupar dichos inmuebles. Estas personas, en la mayoría de casos, son
descendientes de antiguos arrendatarios o poseedores de mala fe desde el inicio
de su posesión, es decir, han ocupado la vivienda sin tener ningún vínculo con
el anterior poseedor. En ese sentido, las modificaciones en inmuebles son casi
inexistentes.
Este Rímac fue concebido primigeniamente como espacio de barracas o cuadras
empleadas para los trabajadores y esclavos de los dueños de tierras y haciendas
de la zona. Curiosamente esta suerte de estigma ha permanecido en el tiempo y
ocasionado que esta sea una zona que alberga el sector más pobre y marginal del
distrito, con altos índices de delincuencia y hacinamiento en los diversos callejones
de que está compuesto.
En esta zona los poseedores utilizan consensos diversos para legitimar su
posesión y demostrar ante terceros que efectivamente son los propietarios, que
destacaremos en el análisis de tipologías de precarización.
El Rímac Comercial no tiene una extensión muy grande, se halla en la
prolongación del distrito antiguo y posee muchas de sus características, pero
se diferencia en un hecho fundamental: su marcada orientación hacia las
actividades comerciales. Es la zona de uno de los grandes mercados mayoristas
de la capital, Caquetá, lo que implica que los inmuebles adquieran una función
netamente económica, convirtiéndose en depósitos o almacenes, en su mayoría
alquilados.
La zona tiene un elevado movimiento comercial durante el día, y una casi nula
vida activa durante la noche. A estas horas se caracteriza por el silencio y las
rondas realizadas por guardianes. En este Rímac, la mayor parte de las
edificaciones tienen un uso exclusivamente comercial (pequeños y medianos
almacenes que forman una central de abastos de productos para el hogar),
existiendo otras de carácter mixto donde los primeros niveles de las viviendas
son utilizadas con fines comerciales (bodegas, renovadoras de calzado, venta de
alimentos, etc.), y los segundos como casa habitación.
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
EL RÍMAC
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Proyecto de Capitalización y Desprecarización de la Propiedad Urbana
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3.- El Rímac moderno
Es la zona nueva del Rímac cuya antigüedad no es mayor a 40 años y con un
carácter marcadamente residencial, una zona definida urbanísticamente con
criterios modernos. Sus límites son las avenidas El Sol, Morro de Arica,
Prolongación Tacna y Francisco Pizarro. Surge con la construcción de la unidad
Vecinal del distrito, alrededor de la cual aparecieron con el tiempo urbanizaciones
modernas. Sus construcciones son de material noble y cuenta con servicios
básicos, colegios particulares, grandes parques y supermercados.
Se caracteriza por presentar las edificaciones más modernas del distrito. Aquí,
ya no encontramos las grandes solares, quintas o callejones. Las viviendas son
casas medianas o grandes, de dos plantas, por lo general y en algunos casos
cuentan con jardines. En esta zona también encontramos un sector
predominantemente comercial ubicado en las avenidas Samuel Alcázar y
Tarapacá.
La mayoría de procedimientos de regularización de edificaciones y licencias de
construcción se encuentran en esta zona, ya que los poseedores perciben que
formalizar las edificaciones que realizan les permitirá alquilar los espacios
construidos, transferirlos o anticiparlos7 a sus herederos.
2.2
El fantasma de la precarización en el
Rímac
No es lo mismo
comprar un
inmueble
registrado con
dos niveles que
comprarlo sólo
con la inscripción
de uno.
La precarización de la propiedad urbana implica dos situaciones no excluyentes
entre sí: a) que el poseedor de determinado inmueble no tenga inscrito su derecho
de propiedad en los Registros Públicos, y b) que, contando con la inscripción
del derecho de propiedad, las edificaciones realizadas sobre el inmueble no se
encuentran registradas.
7
Se suele construir dos o tres pisos en forma de departamentos con salida independiente a la calle
con el fin de arrendarlos, venderlos a terceros o darlos en uso (como futura herencia) a sus
descendientes.
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
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Proyecto de Capitalización y Desprecarización de la Propiedad Urbana
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El derecho de propiedad no inscrito genera inseguridad, puesto que el registro
es el mecanismo mediante el cual se publicita tal derecho, lo hace de
conocimiento ante los terceros.
En ese sentido, aquellos terceros que deseen contratar sobre determinado
inmueble (contrato de compra venta, hipoteca, etc.) podrán contar con
información acerca del titular del derecho, afectaciones en garantía y
características de la edificación, entre otros requerimientos usuales.
Por otra parte, no inscribir las edificaciones realizadas sobre el inmueble que,
pueden ser la construcción de un segundo o tercer piso, la ampliación del
primero, etc., disminuye el valor económico de dicho inmueble. No es lo mismo
comprar un inmueble registrado con dos niveles que comprarlo sólo con la
inscripción de uno.
Estas dos realidades han sido encontradas en El Rímac. El distrito presenta
características muy particulares que, en muchos casos, han generado la
precarización de la propiedad. Ello nos permite presentar una serie de tipologías
de poseedores precarizados y una serie de normas espontáneas que estos
poseedores ejecutan para satisfacer sus necesidades de vivienda.
Un factor importante que propicia la precarización en El Rímac es la presencia
de la Beneficencia Pública de Lima como propietaria de 273 inmuebles que
reúnen 714 unidades de vivienda. Estos predios se encuentran subdivididos en
pequeñas unidades las cuales son arrendadas a personas de escasos recursos
económicos.
Sin embargo, dichos inmuebles presentan serios problemas de precariedad debido
a que la Beneficencia no mantiene un control o registro actualizado de sus
arrendatarios. Por ello, se encuentran a hijos y nietos de los originarios
arrendatarios (muchas veces ya fallecidos) habitando estos inmuebles e, incluso,
terceros a los que se les ha “traspasado” la vivienda.
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
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PER 04/026
El estado de las viviendas es ruinoso o semi ruinoso no sólo porque los solares
son muy antiguos8 sino porque la Beneficencia no se preocupa por realizar obras
de mantenimiento y refacciones. Ante dicha situación, los poseedores realizan
demoliciones parciales de las partes más derruidas del inmueble, clausuran dichas
zonas tapiando la entrada, construyen servicios higiénicos propios (recordemos
que estos solares se caracterizan por contar con un solo baño comunitario) y
todo tipo de refacción que evite que la vivienda colapse. En consecuencia, estos
inmuebles han sido modificados de modo que las características de la edificación
que aparece en los registros públicos no coinciden con la realidad física.
Por otro lado, en la zona histórica9 del distrito se hallan poseedores (personas
naturales o sucesiones indivisas) de casonas muy antiguas o parte de ellas que
carecen de titularidad inscrita en los registros, algunos de los cuales inclusive,
no mantienen ninguna relación o vínculo con el propietario o sus herederos que
legitime su posesión como arrendatarios, por ejemplo.
En la zona moderna10 de El Rímac muchos inmuebles cuentan con la inscripción
registral del derecho del propietario originario, que en la mayoría de casos se
trata del padre fallecido; sin embargo, los herederos, los nuevos copropietarios
no han registrado el cambio de titularidad del derecho de propiedad. El panorama
se agrava con el hecho que las edificaciones realizadas en el inmueble tampoco
se encuentran inscritas.
La falta de
registro de las
edificaciones
tienen su origen
en la ineficiencia
de las normas de
habitabilidad
urbana, que no se
ajustan a las
necesidades de
los propietarios ni
guardan relación
con las
características de
la zona
Cabe resaltar que la falta de registro de las edificaciones tienen su origen, en
primer lugar, en la ineficiencia de las normas de habitabilidad urbana, las cuales
no se ajustan a las necesidades de los propietarios ni guardan relación con las
características de la zona y, en segundo lugar, en los obstáculos que la propia
administración municipal genera para el otorgamiento de las licencias de
construcción, sin dejar de lado el elevado costo que implica.
8
9
10
Por lo general son grandes casonas coloniales y quintas antiguas, algunas de las cuales han sido
declaradas patrimonio cultural por el INC.
Geográficamente se encuentra ubicado entre las avenidas Prolongación Tacna, vía de Evitamiento
y el límite del distrito con la zona de los asentamientos humanos.
Limita con las avenidas El Sol, Morro de Arica, Prolongación Tacna y Francisco Pizarro.
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
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Proyecto de Capitalización y Desprecarización de la Propiedad Urbana
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En suma, se puede afirmar que el distrito del Rímac adolece de serios problemas
de precarización de la propiedad, situación que se presenta con diversos matices
en todo el distrito. (Ver gráfico 1 y Mapa)
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
EL RÍMAC
27
GRÁFICO N° 01
IMÁGENES DE LA PRECARIZACIÓN
CAMBIO DE USO
Muchos predios tienen un uso diferente
al original
INDEPENDIZACIONES
Los poseedores del predio realizan
frecuentemente subdivisiones e
independizaciones
Buscan la máxima utilización
del espacio
No se realizan trabajos de refacción
Los diferentes colores de las
fachadas
De un mismo predio indican
posesión
MODIFICACIÓN
FÍSICA
Los poseedores
modifican sus predios
sin autorización del INC
Utilización de materiales y técnicas
constructivas distintas
al modelo original
Proyecto de Capitalización y Desprecarización de la Propiedad Urbana
PER 04/026
2.3
La Beneficencia como causa de
precarización
Las beneficencias generan precarización de la propiedad debido principalmente
al régimen legal anacrónico al que se encuentra sometido su patrimonio, el mismo
que pese a ser considerado como de dominio privado del Estado, se encuentra
inmovilizado por trabas y obstáculos que en la práctica hacen imposible su
capitalización y desprecarizacion.
El marco legal de las beneficencias está compuesto por el Decreto Legislativo
356 (1985) 11, el Decreto Legislativo 866 (1996)12, la Ley 26918 (1998)13, el
Decreto Supremo 008-1998-PROMUDEH (1998) que reglamenta la Ley 26918,
RESEÑA DE UNA INSTITUCIÓN MEDIEVAL
La historia de las Beneficencias en el Perú data del siglo XVI, con ocasión de la
firma de las Capitulaciones de Toledo en 1529, cuando se consideró la necesidad
de fundar una entidad benéfica en virreinato del Perú. Una de las primeras medidas
adoptadas en tal sentido fue la construcción de hospitales, y por tal motivo, es
posible afirmar que la obra de las Beneficencias se inició en estas instituciones.
No obstante, bajo el mandato del Virrey Luis de Velasco se fundó la Hermandad
de Vecinos encargados del cuidado del Hospital San Andrés, que en Septiembre
de 1819, se convirtió en la Real Junta de Beneficencia, que tuvo a su cargo la
administración del Ramo de Suertes, la Plaza de Toros, el Cementerio General
y Hospitales como «Santa Ana», «San Bartolomé», «Incurables», entre otros. El
nombre de Sociedad de Beneficencia data del año 1834, mediante la expedición
un Decreto que le asignó dicho nombre en sustitución de la Real Junta de
Beneficencia, asimismo se les confirió personería jurídica. Hasta 1935
dependieron funcionalmente del Ministerio de Justicia, luego del Ministerio de
Salud Pública y a partir de 1996 dependen funcionalmente del MIMDES,
específicamente del INABIF.
11
Regulaba la Organización y Funciones de las Sociedades de Beneficencia y de las Juntas de
Participación. Esta norma ha sido derogada en parte con la dación de la Ley 26918, Ley del
Sistema de Población en Riesgo.
12
Traslada la supervisión y control de las Sociedades de Beneficencia al MIMDES, dependiendo
del INABIF.
13
Ley de Creación del Sistema Nacional para la Población en Riesgo, reorganiza las Sociedades de
Beneficencia, su régimen patrimonial, entre otros. Establece que las Sociedades de Beneficencia
se constituirán o transformarán en fundaciones.
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
La beneficencia
genera
precarización de
la propiedad
debido
principalmente al
régimen legal
anacrónico al que
se encuentra
sometido su
patrimonio.
EL RÍMAC
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Proyecto de Capitalización y Desprecarización de la Propiedad Urbana
PER 04/026
el Código Civil (arts. 830 modificado por la Ley 26680 del 08.11.96 en el extremos
de regular el derecho del Estado a suceder a través de las sociedades de
beneficencia, 923 y 950 sobre derecho de propiedad y prescripción adquisitiva),
el Decreto Legislativo 776 (Tributos Municipales) y el DS 154-2001-EF (2001)14.
El principal problema que observamos en este régimen normativo consiste en
prohibir la libre transferencia de los bienes de dominio privado de las
beneficencias, hecho que constituye una de las principales causales de
precarización como se describirá más adelante. Así, sólo se permite la
transferencia de propiedad de tales bienes a favor del Estado, en tanto que a los
particulares sólo se les puede otorgar un derecho de uso o cesión en uso.
Este régimen patrimonial continúa vigente en tanto dicha entidad no se
transforme o constituya como fundación; pero, cabe precisar que actualmente,
las beneficencias pertenecen al Sector del MIMDES, bajo el control y supervisión
del INABIF, en tanto que su patrimonio se encuentra sujeto al control de la
Superintendencia de Bienes Nacionales, mientras no se constituyan o transformen
en fundaciones.
La Ley Nº 26918 y su reglamento el DS 008-1998-PROMUDEH, crean un
nuevo régimen patrimonial para las sociedades de beneficencia. Les permite
constituirse o transformarse como fundaciones. Bajo esta figura jurídica sus
bienes tendrán la naturaleza de bienes privados rigiéndose bajo las reglas del
Código Civil, incluso, al extremo de dejar de ser considerados como bienes de
propiedad estatal. No obstante, el reglamento de la citada norma establece una
serie de requisitos formales para su transformación en fundaciones, y además,
establece una serie de controles previos y posteriores para la transferencia de
sus bienes a favor del Estado o de particulares, que en los hechos esteriliza la
supuesta orientación privada de la norma.
En ese sentido, esta norma que parecía corregir los problemas generados por el
Decreto Legislativo Nº 356, lejos de ello, los ha agravado porque ha creado un
14
Reglamento General de Procedimientos Administrativos de los Bienes de Propiedad Estatal (el
cual resulta aplicable a las beneficencias en tanto no se hayan transformado o constituido como
fundaciones).
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
EL RÍMAC
31
Proyecto de Capitalización y Desprecarización de la Propiedad Urbana
PER 04/026
limbo en el régimen patrimonial de las beneficencias. Estas ya no pueden disponer
libremente ni siquiera de aquellos bienes que se encuentren en total abandono
físico y legal. De hecho estos inmuebles generan un ingente pasivo por los
impuestos municipales que no pueden cubrir con el alquiler de los mismos,
además de los gastos de administración derivados de tales bienes (gastos de
conservación, registro actualizado de inquilinos, pago de servicios públicos,
etc.), al tal punto que en lugar de constituir bienes generadores de renta se han
convertido en “bienes generadores de pasivos exorbitantes”, desde el punto de
vista económico y social.
Las principales causas de precarización generada por los bienes inmuebles de
propiedad de la beneficencia se pueden resumir en las siguientes:
1. Los inmuebles de la beneficencia se encuentran en la práctica en
situación de abandono legal, por cuanto esta institución no está en
capacidad económica de asumir el pago de las obligaciones derivadas
de la administración de tales bienes, especialmente de los tributos
municipales (respecto de aquellos bienes destinados a uso comercial).
Esta situación se observa en los bienes destinados a vivienda15, los cuales
no cuentan siquiera con contratos de alquiler vigentes, y la entidad carece
de padrón o registro alguno de inquilinos. A la beneficencia sólo le
preocupa por recibir una renta que no llega a cubrir el costo de
administración y conservación del predio, con el único propósito de
evitar la pérdida del bien por prescripción adquisitiva.
2. Existen enormes trabas y barreras legales que impiden su libre
transferencia. Pese a que tales bienes pertenecen a la categoría de bienes
de dominio privado del Estado, dichos activos están limitados por la
legislación de beneficencias, de modo que en los hechos éstas no pueden
realizar actos de disposición a favor de particulares. Además, debe
15
Por citar algunos ejemplos, los inquilinos vienen poseyendo tales predios por más de 10 años,
sin contar con contrato vigente; puesto que en algunos casos incluso el arrendatario original ha
fallecido y el bien ha sido cedido en uso a sus causahabientes, quienes han incluido modificaciones
en el predio no declaradas a la beneficencia ni autorizadas por la municipalidad.
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
EL RÍMAC
32
Proyecto de Capitalización y Desprecarización de la Propiedad Urbana
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anotarse que existe incapacidad legal de la propia beneficencia para
decidir por sí misma la venta de tales activos, debiendo sujetarse más
bien a las autorizaciones del INABIF y de la Superintendencia de Bienes
Nacionales16.
3. Además del abandono legal, tales bienes presentan un notorio
abandono físico, por cuanto los bienes se encuentran en estado
decadente e incluso ruinoso, lo cual atenta contra la seguridad de los
poseedores de dichos predios, así como de los vecinos de la localidad,
además de atentar contra el ornato y la imagen urbana de la zona donde
se encuentran ubicados tales bienes. Por ejemplo, los inquilinos han
realizado obras en los predios sin contar con la autorización del municipio
y de la propia beneficencia, por lo que la fábrica registrada en SUNARP
no coincide con la fábrica real, hecho que también contribuye a la
precarización del bien. Esta situación se agrava en las zonas donde la
beneficencia resulta ser propietaria de una cantidad notoria de predios,
como El Rímac pues los mismos se han tugurizado, convirtiendo la zona
en insegura por lo precario de sus edificaciones.
16 Incluso, de haberse constituido o transformado en fundaciones, requieren contar con la
autorización del INABIF y sólo pueden transferir sus bienes siguiendo los procedimientos
engorrosos establecidos en el Reglamento de la Ley 26918.
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
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Proyecto de Capitalización y Desprecarización de la Propiedad Urbana
PER 04/026
2.4
La ley nacional como causa de la
precarización
La legislación nacional vigente sobre licencias de obra, regularización de
edificaciones (Ley 27157), habilitaciones urbanas y normas técnicas sobre
construcciones urbanas (Reglamento Nacional de Construcciones), fomenta la
precarización de los derechos de propiedad en El Rímac. Esa legislación no ha
sido reglamentada adecuadamente por el Municipio, sino que se ha incorporado
como normativa directa en la realidad rimense, sin mas17.
Esta legislación fomenta la precarización, no por habérselo propuesto el
legislador nacional, sino como consecuencia de utilizar un mecanismo inadecuado
en el proceso legislativo, que no adopta como insumo normativo la tipología de
los problemas de los derechos de propiedad en las distintas ciudades del país, y
desecha las soluciones espontáneas practicadas por los poseedores, quienes
padecen problemas en sus derechos de propiedad.
La precarización, como faceta de la informalidad, tiene una explicación desde
el enfoque de un análisis de costo/beneficio. Los procedimientos sobre propiedad
son muy costosos ante los ojos de los poseedores, con relación a los beneficios
que encuentran en el escenario inmediato y tras atravesar por toda la tramitología.
No se afirma que, entre los poseedores, no exista una percepción de que los
beneficios para desprecarizar sean escasos o que no existan razones que
incentiven la consecución final del título bien inscrito. No. Lo que se está
diciendo es que los costos concretos y actuales, derivados de los procedimientos
dictados por las leyes nacionales y aplicados por el Municipio en materia de
propiedad, en el momento en que el poseedor debe asumirlos (es decir aquí y
ahora), son percibidos como muy altos, con relación a los estímulos inmediatos
que obtendrá de la condición de desprecarización, luego de tan intrincados
procedimientos.
17
El Proyecto encuentra, precisamente, que las directrices de solución se encuentran dentro de las
competencias del gobierno local, en materia de creación de mecanismos para la protección y
definición de la propiedad que se desarrollan en el capítulo propositivo de este Informe (Directrices
para la capitalización de la propiedad).
