La participación orgánica...Ruiz de Apodaca Espinosa Ángel

ÁNGEL RUIZ DE APODACA ESPINOSA
Profesor Contratado-Doctor de Derecho Administrativo
Universidad de Navarra
LA PARTICIPACIÓN ORGÁNICA EN
MATERIA AMBIENTAL: EL CONSEJO
ASESOR DE MEDIO AMBIENTE Y
LOS CONSEJOS ASESORES DE LAS
COMUNIDADES AUTÓNOMAS
SUMARIO
I.
II.
III.
IV.
V.
INTRODUCCIÓN: LA PARTICIPACIÓN DE LOS CIUDADANOS EN
LAS DECISIONES AMBIENTALES
LA PARTICIPACIÓN ORGÁNICA
EL CONSEJO ASESOR DE MEDIO AMBIENTE
1. Composición
2. Funciones
3. Régimen de funcionamiento
LOS CONSEJOS ASESORES EN MATERIA AMBIENTAL EN LA
COMUNIDAD FORAL DE NAVARRA
1. El Consejo Navarro de Medio Ambiente
2. El Consejo Asesor Forestal de Navarra
3. Las Comisiones Asesoras de Caza y Pesca de Navarra
4. El Consejo del Agua de Navarra
LOS CONSEJOS ASESORES DE MEDIO AMBIENTE DE LAS
COMUNIDADES AUTÓNOMAS
1. Características comunes
2. Los dieciséis Consejos Asesores de Medio Ambiente de las Comunidades Autónomas restantes
I. INTRODUCCIÓN: LA PARTICIPACIÓN DE LOS CIUDADANOS EN LAS
DECISIONES AMBIENTALES
La participación de los ciudadanos en la toma de decisiones públicas que pueden
afectar al conjunto de la sociedad es un principio insoslayable en las actuales sociedades democráticas. La participación real del público en la adopción de esas decisiones le
permite expresar sus observaciones y opiniones que pueden ser adecuadas y pertinentes
pudiendo ser tenidas en cuenta por las autoridades públicas competentes. De esta
manera, se favorece la responsabilidad y la transparencia de los procesos decisorios, se
contribuye a la toma de conciencia por parte de los ciudadanos sobre los problemas que
afectan a todos y se logra un mayor respaldo público de las decisiones que se adopten.
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ÁNGEL RUIZ DE APODACA ESPINOSA
El fenómeno de la participación en la toma de decisiones ambientales, por lo
que a la Administración respecta, supone la privación del monopolio en la definición de interés público y es que el ciudadano, en definitiva, depositario del derecho
originario de la soberanía ya no está dispuesto a dejar en las exclusivas manos de la
Administración la definición de interés general y más aún cuando esta determinación se hace en el ejercicio de potestades discrecionales que pueden responder a
puros criterios de oportunidad, como ocurre en muchas decisiones de contenido
ambiental1.
España como Estado social y democrático de derecho así propugnado por la
Constitución prevé diferentes cauces de participación de la ciudadanía en la toma de
decisiones públicas que les afectan. La Constitución española de 1978, establece la
participación de los ciudadanos como uno de los elementos rectores en las relaciones
entre la Administración Pública y los ciudadanos. El texto constitucional se encuentra trufado de numerosas referencias2 al principio de participación. De entre ellos
merece ser destacada la cláusula transformadora de nuestra sociedad prevista en el
artículo 9.2 CE en el que in fine se afirma que corresponde a los poderes públicos
facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social. De igual modo cabe resaltar el artículo 23.1 al afirmar que los ciudadanos tienen derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de
representantes libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal; el
artículo 45 que consagra el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado y el
deber de respetarlo por parte de todos los ciudadanos, y finalmente el 105 CE que
prevé la participación y el acceso a la información administrativa. En definitiva, la
participación pública de los ciudadanos se plasma como un principio, una necesidad
de cualquier estado democrático.
Por lo tanto, como se ve, la idea de participación de los ciudadanos subyace dentro de todo el texto constitucional que señala que la soberanía reside en el pueblo
español del que emanan todos los poderes del Estado (art. 1.2), que corresponde a los
poderes públicos facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política
(art. 9.2), que reconoce como derecho fundamental la participación directa de los ciudadanos en los asuntos públicos (art. 23.1) y el derecho de participación en la elaboración de disposiciones administrativas y actos administrativos (art. 105.1 y 3).
El creciente interés social por los problemas medioambientales se ha visto reflejado en convenios internacionales3 y en la actual Unión Europea4 impulsando y favoreciendo el desarrollo de normas que favorezcan y garanticen la participación ciudadana
1. S. MUÑOZ MACHADO «Las concepciones del Derecho Administrativo y la idea de participación en la
Administración» RAP núm. 84, 1977, p.532.
2. Entre otros los artículos de la Constitución 9, 20.3, 23, 27.5, 48, 51.2, 105, 129.1 y 131.2. Cfr. M.
SÁNCHEZ MORÓN «El principio de participación en la Constitución», RAP núm. 89, 1979; E. ALONSO GARCÍA
«La participación de los individuos en la toma de decisiones relativas al medio ambiente en España», REDA
núm. 61, 1989; J.M. CASTELLÁ ANDREU, «Los Derechos constitucionales de Participación Política en la
Administración Pública (Un estudio del artículo 105 de la Constitución») Cedecs, Barcelona, 2001.
