dictamen de la comisión de constitución y reglamento, que propone

EN MINORÍA DE LA COMISIÓN DE CONSTITUCIÓN Y
REGLAMENTO DICTAMEN, recaído en los Proyectos de Ley
N° 757/2001-CR; 10944/2003; 10339/2004; 11427/2004 y
9692/2003-CR, que propone modificar el articulo 31° de la
Constitución Política del Perú a fin de instaurar el voto
voluntario.
Señor Presidente
Ha venido para dictamen de la Comisión de Constitución y Reglamento, los
Proyectos de Ley N° 757/2001-CR; 10944/2003; 10339/2004; 11427/2004 y
9692/2003-CR, que proponen la reforma del articulo 31° de la Constitución
Política del Perú a fin de instaurar el voto facultativo.
I.- CONTENIDO DE LOS PROYECTOS DE LEY
1.1.- El PROYECTO DE LEY N° 757/2001-CR, presentado por los
congresistas ROGER SANTA MARÍA DEL ÁGUILA Y JOSÉ LUIS DELGADO NÚÑEZ
DEL ARCO, propone modificar el tercer párrafo del artículo 31° de la Constitución
Política del Perú a fin que se instaure el voto facultativo.
1.2.- El PROYECTO DE LEY N° 9692/2003-CR, presentado por el
congresista RAFAEL REY REY, propone se modifique el tercer párrafo del articulo
31° de la Constitución Política del Perú, y se establezca que el voto es personal,
igual, libre, secreto y voluntario.
1.3.- El PROYECTO DE LEY N° 10339/2003-CR, presentado por el
congresista ERNESTO ARANDA DEXTRE, propone modificar el artículo 31° de la
Constitución Política; agregando la palabra "facultativo" en sustitución del voto
obligatorio; como una característica adicional al voto; además de personal, igual,
libre y secreto.
1.4.- El PROYECTO DE LEY N° 10944/2003-CR, presentado por el
congresista RAFAEL VALENCIA DONGO CÁRDENAS, propone modificar el articulo
31° de la Constitución Política e introducir la posibilidad que el voto se realice en
forma facultativa; asimismo propone una adecuación de los artículos 7, 9 , 17, 21
de la Ley N° 26859, "Ley Orgánica de Elecciones", a lo dispuesto en la presente
ley.
1
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REGLAMENTO DICTAMEN, recaído en los Proyectos de Ley
N° 757/2001-CR; 10944/2003; 10339/2004; 11427/2004 y
9692/2003-CR, que propone modificar el articulo 31° de la
Constitución Política del Perú a fin de instaurar el voto
voluntario.
1.5.- El PROYECTO DE LEY N° 11427/2004-CR, presentado por los
congresistas JORGE DEL CASTILLO GÁLVEZ, MAURICIO MULDER BEDOYA, Y
otros, propone se modifique el articulo 31° de la Constitución Política y se
instaure el voto facultativo.
II-
ANÁLISIS
Cabe señalar en principio, que los Congresistas suscribientes del presente
Dictamen en Minoría, nos encontramos conformes la reforma Constitucional
propuesta en los Proyecto de Ley en análisis, a fin de implementar para nuestro
el Perú, la voluntariedad del voto, desterrándose de este modo su carácter
voluntario.
Por ello, centraremos de manera resumida los argumentos por los cuales nos
encontramos a favor de una medida en tal sentido, para pasar a fundamentar
después, las razones por las que estimamos debe implementarse de manera
progresiva.
2.1
Hacia el voto voluntario.-
El Constitucionalista Español JAVIER PÉREZ ROYO señala acertadamente al analizar
los derechos de participación ciudadana que los ciudadanos tienen el derecho de
participar en los asuntos públicos directamente o por medio de representantes.
Es ahí donde el derecho de “sufragio activo” permite canalizar el proceso de
autodirección política de la sociedad, que es en lo que consiste la democracia.
Precisa Pérez Royo que “El derecho de sufragio es la forma en que las constituciones
han dado una respuesta práctica al problema que se planteara J.J. Rosseau
Contrato Social, de
en el
´como hallar una forma de asociación que proteja y defienda
mediante toda la fuerza común la persona y los bienes de cada asociado y por la cual
cada uno, uniéndose a todo, no obedezca, sin embargo, más que a sí mismo y quede tan
libre como antes´. El Derecho de participación es el vínculo entre el derecho de
autodeterminación política de cada individuo y el derecho de autodeterminación de la
2
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Constitución Política del Perú a fin de instaurar el voto
voluntario.
sociedad” 1.
