11 Los sistemas estadisticos en España y en la Union Europea
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ib Revista de la información básica 11 Los sistemas estadísticos en España y en la Unión Europea Por Pilar Martín-Guzmán Consultora y Catedrática de Economía Aplicada Universidad Autónoma de Madrid. Ex Presidenta del INE de España. [email protected] H oy voy a hablarles a Uds. de cómo está organizado el sistema estadístico en España, cómo funciona y cuál es la trayectoria que ha seguido para llegar a la situación actual. La palabra estadística se parece mucho a la palabra Estado, y esto es lógico, pues ambos conceptos están muy relacionados entre sí. Esto es algo que conviene tener siempre muy presente cuando se analiza un sistema estadístico, ya que la forma de gestión de un Estado tiene una influencia determinante en la organización de su sistema estadístico. Es preciso tener en cuenta que todas las estructuras son, en buena medida, producto de su historia, resultantes de una evolución a lo largo del tiempo; y los sistemas estadísticos son un ejemplo claro. Su estrecha relación con la gestión del Estado hace que cambios importantes en la organización de éste repercutan en el sistema estadístico, en ocasiones de manera dramática, lo cual da lugar a lo que podríamos calificar de terremoto en el ámbito de la información estadística. España es precisamente una buena muestra de esto. En la historia reciente ha sufrido dos cambios políticos muy importantes, que han transformado radicalmente la vida del país en todos sus aspectos y que, lógicamente, han afectado también de forma significativa a la organización estadística. Uno de ellos fue la implantación de una forma de gobierno democrática en 1978. El otro ha sido la incorporación de España a la Unión Europea como Estado miembro, que tuvo lugar en 1986. Ambos cambios han sido enormemente beneficiosos para el país y han propiciado un desarrollo económico y social considerable. Pero, desde la óptica de la organización y la producción estadística, han traído consigo importantes desafíos que los productores del sistema estadístico han tenido que afrontar y, de alguna manera, siguen afrontando. Pienso que bien vale la pena comentar estos desafíos y las soluciones que se van adoptando frente a ellos. Veamos, en primer lugar, cómo era la organización del Estado en España antes de 1975. Desde 1939, año de la terminación de nuestra guerra civil, España fue una dictadura de carácter personalista que duró 36 años. Esto es algo que marcó profundamente a todas las actividades del país, y también, por supuesto, a su sistema estadístico. Durante esta época el poder estaba fuertemente centralizado, tanto desde el punto de vista geográfico como funcional y, consiguientemente, el sistema estadístico lo estaba también. Las estadísticas que se hicieron en ese periodo eran de la responsabilidad del Instituto Nacional de Estadística, el INE, que es el organismo equivalente al DANE de Colombia, con tres excepciones que les voy a mencionar a continuación. El INE llevaba a cabo los censos de población y vivienda y los censos agrarios, así como las estadísticas demográficas. A partir de los años sesenta, se iniciaron también las principales encuestas de hogares, es decir, la Encuesta de Población Activa y la de Presupuestos Familiares. También era responsabilidad del INE la mayoría de las estadísticas económicas, incluyendo el Índice de Precios de Consumo y la Contabilidad 9 ib - La revista del Centro Andino de Altos Estudios - CANDANE 1/2006 99 Los sistemas estadísticos en España y en la Unión Europea Nacional no financiera. Sin embargo, tres operaciones estadísticas importantes se llevaban a cabo fuera del INE: - Las Estadísticas de Comercio Exterior, que son las estadísticas económicas más antiguas de España, ya que se vienen haciendo desde 1904 por la Dirección General de Aduanas, organismo que controla los registros de entradas y salidas de productos - Las Estadísticas Financieras, que siempre fueron, y siguen siendo, competencia del Banco Central, o Banco de España - Las estadísticas industriales. Por aquella época teníamos en España los llamados sindicatos verticales, algo parecido a lo que fueron las organizaciones sindicales en la Italia de Mussolini. El nombre de verticales está justificado porque lo eran realmente, en el sentido de que agrupaban a patronos y obreros, y estaban organizados por sectores productivos: así, teníamos el sindicato del metal, el de la madera, el de la industria textil, etc. Por otra parte, eran de sindicación obligatoria para todos los participantes en el proceso productivo, quienes estaban también obligados a proporcionar información estadística sobre sus empresas. De esta manera, a través de estos sindicatos se recogían unas estadísticas industriales de excelente calidad para las distintas ramas productivas. ejemplo, los