Cuarta Época Vol. 1 Núm. 7 (2011) Parte II

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Antecedentes, evolución
y perspectivas de la facultad para
determinar la no aplicación
de leyes inconstitucionales
en materia electoral
History, evolution and prospects of the power to determine
the non application of laws unconstitutional
in electoral matters
Rodolfo Terrazas Salgado*
Rosa María Sánchez Ávila**
Resumen
El presente ensayo aborda todo lo relacionado con la facultad que tiene el
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (tepjf) para resolver
sobre la no aplicación de leyes inconstitucionales en materia electoral, haciendo un recorrido desde la reforma constitucional y legal de 1996, pasando por la interpretación que llevó a cabo el propio Tribunal Electoral
para inaplicar leyes en materia electoral antes de la reforma constitucional de 2007, y cómo después la Suprema Corte de Justicia de la Nación
(scjn), al resolver la contradicción de Tesis 2/2000 PL (134-52), determinó que el referido Tribunal no contaba con dicha atribución. Por último se
lleva a cabo un análisis de la reforma constitucional y legal 2007-2008,
donde de manera expresa se prevé la facultad de las Salas del Tribunal
*
**
Director General de Jurisprudencia en la Coordinación de Jurisprudencia y Estadística Judicial
del tepjf.
Asesora del Comité de Investigación y Sustanciación de Procedimientos Disciplinarios de la
Comisión de Administración del tepjf.
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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
Electoral para determinar la no aplicación de leyes sobre la materia electoral contraria a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
(cpeum), estableciéndose que las resoluciones que se dicten en el ejercicio de dicha facultad se limitarán al caso concreto sobre el que verse el
juicio y que en tales casos la Sala Superior informará a la scjn.
Palabras clave: Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación,
Suprema Corte de Justicia de la Nación, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, reforma constitucional, inaplicación de leyes electorales inconstitucionales.
Abstract
This essay deals with everything related to the power that has the Federal
Electoral Tribunal, to resolve on the enforcement of unconstitutional laws
on electoral matters, doing a tour from the constitutional and legal reform
of 1996, passing through the interpretation which carried out the Electoral Tribunal, for not apply laws on electoral matters before of the constitutional reform of 2007, and later the Supreme Court of Justice to resolve the
contradiction of thesis 2/2000 PL (134-52), determined that the said Court
did not have such attribution, finally carries out an analysis of the constitutional and legal reform 2007-2008, where expressly provides the power to
the Chambers of the Electoral Tribunal determined that the said Court did
not have such attribution, finally carries out an analysis of the constitutional and legal reform 2007-2008, where expressly provides the power to the
Chambers of the Electoral Tribunal, to determine the application of laws on
electoral matters contrary to the Constitution of the Mexican United States,
stating that decisions handed down in the exercise of such discretion shall
be limited to that view the trial and that in such cases the upper Chamber
will report to the Supreme Court of Justice case.
Keywords: Electoral Court of the Judiciary of the Federation, Supreme Court
of Justice of the Nation, Political Constitution of the Mexican United States,
constitutional reform, disapplication of electoral laws unconstitutional.
Antecedentes, evolución y perspectivas de la facultad...
La reforma constitucional y legal de 1996
E
l año 1996 es considerado como trascendente para el ámbito electoral, porque en ese momento el sistema electoral mexicano tuvo
un cambio radical que permitió delinear, cada vez con mayor pun-
tualidad, un diseño institucional y procesal tendente a la consolidación de
la justicia electoral, teniendo como eje la reforma constitucional concretada en ese año.
De esta manera, por lo que hace al Tribunal Electoral, la reforma dio lugar, en primer término, a que todas las normas inherentes al mismo, dispersas en varios artículos de la Carta Magna, se concentraran en el texto
del artículo 99. Así, en dicho artículo se dispuso lo siguiente:
1. Definió al Tribunal Electoral como órgano especializado del Poder
Judicial de la Federación y máxima autoridad en la materia, con
excepción de lo dispuesto por el artículo 105, fracción II de la Carta Magna, referente a las acciones de inconstitucionalidad que tuvieran como propósito plantear la posible contradicción entre una
norma electoral de carácter general y la propia Constitución, situación que se reservó a la scjn.
2. Dispuso que la entonces Sala de Segunda Instancia del Tribunal
Federal Electoral se transformara en la Sala Superior del tepjf, dotándosele de permanencia, por las nuevas atribuciones que se le
confirieron. Respecto a las Salas Regionales, éstas siguieron conservando su funcionamiento temporal.
3. Otorgó especial atención a las nuevas atribuciones del Tribunal Electoral, relacionadas con los mecanismos de control constitucional,
proponiéndose la inclusión, en forma enunciativa, de los asuntos
que serían de su competencia, así como los medios de impugnación, señalando los referidos a:
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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
a)
Elecciones de diputados, senadores y presidente de la República; en este último caso, corresponde exclusivamente el
conocimiento de las impugnaciones respectivas a la Sala Superior. Además, se confirió a dicha Sala la facultad para realizar el cómputo total y la declaración de validez de la elección
y del presidente electo, abandonándose así el sistema de calificación electoral a cargo de los colegios electorales.
b)
Posibles violaciones a las normas constitucionales o legales
distintas a las mencionadas en el inciso anterior en que intervinieran las autoridades electorales federales, por lo que con
esta precisión se da sustento al recurso de apelación establecido en la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral (lgsmime).
c)
La protección de los derechos establecidos en la Constitución
general de la República, contra actos y resoluciones de las
autoridades electorales de las entidades federativas, a través
del juicio de revisión constitucional electoral, concebido como un medio de impugnación de carácter excepcional, pues
su interposición se sujetó a diversas limitantes.
d)
El juicio para la protección de los derechos político-
electorales del ciudadano, sin establecer limitante alguna para su interposición.
e)
La competencia especial laboral del Tribunal, conforme a la
cual puede conocer de las controversias suscitadas entre el
propio Tribunal y sus servidores o entre el Instituto Federal
Electoral (ife) y sus respectivos servidores.
f)
Las controversias planteadas con motivo de la determinación
e imposición de sanciones en materia electoral vía el recurso
de apelación; además, dejó la posibilidad para que en la ley
reglamentaria respectiva se introdujeran otras atribuciones.
Antecedentes, evolución y perspectivas de la facultad...
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4. Previó las normas para resolver las posibles contradicciones de
tesis que fueran sustentadas por alguna de las Salas del Tribunal
Electoral respecto de la inconstitucionalidad de algún acto o resolución o sobre la interpretación de un precepto de la
cpeum,
con
las que a su vez fueran sustentadas por las Salas o el Pleno de la
scjn;
por lo que, para tal efecto, se legitimó tanto a los ministros,
como a las Salas y a las partes, en los juicios de los que emanaran
estas tesis, para realizar la denuncia de la posible contradicción,
otorgándole al Pleno de la Corte la facultad para resolver en definitiva cuál de las tesis debe prevalecer.
5. Estableció que la administración, vigilancia y disciplina en el Tribunal Electoral correspondería a una Comisión del Consejo de la Judicatura Federal, lo que en los ámbitos legal y reglamentario se tradujo en la denominada Comisión de Administración.
6. Precisó que en lo sucesivo, las relaciones de trabajo del personal
del Tribunal Electoral se regirían por las disposiciones aplicables
al Poder Judicial de la Federación y las particulares que resultaran
necesarias para el cumplimiento de sus funciones.
Por otra parte, la reforma constitucional en comento se ocupó del artículo 105, fracción II de la Carta Fundamental, en la que resaltan cuatro
aspectos básicos:
a)
Eliminó la prohibición para que la acción de inconstitucionalidad fuera procedente tratándose de normas electorales.
b)
Incluyó a los partidos políticos como sujetos legitimados para interponer la acción de inconstitucionalidad contra normas
electorales.
c)
Estableció la exclusividad de la vía de acción de inconstitucionalidad para plantear la no conformidad de leyes electorales con la Constitución.
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d)
Dispuso que las normas generales de carácter electoral, tanto federales como locales, debían ser promulgadas y publicadas al menos 90 días antes de que inicie el proceso electoral en que serán aplicadas.
Respecto de la atribución exclusiva de la scjn para examinar la constitucionalidad de las leyes electorales, tanto federales como locales, es
oportuno puntualizar que la importancia de las respectivas adecuaciones
fue destacada en la exposición de motivos de la propia iniciativa de reforma constitucional en los términos siguientes:
…
Para crear el marco adecuado que dé plena certeza al desarrollo
de los procesos electorales tomando en cuenta las condiciones especificas que impone su propia naturaleza, las modificaciones al artículo 105 de la Constitución, que contiene esta propuesta, contemplan otros tres aspectos fundamentales: que los partidos políticos adicionalmente a los sujetos señalados en el precepto y vigente, estén
legitimados ante la Suprema Corte solamente para impugnar leyes
electorales; que la única vía para plantear la no conformidad de las leyes electorales a la Constitución sea la consignada en dicho artículo; y
que las leyes electorales no sean susceptibles de modificaciones sustanciales, una vez iniciados los procesos electorales en que vayan a
aplicarse o dentro de los noventa días previos a su inicio, de tal suerte que puedan ser impugnadas por inconstitucionalidad, resueltas las
impugnaciones por la Corte y en su caso corregida la anomalía por el
órgano legislativo competente antes de que inicien formalmente los
procesos respectivos (Cámara de Diputados 1996, VIII).
En cuanto a las reformas legales, en aquel momento tuvieron particular importancia las relacionadas con el Código Federal de Instituciones y
Antecedentes, evolución y perspectivas de la facultad...
Procedimientos Electorales (Cofipe), el Código Penal para el Distrito Federal en Materia del Orden Común y para toda la República en materia del
fuero federal, el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, la Ley Orgánica
del Poder Judicial de la Federación (lopjf), así como la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la
cpeum,
destacando la ex-
pedición de la lgsmime.
Es oportuno mencionar que esta última se caracterizó por establecer de manera conjunta y ordenada los medios de impugnación en la
materia, porque todo aquel que estimara que se habían transgredido
sus derechos político-electorales por un acto o resolución de la autoridad, tuviera la posibilidad de acudir a un Tribunal especializado para
conseguir la protección de esos derechos, así como para la salvaguarda de los principios de constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones electorales.
Además, cabe señalar que el sistema de medios de impugnación regulado por la citada ley tenía como propósito garantizar que todos los
actos y resoluciones de las autoridades electorales se sujetaran invariablemente, según correspondiera, a los principios de constitucionalidad
y legalidad, y la definitividad de los distintos actos y etapas de los procesos electorales.
También es conveniente precisar que el sistema de medios de impugnación regulado en la ley en comento se integró por:
1. El recurso de revisión, para garantizar la legalidad de actos y resoluciones de la autoridad electoral federal.
2. El recurso de apelación, el juicio de inconformidad y el recurso de
reconsideración, para garantizar la constitucionalidad y legalidad
de actos y resoluciones de la autoridad electoral federal.
3. El juicio para la protección de los derechos político-electorales del
ciudadano.
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4. El juicio de revisión constitucional electoral, para garantizar la
constitucionalidad de actos o resoluciones de las autoridades locales en los procesos electorales de las entidades federativas.
5. El juicio para dirimir los conflictos o diferencias laborales entre el
ife
y sus servidores.
De este modo, con la inclusión del recurso de apelación, el juicio de inconformidad, el recurso de reconsideración, el juicio para la protección de
los derechos político-electorales del ciudadano y el juicio de revisión constitucional electoral, unidos a la acción de inconstitucionalidad, era evidente
el propósito de instituir un sistema de control de constitucionalidad en materia político-electoral, al abrirse tres importantes posibilidades:
a)
Plantear la no conformidad de una norma de carácter general con la Constitución (acción de inconstitucionalidad).
b)
Cuestionar la constitucionalidad y legalidad de los actos y
resoluciones, tanto de las autoridades electorales federales
como locales (recurso de apelación, juicio de inconformidad,
recurso de reconsideración y juicio de revisión constitucional
electoral).
c)
El establecimiento de una vía dedicada específicamente a la
protección de los derechos político-electorales de los ciudadanos, cubriendo así una asignatura tradicionalmente excluida de la jurisdicción de amparo.
La interpretación realizada por el tepjf
para inaplicar leyes en materia electoral antes
de la reforma constitucional de 2007
Así, ante la reforma de 1996, el sistema integral de la jurisdicción electoral
para el control de la constitucionalidad de las leyes y actos correspondien-
Antecedentes, evolución y perspectivas de la facultad...
tes a esa materia, se estableció de manera fundamental en los artículos 41,
fracción IV; 99 y 105, fracción II de la cpeum, de la manera siguiente:
a)
Para la impugnación de las leyes, como objeto único y
directo de las pretensiones del actor, por considerar inconstitucionales los ordenamientos, se concedió la acción de inconstitucionalidad ante la
scjn,
en el artículo 105, fracción
II de la Ley suprema, que se tramita en la vía y términos de
la ley reglamentaria de ese precepto constitucional, a instancia del limitado número de personas que pueden hacerlo, entre ellas, los propios partidos políticos, dentro de los
30 días naturales contados a partir del día siguiente al de su
publicación; con la consecuencia de que cuando no se ejerza esa acción, su ejercicio sea extemporáneo o no se satisfagan todas las formalidades exigidas por la legislación
aplicable, se extingue la posibilidad de que el máximo Tribunal del país ejerza su función de control de la constitucionalidad de los cuerpos normativos y, por tanto, éstos quedan
vigentes y aplicables para todos los casos comprendidos
dentro de estos supuestos.
b)
Respecto a los actos y resoluciones en materia electoral, la
jurisdicción para el control de su constitucionalidad se confirió expresamente al tepjf, cuando tales actos o resoluciones
se combatan a través de los medios de impugnación de su
conocimiento, como se advierte en los artículos 41, fracción
IV, 60 y 99 de la ley fundamental.
En este contexto normativo, el tepjf, en su tarea de impartir justicia
electoral en México, se destacó en la función garantista que desempeñó en beneficio de los derechos fundamentales político-electorales
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de los ciudadanos y de los principios de constitucionalidad y legalidad
a los que deben sujetarse invariablemente los actos y resoluciones de
las autoridades electorales federales y locales, así como de los partidos políticos.
Debe mencionarse que desde 1998 se presentaron varias situaciones
inéditas ante el Tribunal Electoral, siendo una de ellas el cuestionamiento
no sólo de la constitucionalidad de un acto o resolución emitido por la autoridad competente, sino la propia constitucionalidad de la ley secundaria
en que se fundaba tal acto o resolución.
Es así como la anterior integración de la Sala Superior del Tribunal Electoral se tuvo que enfrentar a este dilema al resolver el expediente SUPJRC-033/98 (10-33), promovido por el Partido Frente Cívico, contra la
determinación emitida por la Sala “A” del Tribunal Electoral del Estado de
Chiapas, consistente en impedirle al justiciable elegir y registrar como candidatos para ocupar diverso cargo en el ayuntamiento del mismo municipio
del estado de Chiapas a personas que hubieran fungido como regidores
propietarios en la administración municipal saliente, lo que confrontaba el
artículo 23 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Chiapas, con el principio de no reelección previsto en el artículo 115, fracción I de la Constitución general de la República.
Sobre el particular, la Sala Superior consideró oportuno establecer previamente si en la resolución de un medio de impugnación de su jurisdicción
se podía determinar la inaplicabilidad de preceptos de las leyes secundarias en que se funde o pueda fundar el acto o resolución impugnado, por
considerarlos opuestos a las disposiciones de la cpeum.
De esta forma, el Tribunal Electoral realizó su función interpretativa de
acuerdo con la Constitución, con el propósito de garantizar la regularidad
constitucional y legal electoral, aplicando reglas y principios constitucionales, interpretando las normas aplicables en relación con los criterios gramatical, sistemático (incluyendo el conforme con la Constitución) y funcional;
Antecedentes, evolución y perspectivas de la facultad...
asimismo, en casos necesarios (como al actualizarse alguna laguna legal),
aplicó directamente la Constitución o integró la ley de conformidad con los
principios generales del derecho.
Así, de 1999 a 2001 el Tribunal Electoral, al ejercer dicha vocación garante, determinó la inaplicación de diversas normas electorales por estimar
que contravenían a la
cpeum,
emitiéndose incluso la tesis jurisprudencial
S3ELJ 05/99, de rubro: “TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL
DE LA FEDERACIÓN. TIENE FACULTADES PARA DETERMINAR LA INAPLICABILIDAD DE LEYES SECUNDARIAS CUANDO ÉSTAS SE OPONGAN A
DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES.”, de la cual se podían desprender las premisas siguientes:
a)
El legislador que reformó la Constitución y expidió la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la cpeum,
así como la
lgsmime,
diseñó un sistema integral de justicia
electoral constitucional.
b)
En tal sistema se prevé una distribución armónica de competencias para el control o justicia constitucional entre la scjn y
el tepjf.
c)
La Suprema Corte es la única competente para conocer de
controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad; esta última es la única vía para plantear la no conformidad de las leyes electorales a la Constitución.
d)
Al conocer de cualquiera de los medios de impugnación previstos en la ley adjetiva electoral, el Tribunal Electoral tiene la
facultad de desaplicar aquellas normas que entren en conflicto con alguna disposición constitucional, sin hacer una declaración general sobre la inconstitucionalidad de las normas
electorales.
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De esta manera, los asuntos en los cuales el Tribunal determinó no aplicar normas electorales que estimó contrarias a la cpeum fueron:
Expedientes
Motivos de inaplicación
SUP-JRC-041/99 (248-70)
En todos los casos, los artículos que se dejaron de
aplicar, pertenecientes a las legislaciones electorales
de los estados de Guerrero, México y Tlaxcala, establecían que el escrito de protesta era requisito de
procedibilidad para el juicio de inconformidad, lo que
atenta contra el pronto acceso a la justicia, establecido en el artículo 17 de la cpeum, al solicitar requisitos adicionales al propio recurso.
Nota: Cabe mencionar que el anterior criterio constituyó la tesis de jurisprudencia S3ELJ 06/99 (scjn 2008),
de rubro: “Escrito de protesta, su exigibilidad como requisito de procedibilidad
de los medios de impugnación en materia
electoral, es violatorio del artículo 17
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”.
SUP-JRC-127/99 (347-68)
SUP-JRC-163/99 (347-68)
SUP-JRC-164/99 (13-20)
SUP-JRC-165/99 (11-26)
SUP-JRC-202/99 (16-23)
SUP-JRC-441/2001
(12-34)
SUP-JRC-120/99 (12-24)
El artículo 30, párrafo 4 de la
Constitución Política del Estado de Coahuila de Zaragoza,
que disponía: “los presidentes municipales, regidores y
síndicos de los ayuntamientos, nombrados por elección
popular directa, no podrán ser
reelectos para el mismo cargo en el período inmediato.
Las personas que por elección indirecta, por nombramiento o por designación de
alguna autoridad, desempeñen las funciones propias de
esos cargos, cualquiera que
sea la denominación que se
les dé, no podrán ser electas
para ocupar el mismo cargo
en el período inmediato”.
Se consideró inaplicable dicho precepto por contravenir directamente lo dispuesto en el artículo 115, fracción I, párrafo segundo de la cpeum, el cual establece
que los presidentes municipales, regidores y síndicos,
electos popularmente por elección directa, indirecta
o nombramiento, no podrán ser reelectos para el período inmediato, sin distinción de cargo, es decir, el
principio de no reelección previsto en dicho artículo
constitucional se refiere no sólo a la prohibición de
postularse para ocupar igual cargo en el período inmediato, sino también para cualquier otro en el mismo órgano.
Antecedentes, evolución y perspectivas de la facultad...
Continuación.
Expedientes
SUP-JRC-182/99
y acumulado
SUP-JRC-192/99 (31-58)
SUP-JRC-189/99 (37-74)
SUP-JRC-190/99 (25-68)
SUP-JRC-193/99 (37-70)
SUP-JRC-244/99
SUP-JRC-245/99 (33-77)
Motivos de inaplicación
El artículo 13, fracción III, inciso b del Código Electoral del Estado de Coahuila establecía, dentro del sistema de asignación de regidores por el principio de
representación proporcional, la exigencia consistente
en que los partidos políticos debían registrar y mantener hasta el día de la elección, planillas de candidatos en cuando menos 10 municipios del estado; lo que
no guarda relación con lo dispuesto en la fracción VIII
del artículo 115 constitucional, el cual se refiere a los
principios que sustentan la representación proporcional, donde lo fundamental es que el voto que cada
uno de los partidos recabe, pueda traducirse en escaños o curules.
SUP-JRC-003/2000
(31-45)
Dispositivo legal que se dejó de aplicar: El contenido en
el artículo 21 de la Ley Electoral del Estado de Aguascalientes, que establecía lo
siguiente: “ARTICULO 21.Toda organización que haya
obtenido su registro como
partido político nacional podrá participar en los procesos electorales del Estado, y
deberán acreditar tal calidad
ante el Consejo Estatal Electoral en el mes de febrero del
año de la elección. (2001 en
el presente caso)”
Este precepto contravenía tanto las disposiciones señaladas en los artículos 41, base primera, y 116, fracción IV, inciso f de la cpeum, como lo dispuesto por el
artículo 17 de la Constitución Política del Estado de
Aguascalientes, por cuanto hace a los requisitos para acreditarse como partido político estatal, pues la
participación del justiciable en las elecciones locales,
no debe encontrarse sujeta a ninguna condicionante,
como en el caso era acreditar su calidad de partido político nacional ante el Consejo Estatal Electoral.
SUP-JRC-015/2000
(31-58)
Se dejó de aplicar la fracción I del artículo 55 del Código Electoral de Colima, toda vez que contraviene no
sólo las disposiciones señaladas en los artículos 41,
base primera, y 116, fracción IV, inciso f de la cpeum,
sino también lo dispuesto en el artículo 86 BIS de la
Constitución política de esa entidad federativa, por lo
que hace al financiamiento público que deben recibir
SUP-JRC-016/2000
(28-72)
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Continuación.
Expedientes
SUP-JRC-021/2000
(19-41)
SUP-JRC-022/2000
(23-46)
SUP-JRC-071/2000
(21-51)
Motivos de inaplicación
los partidos políticos por parte del Estado, pues preveía
que sólo tenían derecho a recibirlo aquellos que hubieran participado en la elección inmediata anterior, lo que
pugna contra el imperativo constitucional que dispone que las legislaciones locales deben garantizar que
a los institutos políticos se les otorgue financiamiento
público para el desarrollo de sus actividades.
SUP-JRC-137/2000
(21-35)
SUP-JRC-024/2000
(16-40)
Dispositivo legal que dejó
de aplicarse: El artículo 10
de la Ley Electoral del Estado de Nuevo León.
El artículo mencionado resultaba válido para posteriores procesos electorales, por lo que al aplicarse en la sentencia que se reclamó, se conculcaron
los artículos 36, fracción V, 41, fracción IV, y 99, párrafo cuarto, fracción IV, de la cpeum y, por tanto, se
procedió a su revocación para el efecto de que quede
invalidado el acuerdo de 27 de enero del 2000, expedido por la Comisión Estatal Electoral de Nuevo
León, en cuanto a que en él se consideró, indebidamente, que se aceptaría el registro de candidatos para integrar ayuntamientos a quienes desearan contender en un municipio distinto al cual
residieran, en los términos previstos en los artículos
122, fracción III de la Constitución de dicha entidad y
10 (reformado) de la ley electoral del propio estado. Lo
contrario a la Constitución fue la fundamentación a través de un artículo que todavía no entraba en vigor.
SUP-JRC-063/2000
(27-40)
Dispositivo legal que se dejó de aplicar: La parte del párrafo tercero del artículo 37
del Código de Instituciones
y Procedimientos Electorales para el Estado de Guanajuato, que establecía: “…
en las elecciones para Gobernador y para Diputados
al Congreso del Estado,
Se consideró que hacía nugatorio el derecho de los partidos políticos a contar con financiamiento público, por
lo que es posible desprender que al ejercitar un derecho
electoral como es el de integrar una coalición para contender en una elección de gobernador o de diputados,
a algunos de los partidos coaligados se les suprimió su
derecho a obtener financiamiento público, ya que según
dicho precepto, para efectos de financiamiento, a la coalición se le considera como un solo partido y el porcentaje
de financiamiento se fija sobre la base de lo que le corresponda al partido que hubiere obtenido mayor votación en
la última elección estatal entre los coaligados.
Antecedentes, evolución y perspectivas de la facultad...
Continuación.
Expedientes
Motivos de inaplicación
la coalición se considerará
como un solo partido para
efectos de financiamiento y de acceso a los medios de comunicación en
términos de este Código.
El porcentaje de financiamiento se fijará en base a
lo que corresponda al partido que hubiere obtenido
mayor votación en la última elección estatal entre
los coaligados”.
SUP-JRC-357/2000
(42-57)
SUP-JRC-358/2000
(28-42)
SUP-JRC-359/2000
(30-45)
Dispositivo legal que se
dejó de aplicar: Artículos
34, último párrafo y 47, fracción VII del Código Electoral
de Michoacán.
Se negaba a los enjuiciantes, por ser partidos políticos de nueva creación, tanto el financiamiento público como el derecho de tener representantes ante
el órgano electoral administrativo local, lo que vulnera el artículo 41 de la Constitución, pues se les limitaba de manera indebida su participación en la vida
política del país.
SUP-JRC-015/2001
(33-65)
SUP-JRC-016/2001
(40-64)
Dispositivo legal que se
dejó de aplicar: La fracción I
del artículo 68 de la ley electoral de Baja California.
La condicionante establecida en el artículo mencionado, relativa a contar con representación en el Congreso local para tener derecho a recibir financiamiento
público permanente, contravenía no sólo las disposiciones señaladas en los artículos 41, base primera, y
116, fracción IV, inciso f de la cpeum, sino también lo
dispuesto en el artículo 5 de la Constitución política de
esa entidad federativa; en consecuencia, la Sala Superior declaró la inaplicabilidad al caso concreto de la
fracción I del artículo 68 de la Ley de Instituciones y
Procesos Electorales del Estado de Baja California, sólo en cuanto a la exigencia relativa a “que tengan representación en el Congreso del Estado”.
SUP-JRC-054/2001 y acumulado SUP-JRC-055/2001
(42-59)
La negativa a otorgar financiamiento público para gastos de campaña a los inconformes, por ser
partidos de reciente creación, limita el derecho que
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Continuación.
Expedientes
Motivos de inaplicación
Dispositivo legal que se
dejó de aplicar: Artículo 40,
numeral 1, inciso b de la Ley
Electoral de Chihuahua.
tienen a participar como partidos políticos nacionales
que son en las elecciones locales, tal como lo contempla el artículo 41, base primera de la Constitución federal; destacando que, ante la imposibilidad de recibir
financiamiento público en términos del artículo 40, numeral 1, inciso b invocado, existiría imposibilidad legal
para financiar en forma privada sus actividades; de ahí
que resulte incuestionable que el numeral antes invocado contraviene lo dispuesto por el artículo 116 de nuestra Constitución federal y 27 de la Constitución Política
del Estado Libre y Soberano de Chihuahua.
SUP-JRC-206/2001
(34-54)
Dispositivo legal que se
dejó de aplicar: Artículo 81,
párrafo 1 del Código Electoral de Chiapas.
Esta disposición legal impedía a los partidos coaligados parcialmente designar a sus representantes de casilla respecto de la elección donde no existe coalición,
rompiendo de ese modo claramente el principio de
igualdad que se consigna en la Constitución general
de la República; ante lo cual se desaplicó tal disposición, razón por la que se ordenó que en aquellos
municipios donde existe registro de coalición para
la elección del ayuntamiento, pero no para la elección de diputados, cada partido político coaligado parcialmente podrá designar un representante propietario y un representante suplente ante la
mesa directiva de cada casilla, que los representarán con relación a ambas elecciones; pero no podrá designar además a ningún representante común de la coalición.
SUP-JRC-235/2001
(32-48)
Dispositivo legal que se
dejó de aplicar: El artículo 44, fracción IV de la Ley
Electoral del Estado de
Nayarit.
Este precepto contraviene las disposiciones constitucionales contenidas en los artículos 41, base primera, y 116, fracción IV, inciso f de la cpeum, así como
lo dispuesto en el artículo 135 de la Constitución
política de esa entidad federativa, puesto que únicamente prevé el derecho a recibir financiamiento
público a los partidos políticos que hubieran obtenido 2% de la votación estatal, excluyendo así a los
institutos políticos de reciente creación.
SUP-JRC-438/2001
(53-76)
Dispositivo legal que se
dejó de aplicar: El artículo
La fórmula de asignación de regidurías de representación proporcional, regulada en el artículo mencionado, resulta contraria al artículo 115, fracción VIII,
párrafo primero de la cpeum, en atención a que las
Antecedentes, evolución y perspectivas de la facultad...
Continuación.
Expedientes
Motivos de inaplicación
33, fracción VI del Código
Electoral para el Estado de
Tamaulipas.
bases para la asignación de regidores, que se señala
en la legislación electoral del estado de Tamaulipas, a
pesar de que se le denomina de representación proporcional, en realidad carece del elemento sine qua
non definitorio de dicho sistema, porque no toma en
cuenta o no establece una correlación entre el número de votos de cada fuerza política y el número
de regidurías a repartir.
En relación con la interpretación realizada por el
tepjf
en los asuntos
mencionados, puede considerarse como propia de un órgano de control
jurisdiccional difuso de la constitucionalidad de las leyes secundarias.
Lo anterior es así, ya que dicho Órgano Jurisdiccional llevaba a cabo tal
control en la decisión de las causas de su competencia, ocupándose del
análisis del acto o resolución impugnado en la parte considerativa de su fallo, mas no así en los puntos resolutivos, sin que su resolución tuviera efectos generales sobre la inconstitucionalidad de las normas electorales.
De la misma opinión es el ahora ministro José Ramón Cossío Díaz, por
lo que hace al concepto de control constitucional:
... es importante el destacar que esta expresión admite dos sentidos. Por una parte, la modalidad que podemos llamar ‘control concentrado’ es aquella en la que los órganos del Estado analizan las
posibles contradicciones de una norma general frente a la Constitución a efecto de declarar, en la parte resolutiva del fallo, la nulidad
de la primera. Por otra parte, aquella que suele denominarse ‘control
difuso’, donde el órgano que lleva a cabo el control de constitucionalidad aprecia la posible contradicción entre ley y Constitución en
la parte considerativa del fallo, con lo cual llega a desaplicarla para
el caso concreto sin hacer una declaración general de nulidad de la
misma (Cossío 2006, 1677).
Terrazas Salgado/Sánchez Ávila
201
202
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
Sin embargo, la actividad garante del Tribunal Electoral tuvo un grave
tropiezo cuando, en noviembre de 1999, José Luis de la Peza, magistrado
presidente del Tribunal Electoral, denunció la posible contradicción de tesis
entre la sustentada por la Suprema Corte al resolver la acción de inconstitucionalidad 6/98 y la sostenida por dicho Tribunal al interpretar el artículo
54 de la cpeum, que fue tramitada en el expediente 2/2000 PL.
Así, al resolver la mencionada acción de inconstitucionalidad, promovida por el Partido de la Revolución Democrática (prd) en contra del Decreto
138 del Congreso del Estado de Quintana Roo, por el que se reformaron,
adicionaron y derogaron diversas disposiciones del Código de Instituciones
y Procedimientos Electorales de dicho estado, la Suprema Corte concluyó
que para la reglamentación del principio de representación proporcional
en las leyes electorales debía contemplarse un límite a la sobrerrepresentación, pues era una de las bases fundamentales para la observancia del
mencionado principio que se deriva del artículo 54 constitucional.
En este sentido, la Corte consideró que el tope máximo de diputados
por ambos principios que puede alcanzar un partido debe ser igual al número de distritos electorales; esto es, que deben observarse las bases contenidas en el citado artículo 54 constitucional en la regulación del principio
de representación proporcional por las legislaturas locales.
Contrario a lo anterior, la Sala Superior del
tepjf,
al resolver el juicio
de revisión constitucional electoral 209/99, promovido por el prd contra la
sentencia de la Cuarta Sala Regional del Tribunal Electoral del Estado de
Guerrero, argumentó que las legislaturas de los estados no estaban sujetas a restricción alguna en la reglamentación del principio de representación proporcional, sino que sólo estaban obligadas a incorporar dicho
principio a la par del principio de mayoría relativa, en términos de la fracción II del artículo 116 de la Carta Magna.
En resumen, mientras que la scjn sostuvo que en las legislaciones estatales debía preverse un número máximo de diputados por los principios
de mayoría relativa y representación proporcional equivalente al número de
Antecedentes, evolución y perspectivas de la facultad...
203
distritos uninominales en los que está dividido el estado correspondiente,
el Tribunal consideró que del texto constitucional no se desprendía límite
alguno, sino tan sólo la obligatoriedad de ambos principios.
De esta forma, al resolverse la contradicción de Tesis 2/2000-PL (13452), la facultad del Tribunal Electoral para inaplicar leyes contrarias a la
Constitución fue suprimida por la interpretación realizada por la
scjn,
lo
cual se desprende de las tesis jurisprudenciales cuyos rubros y contenido esencial son:
1. TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. CARECE DE COMPETENCIA PARA PRONUNCIARSE SOBRE INCONSTITUCIONALIDAD DE LEYES. (Tesis P./J. 23/2002).
En este criterio, la Suprema Corte de Justicia sostuvo que la facultad para resolver sobre la contradicción de normas electorales y
la
cpeum,
estaba claramente limitada por mandato constitucional
al Pleno de la propia Corte. En tal virtud, el Tribunal Electoral sólo
podía manifestarse respecto de algún acto o resolución o sobre la
interpretación de un precepto constitucional, siempre que ésta no
fuera para verificar la conformidad de una ley electoral con la Ley
Suprema, ya que de lo contrario estaría ejerciendo una facultad que
constitucionalmente no le corresponde (scjn 2008).
2. CONTRADICCIÓN DE TESIS. NO EXISTE VÁLIDAMENTE ENTRE UN CRITERIO SUSTENTADO POR EL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN Y LA JURISPRUDENCIA DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA
NACIÓN, CUANDO SE TRATA DE LA CONSTITUCIONALIDAD
O INCONSTITUCIONALIDAD DE LEYES ELECTORALES. (Tesis
P./J. 24/2002). En esta jurisprudencia se estableció que constituía
un requisito de procedencia de la contradicción de tesis que los
criterios discrepantes derivaran de resoluciones emitidas por órganos jurisdiccionales que contaran con facultades para pronun-
Terrazas Salgado/Sánchez Ávila
204
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
ciarse sobre el punto a debate, por lo que si el Tribunal Electoral se
pronunciaba sobre la interpretación de un precepto de la
cpeum,
originada de un análisis de la inconstitucionalidad de una norma
general en materia electoral que estaba fuera de su competencia,
en sentido diverso al sustentado por la propia scjn, resultaba evidente que no podía existir válidamente contradicción de tesis entre lo sostenido por dichos tribunales, habida cuenta que el órgano
reformador de la Constitución le había conferido la facultad exclusiva al máximo Tribunal para conocer sobre la inconstitucionalidad de normas generales en esa materia, puesto que sostener lo
contrario, en lugar de crear certeza y seguridad jurídica, que era la
finalidad del sistema implantado para resolver la discrepancia de
criterios de órganos jurisdiccionales terminales del Poder Judicial
de la Federación, se fomentaría la inseguridad al dar a entender,
implícitamente, que procedía aquella contradicción entre tribunales que constitucionalmente actuaban en diversos ámbitos de competencia (scjn 2008).
3. LEYES ELECTORALES. LA ÚNICA VÍA PARA IMPUGNARLAS ES
LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. (Tesis P./J. 25/2002).
En esta jurisprudencia se manifestó que la única vía para plantear
la no conformidad de las leyes en materia electoral con la Constitución era la acción de inconstitucionalidad, y que la única autoridad
competente para conocer y resolver ésta era la scjn, por lo que el
tepjf
no podía, en ningún caso, pronunciarse acerca de la consti-
tucionalidad de leyes electorales, por no ser impugnables ante él
con motivo de los actos y resoluciones en los que se hubieran aplicado, porque por un lado, en atención a su naturaleza, en cuanto a
que están destinadas a regir un proceso electoral, es imprescindible partir de su firmeza, ya que de otra forma se vulneraría el equilibrio del proceso electoral, pues no sería lógico que, conforme a
un sistema de contienda electoral entre partidos políticos, se cues-
Antecedentes, evolución y perspectivas de la facultad...
tionara la constitucionalidad de una norma relativa a ese proceso,
con motivo de actos y resoluciones producidos en él; y por el otro,
que estaba fuera de las facultades del Tribunal Electoral cotejar la
norma electoral frente a la Constitución, aun a pretexto de determinar su posible inaplicación (scjn 2008).
4. TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. SI RESUELVE RESPECTO DE LA INCONSTITUCIONALIDAD DE UNA NORMA ELECTORAL O SE APARTA DE UN CRITERIO JURISPRUDENCIAL SUSTENTADO POR LA SUPREMA
CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN RESPECTO A LA INTERPRETACIÓN DE UN PRECEPTO CONSTITUCIONAL, INFRINGE,
EN EL PRIMER CASO, EL ARTÍCULO 105, FRACCIÓN II, DE LA
CONSTITUCIÓN FEDERAL, Y EN EL SEGUNDO, EL ARTÍCULO
235 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. (Tesis P./J. 26/2002). En este criterio se señaló que el
Tribunal Electoral no estaba facultado para hacer consideraciones
ni pronunciarse sobre la constitucionalidad de una norma general electoral, por ser una atribución exclusiva de la Suprema Corte; por lo que si dicho Tribunal Electoral al resolver sobre un asunto sometido a su consideración abordaba cuestiones relativas a la
constitucionalidad de una norma general, así fuera con la única finalidad de determinar su posible inaplicación o establecer la interpretación de un precepto constitucional distinto a la contenida en una jurisprudencia sustentada por la propia Corte en la que
ya se hubiera determinado el sentido y alcance respectivos, resultaba evidente que incurría, en el primer caso, en inobservancia al
artículo 105, fracción II, constitucional, y en el segundo infringía
el artículo 235 de la
lopjf
y, en consecuencia, su actuación afec-
taba la seguridad jurídica que se buscaba salvaguardar; entonces,
las tesis que se hubieran sustentado por el tepjf o que llegaran a
sustentarse sobre inconstitucionalidad de leyes electorales no constituían jurisprudencia (scjn 2008).
Terrazas Salgado/Sánchez Ávila
205
206
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
Esta fue la situación, durante más de cinco años, que en cuestiones del
control de la constitucionalidad de las leyes electorales prevaleció para la
justicia electoral en México.
La inaplicación de leyes electorales
a partir de la reforma constitucional de 2007
Todos tenemos conocimiento sobre la controversia suscitada durante el
proceso electoral federal celebrado en 2006, el cual, aunado a las voces
de los especialistas en la materia, puso sobre la mesa la necesidad de repensar y, en consecuencia, reformar constitucionalmente el andamiaje normativo de la materia electoral.
En este sentido, ya desde la iniciativa de reformas constitucionales de
2007, se advierte que parte de la voluntad del Constituyente Permanente se inclinó por:
…consolidar lo que, bajo el tamiz de la experiencia, probó eficacia
democrática y buenos resultados; queremos corregir lo que no funcionó y, sobre todo, seguir construyendo soluciones que hacen más
amplio el camino de la democracia (Cámara de Diputados 2007, 2).
Así, en relación con lo determinado en la contradicción de Tesis 2/2000-PL (134-52) las Cámaras de origen (senadores) y revisora
(diputados), al momento de aprobar la reforma que nos ocupa, expusieron los motivos siguientes:
Esta adición (el párrafo sexto al artículo 99 Constitucional) resuelve la contradicción surgida entre la Sala Superior y la Suprema
Corte de Justicia de la Nación respecto a la facultad de aquella
para determinar la no aplicación de leyes electorales contrarias a la
Constitución Federal; siendo que el debate no estriba en la exis-
Antecedentes, evolución y perspectivas de la facultad...
tencia o inexistencia previa de la facultad del TEPJF para resolver la no aplicación de leyes electorales contrarias a la Constitución, sino en la congruencia de dos normas constitucionales y los
efectos de las resoluciones que emitan las salas del TEPJF en esta materia, por lo que los párrafos sexto y noveno del mismo artículo
99 sientan las bases para que las Salas del Tribunal Electoral puedan resolver la no aplicación de leyes contrarias a la Constitución, con
efectos sólo para el caso concreto de que se trate (Cámara de Diputados 2007, 3).
En lo relativo a las autoridades electorales, la iniciativa en comento
puntualizó:
Un segundo objetivo es el fortalecimiento de las atribuciones y facultades de las autoridades electorales federales a fin de superar
las limitaciones que han enfrentado en su actuación. De esta manera, el Instituto Federal Electoral vería fortalecida su capacidad
para desempeñar su papel de árbitro en la contienda, mientras
que al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación la
Iniciativa propone perfeccionar su facultad para decidir la no
aplicación de leyes electorales contrarias a la Constitución Federal, en armonía con la calidad de Tribunal Constitucional que
la propia Constitución reserva para la Suprema Corte de Justicia de la Nación (Cámara de Diputados 2007, 4).
Tal como lo expone la cita, se reconoció explícitamente la atribución del
Tribunal Electoral para resolver sobre la no aplicación de leyes en materia
electoral contrarias a la propia Carta Magna, por lo que el 13 de noviembre de 2007 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el “Decreto que
reforma los artículos 6, 41, 85, 99, 108, 116 y 122; adiciona el artículo 134
y deroga un párrafo al artículo 97 de la Constitución Política de los Esta-
Terrazas Salgado/Sánchez Ávila
207
208
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
dos Unidos Mexicanos”, mientras que el 1 de julio de 2008 se publicó en
el mismo medio el “Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan
diversas disposiciones de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral”. Así, se adicionó el párrafo sexto al artículo 99 de la cpeum
en los términos siguientes:
Artículo 99. El Tribunal Electoral será, con excepción de lo dispuesto en la fracción II del artículo 105 de esta Constitución, la máxima
autoridad jurisdiccional en la materia y órgano especializado del Poder Judicial de la Federación.
…
Sin perjuicio de lo dispuesto por el artículo 105 de esta Constitución,
las salas del Tribunal Electoral podrán resolver la no aplicación de leyes sobre la materia electoral contrarias a la presente Constitución.
Las resoluciones que se dicten en el ejercicio de esta facultad se limitarán al caso concreto sobre el que verse el juicio. En tales casos la Sala Superior informará a la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Por su parte, la lopjf fue reformada en los artículos siguientes:
•
189, fracción XVIII, establece la facultad de la Sala Superior para
determinar la no aplicación en casos concretos de leyes contrarias
a la Constitución.
•
191, fracción XXVI, determina la facultad del presidente del Tribunal
para enviar a la scjn informes relativos a las sentencias sobre la no
aplicación de leyes electorales contrarias a la Constitución.
•
195, fracción X, regula la facultad de las Salas Regionales para resolver en el ámbito de su competencia, sobre la no aplicación, en casos concretos, de leyes electorales contrarias a la Constitución.
Antecedentes, evolución y perspectivas de la facultad...
•
197, fracción XV, fija la atribución del presidente de Sala Regional
para enviar a la Sala Superior los informes relativos a la no aplicación de leyes en materia electoral.
•
201, fracción XI, señala la atribución del secretario general de
Acuerdos de la Sala Superior para llevar el registro de las sentencias relativas a la no aplicación de leyes electorales sobre la materia electoral.
•
204, fracción XI, establece la atribución del secretario general de
Acuerdos de la Sala Regional para llevar el registro de las sentencias relativas a la no aplicación de leyes electorales sobre la materia electoral y auxiliar al presidente de la Sala para hacerlo del conocimiento de la Sala Superior.
•
236, preceptúa que cuando en forma directa o al resolver en contradicción de criterios una Sala del Tribunal Electoral sustente una
tesis sobre la inconstitucionalidad de un acto o resolución o sobre
la interpretación de un precepto de la propia Constitución, y dicha
tesis pueda ser contradictoria con una sostenida por las Salas o el
Pleno de la Suprema Corte de Justicia, cualquiera de los ministros,
de las Salas o las partes, podrán denunciar la contradicción para
que el Pleno de la scjn, en un plazo no mayor a 10 días, decida en
definitiva cuál es la tesis que debe prevalecer.
Es así como, a partir del reconocimiento expreso de la facultad de no
aplicación de leyes electorales contrarias a la Carta Magna, el Tribunal
Electoral retomó su labor garante de la regularidad constitucional y legal
en materia electoral, por lo que a continuación se enuncian los asuntos en
los que la Sala Superior del referido Órgano Jurisdiccional ha ejercido dicha atribución:
Terrazas Salgado/Sánchez Ávila
209
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
210
Núm.
