EL PODER EJECUTIVO EN COLOMBIA Libardo

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EL PODER EJECUTIVO EN COLOMBIA
Libardo RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ *
SUMARIO: I. Introducción. II. Las influencias de
los sistemas jurídicos tradicionales en el derecho público colombiano. III. Características
principales del poder ejecutivo en Colombia. IV.
Evolución del principio de separación de poderes respecto del poder ejecutivo en Colombia. V.
Composición y estructura de la rama ejecutiva
en Colombia. VI. Conclusiones.
I. INTRODUCCIÓN
La noción de poder ejecutivo puede ser entendida
fundamentalmente de dos maneras: en primer lugar,
desde una perspectiva orgánica o subjetiva, según la
*
Profesor de derecho administrativo. Ex-Consejero de Estado de
Colombia. Miembro de las Asociaciones Iberoamericana e Internacional de Derecho Administrativo; del Foro Iberoamericano de
Derecho Administrativo, y de la Academia Internacional de Derecho Comparado. Conferencia dictada en el Foro Internacional
sobre Reforma del Estado, realizado en la Universidad Nacional
Autónoma de México, del 20 al 24 de abril de 2009.
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cual se refiere a las autoridades y organismos que
conforman uno de los poderes públicos que junto
con el poder legislativo y el poder judicial conforman
la estructura básica del Estado; de otra parte, la
citada noción también puede ser entendida desde
un punto de vista funcional, referida a una de las
actividades desarrolladas por el Estado, consistente
en la aplicación o ejecución de la ley.
Sin embargo, si bien el poder ejecutivo puede ser
entendido de varias formas, las diversas nociones no
resultan excluyentes entre sí, sino que, por el contrario, son complementarias en la medida en que las
nociones orgánica o subjetiva y la funcional están
estrechamente vinculadas, pues, precisamente, a los
órganos que conforman el poder ejecutivo les corresponde, por regla general, el ejercicio de la función ejecutiva.
Al respecto, debe advertirse que en el derecho colombiano, como lo veremos más adelante, la noción
de poder ejecutivo ha evolucionado hacia el concepto
de rama ejecutiva, bajo la premisa de que el poder
público es uno solo, dividido o separado en diversos
órganos.
En ese orden de ideas, para efectos metodológicos,
dividiremos la exposición en cuatro partes, así: en
primer lugar, analizaremos las influencias que los
sistemas jurídicos tradicionales han tenido en el derecho público colombiano, para comprender así el
origen de la fisonomía actual del poder ejecutivo en
Colombia (I); a continuación, haremos referencia a las
principales características del poder ejecutivo en Colombia, tanto desde el punto de vista histórico como
desde la perspectiva de la Constitución vigente (II);
posteriormente estudiaremos la evolución que ha
tenido el principio de separación de poderes respecto
del poder ejecutivo en Colombia, con lo cual entende-
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remos el alcance que actualmente tiene la noción (III)
y, finalmente, presentaremos la composición y estructura de la rama ejecutiva en Colombia (IV).
II. LAS INFLUENCIAS DE LOS SISTEMAS
JURÍDICOS TRADICIONALES EN EL DERECHO
PÚBLICO COLOMBIANO
Para entender correctamente la estructura y funcionamiento actual del poder ejecutivo en Colombia,
debemos, en primer lugar, hacer una breve referencia a las influencias que los sistemas jurídicos tradicionales han tenido en el derecho público colombiano y, especialmente, el derecho administrativo, las
cuales resultan determinantes en la conformación
actual de dicho poder.
Al respecto, en el estudio que fue elaborado por el
autor de este trabajo a mediados de la década de los
setenta como tesis doctoral, se identificaron diversas
influencias en el derecho público colombiano, junto
con algunos aspectos de originalidad 1 , influencias y
originalidades que se han mantenido en el tiempo e
incluso ampliado, las cuales pueden ser identificadas así:
a) En primer lugar, desde una perspectiva histórica aparece la influencia española en el derecho
público colombiano, la cual si bien fue muy importante, había disminuido en los últimos tiempos,
aunque se conservaba especialmente desde las
perspectivas sociológica y económica.
1 Véase a Rodríguez Rodríguez, Libardo, Los actos del ejecutivo en
el derecho colombiano, Bogotá, Editorial Temis, 1977, pp. 5 y ss.
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No obstante, con ocasión de la expedición de la
Constitución Política de 1991 la influencia del derecho español se ha incrementado nuevamente. Así,
dicha influencia se evidencia en diversas instituciones que han sido constitucionalizadas, como es el
caso de la responsabilidad patrimonial del Estado,
en la cual se han tomado directamente los desarrollos españoles para la redacción de las normas constitucionales y para la interpretación jurisprudencial
de las mismas. Algo similar ocurre con en el contenido de algunas leyes, cuya redacción resulta bastante similar a la de las leyes españolas, como es el
caso, por ejemplo, del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, que reproduce
algunos aspectos de la ley española sobre la materia. Finalmente, la influencia española se evidencia
en las jurisprudencias, constitucional y contencioso
administrativa, en las cuales se citan con frecuencia, como fundamento de las decisiones, posiciones
jurisprudenciales y de la doctrina españolas.
b) A su vez, la influencia norteamericana se encuentra presente en relación con instituciones jurídicas concretas como el control de constitucionalidad de las leyes, sin perjuicio de las particularidades que veremos más adelante, y el sistema de
control financiero sobre las entidades públicas confiado a las contralorías. Además, esta influencia ha
sido especialmente visible en el sistema jurídicopolítico con la aplicación del régimen presidencialista, influido por el régimen presidencial norteamericano.