3. En la actualidad, el hito que ha confirmado de manera inequívoca a nivel internacional este compromiso lo constituye el Convenio sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de
decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente hecho en Aarhus (Dinamarca) el 25 de
junio de 1998, conocido como «Convenio de Aarhus» que fue ratificado por España en diciembre de 2004,
entrando en vigor el 31 de marzo de 2005.
4. El VI Programa de Acción comunitario en materia de medio ambiente 2002-2012, dentro de sus
planteamientos estratégicos señala en su artículo 3, en su apartado 9º: «Mejorar la colaboración y la asociación con los grupos de consumidores y las ONGs y fomentar una mejor comprensión de los problemas
medioambientales por los ciudadanos europeos y su participación en los mismos para lo cual se requiere:garantizar el acceso a la información, la participación y la justicia mediante la pronta ratificación del Convenio de Aarhus por parte de la Comunidad y de sus Estados miembros; apoyar el acceso de los ciudadanos a
la información sobre la situación y la evolución del medio ambiente en comparación con las tendencias
económicas, sociales y de salud; aumento general de la conciencia ecológica.
ESTUDIOS
en este ámbito. La divulgación de la información y una mayor participación de los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones resultan fundamentales para la protección
del medio ambiente.
Reconociendo este derecho a participar a todos los ciudadanos se da también
cumplimiento al artículo 45 CE que proclama el derecho de los ciudadanos a disfrutar
de un medio ambiente adecuado y el deber de respetarlo y la indispensable solidaridad
colectiva, lo que supone un claro llamamiento a la participación de los ciudadanos.
Igualmente, todos los ciudadanos tenemos derecho a exigir a los poderes públicos que
adopten las medidas necesarias para hacer efectivo ese derecho y en consecuencia a
participar en el proceso de la toma de decisiones ambientales ya que a través de esa
participación garantizaremos nuestro derecho y cumpliremos también con el deber de
proteger el medio ambiente participando activamente en su protección. De este modo el
derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado pasa por la obligación previa de
que los destinatarios de éste, o sea todos los ciudadanos, participen en su
conservación5. Las Administraciones públicas no pueden considerar la participación
ciudadana como un mero requisito formal o normativo que actúa como freno y demora
a los procedimientos administrativos y a las actuaciones públicas. Del mismo modo, la
participación de los ciudadanos garantiza la aplicación correcta de las políticas ambientales y el logro de los resultados deseados.
Por consiguiente, es importante que se establezcan medios efectivos de participación de los ciudadanos ante los poderes públicos en la protección del medio ambiente ya sea en la toma de decisiones o en la elaboración, aprobación y modificación de
disposiciones generales relacionadas con la protección del medio ambiente.
Como es sabido, hay varias formas de participación de los ciudadanos en la configuración de la actuación administrativa sobre el medio ambiente. La más habitual es
la denominada participación funcional en la que los ciudadanos interesados participan
en un procedimiento administrativo como interesados en la configuración de la toma de
decisión presentando las alegaciones que estimen oportunas en una fase temprana del
procedimiento, debiendo tenerse en cuenta por la Administración a la hora de resolver
el procedimiento. Son conocidos los trámites de consultas previas, información pública
en todos los procedimientos autorizatorios ambientales. Podría decirse que la participación funcional consiste en que el ciudadano actúa desde fuera, desde su propia posición
privada en funciones administrativas.
Menos habitual es la forma de participación a la que nos vamos a referir en
este estudio, la participación orgánica, por la que el ciudadano se incorpora en la
organización de órganos administrativos. Hablamos de participación orgánica cuando
la participación de los ciudadanos o de sus asociaciones representativas de intereses
se articula en un órgano colegiado, del que forman parte personas designadas en
representación de las organizaciones sociales más representativas de los intereses
implicados En el caso de la participación ambiental en la toma de decisiones, la participación orgánica se materializa a través principalmente del Consejo Asesor de
Medio Ambiente, del que ha derivado idéntica previsión en las diecisiete Comunidades Autónomas.
5. M. CEBALLOS MORENO, «Una aproximación al régimen jurídico de la participación ciudadana en las
Administraciones Públicas: especial referencia al sector ambiental», Actualidad Administrativa núm. 43,
2001, p.1392; en este sentido véase también E. RUIZ VIEYTEZ, El derecho al medio ambiente como derecho
de participación, Ararteko, Zarauz, 1990; D. BERBEROFF AYUDA, «Instrumentos que garantizan la participación ciudadana en materia de medio ambiente» en «Instrumentos judiciales de fomento para la protección
del medio ambiente. Estudios de Derecho judicial» CGPJ, Madrid, 2005; J. A. RAZQUIN LIZARRAGA y A.
RUIZ DE APODACA ESPINOSA «Información, participación y acceso a la justicia en materia ambiental. Estudio
sistemático de la Ley 27/2006, de 18 de julio», Aranzadi, Pamplona, 2007.