1
2
Expediente
SUP-JRC-494/2007
y
SUP-JRC-496/2007
Acumulados
(80-91)
SUP-JRC-105/2008
y
SUP-JRC-107/2008
Acumulados
(60-79)
Fecha de
resolución
Motivos de inaplicación
19/12/2007
Se consideró que el artículo 288 del
Código Electoral del Estado de
Aguascalientes, en la parte que estimaba el escrito de protesta como un
requisito de procedencia o procedibilidad de la impugnación de la votación
recibida en casillas por las causas de
nulidad previstas en la ley, era inconstitucional, ya que transgredía lo regulado por el numeral 17 de la propia Ley
Suprema leído en el contexto de los artículos 41, 99 y 116 del mismo cuerpo constitucional, porque constituía
una limitación al ejercicio del derecho
fundamental de acceder a la administración de justicia impartida por los
tribunales electorales del Estado mexicano, es decir, un obstáculo a la tutela
judicial; en consecuencia, se decretó su
inaplicabilidad.
11/6/2008
Se estimó inconstitucional el artículo Segundo Transitorio del “Decreto
de reformas de diversas disposiciones del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal”, en la porción normativa
relativa a la determinación del procedimiento y el número de consejeros electorales en funciones en esa época, que
serían sujetos de la renovación escalonada, ya que contravenía lo dispuesto
por los artículos 14, 16, 116, fracción IV,
inciso b, y 122, Apartado C, BASE PRIMERA, fracción IV, inciso f de la cpeum,
entrañando con ello la violación al principio de irretroactividad de las normas,
así como la transgresión a los principios
de certeza y legalidad, al tener efectos indeterminados por lo que hace a
los consejeros electorales suplentes;
en consecuencia, se determinó la inaplicabilidad del referido artículo Segundo
Transitorio.
Antecedentes, evolución y perspectivas de la facultad...
Continuación.
Núm.
3
4
Expediente
SUP-JDC-2766/2008
(30-46)
SUP-JRC-10/2009
(38-65)
Fecha de
resolución
Motivos de inaplicación
29/10/2008
Se sostuvo que el artículo 154, párrafo
octavo, de la Ley Electoral del Estado
de San Luis Potosí era inconstitucional,
toda vez que en esencia, prohibía las reuniones en lugares públicos, limitándolas
a que fueran de carácter privado y con
un máximo de 500 asistentes, lo que no
encontraba congruencia con lo dispuesto
en la parte conducente de los artículos 9°
y 35, fracción II de la cpeum, al restringir
en forma injustificada el derecho de reunión de los ciudadanos mexicanos en
materia política, mismo que está vinculado en forma indisoluble con la prerrogativa de ser votado; en consecuencia,
se determinó la inaplicabilidad del referido numeral 154, párrafo octavo.
8/4/2009
Se estableció la inconstitucionalidad del
artículo 90, párrafo 3, fracciones I, II,
III, inciso a, así como la fracción IV y
el párrafo 4 del Código Electoral y de
Participación Ciudadana de Jalisco,
ya que contenía un sistema normativo
incompatible con lo dispuesto en los artículos 41 y 116 constitucionales, en los
que se regula un límite global al financiamiento privado de los partidos políticos
de 10%, y en el referido Código local se
establecían límites diferenciados de financiamiento por concepto de aportaciones anuales en dinero y en especie,
proveniente de afiliados y simpatizantes,
del equivalente de hasta 10% del monto
establecido como tope de gastos para la
campaña de gobernador del estado de
la elección inmediata anterior y 10% adicional para el resto de las modalidades
de financiamiento privado que podían
obtener los partidos políticos; en consecuencia, se determinó la inaplicabilidad
del mencionado artículo 90 en las porciones normativas en comento.
Terrazas Salgado/Sánchez Ávila
211
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
212
Continuación.
Núm.
5
6
Expediente
SUP-JRC-27/2009
(43-59)
SUP-JDC-31/2009
a
SUP-JDC-37/2009
Acumulados
(47-93)
Fecha de
resolución
Motivos de inaplicación
20/5/2009
Se fijó la inconstitucionalidad del artículo 274, fracción II, último párrafo del
Código Electoral del Estado de Colima, ya que en esta norma se disponía
que la boleta que contuviera el señalamiento o cruce de dos o más círculos
o cuadros con emblemas de diferentes
partidos políticos en candidatura común, para los efectos de su contabilización, sería a favor del partido político
de mayor fuerza electoral, lo cual generaba imposibilidad material de conocer al partido político a favor del cual se
emitió el voto efectivamente, situación
que resultaba contraria a los principios
de certeza y legalidad, previstos en los
numerales 41 y 116, inciso b, fracción IV
de la Carta Magna, por cuanto hace a
los resultados electorales, al traducirse
en la fidelidad o identidad de la expresión popular manifestada en las urnas a
través del sufragio; en consecuencia, se
declaró su inaplicabilidad.
8/4/2009
Se sostuvo la inconstitucionalidad del
artículo Cuarto Transitorio del decreto 149 emitido por la LX Legislatura
del Congreso del Estado de Aguascalientes, porque en su diseño permitía
la aplicación retroactiva para establecer una nueva integración del Consejo
General del Instituto Estatal Electoral,
cuestión que transgredía lo previsto por
el artículo 14, párrafo segundo, constitucional; en consecuencia, se determinó la inaplicabilidad del referido
artículo Cuarto Transitorio, para el efecto
de que los actores en el caso concreto
concluyeran el plazo constitucional y legal para el cual habían sido designados,
esto es, como consejeros ciudadanos
del Consejo General del Instituto Electoral del Estado de Aguascalientes, en los
términos y condiciones en que había sido realizada dicha designación.
Antecedentes, evolución y perspectivas de la facultad...
Continuación.
Núm.
7
8
Expediente
SUP-JRC-10/2010
(39-64)
SUP-AG-26/2010
(24-52)
Fecha de
resolución
Motivos de inaplicación
5/3/2010
Se estimó que la norma que derivaba
de la interpretación de los artículos 60
y 62 de la Ley Orgánica del Instituto
Estatal de Quintana Roo, la cual establecía que tratándose de consejos distritales el requisito de residencia debía
referirse al distrito y que tratándose de
consejos, la residencia sería en el municipio, resultaba inconstitucional, a la luz
de lo establecido por los numerales 1 y
35 de la cpeum y de los tratados internacionales, en relación con el contenido y
alcance del derecho fundamental de acceder a las funciones públicas y, en especial, con lo dispuesto en los artículos
1, 2, 23 y 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, ya que la
restricción de derechos que prevía era
desproporcional e injustificada, al traer
como consecuencia que al interior de
los municipios conformados por varios
distritos del estado de Quintana Roo,
los integrantes del órgano encargado
de preparar y vigilar las elecciones municipales, así como su calificación, solamente podían pertenecer a una parte de
dicho municipio, sin que el resto de los
ciudadanos del mismo tuvieran la oportunidad de acceder a ese cargo, por la
simple circunstancia de habitar en un
distrito electoral distinto al de más bajo
número; en consecuencia, se declaró la
inaplicabilidad de la referida norma derivada de la interpretación de los artículos
60 y 62 en comento.
9/6/2010
Se consideró que el artículo 146 de la
Ley Electoral de Quintana Roo era inconstitucional al prohibir la realización
de las encuestas o sondeos de opinión en
la etapa previa al inicio de las campañas (precampañas) y durante cuatro
horas después del cierre oficial de las
Terrazas Salgado/Sánchez Ávila
213
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
214
Continuación.
Núm.
Expediente
Fecha de
resolución
Motivos de inaplicación
casillas de la jornada electoral, porque
restringía sin justificación válida, los derechos de libertad de expresión y de
información de las personas físicas o
morales que realizan encuestas con la
finalidad de informar al electorado sobre las preferencias electorales durante
todas la etapas de preparación de la
elección, así como en la relativa a los resultados; por tal motivo, fue determinada
la inaplicabilidad de dicho precepto.
9
SUP-JDC-94/2010
(35-43)
10
SUP-JRC-112/2010
(90-116)
1/6/2010
Se fijó la inconstitucionalidad del artículo 276, párrafo quinto, de la Ley
Electoral de Quintana Roo, el cual establecía que la denuncia para investigar
la ilegal promoción de la imagen, únicamente podía ser presentada por los
representantes de los partidos políticos
ante el instituto en cualquier tiempo, ya
que imponía límites y restricciones que
pugnaban con el principio de legalidad
contenido en el artículo 16 de la cpeum,
y desarrollado en la materia electoral
en los numerales 41 y 116 de la propia
Ley Suprema. Lo anterior, porque en la
Constitución no existe disposición expresa ni implícita, así como principio
alguno que limite u otorgue facultades
exclusivas a determinado ente para la
presentación de denuncias de hechos
probablemente ilícitos; por el contrario,
el modelo legal desarrollado otorga a
cualquier ciudadano la facultad de presentar denuncias; en consecuencia, se
determinó la inaplicabilidad del mencionado artículo 276, párrafo quinto.
1/9/2010
Se determinó que el artículo 265, párrafo segundo, del Código Electoral del Distrito Federal, que prohibía
a los partidos políticos, coaliciones y Antecedentes, evolución y perspectivas de la facultad...
Continuación.
Núm.
Expediente
Fecha de
resolución
Motivos de inaplicación
candidatos usar en beneficio propio
programas de gobierno u obras públicas, era inconstitucional porque contravenía lo dispuesto en los artículos
6 y 41 de la cpeum, ya que limitaba la
garantía de libertad de expresión dentro del debate político de los partidos;
por tanto, se declaró la inaplicación de
la norma contenida en el citado párrafo segundo del artículo 265.
Principales criterios sostenidos por la Sala Superior
en los recursos de reconsideración, interpuestos
en los casos de inaplicación de normas electorales
Por otra parte, cabe señalar que en un principio existió unanimidad entre
los magistrados de la Sala Superior del tepjf por aplicar literalmente lo dispuesto en los artículos 61, párrafo 1, inciso b, y 62, párrafo 1, inciso a, fracción IV de la lgsmime; esto es, que el recurso de reconsideración contra las
sentencias de fondo dictadas por las Salas Regionales, única y exclusivamente debe proceder cuando hubieran resuelto la no aplicación de alguna
ley en materia electoral por estimarla contraria a la cpeum, ya que en el caso en que hubiera determinado su aplicación porque, en su concepto, no
contraviene la Ley Suprema, dicho recurso tiene que ser desechado.
El criterio anterior fue sostenido por vez primera en la resolución del 27
de agosto de 2008 por la Sala Superior en el expediente SUP-REC-1/2008,
que fue integrado con motivo de la demanda de recurso de reconsideración interpuesta por la Coalición “Juntos por el bien de todos”, contra la
sentencia emitida por la Sala Regional correspondiente a la Primera Circunscripción Plurinominal en el juicio de revisión constitucional electoral
SG-JRC-4/2008 y sus acumulados SG-JRC-5/2008 y SG-JRC-8/2008 (6370). Así, en dicha resolución se sostuvo que:
Terrazas Salgado/Sánchez Ávila
215
216
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
…
De lo referido, es evidente que la responsable nunca estimó que los
preceptos en cuestión resultaran contraventores de la Constitución,
puesto que, lo que razonó fue que la legislatura del estado no se encontraba obligada a fijar como límite de ella el porcentaje que prevenía la propia norma suprema sino, únicamente, vigilar que no se
contraviniera los fines y objetivos del principio de representación
proporcional.
En mérito de lo anterior, la coalición actora a través del presente medio de impugnación demanda que en base a una interpretación sistemática del artículo 61 de la Ley General de Medios
de Impugnación en Materia Electoral, se establezca la procedencia del presente recurso de reconsideración y, por tanto, se
revise el pronunciamiento efectuado por la Sala Regional, en lo
que hace a la inaplicación que le fue solicitada, bajo la premisa de que la intención del constituyente fue que, cuando alguna
Sala se pronunciara en cualquier sentido sobre la inaplicación
de un artículo de alguna norma, este Órgano Superior en materia electoral debía entrar al análisis de disenso formulado, para
en su carácter de tribunal constitucional verificara la constitucionalidad de lo resuelto.
En concepto de esta Sala Superior, la interpretación que se propone no resulta posible, situación que conduce indefectiblemente al desechamiento de la demanda, puesto que, de la mera interpretación gramatical de los artículos 61, párrafo 1, inciso
b) y 62, párrafo 1, inciso a), fracción IV, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, conduce a establecer que la procedencia del recurso de reconsidera-
Antecedentes, evolución y perspectivas de la facultad...
ción en contra de resoluciones de fondo dictadas por una Sala
Regional en las que se alegue la inconstitucionalidad de algún
precepto, sólo es recurrible cuando haya un acto positivo de
inaplicación de alguna norma contraria a la Constitución. Esto, ya que si el legislador permanente hubiese querido ampliar
la tutela sobre actos de índole negativo, así lo habría hecho, y
haber dispuesto por ejemplo, que el recurso en comento resultaba procedente para combatir cualquier determinación relacionada con la conformidad de una ley electoral a la Carta Magna. Sin embargo, fue evidente su deseo de dotar de un mayor
alcance y significado a aquellos actos en los que exclusivamente se decretara la inaplicación de una ley y, que por tanto, dada
su trascendencia pudieran ser recurribles a través de un recurso
excepcional, selectivo y de estricto derecho como lo es el recurso de reconsideración.
En tal tesitura, al no advertirse que con interpretación literal del precepto en comento, se transgreda alguna norma o
principio jurídico que conforma el sistema, es innecesario
rechazarla y acudir a algún otro método de interpretación,
por lo cual, esa es la lectura que debe dársele.
De esta forma, al no satisfacer el recurso de mérito el presupuesto
de procedibilidad consistente en que la Sala Regional haya resuelto
la no aplicación de alguna ley en materia electoral, con fundamento en los artículos 9, párrafo 3, y 68 de la Ley General del Sistema
de Medios de Impugnación en Materia Electoral, lo conducente es
desechar de plano el presente recurso.
… (SUP-REC-1/2008, 9-11).†
†
Énfasis añadido.
Terrazas Salgado/Sánchez Ávila
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218
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
Con posterioridad, la Sala Superior, en las resoluciones emitidas en
los expedientes SUP-REC-16/2009 (8-11), SUP-REC-17/2009 (6-23) y
SUP-REC-18/2009 (9-28), al ocuparse de los requisitos de procedencia
del recurso de reconsideración, sostuvo que tal medio de impugnación
era procedente si en la respectiva sentencia emitida por una Sala Regional se inaplicaba, ya fuera de manera expresa o implícita, una ley electoral por considerarla contraria a la Constitución federal. Así, argumentó
lo siguiente:
…
d) Procedencia. En términos de lo dispuesto por el artículo 61, párrafo 1, incisos a) y b), de la Ley General del Sistema de Medios de
Impugnación en Materia Electoral, el recurso de reconsideración resulta procedente para controvertir las resoluciones de fondo dictadas por las Salas Regionales de este Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación, cuando resuelvan: a) Los juicios de inconformidad que se hayan promovido en contra de los resultados de las
elecciones de diputados y senadores y b) Los demás medios de impugnación de la competencia de las salas regionales cuando hayan
determinado la no aplicación de una ley electoral por considerarla contraria a la Constitución.
Para efectos de determinar la procedibilidad del asunto que nos
ocupa, resulta indispensable definir en un primer momento, los
alcances de la frase no aplicación de una ley electoral, en el
contexto que se inserta en el dispositivo que se ha hecho referencia y posteriormente, analizar el significado del enunciado “por
considerarla contraria a la Constitución”, para definir en su integridad el sentido de la norma en comento.
Antecedentes, evolución y perspectivas de la facultad...
En ese contexto, en el lenguaje común, la no aplicación se identifica
como un sinónimo de desaplicar, inobservar, dejar de atender, dejar
de tomar en consideración, algún aspecto que resulte relevante para el contexto en que se inserta.
En ese orden de ideas, tomando como base la sinonimia entre los
conceptos no aplicación y desaplicar apuntada, al acudir al significado de este último según el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, se obtiene lo siguiente:
Desaplicar. Quitar o hacer perder la aplicación.
Esto es, la desaplicación de algo, implica hacerle perder sus efectos
cualesquiera que ellos fueran.
Precisado lo anterior y retomando el análisis del precepto que se anticipó, es dable concluir que la desaplicación de una determinada disposición jurídica por las Salas del Tribunal Electoral, puede
ocurrir de una manera expresa o implícita.
En cuanto al primer aspecto, la desaplicación de una norma
se da sin lugar a dudas, precisando el precepto cuyos efectos no se observarán en el caso particular y delimitando de
manera clara los alcances de la citada desaplicación.
Tal mecanismo es seguido por esta Sala Superior, al resolver, entre otros, los juicios identificados con las claves SUPJRC-494/2007 y SUP-JRC-496/2007, SUP-JRC-105/2007
y
SUP-JRC-107/2008,
SUP-JDC-2766/2008,
y
SUP-
JDC-31/2009 a SUP-JDC-37/2009.
Terrazas Salgado/Sánchez Ávila
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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
La desaplicación implícita, en cambio, ocurre cuando sin
establecer que se desaplica un precepto, en los hechos,
como consecuencia directa de las consideraciones que
sustentan la decisión, se deja de observar el mismo, lo
que conduce a que materialmente se le sustraiga del orden
jurídico vigente o se le prive de efectos para dar solución a
un caso concreto controvertido.
En otras palabras, cuando la solución dada por la Sala Regional no se entienda sin la privación de efectos de una determinada
disposición jurídica, aunque expresamente no se precise ello,
se debe concluir que se está en presencia de un acto de desaplicación material o implícita.
En ese contexto, la desaplicación de una disposición jurídica en una sentencia dictada por una Sala Regional, se
vincula de manera necesaria e indisoluble con la materia
de fondo de la controversia planteada, por lo que en todo caso, resulta preciso efectuar un análisis minucioso
y detallado de cada caso para determinar si en la sentencia
controvertida no se presenta algún supuesto como el precisado anteriormente.
Es decir, el análisis del requisito en estudio no se debe
quedar en un mero análisis formal de la resolución en
búsqueda de una desaplicación expresa, sino que se debe verificar que, en los hechos, no se prive de efectos,
implícitamente, a alguna de las disposiciones que deben
regir el caso concreto.
Antecedentes, evolución y perspectivas de la facultad...
En resumen, la expresión “no aplicación” inserta en el precepto
en análisis, se debe entender en los dos ámbitos precisados.
… (SUP-REC-16/2009, 8-11).†
Los recursos de reconsideración en comento dieron lugar al criterio jurisprudencial siguiente:
RECURSO DE RECONSIDERACIÓN. PROCEDE SI EN LA SENTENCIA LA SALA REGIONAL INAPLICA, EXPRESA O IMPLÍCITAMENTE, UNA LEY ELECTORAL POR CONSIDERARLA
INCONSTITUCIONAL.—De la interpretación sistemática y funcional de los artículos 41, párrafo segundo, base VI, 99 y 116, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; relacionados con los numerales 3, párrafo 1, inciso a), 9, párrafo 1, inciso e),
y 61, párrafo 1, inciso b), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, se desprende que el recurso de reconsideración es procedente para controvertir las sentencias dictadas por las Salas Regionales del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, cuando hayan determinado, expresa o implícitamente, la no aplicación de una ley electoral, por considerarla
contraria a la Constitución, sea porque se oponga directamente a
una disposición de la Ley Suprema o porque vulnere algún principio
constitucional en materia electoral. La inaplicación implícita de una
norma debe entenderse actualizada cuando del contexto de la sentencia se advierta que se privó de efectos jurídicos a un precepto legal, aun cuando no se hubiere precisado la determinación de inaplicarlo (Jurisprudencia 32/2009).
†
Énfasis añadido.
Terrazas Salgado/Sánchez Ávila
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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
Por otra parte, cabe mencionar que en los recursos de reconsideración
SUP-REC-21/2009 (19-29) y SUP-REC-7/2010 (12-21), la Sala Superior abrió
la posibilidad para que dicho medio de impugnación fuera procedente en los
casos en que del estudio proyectivo del medio de impugnación primigenio, se advirtiera que en el mismo se planteó una cuestión de no aplicación
de normas secundarias por considerarse contrarias a la Constitución, y tal
aspecto no se hubiera abordado por la Sala Regional responsable por virtud
de un indebido desechamiento o una omisión en el estudio de fondo.
Así, en dichas resoluciones se planteó, como una probable hipótesis
de procedencia, que en tal supuesto de omisión de análisis de agravios
tendentes a impugnar la constitucionalidad de una norma secundaria, con
base en un estudio proyectivo, cabría prever una tercera posibilidad,
atendiendo a la interpretación funcional y sistemática del artículo 61,
párrafo 1, inciso b de la
lgsmime,
para aquellos supuestos en que des-
de la demanda o recurso presentado ante la Sala Regional como instancia
jurisdiccional anterior a la que debe decidir en el recurso de reconsideración,
en forma expresa se hubieran hecho valer agravios en los que se cuestionara la constitucionalidad de una disposición jurídica secundaria y se solicitara su no aplicación y tales cuestiones no se hubieran analizado, ya fuera
porque la responsable hubiera considerado que el medio de impugnación
electoral era improcedente y debía desecharse, o en la medida de que habiendo entrado al fondo del asunto omitiera pronunciarse respecto de los
planteamientos de inconstitucionalidad que se hubieren hecho valer.
La hipótesis anterior se planteó así, previendo que en esos casos en
que no se estudian las cuestiones de constitucionalidad hechas valer por
parte de las Salas Regionales, a quienes corresponde conocer de origen
respecto de las mismas dada su competencia, entonces se justificaría que
la Sala Superior las abordara con la finalidad de garantizar el cabal acceso a la justicia electoral.
Cabe señalar que otros asuntos en los que se ha desechado la demanda de recurso de reconsideración, porque las Salas Regionales no
habían determinado la inaplicación de norma alguna, aun cuando el pro-
Antecedentes, evolución y perspectivas de la facultad...
movente del respectivo medio de impugnación hizo valer conceptos de
agravio en ese sentido, los cuales fueron desestimados por la respectiva Sala Regional, aparte del ya referido SUP-REC-1/2008, son los siguientes: SUP-REC-76/2009 y sus acumulados SUP-REC-77/2009,
SUP-REC-78/2009 y SUP-REC-79/2009 (14-44); SUP-REC-88/2009
(31-5); SUP-REC-89/2009 (10-20); SUP-REC-96/2009 y su acumulado
SUP-REC-98/2009 (7-15); SUP-REC-102/2009 (6-13); sup-rec-5/2010 y
su acumulado SUP-REC-6/2010 (9-26); SUP-REC-12/2010 (7-38), así como SUP-REC-13/2010.
Es importante destacar que en la sesión pública celebrada por la Sala
Superior el 22 de septiembre de 2010, al resolver el recurso de reconsideración SUP-REC-13/2010, promovido por Alma Hilda Medina Macías, contra la sentencia de 2 de septiembre de 2010, emitida por la Sala Regional del
tepjf, correspondiente a la Segunda Circunscripción Plurinominal, con sede en
Monterrey, Nuevo León, al resolver el expediente SM-JDC-259/2010, los magistrados Constancio Carrasco Daza y Flavio Galván Rivera se apartaron del
criterio que venían sosteniendo, en el sentido de desechar dicho medio de impugnación, toda vez que el referido Órgano Jurisdiccional regional había desestimado los agravios de inconstitucionalidad aducidos por la impetrante.
En efecto, el referido recurso de reconsideración fue resuelto por la mayoría de los magistrados de la Sala Superior en el sentido de desecharlo, tal y como lo viene efectuando desde 2008, argumentando, entre otras
cosas, lo siguiente:
De acuerdo con lo transcrito es evidente que, como se indicó anteriormente, la Sala Regional realizó un análisis minucioso de los
conceptos de agravio expuestos por la actora en torno a la inconstitucionalidad de los artículos 277 y 278 del Código Electoral de
Aguascalientes, desestimándolos y arribando a la conclusión contraria, esto es, de considerar que tales dispositivos, son conformes
con el orden constitucional relativo a la representación proporcio-
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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
nal en las entidades federativas, en las cuales no necesariamente
tenía que seguirse el tope de sobrerrepresentación que el artículo
54, fracción V Constitucional establecía para el caso del Congreso de la Unión.
Así las cosas, la Sala Regional del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, correspondiente a la Segunda Circunscripción Plurinominal, con sede en Monterrey Nuevo León, confirmó el
acuerdo dictado por el Consejo General del Instituto Electoral de
Aguascalientes, por el que realizó la asignación de diputados de representación proporcional para el congreso de esa localidad; por lo
que se evidencia que aludida la Sala Regional, no declaró la inaplicación expresa o implícita de disposición electoral alguna, lo cual
hace inviable el recurso que se intenta ante esta Sala Superior, en
términos de lo dispuesto en los artículos 61, fracción II, inciso b) y
62, fracción I, inciso a), párrafo IV de la Ley General del Sistema de
Medios de Impugnación en Materia Electoral.
…
De ahí que para la procedencia del recurso de reconsideración, al
ser un medio de impugnación extraordinario y de estricto derecho, en la hipótesis que interesa, no basta aducir la falta o indebida
aplicación de algún precepto electoral, sino que es indispensable
la existencia de una declaración expresa o implícita por parte
de la Sala Regional, o la omisión en el análisis de las cuestiones de constitucionalidad planteadas a una Sala Regional, en el
sentido señalado, lo que en la especie no sucede.
…
Antecedentes, evolución y perspectivas de la facultad...
En consecuencia, al no encontrarse colmado el presupuesto citado,
con fundamento en los artículos 9, párrafo 3, y 68 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, y al
resultar evidente que la sentencia impugnada tampoco fue emitida
en un juicio de inconformidad, lo conducente es desechar de plano
el presente recurso.
… (SUP-REC-13/2010, 33 y 34; 44 y 45).†
Sin embargo, los magistrados Constancio Carrasco Daza y Flavio Galván Rivera emitieron sus votos al considerar que no debía desecharse el citado recurso. Así, Carrasco Daza señaló en su respectivo voto, entre otras
cosas, que la conclusión sobre la aplicación o inaplicación no es esencial para definir la procedencia del recurso de reconsideración, sino que lo
trascendente para ese efecto es que la Sala Regional se haya pronunciado
sobre la constitucionalidad de leyes, que amerita la intervención por parte
de la Sala Superior en segunda instancia, lo cual se justifica en razón de
que las partes pueden controvertir la sentencia de la Sala Regional que en
su concepto les genera agravio, cuando el pronunciamiento en materia de
constitucionalidad lo estiman contrario a su pretensión, ya que sostener un
criterio contrario, esto es, que el recurso procede solamente cuando se determine la inaplicación del precepto o preceptos cuestionados, dejaría a una
de las partes, en este caso al actor, en un estado de indefensión respecto de
un tema superior, como es la constitucionalidad, al no existir un medio
de impugnación por el cual pueda controvertir la sentencia de la Sala responsable, si se toma como punto de partida lo previsto en el artículo 17 de
la cpeum, que consagra el derecho a la tutela judicial efectiva.
Por su parte, Flavio Galván, en su voto, refiere que ante nuevas reflexiones de la interpretación teleológica y funcional del artículo 61, párrafo 1, in-
†
Énfasis añadido.
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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
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ciso b de la lgsmime, el recurso de reconsideración debe proceder siempre
que la Sala Regional se pronuncie sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma jurídica, con independencia de que se determine o no su aplicación al caso concreto controvertido, habida cuenta de
que el análisis comparativo de una norma jurídica con la Constitución federal es de tal trascendencia que, con independencia de que alguna Sala
Regional resuelva sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad correspondiente, es conforme a derecho concluir que la sentencia de primera instancia debe ser sometida a revisión en segunda instancia por la Sala
Superior, a fin de dar certeza a los justiciables sobre los parámetros en los
que se sustentan los criterios de constitucionalidad de las leyes electorales. Además, conforme a este criterio se garantizaría en forma eficaz el acceso a la impartición de justicia en todas sus instancias, en términos de lo
previsto en el artículo 17 de la cpeum.
En relación con lo expuesto en este apartado, es posible concluir que
la Sala Superior del tepjf, en relación con la desaplicación de las normas
electorales, ha planteado tres cuestiones relevantes:
1. La desaplicación de una norma electoral por considerarla contraria a la Ley Suprema, determinada por una Sala Regional, puede
ser expresa o implícita.
La desaplicación expresa se da cuando se precisa el precepto
cuyos efectos no se observarán en el caso particular y delimitando
de forma clara los alcances de dicha desaplicación.
Con relación a la desaplicación implícita, la Sala Superior ha determinado que es aquélla en la que, sin establecer que se desaplica un precepto en los hechos, como consecuencia directa de las
consideraciones que sustentan la decisión, éste se deja de observar, lo que lleva a que materialmente se le expulse del orden jurídico vigente o se le prive de efectos para dar solución a un caso
concreto controvertido.
Antecedentes, evolución y perspectivas de la facultad...
2. El denominado “estudio proyectivo del medio de impugnación
primigenio” es cuando en el mismo se hubiera planteado una
cuestión de inaplicación de normas electorales secundarias por
estimarse contraria a la Constitución federal, y la respectiva Sala Regional no hubiera abordado tal planteamiento, ya sea por un
indebido desechamiento, o bien, por una omisión en el respectivo estudio de fondo.
3. La discusión sobre la procedencia del recurso de reconsideración, sólo en los casos en que la Sala Regional haya determinado
la inaplicación de una norma electoral, o bien, que también proceda cuando el impugnante hace valer tal inaplicación y la respectiva Sala Regional desestima dicho planteamiento.
Propuestas de reformas constitucional y legales,
formuladas por el tepjf a las Cámaras
del Congreso de la Unión
Finalmente, conviene hacer mención de que en el documento denominado “Análisis de temas para la Reforma Constitucional Electoral. Abril
de 2010. Documento técnico que entrega el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación a las Cámaras del Congreso de la Unión,
como insumo para la discusión de una reforma constitucional en materia electoral”, se plantean diversas modificaciones en relación con una
nueva distribución de competencias entre la
tepjf,
scjn
y la Sala Superior del
con el propósito que esta última cuente con la atribución nece-
saria para conocer y resolver sobre las acciones de inconstitucionalidad
que tengan por finalidad plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general electoral y la Carta Magna.
Lo anterior es así, ya que en el referido documento, específicamente en
la exposición de motivos del “Proyecto de reformas a los artículos 99 y
105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en
Terrazas Salgado/Sánchez Ávila
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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
relación con el control constitucional en materia electoral”, se sostiene, entre otras cuestiones, que:
…por virtud del Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación del trece de noviembre de dos mil siete, se reformó,
entre otros, el artículo 99 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el que se facultó a las Salas del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación para resolver
sobre la no aplicación de leyes en materia electoral contrarias a
la misma Carta Magna; determinaciones que, a diferencia de lo
que puede suceder en las acciones de inconstitucionalidad, se
limitan al caso concreto sobre el que verse el medio de impugnación y son informadas por la Sala Superior a la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Al limitarse tal control de la Constitución al caso concreto, los efectos de la sentencia son inter partes o particulares; no generales,
pues no se determina la invalidez total de la norma o, dicho de otro
modo, su expulsión del orden jurídico, sino que sólo se decreta su
inaplicación al caso particular.
De ahí que, cuando en ejercicio de esa atribución, alguna Sala del
Tribunal Electoral resuelve no aplicar una ley electoral a un caso específico, por estimarla contraria a la Norma Suprema, se despliega
un control de la misma Constitución.
En este sentido, al perfeccionar el Constituyente Permanente la facultad del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación para decidir la no aplicación de leyes electorales contrarias a la Carta Magna, evidentemente se elevó a dicho órgano especializado, al
rango de Tribunal Constitucional en materia electoral que inicialmente se asignó a la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Antecedentes, evolución y perspectivas de la facultad...
Lo anterior, así se desprende de la exposición de motivos de la iniciativa que culminó con la emisión del último Decreto en comento,
en la que se consignó:
…mientras que al Tribunal Electoral del Poder Judicial de
la Federación la Iniciativa propone perfeccionar su facultad para decidir la no aplicación de leyes electorales contrarias a la Constitución Federal, en armonía con la calidad
de Tribunal Constitucional que la propia Constitución reserva para la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
El Tribunal Electoral, como órgano especializado del Poder Judicial de la Federación, resuelve las controversias en materia
electoral, controlando la constitucionalidad de los actos y resoluciones de las autoridades electorales y órganos partidistas y,
además, cuenta con el mecanismo para inaplicar leyes electorales contrarias a la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, razón por la cual evidentemente goza de la categoría de Tribunal Constitucional.
En concordancia con lo expuesto, en la presente iniciativa se
propone dar un paso trascendental en la evolución de la justicia
constitucional electoral de nuestro país consistente en efectuar
una nueva distribución de competencias entre la Suprema Corte de Justicia de la Nación y la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, a efecto de que esta última cuente con la atribución necesaria para conocer y resolver
sobre las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter
general electoral y la Carta Magna. †
†
Énfasis añadido.
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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
Lo anterior, atendiendo a que se considera que dada la naturaleza del órgano especializado del Poder Judicial de la Federación en
materia electoral, debe encontrarse bajo la jurisdicción del Tribunal
Electoral, la integridad de la tutela del principio de supremacía constitucional en esa materia. De ese modo, la Suprema Corte de Justicia de la Nación seguirá conociendo de la totalidad de controversias
constitucionales y acciones de inconstitucionalidad, a excepción de
las relativas a la materia electoral.
Así, se consigue aprovechar a plenitud la experiencia y profesionalismo adquiridos por la Sala Superior del citado Tribunal Electoral, y se evita la posible contradicción de criterios suscitados entre la Suprema Corte de Justicia de la Nación y el Tribunal Electoral
del Poder Judicial de la Federación, al resolver, la primera, acciones de inconstitucionalidad respecto de leyes electorales y, el segundo, los medios de impugnación previstos en la Ley General del
Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, pues respecto de los tiempos y efectos de las resoluciones que emita cada
uno de estos órganos. Es por ello que el conocimiento de ambos tipos de medios de control constitucional, abstracto y concreto, debe recaer únicamente en el órgano especializado del Poder Judicial
de la Federación.
Por ello, se propone el presente proyecto de Decreto por el que
se reforman el párrafo segundo, de la base VI, del artículo 41;
los párrafos primero, sexto y séptimo del artículo 99; y, el párrafo primero, así como los párrafos primero y último de la fracción
II, del artículo 105; de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (Análisis de temas para la Reforma Constitucional
Electoral 2010, 15-7).
Antecedentes, evolución y perspectivas de la facultad...
Con base en lo ya argumentado, el tepjf propone las reformas constitucionales siguientes:
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS
MEXICANOS
PRIMERO.- Se reforman los párrafos primero, sexto y séptimo del
artículo 99; y, el párrafo primero, así como los párrafos primero y último de la fracción II, del artículo 105;
Artículo 99.- El Tribunal Electoral será, con excepción de lo dispuesto en la fracción II del artículo 105 de esta Constitución, la máxima
autoridad jurisdiccional en la materia y órgano especializado del Poder Judicial de la Federación.
Para el ejercicio de sus atribuciones, el Tribunal funcionará en forma
permanente con una Sala Superior y salas regionales; sus sesiones
de resolución serán públicas, en los términos que determine la ley.
Contará con el personal jurídico y administrativo necesario para su
adecuado funcionamiento.
La Sala Superior se integrará por siete Magistrados Electorales. El
Presidente del Tribunal será elegido por la Sala Superior, de entre
sus miembros, para ejercer el cargo por cuatro años.
Al Tribunal Electoral le corresponde resolver en forma definitiva e inatacable, en los términos de esta Constitución y según lo disponga la ley, sobre:
I. Las acciones de inconstitucionalidad en materia electoral, en
términos de lo dispuesto en el artículo 105, fracción II, de esta
Constitución;
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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
II. a X. ..
…
Sin perjuicio de lo dispuesto por el artículo 105, fracción II, de esta Constitución, las salas del Tribunal Electoral podrán resolver la
no aplicación de leyes sobre la materia electoral contrarias a la presente Constitución. Las resoluciones que se dicten en el ejercicio de
esta facultad se limitarán al caso concreto sobre el que verse el juicio. En tales casos la Sala Superior informará a la Suprema Corte de
Justicia de la Nación.
Cuando una sala del Tribunal Electoral sustente una tesis sobre la
inconstitucionalidad de algún acto o resolución o sobre la interpretación de un precepto de esta Constitución, y dicha tesis pueda ser
contradictoria con una sostenida por el pleno de la Suprema Corte de Justicia las salas o las partes, podrán denunciar la contradicción en los términos que señale la ley, para que el pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación decida en definitiva cuál tesis
debe prevalecer. Las resoluciones que se dicten en este supuesto
no afectarán los asuntos ya resueltos.
…
…
…
…
…
Artículo 105.- La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale este artículo y la ley reglamentaria,
de los asuntos siguientes:
Antecedentes, evolución y perspectivas de la facultad...
I. De las controversias constitucionales que…
a) a k) …
…
…
II. De las acciones de inconstitucionalidad que, a excepción de la
materia electoral que corresponderá resolver al Tribunal Electoral conforme al artículo 99 de esta Constitución, tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.
…
a) a g) …
…
…
Las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia sólo podrán declarar la invalidez de las normas impugnadas, siempre que fueren
aprobadas por una mayoría de cuando menos ocho votos. Las resoluciones de la Sala Superior del Tribunal Electoral, requerirán
para ese efecto, de una mayoría de cuando menos cinco votos.
III. …
…
… (Análisis de temas para la Reforma Constitucional Electoral 2010,
17-20).
Por otra parte, por lo que se refiere a las reformas legales en materia
electoral, el propio Tribunal Electoral, en el “Análisis de temas para la Reforma Electoral. Documento técnico que entrega el Tribunal Electoral del
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233
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
234
Poder Judicial de la Federación a las Cámaras del Congreso de la Unión,
como insumo para la discusión de la reforma electoral. Abril 2010”, en específico en el apartado de “PRESENTACIÓN”, por lo que hace al tema que
nos ocupa, sostiene lo siguiente:
Respecto del recurso de reconsideración, a efecto de fortalecer
al Tribunal Electoral y con el objetivo de proveer una administración de justicia más pronta y completa, se recoge una serie
de hipótesis que tienden a dar mayor certeza y seguridad jurídica en la revisión de las resoluciones dictadas por las Salas Regionales. Además, se abre la procedencia de este recurso para
que por su conducto puedan ser revisables todas las resoluciones dictadas por las Salas Regionales, en las que se formulen
planteamientos de cualquier tipo respecto a la aplicación o no
de leyes electorales o de participación ciudadana. Es decir, toda
sentencia que señale algún supuesto de inaplicación de leyes
electorales podrá ser revisada por la Sala Superior. En sentido
similar, se propone que el recurso de reconsideración sea procedente para combatir las resoluciones de las Salas Regionales que resulten determinantes para el resultado de las diversas elecciones que
correspondan a sus ámbitos de competencia (Análisis de temas para la Reforma Electoral 2010, 5).†
De esta manera, en cuanto a la
lgsmime,
en relación con el tema que
nos ocupa, se proponen las modificaciones siguientes:
Artículo 61
1. El recurso de reconsideración procederá para impugnar:
†
Énfasis añadido.
Antecedentes, evolución y perspectivas de la facultad...
a) Las sentencias de fondo de los juicios de inconformidad que se
hayan promovido en contra de los resultados de las elecciones de
diputados y senadores, así como las sentencias interlocutorias
dictadas en los incidentes sobre la pretensión de nuevo escrutinio y cómputo respecto de las mismas elecciones;
b) Las asignaciones por el principio de representación proporcional que respecto de dichas elecciones realice el Consejo
General del Instituto;
c) Las resoluciones de fondo dictadas por las Salas Regionales,
cuando de la demanda que dio origen a la resolución impugnada
se haya planteado la no aplicación al caso concreto de una ley
electoral, por considerarla contraria a la Constitución;
d) Las resoluciones de las Salas Regionales en que se hayan
pronunciado sobre la no aplicación de una ley, por ser contraria
a la Constitución, y
e) Las resoluciones de las Salas Regionales que violen el derecho de acceso a la justicia de los promoventes.
Artículo 62
1. Para el recurso de reconsideración son presupuestos los siguientes:
a) Que la sentencia de la Sala Regional del Tribunal:
I. Haya dejado de tomar en cuenta causales de nulidad previstas por
el Titulo Sexto de este Libro, que hubiesen sido invocadas y debidamente probadas en tiempo y forma, por las cuales se hubiere podido modificar el resultado de la elección;
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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
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II. Haya otorgado indebidamente la Constancia de Mayoría y Validez
o asignado la primera minoría a una fórmula de candidatos distinta
a la que originalmente se le otorgó o asignó;
III. Haya anulado indebidamente una elección;
IV. Haya resuelto el incidente sobre la pretensión de nuevo
escrutinio y cómputo respecto de las elecciones federales de
diputados y senadores en contravención de las reglas aplicables, y dicha violación no sea susceptible de ser corregida en la
sentencia de fondo;
V. Se haya pronunciado, en cualquier sentido, sobre la no aplicación de una ley en materia electoral por estimarla contraria
a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, o
bien, haya dejado de tomar en cuenta los planteamientos respectivos, o
VI. Haya violado de forma evidente, el derecho de acceso a la
justicia de los promoventes, causándoles una afectación sustantiva, susceptible de variar el sentido de la resolución.
b)… (Análisis de temas para la Reforma Electoral 2010, 30 y 31)†
Respecto a la lopjf, en el documento que se viene analizando se aduce que: “Otra modificación relevante consiste en delimitar con mayor claridad la distribución competencial de las Salas del Tribunal Electoral con
base en los nuevos supuestos que se han presentado como consecuencia de las reformas constitucional y legales de 2007 y 2008”.
†
Énfasis añadido.
Antecedentes, evolución y perspectivas de la facultad...
Artículo 189
La Sala Superior tendrá competencia para:
I. Conocer y resolver, en forma definitiva e inatacable, las controversias que se susciten por:
a)…
b) Los recursos de reconsideración, en los términos de lo establecido en la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos y la ley de la materia;
c)…
d) Los juicios de revisión constitucional electoral, en única instancia, por actos o resoluciones definitivos y firmes de las autoridades
competentes para organizar, calificar o resolver las impugnaciones
en los procesos electorales de las entidades federativas, que pudiesen ser violatorios de los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y determinantes para el desarrollo del proceso electoral respectivo o el resultado final de las
elecciones, en los casos y términos que establezca la ley de la
materia;
e) Los juicios para la protección de los derechos político-electorales
del ciudadano, en única instancia que se promuevan por violación a los derechos de ser votado en las elecciones populares, de
asociarse individual y libremente para tomar parte en forma pacífica en los asuntos políticos y de afiliarse libre e individualmente a los partidos políticos y agrupaciones políticas, así
como del derecho de integrar las autoridades electorales, y de
Terrazas Salgado/Sánchez Ávila
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238
participación ciudadana en las entidades federativas, en los casos y términos que establezca la ley de la materia;
f) Los conflictos o diferencias laborales entre el Tribunal Electoral y
sus servidores;
g) Los conflictos o diferencias laborales entre el Instituto Federal
Electoral y sus servidores adscritos a órganos centrales, y
h) Todos aquellos asuntos que no sean de la competencia expresa de las Salas Regionales.
II. … (Análisis de temas para la Reforma Electoral 2010, 51-53).†
Comentario final
A lo largo de más de 10 años, el tepjf, en su tarea de impartir justicia, se
ha caracterizado por el ejercicio de una función garantista en beneficio
de los derechos político-electorales de los ciudadanos y de los principios de
constitucionalidad y legalidad a los que deben sujetarse invariablemente
las autoridades electorales federales y locales, por lo que realizó su tarea
de garantizar la regularidad constitucional y legal electoral, interpretando las normas aplicables a través de los criterios gramatical, sistemático y funcional, e, inclusive, invocando los principios generales del derecho
en los casos de lagunas en la legislación.
Sin embargo, el Pleno de la
scjn,
al resolver la contradicción de Tesis
2/2000, suscitada entre el propio Pleno y la Sala Superior del
tepjf,
con-
sideró que esta última no tenía atribución para pronunciarse sobre la no
conformidad entre una ley electoral y la cpeum, ni siquiera para determinar
su inaplicación al caso concreto, mermando así sus facultades interpreta-
†
Énfasis añadido.
Antecedentes, evolución y perspectivas de la facultad...
239
tivas en detrimento de su potestad como máxima autoridad jurisdiccional
en materia electoral.
Por lo anterior, la referida determinación dio lugar a un muy grave
vacío jurídico respecto del control constitucional de los actos y resoluciones electorales que eran reclamados a través de los medios de impugnación de la competencia del Tribunal Electoral, precisamente por
estar fundados en normas secundarias que se consideraban contrarias
a la ley fundamental.