miembros del Parlamento, las fuerzas sociales, los sindicatos, las asociaciones patronales. Todos estos grupos sociales y lo que podemos llamar la sociedad civil, empezaron a presionar para disponer de una mayor oferta estadística, sobre todo en el campo de las estadísticas sociales. En segundo lugar, otra de las características importantes que distinguen a un régimen democrático de una dictadura es que hay una oposición, y esta oposición puede utilizar y con frecuencia utiliza- la estadística como arma política. Y esto suele ocasionar a los productores de estadísticas no pocos quebraderos de cabeza. En realidad, en la época de la dictadura el Instituto Nacional de Estadística tenía un nivel de independencia muy considerable, precisamente porque al no haber una oposición que pudiera desbancar al gobierno en el poder y al estar los medios de comunicación controlados por este poder, los indicadores estadísticos que se publicaban tenían una repercusión política muy escasa. Con el advenimiento del régimen democrático, los productores de estadísticas se encontraron de repente con que los indicadores estadísticos pasaron a ser objeto de la máxima atención y a estar en el punto de mira de la controversia política. Consiguientemente, el INE tuvo que enfrentarse a ese cambio y aprender a garantizar su independencia en un nuevo contexto. El general Franco murió en 1975. De acuerdo con su testamento, fue inmediatamente proclamado rey de España el Rey actual, Juan Carlos Primero, quien inició rápidamente un proceso democrático. Este proceso culminó en 1978 con la aprobación de una Constitución que restableció las garantías democráticas habituales, consolidando así un Estado democrático. En tercer lugar, los estadísticos tuvieron también que acostumbrarse al hecho de que en una democracia hay un ciclo político regulado por la duración de la legislatura, que hay que tener en cuenta, y al que en ocasiones conviene adaptarse en la producción estadística. Si se desea mantener la imagen de independencia que debe acompañar a una oficina de estadística hay que tener presente que existen épocas políticamente más adecuadas que otras para publicar innovaciones o modificaciones metodológicas y que los periodos que preceden a los electorales pueden ser particularmente peligrosos. Como era de esperar, este hecho produjo cambios muy considerables en el sistema estadístico. En primer lugar, los productores de estadísticas se vieron obligados a trabajar para un abanico mucho más amplio de usuarios. En una dictadura, la oficina de estadística trabaja prácticamente sólo para el Gobierno. Cuando se implanta una democracia empieza a aparecer una serie de nuevos usuarios de la estadística, como por Otro cambio importante fue la apertura de España al exterior y al desarrollo empresarial a gran escala. La España anterior al advenimiento de la democracia era un país muy cerrado, con muy poco contacto con el exterior, y el bloqueo internacional que sufrimos al terminar la segunda guerra mundial nos convirtió en un país en muy buena medida autárquico. La necesidad de mejorar nuestra economía nos abrió un poco al De la dictadura a la democracia 100 ib - La revista del Centro Andino de Altos Estudios - CANDANE 1/2006 Los sistemas estadísticos en España y en la Unión Europea exterior, particularmente cuando se comenzó a desarrollar el turismo, pero fue la democracia, que además coincidió con el inicio de la globalización, la que nos lanzó definitivamente a la apertura y a la plena participación en las actividades internacionales. Esto supuso un incremento muy grande en la demanda de estadísticas económicas. A ello se unió el problema adicional de que con la caída de la dictadura se desmantelaron algunas de las instituciones que recogían estadísticas. Por ejemplo, los sindicatos verticales fueron sustituidos por unos sindicatos democráticos como los habituales en los demás países europeos y que ya no eran de sindicación obligatoria, con lo cual resultó que, de la noche a la mañana, España se quedó sin estadísticas industriales. Como es natural, el INE tuvo que hacerse cargo del problema llevando a cabo un Censo Industrial y montando un sistema de encuestas industriales prácticamente a partir de cero. Afortunadamente, esta dura etapa se superó con éxito y nuestro país tiene ahora un muy buen Directorio de Empresas basado en información procedente de registros administrativos, y unas encuestas industriales que están entre las mejores de la Unión Europea. Pero todo eso ha costado mucho esfuerzo. El INE tuvo que enfrentarse al cambio democrático con una dotación presupuestaria y de recursos humanos muy insuficiente para afrontar unos desafíos de este calibre. Además, fue precisamente en esta época cuando comenzaron a tomar auge las técnicas de procesamiento de datos procedentes de registros administrativos. Como resultado de todo