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
EL RÍMAC
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Proyecto de Capitalización y Desprecarización de la Propiedad Urbana
PER 04/026
2.5
Procedimientos onerosos e inciertos
El poseedor es consciente de que enfrentará procedimientos que le demandarán
altos pagos a arquitectos, ingenieros, notarios y registro, además de honorarios
para tramitadores y eventuales pagos extralegales a funcionarios, verificadores
o delegados de las comisiones evaluadoras. A ello se suma largas colas, antesalas,
horarios restringidos, maltrato y mala información en las oficinas municipales
con el agravante de que los procedimientos tienen un componente de gran
zozobra, lo que convierte el resultado final en uno sumamente incierto. Si a ese
escenario de elevados costos e incertidumbre, se contrapone uno de beneficios
alternativos potenciales (otorgamiento de crédito, incremento del valor de reventa
del inmueble, solución a los problemas familiares de división de bienes, etc.)
que no son de realización inmediata, como sí lo son los costos del procedimiento,
entonces, la decisión del poseedor va a ser la abstención.
En el distrito el 96% de los poseedores de inmuebles se encuentran en
precarización. Si bien es cierto, algunos poseedores son propietarios, estos han
construido en el inmueble y no han obtenido licencia para construir ni han
regularizado la obra, precarizando de esta manera su título sobre el inmueble.
El 60% no realiza ninguna acción para cambiar su condición de precarización.
Un 40% comienza a reunir los requisitos para regularizar las construcciones que
ha realizado en su predio. El 30% realiza el trámite previo a la presentación de
los documentos para poder solicitar la licencia de construcción o regulación y
contrata profesionales para la elaboración de planos y la ejecución de la obra.
Un 10% presenta su expediente a la municipalidad, pero debido al tiempo que
demora el proceso para obtener la licencia y al costo de ésta muchos abandonan
el proceso. A otros se les niega la licencia por diversos motivos y es solo el 1%
que termina exitosamente.
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
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PER 04/026
Cuadro No 03
Poseedores interesados en regularizar sus obras
versus quienes lo consiguen - Noviembre del 2004
Procedimiento para
regularización de obras (%)
Solicitan información
100
Comienza a reunir los requisitos
40
Tramita el certificado de parámetros
urbanos (requisito previo)
30
Presente el expediente al Municipio
10
Concluyen exitosamente
1
Cuadro No. 04
Lista de requisitos y gastos directos de tramitación de licencia de obra18
Requisitos previos
Gastos (en US$)
Certificado de parámetros urbanos
44,00
Certificado de habilidad del Colegio de Ingenieros
18,00
Certificado de habilidad del Colegio de Arquitectos
18,00
3 juegos de planos arquitectónicos de ubicación
75,00 por cada 90 m2 de área
3 juegos de planos arquitectónicos de distribución
por cada planta
75,00 por cada 90 m2 de área
3 juegos de planos de ingeniería eléctrica
38,00 por cada 90 m2 de área
3 juegos de planos de ingeniería sanitaria
38,00 por cada 90 m2 de área
3 juegos de planos de ingeniería de estructuras
75,00 por cada 90 m2 de área
TOTALES
US$ 381,00 antes de iniciar el
procedimiento (S/.1.257,00)
18 No incluye costos indirectos propios de la tramitación: desplazamientos, espera, horas hombre,
etc. Tampoco gastos extralegales para agilizar el expediente.
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
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PER 04/026
2.6
El Municipio frente a los ojos del
poseedor
La percepción del poseedor sobre los
procedimientos tiene que ver también con
cómo se ve el Municipio, desde los ojos del
usuario. En la investigación se ha verificado
que esa imagen es negativa. El Municipio
es percibido como un lugar donde no se
cumplen los plazos de los procedimientos
que indica el propio TUPA o donde los
delegados de las comisiones calificadoras
tienen como única mira ganar honorarios a
partir de rechazar, una y otra vez, los
expedientes o como un inexpugnable muro contra el cual las modificaciones
que se piensa realizar (o que ya han realizado), van a ser rechazadas “sí o sí”.
En suma, el Municipio proyecta, en materia de precarización de la propiedad,
una imagen de entidad ineficiente e indiferente a los problemas de altos costos
de los procedimientos, fuente de tramitología y burocracia y ánimo recaudador
ilimitado.
2.7
Los colegios profesionales como
problema
La ley nacional genera, de otro lado, incentivos para prácticas mercantilistas.
Un ejemplo de ello es la existencia de la obligatoriedad de obtener de parte del
colegio de arquitectos y del de ingenieros los “certificados de habilidad”, para
acreditar que el profesional o profesionales a quien contrata el poseedor “tienen
vigencia dentro de sus colegiados profesionales”. No se trata de demostrar si el
profesional está colegiado (requisito razonable para el ejercicio profesional),
sino de sobredemostrar, cada vez que el profesional firma un plano o un
expediente de licencia, que el Colegio respectivo lo ha autorizardo. En suma, se
trata de una embozada manera de obtener dinero del usuario, por parte de los
colegios profesionales.
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
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PER 04/026
2.8
Número excesivo de planos
Con excepción del procedimiento de regularización de edificaciones, el mismo
que tiene su propia problemática, la tramitación de licencias para construir,
ampliar, modificar, etc. exige, entre otros requisitos (certificado de parámetros
urbanos y certificados de habilidad profesional), la presentación de un número
excesivo de planos arquitectónicos y de ingeniería, que en -el mejor de los casos
(si se trata de una construcción de una única planta)- es no menor de 1519, sin
contar con aquellos que se requiere para obtener el certificado de parámetros
urbanos ni tampoco con los que luego demandará el Registro. La lógica del
legislador reitera, en este caso, la tendencia pro funcionarial y anti ciudadano de
los procedimientos; de privilegiar la gama de facilidades para la administración,
poniendo sobre los hombros del poseedor (el ciudadano) la necesidad de
demostrar, con vastedad, la realidad en la que sustenta su demanda.
El tema de los planos excesivos es muy importante porque tienen un costo
considerable, lo que en muchos casos determina la voluntad del poseedor de
atravesar por el procedimiento de solicitud de licencia.
2.9
Las comisiones técnicas evaluadoras
como problema
El mayor obstáculo que presentan los procedimientos actuales sobre propiedad,
durante su tramitación (a excepción del trámite de regularización de edificaciones,
el cual tiene sus propios problemas) se relacionan, directa o indirectamente, con
la inspección de la obra y la evaluación técnica de los expedientes.
En El Rímac, donde hay más de 40.000 viviendas, solamente existe en la práctica
un verificador para acudir a la obra y constatar que el proyecto se ajusta a la
realidad. De otro lado la comisión técnica evaluadora al interior de los
procedimientos municipales de trámite de licencia es un factor de precarización
importante. Su conformación, organización e incentivos para trabar los
19 Incluso suele ocurrir que el numero sea 20, por cuanto el usuario está obligado a mantener un
juego de planos en la obra para que lo maneje el maestro de obras, y otro juego para su propio
archivo.
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Proyecto de Capitalización y Desprecarización de la Propiedad Urbana
PER 04/026
expedientes, hacen de estos entes, verdaderos agentes de la precarización. El
resultado práctico de contar con este tipo de comisiones es que, del 100% de
expedientes de licencia de obra que se inician en el Municipio, más del 90%
sean observados al menos una vez.
Además, dado el carácter monumental de El Rímac histórico toda acción
relacionada con licencias sobre inmuebles en esta zona tiene que ser evaluada y
revisada por una comisión técnica que tiene sede en la Municipalidad de Lima
Metropolitana, careciéndose de puentes interinstitucionales adecuados que
agilicen el trabajo.
La comisión técnica, al interior de los procedimientos municipales de trámite de
licencia, no es eficaz. El tipo de organización que tiene incentiva a los
participantes a no coordinar adecuadamente para alcanzar decisiones veloces.
En la práctica, el no reportar al Municipio, sino “a sus propias conciencias”,
hace que la comisión termine siendo fuente de incertidumbre en el trabajo de
evaluación de expedientes. De otro lado, su visión -desde el escritorio- mengua
más aún sus posibilidades de entender cada caso concreto.
Asimismo, el hecho de que los honorarios de los comisionados se generen por
“expediente evaluado”, es decir, cada vez que se reúnen para analizarlos y no en
función de los resultados exitosos de la tramitación, convierte a la comisión -en
la práctica- en una máquina de rechazo y observación de expedientes. El
poseedor tendrá que emplear gran cantidad del tiempo para subsanar planos con los costos añadidos que conlleva, muchas veces a causa de nimiedades
exigidas por algún comisionado- y realizará nuevos pagos por cada dos
evaluaciones que la comisión realice sobre su expediente. Al contrario de lo
que supondría un esquema de estímulo del éxito, el legislador ha brindado, en
los hechos, incentivos para que los comisionados rechacen expedientes. Que
La comisión
técnica al interior
del Municipio no
es eficaz. El tipo
de organización
que tiene
incentiva a los
participantes a no
coordinar
adecuadamente
para alcanzar
decisiones
veloces.
los honorarios de los comisionados se fijen en atención a las veces que se reúnen
o sesionan para revisar los expedientes20 no incentiva la culminación del trámite
sino a la prolongación indeterminada del mismo.
20 Es importante destacar que para la aprobación de expedientes “calificación de anteproyectos de
obras” se requiere “unanimidad” de los integrantes de la Comisión, en tanto que para aprobarlos
con observaciones o para desaprobarlos basta “mayoría simple”.
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PER 04/026
De otro lado, el usuario debe asumir no sólo el costo del trámite ante la
municipalidad, sino también los costos de las comisiones técnicas, que varían
de acuerdo a la etapa del procedimiento: precalificación, calificación, ejecución
y finalización de la obra. Como se aprecia, la conformación de tales comisiones
técnicas resulta ser un obstáculo para la realización de los trámites de licencia
de obra, ya que no se trata de comisiones permanentes sino más bien temporales,
conformadas sólo para atender casos individuales, lo cual constituye per se una
pérdida de tiempo y un costo que se traslada al usuario.De otro lado, la
incertidumbre que se genera desalienta al usuario para continuar el trámite,
recurriendo más bien a la informalidad y, posteriormente, a la regularización
de obra.
¿Cuál es el origen de las Comisiones técnicas?
Su origen más cercano lo encontramos en la Ley 26878 - Ley General de
Habilitaciones Urbanas (20.11.97). Esta norma establece los Procedimientos
Únicos de Licencia de Construcción (Nueva Edificación y Regularización) y
Declaratoria de Fábrica y de Licencia de Demolición, los cuales se sigue ante
las municipalidades distritales y provinciales (Cercado). La ley indica que la
participación de esas comisiones constituye un requisito mínimo indispensable
para poder obtener un licencia de obra siguiendo el trámite regulado por la Ley.
¿Cómo están conformadas?
Los integrantes de las comisiones técnicas al menos son 6. Los miembros
ordinarios de las Comisiones Técnicas calificadoras de obras son nombrados
por el Municipio, el Colegio de Arquitectos del Perú (CAP) y el Colegio de
Ingenieros del Perú (CIP). A su vez, el funcionario designado por el Municipio
debe ser arquitecto o ingeniero colegiado, con experiencia en planeamiento
urbano, quien nombre el Municipio presidirá la comisión.
En casos excepcionales, el número mínimo de integrantes de las comisiones
técnicas se podrá reducir a tres: el funcionario municipal, profesional o no, quien
la presidirá, un delegado del CAP y un delegado del CIP. En tales casos, los
delegados designados ejercerán las funciones de calificación de obras y de
supervisión de las mismas.
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PER 04/026
2.10 EL RNC como factor de precarización
El Reglamento Nacional de Construcciones es una norma de antigua data, que
contiene los criterios técnicos, límites, márgenes y demás disposiciones de tipo
arquitectónico/ingenieril que deberían ser cumplidas por todos los poseedores
de inmuebles al edificar.
Es una norma con vocación totalizadora, siendo este carácter la mayor de sus
debilidades.
Los criterios del RNC no han surgido del estudio de las realidades urbanas
aparecidas en los años posteriores a la revolución demográfica y a la urbanización
de la sociedad peruana. Se trata de una visión del “deber ser” urbanístico,
teórica e idealista, que no tiene en cuenta la autoconstrucción (la regla de oro
de las edificaciones en el país), la maximización del espacio, las transferencias
familiares en vida, la participación vecinal en el momento de la definición de
criterios de construcción ni todas las demás manifestaciones de las prácticas
urbanas en materia de construcción y propiedad.
Su existencia de papel, sin embargo, marca un importante nivel en materia de
precarización, por cuanto suele ser utilizado como la razón que faculta a las
comisiones técnicas evaluadoras a denegar, observar o retener expedientes. Si
bien, en los últimos años, ante la contundente manifestación de obras edificadas
conforme las necesidades y no los supuestos del RNC, las comisiones han
relajado su anterior visión legalista (permitiendo interpretaciones nuevas del
reglamento), no ha desaparecido del todo su cualidad de factor entorpecedor de
los procedimientos.
Con la promulgación de la nueva Ley Orgánica de Municipalidades (2002), el
RNC ha sido relegado a la condición de norma supletoria y subsidiaria de las
ordenanzas que dicte el Municipio, a fin de regular las obras de un modo más
apropiado. Esta facultad del Municipio, aún no suficientemente explotada, es
una de las bases de las directrices de reforma que se propone en este Proyecto
para desprecarizar la propiedad en El Rímac.
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PER 04/026
2.11 Legislación anti municipal
En la década de 1990, bajo el mandato del presidente Alberto Fujimori, las
políticas de Estado, en general, tuvieron un marcado corte centralista y, más
precisamente, anti municipal. Ello se manifestó en multiplicidad de decisiones
de Estado y en una legislación que afectaba la vida social y económica de los
peruanos. Bajo ese mandato se creó COFOPRI (Comisión de Formalización de
la Propiedad), que se encargó -desde el Ministerio de Vivienda, inicialmente, y
después desde el Ministerio de la Presidencia- de sanear y titular la propiedad de
los asentamientos humanos aparecidos en tierras estatales, durante varias décadas
de la segunda mitad del siglo XX, como consecuencia de las olas migratorias
campo/ciudad. Fue un trabajo concentrado en la cúpula del Estado, en el cual
los alcaldes no tuvieron parte.
Esta orientación anti municipal, contrastaba con la dinámica económica que se
abría paso en la sociedad espontánea en Lima metropolitana. También colisionaba
con la creciente tendencia globalizadora de la economía, la cual aparecía en
escena y propugnaba la creación de redes sociales y económicas con sustento en
las localidades. En el país, la máxima “pensar globalmente y actuar localmente”
era contradicha desde las altas esferas del poder, por razones de control político.
Si bien es cierto COFOPRI, entregó más de 1.5 millones de títulos de propiedad
en cinco años, ese trabajo –en la realidad– se vio poco reflejado en la inclusión
económica y financiera de los millones de beneficiarios, por la sencilla razón de
que más del 98% de los títulos de propiedad únicamente acreditaban el derecho
sobre el terreno y no sobre las edificaciones erigidas sobre aquellos lotes.
COFOPRI había titulado, pero no había conseguido que los beneficiarios
actualizaran las partidas registrales, luego de construir. La razón de ello fue que
el Municipio; es decir, la entidad mejor enterada de las vicisitudes de la ciudad
y de las necesidades de los moradores, había sido apartado por decreto de la
función titulizadora y de saneamiento legal.
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PER 04/026
2.12 El INC como causa de precarización
El régimen existente para la protección de inmuebles declarados monumentos
históricos genera precarización porque inmoviliza económicamente los activos
afectados. Caracteriza a dicha modalidad de precarización la inmovilidad de los
activos prediales, obligada por las restrictivas normas del Instituto Nacional de
Cultura. Independientemente de los criterios utilizados por esta institución,
para declarar la monumentalidad de una zona urbana o dictar ambientes urbano
monumentales o atribuir la condición de monumento histórico a un inmueble
en concreto, las normas imponen una gama de prohibiciones, restricciones,
condiciones y requisitos para habitar, utilizar y acondicionar un inmueble sujeto
a esas declaraciones, las cuales en la práctica inmovilizan el activo, al extremo
de inducir el incumplimiento de la normativa e incluso el abandono del predio.
En El Rímac tienen la condición de monumentos históricos 112 inmuebles,
pero se encuentran afectados por estas restricciones muchos más, debido al
carácter de “zona monumental” atribuido por el INC a todo el Rimac Historico.
Esto, en términos de tramitología, significa básicamente lo mismo: complicados
requisitos y altos costos para la obtención de autorizaciones, para intervenir un
inmueble de este tipo21.
Las normas que regulan el patrimonio cultural limitan el derecho de propiedad
e indican que el INC determinará si la obra que se pretende realizar no afectará
las características esenciales del predio. Se sabe que, en los hechos, el instituto
rechaza de plano cualquier solicitud para alterar estos inmuebles.
El régimen
existente de
inmuebles
declarados
monumentos
históricos genera
precarización
porque inmoviliza
económicamente
los activos
afectados.
Esta situación obliga a los propietarios a realizar las modificaciones necesarias
en sus inmuebles sin la respectiva autorización de obra, de parte del INC. Así,
realizan subdivisiones informales, las cuales se ajustan a sus necesidades de
vivienda. El resultado es la precarización de la propiedad. Los inmuebles,
inscritos en los Registros Públicos, presentan información sobre las características
que poseían en determinado momento de su vida. Las modificaciones realizadas
21 Un predio declarado monumento histórico tiene que cumplir con las directivas del INC, en
todo lo referido a su arquitectura (diseño y materiales por ejemplo), estructura y hasta
instalaciones. De otro lado, un predio ubicado en una zona monumental tiene que cumplir con
las directrices del INC respecto del máximo de pisos posibles, las fachadas, el color de la pintura
del predio, etc.
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deben registrarse, con el fin de que la realidad registral coincida con la realidad
física del inmueble. Sin embargo, gran número de los predios afectados por el
INC en El Rímac, presentan estas modificaciones las cuales, por haber sido
realizadas informalmente, carecen de registro y, por tanto, se encuentran en
situación de precariedad.
La legislación sobre la materia indica que la protección de los bienes inmuebles
integrantes del Patrimonio Cultural de la Nación (PCN), comprende el suelo,
subsuelo, los aires y el marco circundante, en la extensión técnicamente necesaria
para cada caso. Dice la norma correspondiente que todo bien inmueble integrante
del PCN, que pertenezca al período posterior al prehispánico, así sea de propiedad
privada, debe sujetarse a las obligaciones y límites siguientes:
1. El propietario queda impedido de introducir toda clase de mejoras,
modificaciones, remodelaciones, etc., sobre el bien, debiendo solicitar
autorización expresa y previa al INC. Es importante anotar, que en el
caso de los bienes inmuebles toda mejora o cambio que suponga una
edificación o construcción requiere de una licencia municipal, pero en
el caso de los bienes integrantes del PCN, previo a la licencia municipal
se requerirá una autorización del INC.
2. Respecto de la enajenación del bien, es preciso que previamente se
comunique al INC, para que pueda ejercer su derecho de preferencia.
3. El propietario sólo podrá solicitar la reivindicación del bien, y el
consiguiente desalojo del poseedor, siempre que se comprometa a
restaurarlo en el plazo establecido en el proyecto de restauración aprobado
por el INC. En caso de incumplimiento será pasible de una multa
impuesta por el INC.
4. El propietario adquiere la responsabilidad por el deber de cuidado y
conservación del bien.
Los bienes declarados monumentos históricos, automáticamente, pasan a ser
considerados bienes integrantes del Patrimonio Cultural de la Nación22, cuya
22 Ley 28296, General del Patrimonio Cultural de la Nación (julio 2004) y Ley 27580, Ley de
Protección al Patrimonio Cultural.
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administración, protección, custodia y explotación corresponde al Estado a través
del Instituto Nacional de Cultura (INC), aún cuando según las normas
Constitucionales y legales se respeta el derecho a la propiedad privada de su
titular; propiedad que en buena cuenta pasa a ser un derecho sin contenido
tangible.
2.13 ¿Cuál es el alcance de la “protección”
que ejerce el INC sobre tales bienes?