En el régimen constitucional vigente, la influencia
norteamericana también puede evidenciarse con la
consagración de algunos mecanismos de control de
las actuaciones públicas, como lo son las acciones
de cumplimiento, mediante la cual toda persona
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podrá acudir ante la jurisdicción para hacer efectivo
el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo, y las de clase o grupo, originadas en los daños
ocasionados a un número plural de personas. Además, en tiempos recientes, la influencia norteamericana ha crecido con ocasión del reconocimiento de
la aplicación en el derecho colombiano de la denominada “administración por agencias”. En efecto,
como consecuencia de la citada influencia, en el derecho colombiano se ha venido reconociendo la existencia de agencias u organismos de regulación (como el Banco de la República, la Comisión Nacional
de Televisión y las comisiones de regulación de servicios públicos), que actúan con un importante grado de autonomía y se encargan de realizar la actividad administrativa de regulación económica.
c) En tercer lugar, la influencia francesa en el
derecho público colombiano es evidente en la organización del Estado unitario pero descentralizado, el
reparto de competencias entre legislativo y ejecutivo
privilegiando a este último en cuanto a los poderes
conferidos y, especialmente, en las bases del derecho administrativo y la existencia de la jurisdicción
especial de lo contencioso administrativo.
Esta influencia, que quizás ha sido la más importante en la consolidación del sistema actual de derecho administrativo colombiano, se ha mantenido y
en la actualidad puede verse tanto en el lenguaje
constitucional y legal, como en las decisiones de la
jurisprudencia constitucional y contencioso administrativa.
d) Además de esas influencias, históricamente y
aún en la actualidad, el derecho público colombiano
presenta diversas características propias, entre las
cuales pueden citarse el sistema de control abierto
de constitucionalidad que permite a cualquier ciu-
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dadano cuestionar la constitucionalidad de una ley
o norma con fuerza de ley ante el tribunal constitucional, quien decide con efecto erga omnes, y la existencia de un régimen de “preponderancia presidencial” y no simplemente de un régimen presidencial
como ocurre en los Estados Unidos, según pasamos
a explicarlo.
III. CARACTERÍSTICAS PRINCIPALES DEL PODER
EJECUTIVO EN COLOMBIA
En el mismo estudio citado se identificaron las
principales características del poder ejecutivo en
Colombia con anterioridad a la Constitución Política
de 1991, las cuales pueden ser resumidas en las
siguientes:
a) El sistema político colombiano se ha caracterizado por una fuerte preeminencia del poder ejecutivo, la cual tiende a acrecentarse cada vez más. En
este sentido, se habla de la existencia de un régimen
de “preponderancia presidencial” o “presidencialista”
y no simplemente de un régimen presidencial como
ocurre en los Estados Unidos.
b) Este aumento de poderes del ejecutivo era visible tradicionalmente en tres aspectos en particular: la utilización muy frecuente del estado de excepción llamado “estado de sitio”; la también muy frecuente habilitación legislativa por medio de las
facultades extraordinarias del Congreso y el ejercicio
del poder reglamentario.
c) En relación con las anteriores dos características tradicionales, con la reforma constitucional de
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1968: (i) se buscó limitar la aplicación del “estado de
sitio”, diferenciando dos estados de excepción: el
estado de sitio, para las perturbaciones del orden
público material, y el estado de emergencia económica y social, para las perturbaciones del orden público económico y social; (ii) se ampliaron las facultades del ejecutivo para desarrollar directamente la
Constitución a través de reglamentos autónomos,
especialmente en materia económica; (iii) se amplió
el radio de acción del poder reglamentario del presidente, por medio los decretos reglamentarios de leyes marco; (iv) se estableció la planeación estatal,
con importante participación del ejecutivo, y (v) se
tecnificó la organización de la rama ejecutiva del
poder público.
Estas características del poder ejecutivo en Colombia, en la actualidad y específicamente con posterioridad a la expedición de la Constitución Política
de 1991 se mantienen, aunque con algunas limitaciones y modificaciones:
En efecto, el sistema jurídico-político en Colombia
continúa siendo de corte presidencial, toda vez que
de acuerdo con el artículo 189 de la Constitución
Política, las funciones de jefe de Estado y jefe de
gobierno se encuentran ambas en cabeza del presidente de la república, 2 quien goza además de unos
En relación con las funciones que se le asignan al presidente de
la república como jefe de Estado, jefe de gobierno y suprema
autoridad administrativa, véase Corte Constitucional, sentencias
C-396 de 1998: “Los artículos 115 y 189 de la Constitución preceptúan que en el Presidente de la República se reúnen las calidades de Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad
Administrativa. El mismo artículo 189 precisa distintas atribuciones del Presidente de la República. Sin embargo, no determina en cuál calidad actúa para el cumplimiento de cada función.