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II. LA PARTICIPACIÓN ORGÁNICA
Es una de las formas de participación pública de los ciudadanos o sus asociaciones representativas de intereses mediante su incardinación en la composición de un
órgano administrativo, generalmente con fines de consulta.
Este fenómeno participativo se articula sobre la técnica de la representación de
intereses. La inserción de simples ciudadanos o representantes de organizaciones en
órganos de la Administración es una manera de arraigar un poder entre los intereses
reales a cuya gestión dicho poder está destinado, a llevar al seno de la organización la
voz de los interesados directos respecto de la toma de decisiones6. Esta forma de participación es característica de la organización del Estado social y democrático avanzado
y a través de la misma, la Administración integra dentro del interés general al que
genéricamente sirve, una serie de portadores de intereses externos, colectivos, difusos o
sectoriales de los que son titulares determinados grupos u organizaciones sociales.7El
principio de participación en materia ambiental se ha puesto de manifiesto en la creación de los consejos asesores a los que se encomiendan la labor de informar sobre distintas actividades (anteproyectos de ley, planes y programas) que incidan sobre el
medio.
La participación de los administrados en algunos órganos administrativos junto
al personal al servicio de las Administraciones públicas en representación de intereses
diversos es una fórmula extendida en nuestra legislación en sectores como el educativo,
la sanidad y las aguas8.
La participación de los ciudadanos en este tipo de órganos no se produce de
manera directa sino a través de entidades sociales o representativas tales como sindicatos, ONGs, asociaciones de empresarios, consumidores, agrarias etc que pasan a formar
parte de órganos colegiados de la Administración9.
Por lo general, esta forma de participación suele tener un carácter consultivo
no decisorio salvo excepciones. La crítica a esta fórmula de participación orgánica
es clara y va relacionada con su escaso peso en la toma de decisiones. Tal y como
señala PEÑALVER I CABRÉ, esta fórmula de participación orgánica tiene un importancia muy relativa ya que tiene por lo general un carácter consultivo y no decisorio,
por la inexistencia de soporte financiero y técnico para estudiar correctamente la
documentación por parte de las ONGs que forman parte de estos órganos, porque
los sectores sociales suelen estar representados en menor proporción que las Administraciones Públicas y porque la designación de la entidades integrantes de estos
órganos acostumbra a realizarse por parte del mismo sector (sindicatos o asociaciones más representativas) mientras que las ONGs son designadas por la misma Administración sin la existencia de criterios previos objetivos10. La participación de este
tipo de órganos consultivos resulta con frecuencia mas testimonial que auténticamente operativa, porque suele limitarse a organismos de consulta y propuesta sin
6. E. GARCÍA DE ENTERRÍA y T.R. FERNÁNDEZ-RODRÍGUEZ, Curso de Derecho Administrativo I, Civitas,
Madrid, 2005, p.88; E. GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo (1988) «Principios y modalidades de la participación
ciudadana en la vida administrativa», en el Libro Homenaje a Villar Palasí, Civitas, Madrid, 1988.
7. T. FONT I LLOVET, «Consejos consultivos», RAP núm. 108, 1985, p.62.
8. La Ley de Aguas es un exponente máximo en materia de participación orgánica ya que muchos de los
órganos que prevé están compuestos por administrados con un interés en el asunto sobre el que se pueden
tomar decisiones. Estos órganos son las comunidades de usuarios, la Junta de Gobierno, las Asambleas de
Usuarios, la Junta de Explotación y el Consejo del Agua.
9. Sobre los órganos colegiados, su composición y funciones véase E. CARBONELL PORRAS, «Los órganos colegiados : organización, funcionamiento, procedimiento y régimen jurídico de sus actos», CEC,
Madrid, 1999 y J. VALERO TORRIJOS, «Los órganos colegiados. Análisis histórico de la colegialidad en la
organización pública española y régimen jurídico-administrativo vigente», INAP-CEC, Madrid, 2002.
10. A. PEÑALVER I CABRÉ «Participación y acceso a la justicia en materia ambiental» en Diccionario de
Derecho Ambiental (LOZANO CUTANDA, B. y ALONSO GARCÍA, E. Coords.), Iustel, Madrid, 2006, p. 928.
ESTUDIOS
facultades decisorias11. En estos casos el ejercicio de la actividad consultiva tiene
escasa relevancia para el Derecho salvo cuando esta actividad está procedimentalizada, se produzca de una manera formal y venga exigida como preceptiva por una
norma. Para una participación orgánica efectiva es necesario que los informes del
órgano consultivo –al menos los más importantes– sean preceptivos y, como tales,
trámite necesario del procedimiento de elaboración de las decisiones12.
No en todo podemos estar de acuerdo con esta crítica. En primer lugar es evidente que la participación debe ser real, efectiva y promovida pero no decisoria incluso
cuando se trata de participación orgánica. De lo que debe tratarse es de garantizar que
los ciudadanos o sus asociaciones representativas de intereses puedan participar, opinar
y aportar para que tales aportaciones sean tenidas en cuenta la hora de adoptar una
decisión, un plan o una disposición general. Por otro lado, a día de hoy al menos, en el
Consejo Asesor de Medio Ambiente la presencia de organizaciones representativas de
intereses colectivos y ciudadanos ya supera con creces a los representantes de las
Administraciones Públicas tras la última reforma operada en la composición y funciones de este órgano, igual que en el de muchas CCAA, como veremos. Por último, es
cierto, las ONGs que vienen a formar parte de los órganos administrativos de participación y consulta en materia ambiental vienen determinados por la Administración o más
bien se puede decir por la propia Ley algo criticable pero que sin duda se ha realizado
con criterios de mayor presencia, actividad y antigüedad.