En principio, el propietario, e incluso el poseedor del bien (arrendatario u otro),
debe sujetarse a los procedimientos, directivas y normas generales contenidos
en la Ley General del Patrimonio Cultural de la Nación, así como en las normas
que dicte el INC sobre nueva edificación, remodelación, restauración, cambio
de uso e incluso transferencia o disposición del predio monumentalizado23. Este
sometimiento impide el libre ejercicio del derecho de propiedad e impone cargas
onerosas al propietario, por cuanto las
remodelaciones o restauraciones requieren
la opinión experta de un funcionario
designado por el INC, así como el uso de
materiales complejos y costosos que
confieran valor histórico al inmueble,
pasivos que no están dispuestos a asumir
los propietarios debido a sus propias
limitaciones económicas y además, porque
no encuentran un verdadero incentivo
económico y social para hacerlo.
Ambiente urbano –
monumental
Como contraparte, se observa que el propio INC no cuenta con recursos
suficientes para “expropiar” tales bienes y asumir su custodia, protección y
explotación como corresponde. Esta vía permitiría incluso evitar, en última
instancia, la “inmovilización” del activo que conlleva a su deterioro y abandono
físico y legal; por cuanto, al menos a través de la expropiación, el propietario
23 En estos casos, el trámite de licencia de obra nueva se complejiza aún más, considerando que el
mismo de por sí es engorroso, según la Ley 27157 y su Reglamento.
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obtendría un valor por el bien, el cual le permitiría adquirir otra propiedad no
monumentalizada.
De igual forma, se observa la inmovilización en los bienes ubicados en zonas
monumentales. En este caso, los bienes están sujetos a restricciones urbanas24,
por ejemplo, no pueden tener más de determinada cantidad de pisos, deben
conservar el color original o el que decida el INC, las veredas o retiros municipales
deben guardar armonía con el entorno y la imagen urbana tal como fue concebida
varios siglos o décadas atrás, etc. Estas limitaciones pueden resultar hasta cierto
punto contrarias al interés común si se considera que las urbes constituyen
“realidades” dinámicas y evolutivas, donde los ciudadanos marcan la pauta del
avance de las mismas o de su retroceso y la Autoridad local sólo está para dirigir
el avance y evitar la decadencia de las mismas, velando porque el derecho de
propiedad predial sea ejercido en armonía con el bien común y procurando el
desarrollo integral de la localidad.
En ese contexto socio jurídico, los propietarios de los predios monumentalizados,
lejos de sentirse alentados por la condición que adquiere el predio, perciben que
su derecho de propiedad ha sido descapitalizado por el Estado, perdiendo el
valor económico que tenía e, incluso, que está fuera del comercio. Esta situación
conlleva a buscar soluciones espontáneas (meta jurídicas), algunas de las cuales
podrían calificarse como contra legem, es decir atentatorias del orden jurídico. En
el primer caso, estarían las edificaciones construidas sin solicitar la opinión y
autorización del INC y del municipio pero que podrían ser regularizadas, en la
medida que mantengan la estructura del bien como monumento histórico. En
el segundo caso, en cambio, estarían aquellas acciones conducentes al deterioro
...los propietarios
de los predios
monumentalizados,
lejos de sentirse
alentados por la
condición que
adquiere el
predio, perciben
que su derecho
de propiedad ha
sido
descapitalizado
por el Estado,
perdiendo el
valor económico
que tenía e,
incluso, que está
fuera del
comercio.
del bien por omisión; es decir, no realizan mejoras en el bien por lo engorroso y
costoso que resultan los trámites de licencia de obra y, en cambio, esperan que
el bien se deteriore para solicitar su demolición a las autoridades, cuando la
ruina sea inminente. En este último caso, incluso, los propietarios prefieren
exponerse a las sanciones administrativas que pudiera imponer el INC.
24 Estas restricciones se imponen sin considerar la opinión y anuencia del gobierno municipal.
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Es importante advertir que la precarización por inmovilización del bien obedece
al divorcio existente entre el INC y los municipios, sin considerar que el marco
normativo actual los compele a actuar coordinadamente, tal como se observa
en la Constitución de 1993, la actual Ley Municipal y la Ley de Protección del
Patrimonio Cultural, específicamente en los artículos 82, numeral 12 y 91,
normas que consideran la labor de preservación, protección y difusión del
patrimonio cultural como una competencia compartida entre ambos niveles de
gobierno, el nacional26 y el local, sobre la base del principio de subsidiariedad.
25 Es importante resaltar que el INC representa un organismo técnico, dependiente del Ministerio
de Educación, sin potestad política o gubernativa, competencia de la cual sí gozan los municipios
y, por lo mismo estarían llamados a liderar y ejecutar las acciones de conservación, protección y
explotación de los bienes culturales.
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3
Capítulo
III. ANÁLISIS DE TIPOLOGÍAS
DE PRECARIZACION DE LA
PROPIEDAD
Tipología 1: Poseedores en predios
afectados por el INC
2,6% de las muestras
Esta tipología comprende a aquellas personas, naturales o jurídicas, que poseen
un predio que ha sido declarado como monumento histórico por el Instituto
Nacional de Cultura (INC). Es por ello, que las alteraciones físicas realizadas en
estos predios deberán ser aprobadas por la Comisión Técnica del INC, a través
del procedimiento para el otorgamiento de Licencia de Obra, por ser predios
declarados Monumentos Históricos.
Los poseedores por lo general no logran reunir los requisitos y cubrir los costos
de este procedimiento añadido. Siendo las directivas del INC tajantes al prohibir
modificaciones, externas o internas, cuya finalidad no esté orientada a la
conservación fiel del estilo arquitectónico y la estructura original del predio, lo
cual implicaría altos costos de obra que el poseedor no puede asumir; la solución
ha sido realizar alteraciones sin la autorización del INC.
Dentro de esta tipología y debido a la evolución de los problemas de precarización
generados por la inmovilidad económica que causa sobre el activo predial el
procedimiento dentro del INC, se han hallado las siguientes sub tipologías:
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Tipología 1 A.- Sucesión Indivisa poseedora de parte de predio en
precariedad parcial. 1%
Se trata de uno o más miembros de una comunidad de herederos que es poseedora
de una parte del predio, cuyo ascendiente ya fallecido, aparece como titular
en el registro público o el vendedor que le transfirió el derecho mantiene su
derecho inscrito.
Caracteriza a esta tipología que los poseedores (uno o más miembros de la
sucesión) habitan en parte de la casa, destinando el resto para fines de
arrendamiento. Se encuentran en esta situación hace más de 20 años y cuentan
con una prueba de su derecho posesorio que consiste en un documento
privado o, como mucho, un instrumento notarial que acredita su condición
de heredero.
En el registro este predio se encuentra inscrito a nombre del ascendiente fallecido,
encontrándose el lote (terreno) sobre el que se asienta la edificación
individualizado en la partida registral, respecto a los lotes colindantes. La fábrica
(la inscripción registral de la edificación realizada en el predio) que aparece en
los registros públicos está sustancialmente desactualizada, figurando en éstos la
fábrica originaria de la casa sin inclusión de las subdivisiones realizadas en la
totalidad del predio destinadas al alquiler.
El estado de conservación de la edificación, cuya antigüedad supera en la mayoría
de los casos los 100 años, es malo. El uso del predio, que ha sido subdividido
informalmente, es mixto ya que la comunidad de herederos alquila espacios
menores dentro del predio.
Igualmente, los poseedores de esta sub tipología han realizado reparaciones,
refacciones y acondicionamientos sin la anuencia del INC, requisito para la
obtención de la licencia de construcción emitida por la Municipalidad Distrital.
(ver gráfico 02) .
Respecto de los poseedores, esta sub tipología de precarización presenta los
siguientes problemas:
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a. La inmovilización del activo predial a partir de la declaración de
monumentalidad por el INC, lo que genera falta de incentivos para la
puesta en valor del predio por los altos costos que representa adecuarse
a los parámetros arquitectónicos impuestos por el INC.
b. La insuficiencia de título debido a que el poseedor es heredero de una
alícuota, pero no logra reunir los poderes del resto de herederos para
realizar la división y partición de la masa hereditaria.
Tipología 1 B.-Poseedor inquilino de parte menor de predio. 0.5%
Se trata de una persona física que posee una parte menor del predio, declarado
monumento histórico, en calidad de inquilino. Este poseedor se encuentra en
dicha posesión desde hace más de 20 años, y cuenta con una prueba de su
derecho posesorio que consiste en un contrato de arrendamiento cuyo plazo ha
vencido y que fue suscrito hace más de 20 años. El estado de conservación de la
edificación, de una antigüedad que supera los 80 años, es malo. El uso del predio
es residencial, habiendo sido subdivido informalmente, por sus propietarios,
para alquiler.
En los registros el predio se encuentra inscrito a nombre de la persona
(arrendador) con quien el poseedor suscribió el contrato. Sin embargo, en muchos
casos, este arrendador, titular registral del predio, ha fallecido y son uno o más
miembros de la comunidad de herederos que le ha sucedido, quienes se imputan
el cobro del arrendamiento. El lote (terreno) sobre el que se asienta la edificación
se encuentra individualizado en la partida registral y la fábrica está desactualizada
pues no figuran las modificaciones recientes realizadas en el predio.
El poseedor inquilino no paga el alquiler regularmente (cada mes) ni renueva su
contrato. Sólo abona el alquiler cuando un heredero le solicita el pago y frente a
ello, el poseedor inquilino, para evitarse potenciales problemas, lo efectúa.
Los poseedores de esta sub tipología han realizado modificaciones, reparaciones
y acondicionamientos sin la anuencia del INC, requisito para la obtención de la
licencia de construcción emitida por la Municipalidad Distrital. En consecuencia,
las alteraciones en el predio no se encuentran registradas. (ver gráfico 03)
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
EL RÍMAC
50
Proyecto de Capitalización y Desprecarización de la Propiedad Urbana
PER 04/026
Los problemas que reporta esta sub tipología de precarización para los poseedores
son los siguientes:
a.
La inmovilización del activo predial a partir de la declaración de
monumentalidad por el INC, pues el inquilino no puede afrontar los
altos costos que representa adecuarse a los parámetros arquitectónicos
impuestos por el INC.
b.
La inexistencia de título, el titular registral es un tercero, a pesar que la
mayoría de los inquilinos ejerce la posesión desde hace más de 10 años.
Tipología 1C.-Sucesión indivisa o Persona natural de mala fé (que reconoce
la existencia de un propietario distinto) de parte menor del predio. 1.1%
En esta sub tipología, el poseedor (puede ser uno o más miembros de una
comunidad de herederos o simplemente una persona física) se encuentra en
tenencia de una parte menor de un predio declarado monumento histórico, sin
reconocer pago alguno a quien se atribuye condición de propietario. El poseedor
ha obtenido su condición como consecuencia de ser descendiente (heredero) de
un ex inquilino, ya fallecido, quien habitaba el predio con antigüedad y que a su
vez también llegó a desconocer los pagos a partir de cierto momento.
Se trata de un poseedor de mala fé que ejerce la posesión sobre una parte menor
del predio con una antigüedad superior a 10 años. Sus coherederos también
ejercen la posesión de otras partes del predio en similares condiciones. También
se da que terceros habiten otras partes del predio y que paguen un
subarrendamiento a los primeros. Lo peculiar de esta subcategoría es que en su
momento, tanto el causante (el primer poseedor ya fallecido) como los miembros
de la sucesión, desconocieron el derecho del propietario y dejaron de pagar el
monto del alquiler, poseyendo de hecho una parte menor del predio. La razón
de este desconocimiento fue que en los hechos los dueños registrales abandonaron
el predio y dejaron de cobrar la renta durante largos periodos, probablemente
como consecuencia de controversias hereditarias que a su vez les acontecieron.
En el registro el predio se encuentra inscrito a nombre de la persona (arrendador)
con quien el causante de la sucesión, suscribió un contrato de alquiler. El lote
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
EL RÍMAC
51
Proyecto de Capitalización y Desprecarización de la Propiedad Urbana
PER 04/026
(terreno) sobre el que se asienta la edificación se encuentra individualizado. La
fábrica que aparece en los Registros Públicos se encuentra desactualizada al no
haberse inscrito las modificaciones recientes realizadas.
El estado de conservación de la edificación, cuya antigüedad supera los 80
años, es malo. El uso del predio es residencial.
Los poseedores de esta sub tipología han realizado modificaciones,
acondicionamientos y demoliciones sin la anuencia del INC, requisito para la
obtención de la licencia de construcción emitida por la Municipalidad Distrital.
Los poseedores en esta sub tipología de precarización enfrentan los siguientes
problemas:
a.
La inmovilización del activo predial a partir de la declaración de
monumentalidad por el INC, pues el inquilino no puede afrontar los
altos costos que representa adecuarse a los parámetros arquitectónicos
impuestos por el INC.
b.
La inexistencia de título pues el predio pertenece a un tercero que, en
muchos casos, lo tiene en abandono.
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
EL RÍMAC
52
EL RÍMAC
TIPOLOGÍA
SUCESIÓN INDIVISA
POSEEDORA DE PARTE DE
PREDIO EN PRECARIEDAD PARCIAL
1A
1%
Predio declarado monumento histórico. Causahabiente mediato o inmediato aparece
en registro
CARACTERÍSTICAS
! Ejercida por uno o más miembros de
sucesión indivisa.
! Utilizan solo parte del predio.
! Uso residencial.
! El resto del predio es arrendado.
! Estado de edificación malo.
PROBLEMAS
! No pueden hacer
modificaciones o
demoliciones por no tener
licencia del INC.
! No pueden acceder a la
prescripción adquisitiva de
dominio por que el código
civil, lo impide.
Gráfico 02
EL RÍMAC
TIPOLOGÍA
POSEEDOR INQUILINO DE
PARTE MENOR DE UN PREDIO
1B
0.5%
Se trata de una persona natural que posee una parte menor del predio,
declarado monumento histórico en calidad de inquilino
CARACTERÍSTICAS
PROBLEMAS
! La posesión es sobre parte menor del predio.
! Se consolidan en la propiedad mediante un
certificado de posesión (notarial o municipal).
! Uso residencial.
! El estado de la edificación es malo.
! Se han realizado
reparaciones y
acondicionamientos
informales que no han sido
registrados.
! No existe prueba fehaciente
respecto de quien tiene la
calidad de propietario.
Gráfico 03
EL RÍMAC
TIPOLOGÍA
Sucesión indivisa o Persona natural
de mala fé (que reconoce la existencia
de un propietario distinto) de parte
menor del predio
1C
1.1%
Poseedor de mala fé ocupa parte menor del predio, sin reconocer el derecho
de propiedad de quien aparece en el registro o de sus sucesores
CARACTERÍSTICAS
! La posesión de una parte menor del predio ha
sido ejercida a través de varias generaciones
por parte de coherederos de quien
originalmente fue un inquilino.
! El poseedor no reconoce el derecho de
propiedad de quien aparece en el registro o
de sus sucesores.
! Uso mayoritariamente residencial.
! El estado de la edificación es malo.
PROBLEMAS
! Desfase en la cadena
registral.
! No existen pruebas
fehacientes de quién sea
el propietarios.
Gráfico 04
Proyecto de Capitalización y Desprecarización de la Propiedad Urbana
PER 04/026
Tipología 2: Poseedor individual de parte
menor del predio de la Beneficencia
Pública de Lima
7.8% de las muestras
Se trata de poseedores de partes menores de predios que se encuentra inscritos
a nombre de la Beneficencia Pública de Lima, cuya normativa impide la
transferencia de esos inmuebles a privados, aun cuando se trate de posesiones
superiores a 10 años.
El derecho posesorio del interesado consta en un contrato de arrendamiento
que indica como plazo de duración un año. En la práctica el contrato ha sido
tácitamente renovado en sucesivas ocasiones. En algunos casos, sin embargo,
aprovechando el vencimiento del plazo del contrato, el poseedor ha desconocido
la propiedad de la Beneficencia sobre el predio y ha dejado de efectuar los pagos
del alquiler, probablemente incentivado por la posibilidad de alcanzar la
prescripción adquisitiva.
El lote (terreno) sobre el que se asienta la edificación se encuentra individualizado
en los registros públicos. No obstante, la fábrica que aparece en Registros
Públicos está desactualizada.
El estado de conservación de la edificación es malo. Son en muchos casos solares
antiguos que requieren especiales cuidados y que han sido subdivididos
informalmente en unidades de vivienda. Esto implica una sobre- población de
habitantes promediando 8 unidades de vivienda por solar, haciendo que el
hacinamiento sea una característica evidente. Estas unidades pueden servir
indistintamente de vivienda como de local comercial.
El poseedor solo ha realizado reparaciones y refacciones mínimas, sin notificar
a la Municipalidad ni a la Beneficencia de las mismas, mejoras que no son
reconocidas por la Beneficencia, por lo cual no son registradas. El poseedor no
realiza los acondicionamientos de modo adecuado o suficiente para cubrir las
necesidades familiares del poseedor, por impedimento de la Beneficencia.
El problema de este poseedor es la inexistencia de título, a pesar de, en muchos
casos, ejercer la posesión durante más de 10 años. (ver gráfico 05)
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
EL RÍMAC
56
EL RÍMAC
TIPOLOGÍA
POSEEDOR INDIVIDUAL
DE PARTE MENOR DEL PREDIO
DE LA BENEFICIENCIA
PÚBLICA DE LIMA
2
7.8%
Se trata de una persona natural o jurídica que posee una parte menor
del predio de propiedad de la beneficencia
CARACTERÍSTICAS
PROBLEMAS
! Posesión sobre parte menor del predio
en virtud de un contrato de
arrendamiento cuyo plazo normal es
de un año.
! Existen renovaciones tácitas que en
algunas casos se dan con la sucesión
del arrendatario original.
! Uso mayoritariamente residencial.
! Estado de edificación malo.
! El arrendatario no puede adquirir la propiedad por un
contrato de Compra y Venta , pues la normativa de la
beneficencia así lo impide.
! Las reparaciones destinadas al mantenimiento del bien
son asumidas por el arrendatario y son realizadas de
modo informal.
! Procedimientos onerosos y engorrosos para subdividir
con permiso de la beneficencia.
! El arrendador no puede adquirir por prescripción
adquisitiva pues la beneficencia interrumpe el plazo
mediante notificaciones de desahucio aunque no
realice gestiones para el cobro de la renta.
Gráfico 05
Proyecto de Capitalización y Desprecarización de la Propiedad Urbana
PER 04/026
Tipología 3: Poseedor individual de parte
menor del predio de Instituciones
religiosas
0.2% de las muestras.
El poseedor ejerce la posesión sobre una parte menor de un predio que pertenece
a una institución religiosa desde hace más de 10 años, contando con un contrato
de arrendamiento como prueba de su derecho, el mismo que tiene un plazo no
mayor de un año. A diferencia de la tipología anterior, los contratos son renovados
oportunamente.
En el registro el predio se encuentra inscrito a nombre de las Instituciones
Religiosas o excepcionalmente del tercero que transfirió la propiedad a la iglesia,
vía donación. El lote (terreno) sobre el que se asienta la edificación se encuentra
individualizado en el registro, mientras que la fábrica que aparece en Registros
Públicos está desactualizada al no haberse registrado las modificaciones recientes
realizadas en el predio.
El estado de conservación de la edificación es regular a pesar de tratarse, en
muchos casos, de solares antiguos, aunque se encuentra subdividida
informalmente en varias unidades de vivienda. El uso del predio es,
mayoritariamente, residencial.
El poseedor ha realizado reparaciones y acondicionamientos. Estas mejoras,
usualmente, han sido reconocidas por las Instituciones religiosas pero no se han
registrado.
En esta tipología la precarización del poseedor es igualmente la carencia de
título pues el inquilino posee una parte de predio de propiedad de Instituciones
Religiosas. (Ver gráfico 06)
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
EL RÍMAC
58
EL RÍMAC
TIPOLOGÍA
POSEEDOR INDIVIDUAL DE
PARTE MENOR DEL PREDIO
DE INSTITUCIONES RELIGIOSAS
3
0.2%
Se trata de una persona natural o jurídica que posee una parte menor
del predio que arrienda de instituciones religiosas
CARACTERÍSTICAS
PROBLEMAS
! Posesión sobre parte menor
del bien en virtud del contrato
de arrendamiento con
renovaciones sucesivas.