En similar postura, el Constitucionalista argentino JUAN ZARINA , señala que el
concepto de sufragio se vincula con la doctrina del gobierno del pueblo, con la
idea de la democracia indirecta, con la representación política del pueblo por los
gobernantes. Linares Quintana
sostiene que es de la esencia de la democracia
indirecta que el pueblo se gobierne por intermedio de sus representantes, no
cabe duda que únicamente es posible la operación de esta forma gubernativa por
gobernantes elegidos por el pueblo, directa o indirectamente por medio del
sufragio 2.
El sufragio, tal y como lo define PÉREZ SERRANO, constituye una operación
administrativa por su forma y procedimiento, mediante la cual se designa a
quienes hayan de ocupar determinados cargos públicos, si bien a través de él
puede también manifestarse el criterio del cuerpo electoral con respecto a una
determinada medida o expresarse la opinión de los ciudadanos con voto en un
cierto momento con respecto a la política nacional 3.
Históricamente, constituyó una cuestión de la mayor relevancia la determinación
de la naturaleza del sufragio.
De su entendimiento como función derivaría la
postergación de los intereses individuales, que se supeditaba al logro de la más
eficaz organización del gobierno; con tal base, se entendía que el sufragio debía
pertenecer a los más cualificados económicamente (sufragio censitario) o
intelectualmente (sufragio capacitario). Estas concepciones eran incompatible
con aquella otra que entendía el sufragio como un derecho de participación
1
PÉREZ ROYO, JAVIER “Curso de Derecho Constitucional” Editorial Marcial Pons, Ediciones
Jurídicas y Sociales, Madrid – España, Séptima Edición 2000, pag. 474.
2
JUAN ZARINI HELIO “Derecho Constitucional” Editorial Astrea, Buenos Aires, 1992, pag.
482.
3
FERNANDEZ S EGADO, FRANCISCO “El Sistema Constitucional Español”, Editorial Dykinson,
1992, Madrid – España, pag. 395.
3
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voluntario.
política en la vida del país y en la conformación de la voluntad estatal, de la que
lógicamente derivaba el sufragio universal.
En esta explicación de la naturaleza del derecho de sufragio, GARCÍA TOMA señala
que “una denominación mas ajustada a la cronología de la humanidad sería la sufragio
amplío y extensivo. Ello porque, en estricto sensu, lo ejercen casi todos los individuos.
Desde una perspectiva histórica, representa un avance cualitativo y cuantitativo del
derecho de sufragio, heredado de la edad media 4.
Del reconocimiento que el sufragio cumple una determinada función, derivaría el
concepto de deber, esto es, el entendimiento del sufragio como una obligación
ciudadana jurídicamente exigible. Precisa JAVIER P ÉREZ ROYO “que la manifestación
de
voluntad del Estado tiene que ser la voluntad política constituida a través de la
manifestación individualizada de voluntad de cada ciudadano mediante el ejercicio del
derecho de sufragio” 5.
Sobre el particular, ha señalado el Tribunal Constitucional Español, en su
Sentencia STC 10/1983, del 21 de febrero, el sufragio es un derecho que
corresponde a cada ciudadano y que puede ser vulnerado por actos que sólo
afecten a cada uno de éstos en particular.
Para F ERNÁNDEZ SEGADO , analizando el modelo Español,
“el sufragio no se concibe
como deber jurídico, si bien ello no significa que no constituya una obligación ciudadana”
6
.
4
GARCÍA TOMA, VÍCTOR “Análisis Sistemático de la Constitución Política de 1993”, Fondo
Editorial de la Universidad de Lima, 1998, Tomo I, pag, 229.
5
PÉREZ ROYO, JAVIER “Curso de Derecho Constitucional” Editorial Marcial Pons, Ediciones
Jurídicas y Sociales, Madrid – España, Séptima Edición 2000, pag. 475.
6
FERNÁNDEZ S EGADO, FRANCISCO “El Sistema Constitucional Español”, Editorial Dykinson,
1992, Madrid – España, pag. 395.
4
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9692/2003-CR, que propone modificar el articulo 31° de la
Constitución Política del Perú a fin de instaurar el voto
voluntario.