Otra crítica a la denominada participación orgánica derivada de la proliferación
de los órganos administrativos con incorporación o inserción de administrados es la
realizada por NIETO que la ve como una de las causas de «organización del desgobierno» y para quien la integración externa que da lugar a la participación orgánica se
cubre con una llamada a la participación, el gran descubrimiento de unos ideólogos que
ven en ella el secreto de la moderna democracia y la panacea de las limitaciones del
poder, cuando en realidad sirve de portillo de acceso a intereses particulares que consiguen influir en las decisiones que afectan a los intereses públicos. Los grupos mejor
organizados, los más poderosos, los más representativos de determinados intereses sectoriales se introducen en la Administración por las rendijas participativas sacando ventaja a esa posibilidad13.
11. B. LOZANO CUTANDA y J.C. ALLI TURRILLAS «Administración y Legislación ambiental», Dykinson,
Madrid, 2005, p.152.
12. Sobre la importancia de los informes procedentes de los Consejos Asesores de Medio Ambiente y
las consecuencias de su omisión en los procedimientos administrativos que los requieren, merece citarse
entre otras la STSJ de Murcia de 7 de febrero de 2003 se señala que la omisión del preceptivo informe del
Consejo Asesor de Medio Ambiente con carácter previo a la declaración de impacto ambiental no puede
tener el alcance pretendido por el recurrente de dar lugar a la nulidad del acto ya que sólo tendría la virtualidad de anular el acto sino se hubiese subsanado «a posteriori», lo que ha ocurrido antes de resolver el recurso de alzada (que es el que en definitiva pone fin a la vía administrativa), pudiendo así sus conclusiones ser
tomadas en consideración por el órgano encargado de resolver el recurso, en ejercicio de sus potestades de
tutela y fiscalización. Por otra parte, y como se argumenta en la resolución de la alzada, retrotraer las actuaciones para que dicho Consejo Asesor emita un dictamen ya conocido pugna con el elemental principio de
economía procesal. Y sin que, como antes se dijo, se evidencie un patente perjuicio para los actores, que ni
siquiera en esta vía judicial ha sido puesto de manifiesto.
También puede citarse la STSJ de Murcia de 28 de diciembre de 2002 por la que se declara nulo el
Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Murcia por el que se aprueba el Plan de Residuos
urbanos y no peligrosos por ser contrario a Derecho, al haberse omitido en su procedimiento, entre otros, el
preceptivo informe del Consejo Asesor de Medio Ambiente. Tal y como señala la sentencia, «falta el trámite
de audiencia, el informe del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, el del Consejo Económico y Social
de la Región de Murcia, el del Consejo Asesor de Medio Ambiente, y el del Consejo Asesor de Urbanismo
y del Consorcio para la Gestión de Residuos Sólidos. Tampoco se hizo Declaración de Impacto Ambiental.
Quiere ello decir que se han producido vulneraciones fundamentales del procedimiento legalmente establecido, lo que determina la nulidad del acto por aplicación del art. 62.1e), de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, y en consecuencia, la estimación del recurso.
13. A. NIETO «La organización del desgobierno», Ariel, Barcelona, 2ªed,1993, p.66.
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La participación orgánica, más solemne y estructurada, más regular y sistemática por lo común, también constituye una fórmula más rígida y burocrática. En ocasiones estas formas orgánicas corren el riesgo de esclerotizarse, ya sea porque la «representación» asignada a cada sector, grupo de intereses u organización social depende de
parámetros legales apriorísticos y formales, que no tienen que ver con su respectiva
influencia social o capacidad de iniciativa, ya sea porque la composición estática de
estos órganos a través del modelo de la «representación de intereses» no permite reflejar adecuadamente la dinámica social (organizaciones que aparecen, crecen, merman o
desaparecen). Puede ocurrir, en consecuencia, que en dichos órganos se llegue a generar una práctica endogámica, si sus miembros no se renuevan adecuadamente14.
El artículo 129 CE, señala que la Ley establecerá las formas de participación de
los interesados en la actividad de los organismos públicos cuya función afecte directamente a la calidad de la vida o al bienestar general. Sin duda alguna, aunque este artículo se encuentre dentro del Título VII (Economía y Hacienda) la protección del medio
ambiente afecta de manera clara a la calidad de vida y el bienestar general de la ciudadanía y de ahí que con base en el mismo se pudiera mantener la necesidad de participación orgánica de los ciudadanos en organismos públicos que tengan por finalidad la
tutela del medio ambiente.
En materia de medio ambiente, en el ámbito estatal esta participación orgánica
se hace efectiva principalmente a través del Consejo Asesor de Medio Ambiente, si
bien en el mismo Ministerio de Medio Ambiente existen otros órganos consultivos
como son el Consejo Nacional del Agua, el Consejo Rector del Plan Nacional de Residuos Industriales, el Consejo Nacional de Bosques y el Patronato Nacional para la protección de animales y plantas.