La tarea de dilucidar qué atribuciones le corresponden a cada
calidad habrá de cumplirse paulatinamente por la jurispruden583
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especiales poderes frente a las demás ramas, lo cual
permite calificar el sistema no simplemente de “presidencial” como lo es el sistema tradicional norteamericano, sino de “presidencialista” o de “preponderancia presidencial” propio de los Estados latinoamericanos. 3
Además, la preeminencia del presidente de la república en la Constitución Política se encuentra presente en múltiples instituciones que pueden ser resumidas así:
a) Goza de iniciativa legislativa en relación con
todas las materias e, incluso, para ciertas materias
la iniciativa es exclusiva del poder ejecutivo (artículos 154-inciso 2 y 200-1); 4
b) Goza de una amplia iniciativa de reforma
constitucional (artículos 375 y 378);
cia y la doctrina. Al respecto se puede avanzar que, de manera
general, las funciones de Jefe de Estado son aquéllas que denotan de manera clara la voluntad de la Nación de conformar una
unidad política propia, tales como las referidas a las relaciones
internacionales. A su vez, las funciones que desempeña en su
calidad de Jefe de Gobierno serían aquellas relacionadas con la
fijación de políticas, de derroteros para la conducción del país,
mientras que las cumplidas como Suprema Autoridad Administrativa son las dirigidas a mantener el funcionamiento normal de
la administración pública”. En igual sentido, véase Corte Constitucional, sentencias C-315 de 1995 y C-1172 de 2001.
3 Véase a Prélot, Marcel, Institutions politiques et droit constitutionnel, 4ª ed., Paris, Dalloz, 1969, núm. 88: “en América Latina,
el presidente no solamente posee todas las prerrogativas que se
le conceden en América del Norte, sino que además puede utilizar medios extraordinarios que la constitución le confiere, como
los de suspender ciertas garantías constitucionales y de proclamar el Estado de sitio”.
4 Sobre la iniciativa legislativa privativa del gobierno, véase Corte
Constitucional, sentencia C-121 de 2003, y a Humberto Sierra
Porto, Concepto y tipos de ley en la constitución colombiana, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 1998, pp. 28 y ss.
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c) Goza de la posibilidad de convocar al Congreso a sesiones extraordinarias para efectos de que se
discutan los asuntos que determine el propio presidente de la república en el acto de convocatoria (artículos 138 y 200-2); 5
d) En la distribución de competencias con el
Congreso, continúa gozando de la posibilidad de
desarrollar directamente la Constitución en diversas
materias a través de reglamentos autónomos (artículos 131-inciso 3, 189-1, 189-2, 189-3, 189-5, 189-6,
19-7, 189-13, 189-17, 189-18, 200-2, 224 y 355); 6
e) Goza de la posibilidad de expedir normas con
fuerza de ley en diversas circunstancias: por medio
de decretos-leyes, con base en habilitación expresa
del Congreso, la cual, sin embargo, no puede extenderse a todas las materias que son objeto de desarrollo legislativo (artículo 150-10); 7 con ocasión de
los estados de excepción, por medio de decretos legislativos, los cuales están limitados tanto en su
eficacia temporal como respecto de su contenido
En relación con la función presidencial de convocar al Congreso de
la República a sesiones extraordinarias, véase Corte Constitucional,
sentencia C-567 de 1997.
6 Respecto de esta clase de actos del presidente de la república,
véase a Rodríguez Rodríguez, Libardo, “Los reglamentos autónomos”, en Memorias del VI Foro Iberoamericano de Derecho Administrativo, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2007,
pp. 933 y ss.
7
En relación con este tema, véanse a Charry Urueña,
Juan Manuel, Sistema normativo de la Constitución de 1991, 2ª
ed., Bogotá, Temis, 1997, pp. 69 y ss; a Enrique Ibáñez Najar,
Jorge, “Exigencias constitucionales para el otorgamiento de facultades extraordinarias”, en Universitas, Revista de la Pontificia
Universidad Javeriana, n° 92, 1997, pp. 117 y ss, y a Humberto
Sierra Porto, Concepto y tipos de ley en la constitución colombiana, cit., pp. 319 y ss.
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(artículos 212 a 215), 8 y con ocasión de la expedición excepcional del plan de desarrollo a través de
decretos de planeación o planificación (artículo
341), 9 y
f) Goza de un poder reglamentario amplio, 10 no
sólo a través de la expedición de reglamentos de la
ley ordinaria (artículo 189-11), 11 sino de otras normas reglamentarias como los decretos que son desarrollo de leyes cuadro o marco (artículo 150-19). 12
En todo caso, frente a la situación anterior a la
Constitución Política de 1991, los poderes del ejecutivo y, especialmente, del presidente de la república,
han sido limitados por medio de: (i) la prohibición de
habilitación legislativa por el Congreso en ciertas
materias y la obligación de que dicha habilitación se
Respecto de la legislación del ejecutivo en los estados de excepción, véase a Sierra Porto, Humberto, Concepto y tipos de ley en
la constitución colombiana, cit., pp. 343 y ss.
9 Sobre esta competencia del presidente de la república, véase
Corte Constitucional, sentencia C-1403 de 2000.
10 Sobre los reglamentos y su relación con la ley en Colombia,
pueden verse los documentos escritos por Vidal Perdomo, Jaime;
Santofimio Gamboa, Jaime Orlando; Ibáñez Nájar, Jorge Enrique; Sarria Olcos, Consuelo; Rodríguez Rodríguez, Libardo, y
Benavides, José Luis, en Memorias del VI Foro Iberoamericano de
Derecho Administrativo, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2007, pp. 815 y ss.