Ahora bien, como se señaló, dado que el presente Dictamen coincide, respecto
del Dictamen en mayoría en cuanto a la viabilidad de implementar el voto
voluntario para el país, trataremos de centrar algunos argumentos a favor del
voto voluntario:
§
La Comisión de Estudio de las Bases de la Reforma Constitucional
reconoció el derecho al voto como una "facultad del ser humano"; y por
tanto la calidad de voluntario.
§
Sobre el derecho al voto como un derecho y como un deber los
estudiosos han sostenido la importancia de distinguir el sufragio como un
"derecho" y el sufragio como "función"; que se vincula al ejercicio del
sufragio como un deber moral subjetivo. Con algunos matices parece que
la concepción de mayor arraigo es la de considerar el sufragio como un
"derecho-función": superando así el concepto del sufragio, como "deber".
§
El objetivo fundamental del cumplimiento del deber de votar es sin duda,
el de formar la voluntad política de una sociedad".
Sin embargo la
voluntad política o la participación política no deben ser impulsados por
mecanismos artificiales.
§
la sanción por no votar, desvirtúa un presunto compromiso del ciudadano
con lo político, pues lo único que cuenta no se reduce únicamente al
pago de una multa, sino además todas a las consecuencias jurídicas que
se derivan de la citada omisión, como: encontrarse impedido de cobrar
cheques, no poder legalizar la firma, no poder suscribir actos y contratos
entre particulares, entre otros.
§
La obligatoriedad del voto es contraria al espíritu democrático porque el
ciudadano se ve obligado a votar bajo la amenaza de multas y de la
imposibilidad de ejercer sus derechos que le impide ejercitar sus
derechos civiles.
§
En el sentido mas extenso de la libertad: el ciudadano debería tener la
5
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voluntario.
libertad de querer participar en política o no, el derecho de votar, de
acudir a las urnas, o no hacerlo.
§
El Voto Facultativo prima en países como España, Italia, Francia y
Alemania; siendo la excepción el caso de Portugal, aunque sólo para
casos y se instituye en la tendencia Europea y Americana.
2.2
Hacia el Voto Voluntario con carácter progresivo.-
Este es precisamente el punto de discrepancia entre el dictamen en minoría
respecto del Dictamen en mayoría. Los suscribientes del presente dictamen, nos
adscribimos a las tesis de la voluntariedad del voto, con la precisión, que su
aplicación debe ser progresiva.
Es decir, si bien el voto voluntario es el norte al que debe caminar el país, las
condiciones actuales hacen inviable todavía su aplicación inmediata.
No obstante la discrepancia de la doctrina en torno al carácter obligatorio o no
del voto voluntario, existe cierto consenso en considerarlo también como un
deber. El propio Pérez Serrano recordaba, que el sufragio ha sido concebido
como función, co mo derecho y como deber.
Como citaremos líneas adelante ni en los países donde el voto es voluntario
como España, el sufragio deja de ser concebido como un deber ciudadano. Es en
tal sentido que
no es viable que una sociedad
pase inmediatamente de un
modelo de enraizado voto obligatorio a uno voluntario, sin un previo proceso que
permita educar a su población en la importancia del acto de sufragio, de sus
efectos. Mejor si se brinda a la sociedad la posibilidad de ver y evaluar,
previamente los resultados de este modelo obtenido en las próximas elecciones
Regionales y Municipales. Sólo así se podrá conocer a ciencia cierta los efectos
que generan para la sociedad y para el país, el cambio de modelo. Por ello,
tratando de condensar las ideas en torno a por que debe ser un paso progresivo,
diremos que:
6
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9692/2003-CR, que propone modificar el articulo 31° de la
Constitución Política del Perú a fin de instaurar el voto
voluntario.
§
No se ha promovido en el país, una cultura de participación en los
asuntos públicos. En la medida que se vaya profundizando la participación
ciudadana en asuntos locales, presupuestos municipales y algunos
grandes temas nacionales, se podrá avanzar al modelo de voto
voluntario.
§
No se ha contribuido a formar en nuestro país, una cultura cívica a favor
del voto, por lo cual un cambio radical en esta coyuntura afectaría los
cimientos mismos sobre los que reposa la democracia. El sentimiento
natural ciudadano apuntará a la no asistencia como ya lo reflejaron las
encuestas que en estos días se viene publicitando.
§
El número elevado de candidatos que se presentaría y que es una
realidad con la que convive el país, contribuye a diluir el voto y a
que el ganador simplemente alcance una mayoría relativa muy endeble.