Sobre este tema fueron externadas diversas críticas y opiniones; empero, con las recientes reformas constitucionales de 2007, el
tepjf
fue
habilitado para cumplir a cabalidad con sus funciones de control constitucional, al conferírsele expresamente la facultad para resolver la inaplicación de leyes electorales que resulten contrarias a la cpeum, aun cuando
sólo tenga efectos precisos al caso particular.
De esta forma, el Constituyente Permanente ha ratificado su especialización en la materia y su naturaleza como tribunal de control constitucional pleno respecto de actos y resoluciones, pero de carácter difuso sobre
las leyes electorales; situación esta última que está dando lugar a una serie de condiciones, matices y particularidades muy interesantes, que por
fortuna van generando un ambiente cada vez más propicio para consolidar
un modelo definitivo de justicia constitucional electoral en nuestro país.
Terrazas Salgado/Sánchez Ávila
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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
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de México, así como el Partido Cardenista Coahuilense. Autoridad
Responsable: Pleno del H. Tribunal Superior de Justicia del Estado de Coahuila de Zaragoza. Disponible en http://200.23.107.66/
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Coahuila. Disponible en http://200.23.107.66/siscon/gateway.
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Partidos Acción Nacional, de la Revolución Democrática, del Trabajo y Verde Ecologista de México. Autoridad Responsable: Pleno del
Antecedentes, evolución y perspectivas de la facultad...
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Coahuila 99. Autoridad Responsable: Pleno del Tribunal Superior de
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Nacional y por el Partido Verde Ecologista de México. Autoridad
Responsable: Tribunal Electoral del Estado de México. Disponible
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––– SUP-JRC-163/99. Actor: Partido de la Revolución Democrática.
Autoridad Responsable: Cuarta Sala Regional del Tribunal Electoral del Estado de Guerrero. Disponible en http://200.23.107.66/
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––– SUP-JRC-164/99. Actor: Partido de la Revolución Democrática.
Autoridad Responsable: Cuarta Sala Regional del Tribunal Electoral del Estado de Guerrero. Disponible en http://200.23.107.66/
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noviembre de 2010).
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––– SUP-JRC-165/99. Actor: Partido de la Revolución Democrática.
Autoridad Responsable: Cuarta Sala Regional del Tribunal Electoral del Estado de Guerrero. Disponible en http://200.23.107.66/
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noviembre de 2010).
––– SUP-JRC-202/99. Actor: Partido de la Revolución Democrática.
Autoridad Responsable: Cuarta Sala Regional del Tribunal Electoral del Estado de Guerrero. Disponible en http://200.23.107.66/
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noviembre de 2010).
––– SUP-JRC-441/2001. Actor: Partido de la Revolución Democrática.
Autoridad Responsable: Tribunal Electoral de Tlaxcala. Disponible
en http://200.23.107.66/siscon/gateway.dll?f=templates&fn=default.
htm (consultada el 5 de noviembre de 2010).
––– SUP-JRC-120/99. Actor: Partido Revolucionario Institucional.
Autoridad Responsable: Sala Colegiada Auxiliar en Materia Electoral del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Coahuila de
Zaragoza. Disponible en http://200.23.107.66/siscon/gateway.
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2010).
––– SUP-JRC-063/2000. Actor: Partido Acción Nacional. Autoridad
Responsable: Primera Sala Unitaria del Tribunal Estatal Electoral de
Guanajuato. Disponible en http://200.23.107.66/siscon/gateway.
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2010).
––– SUP-JRC-357/2000. Actor: Democracia Social Partido Político Nacional. Autoridad Responsable: Primera Sala Unitaria
del Tribunal Electoral del Estado de Michoacán. Disponible en
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htm (consultada el 5 de noviembre de 2010).
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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
––– SUP-JRC-358/2000. Actor: Partido de la Sociedad Nacionalista.
Autoridad Responsable: Primera Sala Unitaria del Tribunal Electoral del Estado de Michoacán. Disponible en http://200.23.107.66/
siscon/gateway.dll?f=templates&fn=default.htm (consultada el 5 de
noviembre de 2010).
––– SUP-JRC-359/2000. Actor: Partido Alianza Social. Autoridad
Responsable: Primera Sala Unitaria del Tribunal Electoral del Estado de Michoacán. Disponible en http://200.23.107.66/siscon/
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Partido Nueva Alianza. Autoridad Responsable: Sala Regional
del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, correspondiente a la Primera Circunscripción Plurinominal, con sede en
Guadalajara, Jalisco. Disponible en http://200.23.107.66/siscon/
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Virginia Rodríguez Magaña. Autoridad Responsable: Sala Regional del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación correspondiente a la Tercera Circunscripción Plurinominal, con sede
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Terrazas Salgado, Rodolfo. 2006. Introducción al Estudio de la Justicia Constitucional Electoral en México, tomos I y II. México: Ángel
Editor.
Terrazas Salgado/Sánchez Ávila
251
252
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
Tesis S3ELJ 05/99. TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA
FEDERACIÓN. TIENE FACULTADES PARA DETERMINAR LA INAPLICABILIDAD DE LEYES SECUNDARIAS CUANDO ÉSTAS SE OPONGAN A DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES. http://10.10.15.15/
siscon/gateway.dll/nJurTes?f=templates&fn=default.htm (consultada el 5 de noviembre de 2010)
––– S3ELJ 6/99. Escrito de protesta, su exigibilidad como requisito de procedibilidad de los medios de impugnación en materia electoral, es violatorio del artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Suprema Corte de Justicia de la Nación. Poder
Judicial de la Federación. 2008. Jurisprudencia y Tesis Aisladas. Junio 1917-Diciembre 2008. CD-ROOM.
––– 32/2009. RECURSO DE RECONSIDERACIÓN. PROCEDE SI EN
LA SENTENCIA LA SALA REGIONAL INAPLICA, EXPRESA O IMPLÍCITAMENTE, UNA LEY ELECTORAL POR CONSIDERARLA INCONSTITUCIONAL. http://10.10.15.15/siscon/gateway.dll/
nJurTes?f=templates&fn=default.htm (consultada el 5 de noviembre de 2010)
––– P./J. 23/2002. TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE
LA FEDERACIÓN. CARECE DE COMPETENCIA PARA PRONUNCIARSE SOBRE INCONSTITUCIONALIDAD DE LEYES. Suprema
Corte de Justicia de la Nación. 2008. IUS. CD-ROM.
––– P./J. 24/2002. CONTRADICCIÓN DE TESIS. NO EXISTE VÁLIDAMENTE ENTRE UN CRITERIO SUSTENTADO POR EL TRIBUNAL
ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN Y LA
JURISPRUDENCIA DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE
LA NACIÓN, CUANDO SE TRATA DE LA CONSTITUCIONALIDAD
O INCONSTITUCIONALIDAD DE LEYES ELECTORALES. Suprema
Corte de Justicia de la Nación. 2008. IUS. CD-ROM.
Antecedentes, evolución y perspectivas de la facultad...
––– P./J. 25/2002 LEYES ELECTORALES. LA ÚNICA VÍA PARA IMPUGNARLAS ES LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. Suprema
Corte de Justicia de la Nación. 2008. IUS. CD-ROM.
––– P./J. 26/2002. TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE
LA FEDERACIÓN. SI RESUELVE RESPECTO DE LA INCONSTITUCIONALIDAD DE UNA NORMA ELECTORAL O SE APARTA DE UN
CRITERIO JURISPRUDENCIAL SUSTENTADO POR LA SUPREMA
CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN RESPECTO A LA INTERPRETACIÓN DE UN PRECEPTO CONSTITUCIONAL, INFRINGE, EN EL
PRIMER CASO, EL ARTÍCULO 105, FRACCIÓN II, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, Y EN EL SEGUNDO, EL ARTÍCULO 235 DE LA
LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. Suprema Corte de Justicia de la Nación. 2008. IUS. CD-ROM.
tepjf. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. 2002. Evo-
lución histórica de las instituciones de la Justicia Electoral en México. México: tepjf.
––– . 2008. Estudios sobre la Reforma Electoral 2007. Hacia un nuevo
modelo. México: tepjf.
Terrazas Salgado/Sánchez Ávila
253
257
Vigencia de la causal abstracta
de nulidad de elección en México
a través del nacimiento de la causal
de nulidad de elecciones por violación
a principios constitucionales.
Caso Yurécuaro, Michoacán
Abstract causal effect of the invalidity of election in Mexico
through the inception of invalid election cause of violation
of constitutional principles. Case Yurécuaro, Michoacán
Jorge Alberto Zamacona Madrigal*
Martha Margarita García Rodríguez**
Resumen
Las elecciones representan el método democrático para asignar a los representantes del pueblo a través del sufragio, el cual debe ser emitido con
total libertad, por lo que cuando éste se ve influido por algún elemento externo a su esencia, deja de tener efectos la voluntad del elector y, si esto
se da de manera generalizada, ocasiona irregularidades graves que ponen
en duda la certeza de la elección. Es menester señalar que lo antes dicho
se encuentra prescrito en la ley, pero de existir laguna legal al respecto,
ésta debe ser interpretada atendiendo a la esencia de nuestra Carta Magna, a través de los principios constitucionales, lo que encuentra sustento
jurídico en el principio de primacía, que enuncia que la Constitución es la
*
**
Magistrado del Tribunal Electoral del estado de Michoacán de Ocampo.
Secretaria proyectista adscrita a la ponencia del magistrado Jorge Alberto Zamacona Madrigal.
258
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
norma fundamental, lo que da como resultado un gobierno legítimo y democrático.
Palabras clave: principios constitucionales, Yurécuaro, nulidad de elección, separación Estado-iglesias.
Abstract
Elections are the democratic way to allocate the people’s representatives
through the vote, which must be given freely, so when it is influenced by
something external to its essence, it ceases to have effect will the vote and
if this occurs in a generalized, causing serious irregularities that call into
question the certainty of the election must be noted that as soon as this is
required by law, but legal loopholes exist in this regard, it should be interpreted response to the essence of our Constitution, through the “Constitutional Principles” which finds legal support in the “Principle of Primacy”,
which states that the Constitution is the fundamental, which results in a legitimate government and democratic.
Keywords: constitutional principles, Yurécuaro, election invalid, ChurchState separation.
Vigencia de la causal abstracta de nulidad de elección en México...
259
Habrá perfecta independencia entre los negocios
del Estado y negocios puramente eclesiásticos.
El gobierno se limitará a proteger con su autoridad
el culto público de la religión católica,
así como el de cualquier otra.
Benito Juárez
E
s dable dejar preceptuado en primer término que el presente ensayo consiste en la defensa de un punto de vista personal y subjetivo sobre la vigencia de la causal abstracta de nulidad, por medio
del surgimiento de la nulidad de elecciones por violación a los principios
constitucionales, tomando como pauta de ello la nulidad de elección del
ayuntamiento de Yurécuaro, Michoacán, decretada por el Tribunal Electoral del Estado de Michoacán el 8 de diciembre de 2007, y confirmada por
la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
(tepjf), en sesión pública el 23 de diciembre de 2007; por tanto, el presente trabajo se realizó a manera de documental: de forma libre, asistemática
y con un ánimo crítico, es decir, el objetivo es que el lector realice sus propias reflexiones acerca del tema en cuestión.
Nulidad de elección
En primer lugar, es factible argüir que la democracia, en términos generales, puede ser entendida como un proceso de organización social caracterizado por los principios de libertad, igualdad y justicia en el acceso y la
elección de los satisfactores que requieren los miembros de ese grupo social (Castellanos 2005, 17).
La democracia es una forma de gobierno, sinónimo de soberanía
popular, lo que significa, en pocas palabras, que ningún poder o autoridad puede estar por encima de las decisiones del pueblo, el cual, desde
una perspectiva lógica, puede ser entendido como el conjunto de ciudadanos libres e iguales que, conscientes de su libertad, tienen la facultad
Zamacona Madrigal/García Rodríguez
260
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
de elegir a sus representantes por medio de un instrumento denominado sufragio, que representa un derecho y una obligación de los ciudadanos mexicanos para participar en la toma de decisiones que atañen a la
colectividad, particularmente para elegir a los integrantes de la Cámara
de Diputados, la Cámara de Senadores y al presidente de la República,
en el ámbito federal, así como a los representantes de elección popular en
las entidades federativas del país.
El voto es el instrumento mediante el cual cada ciudadano manifiesta sus preferencias políticas, y así coadyuva para decidir en forma colectiva el destino común. En virtud de lo cual resulta pertinente señalar sus
características:
a) Universal.
b) Libre.
c) Secreto.
d) Directo.
e) Personal e intransferible.
Todo esto da como resultado que los electores cuenten con la facultad
de hacer sentir su poder en la vida política y las decisiones gubernamentales del país a través de la designación de sus representantes.
Pese a ello, en muchas ocasiones la emisión de ese sufragio se ve menoscabado por cuestiones imputables a los candidatos a un cargo de elección popular, al realizar actos o conductas prohibidas por la normatividad
electoral, que pueden tener distintas consecuencias: la nulidad de un voto,
la nulidad de una casilla o, por qué no, la nulidad de una elección.
Con el objetivo de abordar el tema en cuestión, se considera pertinente en este momento dejar conceptualizado lo que se entiende por algunas
de las palabras clave que integran el tema de estudio:
Nulo: “Lo que no tiene valor ni fuerza para obligar o surtir efecto, por
carecer de las solemnidades que se requieren en la substancia o en el modo” (Lozano 1992, 920).
Vigencia de la causal abstracta de nulidad de elección en México...
261
Nulidad: “Se entiende por nulo el acto que, por carecer de eficacia, no produce los efectos que le son propios porque el derecho se los niega. La nulidad…
deviene de la falta de condiciones necesarias y relativas, ya sea de cualidades
personales de las partes que intervienen o de la esencia del acto mismo” (Diccionario de Derecho Electoral 2003, 875).
Elección: Genéricamente se señala que el concepto de elección en un
sentido neutro ─es decir, sin señalar fundamentos y particularidades de
los sistemas electorales─ se refiere a “una técnica de designación de representantes”, y por el contrario, el concepto ontológico “se basa en vincular el acto de elegir con la existencia real de la posibilidad que el elector tiene
de optar libremente entre ofertas políticas diferentes, y con la vigencia efectiva de normas jurídicas que garanticen el derecho electoral y las libertades y
derechos políticos” (tepjf 2003, 452).
Al reunir las últimas dos palabras citadas podríamos argüir que la nulidad de elección puede ser conceptualizada como la consecuencia jurídica de un actuar contrario a derecho, o bien, del incumplimiento de una
obligación previamente establecida, mediante la cual se afecta de manera determinante el principio del sufragio libre del ciudadano, que tiene como finalidad reparar el daño causado a la sociedad y garantizar así que la
elección se ajuste a los principios de igualdad, libertad y pluralismo que rigen los procesos electorales.
En ese orden de ideas, debe señalarse que para la procedencia de la
nulidad de una elección, según el criterio sostenido por la Sala Superior
del tepjf, es necesario que se demuestre la realización cabal del supuesto
jurídico que comprende los siguientes cinco elementos esenciales:
a) Que existan irregularidades graves.
b) Que las irregularidades sean plenamente acreditadas.
c) Que las irregularidades no sean reparables durante
la jornada electoral.
Zamacona Madrigal/García Rodríguez
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
262
d) Que las irregularidades, en forma evidente, pongan en duda
la certeza de la votación.
e) Que las irregularidades sean determinantes para el resultado
de la elección.1
Esta sanción jurídica tiene como objetivo primordial asegurar la vigencia
de los principios y valores democráticos, los cuales exigen que sólo los votos válidamente emitidos, mediante el ejercicio de ese derecho de manera
libre, secreta y directa por los ciudadanos, sean susceptibles de generar los
órganos públicos representativos, y en consecuencia se evite que la causal
eficiente (o factor determinante) de que éstos hubiesen obtenido el triunfo
derivara de votos ilegítimos o votaciones irregulares.
Principios rectores del proceso electoral
Con el objetivo de abordar posteriormente el tema central, es de cabal importancia dejar preceptuado qué son los principios rectores del proceso
electoral; por ello en primer término, debe decirse que un principio es:
La base, el fundamento o el origen del ser, de un ente o, en el caso
que nos ocupa, la base y fundamento de los valores políticos, democráticos, electorales, jurisdiccionales y judiciales. De aquí, que
podamos mencionar principios constitucionales, legales substantivos y adjetivos, todos ellos referentes a lo político, democrático y
electoral (Covarrubias 2003).
En ese orden de ideas, el término rector debe ser entendido como
“Que rige o gobierna, lo que conduce, dirige, orienta, determina y maneja” (Molina 1992, 451).
1
Este último elemento en mención resulta innecesario en diversas causales de nulidad de elección; ejemplo de ello es la ilegibilidad de un candidato, toda vez que la falta de requisitos
legales de un candidato para ocupar un cargo de elección popular, no es un factor determinante
para el resultado de la elección, ya que dicha irregularidad no puede bajo ninguna perspectiva
producir una alteración sustancial o decisiva en el desarrollo del proceso electoral.
Vigencia de la causal abstracta de nulidad de elección en México...
263
De esta manera, podríamos decir que al combinar los vocablos principios y rectores, tendremos principios rectores; es decir, normas superiores, fundamentales, magnas, primarias, primeras o básicas por medio de
las cuales se edifican, orientan, construyen o reglamentan las demás.
Una vez conceptualizado lo anterior, es menester decir que el proceso electoral enfocado en el Estado mexicano, es el conjunto de actos ordenados por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
(cpeum), la Constitución Política del Estado de Michoacán de Ocampo y el
Código Electoral del Estado de Michoacán, elaborados por las autoridades electorales, los ciudadanos y los partidos políticos, en ejercicio de la
función estatal de organizar las elecciones para así hacer posible la renovación periódica y pacífica de los integrantes de los poderes Legislativo,
Ejecutivo y miembros de los ayuntamientos, que se encuentra regido por
seis principios rectores: certeza, legalidad, independencia, imparcialidad, objetividad y equidad.
Ahora bien, con el objetivo de precisar el significado y alcance de los
principios que rigen el proceso electoral, resulta necesario señalar cómo
se conceptualizan gramaticalmente cada uno de ellos.
•
Certeza. De acuerdo con el Diccionario de la Lengua Española, se
define como el “conocimiento seguro y claro de algo”.
•
Legalidad. “Cualidad de legal, Régimen político establecido para
la ley fundamental del Estado” (rae 1992).
•
Independencia. “Cualidad o condición de independencia, libertad,
autonomía especialmente la de un Estado que no es tributario ni
dependiente directo” (rae 1992).
•
Imparcialidad. “Condición esencial para el ejercicio de la función
jurisdiccional, que debe satisfacer no el órgano en sí, sino la persona o las personas que sean titulares de aquél; los Jueces o los
Magistrados” (Ovalle 1996, 145).
Zamacona Madrigal/García Rodríguez
264
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
•
Objetividad. “Cualidad de objetivo, por su parte objetivo es un adjetivo de perteneciente o relativo al objeto en nuestro modo de pensar o de sentir” (rae 1992).
•
Equidad. “Una connotación de justicia e igualdad social con responsabilidad y valoración de la individualidad, llegando a un equilibrio entre las dos cosas, la equidad es lo justo en plenitud” (Borja 1997, 635).
Una vez expuesto lo anterior, conviene dejar dicho que de acuerdo
con el criterio sostenido por la Sala Superior del
tepjf,
la certeza alu-
de a que todas las acciones que desempeñe cualquier órgano electoral, debe estar dotada de veracidad, certidumbre y apego a los hechos;
esto es, que los resultados de sus actividades sean completamente verificables, fidedignas y confiables; en ese orden de ideas, la legalidad
implica que en todo momento y cualquier circunstancia, en el ejercicio
de las atribuciones que tiene encomendadas el órgano electoral, se debe observar escrupulosamente el mandato constitucional que las delimita y las disposiciones legales que las reglamentan. Por su parte, la
imparcialidad significa que, en el desarrollo de sus actividades, todos
los integrantes del órgano electoral deben reconocer y velar permanentemente por el interés de la sociedad y por los valores fundamentales
de la democracia, supeditando de manera irrestricta cualquier interés
personal o preferencia política. Ahora bien, por independencia se hace
referencia a las garantías y atributos de que disponen los órganos y las
autoridades que conforman instituciones electorales, para que en sus
procesos de deliberación y toma de decisiones con absoluta libertad
respondan única y exclusivamente al imperio de la ley; y finalmente la
objetividad, que implica un quehacer institucional personal y fundado
en el reconocimiento global, coherente y razonado de la realidad sobre
la que se actúa y, consecuentemente, la obligación de pedir e interpre-
Vigencia de la causal abstracta de nulidad de elección en México...
265
tar los hechos por encima de opiniones o versiones parciales o unilaterales, máxime si éstas pueden alterar la expresión o consecuencia del
quehacer institucional.
En ese contexto, es posible decir que los principios rectores del proceso electoral son aquellos lineamientos que rigen la actividad jurisdiccional y de organización de las elecciones que lleva a cabo el Instituto
Electoral (federal o estatal); siendo de cabal importancia dejar preceptuado que éstos se encuentran elevados a la categoría de rango constitucional en los artículos 41, 99, 105 y 116 de la Constitución.
Bobbio solía decir que un ordenamiento jurídico debía gozar de unidad, como característica central, en razón de que todas las normas, sin
excepción, le deben sujeción a la Constitución, respecto de la cual forman
un concepto integral. Por ello, el sistema jurídico como unidad de derecho
es uno solo en cada país. Lo que consecuentemente hace señalar que el
ordenamiento jurídico constituye una masa compacta de decisiones normativas que están predeterminadas en una unidad indisoluble de la cual
no se pueden sustraer.
De igual forma, Bobbio sostenía que un ordenamiento jurídico debía tener coherencia, en atención a que no puede haber incompatibilidades reales en la solución de conflictos, y de existir, son aparentes; toda vez que
existen métodos de solución respecto de aquellas incompatibilidades, las
cuales técnicamente se denominan antinomias. El ordenamiento jurídico
visto como un todo coherente, esto es que tiene armonía interna.
Finalmente, el estudioso italiano señala que la plenitud es una característica inherente al ordenamiento jurídico. Y significa que siempre será
posible encontrar una respuesta normativa dentro del derecho, aunque no
esté escrita en los textos. Consecuentemente, podríamos decir que el ordenamiento jurídico constituye según Norberto Bobbio: “… un ente filosófico-existencial, en el cual la Unidad, Coherencia y Plenitud deben
guiar el espíritu de las normas jurídicas y regir su funcionamiento” (Hierro 1997, 95).
Zamacona Madrigal/García Rodríguez
266
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
Si se traduce a términos más coloquiales lo dicho por el estudioso italiano y aplicado al tema en cuestión, se puede señalar que aun cuando la legislación electoral del estado de Michoacán de Ocampo no prevé la nulidad
de elección por la utilización de símbolos, expresiones, alusiones y fundamentaciones de carácter religioso en su campaña electoral, ésta le debe
sujeción a la
cpeum,
la cual de manera puntual, en su artículo 130 esta-
blece el principio histórico de separación Estado-iglesias, lo que en una
primera instancia podría parecer incompatibilidad de la normatividad estatal con la federal; empero, esto debe ser considerado como una antinomia, que no es más que el resultado de la producción normativa, que se
traduce en la voluntad del legislador, lo cual puede ser resuelto con el siguiente presupuesto: Lex superior derogat inferior (La ley superior deroga a ley inferior).
No hay que olvidar que la Constitución federal, en el sistema legislativo mexicano, es máxima autoridad y principal fuente de la producción
normativa.
Según Elisur Arteaga Nava, la Constitución mexicana,
…impone deberes, crea limitaciones; otorga facultades y concede
derechos. Nada ni nadie puede normarla; su naturaleza de suprema
niega la posibilidad de que esté sometida a otro cuerpo normativo
superior y, en cambio requiere que todo le sea inferior y cada acto
de autoridad esté de acuerdo con ella. No reconoce nada por encima… (Arteaga 2008, 21).
Sin que sea óbice dejar puntualizado que, si bien la reforma al artículo 99 de la
cpeum
del 13 de noviembre de 2007, que a la letra señala lo
siguiente: “…II. Las salas Superior y regionales del Tribunal sólo podrán
declarar la nulidad de una elección por las causas que expresamente se
establezcan en las leyes…” dispone que una nulidad de elección sólo podrá decretarse por causales expresamente establecidas, ello constituye
Vigencia de la causal abstracta de nulidad de elección en México...
267
propiamente una norma jurídica sobre la facultad del Tribunal Electoral de
declarar una nulidad de elección por causales que expresamente se establezcan en las leyes. Y traigo a colación lo dicho por el magistrado Flavio
Galván Rivera al resolver el juicio de revisión constitucional electoral (jrc)
SUP-JRC-604/2007, conocido como caso Yurécuaro, quien señaló que la
palabra expresamente no significa “literal” o “textual”, de lo que se desprende que las causales de nulidad de una elección pueden encontrarse literalmente precisadas, o bien, pueden advertirse en el texto constitucional
con el objetivo de anular o validar de manera correcta una elección, cuyo
fin inmediato lo constituye una democracia representativa que forma parte indispensable del funcionamiento y desarrollo de la actividad política,
elemento que determina el grado de funcionalidad de los procedimientos
electorales e inicio en la creación y consolidación de una cultura política
del país (tepjf 2007).
Aunado a lo anterior, hay que decir que si bien la reforma constitucional
en comento establece lo precisado líneas anteriores, no debemos olvidar
que los principios constitucionales son proposiciones jurídicas directivas que
marcan el sentido de las normas; dicho de otra manera, son la forma de
comprender y hacer funcionar el derecho para que sea justo. Como consecuencia inmediata, el principio histórico de separación Estado-iglesias
se encuentra por encima de la multicitada reforma, en atención a la jerarquía de leyes.
Origen de la causal abstracta
y su desaparición
En primer término, conviene dejar prescrito lo que gramaticalmente se entiende por causa, según el Diccionario de la Lengua Española: “Aquello que
se considera como fundamento u origen de algo” (rae 1992).
En ese orden de ideas y con el objetivo de definir conceptualmente el
tema en análisis, conviene señalar el significado gramatical de la siguiente
Zamacona Madrigal/García Rodríguez
268
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
palabra: abstracción, en atención al ya citado diccionario, que dice: “Tener conocimiento de una cosa prescindiendo de las demás que están con
ella” (rae 1992).
Al combinar y revisar las palabras antes definidas, podríamos obtener
literalmente la siguiente definición sobre causa abstracta: la que tiene su
origen o fundamento en el conocimiento de una cosa prescindiendo
de las demás que están con ella.
Para entrar un poco más en materia, a manera de antecedente, debe
decirse que el primer precedente de una nulidad de elección por causal abstracta fue el jrc SUP-JRC-487/2000 y su acumulado SUP-JRC-489/2000,
comúnmente conocido como caso Tabasco, que resolvió en definitiva los
recursos de inconformidad T.E.T.R.I-014/2000 y T.E.T.R.I-013/2000, cuyos
actores fueron el Partido de la Revolución Democrática (prd) y el Partido
Acción Nacional (pan), respectivamente, resueltos con fecha de 29 de diciembre de 2000; toda vez que en los mismos los partidos políticos actores se dolían de violaciones sustanciales que trascendieron a la jornada
electoral y, en consecuencia inmediata, a los resultados de los comicios,
como lo fueron:
•
Compra de voto.
•
Inequidad en el acceso a medios de comunicación.
•
Quema de papelería electoral.
•
Apertura ilegal de paquetes electorales.
Y que, como respuesta inmediata, con ello se había violado en su perjuicio el principio de exhaustividad que debe regir el dictado de toda sentencia, toda vez que el Tribunal responsable omitió examinar hechos y pruebas
tocantes a sucesos y circunstancias anteriores a la jornada electoral, lo que
a todas luces apoyaba la nulidad de elección de gobernador solicitada.
Pese a esto, el Tribunal Electoral del Estado de Tabasco resolvió que
atendiendo al “principio de estricta observancia” que rige en materia de
nulidades electorales, no analizaría las alegaciones hechas por los parti-
Vigencia de la causal abstracta de nulidad de elección en México...
269
dos políticos actores, al no encontrarse previstas en la normatividad electoral vigente; en virtud del principio de estricto derecho: “no hay nulidad
sin ley”, con base en el cual no era factible declarar una nulidad no prevista en código electoral local por analogía o por mayoría de razón, como lo
pretendían los inconformes. Principio legal que encontró según el Órgano
Jurisdiccional electoral del estado de Tabasco, en el artículo 281 del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Tabasco.
En consecuencia, la litis constitucional se hizo consistir en determinar
si era probable o no declarar la nulidad de elección solicitada por causales
distintas a las expresamente establecidas en su legislación estatal.
El 29 de diciembre de 2000, la Sala Superior del
tepjf
declaró la pri-
mera nulidad de elección de gobernador por supuestos o situaciones
jurídicas distintas a las previamente establecidas en el código de la materia, mediante la causal abstracta, que surgió cuando el órgano federal
electoral en cuestión determinó, por medio de una interpretación legal
del sistema de nulidades acogido positivamente en el Código de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Tabasco, que existían
dos tipos de causales de nulidad:
A) Causales específicas.
B) Causal abstracta.2
La primera de ellas consiste en nulidad de votación recibida en una casilla y nulidad de una elección de diputados de mayoría relativa en un distrito
electoral uninominal, así como de presidentes municipales y regidores.
La segunda de ellas, para su mejor entendimiento, debería ser encontrada por el juzgador en cada situación que se sometiese a su decisión, para salvaguardar así los elementos fundamentales de una elección
democrática: elecciones libres, auténticas y periódicas; el sufragio universal, libre, secreto y directo; el financiamiento de los partidos políticos y sus
2
Véase SUP-JRC-487/2000 y su acumulado SUP-JRC-489/2000, resuelta en sesión pública de
29 de diciembre del año 2000, por mayoría de votos.
Zamacona Madrigal/García Rodríguez
270
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
campañas electorales por medio de recursos públicos sobre los de origen
privado; la organización de las elecciones mediante un organismo público y autónomo; certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad como principios rectores del proceso electoral; el establecimiento
de condiciones de equidad para el acceso a medios de comunicación a
favor de los diferentes actores políticos, y el control de constitucionalidad
y legalidad de los actos y resoluciones electorales. Lo que en el caso en
análisis encontró sustento en una interpretación sistemática y funcional
de los artículos 116 de la cpeum; artículo 9 de la Constitución Política del
Estado Libre y Soberano de Tabasco; 107, fracción XX, 246, 249 in fine,
278, 329 fracción IV y 330 del Código de Instituciones y Procedimientos
Electorales de Tabasco.
Admitir la legalidad de una elección en la que premien irregularidades
inadmisibles, sólo por no encontrarse tipificadas dichas conductas en la
legislación correspondiente como causales de nulidad, da como resultado que no se cumpla el principio fundamental de que:
…los poderes públicos se renueven a través del sufragio universal, tal
como lo establece la Constitución Federal; que se cumpla con la voluntad pública de constituirse y seguir siendo un Estado democrático, representativo, en donde la legitimidad de los que integran los poderes
públicos derive de la propia intención ciudadana (Elizondo 2008).
Lo que puede ser resumido de la siguiente forma: la causal abstracta de nulidad procede en una elección cuando la conducta antijurídica
impugnada no se encuentra específicamente reglamentada como causal
de nulidad en los ordenamientos legales correspondientes, y, sin embargo, viole indubitablemente los principios esenciales antes precisados, lo
que como resultado inmediato pondría en duda la credibilidad y la legitimidad de los comicios electorales, así como la designación de quienes resulten electos en ellos.
Vigencia de la causal abstracta de nulidad de elección en México...
271
Este juicio de revisión constitucional electoral en comento tuvo como
consecuencia que la Sala Superior del tepjf emitiese la tesis jurisprudencial S3ELJ 23/2004, del rubro siguiente: “NULIDAD DE ELECCIÓN. CAUSA ABSTRACTA (Legislación de Tabasco y similares)”.
Sirviendo además, como precedente para la emisión de la misma, el jrc
número SUP-JRC-96/2004, en donde el partido político actor fue la coalición “Alianza Ciudadana”, el tercero interesado, el Partido Acción Nacional
(pan) y como autoridad responsable el Tribunal Superior Electoral del estado de Yucatán, resuelto con fecha 28 de junio de 2004; así como el jrc
número SUP-JRC-99/2004, en donde la parte actora fue el pan y la autoridad responsable el Tribunal Superior Electoral del Estado de Yucatán, resuelto el 28 de junio de 2004.
Es conveniente dejar anotado que, algunas entidades federativas incorporaron a su ordenamiento jurídico los actos constituyentes de la causal
abstracta; dicho en otras palabras, establecieron una nulidad de elección
que tenía como fundamento sancionar a aquellos partidos políticos que reiteradamente realizaran conductas que afectaran la equidad en la contienda
electoral y que no se encontraran expresamente previstas en la ley, siempre
y cuando constituyeran violaciones graves y generalizadas en el desarrollo del proceso y la jornada electoral, que afectaban consecuentemente el
sufragio y la elección, y que daban como resultado que el voto de los ciudadanos no fuera legal, al no ser libre y auténtico, por ejemplo:
•
Chiapas. Artículo 78 de la Ley de Procedimientos Electorales del
Estado de Chiapas.
•
Tlaxcala. Artículos 99, 100, 101, 102 y 103 de la Ley de Medios de
Impugnación en Materia Electoral del Estado de Tlaxcala.
•
Estado de México. Artículo 299 de la Legislación Electoral del
Estado de México.
•
Quintana Roo. Artículos 83, 84, 85, 86 y 87 de la Ley Estatal de
Medios de Impugnación en Materia Electoral.
Zamacona Madrigal/García Rodríguez
272
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
•
Nayarit. Artículo 98 de la Ley de Justicia Electoral.
•
Distrito Federal. Artículos 85, 86, 87, 88, 89, 90, 91 y 92 de la Ley
Procesal Electoral para el Distrito Federal (Elizondo 2008).
Con sustento en todo lo antes preceptuado, sería dable dejar constreñido que por causal abstracta de nulidad de elección debe entenderse
aquella ineficacia contraria a derecho, decretada por la autoridad competente, respecto de una elección por haberse infringido de forma grave e
irreparable los principios rectores del proceso electoral.
No obstante lo anterior, dicha tesis jurisprudencial que reglamentaba jurídicamente la nulidad de elección, por virtud de la causal abstracta, quedó finiquitada por la Sala Superior del tepjf, con fecha 5 de diciembre de
2007, en la sentencia dictada al resolver el jrc SUP-JRC-487/2007, en el
que el partido actor fue Acción Nacional, la autoridad responsable, el Tribunal Electoral del Estado de Oaxaca, y como tercero interesado, el Partido Revolucionario Institucional (pri), con el argumento siguiente:
…Al respecto, el agravio hecho valer en este juicio debe declararse
inoperante, dado que la materia de controversia y pronunciamiento
ha sido modificada dentro del ámbito de facultades jurisdiccionales
de este órgano judicial especializado, por determinación del Poder
Revisor Permanente de la Constitución. Esto es así, porque el día
trece de noviembre del año en curso se publicó, en el Diario Oficial
de la Federación, el decreto de fecha seis del mismo mes y año, por
el que se reformó y adicionó, entre otros, el artículo 99 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Conforme al citado decreto del Poder Revisor Permanente de la Constitución, al
artículo 99, párrafo cuarto, fracción II, se le adicionó un párrafo segundo, con el texto siguiente: “Las salas Superior y regionales
del Tribunal sólo podrán declarar la nulidad de una elección por
las causales que expresamente se establezcan en las leyes”. Tal
Vigencia de la causal abstracta de nulidad de elección en México...
273
imperativo constitucional, según lo dispuesto en el artículo primero
transitorio del decreto, entró en vigor el día catorce de noviembre de
dos mil siete, razón por la cual, si la resolución impugnada fue dictada por la autoridad responsable el mismo día catorce de noviembre de dos mil siete, tal y como se puede observar en la misma resolución y lo reconocen las partes en el presente juicio, tal reforma resulta de aplicación obligatoria para esta Sala Superior, en el conocimiento y resolución del presente asunto. De acuerdo con la nueva
disposición constitucional, la Sala Superior del Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federación, a partir del catorce de noviembre
de dos mil siete, al analizar y resolver diversos medios de impugnación electoral, previstos en el citado artículo 99 constitucional, entre otros los promovidos para impugnar las elecciones celebradas
en los Estados de la República, a fin de elegir Gobernador, diputados locales y ayuntamientos, únicamente se debe ocupar de los
conceptos de agravio expresados, en la respectiva demanda, por
los enjuiciantes partidos políticos y coaliciones de partidos, siempre
que versen sobre las causales de nulidad de la elección previstas
expresamente en el ordenamiento legal aplicable, al caso particular. Como consecuencia de lo anterior, a partir de esa misma fecha,
dejó de tener aplicación la tesis de jurisprudencia identificada con
el rubro “NULIDAD DE ELECCIÓN. CAUSA ABSTRACTA (Legislación de Tabasco y similares)”, consultable en la Compilación Oficial
de Jurisprudencia y Tesis Relevantes 1997-2005, páginas doscientas a doscientas una, para los órganos jurisdiccionales federales y
de las entidades federativas en las que no se establezca en su legislación la referida causa de nulidad. En el caso que nos ocupa, el partido actor invocó en el juicio de origen la multicitada causa de nulidad abstracta, la cual no se encuentra prevista en la legislación del
Estado de Oaxaca, por lo tanto, esta Sala Superior no se pronuncia
en el caso concreto…
Zamacona Madrigal/García Rodríguez
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
Caso Yurécuaro. Nulidad de elección
por violación al principio constitucional
separación Estado-iglesias
En primer término, es de cabal importancia dejar preceptuado que, con fecha 11 de noviembre de 2007, se llevó a cabo la jornada electoral para la
elección del ayuntamiento de Yurécuaro, Michoacán; en ese mismo orden
de ideas, debe decirse que el 14 de noviembre de 2007, el Consejo Municipal Electoral de Yurécuaro, Michoacán, realizó el cómputo atinente, cuyos resultados fueron los siguientes:
Resultados de la votación en los ayuntamientos
del municipio de Yurécuaro, Michoacán
Dos mil quinientos cuarenta y dos
4,087
Cuatro mil ochenta y siete
2,201
Dos mil doscientos uno
1,786
Mil setecientos ochenta y seis
EG
.
2,542
O
R
4
N
274
205
nulos
Votación total
10,825
Cuatro
Doscientos cinco
Diez mil ochocientos veinticinco
Fueron entregadas las constancias de mayoría a los integrantes de la
planilla del pri, así como las de asignación de regidurías de representación
proporcional; no obstante, el 18 de noviembre de 2007, los representantes
legales del
pan
y la coalición “Por un Michoacán mejor”, respectivamen-
te, interpusieron ante el Tribunal Electoral estatal juicio de inconformidad
(jin), con el objetivo de impugnar el Acta de Cómputo Municipal de Yurécuaro, Michoacán, tomada en la sesión de fecha 14 de noviembre
de 2007, los cuales fueron registrados con las claves TEEM-JIN-050/2007
Vigencia de la causal abstracta de nulidad de elección en México...
275
y TEEM-JIN-049/2007, respectivamente; dicho órgano colegiado ordenó
posteriormente su acumulación, con el argumento de conexidad de causa, al tener ambos partidos actores la misma pretensión jurídica y causa
de pedir. Con la finalidad de optimizar el presente artículo, enfocamos la
parte que más interesa, es decir, el fundamento de los partidos políticos,
para que este Tribunal decretase la nulidad de la elección del ayuntamiento de Yurécuaro, Michoacán.
Motivos de disenso que de manera sucinta podrían resumirse atendiendo al principio de economía procesal, en la violación de principios fundamentales de la elección ─certeza, legalidad, independencia, imparcialidad
y objetividad─, al haber utilizado como propaganda electoral durante todo
el tiempo de su campaña política, símbolos, imágenes, palabras y festividades de connotación religiosa, lo que puso en duda fundada la credibilidad
o la legitimidad de los comicios electorales y de quien resultó electo como
presidente municipal del ayuntamiento de Yurécuaro, Michoacán, por lo que
en atención a ello, en su opinión, dichos comicios electorales no eran aptos para surtir efectos legales.
Ahora bien, es dable dejar preceptuado que, si bien es cierto que,
mediante votación calificada del Congreso de la Unión y aprobación
de una mayoría de las legislaturas estatales, en el año 2007 se reformó y adicionó, entre otros, el artículo 99 de la
cpeum,
en lo que aquí in-
teresa, de la siguiente forma: “… II […] Las salas Superior y regionales
del Tribunal sólo podrán declarar la nulidad de una elección por causales que expresamente se establezcan en las leyes…”. Y, como consecuencia, el 5 de diciembre de 2007, la Sala Superior del
tepjf,
en el
jrc
SUP-JRC-487/2007, señaló que la nulidad de elección por causal abstracta que había sido aplicada como criterio jurisprudencial desde el jrc
SUP-JRC-487/2000 y su acumulado SUP-JRC-489/2000 dejaba de tener aplicación, en virtud de lo mandatado por la Carta Magna; es decir, la procedencia de una nulidad de elección únicamente por causales
previamente establecidas en la ley.
Zamacona Madrigal/García Rodríguez
276
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
El Pleno del Tribunal Electoral del Estado de Michoacán, en el caso
en comento (la nulidad de la elección del ayuntamiento de Yurécuaro, Michoacán), decretada mediante resolución jurisdiccional del 8 de diciembre
2007, acató de manera tajante, pero innovadora, dicha disposición constitucional y criterio jurisprudencial, al no decretar la nulidad de la elección
en dicho municipio por la causal abstracta, como lo hacían valer los partidos políticos actores en sus motivos de disenso; sino por violación a principios constitucionales, considerando que:
•
No obstante que el Código Electoral y la Ley de Justicia Electoral del Estado de Michoacán de Ocampo, no prevén expresamente
como causal de nulidad de elección la utilización de símbolos, imágenes, palabras y festividades de carácter religioso como propaganda electoral por un partido político.
El Pleno del Tribunal Electoral del Estado de Michoacán determinó que
no debía decretarse la validez de dichos comicios electorales, en virtud de
que existieron irregularidades graves durante la etapa de preparación de la
elección ─campaña electoral─ y durante la jornada electoral, que fueron
plenamente acreditadas y no fueron reparables, lo que consecuentemente puso en duda la certeza de la votación emitida; a través de la violación a
un principio constitucional.
En primer lugar, es dable señalar que “el derecho se compone tanto de
realidad, como de valores y normas” (Gordillo 2000, 1-5).
No obstante, los principios o valores, como señala Miguel Alejandro
López Olvera, encarnan “proposiciones jurídicas o directivas, pero no tienen un desarrollo normativo”; dicho con otras palabras, “el principio es más
bien un criterio fundamental en sí mismo, que marca, de alguna manera, el
sentido de justicia de las normas jurídicas” (López 2005, 175).
Con el objetivo de explicar de manera más precisa las relaciones que
actúan entre ambos, lo correcto es considerar a los principios como “con-
Vigencia de la causal abstracta de nulidad de elección en México...
277
ceptos abstractos o normas fundamentales, como una locución concisa y
sentenciosa que expresa un principio jurídico” (López 2005, 175).
Abundando más en el tema, vale la pena argüir que, los principios, “no
son reglas de las que se puedan deducir conclusiones por un razonamiento lógico, son formas de comprender y hacer funcionar el derecho para que
sea justo” (Gordillo 2000, II-10).
Resultado de esto, Agustín Gordillo afirma que “los valores o principios
jurídicos son más importantes que las normas; que éstas no pueden contradecir, en la solución del caso, a aquéllas” (Gordillo 2000, II-10).
Consecuentemente, podríamos decir que “un principio de derecho
contenido en la ley… no es principio como fuente supletoria, sino un precepto legal”. Con base en todo lo antes mencionado, vale la pena decir
que los principios que informan se encuentran implícitamente contenidos
en las leyes, tienen por finalidad aplicar el espíritu de éstas; es decir, emplear las leyes mismas. De lo que se deduce, como afirma Mans Puigarnau, que “los principios entran inmediatamente en vigor con la propia
ley” (López 2005, 175 y 176).
En ese orden de ideas, conviene precisar en este momento que “los
principios generales de derecho son premisas fundamentales jurídicas que
buscan, con su aplicación, la justicia, la equidad, el bien común y el bienestar social” (Hernández 2001, 47).
Por ello se dice que son el contenido básico del sistema jurídico mexicano, y, aunado a lo anterior, “tienen una superioridad jerárquica inevitable
sobre los demás elementos del sistema, lo que ocasiona como resultado
que, una norma congruente con un principio general, sea la que debe preponderar” en cualquier sistema jurídico (Sánchez 2004, 101).