III. EL CONSEJO ASESOR DE MEDIO AMBIENTE
De los diversos órganos de encuentro y participación entre la Administración
General del Estado y los sectores sociales y económicos relevantes para el medio
ambiente debe, sin duda, destacarse el Consejo Asesor de Medio Ambiente. Este
Consejo es un órgano colegiado, adscrito a efectos administrativos al Ministerio de
Medio Ambiente, que tiene por objeto la participación en la elaboración y seguimiento de las políticas ambientales generales orientadas al desarrollo sostenible. En definitiva, estamos ante un órgano consultivo que puede definirse como un órgano administrativo al que el ordenamiento jurídico le atribuye la función de asesorar y
suministrar elementos de juicio a los demás órganos de las Administración Pública y,
de forma señalada, a los órganos activos que manifiestan la voluntad resolutoria de la
Administración15.
Con el objetivo de hacer efectiva la participación ambiental en el ámbito orgánico a través de organizaciones y asociaciones se creó en España en 1994, a través del
Real Decreto 224/1994, de 14 de febrero, el Consejo Asesor de Medio Ambiente, órgano colegiado de carácter consultivo y participativo dependiente de la entonces Secretaría de Estado de Medio Ambiente. Desde su creación el Consejo ha experimentado
diversas modificaciones destinadas bien a adaptar su régimen jurídico a las modificaciones organizativas que se han realizado en el seno de la Administración General del
Estado, bien a procurar dotar al órgano de una mayor agilidad en su funcionamiento. El
14. Cfr. M. SÁNCHEZ MORÓN «El Consejo Escolar como órgano de participación, relaciones con las distintas Administraciones Públicas», en «Actas del Seminario sobre normas reguladoras y funciones del Consejo Escolar del Estado ante las plenas competencias educativas de las Comunidades Autónomas», Madrid,
enero de 1996.
15. T. FONT I LLOVET «Órganos consultivos», RAP, núm. 108, 1985, p.55.
ESTUDIOS
Consejo Asesor fue creado para que el Gobierno y la Administración ambiental compartiesen y negociasen con los expertos ambientales y con los ecologistas las decisiones ambientales.
El Real Decreto 1720/1996, de 12 de diciembre, operó la primera modificación
del Consejo Asesor en su composición, potenciando la participación de personalidades
de reconocido prestigio relacionados con el medio ambiente y algunos cambios en las
funciones para garantizar un aumento del nivel de cooperación intersectorial y una
mejora de las competencias en el ámbito de la educación, sensibilización e información
medioambiental.
Nuevamente, el Real Decreto 255/1997, de 21 de febrero, introdujo cambios de
nuevo dentro de la propia composición del Consejo Asesor ampliándolo considerablemente con el fin de garantizar que fuese un auténtico instrumento de transmisión de las
inquietudes ambientales de la sociedad y de todos y cada uno de los sectores económicos y sociales que la componen tales como organizaciones ecologistas, sectores económicos, sociales así como científicos y expertos de reconocido prestigio en el campo
ambiental.
Posteriormente, mediante Real Decreto 686/2002, de 12 junio, se operó una
importante modificación de la norma de creación del Consejo produciéndose una disminución de sus atribuciones y de su carácter representativo ya que su composición
fue reducida de 35 a 14 miembros, a costa de las ONGs ambientales que pasaron de
once a tan sólo dos, desapareció la representación de las asociaciones de vecinos, del
Consejo de la juventud, de las Cámaras oficiales y de las Comunidades de regantes.
Esta modificación se justificó por el citado Real Decreto porque el Consejo carecía
de la agilidad necesaria para garantizar eficazmente el cumplimiento de sus fines.
Igualmente, se amplió la periodicidad de las convocatorias de tres a seis meses, no
satisfaciendo el fin originariamente perseguido por su norma de creación de satisfacer los objetivos democráticos de participación establecidos por la Constitución y
más concretamente por el Convenio de Aarhus. Desde su creación el Consejo había
tenido problemas. Las protestas de sus miembros, organizaciones ecologistas principalmente, debido a las escasas veces que era convocado propició incluso que éstas
acudiesen al Defensor del Pueblo por el funcionamiento anormal del Ministerio al no
convocarlo y remitir al Parlamento proyectos de ley de contenido ambiental sin ser
vistos e informados por el Consejo. Esta reducción en la representatividad no hizo
sino agudizarlos.
Así las cosas llegamos a la regulación actual del Consejo Asesor de Medio
Ambiente, el Real Decreto 2355/2004, de 23 de diciembre, por el que se regulan las
estructura y funciones del Consejo Asesor de Medio Ambiente y que derogó el Real
Decreto 686/2002 anterior. El Real Decreto 2355/2004, ha reordenado su composición,
competencias y funcionamiento, convirtiendo a éste órgano consultivo en un verdadero
foro institucional de participación de las organizaciones y entidades más representativas de intereses sociales y ambientales en la elaboración de la normativa básica y en las
políticas ambientales promovidas por el Estado.