11
En relación con la potestad reglamentaria, véase a
Hoyos Duque, Ricardo, “La potestad reglamentaria del presidente
en la nueva Constitución”, en Vniversitas, Revista de la Pontificia
Universidad Javeriana, n° 82, 1992, pp. 361 y ss
12 Respecto de esta clase de leyes y sus reglamentos, véanse
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 2 de octubre de 1997, expediente
4.262; Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil,
concepto de 6 de abril de 2000, radicación 1.255, y Corte Constitucional, sentencias C-166 de 1992, C-311 de 1994, C-129 de
1998, C-781 de 2001 y C-350 de 2004.
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produzca por un tiempo limitado (artículo 150-10);
(ii) la limitación en la duración de los estados de
excepción y en la eficacia en el tiempo de ciertos
actos adoptados durante los mismos (artículos 212
a 215); (iii) la disminución del número de casos en
que pueden ser expedidos reglamentos autónomos,
y (iv) la introducción de la figura de la moción de
censura respecto de ministros, superintendentes y
directores de departamentos administrativos (artículo 135-8).
Como puede verse, la característica más importante que históricamente se ha presentado en la
conformación del poder ejecutivo en Colombia y que
se mantiene en la actualidad, es la especial preeminencia que tiene el presidente de la república en la
organización y funcionamiento del Estado colombiano, autoridad que goza de especiales poderes en relación con los ciudadanos y con las demás ramas
del poder público, sin perjuicio, por supuesto, de las
limitaciones señaladas por la propia Constitución,
las cuales tienden a acrecentarse cada vez más, y de
los diversos controles a que están sometidos los poderes presidenciales. 13
Ahora bien, para entender mejor el proceso que
ha llevado a esa especial preeminencia del presidente de la república, es conveniente analizar la evolución que ha tenido en Colombia el principio de separación de poderes, especialmente desde la perspectiva del poder ejecutivo.
13 En general, en relación con el presidencialismo en Colombia,
véase a Sáchica, Luis Carlos, Nuevo constitucionalismo colombiano, 12ª ed., Bogotá, Temis, 1996, pp. 217 y ss.
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IV. EVOLUCIÓN DEL PRINCIPIO DE SEPARACIÓN
DE PODERES RESPECTO DEL PODER EJECUTIVO
EN COLOMBIA
El principio de separación de poderes, en su formulación original, partió de la idea de que el poder
público no era realmente uno solo sino que era necesario distinguir claramente tres poderes separados: el legislativo, el ejecutivo y el judicial, que correspondían, respectivamente, a las funciones de
dictar las normas generales, aplicarlas y resolver los
conflictos que resultaran de esa aplicación. Esta
concepción original implicaba, en términos generales, una coincidencia total entre cada uno de los poderes y la función que le correspondía ejercer. 14
Como consecuencia de las influencias francesa y
norteamericana en el derecho colombiano, a las cuales hicimos referencia anteriormente, en Colombia,
en sus primeras épocas republicanas, se aceptó el
principio de separación de poderes con esa formulación, como se desprende del artículo 5º de la Constitución de Cundinamarca de 1811 y del artículo 57
original de la Constitución Política de 1886. No obstante, como pasamos a explicarlo, con posterioridad
a su adopción dicho principio ha tenido una notable
evolución, que en relación con el poder ejecutivo
puede resumirse, así: 15
14 Sobre esta concepción original del principio de separación de
poderes, véase a Blanco Valdés, Roberto, El valor de la constitución, Madrid, Alianza Editorial, 1994, pp. 101 y ss.
15 Un estudio más amplio de la evolución que ha tenido el principio de separación de poderes en Colombia puede consultarse en
Rodríguez Rodríguez, Libardo, Estructura del poder público en
Colombia, 11ª ed., Bogotá, Temis, 2009, pp. 8 y ss.
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a) Regreso a la idea de que el poder público es
uno sólo, aunque conformado por varios órganos o
ramas. Frente a la concepción original del principio
de separación de poderes, la primera evolución consiste en que cada uno de los poderes, incluyendo al
poder ejecutivo, no debía ser entendido realmente
como un poder por sí mismo, sino apenas como una
parte del poder público, como unidad, el cual, a su
vez, debía entenderse conformado por los órganos o
ramas encargados de ejercer las funciones el Estado. Lo anterior implica, específicamente para el caso
del poder ejecutivo, que el mismo dejara de ser considerado como tal, para ser entendido como una de
las partes del poder público, identificada, entonces,
como el órgano o rama ejecutiva de ese poder.
En Colombia, esta primera evolución del principio
de separación de poderes encuentra expresión en la
reforma constitucional de 1936, en su artículo 21,
según el cual “son órganos del poder público: el legislativo, el ejecutivo y el judicial”; más tarde, la reforma constitucional de 1945 introdujo la terminología de “ramas del poder público”, para referirse a la legislativa, la ejecutiva y la jurisdiccional (art.