! Uso mayoritariamente
residencial.
! Estado de edificación regular.
! El arrendatario no puede adquirir la propiedad por un
contrato de Compra y Venta, pues las instituciones
religiosas no desean transferir su propiedad.
! Las reparaciones destinadas al mantenimiento del bien
son asumidas por el arrendatario, que son realizadas de
modo informal, aunque excepcionalmente se le reconoce
el costo de las mejoras.
! El arrendador no puede adquirir por prescripción
adquisitiva pues las instituciones religiosas interrumpen el
plazo mediante requerimientos del pago de la merced
conductiva.
Gráfico 06
Proyecto de Capitalización y Desprecarización de la Propiedad Urbana
PER 04/026
Tipología 4 : Sucesión poseedora de parte
de predio en precariedad parcial
2.4% de las muestras
En este caso nos referimos a uno o más miembros de una sucesión que es
poseedora de parte de un predio, apareciendo el causante como titular registral..
Uno o más miembros de la sucesión indivisa ejercen la posesión sobre parte del
predio, destinando el resto del mismo para arrendamiento. La posesión tiene
más de 20 años.
La prueba del derecho del poseedor es un documento privado o un instrumento
notarial que acredita su condición de heredero. El predio se encuentra inscrito a
nombre del ascendiente fallecido.
El lote (terreno) sobre el que se asienta la edificación se encuentra individualizado
en el registro, mientras que la fábrica que aparece en los Registros Públicos se
haya desactualizada (figura en éstos la fabrica originaria sin mención de las
alteraciones realizadas en el predio) . De otra parte se han realizado subdivisiones
dentro de la edificación, para los sucesores o el alquiler a terceros.
El estado de conservación de la edificación es malo pues, en muchos casos, son
edificaciones con más de 80 años de antigüedad. El predio se encuentra
subdividido, de modo informal y utilizando diversos materiales, en unidades de
vivienda mínimas que son alquiladas por los miembros de la sucesión. En algunos
casos, estos inquilinos superan los 10 años de posesión ejerciendo un uso mixto
(comercial y residencial) sobre el mismo.
Los poseedores de esta tipología han realizado reparaciones, refacciones,
acondicionamientos y demoliciones respecto del espacio que consideran su
porción alícuota como herederos. Sin embargo, los altos costos de los
procedimientos y la exigencia de acreditar su titularidad registral han impedido
que el poseedor tramite la licencia de construcción ante la Municipalidad. En
consecuencia, las alteraciones en el predio no han sido registradas.
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
EL RÍMAC
60
Proyecto de Capitalización y Desprecarización de la Propiedad Urbana
PER 04/026
El poseedor tiene los siguientes problemas:
a. Inexistencia de título pues solamente uno o más miembros de la sucesión
indivisa ejercen la posesión, de parte del predio, desde hace más de 20
años pero el Código Civil prohibe la prescripción entre coherederos.
b. La excesiva onerosidad de los procedimientos municipales de subdivisión
e independización del predio matriz.
c. La excesiva onerosidad de los requisitos señalados por la normativa
municipal para iniciar trámites de construcción de obras privadas.
d. La excesiva onerosidad y complejidad de los procedimientos municipales
de trámites de licencia de construcción.
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
EL RÍMAC
61
EL RÍMAC
TIPOLOGÍA
SUCESIÓN POSEEDORA
DE PARTE DE PREDIO
EN PRECARIEDAD PARCIAL
4
2.4%
Se trata de uno o más miembros de una sucesión indivisa que posee una
parte del predio cuyo causahabiente mediato o inmediato aparece
en el registro
CARACTERÍSTICAS
PROBLEMAS
! La posesión es ejercida por uno
o más miembros de la sucesión
indivisa.
! La posesión es sobre parte del
predio y las otras partes se
arriendan.
! EL uso es mayoritariamente
residencial.
! El estado de edificación es malo.
! Los poseedores de la sucesión indivisa no
pueden adquirir la totalidad del predio por
prescripción adquisitiva de dominio porque el
Código Civil lo impide ( entre coherederos).
! Reparaciones, modificaciones o subdivisiones
realizadas de manera informal.
! Pérdida del valor económico del predio por falta
de motivación de parte de los poseedores.
Gráfico 07
Proyecto de Capitalización y Desprecarización de la Propiedad Urbana
PER 04/026
Tipología 5: Sucesión indivisa poseedora
de predio en precariedad parcial
52% de las muestras
Esta es la tipología de poseedor en precarización más importante. Se trata de
uno o más miembros de una sucesión indivisa (comunidad de herederos) que
posee todo un predio que no se halla inscrito a su nombre sino al del ascendiente
fallecido.
El o los miembros de la sucesión indivisa ejercen la posesión sobre todo el
predio desde hace más de 20 años, contando con un documento privado o un
instrumento notarial como acreditación de su condición de heredero. Es decir,
en algunas ocasiones, sus nombres no aparecen como propietarios en ningún
documento, llegando incluso a emitirse recibos oficiales a nombre del fallecido.
En el registro el predio se encuentra inscrito a nombre del causante y el lote
(terreno) sobre el que se asienta la edificación se encuentra individualizado. La
fábrica que aparece en los Registros Públicos está desactualizada, figurando la
originaria que no incluye las alteraciones recientes destinadas a subdividir
espacios para el uso de los herederos y, excepcionalmente, para alquiler de tiendas
comerciales.
Normalmente el estado de conservación de la edificación es bueno y el predio
tiene un uso residencial.
El poseedor ha realizado ampliaciones, modificaciones y acondicionamientos
con el objeto de subdividir los espacios asignados a cada heredero, y lo ha
hecho sin tramitar licencia de construcción alguna ante la Municipalidad. Es
usual que la razón de ello sea la exigencia oficial existente de concordancia
entre el titular registral y el recurrente del trámite, lo que no se da en la tipología
por carecer el heredero de “existencia legal” ante el Municipio. Los altos costos
de tramitación y un trámite ininteligible son los obstáculos para que la comunidad
de herederos realice la división y partición legal de los bienes de su ascendiente.
En consecuencia, las alteraciones no han sido registradas. (ver gráfico 08)
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
EL RÍMAC
63
Proyecto de Capitalización y Desprecarización de la Propiedad Urbana
PER 04/026
Los problemas principales del poseedor en esta tipología son :
a. La insuficiencia del título pues el poseedor, o poseedores, son herederos
que no logran reunir los poderes del resto de herederos para realizar la
división y partición de la masa hereditaria.
b. La excesiva onerosidad de los procedimientos municipales de subdivisión
e independización.
c. La excesiva onerosidad de los requisitos señalados por la normativa
municipal para iniciar trámites de construcción de obras privadas.
d. La excesiva onerosidad y complejidad de los procedimientos municipales
de trámite de licencia de obra.
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
EL RÍMAC
64
EL RÍMAC
TIPOLOGÍA
SUCESIÓN INDIVISA POSEEDORA DE
PREDIO EN PRECARIEDAD PARCIAL
5
52%
Se trata de una sucesión que posee todo el predio cuyo causahabiente
inmediato aparece en el registro
CARACTERÍSTICAS
! Sucesión indivisa, sin testamento o
declaratoria de herederos.
! Posesión sobre todo el inmueble.
! Uso mayoritariamente residencial. Estado de
la edificación es bueno / regular.
PROBLEMAS
! Se han realizado
modificaciones y
ampliaciones informales
en el predio, no han
podido ser registradas por
problemas de titularidad.
Gráfico 08
Proyecto de Capitalización y Desprecarización de la Propiedad Urbana
PER 04/026
Tipología 6: Poseedor individual de predio
con documento privado
8.9% de las muestras
Se trata de una persona natural que posee todo un predio que adquirió mediante
documento privado a un tercero (vendedor) que aparece como titular registral
del predio y que aún no ha inscrito el cambio de titularidad en los Registros.
El poseedor individual ejerce la posesión sobre todo el predio desde hace menos
de 10 años contando como prueba de su derecho posesorio con un documento
privado o un instrumento notarial celebrado con el vendedor, quien es el titular
registral del total del predio. El lote (terreno) sobre el que se asienta la edificación
se encuentra individualizado en el registro y la fábrica registrada se encuentra
desfasada pues solamente figura inscrita la fábrica originaria sin las alteraciones
recientes efectuadas en el predio.
El estado de conservación de la edificación es bueno y el uso del mismo es
residencial.
El poseedor real también ha realizado modificaciones y acondicionamientos sin
licencia de construcción ante la Municipalidad, impedido de tramitarla por los
altos costos de los procedimientos y la exigencia de acreditar su titularidad
registral. En consecuencia, las alteraciones en el predio no han sido inscritas.(ver
gráfico 09)
El problema de esta tipología es la precarización del derecho de posesión sobre
estos predios debido a :
a. La onerosidad del procedimiento para la inscripción, en Registros
Públicos, de su documento privado que le transfiere la propiedad.
b. La excesiva onerosidad de los requisitos señalados por la normativa
municipal para iniciar trámites de construcción de obras privadas.
c. La excesiva onerosidad del procedimiento para la obtención de la licencia
de construcción sea por obra nueva, por remodelación, ampliación, etc.
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
EL RÍMAC
66
EL RÍMAC
TIPOLOGÍA
POSEEDOR INDIVIDUAL
DE PREDIO CON
DOCUMENTO PRIVADO
6
8.9%
Se trata de una persona natural o jurídica que posee un predio que adquirió
con documento privado de quien aparece en el registro
CARACTERÍSTICAS
! Existe posesión sobre todo el inmueble.
! Uso del predio residencial / comercial.
! Estado de la edificación bueno / regular.
PROBLEMAS
! Falta de conocimientos
de las ventajas del buen
en registro.
! Se han realizado
modificaciones y
ampliaciones informales
en el predio que no han
sido registradas.
Gráfico 09
Proyecto de Capitalización y Desprecarización de la Propiedad Urbana
PER 04/026
Tipología 7: Poseedor de predio con
edificación informal
17.3% de las muestras
Esta es la segunda tipología de precarización en importancia cuantitativa en el
distrito. Se trata de un poseedor (persona física o una empresa) que es propietaria
de un predio y que tiene su derecho debidamente individualizado en el registro,
ya sea sobre el terreno o sobre una antigua edificación, y que ha realizado
alteraciones sucesivas en el inmueble sin autorización del Municipio ni inscripción
registral.
El poseedor ejerce la posesión sobre todo el predio desde hace más de 20 años
y tiene inscrita su titularidad sobre el predio en el registro. Del mismo modo, el
lote (terreno) sobre el que se asienta la edificación se encuentra individualizado
en la partida registral respecto de sus lotes colindantes, mientras que la fábrica
inscrita está usualmente desactualizada, figurando en ella la fábrica originaria
sin incluir las alteraciones recientes realizadas en el predio.
El estado de conservación de la edificación es bueno y se trata de un predio
mayoritariamente de uso residencial. Además, el poseedor ha realizado en éste
modificaciones, refacciones y acondicionamientos sin licencia de construcción
ante la Municipalidad, debido a la complejidad de estos procedimientos, optando
a veces por la alternativa de la regularización posterior de las modificaciones.
El problema de esta tipología es la precarización del derecho de posesión sobre
estos predios debido a:
a. La excesiva onerosidad de los requisitos señalados por la normativa
municipal para iniciar tramites de construcción de obras privadas
b. La excesiva onerosidad y complejidad de los procedimientos municipales
de trámite de licencia de obra. (Ver gráfico 10)
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
EL RÍMAC
68
EL RÍMAC
TIPOLOGÍA
POSEEDOR DE PREDIO
CON EDIFICACIÓN INFORMAL
7
17.3%
Se trata de una persona natural o jurídica que posee un predio que tiene
registrado su derecho de propiedad pero no las modificaciones recientes
CARACTERÍSTICAS
! Predios de construcción reciente
y de gran valor comercial por
cercanía a grandes mercados.
! Posesión sobre todo el predio.
! Uso residencial / comercial
! Estado de edificación: bueno.
PROBLEMAS
! Construcción de obras nuevas,
modificaciones o ampliaciones sin
trámite de licencia ante la
municipalidad, por ser elevados
los costos de tramitación.
! Pérdida del valor económico del
predio por falta de inscripción de
fábrica reciente.
Gráfico 10
Proyecto de Capitalización y Desprecarización de la Propiedad Urbana
PER 04/026
Tipología 8: Poseedor inquilino de parte
menor de predio antiguo
7.3% de las muestras
Se trata de una persona natural que posee una parte menor de predio antiguo en
calidad de inquilino.
Este poseedor tiene efectiva posesión sobre la parte menor del predio, desde
hace más de 20 años, y la prueba de su derecho posesorio es un contrato de
arrendamiento caduco, de una antigüedad superior a 20 años. El predio se
encuentra inscrito a nombre de la persona (arrendador) con quien el poseedor
suscribió el contrato. Sin embargo, en muchos casos, este arrendatario, titular
registral del predio, ha fallecido y son uno o más miembros de la comunidad de
herederos quienes se imputan la propiedad, y el cobro del arrendamiento. Es por
ello, que el poseedor inquilino ni paga un monto por alquiler mensualmente ni
hace renovaciones de contrato. Solamente cancela el monto del alquiler cuando
un heredero, quien se imputa la propiedad, le solicita el pago del alquiler y, frente
a ello, el poseedor inquilino, para evitarse potenciales problemas, efectúa el pago.
El lote (terreno) sobre el que se asienta la edificación se encuentra individualizado
en la partida registral. La fábrica que aparece en los Registros Públicos esta
desactualizada pues solo figura la fabrica originaria sin que se hayan inscrito las
modificaciones realizadas por los herederos ni tampoco las realizadas por estos
inquilinos.
El estado de conservación de la edificación es malo pues son edificaciones que
superan los 50 años, en promedio. Además, el predio ha sido subdividido
informalmente utilizando diversos materiales sin criterio técnico alguno. El
uso del predio es mayoritariamente residencial
Los poseedores de esta tipología han realizado modificaciones, reparaciones y
acondicionamientos sin permiso de la Municipalidad no sólo por los altos costos
del procedimiento, sino por la exigencia de acreditar su titularidad registral. Esto
ha conllevado que las alteraciones no sean inscritas en Registros Públicos. (ver
gráfico 11)
De este modo, el poseedor enfrenta el principal problema de la inexistencia de
título la mayoría de los inquilinos ejerce la posesión desde hace más de 10 años.
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
EL RÍMAC
70
EL RÍMAC
TIPOLOGÍA
POSEEDOR INQUILINO DE
PARTE MENOR DE PREDIO ANTIGUO
8
7.3%
Se trata de una persona natural que posee una parte menor del predio y que
reconoce su calidad de inquilino ante quien se atribuya la propiedad
CARACTERÍSTICAS
! La posesión es sobre una parte del bien.
! El arrendador se atribuye la propiedad por
derecho propio o por mantener vínculos
familiares de diverso grado con el arrendador
originario.
! El uso es residencial / comercial.
! El estado del predio es regular.
PROBLEMAS
! El desfase de la cadena registral impide
que exista prueba fehaciente respecto a
quien tiene la calidad de propietario.
! El reconocimiento de la existencia de un
propietario por parte del poseedor impide
la configuración de la Prescripción
Adquisitiva de dominio.
! Se han realizado reparaciones y
acondicionamientos informales, sin
autorización del propietario, que no han
sido registrados.
Gráfico 11
Proyecto de Capitalización y Desprecarización de la Propiedad Urbana
PER 04/026
Tipología 9: Sucesión o persona natural
poseedora de mala fé de parte menor de
predio antiguo
1.4% de las muestras.
La tipología se refiere a uno o más miembros de una sucesión o simplemente
una persona física que posee una parte menor del predio y cuyo derecho proviene
del dato de ser heredero de un ex inquilino, quien le transmitió la posesión. El
poseedor, sin embargo, no reconoce pago alguno a quien se autoatribuye la
condición de propietario debido a que éste tampoco se trata del arrendador
originario, igualmente fallecido, sino de alguno de sus descendientes, quien se
presenta de modo esporádico en el inmueble reclamando el pago sin conseguir
su efectivización, entre otras cosas, por no contar con los poderes del resto de
sus coherederos. Lo interesante es que tanto el ascendiente como los miembros
de la sucesión actualmente poseedora, desconocieron el derecho del propietario
y dejaron de pagar el monto del alquiler.
En el registro el predio se encuentra inscrito a nombre de la persona (arrendador)
con quien el ascendiente de la sucesión indivisa poseedora real, suscribió un
contrato de alquiler en un tiempo pasado. Sin embargo, en muchos casos, este
arrendador, titular registral del predio, ha fallecido y son uno o más miembros
de la comunidad de herederos quien se imputa la propiedad y el cobro del
arrendamiento.
El lote (terreno) sobre el que se asienta la edificación se encuentra individualizado
y la fábrica que aparece en los Registros Públicos está desfasada al no incluir las
nuevas unidades de vivienda que se han levantado informalmente ahí.
El estado de conservación de la edificación, cuya antigüedad supera los 80
años, es malo y el uso del predio es residencial en su mayoría.
El titular registral (ascendiente o sus herederos) realizó en su momento obras
nuevas destinadas a subdividir el predio en unidades de vivienda, las mismas
que fueron dadas en subarriendo, pero no tramitó la licencia ante la Municipalidad.
Por su parte, el poseedor actual también realizó modificaciones, demoliciones y
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
EL RÍMAC
72
Proyecto de Capitalización y Desprecarización de la Propiedad Urbana
PER 04/026
reparaciones sin licencia de construcción por la exigencia de acreditar su
titularidad registral para iniciar el trámite de licencia de construcción.
El problema de este tipo de poseedores es esencialmente la inexistencia de título
pues el predio pertenece a un tercero que lo tiene en abandono. (ver gráfico 12)
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
EL RÍMAC
73
9
EL RÍMAC
TIPOLOGÍA
SUCESIÓN O PERSONA
NATURAL POSEEDORA DE MALA FÉ
DE PARTE MENOR DE PREDIO ANTIGUO
1.4%
Se trata de una sucesión o PN que posee una parte menor de un predio cuyo
causahabiente mediato fue un ex arrendatario de quien aparece en el
registro o de la sucesión de este
CARACTERÍSTICAS
! La posesión de una parte menor del
predio ha sido ejercida a través de
varias generaciones del poseedor
actual.
! El poseedor no reconoce el derecho
de propiedad de quien aparece en
registro o de las sucesiones de este.
! Uso mayoritariamente residencial.
! El estado de la edificación es malo.
PROBLEMAS
! Alteraciones y refacciones informales
debido a altos costos de procedimientos
municipales.
! Procedimientos onerosos y engorrosos
para adquirir la propiedad vía
prescripción adquisitiva.
! El desfase de la cadena registral impide
que exista prueba fehaciente respecto de
quien tiene calidad de propietario.
Gráfico 12
Proyecto de Capitalización y Desprecarización de la Propiedad Urbana
PER 04/026
Tipología 10: Predio abandonado sin
identificación del propietario
0.1% de las muestras
Esta tipología hace referencia a los predios abandonados del Rímac. Son predios
que se encuentran totalmente deteriorados y vacíos y en estado ruinoso; al
parecer, la mayoría de ellos se encuentran en dicha situación aproximadamente
hace diez años. Se presume que la razón del abandono es debida a la existencia
de problemas legales en la titularidad del predio así como al elevado costo que
implicaría demoler y edificar nuevamente, cuidando las estructuras aledañas.
La titularidad de este predio es indeterminada. Al encontrarse en dicho estado,
el predio no contribuye económicamente a los ingresos municipales y, además,
pone en riesgo la infraestructura de predios contiguos por el peligro de derrumbe.