ello, se produjo una cierta descentralización funcional de la producción estadística, de manera que cada uno de los ministerios montó su propia oficina de estadística encargada de procesar y recoger las estadísticas del ramo. Este proceso se fue realizando paulatinamente, de manera que a estas alturas el nivel de producción estadística de los ministerios es muy variado. Hay unos que producen estadísticas excelentes, como es el caso del de Trabajo, o el de Fomento, Otros, en cambio, han montado sus oficinas de estadística hace sólo unos pocos años, y ofrecen actualmente una producción estadística bastante limitada. Con este proceso de descentralización la producción estadística se enriqueció considerablemente, pero también se creó una cierta competencia entre las oficinas de estadística de los ministerios, y sobre todo, entre éstas y el INE pues cada una de ellas aspiraba a asumir la responsabilidad de las estadísticas más importantes. Esto supuso inicialmente un riesgo de duplicación, con el problema añadido de posibles inconsistencias en los resultados, en ocasiones debidas simplemente al efecto muestra, algo que los estadísticos entendemos muy bien pero que son muy difíciles de explicar a los usuarios no estadísticos. El sistema estadístico nacional Para resolver ese asunto, se creó lo que en la actualidad es la base de la organización del sistema estadístico español: el Consejo Superior de Estadística, organismo que ha jugado, y juega, un papel esencial en la organización del Sistema Estadístico Nacional. Está compuesto por representantes de los organismos, -es decir, el INE, los diversos ministerios, el Banco de España, el Centro de Investigaciones Sociológicas- y de los usuarios, entre los que se encuentran los sindicatos con mayor implantación en el país, las organizaciones patronales, las asociaciones de consumidores y usuarios, la Universidad, las Reales Academias, el Colegio de Economistas, la Sociedad de Estadística e Investigación Operativa y las asociaciones de medios de comunicación, que representan a un colectivo especialmente importante. Este Consejo Superior de Estadística lleva a cabo varias misiones fundamentales, entre las que se encuentra la de aprobar el Plan Estadístico Nacional, que abarca el conjunto de las estadísticas que son lo suficientemente importantes como para ser declarados de respuesta obligatoria por parte de los informantes. Este Plan se aprueba para los cuatro años siguientes, aunque permite hacer cada año pequeñas modificaciones con objeto de adaptarlo a los cambios sobrevenidos. El hecho de que se planifique la producción estadística para los cuatro años próximos, y que esto se haga en presencia del Ministro de Economía, que es el Presidente del Consejo, tiene la ventaja de que contribuye a consolidar y garantizar la disponibilidad de presupuesto suficiente para llevar a cabo las estadísticas proyectadas, y asegurar la continuidad de las operaciones que requieren más de un año para su culminación, que en estadística son casi todas. El Consejo Superior de Estadística coordina, además, las estadísticas, es decir, define no solamente qué estadísticas se hacen sino ade- ib - La revista del Centro Andino de Altos Estudios - CANDANE 1/2006 101 Los sistemas estadísticos en España y en la Unión Europea más cuál es, en cada caso, el organismo encargado de su elaboración, con lo que se resuelven los problemas de competencia y se evita el riesgo de duplicaciones e inconsistencias. Otra de las misiones importantes de este Consejo es la supervisión de las metodologías. Cuando se promueve una estadística nueva o se hace una modificación metodológica de las ya existentes, la propuesta metodológica pasa por el Consejo Superior de Estadística, se envía a sus miembros con la debida antelación para su estudio y se discute en la sesión del Consejo. Esto supone una importante salvaguarda de la imagen de la estadística ante la sociedad española. Por ejemplo, se da a veces el caso de que, habiendo sido aprobado el cambio de metodología por el Consejo, cuando la estadística se lleva a cabo y los resultados se hacen públicos, hay algún periodista que dice que la metodología empleada no es la adecuada. Es muy fácil entonces para el INE contestarle que la elección de la metodología no se ha hecho unilateralmente, sino que ha sido discutida por un grupo de expertos independientes y representantes de la sociedad civil, entre los cuales estaba un representante de la prensa. Esto ha contribuido a acallar muchas críticas inconsistentes y a reforzar la imagen de profesionalidad e independencia del INE. La descentralización geográfica Una de las consecuencias de nuestro nuevo sistema democrático es que en la Constitución de 1978 se aprobó una descentralización administrativa del país a escala regional. España ahora está dividida en 17 Comunidades Autónomas regionales y dos Ciudades