6º de la reforma, que modificó el art. 52 de la Constitución). Esta terminología de “ramas del poder
público” se ha conservado hasta la actualidad, como
se observa en el artículo 113 de la Constitución Política de 1991, aunque regresando, en relación con la
“rama jurisdiccional”, a la expresión más tradicional
de “rama judicial”.
b) El principio de colaboración armónica entre los
diferentes órganos o ramas del poder público. Esta
segunda evolución del principio de separación de
poderes parte de la idea de que la separación entre
las diversas ramas del poder público no puede ser
entendida en términos absolutos, hasta el punto de
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considerar que cada una de esas ramas goce de total
autonomía, sino que debe existir una especie de colaboración entre ellas para el cumplimiento de los
cometidos del Estado. En relación con el poder ejecutivo, esta evolución se traduce en que, de una
parte, en ocasiones, la rama ejecutiva realiza actividades que contribuyen al ejercicio de las funciones
que corresponden a los demás órganos o ramas del
poder público, sin llegar a ejercerlas directamente,
pero también, en otras ocasiones, puede, inclusive,
ejercer directamente funciones legislativas y judiciales. A su vez, en virtud de este principio, de la misma manera los demás órganos o ramas del poder
público también pueden colaborar en el ejercicio de
la función ejecutiva, hasta llegar a ejercer directamente, aunque de manera excepcional, dicha función. Por lo tanto, puede afirmarse que, como consecuencia de este principio, el ejercicio de las funciones públicas ya no es exclusivo de cada una de las
ramas u órganos del poder público.
En Colombia, el principio de colaboración entre
las ramas del poder público también se consagra en
la reforma constitucional de 1936 (art. 21), y es ratificado en la reforma de 1945 (art. 6º), así como en la
Constitución Política de 1991 (art. 113), según la
cual, los órganos o ramas del poder público o del
Estado “tienen funciones separadas” (principio de la
separación de poderes), “pero colaboran armónicamente en la realización de los fines del Estado”
(principio de la colaboración armónica).
c) Ampliación del objeto de la función ejecutiva y
del concepto de rama ejecutiva. La siguiente etapa de
la evolución del principio de separación de poderes
parte de la aceptación de que ciertas funciones que
desarrolla comúnmente la rama ejecutiva, a pesar
de que materialmente y de acuerdo con el concepto
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tradicional podrían ser entendidas como funciones
propiamente legislativas o jurisdiccionales, en la
actualidad son entendidas también como parte de la
función ejecutiva, con lo cual se amplía el concepto
tradicional de esta función, así como el campo de
acción natural de la rama ejecutiva.
Es, en primer lugar, el caso de la potestad reglamentaria, que se expresa por medio de la expedición
de normas generales, lo cual, según la teoría tradicional, implicaría el ejercicio de la función legislativa. No obstante, en la actualidad el ejercicio de esta
potestad se considera un aspecto más del ejercicio
de la función ejecutiva, hasta el punto de que, en
Colombia y otros países, se considera que los actos
expedidos en ejercicio de la potestad reglamentaria
son actos administrativos y son, por lo mismo, una
expresión del ejercicio de la función ejecutiva 16 .
Algo similar ocurre con el ejercicio de la potestad
sancionadora, la cual, desde la perspectiva de la
teoría tradicional, podría ser entendida como expresión de la función judicial en cuanto la imposición
de sanciones implica la solución de una controversia
derivada de la aplicación de la ley, como sucede con
la potestad sancionadora de carácter penal, que es
considerada, sin duda, una típica expresión de la
función judicial. Sin embargo, en la actualidad se
reconoce la existencia de un derecho administrativo
sancionador, el cual parte de la idea de que la función ejecutiva comprende la de imponer sanciones, 17
16 Sobre la naturaleza jurídica de los actos expedidos por el presidente de la república en ejercicio de la potestad reglamentaria,
véase a Rodríguez Rodríguez, Libardo, Derecho administrativo –
General y colombiano, 16ª ed., Bogotá, Temis, 2008, n° 490.
17 Véase a Ossa Arbeláez, Jaime, Derecho administrativo sancionador, 2ª ed., Bogotá, Legis, 2009, pp. 18 y ss. Desde el punto de
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obviamente excluyendo la potestad sancionadora de
carácter penal. Sobre este tema, debe hacerse notar,
además, que los actos sancionatorios proferidos en
materia disciplinaria se consideran administrativos,
sometidos al mismo régimen jurídico de esa función
y de esa clase de actos y, por lo mismo, son expresión de la función ejecutiva. 18 Lo mismo sucede con
el ejercicio de la potestad sancionadora en otros
campos diferentes del penal, como es el caso de las
sanciones de control fiscal, tributarias, aduaneras,
urbanísticas, de control de cambios, ambientales,
financieras y cambiarias, entre otras, las cuales
también son consideradas como ejercicio de la función administrativa.
Así mismo, dicha reflexión es aplicable respecto
de algunas potestades derivadas de la actividad de
regulación, mediante las cuales se resuelven conflictos entre particulares, situación que se considera
parte de la función ejecutiva y no de la jurisdiccional
como tradicionalmente se había entendido. Tal es el
caso de la solución de controversias entre proveedores de servicios de telecomunicaciones que, según el
artículo 41 de la Ley 1341 de 2009, constituye una
“actuación administrativa”. 19
vista jurisprudencial, véase Corte Constitucional, sentencia C506 de 2002.