Cabe dejar precisado en este momento que, atendiendo a la esencia
del derecho positivo mexicano, los principios generales del derecho son
un derecho fundamental, en virtud de que su aplicación tiene como base el artículo 14 constitucional, que considerando su naturaleza se encuentra en el título primero de nuestra Carta Magna, donde se consagran
Zamacona Madrigal/García Rodríguez
278
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
precisamente las garantías individuales o derechos fundamentales (López 2005, 176).
Lo antes dicho motivó al Pleno del Tribunal Electoral del Estado de Michoacán a no apartarse de los principios constitucionales que rigen toda
elección democrática, en especial el previsto en el artículo 130 de la cpeum,
que en lo que aquí importa, en su párrafo segundo, inciso e, literalmente
preceptúa lo siguiente:
Queda estrictamente prohibida la formación de toda clase de agrupaciones políticas cuyo título tenga alguna palabra o indicación
cualquiera que la relacione con alguna confesión religiosa. No podrán celebrarse en los templos reuniones de carácter político.
Por tanto, este órgano colegiado tomó como base y fundamento para
decretar la multicitada nulidad de elección, la violación al principio constitucional histórico y actual “la separación del Estado y las iglesias”; que
admite la existencia de dos poderes:
a) El poder espiritual, que corresponde atender a las iglesias.
b) El poder temporal o político, que corresponde atender al Estado.
Lo anterior porque el entonces candidato, hoy presidente municipal del
ayuntamiento de Yurécuaro, Michoacán, debido al proceso electoral extraordinario decretado en dicho municipio, realizó diversas actividades o
mostró conductas que infringieron la obligación que tenía mandatada como candidato del pri, por el numeral 35, fracción XIX del Código Electoral
del Estado de Michoacán de Ocampo, que reza: “XIX. Abstenerse de utilizar símbolos religiosos, así como expresiones, alusiones o fundamentaciones de carácter religioso en su propaganda…”.
Al iniciar su campaña electoral, el día 23 de septiembre de 2007, con
una actividad religiosa: una misa en el templo de La Purísima, del munici-
Vigencia de la causal abstracta de nulidad de elección en México...
279
pio de Yurécuaro, Michoacán; acudir el día 8 de octubre del citado año a
los festejos celebrados en la Capilla del Rosario de dicho municipio portando propaganda electoral; la finalización de su campaña política el día 7 de
noviembre del mismo año con una peregrinación ─ya que iba como elemento esencial un carro alegórico en el que se mezclaban evidentemente
elementos de carácter religioso y electoral, pues arriba de la plataforma
se encontraban dos mujeres jóvenes que portaban propaganda electoral del
candidato, hoy presidente municipal del ayuntamiento de Yurécuaro, Michoacán, por parte del
pri,
además de una estatua de la Virgen de Gua-
dalupe, un estandarte con la imagen de la Virgen de Guadalupe, una
estatua de san Judas Tadeo, cuatro modelos de urnas semejantes a las
que se emplearon el día de la jornada electoral, y diversos rosarios─
entre otros actos de proselitismo político que fueron mezclados con elementos de connotación religiosa, violentando con ello la libertad del voto, la
separación Estado-iglesias, los principios de equidad que deben regir en
toda contienda electoral, y la libertad del voto que rige en materia electoral,
lo que de manera tajante señala una violación al principio de legalidad que
debe prevalecer en todo acto o resolución.
Lo que inminentemente constituyó la violación a un principio constitucional (separación Estado-iglesias) y la acreditación de irregularidades
graves, que al ser cometidas durante toda la campaña electoral del entonces candidato, en atención al principio ontológico de la prueba; es decir, cuando una calidad específica se encuentra acreditada en los puntos
inicial y final de un periodo debe presumirse igualmente demostrada durante el lapso intermedio, lo cual adopta la expresión específica
de que probados los extremos los medios se presumen (probatis extremis, media censentur probata); y plenamente acreditadas, con todos y cada uno de los medios de prueba que fueron aportados para tal efecto, los
cuales fueron estudiados y valorados por el Pleno de este Tribunal (sin olvidar que se mantuvieron sin reparación), dio como resultado que se
afectaran directamente los principios rectores del sufragio: independen-
Zamacona Madrigal/García Rodríguez
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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
cia, imparcialidad y objetividad; si tenemos en cuenta que la propaganda
electoral es una forma de comunicación persuasiva que trata de promover o
desalentar actitudes en pro y en contra de una organización, de un individuo o una causa, con el propósito de ejercer influencia sobre los pensamientos, emociones o actitudes de un grupo de personas para que actúen
de determinada manera, adopten cierta ideología o valores, cambien, mantengan o refuercen sus opiniones sobre temas específicos y que se caracteriza por el uso de mensajes emotivos más que objetivos. Dicho en otras
palabras, la voluntad de los electores, y como consecuencia inmediata los
resultados de la votación recibida en las casillas que se instalaron en dicho
municipio el día 11 de noviembre de 2007.
Por tanto, no se permitió la tradición laica del sistema jurídico mexicano; es decir, la emisión del sufragio derivado de la razón y la conciencia,
y no mediante la influencia directa del factor religioso que se sustenta en la
fe; vedando así la libertad y la certeza sobre la verdadera voluntad del
elector, siendo de cabal importancia argüir que una característica consustancial del voto es la potestad de proceder por reflexión mental y por
elección de la voluntad, no por violencia ajena, presión, necesidad o
por cuestiones de determinismo ni fatalismo.
Irregularidades que finalmente influyeron de manera determinante
en el ánimo del electorado del municipio de Yurécuaro, Michoacán, ya que
si tomamos en consideración que la religión católica es practicada por la
gran mayoría de los mexicanos, la utilización de imágenes como la Virgen
de Guadalupe y san Judas Tadeo ─por mencionar algunos─ en su campaña electoral trajo como resultado que la mayoría de los ciudadanos que
acudieron a las urnas el día de la jornada electoral apoyaran al candidato
propuesto por el pri; hecho que violó consecuentemente la libertad de discernimiento de los ciudadanos al momento de emitir el sufragio.
Como corolario de lo anterior es de recordarse que ─en consideración de
que la actividad de todo juzgador no debe reducirse a la obediencia ciega del
precepto legal, ya que equivaldría a ser simples aplicadores del derecho─,
Vigencia de la causal abstracta de nulidad de elección en México...
281
el Pleno del Tribunal Electoral del Estado de Michoacán de Ocampo realizó
una labor creadora de derecho decretando la nulidad de la elección del municipio de Yurécuaro, Michoacán, por la violación a un principio constitucional
previsto en el artículo 130 de la Constitución federal, y la obligación decretada
con base en dicho principio en el numeral 35, fracción XIX del Código Electoral del Estado de Michoacán, para los partidos políticos, de abstenerse de
utilizar símbolos religiosos, así como expresiones, alusiones o fundamentaciones de carácter religioso en su propaganda; toda vez que, como para todos
es sabido, un acto que es contrario a la ley suprema, es decir, la Constitución
federal, “evidentemente no puede ser reconocido como válido”.
Vigencia de la causal abstracta de nulidad
de elección por medio de la causal
de la nulidad de elección por violación
a principios constitucionales
Los principios generales de derecho, como lo ha determinado la Suprema Corte de Justicia de la Nación, son: verdades jurídicas
notorias, indiscutibles, de carácter general, como su nombre lo indica, elaboradas o seleccionadas por la ciencia del derecho, de tal
manera que el juez pueda dar la solución que el mismo legislador
hubiera pronunciado si hubiese estado presente, o habría establecido si hubiera previsto el caso: siendo condición de los aludidos
“principios”, que no desarmonicen o estén en contradicción con el
conjunto de normas legales cuyas lagunas u omisiones han de llenar (Elizondo 2008).
De una interpretación sistemática y funcional de la
cpeum,
podemos
señalar que la causal abstracta de nulidad, sigue vigente por medio de la
causal de nulidad por violación a principios constitucionales; ello, en virtud
Zamacona Madrigal/García Rodríguez
282
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
de que, si bien es cierto que el Congreso reformó y adicionó, mediante decreto de fecha 6 de noviembre de 2007, el artículo 99 de la Constitución federal, señalando de manera precisa que sólo procederá la nulidad de una
elección por causales que expresamente se establezcan en las leyes; de
ninguna manera da como resultado que una elección en la que no se haya
respetado el principio de legalidad en virtud de dicha reforma constitucional deba subsistir; ya que éste actúa como parámetro para que un Estado
sea considerado como un verdadero Estado constitucional y democrático de derecho, pues en él, el poder tiene su fundamento y límite en sus
normas jurídicas; por tanto, la violación a un principio constitucional, como en el caso de estudio: “la separación del Estado y las iglesias”, sin
lugar a dudas tiene como consecuencia jurídica la nulidad de la elección;
sin que ello signifique de ninguna forma la violación al citado artículo 99,
ya que nuestra Carta Magna se rige con principios como “Soberanía; división horizontal y vertical del Poder Público; carácter representativo de los
Órganos del Estado; Federalismo; Municipio; Democracia; Derechos Humanos; Justicia Social y Separación del Estado y las Iglesias, etc.”, que en
atención al principio de supremacía constitucional, deben subsistir primordialmente al englobar los derechos fundamentales que contempla nuestra
Constitución (individuales y sociales), que por su propia naturaleza deben
prevalecer sobre los derechos individuales, a lo que se restringe en su alcance liberal.
Vigencia de la causal abstracta de nulidad de elección en México...
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Zamacona Madrigal/García Rodríguez
289
Conversando con
George Philip*
Enrique Ochoa Reza**
Enrique Ochoa Reza (EO): Profesor, muchas gracias por estar con nosotros y por aceptar hacer la entrevista para la revista Justicia Electoral.
George Philip (GP): Gracias por invitarme a estar aquí.
EO: ¿Qué factores influyeron en las elecciones parlamentarias en el
Reino Unido en 2010?
GP: El hecho de que el gobierno laborista ha estado en el poder por 13
años y de que algunas personas desearon un cambio de gobierno. También la personalidad de los líderes, y que Gordon Brown no es el más carismático, políticamente hablando; es un poco introvertido, tenso y no es
una persona muy popular.
También contó la recesión económica que impactó en todo el mundo
desde 2008. Aunque en mi opinión, el Partido Laborista manejaba bien esta crisis, este conflicto.
Por otro lado, el primer mandatario en potencia, David Cameron, es
joven, carismático, tiene una muy buena imagen en los medios y tiene
popularidad personal.
*
**
Doctor en Filosofía por el Nuffield College. Actualmente es jefe del Departamento de Gobierno y
profesor de la London School of Economics and Political Science.
Director del Centro de Capacitación Judicial Electoral del Tribunal Electoral del Poder Judicial de
la Federación.
290
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
EO: Claro, hablaba usted de popularidad y liderazgo, ¿qué tan importantes e influyentes fueron los debates entre los líderes parlamentarios en
el contexto de la campaña electoral?
GP: Lo irónico es que en el primer debate que vi, fue Nick Clegg, el
demócrata-liberal, el que debatió mejor y tuvo mucho apoyo varias semanas después del debate debido a su participación. Pero al final los liberales no ganaron ningún terreno previo a las elecciones. Y aunque ganó el
debate, Clegg no ganó la campaña.
EO: Es cierto. ¿Cómo explica que en algún momento durante la campaña parecía que tres partidos políticos distintos tenían posibilidades de
ganar la elección?
GP: Pues los liberal-demócratas no tenían muchas posibilidades de
ganar; tenían posibilidad de “robar gobierno”, como suele decirse. Lo que
es interesante es que todos los analistas pensaron que la solución más
probable era una relación de colaboración entre los laboristas y los liberaldemócratas. Y por esto Brown habló muy favorablemente a Clegg durante el debate. Casi no se oponía a Clegg durante esta discusión. Siempre
dijo “estoy de acuerdo con usted”, “estoy de acuerdo con la posición democrática-laboral”, para fortalecer la posibilidad de crear una coalición
laborista-liberal-democrática, que al final no pasó.
Considero que una cosa que no se ha mencionado mucho en ese aspecto es que el último líder de los liberal-demócratas, Paddy Ashdown,
recibió ciertas garantías de parte de Tony Blair sobre el hecho de que los
laboristas aceptarían cambios en el sistema electoral. Hizo esta garantía
y no lo cumplió, y por eso creo que había cierta enemistad personal entre
los laboristas y los liberal-demócratas. Y claro, Brown pensó apoyarse con
Clegg, quien lo rechazó. Fue casi como un matrimonio en el que una parte
está enamorada y la otra para nada. Muy interesante este debate.
Conversando con George Philip
291
EO: Eso explica la relación entre los liberal-demócrata y los laboristas.
¿Pero qué explica que dos partidos políticos con ideología distinta, el conservador y los liberal-demócrata, pudieran formar una coalición de gobierno? ¿Y qué sucede cuando la filosofía política es distinta para la toma de
decisiones de política pública?
GP: Ésa es muy buena pregunta. Muchos británicos podrían plantearse exactamente la misma cuestión.
Para mí es un poco como —tomándolo con sentido del humor—, el matrimonio: hay de dos tipos: los de amor y de conveniencia. Puede tener éxito un matrimonio de conveniencia si las dos partes están de acuerdo. Pero
el problema llega cuando una de las partes está enamorada y la otra no, y
eso es un poco lo que hemos visto en esta situación. Mucha gente luchó
por los liberal-demócratas y no querían mantener una relación con los conservadores. Fueron casi enemigos, rivales. Fue un gran choque cuando los
liberal-demócratas decidieron hacer la alianza con Cameron.
Creo que la política personal de los tres líderes condujo a la relación
entre Clegg y Cameron, porque Brown era muy poco popular entre los
otros dos, lo cual fue un factor en la relación. Clegg estaba un poco “enamorado” al aliarse con los conservadores y Cameron es muy cínico; su
“amor” era más por ser el primer mandatario que por tener una alianza
con los demócratas.
EO: En este sentido, ¿piensa usted que los ciudadanos se preocupan
por el nivel de subrepresentación que tiene el sistema electoral en Gran
Bretaña? ¿Considera que hay espacio para poder reformar el sistema
electoral y poder introducir representación proporcional?
GP: Mis respuestas a cada pregunta son no y sí. A la opinión pública
no le interesa mucho este asunto, francamente. Hay cierto apoyo del sistema, que aunque no hace justicia produce un gobierno claro y no de par-
Enrique Ochoa Reza
292
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
tidos pequeños, que es el problema con la representación proporcional.
Por eso no es seguro que vayan a cambiar cosas.
En segunda, hay una responsabilidad pragmática de los electores, así
como de muchos actores y distritos parlamentarios. El voto depende de
quién es el primer lugar, quién es el segundo, y se vota así. La mayoría
de veces se vota por el candidato con mayor probabilidad de derrotar al
conservador o al laborista, y no por su propia voluntad. Entonces no podemos estar seguros que este cambio de sistema electoral, si se hace, va
a tener un electorado. Porque ellos, después de un cambio, prefieren votar por su propia preferencia.
Creo que el sistema de representación proporcional es mejor, porque
es más honesto. Es decir, da menos posibilidad de una solución injusta en
alguna elección. Tal como sucedió en Estados Unidos en 2000, cuando Al
Gore ganó el voto popular, y George W. Bush quedó en la presidencia. Ése
fue un criterio equivocado. Es mejor tener un sistema de representación
proporcional que no lo permita.
EO: Así es. Ahora, si bien el Partido Liberal Demócrata es indispensable para formar la coalición y el gobierno, ¿qué tan influyente es el partido
ya en la toma de decisiones de política pública?
GP: Ése es un argumento que usa la gente que se opone a la representación proporcional, que los liberales ya tienen una ventaja de localización en
medio del campo y pueden negociar por todas partes. Si un partido grande tiene mayoría, tiene legitimidad; si no la tiene, deberá negociar con los
liberales. Eso es injusto. No estoy seguro de si creo ese argumento.
Había conflictos fuertes en la coalición. Por ejemplo, Clegg dijo abiertamente en la campaña que no aceptaría aumentar las matrículas de los
estudiantes a un nivel más alto del que existía en ese momento. Pero el
gobierno lo ha hecho, y los liberales tienen que votar a favor de este cambio que se había denunciado en la oposición.
Conversando con George Philip
293
Hay excepciones. Pero los liberal-demócratas saben que van a hundirse en los últimos meses o años, quizás. Su única posibilidad es esperar el referendo anual o pasar cinco años en gobierno y detener
al pueblo diciendo “bueno, estuvimos en el gobierno y tenemos experiencia en la política, hemos hecho un buen trabajo”. Respecto a si la
coalición es un éxito, existe la posibilidad de que los liberal-demócratas
puedan aprovecharlo.
EO: ¿El Partido Laborista, desde la elección, ha cambiado de liderazgo, ha repuntado su condición como partido de oposición y podría estar
recuperándose para aspirar al gobierno en el futuro?
GP: Las encuestas dan más o menos un empate entre los conservadores y los laboristas en estos momentos. Los laboristas tienen cierta ventaja
con el nuevo líder, que es un poco más carismático que Brown. Tampoco
la economía está muy bien, se ha dado una cierta recuperación económica desde 2009, pero los impuestos han subido, se acortó el presupuesto
público y hay mucha impopularidad por parte del gobierno.
El problema con los laboristas es que si se presenta una crisis económica seria los conservadores van a recuperar su popularidad. Considero
que por esta debilidad, el Partido Laborista va a perder. No hay muchas
cosas que pueda hacer para frenar esta posibilidad.
EO: ¿Percibe que puede haber la posibilidad de que sea la futura competencia electoral una carrera de tres partidos? ¿O considera que el sistema británico no es tripartito, sino básicamente bipartito?
GP: Lo más probable es que vamos a ver un cambio en el escenario partidario. Lo hemos visto ya en Escocia en cierta medida, y en Gales;
no es normal que en localidades donde algunos partidos son dominantes
o partidos minoritarios tengan sedes locales.
Enrique Ochoa Reza
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
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Por ejemplo, mi casa está en Oxford, y aunque es una ciudad bastante
grande, no tiene ningún conservador electo en el municipio, no ganan en
nada. Y los verdes1 que son bastante pequeños en política nacional, tienen una presencia bastante competitiva en el municipio.
La idea de tener un sistema de tres o cuatro partidos existe, y por eso
el tabú ya ha sido roto.
EO: Permítame hacerle dos últimas preguntas, comparando el caso de
Reino Unido con el de México. Primero, en México no habían sido comunes las coaliciones, ahora lo son más, pero son coaliciones electorales,
no necesariamente para formar gobierno, que es lo que hemos conversado sobre el caso de Reino Unido. ¿Qué ventajas o desventajas ve en esta
comparación entre las coaliciones electorales en México y las coaliciones
de gobierno en el Reino Unido?
GP: México tiene un sistema presidencial y muchas formas de coaliciones tienen que ver con la preparación para el gran contexto electoral presidencial, por ejemplo en el Estado de México este año. Se ha dicho que
es un caso de práctica para la elección presidencial.
En México, las coaliciones son matrimonios de conveniencia y no de
amor. Le doy otro ejemplo, que es Chile, con otra situación. Ahí se vive más
un matrimonio de amor y se han formado claves antes de las elecciones
sobre lo que estarían dispuestos a hacer. El problema con este tipo de cosas es que un partido que es miembro de la coalición desde antes, puede
perder su identidad y convertirse en una sucursal del partido más grande,
y decir las mismas cosas.
1
Las denominaciones Partido Verde y los verdes hacen referencia principalmente a partidos
políticos de tendencia ecologista.
Conversando con George Philip
295
Vivimos tiempos interesantes, pero creo que es difícil ver un matrimonio de amor en México, porque hay distinciones fuertes en algunos aspectos
del ser humano que son fundamentales, como aborto, divorcio, casamiento en parejas homosexuales, etcétera. Y si no hay acuerdos sobre ese tipo de línea, difícilmente habría una coalición.
EO: Como usted sabe, a partir de la reforma constitucional y legal de 20072008, en México el modelo de comunicación política se reserva para tiempos
administrados por el Instituto Federal Electoral (ife), y por otro lado se han
establecido restricciones para las campañas negativas. Esto es diferente en
el Reino Unido. ¿Qué impacto tiene la diferencia de modelo de comunicación
política en el ejercicio de libertades de comunicación con los ciudadanos y
las campañas negativas con respecto a obtener el voto popular?
GP: Considero que hay dos cosas. Uno, el experimento mexicano es
muy interesante; es la idea de crear un sistema justo de campaña, después de algunas cosas que se dijeron en 2006 que fueron poco menos
que respetables.
La segunda es que en Gran Bretaña sí está prohibido tener campañas
negativas contra la oposición, pero anteriormente no se imponía la ley. Esta vez se dio un primer caso donde la ley se impuso y un candidato electo perdió su sede después de haber sido elegido, por mentir sobre sus
oponentes. Mentir sobre el rival siempre era ilegal, pero las Cortes nunca
pensaron intervenir en la política. Ahora sí lo hacen. Eso es un punto de
discusión muy interesante.
EO: En cuanto al acceso de radio y televisión en las campañas en el
Reino Unido, aquí está limitado a espacios públicos administrados por
el ife, ¿en el Reino Unido cómo funciona y qué impacto tiene?
GP: Tenemos un sistema oligopólico de los medios de comunicación.
La
bbc
es muy grande; no es un monopolio exactamente, pero tiene una
Enrique Ochoa Reza
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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
posición dominante. La
bbc
negocia espacios para los partidos. Éstos
dependen del porcentaje de voto que un partido gana en la elección inmediata pasada. Por ejemplo, los muy pequeños tienen cinco minutos de
participación y los grandes como dos o tres horas, pero todos tienen cierta
representación. Creo que el sistema de la bbc está bien, siempre hay partidos políticos con tiempo en los medios y es razonable.
También hay medios libres, que pueden aceptar o no noticias de los
partidos políticos. En este asunto hay un tope de lo que los partidos tienen libertad en gastar, pero es bastante alto y la prensa es, en cierta medida, cara. Eso a veces es controvertido.
Por ejemplo, en 1992 un periódico muy popular, The Sun, señaló que
ellos habían ganado la elección por los conservadores. Después tuvieron
que explicar un poco más su postura debido a que los conservadores manejaron muy mal la economía. Si la prensa tiene un rol independiente, puede cambiar votos.
EO: ¿Pueden ser determinantes la radio y la televisión para el resultado de una elección?
GP: Si la elección es muy estrecha y unos miles o centenares de votos
pueden cambiar el sentido de ésta, sí, claro que los medios pueden ser
un tanto decisivos. Sin embargo, en muchos casos es muy claro quién va
a ganar. En 1997 y 2005 fue muy abierto el contexto, era obvio quién
iba a ganar. En 2010 fue muy estrecha la diferencia, fue más tensa la situación, lo que pasó al final fue una difícil elección.
EO: Muchas gracias por compartir estos conceptos y apoyar la difusión de ideas y experiencias comparativas del caso Reino Unido-México
para los lectores de Justicia Electoral.
Sección
Documental
299
Candidatos independientes
y sistema de elección
61-2009
Inconstitucionalidad
Sala de lo Constitucional
de la Corte Suprema de Justicia.
San Salvador, a las nueve horas
con treinta minutos del día
veintinueve de julio de dos mil diez
El presente proceso de inconstitucionalidad ha sido promovido por el ciudadano Félix Ulloa hijo, abogado y notario, del domicilio de San Salvador,
a fin de que este Tribunal declare la inconstitucionalidad de los arts. 211,
215, 216, 218, 239, 250 inc, 1° y 262 inc. 6° del Código Electoral (CE), emitido mediante el Decreto Legislativo n° 417, de 14-XII-1992, publicado en
el Diario Oficial n° 16, tomo 318, de 25-I-1993, y reformado mediante: el
Decreto Legislativo n° 666, de 29-IX-1993, publicado en el Diario Oficial n°
183, tomo 321, de 1-X-1993; el Decreto Legislativo n° 855, de 21-IV-1994,
publicado en el Diario Oficial n° 74, tomo 323, de 22-IV-1994; el Decreto
Legislativo n° 669, de 22-VII-1999, publicado en el Diario Oficial n° 158, tomo 344, de 27-VIII-1999; el Decreto Legislativo n° 843, de 13-X-2005, publicado en el Diario Oficial n° 203, tomo 369, de 1-XXI-2005; y el Decreto
Legislativo n° 502, de 6-XII-2007, publicado en el Diario Oficial n° 1, tomo
378, de 3-I-2008, por la supuesta violación a los arts. 72 ord. 3°, 78, 80 inc.
1° y 126 de la Constitución (Cn.).
300
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
Las disposiciones impugnadas establecen:
Código Electoral.
“Art. 211.- En la solicitud de inscripción de planillas totales para Candidatos a Diputados al Parlamento Centroamericano, se hará mención expresa del Partido o Coalición contendientes por los cuales se
postula, con el objeto de ser registrados en el libro debidamente legalizado, que para tal efecto llevará el Tribunal. --- Los partidos políticos podrán solicitar la inscripción de candidaturas de una misma
persona para el cargo de Diputados al Parlamento Centroamericano
y Diputados a la Asamblea Legislativa, pero en ningún caso podrán
ejercerse ambos cargos simultáneamente.
Art. 215.- La solicitud de inscripción de planillas y todos los documentos necesarios se presentarán al Tribunal, dentro del periodo de
inscripción. --- Son documentos necesarios para la inscripción: 1)
Certificación de la partida de nacimiento del Candidato postulado o
el documento supletorio en su caso; 2) El carné electoral o fotocopia del mismo o constancia de inscripción en el Registro Electoral;
3) Certificación del punto de acta en el que consta la designación
del Candidato postulado hecha por el Partido Político o Coalición
postulante, de conformidad con sus estatutos o pacto de coalición;
4) Certificación de la partida de nacimiento o documento supletorio del padre o de la madre del Candidato postulado o de la resolución en que se concede la calidad de salvadoreño [a] cualquiera de
los mismos; y 5) Constancia de afiliación extendida por el representante legal del Partido Político proponente. --- Los candidatos antes mencionados contarán con un plazo de sesenta días a partir de
la fecha de la toma de posesión para presentar ante el Tribunal Supremo Electoral la Solvencia de Impuesto de Renta, en su caso, finiquito de la Corte de Cuentas de la República y Solvencia Municipal
Candidatos independientes y sistema de elección
del domicilio del candidato[;] en caso no las presentaran dejarán de
ejercer sus funciones siendo sustituidos por sus respectivos suplentes hasta que cumplan con los requisitos mencionados.
Art. 216.- El conjunto de candidatos inscritos para Diputados por
las quince circunscripciones, forman las planillas totales respectivas
de los Partidos Políticos o Coaliciones contendientes a favor de las
cuales se emite el voto.
Art. 218.- En la solicitud de inscripción de planillas totales de candidatos postulados; se hará mención expresa del Partido o Coalición de Partidos por los cuales se postula. --- No podrá inscribirse la
candidatura de una misma persona para el cargo de Diputado, más
que por una sola circunscripción.
Art. 239.- El Tribunal elaborará el modelo de las papeletas conforme a las candidaturas inscritas, separando en el frente, claramente, el espacio correspondiente a cada uno de los Partidos Políticos
o Coaliciones contendientes, en el que se imprimirá el nombre del
Partido o Coalición, sus respectivos colores, siglas, distintivos o emblemas, las cuales en sus tonalidades y diseños serán previamente
aprobados por los Partidos Políticos o Coaliciones contendientes, a
más tardar cuarenta y cinco días antes de la celebración de las elecciones. En este mismo frente se imprimirá el tipo de elección de que
se trate. --- En el reverso, las papeletas llevarán impresos el sello del
Tribunal, el escudo de la República, un número correlativo de orden
por papeleta y un número que coincida con el de la Junta Receptora
de Votos a que corresponde, con un espacio para la firma del Secretario y el sello de la Junta Receptora de Votos correspondiente. --Los espacios destinados en la papeleta para cada Partido Político o
Coalición, serán sorteados entre los Partidos Políticos o Coaliciones
contendientes, con la presencia de los representantes de éstos ante el Tribunal, en la fecha que indique éste. --- Los últimos tres dígitos del número correlativo correspondiente al número de orden de
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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
las papeletas, impreso en el reverso de éstas deberá ser retirado al
ser entregadas al votante. Para tal efecto se perforará la esquina en
que estén impresos los últimos tres dígitos de dicho número. El Secretario de la Junta Receptora de Votos será quien desprenda la esquina perforada en que aparezca[n] los referidos dígitos del número
correlativo, y los colocará en un depósito especialmente destinado
para ello. --- Las papeletas de votación para los diferentes tipos de
elección deberán estar impresas a más tardar veinte días antes de la
celebración de las elecciones de que se trate y en la medida en que
se vayan imprimiendo se irá poniendo a disposición, de los Partidos
y Coaliciones contendientes así como de la Junta de Vigilancia, un
modelo de cada una de éllas [sic] para Presidente y Vicepresidente,
Diputados y Concejos Municipales, según el caso, a fin de que éstos constaten que en dichas papeletas estén los símbolos y divisas
de los Partidos o Coaliciones contendientes y que no hayan demás
[sic]o falte alguno en la papeleta de que trate.
Art. 250 [inc. 1°].- El ciudadano emitirá su voto haciendo cualquier
marca, en el espacio del Partido Político o Coalición de su simpatía,
que evidencie inequívocamente el voto.
Art. 262 [inc. 6°].- Cuando un partido político o coalición obtenga
uno o más Diputados, se entenderán electos los inscritos por orden
de precedencia en la planilla.”
Han intervenido en el proceso, además del demandante, la Asamblea
Legislativa y el Fiscal General de la República.
Analizados los argumentos y considerando:
I. En el trámite del proceso, los intervinientes expusieron lo siguiente:
1. A. Los motivos de inconstitucionalidad alegados por el ciudadano
Félix Ulloa hijo pueden resumirse de la siguiente manera:
Candidatos independientes y sistema de elección
a. Violación a los arts. 72 ord. 3° y 126 Cn., por parte de los arts. 211 y
215 inc. 2° núm. 3 del CE.
El demandante manifestó que en el texto de los arts. 72 ord. 3°, 126,
151 y 202 Cn., quedan claramente establecidos los requisitos constitucionales que deben reunir los candidatos que se presenten a cada uno de los
tres tipos de elecciones para optar a cargos electivos que contempla nuestro sistema político en el art. 80 Cn.
Cumpliendo con el mandato constitucional —continuó—, todo candidato al cargo de Presidente de la República, además de reunir los requisitos de pertenecer al estado seglar, edad, moralidad e instrucción notarias
y el estar en el ejercicio de sus derechos ciudadanos, debe estar afiliado a
uno de los partidos políticos reconocidos legalmente.
A los candidatos a miembros de los concejos municipales —siguió—
se les exige ser mayores de 21 años de edad y ser originarios o vecinos
del municipio, no así el requisito de estar afiliados a uno de los partidos
legalmente reconocidos. Sin embargo, el mismo art. 202 Cn., dejó al legislador secundario la potestad de adicionar dicho requisito cuando en su
inc. 2° parte final concluye: “[…] y sus demás requisitos serán determinados por la ley”.
Diferente a los dos casos anteriores —observó— son los requisitos exigidos por nuestra Constitución para ser candidato a diputado (de la Asamblea
Legislativa o del Parlamento Centroamericano [parlacen]. No se demanda
el estar afiliado a uno de los partidos políticos reconocidos legalmente ni
se deja al legislador secundario la facultad de adicionarle más requisitos,
como en el caso de los concejos municipales.
Los arts. 211 y 215 inc. 2° núm. 3 del CE, al exigir la postulación por
un partido político para ser candidato a diputado al parlacen y a la Asamblea Legislativa, violan el art. 126 Cn., que establece de manera taxativa
los requisitos que se deben reunir para ser inscrito en dicha candidatura.
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Por tanto, solicitó que se declare la inconstitucionalidad de ambas disposiciones del CE.
Aclaró que, con lo expuesto, no estaba expresando ninguna opinión en
contra de que los partidos políticos puedan y deban presentar sus propios
candidatos. Dichos candidatos los pueden presentar a los electores por
medio de planillas totales o parciales. Su opinión es que los candidatos a
diputados deben ser inscritos, tanto si los presentan los partidos políticos
en sus listas o planillas como si se presentan por cualquier otro medio expresamente regulado en la ley.
Luego pasó a explicar porque —en su opinión—, además de los anteriores argumentos, el art. 85 Cn., no puede ser invocado para justificar
que no se pueda optar a cargos de elección popular sin ser propuesto por
un partido político.
(i) Argumento histórico.
La Constitución vigente —reseñó— mantuvo el rango constitucional reconocido a los partidos políticos desde las Constituciones de 1950 y 1962,
pero de una manera muy peculiar, al establecer aquélla en su art. 85 que
“[e]l sistema político es pluralista y se expresa por medio de los partidos
políticos, que son el único instrumento para el ejercicio de la representación del pueblo dentro del Gobierno”.
Una interpretación exegética y “antihistórica” de tal disposición —cuestionó— ha generado un monopolio en la representación de la soberanía
popular por parte de los partidos políticos, creando una partidocracia constitucionalmente garantizada, en perjuicio de otras formas asociativas, cuya legitimidad y capacidad de organización y representación está fuera de
toda duda.
Explicó que en el periodo 1982-1983, cuando existía la real posibilidad
de acceder al gobierno mediante acciones armadas de grupos insurrec-
Candidatos independientes y sistema de elección
tos, plasmar en el texto constitucional la exclusividad de los partidos políticos como únicos instrumentos para la representación del pueblo dentro
del gobierno era un esfuerzo por deslegitimar aquéllas opciones.
Para ilustrar lo anterior, citó el Informe Único de la Comisión de Estudio del Proyecto de Constitución (iucepc): “para la defensa del sistema democrático y, conforme a las realidades nacionales, la Comisión incluye un
concepto adicional de limitación: Circunscribe a los partidos políticos la
expresión de ese pluralismo democrático representativo, de manera que
no se permita que otra clase de instituciones con distintas finalidades, se
arroguen la representación popular y la participación en el quehacer gubernamental” (resaltado por el demandante).
Según los constituyentes —explicó—, las instituciones que se podían
arrogar la representación eran la “multiplicidad de instituciones que sin
formar parte de la estructura gubernamental, influencian la formulación
de las decisiones políticas”, de las cuales forman parte “las asociaciones
profesionales, gremiales, sindicales y políticas”, las cuales “pueden inclusive llevar a concepciones totalitarias como la de los estados [sic] corporativistas” (iucepc).
Finalizado el conflicto e integradas en partidos políticos las organizaciones armadas y las que les servían a éstas de base social, no tiene ningún sentido reclamar ese privilegio para los partidos políticos y negar la
participación de otros grupos ciudadanos que deseen participar con candidatos propios, con fines eminentemente democráticos y representativos,
alejados de cualquier propósito reivindicativo, gremial o corporativo, pero
que no quieren pasar por las estructuras de los partidos políticos vigentes,
por no aceptar las prácticas ni las formas de hacer política de la actual partidocracia.
Por otro lado, argumentó que la Constitución señala, entre los requisitos para ser candidato a Presidente o Vicepresidente de la República, el
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“estar afiliado a uno de los partidos políticos reconocidos legalmente” (art.
151), y que, en cambio, cuando se refiere a los diputados al parlacen y a
la Asamblea Legislativa, no establece tal condición para optar a cualquiera de dichos cargos.
Los mismos constituyentes —insistió— nos confirman que su temor de
que el gobierno cayera en manos de organizaciones con vocación totalitaria o corporativista les hizo poner el cerrojo para evitar el acceso al gobierno de personas que no fuesen miembros de un partido político en los
requisitos para ser candidato a la Presidencia y a la Vicepresidencia de la
República.
Ilustró lo anterior con el siguiente pasaje de iucepc: “A los requisitos ya
establecidos en la Constitución de 1962 se ha agregado el de estar afiliado a uno de los partidos políticos reconocido legalmente. --- Este agregado está en consonancia con lo dispuesto en el artículo 85 del proyecto
que estatuye que los partidos políticos son el único instrumento para el
ejercicio de la representación del pueblo dentro del gobierno. La Comisión
estima que el Presidente ejerce una alta representación popular y que, por
consiguiente, debe pertenecer a un partido político […]”.
Consideró que la concepción presidencialista de los constituyentes les
limitó la perspectiva, al entender “gobierno” como sinónimo de Órgano
Ejecutivo. Por ello, al resto de cargos de elección popular, como los diputados, no les exigieron tal requisito, pues en ese momento no recordaron
que el gobierno está compuesto de tres órganos fundamentales: el legislativo, el ejecutivo y el judicial.
(ii) El gobierno de El Salvador.
Manifestó que cuando el constituyente se refiere al “gobierno” en el art.
85 Cn., lo entiende como sinónimo de Órgano Ejecutivo, considerando que
se debía blindar la “alta representación popular” que ejerce el Presidente
Candidatos independientes y sistema de elección
de la República, imponiendo como requisito para presentarse como
candidato a ese cargo el pertenecer a uno de los partidos políticos reconocidos legalmente.
Los constituyentes sabían muy bien que el único cargo electivo que exigiría la afiliación a un partido político era el de Presidente de la República,
pero cometieron el error de escribir “gobierno” cuando estaban pensando
en el máximo representante del Órgano Ejecutivo. Esta situación ha permitido que el legislador secundario violente el derecho político de los ciudadanos a optar a cargos públicos que consagra el art. 72 ord. 3° Cn., al
obligar mediante las normas del Código Electoral impugnadas a afiliarse a
un partido político par optar al cargo de diputado.
Y la violación a este derecho constitucional —insistió— se muestra claramente cuando, interpretando incorrectamente el art. 86 inc. 2° Cn., el legislador exige a los candidatos a diputados su afiliación partidaria, pero no
a los miembros del Órgano Judicial, que según el art. 86 inc. 2° Cn., es uno
de los tres órganos fundamentales de gobierno. Por lo que la disyuntiva
queda palmariamente “desnuda”; o se exige a los candidatos que se presentan para optar a cargos de los tres órganos fundamentales del gobierno
el estar afiliados a un partido político —lo cual sería una “lectura exegética”
y ajena al espíritu de la norma constitucional—, o no se hace tal exigencia
a los aspirantes al cargo de diputado o de Magistrado de la Corte Suprema
de Justicia, entendiendo que la misma es exclusivamente para el cargo de
Presidente de la República —tal como consigna el art. 151 Cn.—.
(iii) El Derecho Internacional y la protección de los derechos humanos.
El derecho a elegir y a ser electo —dijo— es un derecho humano fundamental. Seguidamente, citó el art. 21 de la Declaración Universal de Derechos Humanos.
Por diversas razones —manifestó— algunos Estados condicionan o limitan el ejercicio pleno de tal derecho, como es el caso de nuestro país.
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En la protección de derechos fundamentales que las normas del Derecho
interno —por las razones que fuere— no garantizan plenamente, el Derecho de los derechos humanos provee herramientas interpretativas que son
aplicables a la protección de derechos políticos y electorales. Entre ellos
citó el principio “pro homine”, según el cual, siempre que haya una relación conflictual entre el Estado y el ciudadano, se presume que el Estado
violenta los derechos del particular.
Por otro lado, manifestó que era conveniente examinar a nivel de Derecho
comparado cómo otros sistemas jurídicos han evolucionado, favoreciendo
la participación ciudadana en la vida política de la sociedad democrática.
Citó el caso de México, que incluyó el principio de la interpretación expansiva
en su reforma constitucional de 2007. Además, comentó el Caso Castañeda Gutman vs. Estados Unidos Mexicanos, sentencia de 6-VIII-2008, Serie
C No 184, en el cual la Corte Interamericana de Derechos Humanos falló
que el Estado mexicano debía modificar su legislación interna, a manera de
garantizar los derechos político-electorales de sus ciudadanos que, por no
pertenecer a un partido político, se sienten afectados en los mismos. Por
último, mencionó que la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió,
para el Estado de Yucatán, que la Constitución no prohíbe las candidaturas independientes para cargos de elección popular.
Siguió diciendo que el art. 144 Cn., obliga a modificar las normas infraconstitucionales del CE que contravengan lo dispuesto en la Convención
Americana sobre Derechos Humanos (cadh). Al respecto, mencionó que el
art. 23.2 de la
cadh,
que regula los derechos políticos, establece: “La ley
puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se
refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena,
por juez competente, en proceso penal”. Es decir, que, dentro del marco
regulatorio de los derechos políticos a elegir y a ser electo, no se considera la obligación de afiliación partidaria que ha impuesto el CE. Además,
Candidatos independientes y sistema de elección
consideró que se debía tomar en cuenta el compromiso asumido por los
Estados signatarios de la
cadh
de adecuar sus normas de Derecho inter-
no a la misma (art. 2).
Por las razones anteriores, solicitó a esta Sala que declare la inconstitucionalidad de los arts. 211 y 215 inc. 2° núm. 3 del CE. Agregó que, entonces, las candidaturas de los ciudadanos que deseen postularse como
candidatos a diputados a la Asamblea Legislativa y al
parlacen
pueden
presentarlas tanto los partidos políticos como cualquier otra entidad u organización de conformidad con la ley, garantizándoseles el derecho a optar a cargos públicos (art. 72 ord. 3° Cn.).
b. Violación a los arts. 78 y 80 inc. 1° Cn., por parte de los arts. 215,
216, 218, 239, 250 inc. 1° y 262 inc. 6° del CE.
Manifestó que el art. 78 Cn., establece que el voto será libre, directo,
igualitario y secreto. De estas cuatro características, cuya observancia es
la base misma de nuestro sistema de democracia representativa, la segunda —el carácter directo— está siendo violada por los artículos mencionados del CE, relativos a elecciones de diputados a la Asamblea Legislativa
y al
parlacen.
Concretamente, se obliga a los ciudadanos a votar por un
partido o coalición, no por los candidatos, que son los depositarios de la
voluntad popular delegada por el pueblo soberano al momento de emitir su voto.
Por otro lado, señaló que el art. 239 inc. 1° del CE interpone al partido
político o coalición contendiente entre el elector y los candidatos inscritos, violentando la naturaleza directa del voto, o sea, de poder votar por el
candidato de la preferencia del elector; hecho que se consuma con el art.
262 inc. 6° del CE. Es decir que la elección ya fue realizada por el partido
político o coalición, y cuando el ciudadano marca en la papeleta de votación las siglas y emblema del partido o coalición, lo que hace es validar o
legitimar la elección hecha previamente por ambas entidades. El ciudadano
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no vota por su representante, sino por un sujeto intermediario llamado “partido
político” o “coalición”, quien, a su vez, ya hizo la elección del orden en que los
candidatos ocuparán los puestos que gane el partido político o coalición.
Añadió que con el sistema actual de planillas, establecido en los arts.
215, 216 y 218 del CE, los partidos políticos se han vuelto intermediarios
de la representación popular, base fundamental de la democracia representativa. Son ellos los que eligen y priorizan el orden de prelación mediante
el actual sistema de planillas cerradas y bloqueadas.
Sin desconocer —acotó— el derecho que tienen los partidos políticos
y coaliciones de proponer candidatos a diputados y a concejos municipales mediante listas electorales, es necesario, en relación con la característica del voto de ser directo, que se cambie el sistema inconstitucional de
planillas bloqueadas y cerradas y se devuelva a los ciudadanos la facultad soberana garantizada por nuestra Constitución y los instrumentos internacionales suscritos y ratificados por nuestro país de elegir libremente
a nuestros representantes. Ello sólo será posible si se permite la elección
de diputados mediante listas abiertas, para que el elector vote directamente por el candidato de su preferencia.
Por las razones anteriores, pidió a esta Sala que declare inconstitucionales las mencionadas disposiciones del CE que violan el derecho constitucional a votar de forma libre y directa.
B. a. Mediante auto pronunciado el 8-I-2010, este Tribunal previno al
demandante para que: (i) manifestara si el art. 80 inc. 1° Cn., era invocado como parámetro de control y, de ser así, atribuyera el contenido necesario y estableciera cuál de las disposiciones impugnadas era la que lo
vulneraba, así como los argumentos que hicieran evidente la supuesta vulneración, y (ii) manifestara si impugnaba los arts. 215, 216, 218 y 250 del
CE, y en caso de ser así, les atribuyera el contenido normativo, expresara
el parámetro de control supuestamente vulnerado y las razones que hicieran evidente la confrontación normativa.