La nueva reordenación de la presente legislatura ha supuesto, entre otras, dos
importantes modificaciones. De una parte el Consejo es en la actualidad un órgano de
asesoramiento en la materia, no sólo del Ministerio de Medio Ambiente sino también
del Gobierno, y, de otra, la participación de la Administración en el seno del Consejo se
realiza con voz pero sin voto, con la única excepción de la Presidencia del Consejo que
corresponde a la Ministra de Medio Ambiente.
La comentada modificación, puede calificarse como una novedad en la configuración del funcionamiento de los órganos colegiados adscritos a los distintos Departamentos y tiene como finalidad asegurar el cumplimiento de los objetivos democráticos
establecidos en nuestra Constitución, garantizar las prescripciones marcadas por la
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Conferencia de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible y, en concreto, los
postulados del Convenio Aarhus en relación al acceso de los ciudadanos a la información medioambiental y a la legitimación de su participación en los procesos de toma de
decisiones de carácter ambiental. Sin duda la reforma del Consejo acometida en la
nueva legislatura, recoge la idea, señalada en el Principio 10 de la Conferencia de Río,
que la mejor manera de gestionar los asuntos medioambientales es contar con la participación de todos los ciudadanos.
Por su parte, la Ley 27/2006, por la que se regulan los derechos de acceso a la
información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio
ambiente (LIPPJMA en lo sucesivo)16 regula nuevamente la composición y funciones
del Consejo Asesor de Medio Ambiente como órgano colegiado adscrito al Ministerio
de Medio Ambiente cuya función principal consiste en la participación y el seguimiento de las políticas ambientales generales orientadas al desarrollo sostenible. No debemos llevarnos a engaño. La regulación que hace la LIPPJMA del Consejo es exactamente la misma que hace el RD 2355/2004 en cuanto a su composición y funciones, si
bien el RD citado hace algunas matizaciones adicionales respecto a la composición y a
su procedimiento en la toma de decisiones. Podríamos decir que el artículo 19 LIPPJMA, aparte de un buen resumen del citado Real Decreto, supone la legalización de la
regulación del Consejo Asesor de Medio Ambiente, es decir, que ha operado una especie de reserva formal de Ley sobre la regulación de este órgano colegiado que trata de
garantizar la participación de organizaciones y sindicatos en la elaboración y discusión
de las políticas y normas ambientales. Esta forma de prever la composición y funciones
del Consejo Asesor de Medio Ambiente en la LIPPJMA sorprende más si cabe cuando
en el último apartado del citado artículo 19 se señala que el Gobierno desarrollará
mediante Real Decreto la estructura y funciones del Consejo Asesor, algo que ya se ha
hecho con carácter previo. Además, la propia Ley no opera una derogación del Real
Decreto al que copia literalmente su articulado.
Dos son los aspectos fundamentales de este órgano administrativo colegiado de
composición heterogénea que son regulados: su composición y funciones.
1. Composición
Este órgano consultivo que se configura como fórmula de participación orgánica de la sociedad en la toma de decisiones ambientales tiene una composición heterogénea. Los ciudadanos o grupos incorporados al órgano administrativo participan
desde la óptica de intereses de cuerpos o grupos sociales determinados, a fin de cuentas representan una serie de sectores que tienen una incidencia ambiental en unos
casos o que lo protegen activamente en otros. Si esta integración es de profesionales
técnicos sus aportaciones como ciudadanos no serán en representación de interés sectorial alguno sino aportando un juicio objetivo, técnico o crítico a la decisión17, algo
que debería preverse con carácter permanente y no con carácter facultativo como se
hace en el Consejo Asesor18.
La composición actual del Consejo no siendo mucho más numerosa que la
anterior ha dado una mayor participación a las organizaciones ecologistas, sindicatos
16. Sobre esta Ley J. A. RAZQUIN LIZARRAGA y A. RUIZ DE APODACA ESPINOSA «Información, participación y acceso a la justicia en materia de medio ambiente. Estudio sistemático de la Ley 27/2006, de 18 de
julio», Aranzadi, Pamplona, 2007.
17. M. CEBALLOS MORENO, «Una aproximación al régimen jurídico de la participación ciudadana en las
Administraciones Públicas: especial referencia al sector ambiental», Actualidad Administrativa núm. 43,
2001, p.1389.
18. A diferencia de muchos Consejos autonómicos que sí prevén la presencia de técnicos y expertos
independientes de reconocido prestigio con carácter permanente y no coyuntural.
ESTUDIOS
y organizaciones agrarias que han visto aumentar su número de representantes en
detrimento de los representantes del Ministerio que se circunscribe prácticamente a
su presidencia 19. Con la reforma ahora vigente de 2004 con el Real Decreto
2355/2004, de 23 de diciembre, el Gobierno y su Administración han pasado de tener
la mayoría absoluta en el Consejo a ostentar sólo uno de sus dieciséis representantes,
la Ministra de Medio Ambiente que lo preside. No es fácil, que sea operativo un
órgano que reúnen intereses muy heterogéneos y que es muy numeroso.
El Consejo es presidido por la ministra de Medio Ambiente y lo integran un total
de 15 miembros más y un secretario con voz pero sin voto que será un funcionario del
Ministerio de Medio Ambiente.