18 Sobre la naturaleza jurídica de los actos expedidos en ejercicio
de la función de control disciplinario, véanse Corte Constitucional, sentencias C-661 de 2000, C-996 de 2001 y C-835 de 2005;
Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto de
8 de marzo de 1996, radicación 792, y Consejo de Estado, Sala
de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de
30 de enero de 1997, expediente 11.634.
19 Sobre la naturaleza de esta clase de decisiones adoptadas por
las autoridades o agencias de regulación, véase Corte Constitucional, sentencia C-1120 de 2005.
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Inclusive, la existencia de otras funciones públicas, que tienden a considerarse nuevas y especiales,
como la de banca central, la disciplinaria, la fiscal y
la electoral no han llegado realmente al reconocimiento de esa novedad y especialidad como funciones públicas, pues se continúan considerando que
son expresiones de la función administrativa, lo cual
constituye otra manifestación de la ampliación del
objeto de esa función pública, que refleja una evolución de la concepción original de función ejecutiva.
Las ampliaciones anteriores del objeto de la función ejecutiva, respecto de su concepción original,
que implican que esta función ya no solamente consiste en la ejecución individualizada de la ley, pues
comprende la facultad de desarrollarla o reglamentarla y aun de resolver algunos conflictos resultantes de su aplicación, han llevado a reconocer una
mayor amplitud del concepto, que se ha traducido, a
su vez, en una terminología más amplia por medio
de los conceptos de “función administrativa” y de
“rama administrativa” o “administración pública”.
d) Abandono de la concepción tripartita de la separación de poderes. La evolución del principio de
separación de poderes se expresa también en que
actualmente la estructura del Estado no se considera conformada únicamente por los tres poderes o
ramas tradicionales (legislativo, ejecutivo y judicial).
En virtud de esta etapa de la evolución del principio
de separación de poderes, se reconoce la existencia
de ciertos órganos autónomos e independientes de
carácter público, por fuera de las tres tradicionales
ramas del poder, como lo son, en el caso colombiano, los órganos de control y organización electoral.
Frente a esta etapa de la evolución, debe señalarse
que algunos, entre ellos la Corte Constitucional, han
considerado que otros organismos constitucional-
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mente reconocidos, como lo son el Banco de la República, la Comisión Nacional de Televisión, y la
Comisión Nacional del Servicio Civil, también deben
ser entendidos como órganos autónomos e independientes de las ramas del poder público, no obstante
lo cual, para nosotros, a pesar de que dichos organismos puedan llegar a ser considerados como autoridades administrativas independientes, sometidas a
un régimen jurídico propio y con un grado especial
de autonomía, ello no implica que tanto orgánica
como funcionalmente dejen de considerarse parte de
la rama ejecutiva y de la administración pública.
Es así como el citado artículo 113 de la Constitución Política, que precisamente hace parte del capítulo 1 del título v de la Carta, que tratan “de la estructura del Estado” y “de la organización del Estado”, respectivamente, a pesar de reconocer como
principio la separación del poder en las tres ramas
tradicionales, como ya quedó expresado, a renglón
seguido manifiesta que “además de los órganos que
las integran existen otros, autónomos e independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del Estado”. A su vez, en desarrollo de esta manifestación, el artículo 117 expresa que “el ministerio público y la Contraloría General de la República
son órganos de control”, y el artículo 120 se refiere a
“la organización electoral”, la cual tiene a su cargo la
organización de las elecciones, su dirección y vigilancia, así como lo relativo a la identidad de las personas. Finalmente, la Constitución Política dedica
su título XI a la “organización territorial”, la cual
constituye la expresión de la estructura del poder
público en los órdenes seccional y local, pero que
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propiamente hacen parte de la concepción amplia de
la “administración pública” en esos órdenes. 20
La anterior evolución permite concluir que en Colombia se ha adoptado como esquema de organización del Estado el resultante de la aplicación del
principio de separación de poderes, pero con las
adaptaciones y transformaciones mencionadas sobre
reconocimiento de un solo poder, la colaboración
entre sus diferentes ramas u órganos y la ampliación del objeto de la función ejecutiva y del concepto
de rama ejecutiva. Así, desde el punto de vista específico del poder ejecutivo, la evolución presentada
permite afirmar que se ha producido la transformación del concepto tradicional de de “función ejecutiva” en el más amplio y moderno de “función administrativa” y del concepto tradicional de “rama ejecutiva
del poder público” en los más amplios y comprensivos de “rama administrativa del poder público” o
“administración pública”.
V. COMPOSICIÓN Y ESTRUCTURA DE LA RAMA
EJECUTIVA EN COLOMBIA
Finalmente, debe señalarse que la organización
actual de la rama ejecutiva a nivel nacional está
prevista en la Ley 489 de 1998, la cual derogó los
decretos extraordinarios 1050 y 3130 de 1968 y 130
de 1976, que regularon esa organización durante los
treinta años anteriores a la ley actual. Así, de acuer-
20 Sobre el tema de los órganos autónomos e independientes,
véase a Rodríguez Rodríguez, Libardo, Estructura del poder público en Colombia, cit., pp. 128 y ss.