Candidatos independientes y sistema de elección
b. Por medio de escrito presentado el 21-I-210, el ciudadano Félix Ulloa
intentó subsanar las anteriores prevenciones, manifestando —con respecto
a la primera— que el art. 80 Cn., es la norma que determina quiénes son
los funcionarios que sustentan su origen en la voluntad popular. Quiere decir que el resto de normas constitucionales que regulan los procesos en
los cuales se materializa la elección popular están vinculadas con aquélla “norma esencial”, sin la cual tales normas no tendrían ningún “sustento político” ni “constitucional”. Entonces, si la “norma genérica” del art. 80
Cn., es la que da lugar a otras regulaciones normativas que materializan lo
preceptuado en ella, la vulneración por el legislador secundario —a través
de los arts. 211, 215, 216 y 218 del CE— de las normas constitucionales
que desarrollan sus preceptos —como el art. 126 Cn.— de igual manera
violentan el art. 80 Cn.
En relación con la segunda prevención, manifestó que impugnaba el
art. 250 inc. 1° del CE porque obliga al ciudadano a emitir su voto por un
partido político o coalición, privándolo de dar su voto en forma directa, como ordena el art. 78 Cn.
Finalmente, expresó que impugnaba el “sistema de planillas” que establecen los arts. 215, 216 y 218 del CE. Dicho sistema obliga al ciudadano a votar por una planilla inscrita por un partido político o una coalición,
no permitiendo votar por un candidato determinado; lo que viola el art. 78
Cn., según el cual el voto deber ser directo.
Agregó que los arts. 215, 216 y 218 del CE son contradictorios entre sí,
ya que, mientras el art. 215 del CE exige en forma exagerada que el candidato personalice su identidad —supuestamente con el propósito de que
se cumpla con el requerimiento constitucional del voto directo—, el art.
216 del CE anula totalmente tal posibilidad, por el hecho de que el candidato ingresa a una lista cerrada en la que su nombre ha desaparecido. Así,
en el momento de la emisión del sufragio por parte de los ciudadanos, el
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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
candidato ha desaparecido como persona, habiendo sido sustituido por
la bandera de un partido.
También señaló que, cuando el ciudadano llega a una mesa de votación, le ofrecen una papeleta que contiene unos signos convencionales
que identifican a los partidos y se le exige que marque tales signos, aquél
no sabe quién o quiénes son las personas que están escondidas detrás de
esos signos. Su voto no es libre ni directo. Si la libertad consiste en que a
nadie se le puede constreñir más allá de lo legítimo y razonable, el ciudadano no es libre cuando se le exige que avale a una persona que no
conoce, y si, además, no encuentra a la persona que desea que la represente, su voto no es directo. O sea que la figura central del sistema político
salvadoreño, que es la democracia representativa, desaparece.
C. Por medio de Auto de 24-III-2010, esta Sala declaró improcedente
la supuesta violación de los arts. 211, 215, 216 y 218 del CE al art. 80 inc.
1° Cn., la cual el actor fundamentaba en que, si esta disposición constitucional era la “norma primaria” en cuanto al origen popular de los cargos
de gobierno, al violar aquéllas disposiciones legales el art. 126 Cn. —que
es desarrollo del art. 80 inc. 1° Cn.—, también violan éste.
El rechazo de este Tribunal se basó en que ninguna disposición constitucional puede ser considerada como de rango superior o como “norma
primaria” de la cual derivan otras normas constitucionales. Otra cosa es
que se pueda comparar el grado de apertura o de abstracción de una disposición constitucional respecto al de otra.
2. La Asamblea Legislativa rindió el informe que establece el art. 7 de
la Ley de Procedimientos Constitucionales (L. Pr. Cn.) en los siguientes
términos:
A. Consideró que no existe la inconstitucionalidad de los arts. 211 y
215 del CE por violación a los arts. 72 ord. 3° y 126 Cn., ya que el art. 85
Candidatos independientes y sistema de elección
Cn., expresa claramente que los partidos políticos son el único medio para el ejercicio de la representación del pueblo. En consecuencia, los requisitos exigidos en los arts. 211 y 215 del CE son un desarrollo expreso
del art. 85 Cn. Por consiguiente, ni la mención expresa del partido político o coalición por la cual se postulan los candidatos a diputados al
parlacen,
ni la certificación del punto de acta en el que consta la desig-
nación del candidato postulado a diputado para la Asamblea Legislativa,
son inconstitucionales.
B. En cuanto a la inconstitucionalidad de los arts. 239 y 262 inc. 6° del
CE por supuesta violación al art. 78 Cn., invocó nuevamente el art. 85 Cn.,
en el sentido de que el sistema político pluralista se expresa por medio de
los partidos políticos, no por los hombres en forma individual. Por consiguiente, si se aceptara la lista abierta que propone el demandante, donde
el elector, además de poder excluir candidatos y variar el orden, puede introducir nuevos nombres, se violentaría el art. 85 Cn.
C. En relación con la inconstitucionalidad del art. 250 inc. 1° del CE por
la supuesta violación al art. 78 Cn., opinó que la misma no existe, ya que
aquélla disposición está acorde con el art. 79 Cn., el cual en ningún momento habla de persona en particular.
D. Finalmente, sobre la inconstitucionalidad de los arts. 215, 216 y 218
del CE por supuesta violación al art. 78 Cn., se limitaron a manifestar que
la misma no existe, invocando nuevamente el art. 85 Cn.
Por las razones anteriores, concluyeron que no existen las vulneraciones constitucionales atribuidas a los arts. 211, 215, 216, 218, 239, 250 inc.
1° y 262 inc. 6° del CE.
3. El Fiscal General de la República emitió su opinión, requerida de conformidad con el art. 8 de la L. Pr. Cn., en los siguientes términos:
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A. Violación a los arts. 72 ord. 3° y 126 Cn. por parte de los arts. 211
y 215 del CE.
Manifestó que las disposiciones impugnadas contemplan los requisitos
que debe cumplir todo ciudadano para optar a cargos públicos (derecho al
sufragio pasivo [art. 72 ord. 3° Cn.]). Al respecto, explicó que todo ciudadano, siempre que cumpla con los requisitos que para tal efecto se han señalado, se puede presentar como candidato a ocupar un cargo público.
En ese sentido, por elección popular se elige —entre otros— a los
diputados a la Asamblea Legislativa y al parlacen —según el art. 80 Cn.—
, lo cual implica que, para optar a un cargo, no puede accederse si no es a
través de un partido político y por voto popular —como lo regula el art. 85
Cn.—. Como se trata de cargos caracterizados por un alto poder de mando y decisión, se encuentran sujetos al principio de representatividad, propio de un régimen constitucional democrático y pluralista.
Siguiendo el criterio jurisprudencial de la Sentencia de 26-VII-1999, Inc.
2-99, relativo a la libertad de configuración del legislador, expresó que el
establecimiento de requisitos adicionales por parte del legislador para un
adecuado ejercicio del derecho a optar a un cargo público no contraviene
los arts. 72 ord. 3° y 126 Cn. pues cualquier ciudadano, cumpliendo dichos
requisitos, puede ejercer el derecho a optar a un cargo público.
B. Violación al art. 78 Cn. por parte de los arts. 215, 216, 218, 239, 250
inc. 1° y 262 inc. 6° del CE.
Comentó que el art. 262 inc. 6° del CE potencia la autonomía de los
partidos políticos, ya que les permite postular a aquellos candidatos que
consideran reúnen las condiciones y aptitudes necesarias para ocupar un
puesto en el parlamento; situación que no se convierte en obstáculo para que los electores tengan la verdadera oportunidad de elegir a las personas que por sus méritos consideran que deben ocupar el cargo. Los
Candidatos independientes y sistema de elección
partidos políticos son los medios por los que se canaliza la participación
y voluntad de los ciudadanos en los actos estatales, sin que esto implique que los partidos políticos son los órganos del Estado que resuelven
en nombre de éste.
Señaló que el constituyente consideró necesario elevar a categoría
constitucional a los partidos políticos y citó la Sentencia de 26-VI-2000,
Amp. 34-A-96 (Considerando II.1). Se trata, entonces, de que únicamente por medio de un partido político se está constitucionalmente legitimado
para ingresar a un cargo público; “no existiendo” las denominadas candidaturas independientes.
Por las razones anteriores, solicitó a esta Sala que declare que no existen las inconstitucionalidades de los arts. 211, 215, 216, 218, 239, 250 inc.
1° y 262 inc. 6° del CE por violación a los arts. 72 ord. 3°, 78 y 126 Cn.
II. Habiendo expuesto los argumentos de los sujetos intervinientes en
el presente proceso, se precisarán, depurarán y ordenarán los motivos de
inconstitucionalidad señalados en la demanda (II.1.A), luego se enunciarán
aquellos motivos que son susceptibles de ser resueltos en el fondo (II.1.B),
y por último, se indicará el orden lógico que seguirá esta Sala para fundamentar su fallo (II.2).
1. A. a. Advierte esta Sala que el ciudadano Ulloa ha sometido a control
de constitucionalidad los arts. 211 y 215 inc. 2° núm. 3 del CE, por considerar que violan el derecho a optar a cargos públicos, al exigir más requisitos que los establecidos en los arts. 72 ord. 3° y 126 Cn, para los cargos
de diputado a la Asamblea Legislativa y al parlacen.
Ahora bien, teniendo en cuenta los motivos de impugnación, una mera
interpretación gramatical indica que en el caso del art. 211 del CE la impugnación realmente va dirigida únicamente en contra de su inc. 1°. Mientras
que en el caso del art. 215 inc. 2° del CE la impugnación se dirige no sólo
en contra de su núm. 3, sino también en contra de su núm. 5.
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Por consiguiente, en el presente proceso, esta Sala conocerá y se pronunciará sobre la supuesta inconstitucionalidad de los arts. 211 inc. 1° y 215
inc. 2° núms. 3 y 5 del CE, por violación a los arts. 72 ord. 3° y 126 Cn. En
cambio, deberá sobreseerse la supuesta inconstitucionalidad del art. 211
inc. 2° del CE por la supuesta violación a los arts. 72 ord. 3° y 126 Cn.
b. El demandante también ha impugnado los arts. 215, 216, 218, 239,
250, inc. 1° y 262 inc. 6° del CE por estimar que vulneran el art. 78 Cn., ya
que el sistema de listas obliga a los ciudadanos a votar por un partido político, y no puede hacerse por los candidatos individualmente considerados, lo
cual contradice el carácter libre y directo del derecho al sufragio activo.
(i) Sin embargo, una interpretación gramatical de los arts. 215, 218 y 239
del CE, aunado al motivo de impugnación, llevan a la conclusión inequívoca de que sólo una parte de aquéllos se está sometiendo a control: en el
caso del art. 215 CE sólo su inc. 2° núms. 3 y 5; en el caso del art. 218 CE
sólo su inc. 1°, y en el caso del art. 239 CE sólo su inc. 1°.
Por lo anterior, deberá sobreseerse la supuesta inconstitucionalidad de
los arts. 215 inc. 1° inc. 2° núms. 1, 2 y 4 e inc. 3°, 218 inc. 2° y 239 incs.
2°, 3°, 4° y 5° del CE, por la supuesta violación al art. 78 Cn.
(ii) Por otro lado, se advierte que el actor, en su libelo, plantea la violación
de los arts. 215 inc. 2° núms. 3 y 5, 216, 218 inc. 1°, 239, inc. 1°, 250 inc.
1° y 262 inc. 6° CE al art. 78 Cn. aparentemente por diversos motivos.
No obstante, estudiando cada uno de los argumentos por los cuales
se someten a enjuiciamiento constitucional dichos preceptos, se concluye
sin mucha dificultad que a todos ellos se les efectúa el mismo reproche:
la violación al carácter libre y directo del derecho al sufragio activo, en la
medida en que aquéllos establecen el sistema de lista, el cual obliga a los
electores a votar por un partido político, y no pueden hacerlo por candidatos individualmente considerados.
Candidatos independientes y sistema de elección
En razón de lo anterior, no tiene sentido e iría en contra de la economía
procesal, analizar por separado cada disposición impugnada con respecto al parámetro de control comúnmente propuesto. Por ello, esta Sala conocerá y resolverá sobre la supuesta inconstitucionalidad de los arts. 215
inc. 2° núms. 3 y 5, 216, 218 inc. 1°, 239 inc. 1°, 250 inc. 1° y 262 inc. 6°
del CE, que configuran el sistema de lista para elecciones de diputados a
la Asamblea Legislativa y al parlacen, por violación al art. 78 Cn.
c. Finalmente, también se observa que el demandante ha impugnado
los arts. 215, 216, 218, 239, 250 inc. 1° y 262 inc. 6° del CE, por considerar que establecen un sistema —el de “lista cerrada y bloqueada”— que
no permite a los ciudadanos expresar preferencias con respecto a los candidatos a diputados.
(i) Ahora, si bien el reproche aludido lo hace el actor de forma genérica
—tanto en su demanda como en el escrito de subsanación de prevenciones—, esta Sala advierte que no todas las disposiciones legales antedichas
son constitutivas de ese sistema de candidatura, por lo que es necesario
delimitar el objeto de control en ese punto.
Haciendo una interpretación gramatical y sistemática de las disposiciones aludidas, se concluye que únicamente los arts. 239 inc. 1°, 250 inc. 1°
y 262 inc. 6° del CE regulan el sistema de lista cerrada y bloqueada, no así
los arts. 215, 216 y 218 inc. 1° del CE, que se refieren al sistema de lista en
general sin especificar el tipo de lista, y los arts. 218 inc. 2° y 239 incs. 2°,
3°, 4° y 5° del CE, que atañen a otros aspectos del sistema electoral.
En razón de lo anterior, deberá sobreseerse la supuesta inconstitucionalidad de los arts. 215, 216, 218 y 239 incs. 2°, 3°, 4° y 5° del CE, en lo relativo al sistema de lista cerrada y bloqueada, por violación al art. 78 del CE.
(ii) Por otro lado, hay que hacer notar que el sistema de lista cerrada y
bloqueada lo configuran varias disposiciones, formando un todo coheren-
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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
te y sistemático. Por ende, no es posible ni tendría sentido tomar alguna
de dichas disposiciones aisladamente, sino que, para apreciar los términos de impugnación del actor, es forzoso referirse a ellas en bloque. Ahora bien, entre ellas la disposición que establece el sistema de lista cerrada
y bloqueada es el art. 262 inc. 6° del CE. Las demás disposiciones (arts.
239 inc. 1° y 250 inc. 1° CE), asumiendo ese sistema, complementan el
art. 262 inc. 6° del CE.
En virtud de lo anterior, por economía procesal, el análisis deberá circunscribirse a determinar si el art. 262 inc. 6° del CE viola el art. 78 Cn., y
sólo en caso de estimarse la alegación, se pasaría a determinar si, por su
conexión material con el art. 262 inc. 6° del CE, también debe declararse
la inconstitucionalidad de los arts. 239 inc. 1° y 250 inc. 1° del CE por violación al art. 78 Cn.
B. Habiendo precisado, depurado y ordenado la pretensión, y teniendo en cuenta el auto pronunciado por esta Sala el 24-III-2010, mediante el
cual se admitió la demanda, los motivos susceptibles de ser resueltos en
el fondo se circunscriben a:
a. La supuesta inconstitucionalidad de los arts. 211 inc. 1° y 215 inc. 2°
núms. 3 y 5 del CE, por establecer más requisitos que los señalados en los
arts. 72 ord. 3° y 126 Cn., para optar a los cargos de diputado a la Asamblea Legislativa y al parlacen.
b. La supuesta inconstitucionalidad de los arts. 215 inc. 2° núms. 3 y
5, 216, 218 inc. 1°, 239 inc. 1°, 250 inc. 1° y 262 inc. 6° del CE, que establecen el sistema de lista para elecciones de diputados a la Asamblea Legislativa y al parlacen, ya que dicho sistema contradice el carácter libre y
directo que debe tener el derecho al sufragio activo según el art. 78 Cn.,
en la medida en que obliga al ciudadano a votar por partidos políticos, sin
que pueda hacerlo por candidatos individualmente considerados.
Candidatos independientes y sistema de elección
c. La supuesta inconstitucionalidad del art. 262 inc. 6° del CE (y disposiciones conexas), que establece el sistema de lista cerrada y bloqueada
para elecciones de diputados, ya que en dicho sistema los partidos políticos establecen el orden de los candidatos, lo cual impide a los ciudadanos
expresar preferencias entre ellos, contradiciendo así el carácter “libre” y directo” que debe tener el derecho al sufragio activo según el art. 78 Cn.
2. Esta Sala, a fin de establecer un marco conceptual adecuado para
resolver la cuestión de fondo, con base en la doctrina y la jurisprudencia
constitucional, comenzará haciendo una breve exposición de los siguientes tópicos: el principio de soberanía popular (III.1), la representación política (III.2), el derecho al sufragio activo y pasivo (III. 3 y III. 4) y la función
de los partidos políticos en la democracia representativa (III.5).
Finalizada esta exposición, pasará a resolver las cuestiones de fondo
sometidas en esta oportunidad a su conocimiento: primero, si los arts. 211
inc. 1° y 215 inc. 2° núms. 3 y 5 del CE, violan los arts. 72 ord. 3° y 126
Cn. (IV); segundo, si el sistema de lista, establecido en los arts. 215 inc. 2°
núms. 3 y 5, 216, 218 inc. 1°, 239 inc. 1°, 250 inc. 1° y 262 inc. 6° del CE,
viola el carácter libre y directo del sufragio (V), y tercero, si el sistema de
lista, establecido en los arts. 215 inc. 2° núms. 3 y 5, 216, 218 inc. 1°, 239
inc. 1°, 250 inc. 1° y 262 inc. 6° del CE, viola el carácter libre y directo del
sufragio (V), y tercero, si el sistema de lista cerrada y bloqueada, establecido en el art. 262 inc. 6° del CE (y disposiciones conexas), viola el carácter
libre y directo del sufragio (VI); tras lo cual se emitirá el fallo que constitucionalmente corresponda.
III. 1. El principio de Soberanía popular se encuentra consagrado en la
segunda frase del art. 83 Cn., el cual establece: “La soberanía reside en el
pueblo […]”. Esto significa que pueblo es el titular del poder soberano, en
el sentido de que todas las normas jurídicas y cargos públicos que ejercen
poder real emanan directa o indirectamente de la voluntad popular.
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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
La soberanía popular implica que la gestión de los asuntos públicos
afecta a la generalidad, y en esa medida, tiene interés en la misma. Por
ello, el destino de la sociedad debe ser decidido por todos sus integrantes, debiendo reconocerse a cada ciudadano un voto con el mismo valor.
En otras palabras: (i) las decisiones generales que afectan el destino colectivo debe tomarlas el pueblo; (ii) todos los cargos que ejercen poder
público deben ser de elección popular o derivados de los cargos de elección popular; y (iii) las decisiones las toma la mayoría, atendiendo a sus
intereses, pero con respeto a las minorías.
2. A. En los Estados modernos, con amplios territorios y poblaciones,
así como con variados y complejos asuntos a decidir, el ejercicio continuo
del poder por parte del pueblo —o democracia directa— es imposible en
la práctica, ya que requeriría de una comunicación recíproca perfecta y la
actuación simultánea de todos. Esto obliga a recurrir a personas que se
dediquen enteramente a ello. Se dice, por tal razón, que la representación
política surge de la actuación conjunta del principio democrático y del principio de la división del trabajo.
Así, se llega al concepto de democracia representativa (art. 85 incs. 1° y
2° Cn.). Pero no sólo razones técnicas y sociológicas militan a favor de este
modelo de democracia, sino también razones teóricas, a saber: la representación es la que permite que el gobierno pueda armonizar diversos intereses en juego en una sociedad plural, que haya una actividad permanente
de integración de la población en el Estado y que se garantice la libertad a
través de la separación efectiva entre gobernantes y gobernados.
En todo caso, la democracia representativa no es incompatible con ciertas formas semidirectas, como las consultas populares (referéndum o plebiscito [por ejemplo, el art. 89 inc. 3° Cn.]), en las que el pueblo se manifiesta
directamente. Pero —se recalca— la forma ordinaria de ejercicio actual de
la soberanía es indirecta: a través de elecciones periódicas en las cuales
Candidatos independientes y sistema de elección
los ciudadanos eligen representantes, que son los que realmente toman las
decisiones sobre los asuntos públicos en nombre de aquéllos.
Con base en lo anterior, podemos afirmar que los componentes de la
democracia representativa son los siguientes: (i) elección libre: que todo
aquél que desee ser electo a un cargo público pueda aspirar a serlo, y que
todo el que quiera votarlo pueda hacerlo; lo que dota de validez a la representación; (ii) mandato libre: que el representante pueda elegir sin influencia u orientación alguna entre distintas opciones (sobre este punto se
profundizará seguidamente); (iii) regla de la mayoría: prevalece la decisión
que cuenta con más apoyos, aunque respetándose los derechos de las minorías; y (iv) imputación: aunque la decisión la tome la mayoría, se atribuye y obliga a la generalidad.
B. La teoría clásica de la representación política postula que los ciudadanos —iguales entre sí— eligen con total y absoluta libertad a sus representantes, sin otra guía más que su criterio y en perfecto aislamiento. El Estado
no debe interferir en el libre juego de las fuerzas sociales, ni puede permitir
que éstas mediaticen las decisiones de los individuos, ya que la voluntad
política de éstos es legítima, sólo cuando actúan como ciudadanos.
Algo parecido a lo anterior sucede con los representantes, quienes —según dicho enfoque tradicional de la representación— se dice que no están
sometidos a mandato imperativo alguno (primera frase del art. 125 Cn.), sino que resuelven según su criterio, solos y en completa libertad. En otras
palabras, ninguna instrucción de los ciudadanos que lo eligieron vincula al
representante. Ello porque no se designa a un especialista para darle indicaciones de cómo debe actuar. Además, aunque sólo una parte del pueblo lleve al representante al poder, éste es representante de todos y debe
actuar como tal. De lo contrario, la voluntad que se expresa con la representación no sería la voluntad de todo el pueblo.
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El representante tampoco está vinculado jurídicamente a las decisiones
del partido político que lo postuló. Esto explica que los partidos no puedan despojar a un representante de su mandato, sino sólo excluirlo de la
lista de candidatos en futuras elecciones. De esa manera, se pone un límite formal a la tendencia en la práctica de que los representantes obedezcan las decisiones del partido al que pertenecen, garantizándose así de
manera formal que decidan libremente y que actúen en forma directa en
interés de los electores.
3. Pasemos ahora —según el orden propuesto— a analizar con mayor
detalle el derecho al sufragio activo (art. 72 ord. 1° Cn.).
A. El derecho al sufragio descansa sobre tres elementos: el principio
de soberanía popular; la democracia como forma de gobierno; y la representación política. Lo anterior se afirma porque la elección popular de los
gobernantes sirve, tanto para que el pueblo pueda participar en el gobierno, como para que los gobernantes ejerzan la calidad de representantes
del mismo.
El sufragio también se justifica en la necesidad de conferir a la población un procedimiento organizado de expresión política. Así concebido, el
sufragio se puede definir como un procedimiento institucionalizado mediante el cual el cuerpo electoral se manifiesta políticamente, a fin de
designar a los titulares del poder político (sufragio electoral).
En el cuerpo electoral debemos entender comprendidos a todos los
salvadoreños aptos para votar, esto es, los mayores de edad, inscritos en
el registro electoral y en el pleno goce de sus derechos políticos (arts. 7177 Cn.).
B. En la Sentencia de 26-VI-2000, Inc. 16-99, se señaló que el derecho
al sufragio tiene un sentido subjetivo y un sentido objetivo.
Candidatos independientes y sistema de elección
Según el primero, el sufragio aparece como una facultad del ciudadano (derecho de libertad) garantizada por el ordenamiento jurídico. También
son expresión de este sentido subjetivo las facultades de elegir y de presentarse como candidato. Conforme al segundo, el derecho al sufragio es
un principio básico del ordenamiento democrático. Visto como principio,
el sufragio tiene una dimensión institucional indiscutible que radica en el
hecho de que sin sufragio no hay democracia.
Pero para considerar, además, que el ejercicio del sufragio es democrático, debe garantizarse que éste sea popular, directo, libre, igual y secreto (art. 78 Cn.).
a. Popular (o universal).
Significa que el derecho al sufragio se reconoce a todos los miembros
del cuerpo electoral, sin que pueda hacerse ninguna distinción por razón de raza, sexo, religión o cualquier otro motivo de diferenciación arbitraria. Son compatibles con el carácter universal del sufragio las regulaciones
o restricciones a su ejercicio que atiendan a circunstancias objetivas, tales como: la inscripción en el registro electoral, la edad, la capacidad o el
pleno goce de los derechos políticos.
b. Directo (o de primer grado).
Implica que los ciudadanos eligen a sus representantes (a la mayoría,
por lo menos) sin intermediación alguna. Se contrapone al voto indirecto
(o de segundo grado), en el cual los ciudadanos eligen a un colegio electoral, que determina finalmente la elección de los representantes (en la que
podrían haber más de dos grados). El carácter indirecto del voto podría
ser formal (la decisión de los electores primarios vincula al colegio electoral) o material (la decisión de los electores primarios no vincula al colegio electoral).
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c. Libre.
Supone que los ciudadanos votan sin que intervenga recompensa, castigo o presión alguna por el sentido de su voto y con plena capacidad de
opción (votar sí o no, en caso de referéndum; por uno u otro candidato,
en caso de elecciones; y abstenerse o votar en blanco, en cualquier caso).
Pero para hablar de elecciones libres se requiere de otras condiciones, tales como: un sistema de derechos fundamentales (libertad de expresión e
ideológica, derechos de asociación, información, reunión y manifestación,
etc.), pluralismo político, acceso abierto al proceso electoral, partidos en
competición, libre presentación y concurrencia entre las candidaturas, libre
desarrollo de la campaña electoral y la posibilidad real de decidir sobre la
permanencia o sustitución de los titulares del poder público.
d. Igual.
Postula que el voto de todos los ciudadanos tiene la misma influencia
(“igualdad cuantitativa”). Se opone al voto de clase (subdivisión del electorado en grupos de desigual composición que eligen números fijos de representantes) y al voto plural (otorgamiento a una persona de más de un
voto en razón de su pertenencia a un grupo). La igualdad tiene incidencia en la organización electoral, específicamente en lo relativo al tamaño
de las circunscripciones electorales. Como regla general, para garantizar
la igualdad del voto, las circunscripciones deben distribuirse de tal forma
que se logre una relación entre la decisión del electorado y el número de
representantes que se asignan a cada circunscripción territorial, tomando
como base la población.
e. Secreto.
Mediante esta garantía se hace efectiva la libertad del voto, y consiste en que bajo ninguna circunstancia debe revelarse el sentido del voto de
nadie. Esta característica se opone a toda forma de voto abierto (por escri-
Candidatos independientes y sistema de elección
to) o público (cantado o a mano alzada). Se asegura mediante la utilización
de papeletas oficiales, cabinas oscuras, urnas selladas, etc., y su violación
también se encuentra penada (art. 295 letra h] del Código Penal).
4. Habiéndonos referido a la dimensión activa del derecho al sufragio,
se procede ahora a examinar su dimensión pasiva.
El derecho al sufragio pasivo o derecho a optar a cargos públicos se
encuentra formulado de una manera amplia en el art. 72 ord. 3° Cn., por lo
que —como se dijo en la Sentencia de 20-VIII-2009, Amp. 535-2004 (Considerando II.3.A.a)— habrá de entenderse como “cargos públicos”, tanto
los que deben ocuparse por decisión directa del cuerpo electoral, como los
de elección secundaria o indirecta a través del órgano competente.
Enfocado en los cargos de elección popular, el derecho al sufragio pasivo consiste en el derecho a ser elegible. Ahora bien, como para ser elegible
es necesario ser proclamado candidato, el derecho en análisis supone primeramente el derecho a presentarse como candidato en las elecciones.
En todo caso, el aspecto central del sufragio pasivo y que lo hace democrático —al igual que en el sufragio activo— es que todos los ciudadanos, sin distinción alguna, tengan la oportunidad de ejercerlo. Ello no es
incompatible con el cumplimiento de determinados requisitos de origen
constitucional o legal. Pero, obviamente, tanto los requisitos a cumplir como la forma de acceder a los cargos varían, dependiendo del tipo de funciones a desempeñar en cada caso.
Establecido lo anterior, puede decirse que el reconocimiento constitucional del derecho al sufragio pasivo va encaminado a la protección, por
un lado, de la oportunidad de todo ciudadano a participar en la gestión
democrática de los asuntos públicos, y por otro lado, indirectamente, a la
protección de la regularidad de los procesos electorales.
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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
5. De acuerdo con el orden propuesto, el último punto a abordar dentro del marco conceptual es el de la función de los partidos políticos en la
democracia representativa.
A. Como punto de partida, podemos definir a los partidos políticos como una asociación de individuos unidos por la defensa de unos intereses,
organizada internamente mediante una estructura jerárquica y de reparto
de funciones, con vocación de permanencia y cuya finalidad es la de alcanzar el poder, ejercerlo y desarrollar un programa político.
En Teoría Política existe consenso de que los partidos políticos son necesarios para el funcionamiento de la democracia en las condiciones actuales de las sociedades. Primero, porque obviamente los partidos en general
no pueden dejar de existir, pues siempre habrá partidarios de opciones diversas de las distintas corrientes de pensamiento, que se asocian y coordinan. Segundo, porque —en las sociedades de hoy— los individuos no
pueden influir en el poder ni ejercerlo aisladamente; para ello es necesario
contar con una organización homogénea de personas que actúan con cierta unidad, al menos en el nivel donde se toman las decisiones.
Por lo anterior, puede afirmarse que los partidos políticos son instrumentos cualificados de la representación política, en el sentido de que
sirven para recoger las demandas de los individuos y grupos sociales y
presentarlas a toda la población, para que ésta vote a favor o en contra.
Esto explica el porqué las Constituciones democráticas reconocen a los
partidos políticos.
B. Entonces, los partidos políticos son necesarios en las sociedades
contemporáneas para que el pueblo pueda manifestar su voluntad dentro
de un proceso organizativo, que formalmente se realiza a través del Derecho Electoral y materialmente a través de la acción de los partidos políticos. Éstos concretan el principio democrático realizando las siguientes
funciones específicas:
Candidatos independientes y sistema de elección
a. Agrupan las propuestas de solución sobre la problemática nacional que vienen de toda la población; sólo así es posible elegir entre dichas
propuestas.
b. Canalizan las aspiraciones y pretensiones de los ciudadanos y de
los distintos sectores sociales, dándoles la forma de un programa político
coherente y realizable. Además, provocan actitudes y participación políticas en la población.
c. Formulan programas políticos que compiten con otros y tienen por
objeto, tanto darles más criterios a los ciudadanos para analizar los problemas sociales —formando así opinión pública— como inspirar las acciones del Estado desde el gobierno o la oposición. Además, los programas
sirven para armonizar los intereses parciales de los distintos sectores, reduciendo así la fragmentación social que puede generar rupturas en el sistema político.
d. Elaboran listas de candidatos, de las cuales saldrán los futuros representantes, seleccionando y formando así a las élites del sistema político. Además, la presentación de candidaturas facilita la elección, en cuanto
permite conocer la ideología de los partidos y los distintos candidatos.
e. Informan comprensiblemente a la población sobre los complejos
asuntos nacionales y advierten a la ciudadanía sobre la conveniencia o
no de determinadas acciones de gobierno; todo a fin de que el voto sea
más racional.
f. Ofrecen al electorado su capacidad organizativa, lo cual permite que
los deseos de la población se realicen en mayor medida y en proporción
a los resultados electorales.
g. Todos los partidos, sean de gobierno o de oposición, refuerzan el
sistema político, haciéndolo estable y garantizando de esa manera su propia supervivencia.
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h. Propician la defensa del sistema democrático pluralista y representativo.
C. Las Constituciones democráticas contemplan la figura de los partidos políticos desde dos perspectivas:
Por un lado, como una concreción del derecho fundamental a asociarse (art. 72 ord. 2° Cn.), que se ejerce con la finalidad de colaborar en la formación de la voluntad política, con base en una tendencia ideológica o un
conjunto de creencias sobre aspectos políticos y socioeconómicos —entre otros—, que aspiran a influir en la formación de la voluntad estatal (Sentencia de 25-IV-2006, Inc. 11-2004 [Considerando VII.2.A]). En tal derecho
se aprecian dos vertientes: una individual, relativa al derecho de cada persona aisladamente considerada, y otra colectiva, que implica el libre desenvolvimiento de la asociación como persona jurídica dentro de la licitud
de sus fines. Ello hace de los partidos políticos asociaciones con restricciones en cuanto a sus objetivos, pero también con ventajas (por ejemplo,
monopolio para la representación de ciertas candidaturas [art. 151 Cn.],
subvención para campañas electorales [art. 210 Cn.], etc.).
Por otro lado, el partido se mira como un componente esencial del sistema democrático, cuya finalidad es la de contribuir a la formación de la
voluntad política del pueblo. Como se expresó en la Inc. 11-2004 citada
(Considerando VII.3), cuando el art. 85 inc. 2° Cn., señala que los partidos
políticos “son el único instrumento para el ejercicio de la representación
del pueblo dentro del Gobierno”, ello implica que son los medios por los
que se canaliza la participación de los ciudadanos en la configuración de
la voluntad del poder estatal. Además, los partidos políticos son los que,
por su condición de mediadores, llevan el pluralismo político hacia las instituciones.
Desde luego, la regulación constitucional de los partidos políticos también es objeto de desarrollo legal, el cual, con mayor o menor detalle, se
Candidatos independientes y sistema de elección
ocupa de los derechos y obligaciones de los partidos políticos, las relaciones
entre afiliados y partido y la conformación de sus órganos de gobierno.
Pues bien, la regulación tanto constitucional como legal de los partidos
políticos conforma su estatus de libertad externa e interna. El primer estatus se refiere a la autonomía de los partidos políticos frente al Estado y
a los demás partidos en cuanto a su creación, existencia y actividades. El
segundo estatus alude a que un proceso genuinamente democrático debe
ser libre desde su origen (frase 2ª del inc. 2° del art. 85 Cn.).
En cuanto a la naturaleza jurídica de los partidos políticos, se ha dicho
que son órganos que cumplen una función constitucional (la de contribuir
a formar la voluntad política del pueblo), pero no son órganos del Estado.
Son, más bien, grupos libremente formados que enraízan en la esfera sociopolítica, llamados, por ello, a cooperar en la formación de la voluntad
política del pueblo y a incidir en la estatalidad institucionalizada. Debe recalcarse que, para que los partidos cumplan su función, es importante que
se asienten sobre los valores de un orden democrático, libre y pluralista.
IV. Habiendo establecido las anteriores premisas normativas, jurisprudenciales y doctrinales, se pasará ahora a resolver la primera cuestión de
fondo: si los arts. 211 inc. 1° y 215 inc. 2° núms. 3 y 5 del CE son inconstitucionales, en la medida en que, para elecciones a diputados de la Asamblea Legislativa y el parlacen, exigen más requisitos que los establecidos
en los arts. 72 ord. 3° y 126 Cn.
1. El ciudadano Ulloa fundamenta la supuesta inconstitucionalidad de
las disposiciones legales antedichas —entre otros— en los siguientes argumentos: (i) la Constitución, en sus arts. 72 ord. 3° y 126, no exige estar afiliado o ser postulado por un partido político para ser candidato a
diputado de la Asamblea Legislativa y el
parlacen,
ni faculta al legislador
secundario a adicionar más requisitos que los que ella misma establece (ii) mientras que para los cargos de Presidente y Vicepresidente de la
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República la Constitución previó expresamente el requisito de estar afiliado a un partido político (art. 151 Cn.), para el cargo de diputado no lo hizo
(art. 126 Cn.); (iii) debido a su concepción presidencialista, el constituyente utiliza en el art. 85 inc. 2° Cn. el término “gobierno” como sinónimo de
Órgano Ejecutivo, y (iv) el art. 23 de la cadh no permite reglamentar el ejercicio del derecho al sufragio pasivo por razón de afiliación partidaria.
Conforme al examen de las confrontaciones internormativas propuestas
por el actor, se estudiará también cada uno de los anteriores argumentos.
2. Se comenzará por analizar el contenido normativo de la frase 1a del
inc. 2° del art. 85 Cn., en virtud de que éste se integra con las disposiciones constitucionales invocadas como parámetro de control.
A. La disposición precitada establece que: “[e]l sistema político es pluralista y se expresa por medio de los partidos políticos, que son el único
instrumento para el ejercicio de la representación del pueblo dentro del
Gobierno”. Aquí el término “gobierno” se utiliza, no en un sentido restrictivo, relativo a la actividad institucional del Órgano Ejecutivo ―como sostiene el ciudadano Ulloa―, sino en un sentido amplio, como “el aparato
de dirección jurídica y política del Estado de sus instancias de decisión,
acción, y sanción, en el que confluyen el conjunto de órganos o individuos
investidos de autoridad a los fines del cumplimiento de la actividad del Estado” (Inc. 16-99 citada [Considerando V.1]). Igualmente, el art. 86 inc. 2°
Cn., emplea el vocablo “gobierno” en dicho sentido amplio, en lo que sí
coincide el actor. No es, por lo tanto, una identificación de “gobierno” con
Ejecutivo lo que explica que el constituyente únicamente haya contemplado el requisito de afiliación partidaria para los cargos de Presidente y Vicepresidente de la República.
B. El siguiente aspecto a dilucidar, entonces, sería porqué el constituyente contempló expresamente el requisito de la afiliación partidaria para
Candidatos independientes y sistema de elección
el cargo de Presidente de la República en el art. 151 Cn., y guardó silencio
con respecto al cargo de diputado en el art. 126 Cn.
Tal circunstancia no obedece ―como ya se descartó― a que el art. 85
inc. 2° frase 1ª Cn., se refiera exclusivamente al Órgano Ejecutivo. Cuando en el iucepc se dice que el requisito de afiliación contemplado en el art.
151 Cn., “está en consonancia” con lo dispuesto en el art. 85 Cn., se pone en evidencia que éste es más general, que no se refiere sólo al cargo
de Presidente de la República.
En realidad, el requisito de afiliación establecido en el art. 151 Cn., se
explica porque ―como el propio actor manifiesta― el constituyente consideró que, dado que el Presidente de la República “ejerce una alta representación popular”, debía “pertenecer a un partido político cuya ideología,
finalidades y programas” conociera el pueblo (iucepc). Esa preocupación
explicaría la especificidad del art. 151 Cn., respecto a la previsión más general del art. 85 inc. 2° frase 1ª Cn.
3. Hechas las anteriores aclaraciones, corresponde determinar el contenido de las disposiciones propuestas como parámetro de control: los
arts. 72 ord. 3° y 126 Cn.
A. El art. 72 ord. 3° Cn., dispone: “Los derechos políticos del ciudadano
son: […] [o]ptar a cargos públicos cumpliendo con los requisitos que determinan esta Constitución y las leyes secundarias”. Esto implica que “todo ciudadano, siempre que cumpla con los requisitos que para tal efecto
se hayan prescrito, se puede presentar como candidato a ocupar un cargo público”, y “presentarse como candidato conlleva el cumplimiento de
otros requisitos que previamente se señalan ya sea por la Constitución o
por las leyes” (Inc. 16-99 citada [Considerando IV. 1]).
Estamos ante un derecho de carácter general, en el sentido de que los
derechos específicos de optar a otros cargos ―consagrados en otras dis-
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posiciones constitucionales― son manifestaciones de aquél. Tal es el caso del derecho a optar al cargo de diputado, adscrito al art. 126 Cn.; lo
cual significa que, aun cuando esta disposición establece ciertos requisitos, ello no obsta para que el legislador secundario regule otros ―como le
autoriza el art. 72 ord. 3° Cn.―.
B. Ahora bien, el derecho al sufragio pasivo (art. 72 ord. 3° Cn.) y el derecho a optar al cargo de diputado (art. 126 Cn.) ―como concreción de
él―, al ser configurados por el legislador, deben tomar en cuenta lo establecido en la frase 1ª del inc. 2° del art. 85 Cn., en cuanto a que “los partidos políticos son el único instrumento para el ejercicio de la representación
del pueblo dentro del Gobierno”.
Según la última norma citada, los partidos políticos deben cumplir su
función mediadora, cuando se trate de cargos públicos representativos
―como el de diputado―, pero no prescribe medios específicos. La finalidad de dicha exigencia, desde un punto de vista objetivo, podemos decir
que es la mejor organización del proceso electoral y la propia representación, lo que refuerza a los partidos políticos, por considerárseles instrumentos fundamentales de la democracia representativa.
Ahora bien, la norma referida, que exige que los partidos políticos cumplan su función mediadora en elecciones de diputados, no tiene carácter
absoluto, ya que admite excepciones en virtud del propio texto constitucional. Ese carácter relativo, además, permite darle recepción a otra excepción proveniente del Derecho Internacional de los Derechos Humanos,
contenida en el art. 23. 1.b de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos (CADH).
a. Respecto de la frase 1ª del inc. 2° del art. 85 Cn., es pertinente recordar el iucepc, en el cual se expresa: “El pluralismo político, propiamente
dicho, consiste en la multiplicidad de instituciones que sin formar parte de
la estructura gubernamental, influencian la formulación de las decisiones
Candidatos independientes y sistema de elección
políticas. Estos grupos, generalmente, están organizados para la defensa
de sus propios intereses y defienden o propugnan la ideología más conveniente para los mismos. Así, forman parte del sistema pluralista las asociaciones profesionales, gremiales, sindicales y políticas. […] --- Los excesos
de un pluralismo político pueden inclusive llevar a concepciones totalitarias como la de los [E]stados corporativistas que surgieron en la década de
1930. Por eso es que en el proyecto se califica y se limita este concepto.
El sistema político no es sólo pluralista, es democrático y además representativo. --- Pero hay algo más, para la defensa del sistema democrático
y, conforme a las realidades nacionales, la Comisión incluye un concepto
adicional de limitación: Circunscribe a los partidos políticos la expresión
de ese pluralismo democrático representativo, de manera que no se permita que otra clase de instituciones con distintas finalidades, se arroguen
la representación popular y la participación en el quehacer gubernamental” (resaltado nuestro).
Teniendo en cuenta lo expresado en dicho informe ―el cual, según el art.
268 Cn., tiene el valor de “documento fidedigno” para la interpretación de
la Constitución―, se concluye que la intención de la norma que prescribe
la mediación de los partidos políticos en la representación política ―estatuida en la 1ª frase del inc. 2° del art. 85 Cn.―, actualmente, es la de excluir
que grupos, asociaciones, organizaciones o cualquier otro tipo de entidades
colectivas que de hecho posean o se hayan constituido jurídicamente con
una finalidad diferente a la de los partidos políticos ―que es la de alcanzar
el poder político, ejercerlo y desarrollar un programa político― sean utilizados como instrumentos para el ejercicio de la representación política. Y
es que ―como se dijo en la Inc. 16-99 citada (Considerando VI.3)― “cualquier asociación, trátese de partidos políticos o de otro tipo, deben cumplir con los estatutos o finalidades que antes de surgir a la vida jurídica sus
integrantes acordaron desarrollar, esto es, el giro ―o mejor, la finalidad―
que deseaban les fuera autorizada por la autoridad correspondiente”.
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Sin embargo, la 1ª frase del inc. 2° del art. 85 Cn., de ninguna manera
excluye que los ciudadanos como tales, ya sea individualmente (candidaturas independientes) o colectivamente (movimientos cívicos), puedan optar al cargo de diputado sin la mediación de los partidos políticos.
Primero, porque en tales casos la finalidad de dichos ciudadanos coincide plenamente con la de los partidos políticos. Segundo, porque la frase
1ª del inc. 2° del art. 85 Cn., excluye que otras entidades diferentes a los
partidos políticos medien entre los ciudadanos y sus representantes; pero, cuando los ciudadanos ejercen su derecho al sufragio pasivo directamente, no existe mediación alguna.
El fundamento de esta apertura descansa en que el ciudadano y su participación en la vida pública constituyen la esencia de la democracia, por
encima de los partidos políticos y de grupos con intereses particulares.
Además la Constitución asegura también la participación de los ciudadanos que no se sienten representados por los partidos políticos.
b. Por otro lado, es necesario examinar cómo se encuentra regulado el
derecho al sufragio pasivo en el sistema interamericano de derechos humanos.
El derecho mencionado lo contempla el art. 23.1.b de la cadh: “Todos
los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades:
[…] de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas
por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores”. Y en su párrafo 2 añade: “La ley pude
reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere
el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez
competente, en proceso penal”.
Candidatos independientes y sistema de elección
La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha interpretado las anteriores disposiciones diciendo que: “No existe disposición en la Convención
Americana que permita sostener que los ciudadanos sólo pueden ejercer
el derecho a postularse como candidatos a un cargo a través de un partido
político. No se desconoce la importancia que revisten los partidos políticos
como formas de asociación esenciales para el desarrollo y fortalecimiento
de la democracia, pero se reconoce que hay otras formas a través de las
cuales se impulsan candidaturas para cargos de elección popular con miras
a la realización de fines comunes…” ([Caso Yatama vs. Nicaragua, Sentencia de 23-VI-2005, Serie C No. 127, párr. 215] resaltados nuestros).