§
El sufragio obligatorio, al menos con carecer temporal y progresivo, es
necesario para la vida social, precisamente porque el desencanto
generalizado hacia los políticos podría generar un marcado ausentismo.
Como señala WILFREDO ARDITO VEGA al analizar el voto voluntario “ La
tragedia de Ilave y los numerosos conflictos municipales fueron una advertencia
que la gobernabilidad de centenares de distritos y provincias requiere asegurar
autoridades con respaldo popular. Sería conveniente pensar en establecer un
porcentaje mínimo para ser elegido o una segunda vuelta en las elecciones
municipales. No es el momento para experimentos electorales que puedan diluir
la escasa conciencia de ciudadanía que todavía persiste. Antes de importar de
manera acrítica normas de lugares distantes, esperemos que los legisladores
peruanos presten atención la realidad del país ” 7.
7
A RDITO VEGA , WILFREDO “¿Y, precisamente ahora, quieren hacer el voto voluntario?,
Reflexiones Peruanas Nº 35. Señala respecto de Ilave que:
“Hace un año, mientras en Lima nadie se enteraba o quería enterarse, millares de
campesinos de la provincia de El Collao marchaban todos los días por las calles de la
entonces poco conocida capital, Ilave, para protestar enfurecidos contra el alcalde
7
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REGLAMENTO DICTAMEN, recaído en los Proyectos de Ley
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9692/2003-CR, que propone modificar el articulo 31° de la
Constitución Política del Perú a fin de instaurar el voto
voluntario.
§
En un régimen con voto voluntario, se tiene que motiva a la población a
salir de sus casas el día de las elecciones, por lo cual es preciso, a fin
que las urnas se instituyan en una expresión de la democracia, que se
pase por un proceso previo que evite que un cambio radical frustre la
consolidación de los fines del acto mismo del sufragio.
§
El
panorama
político
actual,
no
es
el
más
adecuada
para
la
implementación del voto voluntario. Se propone por ello, un mecanismo
de implementación progresivo.
§
Es más, sobre la implementación progresiva, el Dictamen de Proyecto de
Constitución, elaborado por la Comisión de Constitución y Reglamento,
bajo la Presidencia del Dr. HENRY PEASE, si bien se inclinó a favor de la
implementación del modelo del voto voluntario, señaló en su propuesta
que ésta debería implementarse de manera progresiva hasta el
año 2011. En tal sentido, se propuso, una Disposición Transitoria en el
aludido Proyecto de Reforma Constitucional:
“Artículo 46°.- Son ciudadanos los peruanos mayores de dieciocho años.
Tienen derecho a voto los ciudadanos en goce de su capacidad civil. Para el ejercicio
de este derecho se requiere estar inscrito en el registro correspondiente. El voto es
personal, igual, libre, secreto y facultativo. Es nulo y punible todo acto que prohíba o
limite al ciudadano el ejercicio de este derecho.
Los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional tienen derecho al voto
y a la participación ciudadana, regulados por ley. No pueden postular a cargos de
elección popular ni participar en actividades partidarias mientras no hayan pasado a la
Fernando Robles. … Un año después del cruel asesinato del alcalde, aún no se sabe si
dichos cargos eran justificados. Sólo podemos estar seguros del extendido rechazo que
Robles inspiraba en la población.
Pero, ¿no habían acaso votado por él? En realidad, la abrumadora mayoría no lo había
hecho. A lo largo del año pasado, muchos conflictos similares se produjeron, desde
Lagunas hasta Cutervo y desde Bagua hasta Ayaviri. Un arquitecto de Caraz recuerda:
“El alcalde fue elegido con el 17% de los votos. Por lo tanto, tenía al 83% de la
población en contra”.
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Constitución Política del Perú a fin de instaurar el voto
voluntario.
situación de retiro, de acuerdo a ley.
La ley establece los mecanismos para garantizar la neutralidad estatal durante los
procesos electorales y de participación ciudadana.
DISPOSICIÓN TRANSITORIA.- Hasta la realización de las elecciones previstas
para el año 2011, el voto será personal, igual, libre, secreto y obligatorio, así
como facultativo para los ciudadanos mayores de setenta años.
Por tales consideraciones, se propone que la implementación del voto voluntario
tenga carácter progresivo hacía el 2011, implementándose mientras tanto, en las
próximas Elecciones Regionales y Municipales. Veamos por ello los procesos
electorales que según el ONPE, se avecinan hasta el año 2008.