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do con el artículo 38 de la citada ley, la rama ejecutiva del poder público en el orden nacional está estructurada en un sector central y un sector descentralizado, cuya diferenciación radica, fundamentalmente, en si el respectivo organismo o entidad tiene
o no personalidad jurídica propia, de tal manera que
pertenecen al sector central aquellos que carezcan
de personalidad jurídica propia y actúen a través de
la personalidad jurídica del Estado, mientras que
formarán parte del sector descentralizado aquellos
que sí poseen su propia personalidad jurídica.
De esta manera, según el mencionado artículo
38, la rama ejecutiva del poder público, en el orden
nacional, se encuentra integrada por los siguientes
organismos y entidades:
1. Sector central:
a) La Presidencia de la República;
b) La Vicepresidencia de la República;
c) Los consejos superiores de la administración
y los demás organismos consultivos o coordinadores, para toda la administración o parte
de ella, con carácter permanente o temporal y
con representación de varias entidades estatales y, si fuere el caso, del sector privado, que la
ley determine, para lo cual en cada caso se indicará el ministerio o departamento administrativo al cual estarán adscritos (art. 38, parg.
2º);
d) Los ministerios;
e) Los departamentos administrativos;
f) Las superintendencias sin personería jurídica;
g) Las unidades administrativas especiales
sin personería jurídica;
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h) Los demás organismos administrativos
nacionales sin personería jurídica que cree, organice o autorice la ley, para que formen parte
de la rama ejecutiva del poder público (aunque
no lo dice el numeral 1 del artículo 38, se deduce del literal g del numeral 2 del mismo artículo, que corresponde al literal j del numeral 2
que se indica a continuación).
2. Sector descentralizado por servicios:
a) Los establecimientos públicos;
b) Las empresas industriales y comerciales
del Estado;
c) Las superintendencias con personería
jurídica;
d) Las unidades administrativas especiales
con personería jurídica;
e) Las empresas sociales del Estado;
f) Las empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios;
g) Los institutos científicos y tecnológicos;
h) Las sociedades públicas;
i) Las sociedades de economía mixta, y
j) Las demás entidades administrativas nacionales con personería jurídica que cree, organice o autorice la ley para que formen parte
de la rama ejecutiva del poder público.
Ahora bien, a pesar de que la citada Ley 489 de
1998 no se refiere expresamente a la rama ejecutiva
a nivel seccional y local, de diversas normas constitucionales es posible concluir que las autoridades
territoriales también forman parte de la rama ejecutiva, en su concepción actual y ampliada de “rama
administrativa”. Así, el artículo 113 de la Constitución Política señala que “las gobernaciones y las al-
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caldías, así como… los establecimientos públicos y
las empresas industriales o comerciales del Estado,
forman parte de la rama ejecutiva”, de lo cual se
deriva que forman parte de esta rama, las gobernaciones y alcaldías, junto con sus respectivas secretarías y departamentos administrativos, así como las
entidades descentralizadas por servicios del nivel
territorial.
Igualmente, en relación con la organización territorial, podría pensarse que como los miembros de las
asambleas departamentales y de los concejos distritales y municipales son de elección popular, a semejanza de los miembros del Congreso de la República, y
dichos órganos tienen competencia para la regulación
de aspectos generales del funcionamiento del departamento, el distrito o el municipio, dichas asambleas
y concejos formarían parte de la rama legislativa del
poder público. Sin embargo, esa idea no es correcta a
la luz del régimen constitucional vigente, pues el carácter unitario del Estado implica que la rama y la
función legislativas corresponden exclusivamente al
Estado y no a las entidades territoriales, de tal manera que, según los artículos 299 y 312 de la Constitución Política, son simplemente “corporaciones políticoadministrativas”, lo cual confirma la idea de la concepción ampliada, más moderna y comprensiva del
concepto tradicional de rama ejecutiva, traducida en
“rama administrativa” o “administración pública”, de
la cual forman parte las citadas asambleas y concejos.
Pero además de la organización de la rama ejecutiva, la Ley 489 de 1998 también se refiere al concepto de “administración pública”, la cual, de acuerdo con el artículo 39 de la ley, “…se integra por los
organismos que conforman la rama ejecutiva del
poder público y por todos los demás organismos y
entidades de naturaleza pública que de manera
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permanente tienen a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación
de servicios públicos del Estado colombiano”. Precisa la citada norma:
La presidencia de la república, los ministerios
y los departamentos administrativos, en lo nacional, son los organismos principales de la
Administración.
Así mismo, los ministerios, los departamentos
administrativos y las superintendencias constituyen el sector central de la administración
pública nacional. los organismos y entidades
adscritos o vinculados a un ministerio o un
departamento administrativo que gocen de
personería jurídica, autonomía administrativa
y patrimonio propio o capital independiente
conforman el sector descentralizado de la administración pública nacional y cumplen sus
funciones en los términos que señale la ley.
Las gobernaciones, las alcaldías, las secretarías de despacho y los departamentos administrativos son los organismos principales de la
Administración en el correspondiente nivel territorial. Los demás les están adscritos o vinculados, cumplen sus funciones bajo su orientación, coordinación y control en los términos
que señalen la ley, las ordenanzas o los acuerdos, según el caso.
Las asambleas departamentales y los concejos
distritales y municipales son corporaciones
administrativas de elección popular que cumplen las funciones que les señalan la Constitución Política y la ley.