Los quince miembros del Consejo que la Ley enumera son:
– Una persona en representación de cada una de las organizaciones sindicales
más representativas, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley Orgánica 11/1985, de Libertad Sindical. Estas organizaciones a día de hoy son la Unión General de Trabajadores
(UGT) y Comisiones Obreras (CCOO).
– Dos personas en representación de las organizaciones empresariales más
representativas, de acuerdo con lo establecido en la Disposición Adicional Sexta del
Estatuto de los Trabajadores. Las citadas organizaciones empresariales más representativas a día de hoy son la Confederación Española de Organizaciones Empresariales
(CEOE) y la Confederación Española de Pequeñas y Medianas Empresas (CEPYME).
– Dos personas en representación de las organizaciones de consumidores y usuarios, designadas por iniciativa del Consejo de consumidores y usuarios.
– Tres personas en representación de las organizaciones profesionales agrarias
más representativas en el ámbito estatal. Estas organizaciones profesionales agrarias
son a día de hoy la Asociación Agraria de Jóvenes Agricultores (ASAJA), la Coordinadora de Organizaciones de Agricultores y Ganaderos (COAG) y la Unión de Pequeños
Agricultores y Ganaderos (UPA). En esto ha introducido un cambio la nueva regulación, ya que ahora sí exige que entre las organizaciones agrarias presentes, estén las
más representativas algo que no preveía el anterior RD 686/2002 lo que dio lugar a la
STS de 7 de julio de 2004, que resolvió el recurso contra el citado Real Decreto interpuesto por la Coordinadora de Agricultores y Ganaderos-Iniciativa Rural del Estado
Español (COAG, ahora sí presente) al no estar incluidos en la composición del Consejo
Asesor siendo una de las más representativas. El Tribunal Supremo en una sentencia a
mi juicio muy criticable desestimó el recurso señalando que «A diferencia de lo que
sucede con los sindicatos y las organizaciones empresariales, cuya participación en el
Consejo viene dada en razón de la representatividad que tengan a nivel estatal sin que
cuenten otras circunstancias, cuando de organizaciones profesionales se trata, el artículo 3 del Real Decreto contiene una selección que permite el acceso a dicho Consejo
19. Así la composición anterior del Consejo Asesor de acuerdo con el Real Decreto 686/2002, era la
siguiente:
– Tres representes del Ministerio de Medio Ambiente (Director General de Calidad y Evaluación Ambiental; Director General de Conservación de la Naturaleza y el Secretario General Técnico del Ministerio).
– Un solo representante de organizaciones sindicales.
– Un solo representante de organizaciones empresariales.
– Un solo representante de organizaciones agrarias.
– Un representante de pescadores y productos pesqueros.
– Un representante de asociaciones de consumidores y usuarios.
– Un representante de entidades locales.
– Un representante de sociedades cooperativas y sociedades anónima laborales.
– Sólo dos representantes de ONGs ambientales.
– Dos expertos de reconocido prestigio designados por la Secretaría de Estado de Educación y Universidades y otro por la Secretaría de Estado de política científica y tecnológica.
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Asesor sólo de algunas organizaciones profesionales, concretamente de las que tienen
implantación en los sectores agrario y marítimo pesquero, por lo que no cuenta la
mayor o menor representatividad que las organizaciones profesionales tengan a nivel
nacional, de manera que pueden existir otras organizaciones profesionales que, a nivel
estatal, tengan mayor representatividad que las implantadas en el sector agrario y en el
marítimo pesquero, que, no obstante, no están llamadas a formar parte del Consejo
Asesor de Medio Ambiente, a pesar de lo cual no cabe considerar infringido dicho
principio de representatividad», para acabar afirmando que «el criterio seguido por el
Real Decreto impugnado es razonable y, por consiguiente, no se le puede tachar de
arbitrario, como hace la representación procesal de la recurrente.» La sentencia es criticable dado que si de lo que se trata como un Consejo Asesor es el de crear un órgano
de representación y participación de los sectores que tienen una mayor incidencia
ambiental, lo lógico es que éstos sean representados por sus organizaciones más representativas, sean trabajadores (caso de los sindicatos), sean consumidores o sean agricultores. Esta carencia anterior ratificada por e TS ha sido ahora solventada por la nueva
regulación del Consejo Asesor.
– Una persona en representación de la Federación Nacional de Cofradías de Pescadores.