Agrega el tribunal internacional que: “[L]a participación en los asuntos
públicos de organizaciones diversas de los partidos […] es esencial para garantizar la expresión política legítima y necesaria cuando se trate de
grupos de ciudadanos que de otra forma podrían quedar excluidos de esa
participación” (Caso Yatama vs. Nicaragua citado, párr. 217).
Respecto a la recepción del Derecho Internacional de los Derechos Humanos en el Derecho interno, esta Sala, en la Sentencia de 1-IV-2004, Inc.
52-203 (Considerando V.3), explicó que los tratados de derechos humanos
y el catálogo de derechos fundamentales guardan entre sí una relación que
no es de jerarquía, sino de compatibilidad o —como en una decisión posterior se precisó— de “coordinación” (Auto de 18-XI-2009, Inc. 47-2007
[Considerando II.1.B]). Ello significa que los derechos fundamentales y los
tratados internacionales de derechos humanos se concentran y reparten
sus ámbitos de aplicación conforme a una finalidad común: realizar la concepción humanista del Estado y de la sociedad.
Recapitulando, entonces: Si hemos dicho que el derecho a optar cargos públicos de elección popular (art. 72 ord. 3° Cn.), que se integra con
la norma que prescribe la mediación de los partidos políticos (frase 1ª del
inc. 2° del art. 85 Cn.), incluye el derecho de todo ciudadano a postular-
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se, individualmente o asociado con otros, como candidato independiente,
también, en virtud de la recepción del art. 23.1.b de la cadh en el Derecho
interno salvadoreño, los miembros de grupos específicos de la sociedad, a
quienes la propia exigencia de la mediación de los partidos políticos puede
excluir de la participación política, tienen derecho a postularse como candidatos, conforme a la ley, sin la mediación de los partidos políticos.
4. Habiendo determinando el contenido de las disposiciones propuestas como parámetro de control, procede examinar la confrontación advertida por el actor entre los arts. 211 inc. 1° y 215 inc. 2° núms. 3 y 5 del CE
y aquéllas.
De acuerdo con éstos, se exige a los candidatos a diputado del parlacen
la postulación por un partido político (art. 211 inc. 1° CE) y a los can-
didatos a diputado de la Asamblea Legislativa, además de la postulación
por un partido político (art. 215 inc. 2° núm. 3 CE), la afiliación a éste (art.
215 inc. 2° núm. 5 CE).
Puesto que la postulación y la afiliación son diferentes —como se verá—,
se analizarán por separado, primero, las inconstitucionalidades atribuidas
a los arts. 211 inc. 1° y 215 inc. 2° núm. 3 del CE, que exigen postulación
(A); y luego, la inconstitucionalidad atribuida al art. 215 inc 2° núm. 5 del
CE, que exige afiliación (B).
A. a. Para comprender este punto, es necesario mencionar la diferencia que existe entre postulación y afiliación, tal como se explicó en la Inc.
16-99 citada: “la postulación no es sinónimo de afiliación. Postulación […]
es un concepto que está relacionado con la presentación de una persona para un cargo público, es decir, hacer la propuesta para que alguien en
el ejercicio pleno de sus derechos políticos alcance un cargo público
—Diputado de la Asamblea Legislativa—; en tanto que afiliación a un partido político es un acto formal […] de la que se [derivará] la relación jurídica entre el partido, persona jurídica, y un ciudadano, persona natural. La
Candidatos independientes y sistema de elección
afiliación no es sino un acto formal meramente declarativo y no constitutivo…” (Considerando VI.2.A.).
Así, se puede aseverar que, en el contexto de la mediación de los partidos políticos en la representación política, la postulación supone el grado de mediación más leve entre electores y representantes; mientras que
la afiliación supone el grado más intenso de mediación.
b. Pues bien, hemos dicho que el derecho a optar al cargo de diputado (art.126 Cn.), como concreción del derecho al sufragio pasivo (art. 72
ord. 3° Cn.), es un derecho de configuración legal, en el sentido de que
el constituyente encomienda al legislador regular las condiciones para su
ejercicio.
En virtud de lo anterior, es necesario apartarse del criterio sostenido
en la Inc. 16-99 citada (Considerando VI.2), en cuanto a que la exigencia
de postulación contemplada en los arts. 211 inc. 1° y 215 inc. 2° núm. 3 del
CE constituye un límite externo al derecho a optar al cargo de diputado
(art. 126 Cn.). En realidad, tal exigencia es una mera configuración del derecho en cuestión por parte del legislador, en ejercicio de la competencia
que le confiere el art. 72 ord. 3° Cn, integrado con la frase 1° del inc. 2°
del art. 85 Cn.
El argumento de que los arts. 211 inc. 1° y 215 inc. 2° núm. 3 del CE
contradicen el art. 23.2 de la CADH tampoco es válido, pues mientras
aquéllos —como hemos dicho— sólo configuran el derecho a optar al cargo de diputado, es decir, establecen condiciones para su ejercicio, la norma internacional citada se refiere a limitaciones a los derechos políticos de
difícil o imposible superación (edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción capacidad civil o mental, condena penal); por lo que estamos ante diferentes supuestos.
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El anterior planteamiento coincide en lo esencial con la postura adoptada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el Caso Castañeda Gutman vs. Estados Unidos Mexicanos. En lo pertinente, ese tribunal
manifiesta —en los párrafos 156, 157 y 161—: Para que los derechos políticos puedan “ejercerse directamente o por medio de representantes libremente elegidos, se impone al Estado una obligación positiva, que se
manifiesta con una obligación de hacer, de realizar ciertas acciones o conductas, de adoptar medidas, que se derivan de la obligación de garantizar
el libre y pleno ejercicio de los derechos humanos de las personas sujetas
a su jurisdicción (artículo 1.1 de la Convención) y de la obligación general
de adoptar medidas en el derecho interno (artículo 2 de la Convención). --Esta obligación positiva consiste en el diseño de un sistema que permita
que se elijan representantes para que conduzcan los asuntos públicos. En
efecto, para que los derechos políticos puedan ser ejercidos, la ley necesariamente tiene que establecer regulaciones que van más allá de aquellas
que se relacionan con ciertos límites del Estado para restringir esos derechos, establecidos en el art. 23.2 de la Convención. Los Estados deben
organizar los sistemas electorales y establecen un complejo número de
condiciones y formalidades para que sea posible el ejercicio del derecho
a votar y ser votado. ---Como se desprende de lo anterior, la Corte estima
que no es posible aplicar al sistema electoral que se establezca en un Estado solamente las limitaciones del párrafo 2 del artículo 23 de la Convención Americana” (resaltados nuestros).
Por todas las razones anteriores, se concluye que los arts. 211 inc. 1° y
215 inc. 2° núm. 3 del CE admiten una interpretación conforme con los arts.
72 ord. 3° y 126 Cn., en el sentido de que: (i) la mención expresa del partido político postulante o la certificación del punto de acta en el que coste
la postulación por el partido politico correspondiente sólo se exigirán a los
candidatos a diputado de la Asamblea Legislativa y del parlacen que opten
por presentar su candidatura a través de un partido político; y (ii) los candi-
Candidatos independientes y sistema de elección
datos a diputado de la Asamblea Legislativa y del parlacen también pueden
presentarse en su condición de ciudadanos, individualmente (“candidatos
independientes”) o asociados con otros (movimientos cívicos), o, tratándose
de miembros de grupos específicos de la sociedad, pueden presentarse como candidatos sin la mediación de los partidos políticos, conforme lo establezca la ley. En consecuencia, los arts. 211 inc. 1° y 215 inc. 2° núm. 3 del
CE, interpretados de la forma expuesta, no son inconstitucionales, y así deberá declararse en esta sentencia.
Ahora bien, se ha insistido que el derecho al sufragio pasivo y el derecho a optar al cargo de diputado —como concreción de él— son derechos de configuración legal. Por tal razón, la Asamblea Legislativa deberá
reformar los arts. 211 y 215 del CE, a fin de permitir que, en las elecciones a diputados de la Asamblea Legislativa y del parlacen, los ciudadanos
puedan presentar candidaturas independientes o que ―bajo las condiciones antes mencionadas― puedan prescindir de la mediación de los partidos políticos. Para tal efecto ―entre otras cosas―, deberá regularse por
ley: (i) un determinado número de firmas (basándose, por ejemplo, en cierto porcentaje de los votos válidos de la anterior elección de diputados en
la circunscripción territorial respectiva) que apoyen las candidaturas referidas, para asegurar su representatividad; y (ii) mecanismos de control, supervisión y rendición de cuentas que garanticen que los recursos de las
campañas tengan un origen y uso lícito, lo cual también es aplicable a los
partidos políticos.
B. Se analiza ahora el supuesto diferente del art. 215 inc. 2° núm. 5 del
CE, que exige la afiliación del candidato a diputado al partido político correspondiente.
En este punto es necesario recordar lo que esta Sala sostuvo en la Inc.
16-99 citada (adecuado al criterio que ahora se establece): “el señalamiento de violación al derecho de libertad de asociación es impropio si se con-
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funde [la postulación] con la afiliación” […] “[L]a exigencia de afiliación va
más allá de la atribución […] concedid[a] a los partidos políticos para la
presentación de candidaturas, ya que [ésta] no impediría desde todo punto
de vista la inclusión de candidaturas independientes [o de otro tipo], mientras que la exigencia de afiliación partidista si lo impediría. Con lo cual la
afiliación a un partido político es un requisito criticable en la medida que
establece el monopolio absoluto de los partidos sobre la vida política democrática, lo cual es llevar a sus límites la idea del Estado de partidos. Y
es que la exigencia de afiliación a un partido político trasciende hasta un
ámbito que limita la no prohibición de mandato para el diputado, pues en
este caso, prácticamente se estaría aceptando que el cargo de Diputado
es del partido y no del ciudadano, lo cual es inaceptable en el conjunto de
unidad de la Constitución” (Considerando VI.2.A).
Admitido, pues, que la exigencia de afiliación partidaria limita el derecho
de asociación en su vertiente negativa (art. 7 Cn.), elimina el derecho a
participar en las elecciones de diputados sin la mediación de los partidos políticos (arts. 72 ord. 3°, frase 1ª del inc. 2° del 85 y 126 Cn.), y
limita la efectividad de la prohibición de mandato imperativo (art. 125
Cn.), se concluye que el art. 215 inc. 2° núm. 5 del CE es inconstitucional por contener una violación a los arts. 72 ord. 3° y 126 Cn, y así deberá declararse en esta sentencia.
Con respecto a la anterior conclusión, debe aclararse que el fallo se limitará a declarar la inconstitucionalidad del art. 215 inc. 2° núm 5 del CE
por violación a los arts. 72 ord. 3° y 126 Cn., manteniendo así la congruencia con la pretensión planteada.
Sin embargo, también se ha afirmado que la afiliación partidaria obligatoria para postularse como candidato a elecciones de diputados limita el
derecho de asociación en su vertiente negativa (art. 7 Cn.) y la prohibición
de mandato imperativo (art. 125 Cn.).
Candidatos independientes y sistema de elección
Tales aseveraciones se retoman de la Inc. 16-99 citada (Considerando
VI.2.A) y se hacen con base en el siguiente criterio jurisprudencial: “[La] congruencia […] no debe entenderse como plena pasividad o abdicación de
la Sala de lo Constitucional ante evidentes actuaciones inconstitucionales
de las entidades estables; ya que la congruencia, en los procesos constitucionales, presenta perfiles más amplios que en los procesos comunes, a
tal grado que —como ha señalado reiterada jurisprudencia constitucional
del país— ella no impide que la Sala pueda ‘hacer consideraciones o análisis de disposiciones constitucionales que son un complemento necesario de los formulados por el quejoso, o van implícitos dentro del mismo’;
y esto es así porque las normas constitucionales no pueden ser interpretadas aisladamente, sino en armonía con el resto del texto constitucional”
(Sentencia de 14-XII-1995, Inc. 17-95 [Considerando II.3]).
V. El ciudadano Ulloa ha impugnado también los arts. 215 inc. 2° núms.
3 y 5, 216, 218 inc. 1°, 239 inc. 1°, 250 inc. 1° y 262 inc. 6° del CE, que
establecen el sistema de lista para elecciones de diputados, por considerar que este sistema viola el carácter libre y directo del derecho al sufragio activo (art. 78 Cn.).
Según lo antes expuesto, el sistema de lista ―como forma de candidatura― es una consecuencia lógica de la postulación de los candidatos a
diputado de la Asamblea Legislativa por parte de los partidos políticos, exigencia que constituye una regulación constitucionalmente admisible de los
arts. 72 ord. 3°, 85 inc. 2° frase 1ª y 126 Cn., como se vio anteriormente.
En sistemas como el nuestro que, por un lado, consagran el sistema
de representación proporcional (art. 79 inc. 2° Cn.), y por otro lado, contemplan —entre otras formas de participación— la mediación de los partidos políticos en la representación política (art. 85 inc. 2° frase 1ª Cn.), el
sistema que el Derecho Electoral comparado para tales efectos ofrece es
el de lista o planilla.
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En virtud de lo anterior, se puede aseverar que los arts. 215 inc. 2° núms.
3 y 5, 216, 218 inc. 1°, 239 inc. 1°, 250 inc. 1° y 262 inc. 6° del CE no limitan, sino que configuran el derecho al sufragio activo, es decir que, lejos
de afectarlo negativamente, lo que hacen es posibilitar su realización. Y es
que, en virtud del derecho al sufragio activo, el ciudadano tiene la potencialidad de producir ciertos efectos jurídicos con respecto al Estado, mediante el acto de votar; pero además tiene derecho a que el Estado, por
medio de la legislación ordinaria, facilite los procedimientos que posibiliten
una participación en la formación de la voluntad estatal.
Nuevamente, recordamos la postura adoptada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el Caso Castañeda Gutman vs. Estados
Unidos Mexicanos citado, ya que coincide con la interpretación que aquí
sostenemos del derecho al sufragio. En lo atinente, dicho tribunal internacional sostiene —párr. 159— que: “En el ámbito de los derechos políticos
la obligación de garantizar [del Estado] resulta especialmente relevante y se
concreta, entre otros, en el establecimiento de los aspectos organizativos
o institucionales de los procesos electorales, a través de la expedición de
normas y la adopción de medidas de diverso carácter para implementar los
derechos y oportunidades reconocidos en el artículo 23 de la Convención.
Sin esa acción del Estado, los derechos a votar y a ser votado, simplemente, no podrían ser ejercidos. […] [S]i no hay códigos o leyes electorales, registros de electores, partidos políticos, [etc.] para el ejercicio del sufragio,
éste sencillamente no se puede ejercer, por su misma naturaleza”.
Por las razones anteriores, se concluye que los arts. 215 inc. 2° núm. 3
y 5, 216, 218 inc. 1°, 239 inc. 1°, 250 inc. 1° y 262 inc. 6° del CE no son inconstitucionales, en cuanto a la supuesta violación al art. 78 Cn., y así deberá declararse en esta sentencia.
No obstante, en virtud de la interpretación de los arts. 211 inc. 1° y 215
inc. 2° núm. 3 del CE conforme con los arts. 72 ord. 3° y 126 Cn. que es-
Candidatos independientes y sistema de elección
ta Sala ha efectuado supra en el Considerando IV.4.A de esta sentencia,
la Asamblea Legislativa deberá reformar los arts. 215 inc. 2° núms. 3 y 5,
216, 218, inc. 1°. 238, 239 inc.1°. 250 inc. 1° y 262 inc. 6° del CE, a fin de
armonizar el sistema de lista con el derecho de los ciudadanos de presentar candidaturas sin la mediación de los partidos políticos.
VI. El último asunto de fondo a dilucidar es si la forma de candidatura
para elecciones de diputados de lista cerrada y bloqueada, que establece el art. 262 inc. 6° del CE, viola el carácter “libre” y “directo” del sufragio (art. 78 Cn.). Dado que estas dos características del sufragio —como
se vio anteriormente— tienen distinto significado, se analizarán por separado —en orden de sencillez—: primero la violación al carácter directo del
sufragio (VI.1), y luego la violación a su carácter libre (VI.2).
1. El ciudadano Félix Ulloa considera que el sistema de lista cerrada y
bloqueada, en la medida en que impide a los electores marcar preferencias entre los candidatos, viola el carácter “directo” que el derecho al sufragio activo debe tener, de acuerdo con el art. 78 Cn.
El carácter directo del voto —tal como se explicó supra Considerando
III.3.B.b— consiste en que el ciudadano vota sin intermediarios a sus gobernantes o representantes, es decir que éstos resultan ganadores en las
elecciones respectivas por el conteo de los votos de los ciudadanos.
El voto directo —se dijo— se contrapone a aquél mediante el cual el
pueblo elige compromisarios, quienes, a su vez, realizan una elección, de
la que surgen finalmente los representantes electos. Aquí, entonces, existen intermediarios entre el elector y el representante; no son los votos de
los ciudadanos los que se cuentan para determinar a los ganadores.
De acuerdo con el art. 80 Cn., en relación con el art. 78 Cn., las elecciones para diputados son “directas”, o sea, se deciden por el voto de los
ciudadanos, sin necesidad de procedimiento ulterior alguno.
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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
El Código Electoral ha respetado por completo el voto directo en su art.
13. La forma de la candidatura (lista cerrada y bloqueada) no afecta al voto
directo, puesto que no introduce la participación de compromisarios para la elección de diputados; los resultados se siguen definiendo por el voto de los ciudadanos, sin más.
Por la anterior razón, se concluye que no existe la inconstitucionalidad
del art. 262 inc. 6° del CE por la supuesta violación al art. 78 Cn. (voto directo), en los términos planteados en la demanda, y así deberá declararse
en esta sentencia. Consecuentemente, en virtud de su conexión material
con el art. 262 inc. 6° del CE, tampoco existe la inconstitucionalidad de los
arts. 239 inc. 1° y 250 inc. 1° del CE por la supuesta violación al art. 78 Cn.
(voto directo), y así se deberá declarar también.
2. No obstante, corresponde ahora analizar si el sistema de lista cerrada y bloqueada, establecido en el art. 262 inc. 6° del CE, en la medida en
que impide que los ciudadanos expresen preferencias por los candidatos,
viola el carácter “libre” del derecho al sufragio activo (art. 78 Cn.).
A. Previo a resolver el fondo de la cuestión, es necesario aclarar concretamente qué se entiende por “lista cerrada y bloqueada”.
En el caso de las elecciones de diputados, los votos tienen que convertirse en escaños para determinar cuáles de los candidatos votados son
elegidos. Para ello existen dos sistemas: el mayoritario, donde sólo se asigna un escaño por circunscripción y lo consigue obviamente el partido que
obtuvo más votos; y el sistema proporcional, donde hay varios escaños en
cada circunscripción y se adjudican en proporción a los resultados.
Asimismo, las candidaturas pueden adoptar dos formas: la candidatura unipersonal o la lista de candidatos. Mientras que la primera forma es
la utilizada para el sistema mayoritario (por ejemplo, en nuestro país, para elecciones de Presidente de la República); la segunda es la que se sue-
Candidatos independientes y sistema de elección
le emplear para elecciones de diputados bajo sistema de representación
proporcional (como es también el caso de nuestro país).
Las listas pueden a ser a su vez, según lo establezca la ley, de tres tipos: cerradas bloqueadas, cerradas desbloqueadas y abiertas.
a. En la lista cerrada y bloqueada ―sistema adoptado por el legislador
secundario salvadoreño (art. 262 inc. 6° CE)― el partido político decide el
orden de los candidatos y éstos van obteniendo un escaño a medida que
el partido suma votos, según ese mismo orden. Esto significa que el elector no puede votar por los candidatos individualmente considerados, sino
que debe hacerlo “en bloque” por un partido político.
b. En cambio, en la lista cerrada y desbloqueada los electores pueden
modificar total o parcialmente el orden de candidatos propuestos por un
partido, ya sea mediante el voto preferencial (a favor de uno o más candidatos), tachando algunos nombres o colocando un orden numérico en los
nombres de los candidatos.
c. Por último, en la lista abierta el elector puede escoger candidatos
de diferentes partidos políticos y determinar el orden de preferencia entre
ellos. Es decir, el elector configura su propia lista, pudiendo apartarse por
completo de las propuestas de los partidos políticos.
Habiendo explicado los tres tipos de listas, se puede deducir con facilidad que la opción por uno u otro tipo afectan la relación entre elector y
candidato, así como la relación entre el candidato y el partido político que
lo propuso.
En los sistemas de lista cerrada y bloqueada los candidatos se vuelven
más dependientes de sus partidos, pero se alejan de los electores. Por su
parte, en los sistemas de lista cerrada y desbloqueada los candidatos dependen menos de sus partidos, ya que cuentan con el respaldo directo de
los electores, con quienes la relación se hace más cercana.
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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
B. a. El análisis respecto del art. 262 inc. 6° del CE consistirá en determinar si la norma jurídica contenida en tal disposición contradice la garantía del sufragio libre estatuida en el art. 78 Cn.
El anterior contraste internormativo ―y en este punto se sigue el planteamiento del demandante― se puede examinar desde la perspectiva de
una intervención en un derecho fundamental.
Del art. 262 inc. 6° del CE se deduce que para elecciones de diputados: (i) los partidos políticos establecen el orden de sus respectivos candidatos en las listas; y (ii) los candidatos van obteniendo un escaño en ese
orden a medida que el partido político al que pertenecen acumula votos.
Ello se traduce, en términos electorales, en la forma de candidatura conocida como “lista cerrada y bloqueada”.
Dicha regulación implica ―en el entender del actor― una intervención
en el derecho de todo ciudadano a ejercer el sufragio libremente ―que se
extrae del art. 78 Cn.―, ya que ello le impide expresar preferencias por los
candidatos de manera individualizada.
Admitido, pues, que el contraste internormativo planteado es susceptible de ser analizado como una intervención en un derecho fundamental,
procede efectuar un juicio de proporcionalidad. Concretamente, esta Sala debe verificar si las ventajas que se obtienen con la norma prevista en el
art. 262 inc. 6° del CE, compensan los sacrificios que dicha norma implica
para el derecho de todo ciudadano a ejercer el sufragio libremente.
b. El examen de constitucionalidad debe comenzar por determinar cuál
es el fin de la medida impugnada.
Tal extremo no se puede inferir de la propia disposición ni de los considerandos del Código Electoral. Es necesario, entonces, remitirse al informe
que el Órgano Legislativo rindió, conforme al art. 7 L. Pr. Cn., para justificar
desde el punto de vista constitucional el precepto controvertido.
Candidatos independientes y sistema de elección
De dicho informe se puede colegir que el fin que el legislador tuvo en
cuenta para adoptar la medida cuestionada fue permitir a los partidos políticos planificar la futura composición de su fracción en la Asamblea Legislativa. Podríamos decir que éste es el fin inmediato de la medida, y es un
fin legítimo, ya que no está prohibido por la Constitución.
Pero dicho fin, a su vez ―como también se desprende del informe del
Legislativo―, persigue la realización de una norma constitucional ―estatuida
en la frase Iª del inc. 2° del art. 85 Cn.―, en virtud de la cual los partidos
políticos son “el único instrumento para el ejercicio de la representación
del pueblo dentro del gobierno”.
Según la jurisprudencia de esta Sala (Incs. 16-99 y 11-2004 citadas), dicha norma constitucional atribuye a los partidos políticos una función mediadora o articuladora en la representación política. Los partidos, en tanto
que medios por los que se canaliza la participación de los ciudadanos en
la configuración de la voluntad de los actos estatales, cumplen una función auxiliar; son sólo instrumentos de la democracia. Es decir, la democracia tiene como sujetos tanto a los ciudadanos como a los partidos y a
otros actores.
Entonces, a partir de lo expresado por la Asamblea Legislativa en su informe y el contenido atribuido al art. 85 Cn. por la jurisprudencia constitucional, este Tribunal interpreta que el fin mediato de la medida impugnada
es el fortalecimiento de los partidos políticos ―entes jurídicos reconocidos constitucionalmente― en su función de mediadores en la representación política:
(i) Establecidos sus presupuestos, corresponde ahora realizar el juicio
de proporcionalidad, siendo lo primero a analizar la idoneidad de la medida impugnada para contribuir a la realización de su fin inmediato. Traducido al caso sub iudice, esta Sala deberá determinar si el sistema de lista
cerrada y bloqueada, como forma de las candidaturas para las elecciones
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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
de diputados, es idóneo para que los partidos políticos puedan planificar
la composición de su fracción parlamentaria.
En este punto es pertinente señalar que el juicio de idoneidad que realizan los tribunales constitucionales debe ser respetuoso con la libertad de
configuración del legislador. Por ello, dichos tribunales sólo pueden llegar
a la conclusión de que la medida impugnada no es idónea si ella no contribuye de ningún modo a la obtención de su fin inmediato.
El sistema de lista cerrada y bloqueada, considerado en abstracto, puede contribuir de alguna forma a que los partidos políticos planifiquen la integración de su grupo parlamentario, ya que estimando aproximadamente el
número de escaños que van a conseguir (con base en encuestas, sondeos
de opinión, etc.), pueden ubicar en los primeros lugares de las listas de las
diferentes circunscripciones a aquellos candidatos que más les interesa
que ganen una diputación, por distintos motivos: mejor preparación académica, más experiencia política, representación de alguna minoría (mujeres, personas con capacidades especiales, grupos étnicos, etc.) o de algún
sector, gremio o grupo de presión, especialidad en algún tema complejo,
trayectoria más larga en el partido político correspondiente, etc.
Como se dijo, basta que la medida impugnada fomente de alguna manera el fin inmediato que persigue para estimar satisfecho el juicio de idoneidad; por lo que, siendo así en el presente caso, se proseguirá con el
siguiente paso del juicio de proporcionalidad.
(ii) Establecida la idoneidad de la medida impugnada, debe pasarse a
comprobar si la misma era la menos lesiva para el derecho fundamental intervenido entre todas las medidas alternativas que tuvieran mayor o igual
idoneidad para contribuir a la realización del fin perseguido.
Aplicado lo anterior al presente proceso, se trataría de suponer otras
medidas alternativas al sistema de lista cerrada y bloqueada que tuvie-
Candidatos independientes y sistema de elección
ran, por lo menos, una idoneidad equivalente a dicho sistema para que
los partidos políticos pudieran planificar la composición de su grupo parlamentario y que interviniera con menor intensidad en el derecho a sufragar libremente.
De igual manera que en el juicio de idoneidad, el reconocimiento de un
margen de apreciación al Órgano Legislativo supone que los Tribunales
Constitucionales deben autorrestringirse en esta parte del test. Por ello, el
juicio de necesidad no podría concluir en la inconstitucionalidad de la medida si existiera un medio menos lesivo que el impugnado, pero que ostentara una menor idoneidad para lograr el fin propuesto; ello implicaría que el
tribunal constitucional efectuara una suerte de juicio de perfección.
Pues bien, en el asunto sub examine los sujetos intervinientes en el proceso no han alegado ningún medio alternativo al impugnado. Este Tribunal tampoco imagina alguna medida que, con mayor o igual idoneidad que
el sistema de lista cerrada y bloqueada, permita que los partidos políticos
planifiquen (con el obvio margen de error propio de todo evento electoral)
la composición de su fracción.
Si la lista se desbloquea o, peor aún, si se abre ―que son los medios alternos en cuanto a formas de candidatura que ofrece el Derecho
Electoral comparado en la actualidad―, la dirigencia del partido perdería el control en cuanto a la integración concreta que desea lograr
en el Parlamento. Los sistemas de lista cerrada desbloqueada y de lista
abierta tienen precisamente el efecto contrario: la composición del grupo
parlamentario depende de las preferencias de los electores, no de la cúpula partidaria.
Por lo anterior, se concluye que la medida impugnada era necesaria para
la obtención del fin propuesto; circunstancia que hace procedente verificar
el cumplimiento del último subprincipio del juicio de proporcionalidad.
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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
(iii) Habiendo admitido que la medida es idónea y necesaria, este Tribunal debe evaluar ahora si ella es proporcionada (en sentido estricto), es
decir, si la importancia de la realización del fin mediato perseguido por la
medida justificaba la intensidad de la intervención en el derecho fundamental correspondiente.
Ahora bien, que sea posible una comparación entre la realización de
un fin y la intervención en un derecho es dudoso. Por ello, la ponderación
consiste en la comparación de la intensidad de la medida respecto del fin
legítimo que ella persigue.
Como consecuencia del principio pro homine, que se deduce del Preámbulo y del art. 1 Cn. (Inc. 52-2003 citada [Considerando V.3]), en la ponderación existe una carga argumentativa a favor de los derechos fundamentales.
Por ello, cuanto mayor sea la intensidad de la intervención en un derecho
fundamental, tanto mayor debe ser la intensidad con que se realiza el fin
perseguido por la medida impugnada.
Teniendo en cuenta lo anterior, es claro que son leves las ventajas que
el sistema de lista cerrada y bloqueada supone para el fortalecimiento de
los partidos políticos en su función de mediadores en la representación política, de acuerdo con el contenido que la jurisprudencia constitucional le
ha atribuido al art. 85 inc. 2° Cn. (supra VI.2.B.b). En efecto, la disposición
precitada se ha interpretado como atributiva a los partidos políticos de una
función mediadora en la representación política. Esto significa que los partidos políticos tienen un carácter instrumental: están al servicio de los ciudadanos, quienes son los sujetos fundamentales de la democracia.
Por ello, si bien los partidos políticos son entes reconocidos constitucionalmente, su naturaleza instrumental explica que la determinación del
orden de las candidaturas que hacen los partidos en las listas tiene una
importancia leve para el fortalecimiento de su papel en el gobierno representativo, que acoge el art. 85 inc. 1° Cn. En otras palabras, su naturale-
Candidatos independientes y sistema de elección
za instrumental no es realmente afectada si no pueden decidir el orden de
las candidaturas en las elecciones, delimitada aquélla naturaleza desde el
punto de vista de su función constitucional: contribuir a la formación de la
voluntad política del pueblo.
En cambio, la intensidad de la afectación al derecho a ejercer el sufragio libremente que provoca el sistema de lista cerrada y bloqueada, es intermedia. A esta conclusión se llega por varias razones:
En primer lugar, recordemos que una de las exigencias constitucionales para considerar plenamente democrático al sufragio es su ejercicio en
libertad (supra III.3.B.c). Tal requisito implica que el ciudadano pueda votar
sin presión alguna y que el sentido de su decisión no sea objeto de castigo
o premio. Nada de esto lo afectan las listas cerradas bloqueadas.
Pero el voto libre también implica que el ciudadano tenga plena capacidad de opción a la hora de votar, o sea, que pueda elegir entre uno u otro
candidato. Esta dimensión del derecho se ve claramente anulada con la
lista bloqueada, ya que el ciudadano no puede expresar preferencia o rechazo alguno por los candidatos, sino que está obligado a votar por las listas, tal como las ordenan los partidos políticos.
En segundo lugar, mientras el voto genuinamente libre (con plena capacidad de opción) da a los electores la posibilidad de expresar preferencias y potencia la autonomía de los individuos, el voto parcialmente libre
(como el que supone el sistema de lista cerrada y bloqueada) anula esas
propiedades de los electores.
Además, el sufragio como derecho fundamental contribuye a la preservación de un ámbito libre de intervenciones de terceros ―en este caso,
los partidos políticos― propio de una comunidad política que parte de la
libertad de los individuos, en la que toda limitación es la excepción y, por
ello, debe estar justificada.
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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
En tercer lugar, entre las funciones del derecho al sufragio encontramos
la de producir representación, es decir, garantizar procedimentalmente la
representación política, y la de legitimar al Estado. Para el cumplimiento
de ambas funciones es de vital importancia el reconocimiento del derecho
al sufragio con plena capacidad de opción. No podemos hablar de verdadera representación política si el sufragio no se ejerce democráticamente,
es decir, de manera libre y directa. Y, por otro lado, la afirmación de que la
soberanía reside en el pueblo (art. 83 Cn.) se hace realidad en la medida
en que se garantiza el derecho al sufragio genuinamente libre.
En cuarto lugar, el derecho al sufragio libre (con plena capacidad de
opción) contribuye a la realización de otros principios constitucionales: (i)
principio democrático (art. 83 Cn.), pues asegura mejor que los cargos públicos emanen directamente de la voluntad popular; (ii) democracia interna
de los partidos políticos (frase 2a del inc. 2° del art. 85 Cn.), ya que impide
que las cúpulas de los partidos decidan verticalmente e impongan a sus
afiliados y bases qué candidatos deben tener prioridad en la asignación de
escaños; y (iii) respeto y promoción del mandato representativo (art. 125
frase 1a Cn.), ya que, al gozar los candidatos del apoyo personal y directo
de los electores, su vinculación con el partido político disminuye y, por ende,
pueden tomar sus decisiones con mayor libertad.
Por todo lo anterior, se concluye que la afectación que el sistema de
lista cerrada y bloqueada produce en el derecho a sufragar libremente es
intermedia, mientras que la contribución que dicho sistema hace al fortalecimiento de los partidos políticos, en su función de mediadores en la representación política, es leve.
Según el juicio de ponderación, la realización leve de un fin no justifica
una afectación intermedia en un derecho fundamental. En consecuencia,
la intervención que el art. 262 inc. 6° del CE ocasiona en el derecho fundamental consagrado en el art. 78 Cn. es desproporcionada y, por ende, inconstitucional; debiendo así declararse en esta sentencia.
Candidatos independientes y sistema de elección
Debido a su conexión material con el art. 262 inc. 6° del CE, se concluye
que los arts. 239 inc. 1° y 250 inc. 1° del CE también son inconstitucionales
por violar el art. 78 Cn., y así deberá declararse en esta sentencia.
Además, tal como se dijo en la Inc. 52-2003 citada (Considerando IX.6):
“como excepción al principio de congruencia, la inconstitucionalidad por
conexión o derivada tiene por objeto expulsar del ordenamiento jurídico
aquellas disposiciones cuya ilegitimidad constitucional se deriva como
consecuencia de la decisión adoptada”. Se añade en el mismo precedente que: “[t]al consecuencia, puede darse [...] en caso que la supervivencia
de las disposiciones, hacia las cuales se extiende el pronunciamiento estimatorio, plantee la incompatibilidad con la resolución estimatoria, y sobre todo con las finalidades que con la misma se han querido alcanzar, ya
sea por contener el mismo reproche de inconstitucionalidad, o por constituir disposiciones, cuya única razón de ser, es dictar una regulación instrumental o complementaria, en relación con la declarada inicialmente
inconstitucional.”
Con base en lo anterior, este Tribunal somete a control constitucional
los arts. 238 y 253-C inc. 3° del CE (este último adicionado al Código Electoral mediante el Decreto Legislativo n° 843, de 13-X-2005, publicado en
el Diario Oficial n° 203, tomo 369, de 1-Xl-2005).
El primero dispone que: “[L]os ciudadanos emitirán su voto por medio de papeletas oficiales, que las respectivas Juntas Receptoras de Votos pondrán a su disposición en el momento de votar, marcando en ellas
el espacio correspondiente al Partido Político o Coalición por el cual emiten el voto”.
Por su parte, el segundo artículo dispone que: ‘’[S]e entenderán como
votos válidos a favor de cada Partido Político o Coalición contendiente, los
que reúnan los requisitos de la ley y que la voluntad del votante esté claramente determinada por cualquier marca sobre la bandera de cada Partido Político o Coalición”.
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Por tanto, las normas contenidas en estas disposiciones constituyen regulaciones complementarias del art. 262 inc. 6° del CE, que establece el
sistema de lista cerrada y bloqueada. En consecuencia, se concluye que
los arts. 238 y 253-C inc. 3° del CE, debido a su conexión material con el
art. 262 inc. 6° del CE, también violan el art. 78 Cn., y así deberá declararse en esta sentencia.
Las anteriores declaratorias de inconstitucionalidad tendrán como consecuencia jurídica la invalidación de las disposiciones impugnadas, es decir, su expulsión del ordenamiento jurídico salvadoreño. Por tal razón, a fin
de evitar un vacío legal ―y respetando esta Sala la libertad de configuración de la Asamblea Legislativa―, este Órgano del Estado deberá emitir
una nueva legislación, en la que la forma de la candidatura para elecciones de diputados asegure el derecho al sufragio activo con plena capacidad
de opción. Para tal efecto ―entre otros aspectos―, las papeletas de votación deberán diseñarse de tal forma que permitan a los electores identificar claramente a los candidatos de cada partido político y a los candidatos
independientes, y les posibiliten manifestar su preferencia o rechazo por
uno o varios de los candidatos de los diferentes partidos políticos y candidatos independientes.
Por tanto,
Con base en las razones expuestas, jurisprudencia constitucional citada y arts. 72 ord. 3°, 78, 85 y 126 de la Constitución y arts. 9, 10, 11 y 31
ord. 3° de la Ley de Procedimientos Constitucionales, en nombre de la República de El Salvador, esta Sala.
Falla:
I. Declárase que el art. 215 inc. 2° núm. 5 del Código Electoral, emitido mediante el Decreto Legislativo n° 417, de 14-XII-1992, publicado en
el Diario Oficial n° 16, tomo 318, de 25-I-1993, reformado mediante el De-
Candidatos independientes y sistema de elección
creto Legislativo n° 502, de 6-XII-2007, publicado en el Diario Oficial n° 1,
tomo 378, de 3-I-2008, es inconstitucional por violar los arts. 72 ord. 3° y
126 de la Constitución, ya que la exigencia de afiliación a un partido político al candidato a diputado limita el derecho de todos los ciudadanos a
optar a dicho cargo.
2. Declárase que el art. 262 inc. 6° del Código Electoral es inconstitucional por violar el art. 78 de la Constitución, ya que la afectación que el
sistema de lista cerrada y bloqueada ocasiona en el derecho de los ciudadanos a ejercer el sufragio activo libremente, con plena capacidad de opción, es desproporcionada.
3. Declárase que los arts. 239 inc. 1° y 250 inc. 1° del Código Electoral
―únicamente en lo relativo al sistema de lista cerrada y bloqueada― son
inconstitucionales por violar el art. 78 de la Constitución (sufragio libre), en
virtud de la conexión material de aquellas disposiciones con el art. 262 inc.
6° del Código Electoral.
4. Declárase que los arts. 238 y 253-C inc. 3° del Código Electoral, reformado mediante el Decreto Legislativo n° 843, de 13-X-2005, publicado en el Diario Oficial n° 203, tomo 369, de 1-XI-2005 ―únicamente en lo
relativo al sistema de lista cerrada y bloqueada― son inconstitucionales
por violar el art. 78 de la Constitución (sufragio libre), en virtud de la conexión material de aquéllas disposiciones con el art. 262 inc. 6° del Código Electoral.
5. Declárase que en los arts. 211 inc.1° y 215 inc. 2° núm. 3 del Código
Electoral no existe la inconstitucionalidad alegada, pues aquéllos admiten
una interpretación conforme con los arts. 72 ord. 3° y 126 de la Constitución, en el sentido de que la acreditación de postulación partidaria sólo es
exigible a los candidatos que opten por esa vía, pero éstos también podrán presentarse como candidatos independientes o, en otros supuestos
especificados en esta sentencia, presentarse sin necesidad de la intermediación de un partido político.
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6. Declárase que en los arts. 215 inc. 2° núms. 3 y 5, 216, 218 inc. 1°,
239 inc. 1°, 250 inc. 1° y 262 inc. 6° del Código Electoral no existe la inconstitucionalidad alegada, consistente en la supuesta violación al art. 78
de la Constitución, ya que el sistema de lista establecido en aquéllos facilita la realización del derecho al sufragio activo en el marco de la organización electoral.
7. Declárase que en el art. 262 inc. 6° del Código Electoral ―en lo relativo al sistema de lista cerrada y bloqueada― no existe la inconstitucionalidad
alegada, consistente en la supuesta violación al art. 78 de la Constitución,
ya que los ciudadanos ejercen el derecho al sufragio activo directamente,
como la disposición constitucional prescribe.
8. Declárase que en los arts. 239 inc. 1° y 250 inc. 1° del Código Electoral ―en lo relativo al sistema de lista cerrada y bloqueada― no existe la
inconstitucionalidad alegada, consistente en la supuesta violación al art. 78
de la Constitución (sufragio directo), en virtud de la conexión material de
aquéllas disposiciones con el art. 262 inc. 6° del Código Electoral.
9. Sobreséese el presente proceso respecto de la inconstitucionalidad
del art. 211 inc. 2° del Código Electoral, emitido mediante el Decreto Legislativo n° 417, de 14-XII-1992, publicado en el Diario Oficial n° 16, tomo
318, de 25-I-1993, y reformado mediante el Decreto Legislativo n° 666, de
29-IX-1993, publicado en el Diario Oficial n° 183, tomo 321, de 1-X-1993,
por la supuesta violación a los arts. 72 ord. 3° y 126 Cn., ya que el objeto
de control no es idóneo para efectuar el examen de constitucionalidad.
10. Sobreséese el presente proceso respecto de la inconstitucionalidad
de los arts. 215 inc. 1°, inc. 2° núms. 1, 2 y 4 e inc. 3°, 218 inc. 2° y 239 incs.
2°, 3°, 4° y 5° del Código Electoral, reformado mediante el Decreto Legislativo n° 855, de 21-IV-1994, publicado en el Diario Oficial n° 74, tomo 323,
de 22-IV-1994 y Decreto Legislativo n° 669, de 22-VII-1999, publicado en
el Diario Oficial n° 158, tomo 344, de 27-VIII-1999 ―en lo relativo al siste-
Candidatos independientes y sistema de elección
ma de lista―, por la supuesta violación al art. 78 Cn., ya que el objeto de
control no es idóneo para efectuar el examen de constitucionalidad.
11. Sobreséese el presente proceso respecto de la inconstitucionalidad
de los arts. 215, 216, 218 y 239 incs. 2°, 3°, 4° y 5° del Código Electoral
―en lo relativo al sistema de lista cerrada y bloqueada―, por la supuesta
violación al art. 78 Cn., ya que el objeto de control no es idóneo para efectuar el examen de constitucionalidad.
12. Notifíquese la presente resolución a todos los intervinientes.
13. Publíquese esta sentencia en el Diario Oficial, dentro de los quince
días siguientes a esta fecha, debiendo remitirse copia de la misma al Director de dicho órgano oficial.
---J. B. JAIME---F. MELÉNDEZ---E. S. BLANCO R.---R. E. GONZÁLEZ
B.---PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN---E. SOCORRO C.--- RUBRICADAS.
No doy mi voto favorable a la sentencia que antecede específicamente en los numerales:
1, 2, 3 y 4 del fallo, por contradecir disposición expresa contenida en
el artículo 85 Inc. 2 de la Constitución, que prescribe como único instrumento para el ejercicio de la representación del pueblo dentro del gobierno a los Partidos Políticos.
---J. N. CASTANEDA S.---PROVEÍDO POR EL SEÑOR MAGISTRADO
QUE LO SUSCRIBE---E. SOCORRO C.---RUBRICADAS.
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1911. Las primeras elecciones
de un país en transición
1911. The first elections of a country in transition
Marco Antonio Pérez de los Reyes*
Enrique Inti García Sánchez**
Resumen
La elección de 1911 constituye el primer ejercicio comicial celebrado en
la República mexicana, que permite observar una coyuntura de transición
político-electoral. Hoy, a cien años de esta elección, se ve lo difícil que ha
sido el camino histórico de la democracia en México.
Diversas figuras, como los partidos políticos, la no reelección y las elecciones directas o los gobiernos compartidos, iniciaron el desgaste de un
régimen dictatorial y la construcción de nuevas instituciones.
Así, se hace un recorrido histórico de dos momentos de la Revolución
mexicana, 1) la dictadura de Porfirio Díaz y los procesos electorales posteriores a ella, marcados por el discurso del fraude electoral y en los que
las reglas del juego se fueron modificando hasta llegar a la elección de 1911; y
2) el gobierno maderista con sus reformas en materia electoral, concluyendo que fue la elección de 1911 el momento de transición entre un gobierno dictatorial absoluto y otro de apertura democrática.
palabras clave:
dictadura, elecciones, transición, cambio histórico y
conflictos electorales.
*
**
Investigador del ccje-tepjf.
Asistente de Investigador del ccje-tepjf.
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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
Abstract
The election of 1911 represents the first electoral exercise celebrated in
Mexico from which a political-electoral transition is evident. Today, a hundred years from this election, the difficult historical path of democracy in
Mexico may be observed.