(ver gráfico 13)
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
EL RÍMAC
75
10
EL RÍMAC
TIPOLOGÍA
PREDIO ABANDONADO SIN
IDENTIFICACIÓN
DEL PROPIETARIO
0.1%
Se trata de predios abandonados
CARACTERÍSTICAS
! La titularidad del predio es indeterminada.
! El predio se encuentra en estado ruinoso.
! Abandonado, inhabilitado.
PROBLEMAS
! Predio que no contribuye
económicamente a las
arcas municipales.
! Predio que compromete
de manera directa la
infraestructura de predios
contiguos.
Gráfico 13
4
Capítulo
IV
UCIONES
IV.. SOL
SOLUCIONES
ESPONTÁNEAS AL
PROBLEMA DE LA
PRECARIZA
CIÓN EN EL
PRECARIZACIÓN
RÍMA
C
RÍMAC
Las soluciones espontáneas son comportamientos individuales legitimados por
la práctica y el consenso social que se producen al interior de los grupos sociales
(esferas jurídicas) y que ordenan el comportamiento de aquellos poseedores de
inmuebles que sienten la necesidad de acceder a la propiedad, permanecer en
esa condición, realizar modificaciones físicas en los inmuebles para adaptar la
realidad física a sus necesidades, y transferir su derecho vendiendo el inmueble
o cediéndolo a sus futuros herederos o a terceros.
Las soluciones espontáneas son modos cómo los poseedores reaccionan ante
los problemas de precarización que les afecta buscando aliviarlos, paliarlos,
evadirlos, corregirlos o enfrentarlos. Una especie de mecanismo espontáneo de
reacción ante problemas comunes originados por los altos costos de obtener
licencias municipales de obra, regularizar edificaciones, o conseguir la
declaratoria de propiedad, de acuerdo a ley.
Las soluciones
espontáneas
son modos
cómo los
poseedores
reaccionan ante
los problemas
de precarización
que les afecta
buscando
aliviarlos,
paliarlos,
evadirlos,
corregirlos o
enfrentarlos.
Tienen su origen en las actuaciones que cotidianamente realiza un determinado
grupo de individuos dentro de una esfera social dada, la misma que para los
efectos de esta investigación se encuentra conformada por los grupos de
poseedores en precarización agrupados en las distintas tipologías a lo largo de
las tres zonas de investigación del distrito.
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
EL RÍMAC
77
Proyecto de Capitalización y Desprecarización de la Propiedad Urbana
PER 04/026
Ejemplo de solución espontánea:
Un poseedor en precarización tiene la necesidad de realizar modificaciones en
el inmueble que posee a fin de que sus hijos mayores puedan habitar en él, y al
hacerlo enfrenta obstáculos legales cuya superación es onerosa o imposible.
En este caso el poseedor ejecutará una serie de acciones dirigidas a satisfacer su
necesidad particular de acondicionamiento del espacio de su vivienda para
optimizarlo. Lo hace sin tener en cuenta la ley escrita; realizará las modificaciones
planeadas sin tramitar la licencia de obra ante la municipalidad o INC y sin
seguir los parámetros urbanísticos que la norma establece, pues los costos son
muy altos o simplemente porque las normas le prohíben una solución legal a esa
necesidad.
Ocurrirá posteriormente que la solución que el poseedor alcanzó para enfrentar
esa necesidad concreta es identificada por otros poseedores que, como el primero,
padecen de similar problema, provocando que estos últimos ejecuten la misma
solución simultánea y espontáneamente. Es decir, ante el surgimiento de una
necesidad individual, nace una selección espontánea entre cuantos sintieron la
necesidad del individuo que escoge los medios idóneos para ejecutar su plan
individual encaminado a satisfacer su necesidad particular, proyectando dicho
plan al exterior26.
La regla espontánea, aplicada así, resuelve aquellos problemas que las leyes
estatales y municipales no pueden solucionar. Se convierte en norma constante
entre los poseedores que sienten que ese es el camino adecuado para conseguir
un determinado objetivo, materializando un plan en un hecho (jurídico) que
será consuetudinario en la medida que la sociedad en su conjunto (los poseedores)
repita la solución sucesivamente.
Las soluciones espontáneas tienen dos objetivos:
1. Dar a conocer la realidad, es decir reflejar el modo cómo los grupos
sociales enfrentan y reaccionan ante los problemas de precarización de
la propiedad urbana originada por el desfase entre la ley y la realidad.
26 Joaquín Costa, Teoría del Hecho Jurídico. Editorial Atalaya, Buenos Aires, 1947. pag. 231.
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
EL RÍMAC
78
Proyecto de Capitalización y Desprecarización de la Propiedad Urbana
PER 04/026
2. Servir de insumo para el trabajo normativo oficial que pueda realizar el
legislador local a fin de resolver los problemas de precarización : “...la
costumbre, tanto como la ley, deben contestar con el establecimiento
organizado de respuestas viables en la realidad. Ambas son expresiones
del derecho... La costumbre recoge directamente las expresiones de la
vida social y la ley debe recabar el nivel de legitimidad que se le exige de
esa misma fuente.”27
¿Cómo se mide la solución espontánea?
No debe creerse que las soluciones espontáneas resuelven todos los problemas
de precarización. No, su alcance es parcial y limitado y su importancia es alta
pero se limita a servir de insumo normativo y expresar la legitimidad de ciertos
usos y prácticas que los grupos sociales han adoptado por consenso espontáneo
frente a las necesidades impuestas por la ley y los procedimientos sobre
propiedad.
En la medida que las soluciones espontáneas constituyen normas jurídicas de
aplicación dentro de los grupos que las practican y respetan, pueden ser medidas,
al igual que las normas legales, utilizando determinados indicadores de eficiencia
normativa. Estos indicadores contestan concretamente si dicha norma reduce
o eleva costos de transacción.
En países como el
Perú, donde la
eficacia de las
leyes es muy baja,
particularmente
las leyes y
procedimientos
relacionados con
la los derechos de
propiedad, los
indicadores de
eficiencia de la
norma legal son
cercanos a cero o
cubren
únicamente la
demanda del
sector formal de la
economía y de la
sociedad.
En países como el Perú, donde la eficacia de las leyes es muy baja,
particularmente las leyes y procedimientos relacionados con la los derechos de
propiedad, los indicadores de eficiencia de la norma legal son cercanos a cero o
cubren únicamente la demanda del sector formal de la economía y de la sociedad.
De lo que se trata es de determinar si el Derecho espontáneo, la costumbre
jurídica, o lo que en esta investigación denominamos solución espontánea, es
eficiente en términos de reducir costos de transacción en las relaciones jurídicas
vinculadas con el acceso, permanencia y transferencia de la propiedad.
27 Horacio Gago, Sociedad Espontánea y Derecho. Civitas Ediciones. Madrid, 2000. pag. 93.
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
EL RÍMAC
79
Proyecto de Capitalización y Desprecarización de la Propiedad Urbana
PER 04/026
De este modo presentaremos la Matriz Jurídica de Soluciones Espontáneas que
forma parte del presente diagnóstico28 que expresa el nivel de eficiencia de las
distintas soluciones espontáneas encontradas en el distrito. Es decir habrá
soluciones espontáneas más eficientes que otras, debiendo el legislador, en el
transcurso del proceso normativo oficial, dar preferencia a aquellas que
contengan una mayor dosis de eficiencia. (ver gráfico 14)
Los indicadores de eficiencia miden:
1. El tiempo de demora de aplicación de la solución espontánea, es decir
cuanta rapidez la norma produce sus consecuencias jurídicas.
2. Los costos en términos económicos que implica aplicar la norma.
3. La rentabilidad de la norma, es decir el beneficio que trae consigue
aplicarla.
4. Acceso a mayores oportunidades económicas. La aplicación de la norma
debe permitir al individuo acceder a nuevos mercados, permitirle tener
diferentes opciones de movilidad en diferentes mercados.
5. Eficacia social e institucional, es decir que la norma aplicada goce de
validez ante la sociedad y las instituciones de gobierno.
6. Accesibilidad pública. La norma debe ser conocida por todos aquellos
que potencialmente pueden aplicarla. Si no es de conocimiento general,
no es norma jurídica.
7. Fomento de la seguridad jurídica. Los individuos deben tener la
posibilidad de predecir las consecuencias jurídicas de la aplicación de la
norma.
28 Instrumento destinado a facilitar la valoración de las costumbres jurídicas, normas extralegales
y Derecho espontáneo en general. Fue diseñado dentro del Proyecto sobre “Mayor eficiencia del
Derecho Espontaneo”, con el que el Profesor Horacio Gago ganó en 2004 el concurso de
Proyectos de investigación de la Dirección Académica de Investigación de la Pontificia Universidad
Católica del Perú en el área de Derecho.
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
EL RÍMAC
80
Proyecto de Capitalización y Desprecarización de la Propiedad Urbana
PER 04/026
8. Si incentiva el conflicto. Una norma que promueva el conflicto será
menos eficiente que aquella que lo elimine solucionando necesidades
concretas de los individuos.
9. Si promueve el asociacionismo entre individuos, lo que tiene impacto
en la definición de mayor o menor cuotas de capital social, factor
imprescindible para el adecuado funcionamiento de un orden jurídico.
10. Si diversifica el riesgo, esto es, si la norma eleva o disminuye la
posibilidad de que quien la aplica vea el patrimonio de su familia mas o
menos protegido.
11. Si es una norma trascendente, es decir su capacidad de regir fuera del
grupo local donde surgió a donde fue incorporada. Este es un indicador
muy importante porque revela la fortaleza de la norma y su versatilidad
para adaptarse a grupos y lugares distintos.
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
EL RÍMAC
81
GRAFICO 14
MATRIZ JURÍDICA DE EFICIENCIA DE SOLUCIONES ESPONTÁNEAS
EL RÍMAC
CARACTERÍSTICAS NORMATIVAS
PERMANENCIA
MODIFICACIÓN
ENAJENACIÓN
SOLUCIONES ESPONTÁNEAS
ACCESO
EL RÍMAC
INDICADORES DE EFICIENCIA
DESCRIPCIÓN
REGISTRO
ANTIGÜEDAD
ORIGEN
CONFLICTO/
SOLUCION
TIEMPO DE
APLICACIÓN
COSTOS
RENTABILIDAD
ACCESO MAYORES
OPORT.
EFICACIA
ACCESIBILIDAD
FOMENTA
SEGURIDAD
JURIDICA
DESINCENTIVA
CONFLICTO
DIVERSIFICA EL
RIESGO
INCENTIVA
ASOCIACIONISMO
TRASCENDENCIA DE
LA NORMA
TOTAL
Personas naturales se agrupan en asociaciones con la
finalidad de adquirir la propiedad de un predio en el cual
poseen una parte independiente, como casa habitación para
asignar dichos espacios a cada uno de los adquirientes.
Actas
Mayor a 10 años
Local
Vecino notable /
Presidente de
Junta
3
5
3
3
4
4
4
5
4
5
4
44
Los coherederos, mediante acuerdo de voluntades, realizan la
división, independización y adjudicación de partes del
inmueble que habitan de manera que cada uno de ellos ocupe
una unidad determinada y de uso exclusivo.
Memoria Oral
Mayor a 10 años
Local
Poder Judicial
3
3
5
4
4
4
5
5
4
5
5
47
Un morador antiguo de una casa traspasa la posesión del
inmueble de propiedad de la beneficencia o de un tercero
particular, a través de un simple acto fáctico de permitir el
uso. Luego se retira y deja al nuevo poseedor en pleno
ejercicio de la posesión.
Memoria Oral
Mayor a 10 años
Local
Beneficencia
0
3
4
4
1
3
4
3
2
1
0
25
El poseedor que no es propietario del inmueble obtiene el
cambio de titularidad en los documentos de pago de arbitrios
municipales.
Memoria Oral
Menor a 10 años
Local
Poder Judicial
5
3
4
4
5
3
4
5
3
3
3
42
Los poseedores de parte de un inmueble individualizan dicho
espacio para su uso exclusivo, subdividiendo el bien mediante
el bloqueo de vías de acceso y construyendo obras que
permitan su independización.
Memoria Oral
Mayor a 10 años
Local
Municipalidad
3
3
5
5
4
4
4
3
4
4
4
43
Las modificaciones que requieran ejecutarse en un
inmueble se realizan sobre la base del esquema de
autoconstrucción, sin contar con autorización municipal.
Memoria Oral
Mayor a 10 años
Local
Municipalidad
5
5
4
4
5
4
4
5
3
4
4
47
La información presentada en el proyecto de obra será
modificada, sin comunicación de tal hecho a la autoridad
municipal, si tales variaciones se ajustan a las necesidades
y requerimientos de la obra.
Memoria Oral
Mayor a 10 años
Local
Municipalidad
3
0
4
4
3
3
3
3
3
2
2
30
El poseedor de inmueble afectado por la declaración de
monumentalidad por parte del INC, realiza alteraciones
internas con la finalidad de conservar el bien y proteger su
seguridad personal.
Memoria Oral
Mayor a 30 años
Local
INC
5
5
4
4
5
4
4
5
3
4
4
47
El padre transfiere en vida la propiedad de un inmueble a
sus descendientes sin que éstos paguen en la realidad
nada a cambio (simulación de compraventa).
Memoria Oral
Mayor a 10 años
Local
Poder Judicial
3
5
5
4
4
4
5
3
4
3
4
44
CUADRO DE EFICIENCIA
0 - 15
16 - 30
31 - 45
46 - 55
Escasamente eficiente
Moderadamente eficiente
Altamente eficiente
Completamente eficiente
Proyecto de Capitalización y Desprecarización de la Propiedad Urbana
PER 04/026
4.1
Solución espontánea 1
(regla para entrar en posesión)
Personas naturales se agrupan en asociaciones con la finalidad de adquirir
la propiedad de un predio en el cual poseen una parte independiente,
como casa habitación para asignar dichos espacios a cada uno de los
adquirientes.
Se presenta en Av. Francisco Pizarro en las cuadras 5, 6, 7 y 8.
Descripción
Los inquilinos de antiguas quintas, callejones y casonas del distrito vienen
habitando estos inmuebles por más de treinta años. La mayor parte de estos
individuos ya no tiene la calidad de inquilinos, puesto que en la actualidad y
desde hace aproximadamente veinte años, el vínculo contractual ha desaparecido,
el propietario no cobra la renta y ellos se sienten propietarios del inmueble que
ocupan.
En ese sentido, buscan adquirir la propiedad de dichos inmuebles. Para llegar a
ese objetivo, los poseedores se agrupan en asociaciones con el objeto de ser
declarados propietarios del inmueble y luego adjudicarse la parte del predio que
ocupan.
La aplicación de esta norma espontánea conseguiría ser rentable si la asociación
se adjudica la propiedad del predio y si seguidamente se constituye como
propietarios a cada uno de sus miembros.
A pesar de constituir un camino adecuado para conseguir la propiedad, desde
que se viene aplicando la norma aún no se ha conseguido la declaración de tales
asociaciones como propietarias de los inmuebles.
Características normativas.1. Esta solución consta en las actas de constitución de las asociaciones.
2. La práctica es medianamente antigua, aplicándose entre diez y treinta
años atrás.
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
EL RÍMAC
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Proyecto de Capitalización y Desprecarización de la Propiedad Urbana
PER 04/026
3. La regla bajo análisis ha tenido su origen en la repetición de la misma en
cada quinta o casona donde se han formado asociaciones de vivienda.
4. Los conflictos que se suscitan en su aplicación son resueltos por el vecino
más notable del predio, el más activo quien muchas veces será el
presidente de la asociación.
5. La presidencia de la asociación es quien vela por la cohesión de la misma
que permitirá llegar al objetivo trazado: la propiedad del inmueble.
Indicadores de eficiencia .1. La aplicación de esta norma es de mediana demora, lo que implica la
formación de consensos para tomar la decisión de asociarse, elegir a sus
representantes y formalizar su constitución.
2. La aplicación de esta solución implica
bajos costos. Cada poseedor de una
unidad de vivienda al interior del
predio, podría iniciar un proceso
judicial de prescipción adquisitiva de
dominio; sin embargo, esta salida
resulta siendo onerosa y muy lenta,
sobre todo teniendo en cuenta que los
poseedores de estos inmuebles no
cuentan con suficientes recursos
económicos para afrontar los costos de un proceso de esta naturaleza,
sienten que asociarse, agruparse en un ente que represente el interés
colectivo de acceso a la propiedad del espacio que ocupan, les permitirá
alcanzar dicho objetivo de una manera más rápida y eficiente.
Los poseedores forman
asociaciones de vivienda
para adquirir la
propiedad del inmueble que
ocupan hace más de treinta
años.
3. En esa medida, la aplicación de esta solución resulta siendo rentable o
productiva porque beneficia a poseedores que individualmente no
podrían tener la misma fuerza para que el gobierno local y la comunidad
en general se entere que en este distrito existen inmuebles que “carecen”
de dueño, que en ellos viven familias desde hace más de veinte años
quienes los habitan como si fueran verdaderos propietarios.
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
EL RÍMAC
84
Proyecto de Capitalización y Desprecarización de la Propiedad Urbana
PER 04/026
4. Esta solución es aplicada por muchos poseedores de inmuebles de estas
características. Así, socialmente es eficaz ya que poseedores de estas
características y la comunidad en general siente que dicha salida les
permitirá en algún momento adquirir la propiedad de sus viviendas.
5. Aunque nuestra legislación no contempla la posibilidad de que una
persona jurídica pueda adquirir la propiedad mediante la prescripción
adquisitiva de dominio, la solución espontánea bajo análisis ha
trascendido significativamente tanto en el Rímac histórico como en el
antiguo.
Análisis de eficiencia de la solución.En la matriz de eficiencia podemos apreciar que esta solución alcanza 44 puntos,
cifra que califica a la norma como altamente eficiente según la escala de eficiencia,
lo que determina que en una propuesta normativa resulte siendo recomendable
en razón de sus bajos costos de aplicación, incentivo del asociacionismo y
eliminación del conflicto.
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
EL RÍMAC
85
Proyecto de Capitalización y Desprecarización de la Propiedad Urbana
PER 04/026
4.2
Solución espontánea 2
(regla para entrar en posesión)
Los coherederos, mediante acuerdo de voluntades, realizan la división,
independización y adjudicación de partes del inmueble que habitan de
manera que cada uno de ellos ocupe una unidad determinada y de uso
exclusivo.
Se presenta en Jr. Cajamarca (2), Jr. Chiclayo (2 y 3), Calle Lorenzo Encalada (1, 2
y 3), Calle Real Audiencia (6), Calle Los Molinos (6), Calle Ricardo Bentín (6 y 7)
Descripción.Es común encontrar en El Rímac histórico y antiguo grandes casonas de una
antigüedad de cien años aproximadamente. Muchas de ellas son ocupadas, en
parte o en todo, por herederos de los originales propietarios.
Del mismo modo, en el Rímac moderno encontramos predios que han sido
subdivididos de tal manera que cada heredero ocupa un área determinada del
inmueble como un piso entero o una serie de habitaciones perfectamente
determinadas.
La necesidad de contar con una vivienda propia lleva a estos herederos a realizar
la división y partición física del inmueble, de modo que cada uno de ellos cuente
con un “espacio propio” e individualizado, independiente de la posesión del
otro coheredero.
Coherederos se adjudican
partes individuales de un
predio, mediante acuerdo
de voluntades.
Esta división y partición del inmueble se
realiza bajo criterios de “equidad”, de
modo que la repartición entre los
herederos sea justa y como lo hubiera
querido su causante. Estos criterios no
guardan relación con lo establecido en
la norma escrita, la cual no permite que
estos individuos disponer del bien de
manera eficiente.
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
EL RÍMAC
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Proyecto de Capitalización y Desprecarización de la Propiedad Urbana
PER 04/026
Características normativas.1. Esta solución se encuentra registrada en la memoria de los sujetos. Estos
entienden que dividir físicamente y repartirse las unidades
individualizadas es la forma que naturalmente y lógicamente una herencia
debe prorratearse entre ellos.