Autónomas, a cada una de las cuales le ha sido transferida una serie de competencias. Este proceso ha dado lugar a nuevas necesidades estadísticas. Los gobiernos de las Comunidades Autónomas tienen lógicamente que tomar sus decisiones sobre un conocimiento de la realidad en que se mueven y para ello necesitan información estadística a escala regional. Así pues, por una parte, han solicitado del INE una información más detallada a nivel regional y, por otra, han ido creando sus Oficinas de Estadística regionales como parte de su estructura administrativa. Este proceso ha traído consigo nuevos desafíos. En primer lugar, la división regional se ha realiza- 102 do atendiendo más a criterios históricos que a criterios racionales, lo que en cierto modo es explicable en un país de tan larga historia como España. Pero el resultado es que las regiones difieren mucho en extensión y en población, oscilando ésta desde los aproximadamente nueve millones de habitantes de Andalucía hasta los escasamente quinientos mil de La Rioja. Esto obligó al INE a un replanteamiento del diseño muestral de las encuestas, con objeto de que la muestra resultara representativa a escala regional. Por otra parte, las Comunidades Autónomas no se crearon simultáneamente. Empezaron su andadura como Comunidades Autónomas las tres llamadas Comunidades Históricas (Cataluña, País Vasco y Galicia), después siguió Andalucía y finalmente han ido recibiendo transferencias las demás. Las respectivas Oficinas de Estadística se han ido creando a medida de sus necesidades y de acuerdo con los criterios de cada gobierno autonómico, con el resultado de que estas oficinas divergen mucho entre sí, tanto en lo que se refiere a su nivel de desarrollo como en cuanto a su orientación y políticas estadísticas, lo que dificulta su coordinación y el trabajo conjunto. Además, y esto es especialmente grave, no existe actualmente ninguna estructura legal en España que regule la coordinación de estas oficinas estadísticas regionales entre sí, o con el INE. La coordinación se establece únicamente basándose en convenios de buena voluntad conseguidos en un foro de encuentro: el Comité Interterritorial de Estadística cuyos acuerdos no son vinculantes. La estadística municipal Nuestra Constitución ha previsto también una delegación de competencias a escala municipal. En la medida en que este proceso se vaya intensificando, los Ayuntamientos desarrollarán sus propias Oficinas de Estadística. Los municipios grandes tienen ya unas buenas oficinas de estadística locales. Este proceso se está desarrollando de forma más ordenada que la descentralización estadística regional, porque existe ya una vinculación fuerte de los departamentos estadísticos municipales con el INE a partir de un proyecto especialmente interesante: el Padrón Continuo. Esta es una operación muy compleja en la que los Padrones Municipales de habitantes, que contie- ib - La revista del Centro Andino de Altos Estudios - CANDANE 1/2006 Los sistemas estadísticos en España y en la Unión Europea nen la información básica sobre la población de cada municipio que permite al Ayuntamiento correspondiente planificar los servicios a sus ciudadanos, se fusionan entre sí y con los datos de Movimiento Natural de la Población (nacimientos y defunciones) recogidos por el Registro Civil, por procedimientos informáticos. El cruce informático de toda esta información se lleva a cabo en el INE y proporciona, como subproducto, un Registro de Población. seno del Comité del Programa Estadístico, órgano europeo que agrupa a EUROSTAT y a los representantes de las oficinas de estadística de los países miembros y en el que se aprueban reglamentos de cumplimiento obligado. Esto no quiere decir que adicionalmente no se puedan realizar algunas actividades estadísticas en España, pero la realidad es que las más importantes, que quedan vinculadas a reglamentos europeos, consumen casi todo el presupuesto del INE. La operación no es nada sencilla y su implantación ha supuesto mucho tiempo y esfuerzo. Hay que tener en cuenta que para unos 43 millones de habitantes (una población similar a la de Colombia), tenemos en España 8 035 municipios, con tamaños que oscilan entre el municipio de Madrid que tiene en torno a los tres millones de habitantes hasta un municipio muy pequeño en la provincia de Guadalajara que tiene tan sólo siete habitantes. En realidad, de esos 8 035 municipios hay aproximadamente un 10% que tienen menos de 100 habitantes, en su mayoría personas ancianas, pero que no desean fusionarse con otros municipios. Ya comprenderán Uds. que gestionar un Padrón Continuo en estas condiciones es extremadamente complicado. La incorporación a la Unión Europea ha traído, desde el punto de vista estadístico, inconvenientes y ventajas. En conjunto, las ventajas superan con mucho a los inconvenientes, pero de todas maneras los