Various actors and situations such as the political parties, the prohibition for reelection, the direct elections and the shared governments, began
to weaken the dictatorial regime and build new institutions.
Thus, it revises two historic moments of the Mexican Revolution, 1) the
dictatorship of Porfirio Díaz and the following electoral processes which
were marked by the election fraud discourse and whose rules suffered
various changes until the election of 1911 and; 2) the Maderista government, including the electoral reform, from which it may be concluded that
the election of 1911 represents the moment of transition from an absolute
dictatorial regime to a democratic one.
Keywords: dictatorship, elections, transition, historical change, electoral disputes.
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D
361
Introducción
espués de un periodo de 35 años (1876 a 1911), en los que el general José de la Cruz Porfirio Díaz Mori mantuvo en México el poder
político de manera absoluta y piramidal, sobrevino la lucha armada
convocada por don Francisco I. Madero en su Plan de San Luis Potosí, lo que
motivó la renuncia del presidente Díaz y del vicepresidente Ramón Corral.
Estas renuncias fueron pactadas por los dos grupos beligerantes, el revolucionario y el gubernamental, en los Tratados de Ciudad Juárez, firmados a las 22:30 horas del domingo 21 de mayo de 1911.
En dichos tratados se estableció que el Poder Ejecutivo federal debería
recaer, en calidad de interinato, en la persona del licenciado Francisco León
de la Barra, asumiéndose el compromiso de convocar a elecciones extraordinarias con la finalidad de elegir a los ciudadanos que deberían ocupar
constitucionalmente ambos cargos durante el tiempo que faltare al periodo
1910-1916, para el que fueron elegidos los entonces renunciantes.
La presidencia interina de León de la Barra no fue vista con simpatía por
todos los revolucionarios, en virtud de que el así designado había fungido como secretario de Relaciones Exteriores en el último gabinete del general Díaz,
lo que podría ser aprovechado por los porfiristas para mermar el poder y la
popularidad alcanzada hasta esos momentos por la revolución triunfante.
De resultar ciertas estas sospechas, afectarían necesariamente al desarrollo y los resultados de las elecciones aludidas, las que por cierto
constituirían el primer ejercicio comicial celebrado en la República sin la
influencia directa del dictador, para entonces radicado, por propia voluntad, en Europa.
A un siglo de distancia de estos acontecimientos resulta interesante observar la manera como se sucedieron los hechos con el objetivo de crear
conciencia ciudadana respecto de lo difícil que ha sido el camino histórico por fincar la democracia mexicana.
Esto es más interesante si se tiene en cuenta que por esos días comenzaban a surgir los partidos políticos en su concepción auténtica e institu-
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cional, después de haberse mantenido casi en el clandestinaje durante los
largos años de control y represión política del régimen en derrumbe.
Además, el sistema de elección era indirecto mediante elecciones primarias y secundarias, y los medios de impugnación electoral existentes
estaban diseñados de manera que no tuvieran mayores consecuencias
respecto de la permanencia ininterrumpida del presidente Díaz en la primera magistratura del país.
El texto que ahora se presenta a consideración de los lectores puede
constituir un pequeño homenaje a los mexicanos que en 1911 se mantuvieron estrechamente unidos al candidato don Francisco I. Madero, quien
representaba en esos momentos la esperanza del cambio y la posibilidad
de acceder a tiempos modernos de libertad y democracia.
La reelección. Origen, desarrollo
y consecuencias
La natural inclinación por conservar el poder propio y grupal de los hombres
del gobierno se hizo patente en México desde la época colonial, cuando
eran elegibles los cargos municipales, por lo que, para evitar el “continuismo”, se exigía dejar un periodo intermedio entre un mandato y otro, situación a la que el pueblo ingeniosamente denominó “la ley del hueco”.
Ya en el México independiente, la inestabilidad política característica del
siglo xix, dio como resultado las frecuentes presidencias de ciertos personajes, como fueron los casos de:
Presidente
Anastasio Bustamante
Antonio López de Santa Anna
Número de periodos
2
11
Valentín Gómez Farías
2
Nicolás Bravo
3
Valentín Canalizo
2
José Joaquín de Herrera
4
Pedro María Anaya
2
Manuel de la Peña y Peña
2
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363
Cabe advertir que estos periodos presidenciales no se dieron sucesivamente y que por regla general se trató de interinatos, por lo que el ejercicio real del Poder Ejecutivo fue relativamente corto, y que aun el presidente
Santa Anna, cuya influencia política fue evidente en diversos órdenes de la
vida nacional durante unos cinco lustros, escasamente gobernó ocho años
al país, por las frecuentes interrupciones.
Además, casi todas estas presidencias fueron otorgadas por designación
legislativa o como resultado de planes políticos triunfantes en alguna rebelión específica y no necesariamente mediante el sistema de elecciones.
El primer caso de verdadera continuidad de mandato fue el del presidente Benito Juárez, quien asumió la presidencia de la República el 21 de
enero de 1858, como consecuencia de la renuncia del presidente Ignacio
Comonfort1 y la retuvo hasta su muerte acaecida el 18 de julio de 1872,
por lo que ejerció seis periodos de duración diferente.
Estos 14 años de presidencia ininterrumpida se justificaron, en distintos
momentos, por las facultades extraordinarias concedidas por el Congreso
de la Unión, concretamente frente a la lucha contra la Intervención francesa y el gobierno usurpador del emperador Maximiliano de Habsburgo. No
obstante, al triunfar la república en junio de 1867 era público el clamor por
llevar a cabo elecciones para renovar la titularidad presidencial.
A pesar de ello, don Benito Juárez presentó su candidatura y logró dos
reelecciones, la del periodo de 1867 a 1871 y la de 1871 a 1875, si bien no
logró concluir esta segunda presidencia en virtud de su fallecimiento.
La permanencia juarista en el poder originó diversos levantamientos armados, de los cuales el más destacado fue el de la llamada rebelión de La
Noria, encabezada el 8 de noviembre de 1871 en esa hacienda en el estado de Oaxaca por el general Porfirio Díaz.2
1
2
Debida a la rebelión conservadora encabezada por el general Félix Zuloaga, en contra de la
vigencia de la Constitución liberal de 1857, lo que dio origen a la llamada guerra de la Reforma
o Guerra de los Tres Años (1858-1860).
Debe aclararse que en la elección respectiva, según las cifras oficiales de resultados, de los
12,266 votos emitidos en forma indirecta, según lo establecido legalmente en la época, 5,837
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Los alzados entonces piden, entre otras cosas:
Que la elección de Presidente de la República sea directa, personal
y que no pueda ser elegido ningún ciudadano que en el año anterior
haya ejercido, por un solo día, autoridad o encargo cuyas funciones
se extiendan a todo el territorio nacional (Colmex 1987, 205).
La rebelión de la Noria sufrió serias derrotas ante el ejército federal y
el propio general Díaz para evitar ser aprehendido tuvo que refugiarse en
la Sierra de Álica en Nayarit, pero la muerte del presidente Juárez cambió el rumbo de los acontecimientos, y el nuevo presidente Sebastián Lerdo de Tejada ofreció una amnistía general para pacificar al país, lo que le
permitió a don Porfirio retornar a la vida privada en su estado natal y después en Veracruz.
El llamado Plan de la Noria que fundamentaba la insurrección, concluye con este mensaje:
…Los amantes de la Constitución y de la libertad electoral son bastante fuertes y numerosos en el país de Herrera, Gómez Farías y
Ocampo, para aceptar la lucha contra los usurpadores del sufragio popular.
Que los patriotas, los verdaderos constitucionalistas, los hombres
del deber presten su concurso a la causa de la libertad electoral, y el
país salvará sus más caros intereses. Que los mandatarios públicos,
reconociendo que sus poderes son limitados, devuelvan honradamente al pueblo elector el depósito de su confianza en los períodos
legales, y la observancia estricta de la Constitución, será verdadera garantía de paz, que ningún ciudadano se imponga y perpetúe en el
ejercicio del poder, y ésta será la última revolución (Colmex 1987, 206).
fueron a favor de don Benito Juárez; 3,555 para el general Díaz y 2,874 para el licenciado.
Sebastián Lerdo de Tejada y otros candidatos.
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365
A su vez, el licenciado Lerdo de Tejada gobernó como presidente
interino de julio a noviembre de 1872, tras de lo cual, en las elecciones extraordinarias respectivas logró su elección para el periodo 1872 a 1876,
terminado el cual, registró de nuevo su candidatura, con lo que provocó
otra vez la pugna en contra de la reelección.
En tal virtud, el 10 de enero de 1876 en la Villa de Ojitlán, del municipio de San Juan Bautista Tuxtepec, Oaxaca, se inició la rebelión del
mismo nombre, proclamando el plan elaborado por tres distinguidos liberales, Protasio Tagle, Ireneo Paz y Vicente Riva Palacio.3
Este plan fue reformado en Palo Blanco, distrito de Matamoros, Tamaulipas, el 21 de marzo de ese mismo año y reconocía como leyes supremas
de la República a la Constitución de 1857, el acta de reformas promulgada el 25 de septiembre de 1873 y la Ley de 1874 (referente a la reapertura de la Cámara de Senadores). De igual manera, se dio el carácter de ley
suprema al principio de No reelección del presidente de la República y de
los gobernadores de los estados, en tanto se pudiera elevar esta prohibición a rango de reforma constitucional.
Se desconocía al gobierno de don Sebastián Lerdo de Tejada y se aseguraba que se efectuarían elecciones para los Supremos Poderes de la
Unión a los dos meses de ocupada la capital de la República, con arreglo
a las leyes electorales del 12 de febrero de 1857 y del 23 de diciembre de
1872. Entre tanto se depositaba el ejercicio del Poder Ejecutivo, sin mencionar su nombre, en la persona del presidente de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación (scjn) (Plan de Tuxtepec de 1876, artículos 1º, 2º, 3º,
5º y 6º), quien por esos días era el licenciado José María Iglesias Inzurruaga (Iglesias 1988, 488-9).
El movimiento rebelde prendió rápidamente y la propia Ciudad de Oaxaca cayó en manos de Fidencio Hernández, apoyado por un grupo de unos
3
En cuyo preámbulo se lee: “…que el sufragio público se ha convertido en una farsa, pues el
presidente y sus amigos por todos los medios reprobados hacen llegar a los puestos públicos
a los que llaman sus “Candidatos Oficiales”, rechazando a todo ciudadano independiente…”.
(Plan de Tuxtepec).
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2,000 indígenas de la región, a pesar de lo cual se efectuaron las elecciones ordinarias en las que resultó triunfante Lerdo de Tejada.
Ante este hecho, el presidente de la
scjn
emitió un plan en Salaman-
ca, Guanajuato, considerando un fraude el ejercicio electoral, básicamente por tres razones, a saber: a) el marcado abstencionismo que se había
dado, b) el que una tercera parte de las entidades federativas estaban
controladas por sus jefes políticos, abiertamente lerdistas activos que exigían el voto incondicional a favor del gobierno por parte de militares y empleados públicos, además de que en muchas regiones del país cundía el
movimiento guerrillero y, c) en las elecciones se hicieron patentes “irregularidades visibles”.
El ejército nacional y varios gobernadores de los estados tomaron
partido por alguno de los tres personajes en disputa, Lerdo, Iglesias o
Díaz, por lo que más tarde en la batalla de Tecoac, próxima a Huamantla,
Tlaxcala triunfó el ejército porfirista sobre las tropas federales, a raíz de
lo cual el presidente Lerdo renunció y se fue a los Estados Unidos, en
tanto que el general Díaz tomaba la capital del país. A su vez el licenciado Iglesias era derrotado por los porfiristas en la batalla de Los Adobes,
cerca de Lagos de Moreno, Jalisco, por lo que igualmente se refugió en
la Unión Americana.
Mientras se desarrollaban simultáneamente la derrota de los iglesistas
y la pacificación final del país, la presidencia de la República recayó —en
forma interina— en el general Juan Nepomuceno Méndez, quien gobernó
del 6 de diciembre de 1876 al 15 de febrero de 1877. A partir de esa fecha
y hasta el 5 de mayo siguiente el general Díaz ocupó interinamente la presidencia de la República.
Durante el mandato del general Méndez se efectuaron elecciones extraordinarias, en las que el candidato único fue el general Porfirio Díaz, para
una presidencia de tres años y ocho meses, con el objetivo de no alterar el
orden establecido para periodos de cuatrienio (Maldonado 2009, 158).
1911. Las primeras elecciones de un país en transición
367
La reelección en el régimen porfirista
Al triunfo de la rebelión de Tuxtepec surgió el porfirismo como única opción
política viable, ya que la oposición de cualquier tipo quedó desarticulada
en todos los órdenes de gobierno, dado que los funcionarios federales, estatales y municipales eran impuestos por un grupo de personajes allegados al presidente Díaz, lo que propició un régimen caracterizado por dos
premisas esenciales: la corrupción y la represión, estado de cosas al que
el pueblo sintetizó ingeniosamente con la frase “pan o palo”.
Así se inició una época histórica para el país, el porfirismo o porfiriato,
con características propias que aún ahora se recuerdan como un claroscuro, que tiene básicamente como positivo, el haber implementado una paz
prolongada y la modernización en muchos aspectos de la vida nacional
y, como negativo, el haber acumulado la riqueza en unas cuantas manos,
marginando a las clases populares hasta extremos inconcebibles de servidumbre y de postración.
Los diferentes periodos presidenciales de Díaz se sintetizan de la siguiente manera:
Periodo presidencial
Duración
Presidencia interina
15 de febrero al 5 de mayo de 1877
Primer periodo
1877 a 1880
Presidencia de Manuel González
1880 a 1884
Segundo periodo
1884 a 1888
Tercer periodo
1888 a 1892
Cuarto periodo
1892 a 1896
Quinto periodo
1896 a 1900
Sexto periodo
1900 a 1904
Séptimo periodo
1904 a 1910
Octavo periodo
1910, debería llegar a 1916, pero el general Díaz
renunció el 25 de mayo de 1911 y murió el 2 de
julio de 1915.
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Para hacer posible un gobierno tan prolongado fue necesario llevar a
cabo varias reformas constitucionales, mismas que pueden presentarse
de la siguiente manera:
a) En 1877 se estableció constitucional y legalmente la prohibición de
la reelección presidencial y la de los gobernadores de los estados,
acorde con lo postulado en el Plan de Tuxtepec.
b) En 1878 se modifica la Constitución permitiendo una reelección,
mediando un periodo intermedio, lo que explica la presidencia del
general Manuel González. Con lo cual se volvía a la llamada “ley
del hueco” de la época colonial, a la que ya se hizo referencia.
c) El 20 de diciembre de 1890 se decretó una nueva reforma constitucional en la que ya no se hace alusión a alguna limitación temporal para ejercer la presidencia de la República, con lo que se entendía que la reelección podía ser indefinida.
d) En 1904 el periodo presidencial se elevó de cuatro a seis años y se
restableció la vicepresidencia de la República, que había sido eliminada en la Constitución de 1857. El vicepresidente fue el sonorense Ramón Corral Verdugo, a pesar de que una gran parte de la clase política se inclinaba por el general Bernardo Reyes, quien había
fungido, entre otros cargos, como gobernador de Nuevo León.
Estas reformas pudieron implementarse merced a una amplia política
que entretejió intereses personales y de grupo, gracias a la cual los principales líderes sociales aceptaban la dirección del presidente Díaz, porque
éste garantizaba la conservación indefinida del status quo del que abiertamente se beneficiaban.
Resulta interesante observar que a poco de iniciar su gobierno constitucional, se promovió la reforma para establecer el principio de no reelección. Inclusive, cuando se planteó la posibilidad de su primera reelección
en 1880, Porfirio Díaz se negó a registrar su candidatura, manifestando
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369
que jamás admitiría ser reelecto, pues siempre acataría el principio del que
emanó la revolución nacida en Tuxtepec.
A pesar de ello, no se alejó del todo de la escena política, dado que
ocupó la cartera de la Secretaría de Fomento en el gabinete del general
Manuel González, además de que se animó a participar en la contienda
electoral de 1884, justificando tal decisión en que la Constitución había sido modificada por el general González, en cuanto hace a permitir la reelección con un periodo intermedio.
En adelante se fue fortaleciendo su poder y se aceptó en forma generalizada y entre grandes elogios su permanencia indefinida en el cargo, hasta
que en los primeros años del siglo
xx
se comenzaron a presentar eviden-
tes signos de decadencia y de crisis en el país, lo que a la postre llevaría
al régimen a enfrentar la revolución armada de 1910.4
A esas alturas era evidente que el porfirismo ya no estaba en condiciones de conciliar los intereses que representaban las clases medias emergentes y que el evidente progreso y modernización del país del que tanto
se ufanaba el gobierno, comenzaba a presentar signos de agotamiento,
dado que era a una misma capa social a la que se privilegiaba, con lo cual
ésta se volvía necesariamente conservadora y refractaria a cualquier cambio posible.
Dentro de este marco referencial, llegó el simbólico año de 1910, en el
que se conmemoraba el centenario del inicio de la guerra de Independencia,
4
La calidad de candidato invencible que era manifiesta en el general Díaz, se evidenciaba con la
figura de uno de sus “opositores”, el licenciado Nicolás de Zúñiga y Miranda, zacatecano (18651925), quien registró su candidatura independiente a la presidencia de la República en 1892,
1896, 1900, 1904 y 1910 (en este último caso para la vicepresidencia), sin alcanzar nunca más
que un número mínimo de votos, pero a su decir, siempre fue víctima de un “fraude electoral” y
se ostentaba como “candidato de la gente” y “presidente legítimo de México”, sin que se ejerciera acción legal alguna en su contra, considerándolo como un iluso, cuyas andanzas divertían
al pueblo. Incluso, más adelante, ofreció a través de una carta, al presidente Díaz, mediar con
los jefes revolucionarios para lograr la paz en el país y posteriormente presentó de nuevo su
candidatura en 1917 contra Venustiano Carranza, en 1920 contra Álvaro Obregón y en 1924
contra Plutarco Elías Calles. Finalmente, este singular personaje murió en la ciudad de México
en estado de abandono y necesidad extrema.
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razón suficiente para llevar a cabo un amplio programa de celebraciones
fastuosas dirigidas principalmente a la comunidad internacional para proyectar la fortaleza del régimen y la capacidad de liderazgo, aparentemente
indiscutido, del presidente Díaz, quien precisamente el 15 de septiembre
cumpliría 80 años de edad.
Las elecciones en 1910. Contexto,
desarrollo, conflictiva y consecuencias
Debe considerarse que en México la formación de partidos políticos surgió hacia fines del siglo xix:5 antes de esta época se configuraron facciones
que fueron determinando el rumbo de la historia nacional, específicamente
al enfrentarse entre sí por hacer prevalecer sus propios intereses y su preocupación de diseñar políticamente al naciente Estado mexicano, tal fue el
caso, sucesivamente, de: monarquistas e iturbidistas, imperialistas y republicanos, federalistas y centralistas y de conservadores y liberales, inclusive
en esta última facción, mal llamada partido, se formaron dos grupos antagónicos, los puros y los moderados, esto originó, en la primera época de
la vida independiente, el “periodo de la anarquía” (Córdova 2008, 9).
Es importante señalar que en el curso de la historia política del país a
raíz de su emancipación, las candidaturas a los cargos de elección eran
independientes y se basaban en la imagen pública del aspirante, al margen del apoyo político que recibía de sus copartidarios de facción y de los
5
La teoría política considera que si se parte de la idea de que un partido político se forma con
la agrupación de individuos que defienden sus intereses propios dentro de una sociedad determinada, éstos surgieron desde la Antigüedad, recuérdese el caso en la Grecia clásica de los
baquiadas (partidarios de un gobierno autócrata y personalizado) y de los hoplitas (que representaban a la naciente burguesía terrateniente y comercial), o en Roma la pugna entre patricios
(descendientes de las familias fundadoras) y los plebeyos (miembros de familias que se avecindaron con posterioridad). En tanto que si se considera a los partidos políticos como agrupaciones de ciudadanos que aspiran a acceder a los órganos de poder de un Estado, sosteniendo
una ideología política determinada y teniendo una amplia cobertura de gestión ciudadana, debe
establecerse que fue hasta fines del siglo xvii y durante los años del xviii, cuando propiamente
surgieron en Inglaterra y en los Estados Unidos, como consecuencia de un proceso de democratización propio de estos países, alcanzando su consolidación a lo largo del siglo xix.
1911. Las primeras elecciones de un país en transición
371
hombres de poder, especialmente del presidente de la República y de los
gobernadores de los estados.
Por ello, no es extraño que en la Ley Electoral de 18 de diciembre de
1901 (García 1987, 204-7), que consta de ocho capítulos, no se haga mención alguna a los partidos políticos, éstos fueron surgiendo de facto. Así,
para 1891 se formó la Junta Central Porfirista, después Comité Central Porfirista y finalmente Unión Liberal, que puede considerarse como un partido político incipiente que apoyaba las reelecciones indefinidas del general
Díaz; este grupo, encabezado primero por Manuel Romero Rubio y luego
por José Ives Limantour, el primer suegro del presidente de la República
y el segundo, secretario de Hacienda, se integraba con porfiristas distinguidos, ubicados en la cúspide del poder político, económico y social. El
pueblo los denominó “Los científicos”.
Paralelamente y conforme se recrudecía el régimen dictatorial fueron
surgiendo organizaciones opositoras, a manera de clubes políticos, un tanto para atenuar su posible peligrosidad; uno de los primeros fue el formado
por el ingeniero Camilo Arriaga en San Luis Potosí. De todos estos movimientos el más destacado resultó ser el de los hermanos Enrique, Jesús
y Ricardo Flores Magón, quienes junto con otros personajes fundaron el
Partido Liberal Mexicano, publicaron un periódico llamado Regeneración y
lanzaron, desde San Luis Missouri, un Manifiesto a la Nación, que contenía
diversos puntos reivindicatorios, entre ellos el lema “Municipio Libre”.
Otro grupo oposicionista significativo fue el del Partido Democrático,
conformado por varios clubes en diferentes partes del país, que postulaba para la vicepresidencia al general Bernardo Reyes, quien simpatizaba
con la consolidación de las clases medias obreras y profesionales. Este movimiento fue trascendente porque representó una crisis en el núcleo
del porfirismo, si bien el propio general Reyes terminó por aceptar una comisión militar oficial en el extranjero.
Un factor que detonó el surgimiento de un mayor número de grupos de
oposición, en forma de partidos políticos iniciales, fue lo asentado por el
presidente Díaz en la célebre entrevista concedida en el Castillo de Cha-
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pultepec al reportero estadounidense James Creelman (1908, 242), el 3 de
marzo de 1908, para la Pearsons Magazine, en donde manifestó, entre otras
cosas, que consideraba que el pueblo ya estaba preparado para seleccionar y cambiar a sus gobernantes en cada elección sin el peligro de revoluciones armadas y sin estorbar el progreso del país y añadió:
Doy la bienvenida a cualquier partido oposicionista en la República
Mexicana, si aparece lo consideraré como una bendición, no como
un mal. Y si llegara a hacerse fuerte, no para explotar sino para gobernar, lo sostendré y aconsejaré…
En el contenido de esta entrevista quedó claro que Díaz no presentaría
su candidatura en las elecciones de 1910 y que permitiría el desarrollo de
éstas en forma libre y democrática.
Estimulado por tales palabras, Francisco I. Madero, miembro de una familia acaudalada de Coahuila publicó su libro La sucesión presidencial en 1910,
en donde hace una crítica seria, si bien comedida, al régimen porfirista y sugiere que para alcanzar la democracia es necesario la creación de un partido político nacional e independiente, democrático en sus procedimientos y
en su ideología con miras a que participara en las elecciones aludidas.
Acorde con esta posición, Madero impulsó la formación del llamado
Centro Democrático Antirreleccionista, el que a su vez conformó varios clubes políticos en diferentes partes del país, por lo cual llevó a cabo en 1909
algunas giras políticas que sirvieron para difundir sus ideas y proyectar su
figura. La primera gira abarcó las ciudades de Orizaba, Tampico, Veracruz
y Mérida, la segunda se desarrolló por los estados de Querétaro, Jalisco,
Colima, Sinaloa, Sonora y Chihuahua y la tercera, en marzo de 1910, en
los estados de Guanajuato, San Luis Potosí, Aguascalientes, Zacatecas y
Durango. El movimiento antirreleccionista se fortaleció, pues a él se sumaron muchos reyistas decepcionados por la ausencia del general Bernardo
Reyes, así como con antiguos floresmagonistas temerosos de la radicali-
1911. Las primeras elecciones de un país en transición
373
zación de este grupo opositor. Igualmente, la frase maderista comenzó a
hacerse popular: “Sufragio efectivo. No reelección”.
Cabe advertir que estas giras políticas se realizaron de manera independiente, sin apoyo oficial, sino al contrario, siendo a cada momento entorpecidas por la maquinaria gubernamental. Su financiamiento provenía de
partidarios de las clases media y alta inconformes con la prolongación de un
régimen en el que sus expectativas de progreso se iban estrechando.
A la vez, en 1909 surgieron otros grupos contrarios a Díaz, entre otros,
el Partido Nacional Democrático y el Club Soberanía Popular; en el primero
militaban figuras como Benito Juárez Maza, Abraham Castellanos y Francisco Baca Calderón, y el segundo apoyaba al general Reyes, si bien ambos terminaron por debilitarse, uno por la represión oficial y el otro porque
el general Reyes —como ya se dijo—, se fue de comisión oficial a Europa
(Maldonado 2009, 187).
Más adelante y, ante la evidencia de que el presidente Díaz sí presentaría su candidatura para el periodo presidencial 1910-1916, salvo el Partido
Liberal Mexicano de los hermanos Flores Magón, los otros se decidieron
por competir por la vicepresidencia de la República, aceptando de hecho
una nueva reelección presidencial.
Ante este estado de cosas y a fin de evitar mayores tensiones políticas
que pudieran ensombrecer las festividades del Centenario de la Independencia, el gobernador de Veracruz Teodoro A. Dehesa Méndez, logró que
el señor Madero se entrevistara con el presidente Díaz, con la idea de negociar la vicepresidencia, pero tal encuentro no llegó a acuerdo alguno y
en cambio, sí confirmó en el ánimo maderista la necesidad de participar
abiertamente en las elecciones.
En cuanto hace al Centro Democrático Antirreleccionista, en las entidades federativas se fueron desarrollando convenciones locales para nombrar delegados a la llamada Gran Convención Nacional Independiente del
Partido Antirreleccionista, misma que tuvo verificativo en el teatro y parque
Tívoli de la Ciudad de México del 15 al 18 de abril de 1910, con unos 200
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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
delegados provenientes de casi todo el país. En esa convención se fundó
formalmente el partido aludido y se acordó postular las candidaturas de
don Francisco I. Madero para la presidencia de la República y del doctor
Francisco Vázquez Gómez para la vicepresidencia.
Debe advertirse que a esas alturas la actividad política del señor Madero resultaba preocupante para las autoridades porfiristas, por ello se obsequió una orden de aprehensión en su contra, con base en una denuncia
presentada por un productor campesino que manifestaba haber sufrido el
robo de una gran cantidad de guayule cometido por empleados de una
empresa de la que era gerente el propio Madero, si bien al parecer este
asunto era netamente intimidatorio dado que no se intentó ejecutar dicha
orden; empero se logró que por unos días el líder opositor permaneciera
oculto fuera de la escena política.
No obstante, ya en su calidad de candidato a la presidencia de la
República, emprendió una cuarta gira política por las ciudades de Guadalajara, México, Puebla, Jalapa, Orizaba, Veracruz, San Luis Potosí, Saltillo y Monterrey, con gran éxito a pesar de que las autoridades locales hacían todo lo
posible por boicotear sus actos públicos. Lo acompañaba su “orador oficial”,
el señor Roque Estrada y se sabe que el discurso de ambos fue subiendo de
tono, de manera que en San Luis Potosí llegaron a señalar que la causa antirreleccionista triunfaría por la razón o por las armas (Maldonado 2009, 189).
Tal insinuación a un levantamiento armado dio pie a que las autoridades consideraran la comisión de delitos relacionados con el orden público, más aún cuando el 4 de junio, en Valladolid, Yucatán, tuvo lugar una
rebelión originada por problemas agrarios de la región, en los que nada tuvo que ver el candidato Madero, pero que sirvieron de pretexto para afirmar su responsabilidad como incitador y sedicioso. Por esa razón, cuando
Roque Estrada pronunció su discurso al llegar a Monterrey, fue interrumpido por la policía, lo que provocó un airado intercambio de razones entre el orador y los funcionarios del orden y sirvió de base para acusarlo de
falta de respeto a la autoridad y en consecuencia girar una orden de aprehensión en su contra, misma que trataron de efectuar al día siguiente. Al
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375
intentarlo, Madero les pidió a los ejecutores que se identificaran, lo cual
permitió que Estrada se ocultara, por lo que el candidato presidencial fue
aprehendido acusado de facilitar la fuga y, aunque unas horas después Estrada se entregó, los dos quedaron formalmente presos, siendo conducidos el 21 de junio a la penitenciaría de San Luis Potosí que ofrecía mayor
seguridad para el caso.
La aprehensión de Madero pudo ser vista de dos maneras distintas, para
algunos, se disminuía su prestigio y perdería votos; para otros, se acrecentaba su figura y ahora aparecía como víctima de un régimen opresor.
Lo cierto es que para el 22 de julio se logró la libertad bajo fianza de ambos
antirreleccionistas, quienes deberían permanecer en la ciudad de San Luis
Potosí.6
El 26 de junio se llevaron a cabo las elecciones primarias y el 10 de julio las secundarias, en ambos ejercicios comiciales Madero se encontraba
en prisión. Los resultados arrojados fueron los siguientes:
Presidente
Partido
Candidato
Votos
Porcentaje
18,625
98.93%
196
1.04%
Partido Nacional Reeleccionista José Yves
Limantour
1
0.00%
Independiente
Valentín Reséndis
2
0.01%
Partido Nacional Unionista
Teodoro A. Dehesa
Méndez
1
0.00%
Independiente
Total
Vicente Sánchez G.
1
18,826
0.00%
100%
Partido Nacional Reeleccionista Porfirio Díaz
Partido Nacional Porfirista
Club Soberanía Popular
Partido Nacional
Antirreleccionista
Partido Nacional Democrático
6
Francisco I. Madero
Madero hubo de pagar diez mil pesos y Estrada cinco mil, cantidad muy fuerte para la época
(Maldonado 2009, 191).
Pérez de los Reyes / García Sánchez
376
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
Vicepresidente
Partido
Candidato
Partido Nacional
Reeleccionista
Ramón Corral
Partido Nacional Porfirista
Votos
Porcentaje
17,177
91.35%
Teodoro A. Dehesa
Méndez
1,394
7.41%
Partido Nacional
Antirreleccionista
Partido Nacional Democrático
Francisco Vázquez
Gómez
187
0.99%
Club Soberanía Popular
Bernardo Reyes
12
0.06%
Independiente
Nicolás de Zúñiga
y Miranda
1
0.00%
Partido Nacional
Antirreleccionista
Partido Nacional Democrático
Otros
Total
Francisco I. Madero
1
0.15%
30
18,802
0.15%
100.00%
Para el 1 de septiembre, el presidente Díaz manifestaba que las elecciones se habían desarrollado en absoluto orden, pero ese mismo día
los partidos Nacional Democrático y Nacional Antirreleccionista presentaron ante la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión un
memorial de protestas acusando diversas manifestaciones de fraude y
solicitando la nulidad de las elecciones, esta demanda estaba acompañada de un amplio número de actas de protesta y otros documentos relativos a las violaciones supuestamente cometidas. Al respecto
eran aplicables los artículos 54 y 55º (sic) de la Ley Electoral de 1901,
en los cuales se establecía que cualquier ciudadano podía reclamar la
nulidad de una elección primaria o secundaria y que las causas de nulidad de elección eran:
1. La falta de un requisito legal en el electo o estar comprendido en
las prohibiciones constitucionales o legales.
2. La violencia ejercida por la fuerza pública o por las autoridades sobre las casillas o los colegios electorales.
1911. Las primeras elecciones de un país en transición
377
3. Haber mediado cohecho o soborno de cualquier parte o amenazas
graves de autoridades.
4. El error sobre la persona elegida.
5. La falta de mayoría de votos ordenada por la ley.
6. El error o fraude en el cómputo de votos (Ley Electoral 1901, artículo 55).
La Cámara de Diputados determinó, el 22 de septiembre, que las peticiones de nulidad eran infundadas y, por lo mismo, la fórmula Porfirio
Díaz-Ramón Corral se anotaba un triunfo rotundo; en tal virtud, el día 27
del mismo mes se expidió el Bando Solemne que formalizaba la reelección.
Como consecuencia de esto, el 5 de octubre el señor Madero y algunos
de sus más cercanos colaboradores lograron huir del país y establecerse en San Antonio, Texas, desde donde se elaboró el llamado Plan de San
Luis Potosí, a través del cual se convocaba al pueblo de México a iniciar
la revolución armada a partir de las 6:00 de la tarde del domingo 20 de noviembre de 1910.
Las elecciones de 1911. Contexto,
características específicas, desarrollo
y consecuencias
Finalmente, estalló el movimiento armado, al principio en acciones esporádicas, pero ya para 1911 la situación era de extrema gravedad porque el
gobierno no sólo debía enfrentar militarmente a los rebeldes, sino que ya
no contaba con el apoyo de los Estados Unidos. Al respecto, las relaciones se habían tensado por varias razones, a saber:
a) El presidente de Nicaragua, José Santos Zelaya, logró durante su
mandato un desarrollo significativo en esa nación centroamericana,
pero entró en desacuerdo con los intereses económicos estadounidenses, particularmente cuando pretendió, con apoyo de Alemania
Pérez de los Reyes / García Sánchez
378
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
y de Japón, construir un canal interoceánico, que sería competencia del de Panamá, esta pretensión se hizo tan polémica que después de varios incidentes las fuerzas estadounidenses invadieron
la costa del Caribe nicaragüense; el presidente Santos Zelaya tuvo que renunciar y México le otorgó asilo político, lo cual fue motivo de gran disgusto para la política internacional de los Estados
Unidos.
b) Desde 1904, el presidente Theodore Roosevelt había ejercido un
liderazgo político en el continente, ocasionando varios momentos
de desacuerdo con el gobierno mexicano, no siempre dispuesto a
apoyar tal posición.
c) Desde la época del presidente Benito Juárez, se encontraba en litigio de carácter internacional el territorio de El Chamizal, lo que no
dejaba de ser enojoso para ambos países.
d) La amplia zona fronteriza no se encontraba debidamente vigilada,
por lo que todo tipo de bandoleros, aventureros y grupos indígenas indómitos de una y otra nación cruzaban con facilidad la línea
divisoria, buscando refugio y cometiendo todo tipo de desmanes
en perjuicio de los ciudadanos pacíficos.
e) Los Estados Unidos pretendían ampliar sus inversiones en México, por lo que pedían un trato preferencial frente a inversionistas
europeos con los que el gobierno mexicano había creado fuertes
vínculos; por todo lo cual, cuando en octubre de 1909 se entrevistaron en El Paso y en Ciudad Juárez los presidentes Díaz y William
Taft resultaba claro el distanciamiento de ambos mandatarios y el
hecho de que el gobierno porfirista ya no era precisamente la mejor opción para los estadounidenses.
Por eso, desde antes de estallar la revolución, el gobierno mexicano
pidió que Estados Unidos respetara las normas de neutralidad vigentes
entre ambos países, a fin de que el Departamento de Justicia evitara ac-
1911. Las primeras elecciones de un país en transición
379
ciones subversivas de los nacionales refugiados, así como el que se hicieran de armamento, a lo que no se prestó mucha atención, si bien se dictó
una orden de aprehensión contra don Francisco I. Madero, lo que obligó
a éste a cruzar la frontera y encabezar personalmente la lucha en el estado de Chihuahua.
En esos momentos ya eran manifiestos los síntomas de debilidad de
la dictadura; por ejemplo, el 1 de abril de 1911, al rendir su informe de gobierno ante el Congreso de la Unión, el presidente Díaz anunció importantes iniciativas de reformas político-electorales, como la no reelección del
titular del Ejecutivo federal y una nueva Ley Electoral que regulara el sistema de partidos políticos, así como disposiciones tendientes a fomentar la
alfabetización, para fraccionar las grandes propiedades nacionales y particulares, para darle mayor autonomía al Poder Judicial y para fincar responsabilidades en su desempeño a funcionarios judiciales, incluso para
otorgar amnistía a los revolucionarios; mas todo ello venía a ser extemporáneo puesto que la revolución había prendido en todo el país y su desarrollo resultaba irreversible (Garciadiego 2006, 285).
La victoria definitiva la obtuvo el ejército revolucionario el 10 de mayo
al tomar Ciudad Juárez, lo que obligó al general Díaz a tratar de pactar un
convenio que respetara su presencia en el poder, a cambio de llevar a cabo las reformas constitucionales y legales aludidas y operar una serie de
cambios en las autoridades federales y locales, con la finalidad de detener la violencia que tanto mal generaba al pueblo y al prestigio externo del
país. Estos arreglos trató de instrumentarlos con la intervención de personajes como Toribio Esquivel Obregón, Oscar Braniff, Francisco Carvajal
y José Yves Limantour. Sin embargo, ya no fue posible sostener su posición, por lo que para el 21 de mayo se firmaron, como ya se ha dicho, los
Tratados de Ciudad Juárez.
Tales tratados no fueron bien vistos por todos los líderes revolucionarios, como Francisco Villa, Pascual Orozco y Venustiano Carranza, pero
prevaleció la idea de que lo importante era lograr a la brevedad posible el
Pérez de los Reyes / García Sánchez
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
380
restablecimiento del orden a fin de no perjudicar la economía nacional y
detener la violencia desatada.7 El documento en cuestión es muy breve,
consta de cuatro considerandos, el convenio con una cláusula única y un
punto transitorio. Finalmente, estos tratados representaron un doble compromiso, el del gobierno porfirista de aceptar el triunfo revolucionario y el
de los maderistas de respetar el orden constitucional vigente.
Cabe aclarar que, por reforma del 6 de mayo de 1904, el artículo 81
de la Constitución de 1857 (entonces vigente), se dispuso que en ausencia absoluta del presidente y del vicepresidente de la República, el gobierno debería recaer, en calidad de interinato, en el titular de la Secretaría de
Relaciones Exteriores y si éste no lo hubiere o estuviere impedido, uno
de los demás secretarios, siguiendo el orden de la ley que estableciera su
número (Tena 1981, 715).
De aquí que en el considerando tercero se establece que por la renuncia de los señores Díaz y Corral a sus respectivos cargos, se encargaría
del Poder Ejecutivo el licenciado Francisco León de la Barra, con el compromiso de convocar a elecciones generales.8
El permitir la presidencia interina de un miembro destacado del porfirismo hacía peligrar el futuro de la revolución, dado que prolongaría el tiempo
de ejercicio real del poder de la dictadura y la posibilidad de que los grupos
más fuertes de esta tendencia política se posesionaran en el nuevo estado
de cosas y procuraran debilitar y desprestigiar al movimiento popular. Pero
lo más grave era lo expresado en el punto o cláusula única:
Desde hoy, cesarán en todo el territorio de la República, las hostilidades que han existido entre las fuerzas del Gobierno del General
7
8
A manera de ejemplo, al tomar la ciudad de Torreón se procedió, sin causa alguna, a masacrar
a unos 300 chinos avecindados en el lugar.
En el texto constitucional se habla de elecciones extraordinarias y también se establece que
el periodo presidencial que cubrirá el presidente así electo será de la duración que falte para
complementar el que dejó sin ejercer el anterior titular.
1911. Las primeras elecciones de un país en transición
381
Díaz y las de la Revolución; debiendo éstas ser licenciadas a medida que en cada Estado se vayan dando los pasos necesarios para restablecer y garantizar la paz y el orden públicos (Garciadiego
2006, 303).
Con ello, las fuerzas armadas revolucionarias serían licenciadas y la revolución y sus miembros quedarían desarmados y a merced de la buena
fe de un gobierno porfirista. En esta perspectiva tan poco tranquilizadora,
algunos caudillos se negaron a disolver sus guerrillas y a entregar su armamento, tal fue, entre otros casos, el del general Emiliano Zapata, quien
condicionaba la entrega de armamento a la previa restitución de tierras a
los campesinos despojados por los terratenientes, según lo establecido en
el punto 3º del Plan de San Luis Potosí (Tena 1981, 736).
Las renuncias señaladas en el Tratado de Ciudad Juárez se presentaron
al Congreso de la Unión hasta el 25 de mayo, se dice que por un problema
dental que afectó al general Díaz, pero ello provocó disturbios severos en
la Ciudad de México, en donde su propia casa particular fue apedreada. Al
día siguiente se procedió a la toma de posesión del presidente León de la
Barra, quien al integrar su gabinete colocó a algunos maderistas destacados, como a Ernesto Madero en la Secretaría de Hacienda, Rafael Hernández en Justicia, Emilio Vázquez Gómez en Gobernación, Francisco Vázquez
Gómez en Instrucción Pública y Bellas Artes y Manuel Bonilla en Comunicaciones. Posteriormente, los señores Porfirio Díaz y Ramón Corral partieron
para Veracruz con rumbo a París, mientras que el 7 de junio don Francisco
I. Madero hizo su entrada triunfal en la Ciudad de México.
Sociológica y políticamente se presentaba un fenómeno inédito de convivencia de dos fuerzas opositoras y contrastadas, el antiguo régimen porfirista
aún demasiado fuerte y el emanado de la revolución triunfante, ello impactó
de manera importante en las posteriores elecciones extraordinarias.
De inmediato, Madero procedió a sustituir a los gobernadores porfiristas por personas de su confianza. En Chihuahua, Abraham González; en
Pérez de los Reyes / García Sánchez
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
382
Sonora, José María Maytorena, en Coahuila; Venustiano Carranza, en Yucatán; José María Pino Suárez, en Aguascalientes; Alberto Fuentes, en
Zacatecas; Guadalupe González, en San Luis Potosí; Rafael Cepeda,
en Guerrero; Francisco Figueroa, en Durango; Francisco Gómez Palacio, en
Sinaloa; Enrique González Martínez, en Guanajuato, Juan Castelazo;
en Michoacán, Miguel Silva; en Oaxaca, Benito Juárez Maza; en Puebla
Rafael Cañete; en Jalisco, David Gutiérrez y en Tlaxcala, Agustín Sánchez.
Estas sustituciones se llevaron a cabo mediante el procedimiento de renuncia de los gobernadores porfiristas y la designación de los maderistas
por parte de las legislaturas locales. La presión política era tan fuerte que
en la mayoría de los casos no hubo mayor contratiempo para efectuar el
cambio, si bien, en Chihuahua, Sonora, Coahuila, Sinaloa y Tlaxcala, hubo
necesidad de enviar tropas para precipitar el proceso.
Los gobernadores de los estados restantes también fueron sustituidos, aunque ya no por personas directamente vinculadas a Madero sino a
otros líderes maderistas. No obstante, la inestabilidad política era tan grande que en unas cuantas semanas se dieron casos tan significativos como
que Aguascalientes tuvo 7 gobernadores, Campeche 4, Hidalgo 5, Oaxaca 6, Puebla 4, Querétaro 4, Sinaloa 5, Tlaxcala 8 y Veracruz 4.
Es indudable que la revolución provocó un verdadero alud de actividad política, debido a la rigidez del régimen porfirista.9 Por esa razón los
gobernadores maderistas resultaron muy activos en la contienda electoral
de 1911, lo cual provocó incluso divisiones entre los mismos revolucionarios; así, por ejemplo, en Chihuahua se impuso la candidatura de Abraham
González dejando sin efecto la de Pascual Orozco, mediante el argumento
de que éste no cumplía los 30 años que como mínimo exigía la Constitución local para ser Gobernador, lo que fue el inicio de la rivalidad Madero-
9
Acorde con su lema de “Poca política y mucha administración”, lo que implicó que solamente las cúspides elitistas decidieran la titularidad de los cargos públicos dentro de un sistema
político-electoral que se prestaba a todo tipo de manipulaciones en los ámbitos local y federal.
1911. Las primeras elecciones de un país en transición
383
Orozco, que ya en el gobierno del primero dio origen a un levantamiento
armado postulando el llamado Plan de la Empacadora. Algo similar ocurrió
en San Luis Potosí, en donde Rafael Cepeda impuso su candidatura a la
gubernatura en lugar de Pedro Antonio de los Santos, quien no demostró
tener una radicación de por lo menos 5 años que exigía la ley, si bien tampoco Cepeda cumplía ese requisito. De igual manera, en Yucatán se llegó a
acusar al gobernador José María Pino Suárez de utilizar, para consolidar
el maderismo, recursos públicos destinados al fomento del cultivo del henequén, pero esta situación no tuvo mayores consecuencias. Debe tenerse en cuenta que en el Plan de San Luis Potosí se postulaba el lema “No
reelección”, pero éste no había sido todavía elevado a rango constitucional ni legal, lo que permitía que un gobernador interino aspirara a participar en una elección por el mismo cargo.