2. Se trata de una norma espontánea que viene aplicándose hace más de
diez años.
Indicadores de eficiencia.1. Aplicar esta solución no es un trámite corto, implica emplear un mediano
tiempo, puesto que, en la realidad los herederos suelen ocupar, por
decisión unilateral, ciertas áreas del inmueble, decisión que será
convalidada –luego de una etapa de “negociaciones”– con los otros
herederos.
2. Los costos de aplicación (las consecuencias de tomar esta decisión
espontánea) pueden ser altos, en la medida en que al final de ella no se
consigue otorgar a cada poseedor la propiedad sobre el espacio ocupado.
Generalmente lo que se obtiene es el cambio de titularidad en los registros
municipales sobre todo el predio a nombre de la sucesión, aunque
muchas veces la propiedad se mantiene a nombre del causante (ya
fallecido).
3. El valor de la vivienda crece. La regla espontánea permite que el
coheredero le pueda dar un uso económico al espacio asignado,
arrendándolo como vivienda o negocio, etc. Así, le permite acceder a
mayores oportunidades económicas.
4. La eficacia de la regla existe. Ésta cumple su fin esencial: asignar a cada
heredero la parte que le corresponde para que pueda utilizarla de acuerdo
a sus intereses económicos.
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
EL RÍMAC
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PER 04/026
Análisis de eficiencia de la solución.La matriz de eficiencia presenta para esta solución 47 puntos, lo que la califica
como una norma completamente eficiente, esto permite que sea altamente
recomendable en una propuesta normativa.
La solución alcanza esta puntuación porque resulta ser altamente rentable,
incentiva el asociacionismo, elimina el conflicto y en menor medida permite el
acceso a mayores oportunidades económicas.
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
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PER 04/026
4.3
Solución espontánea 3
(regla para entrar en posesión)
Un morador antiguo de una casa traspasa la posesión del inmueble de
propiedad de la beneficencia o de un tercero particular, a través de un
simple acto fáctico de permitir el uso. Luego se retira y deja al nuevo
poseedor en pleno ejercicio de la posesión.
Se presenta en Jr. Ayabaca (4), Jr. Cajamarca (1,2, 4 y 5), Calle Camaroneros (4),
Jr. Casma (1), Jr. Chiclayo (2, 3 y 5), Jr. Chira (1, 2, 3 y 4) y Jr. Virú (1 y 2).
Descripción.Los poseedores de inmuebles de propiedad de la Beneficencia Pública y de
particulares suelen transferir esta posesión a otros individuos (familiares o
amigos) con el fin de que estos aprovechen el inmueble para un uso residencial
o comercial.
Sin embargo, se presupone que los terceros propietarios hayan dejado de ejercer
cualquier tipo de dominio sobre el bien, es decir, que no manifiesten
administración alguna sobre el mismo. Esto se da generalmente en inmuebles
subdivididos y arrendados.
Caso particular es el de la Beneficencia Pública que no ejerce un control o
verificación de la persona que ocupa el bien asignado, situación que favorece
estos “traspasos de posesión” sin mayor problema.
Poseedor original de un inmueble de la
Beneficencia Pública traspasa la
posesión a un tercero.
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
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PER 04/026
Características normativas.1. Esta solución se encuentra registrada en la memoria de los individuos,
en aquellos acuerdos verbales que transfieren la posesión del bien.
2. La aplicación de esta regla espontánea es antigua, tiene más de treinta
años. Los traspasos de posesión se han realizado de generación en
generación (de padres a hijos, de tíos a sobrinos, etc.), o entre amigos.
Indicadores de eficiencia.1. El tiempo que demanda la aplicación de esta solución espontánea es
largo, debido a que el poseedor primigenio debe desocupar el inmueble,
lo cual implica que el predio esté deshabitado. Luego se inician las
tratativas para que un nuevo ocupante posea el bien.
2. Su aplicación no supone un alto costo debido a que el nuevo poseedor
no pagará monto alguno para poseer el bien, salvo cumplir con las
obligaciones frente a la beneficencia y pagar los servicios públicos.
3. La aplicación de esta regla es rentable porque permite a los poseedores
aprovechar un bien inmueble que de otra manera hubiera sido
abandonado.
Análisis de eficiencia de la solución.Como se aprecia en la matriz de eficiencia esta regla presenta 25 puntos, por lo
que se la considera como una norma moderadamente eficiente. Así, la solución
puede ser recomendable en una propuesta normativa, para ello se debe poner
especial atención en los indicadores de eficiencia que han alcanzado mayor
puntaje, los que en este caso son permitir el acceso a mayores oportunidades
económicas y fomentar la seguridad jurídica.
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
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4.4
Solución espontánea 4
(regla para permanecer en la
posesión)
El poseedor que no es propietario del inmueble obtiene el cambio de
titularidad en los documentos de pago de arbitrios municipales.
Se presenta en Jr. Trujillo (4 y 5), Av. Pizarro (1 y 2), Jr. Chiclayo (5) y Jr. Yutay
(1).
Descripción.Los poseedores de parte de inmuebles del Rímac antiguo e histórico (casonas,
quintas y callejones) buscan afianzar la posesión del bien que ocupan. Ellos
desean ser propietarios de la casa en la cual viven hace más de veinte años.
Entienden que, si el propietario o sus herederos se han desentendido de su
predio, es porque no les interesa mantenerla. Por ello, el uso continuo del bien y
la inversión realizada para su mantenimiento físico son factores que los motivan
a realizar gestiones para que la autoridad municipal los reconozca como
poseedores efectivos. Todo
esto con miras a conseguir
certificados posesorios.
Una prueba fehaciente del
ejercicio efectivo de la
posesión del inmueble es la
titularidad de los arbitrios
municipales. Sólo quien vive
en el predio le interesa
obtener dicha titularidad.
Poseedores obtienen cambio de titularidad de arbitrios y con
ello acceden a servicios públicos independientes.
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
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Características normativas.1. Esta solución se encuentra registrada en la memoria de los individuos.
Ellos consideran que obtener un documento que demuestre que son
ellos quienes viven y mantienen el inmueble hace más fuerte su derecho
posesorio.
2. La solución tiene un antigüedad menor a diez años.
Indicadores de eficiencia.1. La solución se aplica sin demora. La autoridad municipal realiza el cambio
de titularidad en los arbitrios municipales sin demora alguna, bastando
la decisión del poseedor de iniciar el trámite respectivo.
2. El costo de aplicación de la regla es medianamente alto, constituyendo
partes de dicho costo la tasa, el tiempo de espera, movilidad al municipio,
etc.
3. Obtener la titularidad de los arbitrios permite contar con una prueba
que demuestra la posesión del inmueble para obtener un certificado
posesorio o iniciar la demanda de prescripción adquisitiva de dominio.
Es decir, la regla es medianamente eficaz en la búsqueda de seguridad
posesoria.
4. En ese sentido, permite iniciar los primeros pasos para conseguir la
declaración de prescripción adquisitiva de dominio.
Análisis de eficiencia de la solución.En este caso la matriz de eficiencia presenta 42 puntos, lo que determina que la
solución sea calificada como altamente eficiente. La norma muestra altos valores
en los indicadores de eficiencia que corresponden a bajos costos de aplicación
de la solución, eficacia de la norma y eliminación del conflicto.
En ese sentido, la solución analizada es altamente recomendable en una propuesta
normativa.
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EL RÍMAC
92
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PER 04/026
4.5 Solución espontánea 5
(regla para permanecer en la
posesión)
Los poseedores de parte de un inmueble individualizan dicho espacio
para su uso exclusivo, subdividiendo el bien mediante el bloqueo de vías
de acceso y construyendo obras que permitan su independización.
Se presenta en Av. Pizarro (1, 2, 3 y 4), Jr. Chiclayo (4 y 5), Jr. Trujillo (1, 2, 3 y
4), Jr. Hualgayoc (1) y Jr. Yutay (1).
Descripción.Como ya indicamos, los coherederos y otos poseedores de casonas y quintas
ocupan espacios menores del inmueble, por ello buscan individualizarlos para
su uso exclusivo. Y una manera de mantener la posesión del lugar que ocupan es
bloqueando vías de acceso, tapiando pasillos, clausurando puertas y ventanas y
construyendo entradas independientes como escaleras o puertas.
Estas obras se realizan con diversos materiales sean éstos frágiles o permanentes,
pero tienen que demostrar que quien las realiza lo hace en ejercicio de su derecho
de posesión, con legitimidad.
Poseedor individualiza su espacio
exclusivo, bloquenado accesos comunes.
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
EL RÍMAC
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PER 04/026
Características normativas.1. El registro de esta solución es oral, se encuentra en la memoria de los
individuos.
2. Su aplicación es medianamente antigua, entre diez y treinta años.
Indicadores de eficiencia.1. La regla se aplica con cierta demora pues el poseedor individualiza sus
espacio progresivamente, durante algunos años.
2. Los costos de aplicación son bajos en la medida que el poseedor decide
que espacios del inmueble aprovechará para darle un uso comercial o de
vivienda. Comúnmente estas subdivisiones son ejecutadas utilizando
material noble y realizadas por maestros de obra quien sigue las
instrucciones o “diseño” de obra del propio poseedor.
3. Permite la permanecía. La ejecución de actos sobre el espacio
individualizado independiza al poseedor, le da el uso que necesita, ya
sea vivienda o comercio.
4. Así, permite que los poseedores accedan a mayores oportunidades
económicas, permitiéndoles establecer un negocio, arrendar el espacio
individualizado o simplemente vivir en un ambiente “propio”, privado,
independiente del resto de poseedores.
Análisis de eficiencia de la solución.En el caso de esta solución espontánea, la matriz la presenta con 43 puntos, los
que determinan que ella sea calificada como una norma altamente eficiente. Su
eficiencia se caracteriza por ser altamente rentable y permitir el acceso a mayores
oportunidades económicas.
Por ello, en una propuesta normativa esta solución debe ser considerada
recomendable.
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
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PER 04/026
4.6
Solución espontánea 6
(regla para modificar físicamente el
inmueble)
Las modificaciones que requieran ejecutarse en un inmueble se realizan
sobre la base del esquema de autoconstrucción, sin contar con
autorización municipal.
Se presenta en Urb. La Florida, Calle Esteban Salmón, Calle Real Audiencia y
Calle Ricardo Bentín.
Descripción.La autoconstrucción ha sido la solución más frecuente utilizada por los individuos
para enfrentar el problema de los elevados costos de tramitación y la burocracia
de la administración pública.
Los poseedores necesitan realizar modificaciones o ampliaciones en los inmuebles
de modo inmediato. El trámite de obtención de licencia de construcción excede
en demasía este periodo, por lo tanto, los administrados prefieren omitir dicho
trámite para que, con posterioridad, realicen la regularización de la construcción.
Es común encontrar en la municipalidad trámites truncos o abandonados de
proyectos de obra que, en la realidad sí se han llevado a cabo.
Autocontrucción (sin licencia)
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Características normativas.1. Esta regla se encuentra registrada en la mente de las personas. Sobre
todo teniendo en cuenta que un grupo de ellas ha tenido que afrontar la
larga espera que implica el trámite por lo cual han decidido abandonar
su tramitación y construir sin licencia.
2. Es medianamente antigua, entre diez y treinta años. Encontramos que
los inmuebles están registrados como terreno o sólo la fábrica de un
piso y en la realidad se constata la construcción de varios niveles cuya
antigüedad es de más de diez años.
Indicadores de eficiencia.1. La aplicación de esta solución es inmediata, con la sola decisión del
poseedor de ejecutar las modificaciones bajo el esquema de
autoconstrucción y evitar el trámite de obtención de licencia de obra.
2. Los costos de aplicación de esta solución son bajos en la medida que el
poseedor decide autoconstruir. Lo que implica dejar de lado el
cumplimiento de parámetros urbanísticos establecidos en la norma
escrita y diseñar la obra de acuerdo a las necesidades de aprovechamiento
de espacio requeridas por el poseedor.
3. La solución resulta siendo eficaz puesto que la obra que el poseedor
necesita realizar no requerirá de la dilatación temporal que supone el
trámite administrativo municipal.
Análisis de eficiencia de la solución.Como apreciamos en la matriz de eficiencia esta solución presenta 47 puntos,
esto permite considerarla como una norma completamente eficiente. Sus bajos
costos de aplicación, corto tiempo de aplicación, eficacia y eliminación del
conflicto determinan que en una propuesta normativa deba ser considerada
altamente recomendable.
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
EL RÍMAC
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Proyecto de Capitalización y Desprecarización de la Propiedad Urbana
PER 04/026
4.7
Solución espontánea 7
(regla para modificar físicamente el
inmueble)
La información presentada en el proyecto de obra será modificada, sin
comunicación de tal hecho a la autoridad municipal, si tales variaciones
se ajustan a las necesidades y requerimientos de la obra.
Se presenta en Calle Las Tapadas (1), Pasaje Neptuno (1), Calle San Lucas (2) y
Jr. Chiclayo (6).
Descripción
Esta es otra solución que se asemeja al caso anterior. En este caso no estamos
frente a la ineficiencia de una institución sino de una norma. Los parámetros
establecidos en las leyes y reglamentos no se ajustan a los requerimientos de la
futura obra, en consecuencia, para obtener la licencia de obra respectiva se
presenta información, medidas y parámetros establecidos en la ley municipal,
pero en los hechos se realiza la obra con otros criterios. Dicha información
nunca es comunicada a la autoridad municipal.
Entonces, el distrito presenta construcciones que cuentan con licencia de obra
pero no cumplen con lo establecido en las normas de la materia.
Este plano contempla espacios libres que ya no existen por haberse utilizado para otros fines.
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
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Proyecto de Capitalización y Desprecarización de la Propiedad Urbana
PER 04/026
Características normativas
1. Esta regla se encuentra registrada en la memoria de aquellas personas
que saben que un proyecto de obra no será aprobado en tanto no cumpla
con cada requisito contenido en la normatividad vigente.
2. Su aplicación es medianamente antigua, entre diez y treinta años.
Indicadores de eficiencia
1. La aplicación de esta solución implica una relativa demora, el tiempo
necesario para elaborar el “proyecto real” y el “ideal”, es decir aquel que
según la ley es el correcto y puede ser aprobado por la autoridad
municipal.
2. Aunque esta solución implique la satisfacción de los requerimientos del
constructor, resulta ser muy costosa porque incurre en un doble gasto
en la elaboración de dos proyectos de obra: uno real y otro ideal, los
cuales deben ser elaborados por arquitectos o ingenieros. A fin de cuentas
se trata de llevar dos proyectos paralelos que deben atenderse en cada
uno de sus ámbitos: la obra misma y la municipalidad.
3. A pesar de ello, el constructor considera que tomar esta solución es la
indicada para llevarla adelante la ejecución de su obra, la ley no se lo
permite.
Análisis de eficiencia de la solución.Apreciamos que en la matriz de eficiencia jurídica esta solución presenta 30
puntos, que en la escala de eficiencia significa que nos encontramos ante una
norma moderadamente eficiente, la que en una propuesta normativa debe ser
considerada relativamente recomendable.
La matriz nos muestra una solución rentable que permite un fácil acceso a mayores
oportunidades económicas pero, su aplicación resulta siendo muy costosa lo
cual le resta eficacia y potencialidad para diversificar riesgos.
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4.8
Solución espontánea 8
(regla para modificar físicamente
el inmueble)
El poseedor de inmueble afectado por la declaración de monumentalidad
por parte del INC, realiza alteraciones internas con la finalidad de
conservar el bien y proteger su seguridad personal.
Descripción.Las normas del INC limitan el derecho de propiedad de los inmuebles declarados
monumentos históricos. Ellas impiden que sobre dichos inmuebles se realicen
modificaciones o alteraciones e indican que cualquier obra que se necesite realizar
debe contar con su aprobación. Sin embargo, esta limitación no ha sido obstáculo
para que los poseedores realicen obras que muchas veces están dirigidas a la
conservación del bien y la protección de su seguridad personal de sus poseedores,
puesto que deben demoler paredes o algunas piezas del inmueble para evitar
derrumbes.
En otros supuestos, las modificaciones se realizan según las necesidades
habitacionales de los poseedores como implementar servicios higiénicos, levantar
muros, cercos, etc.
Características normativas.1. Esta solución espontánea se
encuentra en la memoria de los
individuos. Al igual que en los
casos de autoconstrucción, los
poseedores evitan incurrir en
gastos administrativos y largas
esperas en los procedimientos
municipales.
Parte de inmueble (monumento
histórico) modificado por su poseedor.
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
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PER 04/026
2. La aplicación de esta solución es muy antigua. La propia antigüedad de
estos predios (cien años en promedio) ha requerido de la ejecución de
actos de conservación y mantenimiento que permitan mantener el
inmueble de pie.
Indicadores de eficiencia.1. La aplicación de esta solución es inmediata, con la sola decisión del
poseedor de ejecutar las modificaciones bajo el esquema de
autoconstrucción y evitar el trámite de obtención de licencia de obra y
autorización del INC.
2. Los costos de aplicación de esta solución son bajos en la medida que el
poseedor decide autoconstruir. Lo que implica dejar de lado el
cumplimiento de parámetros urbanísticos establecidos en la norma
escrita y diseñar la obra de acuerdo a las necesidades de aprovechamiento
de espacio y evitar el desplome del inmueble.
3. La solución resulta siendo eficaz puesto que la obra que el poseedor
necesita realizar no requerirá de la dilatación temporal que supone el
trámite administrativo municipal y ante el INC. Los poseedores realizan
las acciones consecuentes para mantener el inmueble al menos en
condiciones habitables, aunque no faltan casos en que han realizado
modificaciones sustanciales en el predio para fines comerciales, situación
que será sancionada por el INC.
Análisis de eficiencia.Como podemos observar en la matriz de eficiencia la presente solución presenta
47 puntos en la escala de eficiencia jurídica, catalogándola como una regla
completamente eficiente en función a su corto tiempo de aplicación, a los bajos
costos en los que deben incurrir los individuos al aplicarla. Asimismo, es una
norma que goza de plena validez social y elimina el conflicto.
En consecuencia, esta solución debe ser altamente recomendable en una
propuesta normativa.
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
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PER 04/026
4.9
Solución espontánea 9
(regla para la enajenación del bien)
El padre transfiere en vida la propiedad de un inmueble a sus
descendientes sin que éstos paguen en la realidad nada a cambio
(simulación de compraventa).
Descripción.Los padres suelen repartir su patrimonio, en vida, entre sus herederos. Así, les
transfieren mediante contratos simulados, la propiedad de bienes inmuebles.
Por ejemplo, si tienen tres hijos y cuentan con una casa o edificio de tres pisos le
transfieren un piso a cada uno. Esta es una solución vista en la zona del Rímac
moderno.
Este contrato supone la transferencia de la propiedad sin que los hijos adquirientes
estén obligados a entregar a su padre el precio del bien. La solución busca que
los herederos, luego de muerte de su causante, eviten afrontar los engorrosos
trámites de la división y partición de la masa hereditaria o la declaración de la
sucesión intestada.
Características normativas.1. La solución consta en la memoria de los individuos. Estos sujetos
necesitan un mecanismo que les permita adjudicar a cada heredero lo
que le correspondería luego de su muerte, buscan certeza “antes de
tiempo”. Así, la elaboración
de un testamento no les
basta. El uso efectivo del
bien transferido por parte
del heredero es el objetivo.
Transferencia de inmueble del padre a
uno de sus hijos.
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
EL RÍMAC
101
Proyecto de Capitalización y Desprecarización de la Propiedad Urbana
PER 04/026
2. Su aplicación es medianamente antigua. En los últimos veinte años
aproximadamente, padres e hijos vienen celebrando contratos con estas
características, motivados por las enormes complicaciones legales para
distribuir la herencia conforme a las normas legales existentes. De hecho
han observado la experiencia de terceros que han seguido el problemático
camino para repartir la herencia del causante.