inconvenientes están ahí. Cuando ya se había conseguido un buen funcionamiento del sistema surgió una nueva fuente de dificultades: la avalancha migratoria, no siempre regularizada, y que con frecuencia procede de países que no utilizan nuestro alfabeto, con lo que la transcripción de sus nombres es ambigua, y puede dar lugar a duplicaciones difíciles de detectar por vía informática. Sin embargo, a pesar de todos estos problemas, nuestro Padrón Continuo está funcionando muy razonablemente y, sobre todo, ha establecido unos vínculos firmes entre el INE y los ayuntamientos que sin duda van a facilitar la coordinación de las estadísticas a escala municipal. La integración en la Unión Europea La segunda revolución política, la incorporación de España a la Unión Europea, ha significado también cambios significativos desde el punto de vista de la elaboración de estadísticas, pues como resultado de esta incorporación España ha perdido en parte su soberanía en muchos temas y, en particular, en el de la producción estadística. Ahora las estadísticas han de hacerse con la metodología y tecnología que se acuerda en el El primero de ellos es que se han deteriorado significativamente las Estadísticas de Comercio Exterior. Éste es un resultado natural de este tipo de fusiones supranacionales. Los controles aduaneros ya no son los mismos que antes, debido a la libre circulación de mercancías dentro de la Unión Europea. Aunque el sistema vigente, el INTRASTAT, establece que las empresas tienen que declarar sus importaciones y exportaciones dentro de un plazo prefijado, eso se está cumpliendo de manera un tanto irregular. Incluso el comercio con países fuera de la Unión Europea se está viendo afectado ya que las importaciones no quedan registradas en su destino final, sino en el lugar de desembarco dentro de la U E. El segundo inconveniente es que las decisiones que se toman en la Unión Europea por un sistema de mayoría cualificada atienden, como es lógico, a los intereses de la mayoría, con lo que los intereses concretos de un determinado país pueden quedar un tanto postergados. Por ejemplo, las estadísticas sobre turismo, de interés vital para España, no lo son para una mayoría de países de la UE, con lo que el Comité del Programa Estadístico puede dar eventualmente prioridad a otras estadísticas de interés más general y que para España tengan menos relevancia. Pero éste es un precio que hay que pagar por la construcción de ese nuevo país que es la Unión Europea. Como contrapartida, las ventajas son inmensas. Para empezar, en el proceso de armonización estadística que la U E está llevando a cabo, los sistemas estadísticos de los países que se van adhiriendo suelen experimentar una mejora considerable. Tan pronto como un país solicita su ib - La revista del Centro Andino de Altos Estudios - CANDANE 1/2006 103 Los sistemas estadísticos en España y en la Unión Europea adhesión, la oficina de estadística de la Unión Europea, EUROSTAT, se desplaza a este país, ve cómo están las estadísticas y empieza a identificar los aspectos que están peor cubiertos y lo que hay que mejorar. Esto es absolutamente necesario, ya que en la U E se están llevando a cabo políticas de cohesión social que se deciden en base a estadísticas y, por consiguiente, éstas deben estar armonizadas. España se benefició en su momento de este proceso, lo que supuso una mejora significativa de sus estadísticas. La segunda gran ventaja que la incorporación a la Unión Europea ha aportado al sistema estadístico español es precisamente ese esfuerzo armonizador en el ámbito europeo que constituye un importante respaldo al proceso armonizador entre nuestras oficinas de estadística regionales. Estas oficinas se están dando cuenta de que las estadísticas que publica el INE, al estar armonizadas con los criterios europeos, son mucho más útiles, ya que la U E es cada vez más un país, y el 104 proceso globalizador que estamos viviendo hace que cada vez sea más importante poder establecer comparaciones, no sólo entre las regiones de un mismo país, sino entre regiones semejantes ubicadas en países distintos, y para ello es preciso disponer de un sistema armonizado. Todo esto contribuye a reforzar el papel coordinador que el INE intenta asumir a escala regional. Así pues, en conjunto, la incorporación a la Unión Europea ha supuesto un beneficio muy grande para el sistema estadístico español. Como ven Uds., hemos tenido problemas importantes, pero los hemos ido resolviendo. Los problemas continuarán, porque el objeto de la estadística es obtener una fotografía lo más precisa posible de una realidad que está en permanente movimiento, y esto obliga a adaptaciones e innovaciones continuas. Pero los desafíos son la sal de la vida, y hay que saber afrontarlos con buen ánimo y espíritu creativo. ib - La revista del Centro Andino de Altos Estudios - CANDANE 1/2006