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Así mismo, para completar la idea de administración pública, el artículo 40 de la Ley 489 de 1998 se
refiere a las entidades y organismos sometidos a
régimen especial, así: “El Banco de la República, los
entes universitarios autónomos, las corporaciones
autónomas regionales, la Comisión Nacional de Televisión y los demás organismos y entidades con
régimen especial otorgado por la Constitución Política se sujetan a las disposiciones que para ellos establezcan las respectivas leyes”.
De esta manera, parecería que la ley pretende diferenciar la organización de la rama ejecutiva del
poder público en el orden nacional y la estructura
de la administración pública. Sin embargo, la realidad y la manera más coherente y práctica de
comprender las instituciones permiten considerar
que la composición del concepto de administración
pública coincide con la de la rama ejecutiva del
poder público, comprendidos los niveles nacional y
territorial, lo cual igualmente confirma la idea de la
evolución del concepto tradicional de poder ejecutivo
por rama ejecutiva del poder público hacia el
concepto más amplio, moderno y comprensivo de
“rama administrativa” o “administración pública”.
En consecuencia, con fundamento en las disposiciones y reflexiones citadas, puede decirse que el
poder ejecutivo en Colombia, en virtud de las diferentes evoluciones de que ha sido objeto, debe entenderse reflejado en el concepto actual de administración pública, integrada u organizada de la siguiente manera:
Administración pública nacional:
1. Organismos principales:
a) Presidencia de la República;
b) Ministerios, y
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c) Departamentos administrativos.
2. Organismos adscritos:
a) Superintendencias;
b) Establecimientos públicos;
c) Unidades administrativas especiales, y
d) Los demás organismos y entidades en
cuyo acto de creación se determinare que están adscritos a un ministerio o departamento
administrativo.
3. Organismos vinculados:
a) Empresas industriales y comerciales del
Estado;
b) Sociedades de economía mixta;
c) Los demás organismos y entidades en
cuyo acto de creación se determinare que están vinculados a un ministerio o departamento
administrativo.
4. Entidades y organismos de carácter o régimen especial de origen constitucional:
a) El Banco de la República;
b) Los entes universitarios autónomos;
c) Las corporaciones autónomas regionales;
d) La Comisión Nacional de Televisión, y
e) “Los demás organismos y entidades con
régimen especial otorgado por la Constitución
Política, los cuales se sujetan a las disposiciones que para ellos establezcan las respectivas
leyes” (art. 40 de la Ley 489 de 1998).
Administración pública territorial:
1. Organismos principales:
a) Gobernaciones y alcaldías;
b) Secretarías de despacho, y
c) Departamentos administrativos.
2. Organismos adscritos:
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a) Los que la ley, las ordenanzas o los
acuerdos determinen que tienen esta calidad.
3. Organismos vinculados:
a) Los que la ley, las ordenanzas o los
acuerdos determinen que tienen esta calidad.
4. Las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales, que son “corporaciones administrativas de elección popular que
cumplen las funciones que les señalan la
Constitución Política y la ley” (art. 39, inc. final, de la Ley 489 de 1998).
VI. CONCLUSIONES
Como resultado de los análisis y comentarios realizados en las páginas anteriores, podemos expresar
las siguientes conclusiones:
1. El derecho público colombiano ha recibido influencias de diversos sistemas jurídicos tradicionales, como el español, el norteamericano y el francés,
pero también presenta características e instituciones propias, como fruto del desarrollo nacional de
las instituciones públicas.
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2. Tanto desde el punto de vista histórico como
desde la perspectiva del régimen constitucional vigente, la característica más importante del poder
ejecutivo en Colombia radica en una fuerte preeminencia de ese poder, lo cual ha permitido expresar
que se trata de un régimen de “preponderancia presidencial” o “presidencialista” y no simplemente de
un régimen presidencial como el de los Estados
Unidos. En virtud de esta preeminencia, el presidente de la república goza de diversas prerrogativas en
relación con los ciudadanos y con las otras ramas
del poder público, aunque sometidas a las limitaciones señaladas por la propia Constitución, entre las
cuales se encuentran las de los controles políticos y
judiciales sobre sus actuaciones.
3. El principio de separación de poderes ha tenido aplicación en el derecho colombiano, pero frente a su concepción inicial sobre la existencia de tres
poderes absolutamente separados, ha tenido una
evolución para permitir, en primer lugar, el regreso
a la idea de que el poder público es uno sólo, aunque conformado por varios órganos o ramas; luego,
la aplicación del principio de colaboración armónica
entre los diferentes órganos o ramas del poder público; más adelante, la ampliación del objeto de la
función ejecutiva y del concepto de rama ejecutiva, y
finalmente, el abandono de la concepción tripartita
de la separación de poderes.
4. Fruto de esa evolución se puede concluir que
en Colombia se ha adoptado como esquema de organización del Estado el resultante de la aplicación
del principio de separación de poderes, pero con las
adaptaciones y transformaciones mencionadas, las
cuales, desde el punto de vista específico del poder
ejecutivo, se traducen en que se ha producido la
transformación del concepto tradicional de “función
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ejecutiva” en el más amplio y moderno de “función
administrativa”, y del concepto tradicional de “rama
ejecutiva del poder público” en los más amplios y
comprensivos de “rama administrativa del poder público” o “administración pública”.
Bogotá, noviembre de 2009.
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