Indicadores de eficiencia.1. Esta solución se aplica con moderada demora, puesto que el padre y los
hijos debe tomar el acuerdo sobre el bien y el heredero al que se le
transferirá la propiedad.
2. Los costos que implica la aplicación de la solución son bajos porque
evitara que en el futuro, ante la muerte del causante, que los herederos
realicen los tramites de sucesión intestada, división y partición de la
herencia.
3. Es una solución eficaz para padres e hijos, dado que evita futuros
conflictos entre herederos al momento de dividir y repartir el patrimonio
de los padres. Cumple con su finalidad: dar a cada heredero lo que le
correspondería luego de la muerte de su causante.
4. Permite que los herederos aumenten su patrimonio personal, lo cual les
permitirá incursionar en nuevos mercados. Es común encontrar que los
inmuebles transferidos son utilizados con fines comerciales como
arrendamientos para vivienda o negocios.
Análisis de eficiencia.Esta solución presenta 44 puntos en la matriz de eficiencia jurídica, constituyendo
una norma altamente eficiente que supone incurrir en bajos costos para ser
aplicada, fomenta la seguridad jurídica y genera rentabilidad para quienes la
aplican. Por otro lado, permite en un alto porcentaje acceder a mayores
oportunidades económicas, tiene eficacia social y capacidad de ser conocida
por sus potenciales aplicadores. Así, es una solución recomendable en una
propuesta normativa.
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
EL RÍMAC
102
5
Capítulo
V. PR
OCEDIMIENT
OS SOBRE
PROCEDIMIENT
OCEDIMIENTOS
PR
OPIED
AD EN EL RIMA
C
OPIEDAD
RIMAC
PROPIED
El objeto de este análisis es descubrir los obstáculos que aparecen en su
tramitación con la finalidad de graficar nítidamente donde se concentran los
cuellos de botella que, en la práctica, se dan en procedimientos sobre propiedad
a causa de la actual legislación y los desórdenes institucionales existentes. Este
conocimiento es uno de los insumos principales de la reforma legal que se
propondrá posteriormente.
En el distrito los obstáculos antes y durante los procedimientos son de diversa
índole. Al interior del Municipio las relaciones institucionales son pobres, los
plazos legales no se cumplen, las demoras entre departamento y departamento
ocasionan que los costos aumenten y que el tiempo se duplique al momento de
realizar el trámite de la licencia. Muchas veces estas demoras desincentiva al
usuario a realizar los trámites. Por otro lado, la falta de recursos ocasiona retrasos
e inconvenientes en el procedimiento y la carencia de adecuadas herramientas
técnicas (redes, bases de datos organizadas) impacta directamente en la calidad
del servicio y del resultado. Debe anotarse además que las oficinas adolecen
con frecuencia de serias deficiencias logísticas: falta de luz, material de escritorio,
una red de PCs, espacio para archivar los documentos, etc.
Es importante anotar que en los casos referidos al Rímac histórico se observa
duplicidad de trabajo por parte de dos comisiones evaluadoras: la del Municipio
distrital y la de Lima. Muchas veces las inspecciones oculares que realiza el
verificador de El Rímac, para emitir la pre-calificación que luego se entregará a
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
Al interior del
Municipio las
relaciones
institucionales
son pobres, los
plazos legales no
se cumplen, las
demoras entre
departamento y
departamento
ocasionan que
los costos
aumenten y que
el tiempo se
duplique al
momento de
realizar el trámite
de la licencia.
EL RÍMAC
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Proyecto de Capitalización y Desprecarización de la Propiedad Urbana
PER 04/026
la comisión especial de Lima, es vuelta a hacer por parte de ésta bajo el supuesto
de que no considera que la inspección realizada por el técnico del Rímac se
encuentre bien hecha.
Además, uno de los problemas a destacar se refiere a que El Rímac no cuenta
con un TUPA actualizado, lo que ocasiona que no exista concordancia con las
normas actuales que rigen la construcción. En el Municipio no existe tampoco
un sistema de notificación eficiente. El interesado tiene que averiguar
personalmente en la Dirección de Desarrollo Urbano cada cierto tiempo sobre
el estado de su procedimiento. Suele darse que no se entere si debe subsanar
observaciones o si su licencia ya esta otorgada.
La falta de personal para la realización de la inspección ocular también genera
un retraso ya que es la propia jefa de obras la que tiene que realizar la inspección
lo que genera que la inspección no se produzca rápidamente.
Los seis procedimientos estudiados en El Rímac son:
1. Anteproyecto en consulta.
2. Licencia de construcción para cerco de fachada en un inmueble declarado
monumento histórico.
3. Regularización de ampliación en inmueble.
4. Certificado de finalización de obra.
5. Licencia de obra nueva.
6. Licencia para demoler.
Para el estudio de estos procedimientos se entrevistó a los poseedores que han
realizado trámites en el Municipio, a funcionarios municipales en El Rimac y
Lima, así como a representantes de la Beneficencia Pública de Lima y del Instituto
Nacional de Cultura. Igualmente se estudió 180 expedientes relacionados con
los seis tipos de procedimientos indicados.
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
EL RÍMAC
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Proyecto de Capitalización y Desprecarización de la Propiedad Urbana
PER 04/026
Las personas entrevistadas fueron de los siguientes tipos:
(i)
Personas que han realizado algún procedimiento de licencia de obra.
(ii) Personas que han construido pero que no iniciaron ningún
procedimiento.
(iii) Personas que han construido y que empezaron el procedimiento, pero
que lo abandonaron por diversos motivos.
Dentro del Municipio se entrevistó a:
(ii) Alcalde del distrito,
(iii) Jefe de tramite documentario,
(iv) Director de desarrollo urbano,
(v) Jefa de obras privadas,
(vi) Asistente de la dirección de desarrollo urbano,
(vii) Secretaria de la jefatura de obras privadas,
(viii)Técnicos de la jefatura de obras privadas.
En la Municipalidad de Lima Metropolitana se entrevistó al Secretario técnico
de Comisión Técnica especial de Licencias de Construcción para el Centro
Histórico y Cercado de Lima. También se entrevistó a funcionarios de la
beneficencia, intermediarios privados, abogados y arquitectos.
Las entrevistas realizadas en el distrito fueron el punto de partida para determinar
el tipo de expedientes a analizar. Tras la lectura de diversos se corroboró la
relevancia de los procedimientos identificados y comprobó que se trataba de los
más solicitados en el distrito.
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
EL RÍMAC
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Proyecto de Capitalización y Desprecarización de la Propiedad Urbana
PER 04/026
5.1
Resumen del Procedimiento de
Anteproyecto en consulta
Este procedimiento tiene por finalidad que, previamente al trámite de licencia
de obra, el interesado obtenga una apreciación oficial sobre las características
técnicas y legales de su anteproyecto, de modo que pueda subsanar con antelación
posibles observaciones que formule el Municipio.
Su tramitación se realiza ante la comisión de arquitectura y si bien es cierto es
opcional suele ser muy importante porque permitir iniciar rápidamente la
construcción, con la sola aprobación del anteproyecto. Además facilita la
obtención de la licencia definitiva. (Ver gráfico 15)
Los agentes involucrados antes del procedimiento son:
(ii) Interesado,
(iii) Proyectista,
(iv) Colegio de Ingenieros para otorgar un certificado de habilidad,
(v) Colegio de arquitectos para acreditar la habilidad del proyectista,
(vi) Dirección de Desarrollo Urbano.
Los agentes involucrados durante el procedimiento son:
1.
Interesado,
2.
Proyectista,
3.
Trámite documentario /mesa de partes
4.
Caja o Tesorería Municipal,
5.
Dirección de Desarrollo Urbano,
6.
Departamento de obras privadas,
7.
Comisión Técnica Calificadora de Proyectos.
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
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Proyecto de Capitalización y Desprecarización de la Propiedad Urbana
PER 04/026
5.2
Procedimiento para regularizar
ampliación en inmueble
La regularización de edificaciones se encuentra regulada por la ley 27157 y su
reglamento. La norma brinda la posibilidad de que si has construido antes de la
presente ley (julio de 1999) se podrá regularizar la construcción cumpliendo
determinados requisitos. En el presente caso el interesado solicitó la
regularización de la ampliación de tres pisos que edificó sobre una casa que
originalmente tenía solamente uno. El predio se encuentra ubicado en el sector
de Rímac comercial y se trata de una vivienda unifamiliar con ambientes para el
comercio. (ver gráfico 16)
Marco legal:
Ley Nº 27157, D.S. Nº 008-2000-MTC, TUPA 2002-MUNICIPALIDAD DEL
RIMAC (procedimiento Nº 05.08), Ley 27972.
Jurisdicción:
Municipalidad de El Rímac. Dentro de ésta el Departamento de Obras Privadas
de la Dirección de Desarrollo Urbano.
Entidades involucradas antes del procedimiento:
1. Colegio de Ingenieros C.I.P., quién acredita el Certificado de Habilitación
de Proyectos.
2. Dirección de Desarrollo Urbano, mediante el director quién otorga el
Certificado de Parámetros Urbanísticos y Edificatorios.
Entidades involucradas en el procedimiento al interior de la municipalidad
1. Trámite documentario /mesa de partes,
2. Caja o Tesorería Municipal,
3. Dirección de Desarrollo Urbano,
4. Departamento de obras privadas,
5. Comisión Técnica Calificadora de Proyectos.
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
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Proyecto de Capitalización y Desprecarización de la Propiedad Urbana
PER 04/026
5.4
Resumen del procedimiento para
obtener certificado de finalización de
obra
Este procedimiento se tramita antes de obtener la declaratoria de fábrica. En
este caso el interesado solicitó el certificado para un predio que se encuentra
ubicado en el sector de Rímac comercial. (ver gráfico 17)
Marco legal:
Ley 27157, D.S. Nº 008-2000-MTC, artículo 101,102, TUPA 2002 de la
Municipalidad de El Rímac (procedimiento Nº 05.12).
Jurisdicción:
Municipalidad de El Rímac. Dentro de ésta el Departamento de Obras Privadas
de la Dirección de Desarrollo Urbano.
Entidades involucradas antes del procedimiento:
Municipalidad de Lima Metropolitana, Servicios de parques de Lima SEPAR
Entidades involucradas en el procedimiento:
1. Trámite documentario /mesa de partes,
2. Caja o Tesorería Municipal,
3. Dirección de Desarrollo Urbano,
4. Departamento de obras privadas.
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
EL RÍMAC
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Proyecto de Capitalización y Desprecarización de la Propiedad Urbana
PER 04/026
5.6
Resumen del procedimiento para
obtener licencia para demoler
La demolición es la eliminación planificada de una edificación en forma total o
parcial para ejecutar una nueva. En el distrito se presentan muchos
procedimientos de demolición debido a la antigüedad de las casas y a su mal
estado de conservación, de modo que los propietarios prefieren adelantarse a
los hechos y buscan demoler para volver a construir sobre sus terrenos. En este
caso el predio se encuentra (ver gráfico 18)
El interesado solicita licencia de obra para demolición, el predio se encuentra
ubicado en el sector de Rímac urbano.
Marco legal:
Ley Nº 27157, D.S. Nº 008-2000-MTC, artículo 78º, TUPA 2002MUNICIPALIDAD DEL RIMAC (Procedimiento Nº 05.09)
Jurisdicción:
Ante la municipalidad, en la Dirección de Desarrollo Urbano, Departamento de
Obras Privadas.
Entidades involucradas antes del procedimiento:
1. Colegio de Ingenieros C.I.P., quién acredita el Certificado de Habilitación
de Proyectos.
2. Dirección de Desarrollo Urbano, mediante el director quién otorga el
Certificado de Parámetros Urbanísticos y Edificatorios
Entidades involucradas en el procedimiento al interior de la municipalidad:
1. Trámite documentario /mesa de partes
2. Caja o Tesorería Municipal.
3. Dirección de Desarrollo Urbano
4. Departamento de obras privadas
5. Comisión Técnica Calificadora de Proyectos
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
EL RÍMAC
118
6
Capítulo
VI. METODOLOGÍA
6.1 Zonas de investigación
A efectos de la presente investigación, el distrito de El Rímac fue dividido en
tres zonas de investigación que agruparon en conjunto las áreas mas
caracterizadas del distrito, a partir de las cuales se concentró el crecimiento
urbano, que se caracterizan, en términos del foco de interés de proyecto, por ser
zonas sobre las que se ha ejercido, desde antiguo, el dominio privado. No se
incluyen las áreas que fueron tituladas por COFOPRI29, las mismas que se
encuentran reunidas en asentamientos humanos que se posesionaron sobre tierra
estatal y que posteriormente fueron titulados en los programas de formalización.
En el distrito la extensión de las tierras de antiguo dominio privado alcanza a
48.15% del espacio, mientras que las tituladas por Cofopri representan el 51.85
% del espacio del distrito30.
Las tres zonas de investigación recorridas se han denominado Rímac histórico,
Rímac antiguo y Rímac moderno, de acuerdo a la siguiente descripción:
1. Rímac Histórico:
El Rímac Histórico es la zona más antigua del distrito. Ubicada entre las avenidas
Prolongación Tacna, Evitamiento y asentamientos humanos, mantiene un estilo
29 Comisión de Formalización de la Propiedad, creada en 1996 con la finalidad de catastrar y titular
los asentamientos humanos formados en las zonas periféricas de las ciudades peruanas
(especialmente Lima) que se generaron tras las migraciones de la segunda mitad del siglo XX y
tomaron tierras estatales en dichos cordones urbanos.
30 CIDAP, Centro de Documentación y Asesoría Poblacional.
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
EL RÍMAC
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Proyecto de Capitalización y Desprecarización de la Propiedad Urbana
PER 04/026
colonial en muchas áreas, lo cual ha determinado que el Instituto Nacional de
Cultura (INC) haya declarado dentro de ella zonas monumentales y como
monumentos históricos varios inmuebles que tienen una antigüedad de más de
cien años, concentrándose en los jirones Trujillo, Chiclayo y la avenida Pizarro.
Esta zona también se caracteriza por presentar inmuebles de propiedad de la
Beneficencia Pública, los cuales se arriendan a personas de escasos recursos
económicos. Es importante destacar que la Beneficencia es propietaria de 711
inmuebles en esta zona, de los cuales la gran mayoría se encuentra en estado
ruinoso.
La propiedad privada está representada por inmuebles de más de 50 años de
antigüedad aproximadamente, los que son utilizados en mayor medida como
casa habitación.
También hallamos inmuebles de propiedad de diversas instituciones religiosas,
algunos de los cuales son arrendados como casa habitación o negocio.
2. Rímac Antiguo:
Esta segunda zona de análisis se encuentra delimitada por las avenidas
Prolongación Tacna, Morro de Arica y Francisco Pizarro y la calle Ramón
Espinoza.
Aquí también encontramos algunos predios declarados Monumentos Históricos,
otros de propiedad de la Beneficencia e Instituciones Religiosas.
Sin embargo, la propiedad privada con uso comercial y vivienda es lo que más
destaca en esta zona, lo que nos lleva a identificar dos sub zonas: el Rímac
Antiguo Residencial y el Rímac Antiguo Comercial. En la primera de ellas
encontramos antiguos predios, quintas y callejones tugurizados y en estado
ruinoso o semi ruinoso. La segunda sub zona delimita con el Mercado Mayorista
Caquetá, se encuentra entre las Avenidas El Trébol y Esteban Salmón (cuadras
6, 7 y 8), en ella predominan tiendas y almacenes mayoristas.
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
EL RÍMAC
121
Proyecto de Capitalización y Desprecarización de la Propiedad Urbana
PER 04/026
3. Rímac Moderno:
La tercera zona de análisis se encuentra delimitada por las Avenidas El Sol,
Morro de Arica, Prolongación Tacna y Francisco Pizarro. En esta zona, cuyo
desarrollo data de 40 años atrás, no hay presencia de predios afectados por el
INC ni de la Beneficencia. Se caracteriza por presentar las edificaciones más
modernas del distrito, las casas y edificios han sido construidos con material
noble y por lo general cuentan con áreas verdes y jardines.
El Rímac moderno no es netamente residencial, también encontramos un sector
predominantemente comercial ubicado en las avenidas Samuel Alcazar y
Tarapacá.
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
EL RÍMAC
122
Proyecto de Capitalización y Desprecarización de la Propiedad Urbana
PER 04/026
6.2
Selección de áreas cubiertas en
zonas de investigación
Las áreas urbanas sometidas a investigación han sido:
Jr. Ayabaca
Jr. Cajamarca
Calle Camaroneros
Jr. Casma
Jr. Chiclayo
J. Chira
Jr. Garcia Hurtado de Mendoza
Malecon Hector Garcia Ribeyro
Jr. Hualgayoc
Jr. Micaela Villegas
Jr. Marañon
Jr. paita
Jr. Trujillo
Jr. Viru
Jr. Yutay
Jr. Patrocinio
Calle Huascar
Jr. Los Descalzos
Jr. Portuguéz
Calle La Reforma
Jr. Madera
Jr. Sechura
Jr. Chiclayo
Jr. Pataz
Jr. Paita
Jr. Tumbes
Jr. Sechura
Jr. Pizarro
Calle Julián Pineiro
Calle Leticia
Calle Castañeta
Cuadra
4
1, 2, 4, 5
4
1
2,3,5
1, 2, 3, 4,
1,2,3
1,2,3
3
1
2,3,4
4
1,2,3,4,5,6,7,8
1,2,3,4,5
1
1,2,3,4
1
1,2,3
1
1,2
1,2
1,2
1,2,3
1
1
1
1
1y2
1,2,3
1,2,3,4
1
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Zona
RÍMAC HISTORICO
Av enida, Calle, Jir
ón o
Jirón
Pasa je
EL RÍMAC
123
Proyecto de Capitalización y Desprecarización de la Propiedad Urbana
PER 04/026
Av. Francisco Pizarro
5,6,7,8
Av. De Los Proceres
1,2,3
Jr.Esteban SAalmon
5,6,7,8
Jr. Ramon Espinoza
Jr. Antonio Daza
6,7
1
Jr. Diego Córdova de Salinas
1,2
Jr. Mariscal Santa Cruz
1
Calle Razzuri
Jr. Servulo Gutiérrez
1
1,2
Jr. Polo de Ondecarlo
1,2
Calle El Aguila
1
Calle Supe
Jr. Villacampa
1
2,3
Jr. Tomas Moya
3
Jr, La perricholi
3
Jr. Virrey Amat
Calle Andres Corso
1
1
Jr. Gral Pezet
1,2
Calle Totorita
1
Calle Muñoz
1
Av. Samuel Alcazar
1,2,3,4,5
Av. Morro de Arica
1,2,3,4
Av.Felipe Arancibia
Av. Abelardo Gamarra
1,2,3,4
1,2,3
Av. Flor de Amancaes
1,2,3,4,5,6
Av. El Sol
Av. Armando Filomeno
Av. Villacampa
Calle Los Molinos
Calle Ricardo Bentin
3,4,5
1,2,3
2,3,4,5
1y6
1,2,3, 4, 5, 6 y 7
Calle San Lucas
Calle Lorenzo de Villaseca
1,2
2,3
Calle Guardia Republicana
3
Calle Saturno
2
Calle José Santos Chocano
Calle José Benavente
Zona
RÍMAC ANTIGUO
Cuadra
RÍMAC URBANO
Av enida, Calle, Jir
ón o
Jirón
Pasa je
1
1,2
Calle La Hoyada
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
1
EL RÍMAC
124
Proyecto de Capitalización y Desprecarización de la Propiedad Urbana
PER 04/026
1
Calle La Colonia
1,2
Calle Las Tapadas
1
Calle las Calezas
1,2
Calle Antón Sanchez
1
Calle Sarmiento
1,2
Calle Corregidor
1
Calle Antares
1
Calle Lorenzo Encalada
1, 2 y 3
Calle Real Audiencia
6
Pasaje Neptuno
1
6.3
RÍMAC URBANO
Calle Real Audiencia
Identificación de informantes
calificados para entrevistas
Con la finalidad de alcanzar un entendimiento completo sobre la precarización
de la propiedad urbana en el distrito del Rímac, el Equipo de Campo estableció
contactos iniciales en diferentes áreas a través de relaciones cuidadosamente
seleccionadas en cada una. Estos interlocutores iniciales contaban con una red
de confianza existente en el área quienes facilitaron la identificación de los casos
más relevantes que nos permitió elaborar un cuestionario preliminar, utilizado
en el muestreo por encuestas posterior. También se trabajó con contactos que
aparecieron consignados en expedientes municipales de licencias de construcción,
usualmente denegadas. Finalmente se realizaron entrevistas con funcionarios
municipales, abogados, notarios y representantes de los colegios profesionales
involucrados en la problemática de la regulación de licencias municipales de
construcción, inscripción de títulos de propiedad y registro de la fábrica. Así,
dentro de las instituciones involucradas se entrevistaron a los siguientes
informantes:
Municipalidad Distrital del Rímac:
La Municipalidad es la institución con mayor injerencia en el sistema de derechos
de propiedad urbana puesto que muchas de las deficiencias legales e
institucionales, que incentivan la precarización, tienen su origen en el Gobierno
Local en diferentes aspectos como : regulación y supervisión del otorgamiento
de licencias de construcción, elaboración y mantenimiento del catastro urbano
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
EL RÍMAC
125
Proyecto de Capitalización y Desprecarización de la Propiedad Urbana
PER 04/026
y organización del espacio físico y uso del suelo (zonificación, habilitación
urbana, renovación urbana, etc.). Por ello se contactaron las siguientes unidades
orgánicas:
a. Despacho de Alcaldía, siendo el Alcalde el representante del Municipio
su intervención facilitó el diálogo con el resto de unidades orgánicas.
b. Dirección de Desarrollo Urbano, cuyos funcionarios facilitaron los
expedientes por ser la unidad orgánica encargada de regular y supervisar
los trámites por licencia de construcción y habilitación urbana.
d. Dirección de Desarrollo Vecinal, unidad que facilitó al Equipo de
Campo contactos con dirigentes de asociaciones de casonas antiguas,
introduciéndose a la red de confianza de estos pobladores.
e. Dirección de Rentas, al ser la unidad orgánica con la data más
actualizada sobre la identidad de los titulares de arbitrios e impuestos
municipales de los predios del distrito, el análisis de su base de datos
permitió afianzar las características de los casos más relevantes y las
costumbres practicadas por los poseedores.