Fuente: ONPE
Sin
embargo,
es
preciso
mientras
tanto,
se
eliminen
las
sanciones
“complementarias” distintas de la multa, que normas legales tienen previsto para
las personas que no concurran al sufragio. Dado que como es por todos
conocidos, que la no concurrencia al sufragio genera además de la multa, la
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Constitución Política del Perú a fin de instaurar el voto
voluntario.
privación del ejercicio de los derechos civiles, que impiden a los ciudadanos
realizar actos propios de su vida ordinaria como concurrir a los bancos, notarías,
etc.
Para finalizar, hemos considerado oportuno citar la reflexión que el Tribunal
Constitucional Español, formula respecto del sufragio voluntario en España, que
señala en la Sentencia del 20 de Diciembre de 1990 8:
Tribunal Constitucional Español
Sentencia del 20 de Diciembre de 1990
“… la función pública que el sufragio cumple entraña que el derecho de
sufragio presente como reverso su aspecto de obligación ciudadana,
sobre cuyo ejercicio descansa la entera arquitectura del sistema
democrático. De ahí que el sufragio resulte genéricamente inexcusable, aún
cuando pueda ser excusado a título individual” 9.
III.- CONCLUSIONES.Por las consideraciones expuestas y de conformidad con lo dispuesto por el literal
b) del Artículo 70° del Reglamento del Congreso de la República, se recomienda
LA APROBACIÓN de los Proyectos de Ley en análisis con el siguiente texto
sustitutorio:
8
CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA:
artículo 68
1. El Congreso se compone de un mínimo de 300 y un máximo de 400 Diputados,
elegidos por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto, en los términos que
establezca la ley.
FERNANDEZ SEGADO , FRANCISCO “El Sistema Constitucional Español”, Editorial Dykinson,
1992, Madrid – España, pag. 395.
9
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Constitución Política del Perú a fin de instaurar el voto
voluntario.
LEY DE REFORMA DEL ARTICULO 31° DE LA
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO Y ESTABLECE EL
VOTO VOLUNTARIO PROGRESIVO
ARTICULO 1º.- Refórmese el artículo 31° de la Constitución Política del Perú en
los términos siguientes:
Artículo 31.-
Participación
ciudadana
en
asuntos
públicos
Los ciudadanos tienen derecho a participar en los asuntos públicos
mediante referéndum; iniciativa legislativa; remoción o revocación
de autoridades y demanda de rendición de cuentas. Tienen también
el derecho de ser elegidos y de elegir libremente a sus
representantes, de acuerdo con las condiciones y procedimientos
determinados por ley orgánica.
Es derecho y deber de los vecinos participar en el gobierno
municipal de su jurisdicción. La ley norma y promueve los
mecanismos directos e indirectos de su participación.
Tienen derecho al voto los ciudadanos en goce de su capacidad
civil. Para el ejercicio de este derecho se requiere estar inscrito en
el Registro correspondiente.
El voto es personal, igual, libre, secreto y facultativo.
La Ley establece los mecanismos para garantizar la neutralidad
estatal
durante
los
procesos
electorales
y
de
participación
ciudadana.
Es nulo y punible todo acto que prohíba o limite al ciudadano el
ejercicio de sus derechos.
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Constitución Política del Perú a fin de instaurar el voto
voluntario.
DISPOSICIONES TRANSITORIAS
PRIMERA.- Progresividad del voto facultativo
Hasta la realización de las elecciones generales previstas para el año 2011, el
voto será personal, igual, libre, secreto y obligatorio, así como facultativo para
los ciudadanos mayores de setenta años.
No obstante lo dispuesto en el párrafo anterior, en las próximas Elecciones
Regionales y Municipales a llevarse a cabo el 2006, se implementará el voto
facultativo.
SEGUNDA.- Eliminación de las sanciones de naturaleza distinta de la
económica por inconcurrencia al sufragio
La no concurrencia al acto de sufragio, sólo puede generar sanciones de
naturaleza exclusivamente económica. La falta de concurrencia al acto de
sufragio no limitará en lo absoluto a los ciudadanos, en el ejercicio de los
derechos civiles que la Constitución y las leyes reconocen.
Lima, 18 de abril del 2005
ALCIDES CHAMORRO BALVÍN
Congresista de la República
Miembro de la Comisión de Constitución y Reglamento
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