Lo cierto es que en las elecciones de 1911 los candidatos maderistas
ganaron todas las elecciones de gobernadores, a excepción de los estados
de Jalisco y de Tlaxcala, en donde el triunfo lo obtuvo el recién formado Partido Católico Nacional, el que por ejemplo, en Jalisco hizo triunfar la candidatura de José López Portillo Rojas sobre el maderista Roque Estrada.
Paralelamente y, como producto de esa desbordante actividad política, en muchos municipios los revolucionarios pasaron de facto a destituir
a las autoridades porfiristas y a nombrar a nuevos funcionarios de manera por demás arbitraria y violenta. Además, también fueron sustituidos en
varios estados los jefes políticos, que fungían en el organigrama oficial de
la época como intermediarios entre los ayuntamientos y las autoridades
locales y federales y que estaban afectados de muy mala fama por sus
abusos y concentración de poder. Más adelante desaparecería este cargo haciendo válido el lema de los hermanos Flores Magón, “Municipio Libre”, al que ya se ha aludido.
El presidente León de la Barra trató de iniciar un proyecto de Ley Electoral, pero la gran efervescencia que entonces se vivía no lo hizo posible,
Pérez de los Reyes / García Sánchez
384
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
por lo que las elecciones de 1911 se rigieron por la ley vigente de 1901. De
acuerdo con las disposiciones de la época, los ciudadanos eran los varones que siendo mexicanos, hubieren cumplido 18 años si eran casados o
21 si no lo eran y que tuvieran un modo honesto de vivir. En términos generales para ser candidato a un cargo de elección, se requería ser ciudadano mexicano, estar empadronado, saber leer y escribir, no tener mando
militar, funciones judiciales, ni ser ministro de algún culto, independientemente de otros requisitos inherentes al cargo concreto.
Por cada 60,000 o fracción que pasara de 20,000 habitantes se conformaba un Distrito Electoral federal. A la vez se formaban secciones electorales con 500 habitantes o fracción de 251 para efecto de nombrar un elector
en las elecciones primarias, lo que daba un total de 27,000 electores que
participaban en las elecciones secundarias, en las que ya se votaba para
elegir a un candidato determinado. La población total del país, según los
datos arrojados en el censo de 1910, era de 15,160,369 habitantes, de la
cual 11.76% era urbana, 88.24% rural y había 27.7% de alfabetas frente a
72.3% de analfabetas; además el crecimiento anual promedio del producto interno bruto era de 3.3%, pero muy mal distribuido.
En cuanto hace al presidente León de la Barra, prometió efectuar elecciones limpias y que no participaría en ellas, si bien terminó por postularse como
candidato a la presidencia y a la vicepresidencia. Además emitió un decreto
de amnistía general y procedió a desarrollar un programa de ayuda a viudas
y huérfanos de combatientes del ejército federal y de los grupos revolucionarios, aunque se dieron los pasos para llevar a cabo el licenciamiento de las
tropas rebeldes; Madero se involucró abiertamente en este asunto, lo que lo
enemistó con varios jefes revolucionarios, el caso más dramático fue el del
general Zapata, como ya se ha dicho, lo que originó que ya en su gobierno
el caudillo sureño levantara en su contra la rebelión del Plan de Ayala.
De mayo a octubre la confrontación de los mandos revolucionarios, con
la abierta interferencia del porfirismo aún vigente, causó un divisionismo
1911. Las primeras elecciones de un país en transición
385
significativo, al grado de que el señor Madero rompió con sus antiguos
aliados, los hermanos Francisco y Emilio Vázquez Gómez (este último se
vio obligado a renunciar a la Secretaría de Gobernación). A la vez, Madero consideró disuelto el Partido Nacional Antirreleccionista y en su lugar
creó el Partido Constitucional Progresista (pcp). No obstante, los antirreleccionistas, encabezados por los Vásquez Gómez mantuvieron la existencia de su partido sosteniendo, a pesar de todo, la candidatura presidencial
de Madero, en tanto que éste prefirió competir con la fórmula José María
Pino Suárez para la vicepresidencia de la República.
Ya como candidato a la presidencia por cuatro partidos políticos, el señor Madero presentó como compromisos de campaña: establecer constitucional y legalmente el principio de “No reelección”, llevar a cabo reformas
electorales para regular el sistema de partidos políticos y las elecciones
directas, modificar el sistema judicial, fortalecer la pequeña propiedad rural, establecer impuestos equitativos, abolir la pena de muerte, respetar
la libertad de prensa, fomentar la instrucción pública, mantener la separación Iglesia-Estado y desplegar una política conciliatoria para reconstruir
a la brevedad posible la economía del país.
A pesar del compromiso respecto a la separación Iglesia-Estado, el
Partido Católico Nacional apoyó las pretensiones maderistas y obtuvo una
votación importante, específicamente en los estados del centro de la República, en donde existía mayor influencia del clero entre la población, su
lema era “Dios, Patria y Libertad”.
Por otra parte, los simpatizantes con las propuestas de los hermanos
Flores Magón también apoyaron la candidatura presidencial de Madero,
pero ahora con el membrete de Partido Liberal Nacional proponían en la
vicepresidencia al licenciado Fernando Iglesias Calderón.
Un nuevo partido contendiente fue el Popular Evolucionista de Jorge
Vera Estañol, quien proponía, entre otras cosas, la inamovilidad de jueces y magistrados, el fomento de la soberanía estatal y de la división de
Pérez de los Reyes / García Sánchez
386
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
poderes, la difusión de la educación escolar —específicamente hacia la raza indígena— y reformas importantes al régimen de propiedad agraria. Este
partido también se pronunció por la candidatura del señor Madero.
Al mismo tiempo, el general Bernardo Reyes regresó a México dispuesto
a luchar por la presidencia, pero ya su prestigio estaba mermado y los clubes políticos que lo apoyaron durante el porfirismo se encontraban prácticamente desaparecidos, por lo que ya no pudo participar en este proceso
electoral extraordinario.
De hecho, no hubo campañas ni giras políticas de los candidatos, dadas las circunstancias específicas que se vivían, cuando lo más importante
era pacificar al país y proceder al desarme general de los grupos paramilitares, limitando el desorden y la rapiña que suelen darse en este tipo de
movimientos populares. No obstante, por razón de sus múltiples compromisos y de su intensa actividad política, don Francisco I. Madero llegó a
realizar varios viajes por diferentes entidades federativas.
De esta manera, el 1 y el 15 de octubre de 1911 tuvieron verificativo las
elecciones primarias y secundarias respectivamente. En cuanto hace a la
presidencia y vicepresidencia de la República, los vencedores de la contienda electoral cubrirían un periodo de 1911 a 1916 y se daba por sentado
que ya no podrían reelegirse porque en su oportunidad se harían las reformas del caso para establecer jurídicamente esta prohibición.
En términos generales, las elecciones se desarrollaron de manera pacífica, a partir de las 9:00 horas y hasta las 18:00 horas en cada jornada. La
prensa tuvo una amplia cobertura de acuerdo con las posibilidades técnicas de la época y la votación fue copiosa, si consideramos que se estimaba
la participación de 27,000 electores aproximadamente y los que acudieron
fueron 18,826; es decir, 69.73%.
Los resultados fueron los siguientes:
1911. Las primeras elecciones de un país en transición
387
Presidente
Partido
Candidato
Partido Constitucional
Progresista
Partido Católico Nacional
Partido Popular Evolucionista
Partido Liberal Nacional
Francisco I. Madero
Partido Liberal Radical
Partido Liberal Puro
Votos
Porcentaje
20,145
99.26%
Francisco León
de la Barra
87
0.40%
Francisco Vázquez
Gómez
16
0.7%
45
18,826
0.12%
100%
Otros
Total
Vicepresidente
Partido
Candidato
Votos
Porcentaje
Partido Constitucional
Progresista
José María Pino
Suárez
10,245
52.79%
Partido Católico Nacional
Francisco León
de la Barra
5,564
28.67%
Partido Popular Evolucionista
Francisco Vázquez
Gómez
3,373
17.38%
Partido Liberal Nacional
Fernando Iglesias
Calderón
173
0.89%
51
0.12%
19, 406
100%
Otros
Total
Tanto en las elecciones ordinarias de 1910 como en las extraordinarias de 1911 se observó una votación ligeramente mayor para la vicepresidencia; recuérdese que en ambas elecciones, en contextos distintos, el
principal debate político se centró en la definición del vicepresidente.
Además, debe destacarse que la Ley Electoral de 1901 ordenaba: “Las
boletas que expidan los comisionados (nombrados por los ayuntamientos), deberán… estar en poder de los ciudadanos (se entiende que electores para la elección secundaria) tres días antes del domingo señalado
para la elección. El votante pondrá al reverso de la suya, el nombre del
Pérez de los Reyes / García Sánchez
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
388
ciudadano a quien da su voto y firmará al calce, si supiere hacerlo” (Ley
Electoral 1901, artículo 10).10
En algunas entidades federativas, especialmente en Sinaloa, Sonora,
Baja California, Chiapas y Veracruz, se impugnaron los resultados de ciertas casillas electorales, los promoventes argumentaron imprecisiones en
la interpretación y aplicación de la Ley Electoral por parte de las autoridades, parcialidad en el proceso, inducción del voto, desviación de recursos
públicos, actos de hostigamiento y de represión y por ello llegaron a solicitar la nulidad de votación respectiva. Ninguna de estas impugnaciones
alcanzó su objetivo y poco después se comenzaron a divulgar los resultados, los que realmente no fueron sorpresivos, por lo que el 2 de noviembre
la Cámara de Diputados, erigida en Colegio Electoral, calificó las elecciones y el siguiente día 6, se procedió a la toma de posesión en sus cargos
de los señores Francisco I. Madero y José María Pino Suárez.
El triunfo del señor Madero fue rotundo e indiscutible, lo que sí resultó controversial y reflejó la fragilidad del consenso político, como lo afirma acertadamente Lorenzo Meyer, fue el resultado de la elección para
la vicepresidencia, pues incluso se llego a pensar que el licenciado Pino
Suárez no alcanzaría la mayoría absoluta que se requería, por lo que se
hubiera tenido que recurrir al Congreso de la Unión para que decidiera
al respecto. Lo que vino a darle finalmente el triunfo fue el voto rural. Se
sabe que en los estados del centro del país los votos favorecieron para la vicepresidencia al licenciado Francisco León de la Barra (Maldonado 2009, 203 y 204).
10
Lorenzo Meyer proporciona un dato diferente respecto de los votos obtenidos en la elección
para presidente a favor de Madero, asignándole 19,997 de 20,145 votos emitidos, lo que representó 99%. Esto hace ver que independientemente de lo exactas que puedan resultar las cifras
aportadas, particularmente si se toma en cuenta lo rudimentario de la realización de los cómputos en aquella época y las diferentes fuentes informativas que puedan consultarse, así como
el interés de los grupos políticos participantes para divulgarlas, se coincide en 99% de votos a
favor del candidato Madero, cifra apenas ligeramente mayor que la de 98.93% alcanzada por
el.general Porfirio Díaz en su última reelección, contando con todo el apoyo de la infraestructura
política oficial (Maldonado 2009, 203).
1911. Las primeras elecciones de un país en transición
389
En cuanto a los resultados arrolladores de la candidatura de don Francisco I. Madero, debe tenerse en cuenta que ante la opinión popular de las
clases media y baja aparecía primero como una víctima de la represión de la
dictadura y luego como el caudillo que se enfrentó a ella y la derrotó, lo que
para muchos constituía una hazaña de enorme magnitud; además de que en
casi todas las entidades federativas se encontraban infiltrados partidarios
convencidos de sus postulados, pero hasta buena parte de los antiguos
porfiristas lo apoyaron en el entendido de que sus dos contrincantes, León
de la Barra y Francisco Vázquez Gómez, no alcanzaban la popularidad que
en esos momentos tenía el jefe revolucionario, el que además siendo miembro de una familia de terratenientes del norte del país, no representaba un
peligro inminente para la conservación de sus intereses de clase, lo cual
se veía confirmado con el apoyo que recibió del Partido Católico Nacional
y el hecho de que, detestando la violencia y el derramamiento de sangre,
se había movilizado para desarmar a la brevedad posible su propio movimiento, aún con el disgusto de los caudillos que lo apoyaron.
Reformas constitucionales y legales
en materia político-electoral durante
el régimen maderista
Una vez que tomó posesión de su alto cargo, casi de inmediato, el 28 de
noviembre de 1911, el presidente Madero promulgó el decreto de reforma
de los artículos 78 y 109 de la Constitución Federal de los Estados Unidos
Mexicanos de 1857, en los cuales quedó asentado el principio de no reelección de los titulares de la presidencia y vicepresidencia de la República, así
como de los gobernadores de los estados. El presidente no podría ser posteriormente electo vicepresidente, ni éste postularse a la presidencia en el
periodo inmediato.
Más tarde, el 19 de diciembre, promulgó una nueva Ley Electoral, que:
…ordenaba que se formara un Junta Revisora de Padrón Electoral, la que además de levantar el padrón tenía el deber de resol-
Pérez de los Reyes / García Sánchez
390
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
ver las reclamaciones de ciudadanos y partidos políticos respecto
a las elecciones.
Se reguló en esta ley, por vez primera, la constitución y el funcionamiento de los partidos políticos, y se dividía el territorio nacional
en distritos electorales. Se debían publicar las listas de empadronamiento de los ciudadanos y éstos podían impugnarlas, al igual que
los nombramientos de funcionarios de casilla. Las boletas electorales las elaboraban los propios partidos, de acuerdo con el modelo
que establecía la Secretaría de Gobernación. Los escrutadores de
casilla eran propuestos por los partidos contendientes y nombrados
por el presidente municipal, y cada partido podía nombrar un representante ante la casilla. Los partidos ya consignaban un color distintivo. Los senadores eran declarados electos por las legislaturas de
los estados. Para constituir un partido político se requería una asamblea, con un mínimo de 100 miembros. Las candidaturas debían ser
registradas por lo menos un mes antes del día de la elección.
Las elecciones eran indirectas en primer grado. Por cada 500 habitantes se elegía un elector para formar los Colegios Sufragáneos.
Entre los requisitos para ser candidato estaban: ser ciudadano empadronado, saber leer y escribir, no tener mando militar, funciones
judiciales, ni ser ministro de algún culto.
Más tarde, en 1912, se realizó una reforma constitucional para formar una junta que efectuara el cómputo de la elección indirecta de
diputados y senadores. Esta junta estaba integrada por diez ciudadanos residentes en el distrito respectivo. Con este panorama legislativo, que en su tiempo implicó un adelanto notable en la vida
democrática nacional, justificaba el Presidente Madero la trascendencia de la ideología política en la que basó la lucha revolucionaria a la que convocó al pueblo mexicano para deponer la dictadura
porfirista. Con toda justicia se le ha llamado el apóstol de la democracia. (Pérez 2007, 602).
1911. Las primeras elecciones de un país en transición
391
Conclusiones
Las elecciones extraordinarias que se celebraron en México a raíz del triunfo de la revolución maderista, deben analizarse de manera concadenada
con la controversia del reeleccionismo que se dio desde los dos últimos
periodos presidenciales de don Benito Juárez y que continúo durante el
régimen del licenciado Sebastián Lerdo de Tejada y el del general Porfirio
Díaz, así como de las elecciones de 1910.
Esas mismas elecciones de 1911 representaron un ejercicio cívico importante de transición entre un gobierno dictatorial absoluto y otro de apertura
democrática, con la característica específica de que el primero no había sido liquidado completamente y sí, en cambio, aún representaba una fuerza
política influyente, con el dato agravante de que la presidencia de la República era ejercida en esos días por un antiguo porfirista relevante.
Desde ese momento se comenzaron a resentir prácticas electorales
heredadas del antiguo régimen, dada la actividad protagonista de algunos
gobernadores de extracción maderista que pugnaron por imponer sus propias candidaturas o las de sus hombres de confianza, situación que al
prolongarse en otros gobiernos posrevolucionarios originaron un estado de
afectación que ha contribuido a retardar considerablemente el desarrollo
pleno de la democracia.
Debe considerarse como un tema de especial importancia para los estudiosos del desarrollo político del país, la formación en la época de los
partidos, ya con la estructura y funciones que contemporáneamente se entienden propios de estos institutos políticos.
A la distancia de una centuria es posible observar estos acontecimientos con mayor objetividad y resaltar la importancia que tuvieron las elecciones extraordinarias de 1911, las que representaron de hecho el inicio, a
partir del movimiento revolucionario, de una evolución en el ámbito políticoelectoral que ha continuado hasta nuestros días, alcanzando nuevos niveles
de desarrollo para lograr la democratización integral del país, lo que hace
evidente lo largo y accidentado que ha sido el camino recorrido.
Pérez de los Reyes / García Sánchez
392
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
La generación de 1910-1911 tuvo que enfrentar una dictadura que había anulado prácticamente la libertad de expresión y de ejercicio electoral,
hoy toca a los ciudadanos mexicanos, como compromiso histórico frente a aquellos esforzados paladines, consolidar la democracia, tarea en la
cual tienen una fundamental participación las instituciones electorales que
han emanado del marco constitucional y legal en que se sustenta el orden
jurídico de la nación.
Fuentes consultadas
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Libro sexto 1857-1910. México: El Colegio de México/Senado de
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México: Porrúa.
Pérez de los Reyes / García Sánchez
397
Derecho Electoral Mexicano.
Una Visión Local: Jalisco1
Gabriela Dolores Ruvalcaba García*
E
l derecho electoral es el conjunto de normas jurídicas que regulan la elección de individuos o representantes para ocupar los cargos públicos, esto es, son aquellas disposiciones jurídico positivas
que permiten actualizar no sólo la soberanía popular, sino la naturaleza de
República representativa, democrática y federal (artículos 39, 40 y 41
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos); en este sentido, el objetivo del libro es identificar los principios o valores tutelados por
ese conjunto de normas jurídicas de carácter constitucional con contenido electoral, así como por las leyes, costumbres, reglamentos, acuerdos y
resoluciones que las desarrollan e individualizan, tanto en el ámbito federal como en el estado de Jalisco.
El derecho electoral mexicano se manifiesta mediante un sistema de
valores y principios trascendentes en el tiempo y en el espacio, que no se
limita a las normas jurídicas, sino que se constituye además por un grupo
de conceptos, frente a los cuales se encuentra sujeta la actuación de los
órganos del Estado encargados de impartir la justicia electoral.
La constante evolución social y la búsqueda de la legítima democracia
han obligado a una profunda revisión y consecuente actualización del derecho electoral, de las instituciones y de los sistemas político-electorales
en México; sus últimos efectos fueron las reformas constitucionales y
1
*
Reseña de la obra de Luis Antonio Corona Nakamura y Adrián Joaquín Miranda Camarena,
comps. 2010. Derecho Electoral Mexicano. Una Visión Local: Jalisco. Madrid: Marcial Pons.
Maestra en Derecho Constitucional y Amparo por la Universidad de Guadalajara. Maestra en
Derecho Electoral por el Instituto Prisciliano Sánchez y secretaria relatora del Tribunal Electoral
del Poder Judicial del Estado de Jalisco.
398
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
legales llevadas a cabo en 2007 y 2008, con las que se dio un paso más
al México de hoy.
Los doctores Luis Antonio Corona Nakamura y Adrián Joaquín Miranda
Camarena, destacados profesionistas e investigadores, son los compiladores de la obra que reseño; ambos son abogados y maestros por la Universidad de Guadalajara, así como docentes de ésta. El primero de ellos
es doctor en Derecho por la Universidad Autónoma de Aguascalientes y
magistrado del Tribunal Electoral del Poder Judicial del Estado de Jalisco.
El segundo es doctor en Derecho por la Universidad Carlos III de Madrid
y es jefe del Departamento de Derecho Público de la División de Estudios
Jurídicos de la Universidad de Guadalajara.
Dichos académicos se dieron a la tarea de compilar interesantes trabajos de investigación relativos a la regulación de la materia electoral federal, así como del estado de Jalisco, con el apoyo de la importante editorial
española Marcial Pons.
Jordi Ferrer Beltrán, reconocido filósofo del derecho, en el prólogo de
la obra destaca que —desde la perspectiva de un teórico de la materia—
es un buen libro de derecho electoral mexicano para la dogmática jurídica
o el estudio del derecho positivo.
El lector encontrará en la primera parte de la obra un amplio estudio del
derecho electoral federal, y en la segunda, el análisis en materia electoral
en el ámbito local, específicamente del estado de Jalisco.
Se abordan temas muy interesantes como la evolución del derecho
electoral en México, cuyos autores, Adrián Joaquín Miranda Camarena y
Rafael de la Cruz Ruvalcaba, estudian como materia principal el derecho
electoral que se circunscribe, en lo sustancial, al derecho constitucional,
en lo espacial, al territorio de los Estados Unidos Mexicanos, y en lo temporal, al periodo que comprende del 28 de septiembre de 1821, fecha de
la independencia de México, hasta nuestros días.
Por su parte, Claudia Verónica Gómez Varela y Rafael de la Cruz Rodríguez desarrollan el tema de las bases constitucionales del derecho electo-
Derecho Electoral Mexicano. Una Visión Local: Jalisco
399
ral mexicano, en el que señalan varios aspectos interesantes como la forma
tanto de Estado como de gobierno, pues de éstas deriva quién o quiénes
ejercerán el poder y de qué manera, analizan a quién van dirigidas (sujetos)
y los lineamientos o principios a que se tienen que ajustar los sujetos.
En el tercer capítulo del libro se habla del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe) que, como canon del orden
público que reglamenta las normas constitucionales en materia electoral,
constituye una base esencial para la construcción perfectible de la democracia mexicana, tema realizado por Adrián Joaquín Miranda Camarena y
María del Carmen Díaz Cortés.
Lo relativo a la autoridad administrativa electoral federal se desarrolla
en el cuarto capítulo por Claudia Verónica Gómez Varela y José Luis Brahams Gómez, tema trascendente en la materia electoral, toda vez que la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos encarga al Instituto Federal Electoral la función de organizar las elecciones, tarea que comprende un núcleo de actos análogos, cuyo idéntico propósito radica en
atender la renovación de los poderes federales legislativo y ejecutivo, mediante elecciones libres, auténticas y periódicas.
Los autores José Pablo Martínez Gil y Patricia Macías Hernández, al
hablar sobre la autoridad electoral federal jurisdiccional en México (Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación), muestran de manera abreviada tres décadas del ejercicio jurisdiccional electoral federal en
México, observando cómo se ha comportado —desde el punto de vista
constitucional y legal—, a partir del quehacer de la institución jurídica, la
que ha resuelto los conflictos electorales, haciendo especial énfasis respecto de las últimas reformas, debido a que durante los últimos 30 años
el derecho electoral en México ha experimentado un importante crecimiento y desarrollo, no sólo en la producción de normas legislativas, sino
en la jurisprudencia y doctrina, que lo convierten en una de las ramas del
derecho de mayor desarrollo cuantitativo y cualitativo en este país.
Gabriela Dolores Ruvalcaba García
400
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
El tema de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en
Materia Electoral lo desarrollé en colaboración con José Pablo Martínez Gil
en el sexto capítulo, estudiando su promulgación y reforma —sus antecedentes más importantes—, ésta como consecuencia de su aplicación en
el polémico proceso electoral de 2005-2006, toda vez que dicha ley otorga a los partidos políticos y ciudadanos los mecanismos de defensa legal
en contra de actos y resoluciones de la autoridad electoral que no se apeguen a los principios de constitucionalidad y legalidad, violando sus derechos político-electorales.
La segunda parte del libro inicia en el séptimo capítulo, en el que José de Jesús Becerra Ramírez y Bertha Sánchez Hoyos exponen algunas
ideas acerca de los principios de la Ley Fundamental de Jalisco que dan
sustento a la materia electoral.
Por su parte, Luis Antonio Corona Nakamura y José de Jesús Ruiz Pérez —en el octavo capítulo— hacen precisiones respecto a lo que se debe
entender por una base constitucional en materia electoral en el estado
de Jalisco, así como los diversos elementos que la conforman.
José Guillermo Meza García y Liliana Alférez Castro, en el Código
Electoral y de Participación Ciudadana del Estado de Jalisco, realizan un
análisis práctico de los temas principales que lo constituyen, y aportan
un esquema de diagnóstico del contenido del cuerpo normativo, tanto de
su parte sustantiva como adjetiva, a través de una visión crítica y objetiva
de sus aciertos y errores, así como posibles deficiencias y lagunas jurídicas
existentes, atendiendo a un razonamiento justificado y fundamentado.
Al efecto, proponen disposiciones pendientes de reforma o adecuación que las correlacionan con los criterios de resoluciones adoptados
por las autoridades jurisdiccionales en la materia, como los tribunales
electorales, tanto del Poder Judicial de la Federación como del estado de Jalisco.
Con relación a las autoridades electorales administrativas de Jalisco
hablan Marcelino Rosales Rodríguez y Karla Fabiola Vega Ruiz, quienes
Derecho Electoral Mexicano. Una Visión Local: Jalisco
401
dan a conocer su evolución a partir de la Constitución del estado de 1824,
estableciendo en ese tiempo Juntas Electorales, Juntas Municipales y de
Departamento, hasta el establecimiento del Instituto Electoral y de Participación Ciudadana del Estado de Jalisco.
Guadalupe Angélica Carrera Dorantes y Rubén Vázquez, en Órgano
Constitucional Autónomo en Materia Electoral, examinan analíticamente los
fundamentos de los órganos constitucionales autónomos desde el punto
de vista doctrinal, sus características, fines, su función como órganos autónomos de control, para ver si su diseño institucional se justifica en relación con su desarrollo a través de sus resultados y eficiencia.
El Tribunal Electoral del Poder Judicial del Estado de Jalisco es analizado por Claudia Verónica Orozco Valenzuela y Teresa Magnolia Preciado
Rodríguez. Las autoras dan un esbozo de lo que es la justicia electoral en
dicha entidad, a partir de la función jurisdiccional del propio Tribunal, que
además de desempeñarse como autoridad jurisdiccional, ha aceptado su
responsabilidad como institución de capacitación e investigación, en beneficio de sus propios funcionarios, académicos, profesionistas, organizaciones políticas, civiles y de la ciudadanía interesada en coadyuvar al
desarrollo y consolidación de la democracia en el país y particularmente en el estado.
El capítulo relativo a los medios de impugnación en materia electoral
en el estado corrió a cargo de Luis Antonio Corona Nakamura y María Elizabeth Herrera Tovar. En él analizan la evolución de dichos medios hasta
llegar a los que se encuentran vigentes en Jalisco, los cuales están previstos por la Constitución Política del Estado en el artículo 12, fracción X,
que señala que:
para garantizar el principio de legalidad de los actos y resoluciones
electorales, se establecerá un sistema de medios de impugnación
en los términos que señale esta Constitución y el Código Electoral y
de Participación Ciudadana del Estado de Jalisco.
Gabriela Dolores Ruvalcaba García
402
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
Los delitos electorales son tratados en el último capítulo del libro, cuyos autores, Marcelino Rosales Rodríguez y Jaime Benjamín de la Torre de
la Torre, analizan las diferentes conductas atípicas o ilegales que se cometen antes, durante y después del proceso electoral, y tratan específicamente la conocida como “clientelismo político” con la coacción y compra de
votos. Hacen un estudio de los antecedentes históricos de las legislaciones en materia de delitos electorales, desde la promulgación de la Constitución de Apatzingán, en 1814, hasta la actualidad.
La importancia de la obra radica en que contiene temas trascendentes
del derecho electoral, tanto federales como del estado de Jalisco.
403
Lo que queda de la izquierda.
Relatos de las izquierdas
latinoamericanas1
Rafael Caballero Álvarez*
E
n esta obra, el polémico político y analista mexicano Jorge G. Castañeda compila, junto con Marco A. Morales, una serie de estudios sobre algunas de las experiencias más significativas de la izquierda en
América Latina. Con una decena de académicos más, estudian el largo transitar de los movimientos de izquierda en las entrañas de los sistemas políticos latinoamericanos, desde su aparición, casi destinada a la clandestinidad
en numerosos casos, hasta llegar a la esfera de gobierno en otros tantos.
Así, se narran las experiencias de algunas de las izquierdas que han estado tentadas o han sucumbido ante el populismo nacionalista, el antiimperialismo estadounidense, el rechazo de la economía global, la disidencia política
o incluso la supuestamente redentora insurgencia. Por otro lado, se hace un
balance sobre los aciertos y desatinos de la izquierda moderada que ha gobernado varios países de la región y se analizan los matices de cada caso en
función del contexto político particular. Del conjunto de todo ello se desprende
una primera reflexión que guía toda la obra: la izquierda no es una sola, sino
muchas. Si bien existen elementos comunes, los movimientos y las ideologías
de izquierda guardan mayores diferencias de las que se alcanzan a percibir en
primera instancia. La complejidad para entender la izquierda y asumirse como
1
*
Reseña del libro de Jorge G. Castañeda y Marco A. Morales. 2010. Lo que queda de la izquierda.
Relatos de las izquierdas latinoamericanas. México: Editorial Taurus.
Comunicólogo del ccje del tepjf.
404
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
parte de ella puede desembocar en fragmentaciones, tanto entre las corrientes políticas internas como entre las de los países de todo el subcontinente,
a veces superables y en otras ocasiones difíciles de conciliar.
El primer capítulo ostenta un sugerente título: El estado actual de la utopía. En él, Castañeda y Morales ofrecen de manera muy general el estado
que guarda la izquierda latinoamericana a partir de lo que ellos denominan
“el reciente surgimiento de la izquierda”, un periodo que ubican principalmente entre la década de 1990 y la primera del presente siglo.
Dedicando apenas algunas líneas para cada país, brindan una aproximación muy concreta sobre el comportamiento de la izquierda en las
elecciones de los años más recientes en Venezuela, Brasil, Chile, Argentina, Uruguay, Bolivia, Nicaragua, Perú, Ecuador, Paraguay y El Salvador. Posteriormente, abordan precisamente el tema de las múltiples
formas en que se manifiestan las izquierdas que existen en la región y
esbozan algunos de los elementos de análisis más relevantes que son
tratados por el resto de sus colegas que participan en el libro.
Después de este primer capítulo de corte más bien introductorio, Marco A.
Morales titula el siguiente: ¿Los latinoamericanos han virado hacia la izquierda? Para despejar esta incógnita, presenta un texto en el que reflexiona sobre
la identidad ideológica de los votantes que han llegado a inclinar la balanza a
favor de las opciones de izquierda durante los últimos años o que al menos le
han significado mayores simpatías, como en los casos de México y Colombia.
Posteriormente formula un par de hipótesis para interpretar el encumbramiento de la izquierda en buena parte de los países del subcontinente, identificando algunos antecedentes históricos acerca de los orígenes y el desarrollo de
la izquierda en cada caso. Ambas hipótesis relacionan el ascenso de la izquierda con posturas menos radicales y más incluyentes —capaces de atraer votos
de quienes políticamente se ubican en el centro o incluso en la derecha— en
lugar de una conversión ideológica.
La segunda parte del libro se compone de dos capítulos y está dedicada al estudio general del desempeño de la izquierda latinoamericana como
Lo que queda de la izquierda. Relatos de las izquierdas latinoamericanas
405
gobierno, particularmente en comparación con los gobiernos de derecha.
En esta sección, José Merino, profesor adjunto del Instituto Tecnológico
Autónomo de México (itam), confronta los avances entre ambos modelos.
Los resultados de tal cotejo son bastante equilibrados en materia de política social, aunque el autor advierte mayores progresos en las políticas
públicas de la izquierda moderada y abierta que en las de la izquierda populista y recalcitrante. Anclándose de los conceptos de ideología, populismo y política social, Merino realiza su análisis comparado conforme a
los rubros de gasto social, bienestar social, pobreza y desigualdad, educación, salud y vivienda.
De los muchos aspectos a reflexionar sobre el análisis del autor, hay
al menos dos que son trascendentales: El primero, que la política social
obtiene mejores resultados cuando carece de sesgos ideológicos populistas —sin importar si son de izquierda o de derecha—, y en segundo lugar, que hay asignaturas que ni la derecha ni la izquierda han podido
resolver, como desigualdad social, acceso educativo universal y mejores
condiciones para la vivienda.
El siguiente capítulo conjunta nuevamente la opinión de Castañeda y
Morales, más la colaboración de Patricio Navia (profesor de la Universidad
de Nueva York y de la Diego Portales de Chile). En él se discute una característica que ha acompañado a la mayoría de los movimientos de izquierda
en América Latina desde sus orígenes y que hasta la fecha persiste en la
mayoría de ellos, en ocasiones moderadamente y en otras de forma desbordada: el nacionalismo.
Los tres académicos identifican algunos factores que han afianzado el
nacionalismo como un elemento inherente a la izquierda latinoamericana,
sobre todo en aquellos casos más cercanos al populismo. Entre ellos se
encuentra el rechazo a Estados Unidos y a sus políticas intervencionistas.
Esta animadversión halla sus fundamentos principalmente en la época de
la Guerra Fría, cuando el país del norte se oponía abiertamente al desarrollo de los movimientos de izquierda por sus aparentes afinidades con el
Rafael Caballero Álvarez
406
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
modelo socialista y sin mucho recato intervenía en los asuntos de la política interior de los países latinoamericanos. Esto ha dado pauta a que la
izquierda tradicional asuma una postura retórica que enarbola como bandera los intereses nacionales y subvalora las relaciones con la comunidad
internacional, principalmente, por supuesto, con Estados Unidos.
Los autores sostienen que con el paso de los años la desaprobación
social de muchas de estas naciones hacia Estados Unidos ha disminuido.
Si a eso se suma que este país continúa siendo una potencia económica y
un estratégico socio comercial, es altamente probable que la izquierda de
nacionalismo exacerbado no pueda sostenerse por mucho tiempo si insiste en mantenerse aislada en un contexto de economía global.
La tercera parte del libro es la más nutrida, pues se compone de seis
capítulos. Cada uno de ellos se refiere al estudio de casos en los que se
da cuenta detalladamente de los avatares de la izquierda en los países objeto de análisis.
El primer capítulo de esta sección se refiere a la asunción de la izquierda
al poder en Brasil. Los autores son Gianpaolo Baiocchi (profesor asociado en
Brown University) y Sofía Checa (estudiante de doctorado en la Universidad
de Massachussets). El eje de su disertación es el Partido dos Trabalhadores
(pt), el instituto político gestado a finales de los años 70 y que en octubre de
2002 llevó a Luiz Inácio Lula da Silva a la presidencia de su país.
Los autores hacen una descripción minuciosa de la génesis de este
partido en una auténtica base social unificada: la clase trabajadora, destacando su habilidad política para tejer redes con otros movimientos y con
liderazgos focalizados en niveles locales. También hacen hincapié en las
fórmulas adoptadas por el partido para alentar la participación ciudadana
y en sus andanzas en busca del posicionamiento político institucionalizado
a través de las urnas. Del mismo modo, refieren los desencuentros ocurridos, con Lula ya en la presidencia, y algunos detalles que distinguieron al
gobierno de éste, por ejemplo en materia de política exterior, de distribución del ingreso y de participación política.
Lo que queda de la izquierda. Relatos de las izquierdas latinoamericanas
407
El capítulo seis es una nueva aportación de Patricio Navia sobre una
de las experiencias más exitosas de la izquierda latinoamericana, el caso
chileno, al que provocativamente atribuye un doble calificativo, aparentemente contradictorio: neoliberal y socialista.
El autor no solamente hace un relato sobre la izquierda chilena, sino
que ofrece un estudio muy completo sobre el proceso de transición democrática del país andino. Sin embargo, el texto hace énfasis en los gobiernos de Ricardo Lagos y de Michelle Bachelet, dos personajes que terminaron
de echar por tierra los pronósticos fatalistas sobre la incapacidad de la izquierda para conducir acertadamente la agenda de gobierno. Como comentario al margen, vale señalar que la elección de Bachelet también fue
icónica no sólo porque con ella se refrendó la aceptación de los gobiernos
de izquierda, sino porque fue la primera mujer presidenta de aquel país y
una de las pocas en toda la historia del continente.
Uruguay: un modelo de conducta para la izquierda, es el título del capítulo siete, de la pluma de David Altman (Pontificia Universidad Católica
de Chile), Rossana Castiglioni (Universidad Diego Portales) y Juan Pablo
Luna (Pontificia Universidad Católica de Chile). El estudio se centra en el
desarrollo de la coalición de centro izquierda conformada por tres fuerzas
políticas que en 2004 se impuso a los partidos políticos “tradicionales” que
habían gobernado la nación durante 176 años. Se trata de Encuentro Progresista-Frente Amplio-Nueva Mayoría.
Los autores ofrecen no sólo un análisis del desarrollo de esta figura representativa de la izquierda plural en la República de Uruguay, sino que, al
igual que en el capítulo anterior, brindan elementos clave para entender el
proceso de transición democrática e incluso para conocer más a detalle
el sistema político de ese país. Uno de los aspectos más interesantes de
este texto se refiere a la unidad que distingue a la izquierda uruguaya a pesar de las distintas visiones que la conforman. La coalición es una amalgama armónica que busca objetivos comunes; la cohesión y los objetivos
compartidos le han permitido traducir los éxitos electorales en un buen
Rafael Caballero Álvarez
408
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
desempeño gubernamental que le han dado la confianza suficiente como
para tomar decisiones osadas, por ejemplo en el terreno de la política exterior y en el establecimiento de canales comerciales.
El capítulo siguiente aborda el polémico caso de la izquierda en Venezuela, donde el presidente Hugo Chávez, tan controvertido en todo el mundo, juega un papel central.
Raúl Sánchez Urribarri (estudiante de doctorado en la Universidad de
Carolina del Sur), expone con el caso venezolano una de las experiencias más contrastantes de la izquierda latinoamericana, comparada con
las abordadas en los capítulos precedentes. Básicamente enfoca su estudio a la gestión de Chávez como presidente y expone algunas de las características más distintivas de su gobierno. Evidencia la transformación
de un discurso moderado, que le ganó simpatías en los albores de su primer periodo, a la arenga beligerante que lo ha dado a conocer alrededor
del planeta. El autor, evidentemente, no soslaya las contradicciones entre
el discurso y la práctica que envuelven la transición del bolivarianismo al
socialismo del siglo
xxi
promovido por Chávez. También alerta sobre las
acciones tomadas por éste que han disminuido a la oposición, afectado el
libre mercado, trastocado libertades fundamentales y modificado la agenda diplomática. Aún así, no deja de reconocer que el discurso neopopulista ha seducido a amplios sectores de la sociedad venezolana, que han
edificado un culto alrededor de la figura de su presidente.
El lector hallará en este capítulo bases importantes para comprender
mejor una experiencia de izquierda que parece estar muy alejada de las
otras visiones que predominan en la región, con excepción de Cuba y algunas corrientes internas de otros países.
El noveno capítulo es de la autoría de Martín Tanaka (Pontificia Universidad Católica del Perú). En él expone el caso de la izquierda en Perú, que
se distingue, al igual que en Uruguay, por ser plural y dar cabida a distintas manifestaciones. Sin embargo, a diferencia de la uruguaya, la izquierda peruana carece de un factor unificador.
Lo que queda de la izquierda. Relatos de las izquierdas latinoamericanas
409
Este problema encuentra una de sus causas en la identidad ideológica.
Según el autor, existen en Perú dos izquierdas, una “tradicional populista”
y otra “socialdemócrata modernizada”, que se ubican entre “la marginalidad y la subordinación política”.
La división entre la izquierda peruana tiene antecedentes históricos muy
complejos que se relacionan con problemas sociales graves de pobreza, desigualdad e inestabilidad económica, aderezados por la animadversión hacia
un régimen militar incapaz de resolverlos. Esto trajo como consecuencia la
generación de radicalismos que se materializaron en movimientos como Túpac Amaru y Sendero Luminoso. El desencuentro entre las visiones de la izquierda ocurrió en gran medida por la disyuntiva que implicaba definirse por
el camino de la institucionalización o por el de la revolución armada.
De acuerdo con los planteamientos del autor, el desarrollo de la izquierda peruana ha sido tristemente poco venturoso, al grado de ser prácticamente borrada del campo electoral ya iniciado el nuevo milenio. Hoy, sin
embargo, atina a vislumbrar un resurgimiento de la mano de Ollanta Humala, con los riesgos que implica apuntalar la unificación de la izquierda
en la figura de una sola persona.
El último capítulo de esta parte lleva por título Evolución de la izquierda mexicana. Kathleen Bruhn (Universidad de California-Santa Bárbara),
identifica algunos de los antecedentes de la izquierda mexicana asociados
con la creación del Partido Revolucionario Institucional y el cardenismo, pasando por las visiones socialistas de los años 70 hasta llegar al movimiento unificador que en la elección de 1988 postuló a Cuauhtémoc Cárdenas
a la presidencia de la República, posición que perdió en uno de los comicios más controvertidos de la historia moderna. Este hecho, a la sazón,
fue uno de los factores que dieron pauta para la fundación del Partido de
la Revolución Democrática (prd), que hoy en día constituye probablemente la mayor representación de la izquierda mexicana.
Bruhn finca gran parte de su análisis sobre el papel del prd en la actualidad, dedicándole particular atención a uno de los personajes más desta-
Rafael Caballero Álvarez
410
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
cados y controvertidos extraído de sus filas —aunque no formado en dicho
instituto político, pues también fue uno de los disidentes del pri a mediados de los 80, junto con Cuauhtémoc Cárdenas y Porfirio Muñoz Ledo— el
ex candidato presidencial y ex jefe de gobierno del Distrito Federal: Andrés
Manuel López Obrador.
Los retos que al final de su trabajo señala la autora para la izquierda
mexicana son inquietantes, sobre todo para continuar la senda por la vía
institucional.
La cuarta parte del libro está compuesta por un solo capítulo a cargo
de Jorge Castañeda, en el que recapitula y reflexiona algunos de los aspectos más interesantes abordados por sus colegas. El autor reconoce
que la izquierda latinoamericana vive una etapa de esplendor, aun cuando
ésta se manifieste de distintas formas “(…) ya sea en el poder o en la oposición, ya sea populista, radical, autoritaria y visceralmente antinorteamericana, o socialdemócrata, moderada, globalizada y resuelta a tratar con
Washington de manera pragmática”.
En ese contexto, el autor formula algunos desafíos que la izquierda deberá resolver para prolongar su éxito y evitar retrocesos. Entre ellos apunta
la necesidad de atender el déficit educativo que persiste en varios países
de América Latina, pero desde una perspectiva que reconozca la economía global, que es donde se insertarán los nuevos cuadros, aun cuando
no se quiera, según su opinión. En ese mismo orden de ideas, sugiere varias premisas que podrían asegurar un modelo educativo exitoso y sobre
dos aspectos a los que se ha restado importancia, pero que en el futuro
inmediato podrían generar problemáticas de grandes magnitudes: el sistema de pensiones y la ausencia de leyes antimonopolios. También insiste en la redefinición de la agenda internacional y la necesidad de incluir a
Estados Unidos en ella, buscando la forma de no renunciar al nacionalismo, sino de transformarlo.
La aportación de este libro es valiosa para conocer y entender con mayor claridad las tendencias más modernas de la izquierda latinoamericana.
Lo que queda de la izquierda. Relatos de las izquierdas latinoamericanas
411
Al final quizá el título asignado por los compiladores no refleja de manera
clara el contenido, pues pareciera sugerir que sólo quedan vestigios de la
izquierda. O es probable que los autores se refieren a que de aquella izquierda disidente, contestataria, socialista e insurgente ya queda poco y
que el camino ahora es institucional. Ciertamente la izquierda, como se observa en el libro, ya ha dejado de ser una oposición incómoda para convertirse en gobierno exitoso. La lucha se da ahora en las urnas y no en las
calles; el diálogo sustituyó a la agresión; la participación ciudadana desplaza cada vez más a la movilización militante. El lector tendrá la mejor
conclusión al final.
Rafael Caballero Álvarez
Justicia Electoral es una publicación periódica
del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación,
se imprimió en junio de 2011
en Litográfica Dorantes S.A. de C.V.
Oriente 241-A núm. 29, Col. Agrícola Oriental
CP 08500, México, DF.
El cuidado de la impresión estuvo a cargo
de la Dirección General de Publicaciones y Fomento Editorial,
Ciudad Universitaria, DF.
Su tiraje fue de 1,500 ejemplares