Instituto Nacional de Cultura (INC):
El Instituto Nacional de Cultura tiene como una de sus finalidades la protección
y conservación de los bienes inmuebles declarados patrimonio sometidos bajo
un régimen especial, legal e institucional, que limita los derechos de propiedad,
uso y disposición, de los propietarios de estos predios. Debido a la presencia
de 112 predios declarados Monumentos Históricos, 2 Zonas Monumentales y
8 Áreas Urbano Monumentales se requirió entrevistar a funcionarios del INC
para cubrir los aspectos de licencias de construcción y declaración de
monumentalidad. Se contacto con las siguientes unidades orgánicas:
a. Gerencia General, al ser un órgano de dirección aporto a la comprensión
de los lineamientos y objetivos del INC.
b. Departamento Legal, cuyos funcionarios aclararon los alcances de la
recientemente publicada Ley del Patrimonio (Ley 28296) y del polémico
artículo III que contiene una presunción legal.
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
EL RÍMAC
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Proyecto de Capitalización y Desprecarización de la Propiedad Urbana
PER 04/026
c. Dirección del Patrimonio Histórico Colonial y Republicano, órgano
encargado de la identificación, registro, estudio los planes de
conservación y restauración de los inmuebles integrantes del Patrimonio
Histórico Inmueble Colonial y Republicano, cuyos funcionarios
expusieron las consideraciones para los dictámenes sobre la calificación
de los proyectos sobre la base de los acuerdos tomados por la Comisión
(elaborados por Secretaría Técnica de la Comisión Nacional Técnica
de Arquitectura y Urbanismo).
Beneficencia Pública de Lima:
Debido a la presencia de 273 predios de propiedad de la Beneficencia Pública
de Lima (divididos en 714 unidades de vivienda) en el distrito del Rímac que
arrienda a terceros, se requirió entrevistar a sus funcionarios para cubrir los
aspectos de contratos de arrendamiento, reconocimiento de mejoras y procesos
de desahució. Se contacto con las siguientes unidades orgánicas:
a. Presidencia, al ser un órgano de dirección aporto a la comprensión de
los lineamientos y objetivos del INC
b. Departamento Legal, cuyos funcionarios facilitaron a los miembros del
Equipo de Campo normas legales internas.
Arzobispado de Lima:
Debido a la presencia de 25 predios de propiedad de diferentes instituciones
religiosas a quienes el Arzobispado de Lima les administra el alquiler sus
inmuebles en el distrito del Rima; se requirió entrevistar a sus funcionarios para
cubrir los aspectos de contratos de arrendamiento, reconocimiento de mejoras y
procesos de desahucio. Se contacto con el siguiente funcionario:
a. Director de la Oficina de Predios del Arzobispado de Lima, quien
proporcionó la lista de predios ubicados en el distrito.
Colegio de Arquitectos:
A fin de lograr comprender ciertos tópicos y procedimientos relaciones con los
problemas en el trámite de licencia de construcción, la onerosidad de los requisitos
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
EL RÍMAC
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Proyecto de Capitalización y Desprecarización de la Propiedad Urbana
PER 04/026
(planos, certificado de habilidad profesional) y del propio procedimiento
(objeciones de las Comisiones Calificadoras en los rubros de Estructura y
Arquitectura); se contactó con profesionales que laboran de forma independiente
o para la Municipalidad, sea como funcionarios o consultores.
a. Profesionales independientes
b. Profesionales dependientes
Colegio de Ingenieros:
Siendo los problemas en el trámite de licencia de construcción, la onerosidad de
los requisitos (planos, certificado de habilidad profesional) y del propio
procedimiento (objeciones de las Comisiones Calificadoras en lo referente a
condiciones de habitabilidad, instalaciones sanitarias y eléctricas) obstáculos
para la formalización de la propiedad; se contactó con profesionales que laboran
de forma independiente o para la Municipalidad, sea como funcionarios o
consultores.
a. Profesionales independientes
1
Ingenieros Civiles
b. Profesionales dependientes
2
Ingenieros Civiles
3
Ingenieros Eléctricos
Colegio de Notarios:
Con la finalidad de lograr comprender ciertos tópicos y procedimientos
relacionados con los problemas en la formalización de la propiedad, se entrevistó
a diversos notarios cubriendo los aspectos de registro y títulos de propiedad.
a. Notarios.
Colegio de Abogados:
Un sistema de derechos de propiedad ineficiente también incentiva la
precarización, por ello a fin de comprender ciertos tópicos y procedimientos
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
EL RÍMAC
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Proyecto de Capitalización y Desprecarización de la Propiedad Urbana
PER 04/026
relacionados con los problemas en la formalización de la propiedad, se entrevistó
a diversos abogados que laboran de forma independiente o para la Municipalidad,
en el departamento legal.
a. Profesionales independientes
b. Profesionales dependientes
Poseedores
Fueron definidos diversos tipos de informantes: poseedores antiguos, recientes
tenedores, arrendatarios, copropietarios, dirigentes de asociaciones de solares
antiguos y familiares de poseedores.
6.4
Recolección de documentos
posesorios
En el transcurso de las visitas de campo fueron recolectados documentos
probatorios de los derechos de posesión, los cuales fueron clasificados y listados
resultando los de más importancia aquellos que demuestran transacciones sobre
propiedad.
1. Certificados municipales de posesión de un inmueble.
2. Minutas sobre transferencias de predios mediante compra venta.
3. Contratos de Arrendamiento vigentes.
4. Contratos de Arrendamiento caducados hace más de 10 años.
5. Recibo de pago de impuestos municipales.
6. Recibo de pago de multas municipales.
7. Recibos de agua, luz y teléfono emitidos a nombre del poseedor.
8. Escrituras Públicas sobre división y partición notarial
9. Escrituras Públicas sobre adelanto de legítima.
10. Escrituras Públicas sobre transferencia de predios.
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
EL RÍMAC
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Proyecto de Capitalización y Desprecarización de la Propiedad Urbana
PER 04/026
6.5
Número de predios cubiertos
Para el cálculo del tamaño de una muestra representativa era necesario tener un
marco de referencia denominado «marco de muestreo”. Este muestreo se obtuvo
utilizando criterios y referencias estadísticas sobre la precariedad de la propiedad
urbana a nivel nacional. Según las estadísticas del INEI, en los Censos Nacionales
de Población y Vivienda de 1981 y 1993, existe un incremento en la precariedad
de la propiedad urbana a nivel nacional. Adicionalmente, el Plan Nacional de
Vivienda “Vivienda para todos” Lineamientos de Política 2003- 2007 confirma
que la precariedad oscila entre el 70 y 80 % del numero de viviendas a nivel
nacional.
Definiendo “p” = proporción de viviendas en situación de precariedad a nivel
distrito y “q” = 1 - p viviendas en situación no precaria a nivel distrito, se
extrajo una muestra simple al azar (M.S.A.) que permitió realizar una estimación
inicial a la población en estudio, definiéndose para “p” un rango de ± 5% (lo
cual significa que de cada 1000 muestras extraídas, 950 serán confiables y 50 no
podrán estimar apropiadamente el promedio poblacional). Luego se definió:
• d = margen de error previsible (precisión), también del 5%.
• t α = 0.5 valor tabular estadístico 1.96 ó nivel de seguridad.
• n = 40 000 (numero de viviendas)
• p = 0.70
• q = 0.30
Con estos datos se procedió a calcular un tamaño inicial de muestra utilizando
la siguiente formula:
nο =
t² p q
d²
( 1)
El resultado fue un no = 322 como tamaño de muestra inicial que luego de
realizar la corrección por población finita resulto un n = 320 como tamaño de
muestra que permita estimar las manifestaciones de posesión de predios en
precarización en el distrito del Rímac. Sin embargo, las estimaciones realizadas
a través de un muestreo pueden estar afectadas por errores maestrales, que es la
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
EL RÍMAC
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Proyecto de Capitalización y Desprecarización de la Propiedad Urbana
PER 04/026
diferencia entre el valor obtenido de la muestra (estimador) y el valor real de la
población que representa (parámetro). Una forma de calcular la precisión de la
estimación es a través del coeficiente de variabilidad, que de resultar un valor
alto las estimaciones deben considerarse con cautela. Por ello, al culminar las
320 encuestas se analizo los índices de representación de las 6 tipologías de
poseedores encontradas en el distrito con la finalidad de analizar la variabilidad
de la muestra:
• Tipología 1 con 2.6%, p = 0.026 y q = 0.974
• Tipología 2 con 7.8%, p = 0.078 y q = 0.922
• Tipología 3 con 0.2%, p = 0.002 y q = 0.997
• Tipología 4 con 2.4%, p = 0.024 y q = 0.976
• Tipología 5 con 52%, p = 0.52
y q = 0.48
• Tipología 6 con 8.9%, p = 0.089 y q = 0.991
• Tipología 7 con 17.3%,p = 0.173 y q = 0.827
• Tipología 8 con 7.3%, p = 0.073 y q = 0.927
• Tipología 9 con 1.4%, p = 0.014 y q = 0.986
• Tipología 10 con 0.1%,p = 0.001 y q = 0.999
Al realizar el análisis de los índices de representación de los subgrupos maestrales
(tipologías) se comprueba que existen tipologías con muy poca representación
en la muestra. La regla determina que a mayor variabilidad de población es
mayor el coeficiente de variabilidad y, por tanto, los valores obtenidos en la
muestra (porcentajes de cada tipología) no serán confiables. La muestra deberá
variar en tamaño (aumentar) para precisar la estimación de estos elementos
dispersos, o sea validar los porcentajes de las tipologías con poca representación
como representativas de la población estudiada.
Considerando que la tipología 4 tiene una ínfima representación en la muestra
inicial realizada con un p = 0.024 y q = 0.976 se utilizó la siguiente formula
para calcular el coeficiente de variabilidad de la muestra:
C.V(p) = (1/√n) (√q/p) (100)
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
(2)
EL RÍMAC
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Proyecto de Capitalización y Desprecarización de la Propiedad Urbana
PER 04/026
El coeficiente de variabilidad resultante fue de 29%, siendo alto para obtener
una muestra confiable. Siendo un parámetro aceptado para una muestra
representativa un coeficiente de variabilidad del 20%, por las características
que la precarización tiene en la población estudiada, se reemplazó la fórmula
para obtener un nuevo número de muestras de la siguiente manera:
20% : (1/√n) (√0.976/0.024) (100)
0.20 = (1/√n) (√0.976/0.024)
√n = (1/0.30) (√0.976/0.024)
n = 452
En consecuencia, se deberán visitar 152 viviendas adicionales pues el “n” inicial
fue de 320 muestras.
Finalmente, para este estudio se tomaron las precauciones y las recomendaciones
para que las muestras fueran aleatorias; tales como:
1 Falta de azar
2 Respuestas mal dadas o registradas
3 Mala delimitación del distrito a ser muestreado
4 Estimadores sesgados
5 Sustitución de unidades previamente seleccionadas
Entrevistas complementarias.A pesar de no ser operadores del sistema de derechos de propiedad hubo personas
que aportaron al proyecto debido a su conocimiento sobre la problemática del
distrito.
1. Eric Díaz, colaborador de la Oficina de Desarrollo Vecinal del Rímac.
2. Sra. Doris Sánchez, asesora en procesos de prescripción adquisitiva.
3. Sr. Héctor Ortiz, presidente de la Federación de Pobladores de la Margen
Derecha del Río Rímac. (FEDERÍMAC)
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
EL RÍMAC
132
7
Capítulo
VII.CONCLUSIONES
1. Los poseedores de inmuebles de El Rímac se encuentran afectados por el
problema de precarización de los derechos de propiedad, como consecuencia
de: 1) la presencia de la Beneficencia Pública como propietaria de numerosos
inmuebles en estado de abandono físico y legal, 2) la inmovilización, en
términos económicos, de inmuebles declarados monumentos históricos, en
razón de la normativa limitadora del derecho de propiedad aplicada por el
Instituto Nacional de Cultura, 3) el desfase entre la ley escrita y la realidad
que regula y, 4) la excesiva onerosidad, en términos monetarios y temporales,
de los procedimientos municipales para la obtención de licencias de obra.
2. La representación registral de los inmueble de El Rímac refleja su estado de
precarización a través de la discordancia existente entre la información
inscrita y la realidad respecto de la titularidad del propietario y el estado
físico de dichos inmuebles.
3. Los inmuebles del distrito, dependiendo del lugar geográfico en que se
encuentren, tienen un uso habitacional, comercial o ambos. En todos ellos
la precarización se presenta por lo menos en una de sus causas.
4. Los inmuebles ubicados en el Rímac histórico se caracterizan por presentar
importantes niveles de precarización como consecuencia de pertenecer en
un significativo número –la tercera parte de su totalidad aproximadamentea la Beneficencia Pública, institución estatal que se encuentra imposibilitada
de administrar estos bienes, manteniéndolos en estado ruinoso y sin un registro
actualizado de sus poseedores arrendatarios.
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
EL RÍMAC
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Proyecto de Capitalización y Desprecarización de la Propiedad Urbana
PER 04/026
5. Asimismo, esta área ha sido declarada zona monumental por el INC y dentro
de ella encontramos que, aproximadamente, la quinta parte de los inmuebles
han sido declarados monumentos históricos. La legislación aplicable a estos
bienes es restrictiva del ejercicio de las atribuciones del derecho del
propietario, limitando su capacidad para transferir y realizar modificaciones
sobre ellos, reduciendo significativamente su valor en el mercado al impedir
su tráfico mercantil y provocar su deterioro físico.
6. El Rímac antiguo presenta niveles de precarización referidos a la presencia
de quintas antiguas habitadas por ex arrendatarios que ahora se agrupan
para reclamar la propiedad de la unidad de vivienda que vienen poseyendo
hace más de treinta años sin reconocer a un tercero como titular de la
propiedad.
7. El Rímac moderno se caracteriza por presentar propiedad precaria en razón
de la discordancia entre la realidad registral y la realidad física del inmueble,
es decir muchos de estos inmuebles se encuentran registrados como terrenos.
Además, la titularidad del derecho de propiedad registralmente aparece a
nombre de un tercero que puede ser un ascendiente fallecido o quien le
transfirió la propiedad.
8. El Reglamento Nacional de Construcciones establece criterios técnicos de
construcción alambicados que obliga para todos los inmuebles del país sin
tener en cuenta que cada ciudad presenta características físicas particulares
y necesidades de maximización de los espacios inmobiliarios. Esto induce a
los poseedores de El Rímac moderno a autoconstruir edificaciones conforme
a sus intereses al margen de aquellos criterios considerados ineficientes.
9. Además, de contar con normas sustantivas ineficientes, los procedimientos
administrativos a nivel del gobierno local son costosos y muy largos lo que
determina el abandono de expedientes y la opción por la autoconstrucción.
10. Las comisiones técnicas evaluadoras desincentivan el seguimiento de los
expedientes sobre licencias de obra puesto que tienen como práctica observar
los proyectos presentados, devolverlos a los administrados quienes ante la
demora del trámite deciden abandonarlo.
“Diagnóstico de soluciones espontáneas y estudio de procedimientos”
EL RÍMAC
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Proyecto de Capitalización y Desprecarización de la Propiedad Urbana
PER 04/026
11. Esta situación se agrava cuando la licencia se refiere a un inmueble declarado
monumento histórico debido por cuanto la ley ordena que sean dos
comisiones las que evalúen el proyecto de obra: una en la propia
Municipalidad del Rímac y otra en la Municipalidad de Lima Metropolitana.
Esta doble evaluación es ineficiente porque la comisión de Lima no toma en
cuenta lo evaluado por la Comisión de El Rímac.
12. La tipología 5, sucesión indivisa poseedora de predio en precariedad parcial,
representa el 52 % del total de las muestras analizadas, es decir, en las tres
zonas de investigación encontramos comunidades de herederos poseedoras
de la totalidad de un inmueble cuyo titular registral es su ascendiente.
13. La tipología 7, poseedor de predio con edificación informal, es la de segunda
importancia en el distrito representando el 17.3% de las muestras. El poseedor
de este inmueble se caracteriza por tener su derecho inscrito en los registros
públicos pero la información referida a la fábrica no coincide con la realidad.
14. Las soluciones espontáneas satisfacen parte de las necesidades o intereses
de maximización y aprovechamiento del activo predial. Son reacciones
colectivas frente a los problemas de precarización y palian o alivian
parcialmente sus efectos.
15. La solución espontánea 2, división y partición consensuada del patrimonio
del causante entre los coherederos, presenta un alto grado de eficiencia
jurídica. Igualmente la solución 6, modificaciones que se realizan sobre el
inmueble bajo el esquema de autoconstrucción; así como la solución
espontánea 8, alteraciones internas que se realizan en un inmueble declarado
monumento histórico con la finalidad de conservar el bien, son altamente
eficientes. Todas ellas presentan 47 puntos de eficiencia del un máximo de
55.
16. Los procedimientos sobre propiedad en la Municipalidad de El Rímac
encuentran sus principales obstáculos en las relaciones institucionales pobres,
el incumplimiento de los plazos legales, y las demoras entre oficina y oficina.
Ello ocasiona elevados costos en tiempo y dinero a los vecinos.
17. La falta de recursos impide que la institución mantenga un óptimo servicio
y eficiente manejo de la información.
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18. Por otro lado, el TUPA se encuentra desactualizado lo que impide al
administrado verificar el procedimiento que debe seguir según la normativa
vigente.
19. En resumen, la precarización de la propiedad urbana en el distrito de El
Rímac se debe a un ineficiente marco normativo nacional y local que tiene
como cauces también procedimientos ineficientes para satisfacer los intereses
de los poseedores.
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