– Por último, entre los miembros del Consejo Asesor de Medio Ambiente habrá
un persona en representación de cada una de las organizaciones no gubernamentales
cuyo objeto es la defensa del medio ambiente y el desarrollo sostenible que se enumeran en el Anexo20. Esta previsión expresa de las cinco ONGs ambientales21 que integran
del Consejo ha sido duramente criticada entre otros por el Consejo de Estado22 que
señala que «coincidiendo en este punto con una observación formulada por el Consejo
Económico y Social, es de todo punto inadecuado que una Ley nombre a las personas
jurídicas que han de formar parte de un órgano colegiado de la Administración. Una
situación nueva, como la disolución de una de esas personas jurídicas o la aparición de
otra distinta de singular importancia, sólo podría abordarse acudiendo a las Cortes
Generales, con lo que obligaría al legislador a asumir funciones característicamente
administrativas.» No parece lógico que una norma con rango de ley prevea aspectos de
este detalle ya que en caso de entrar o salir algunas de estas ONGs en el Consejo resultaría necesaria un modificación legislativa. En este sentido y de acuerdo con lo que el
propio Consejo de Estado propone debería haberse introducido una habilitación a favor
del Gobierno para que mediante Real Decreto pudiera modificar dicho anexo, de modo
que recogiera en cada momento las ONGs en materia de defensa del medio ambiente
que cumplieran los requisitos objetivos que se estimen más adecuados23. LOZANO
CUTANDA destaca en este punto como deficiencias, el que no se establezcan criterios
objetivos con arreglo a los cuales son designadas las ONGs que forman parte del Con-
20. En concreto en el Anexo de la LIPPJMA se citan como Organizaciones no gubernamentales que
integran el Consejo Asesor de Medio Ambiente las siguientes: Amigos de la Tierra, Ecologistas en Acción,
Greenpeace España, Sociedad Española de Ornitología SEO/Birdlife y WWF/Asociación de Defensa de la
Naturaleza (ADENA). Son exactamente las mismas que cita el Real Decreto 2355/2004 en su anexo.
21. Sobre las ONGss ambientales y su importancia y su misión cfr. A. PEÑALVER I CABRÉ ) «ONGss y
protección del medio ambiente.» Diccionario de Derecho Ambiental (LOZANO CUTANDA, B. y ALONSO
GARCÍA, E. Coords.), Iustel, Madrid, 2005.
22. Dictamen del Consejo de Estado 1883/2005 de 24 de noviembre, al anteproyecto de Ley reguladora
de los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de
medio ambiente.
23. Este es el sentido de una enmienda del Grupo parlamentario popular desestimada pero en la que se
proponía la inclusión de una Disposición adicional décima bajo el título de «Composición del Consejo Asesor de Medio Ambiente» con este texto «El anexo de esta Ley, en el que se enumeran las organizaciones no
gubernamentales que integran el Consejo Asesor de Medio Ambiente, podrá ser modificado por el gobierno,
mediante real decreto, siempre que especiales circunstancias lo aconsejen, sin que se pueda alterar el número de las mismas.» Enmienda núm. 84, BOCG núms. 68-4, de 3 de marzo de 2006.
ESTUDIOS
sejo, ni se prevea la revisión periódica de las asociaciones con derecho a participación
y que además tratándose de ONGs sin ánimo de lucro no se articule apoyo o soporte
financiero alguno para su participación24.
– Por último pueden participar en el Consejo Asesor como asistentes con voz
pero sin voto los titulares de los órganos superiores y directivos del Ministerio de
Medio Ambiente o de otros ministerios que sean convocados por el Presidente en función de los asuntos a tratar y un representante de la asociación de entidades locales de
ámbito estatal con mayor implantación, es decir, un representante de la Federación
Española de Municipios y Provincias.
Evidentemente, nada obsta para que el Consejo y sus miembros en la toma de
sus decisiones pueda requerir la asistencia de técnicos o expertos de las cuestiones que
se traten para su asesoramiento algo que quizá debiera darse siempre.
El nombramiento de cada uno de los miembros del Consejo Asesor se produce
por el Ministro de Medio Ambiente a propuesta de las asociaciones, organizaciones y
sindicatos representativos por un período de dos años, que podrá ser renovado por
períodos iguales. El cese de los mismos se producirá a propuesta igualmente de las
organizaciones o asociaciones que propusieron su nombramiento.
2. Funciones
Las funciones del Consejo, como órgano consultivo son de informe, consulta y
asesoramiento. Sus informes no tienen en principio carácter obligatorio ni mucho
menos vinculante pero como todo instrumento de participación deberán ser tenidos en
cuenta por los poderes públicos competentes para adoptar las decisiones ambientales
sometidas a informe del Consejo Asesor. Evidentemente, la labor de estos consejos
asesores en materia de medio ambiente no garantiza que la Administración recoja las
consideraciones y sugerencias de tales órganos de asesoramiento que integran representantes de diversos sectores sociales, aunque sí debiera tenerlos en cuenta. Sus informes
son generalmente facultativos y en ocasiones preceptivos, en ningún caso vinculantes.
Para el buen funcionamiento del Consejo Asesor de Medio Ambiente en el ejercicio de sus funciones, se establece la obligación del Ministerio de Medio Ambiente de
facilitar toda la información ambiental necesaria de la que disponga, ya que sin información no hay participación ni asesoramiento eficaz.
La LIPPJMA en su artículo 19.2 enumera las funciones competencia del Consejo Asesor de Medio Ambiente. Se trata de funciones no sólo consultivas, de informe y
asesoramiento en materia ambiental, sino también de iniciativa y propuesta en materias
como educación ambiental o cumplimiento efectivo de las normas y políticas ambientales, sin que ninguna de ellas tenga un carácter vinculante. En concreto se citan como
funciones del Consejo Asesor las siguientes:
a) Informar los anteproyectos de ley y proyectos de reglamento con incidencia
ambiental. Evidentemente estos informes no son preceptivos ni vinculantes en la elaboración de las disposiciones de carácter general con incidencia ambiental pero corresponde en su caso emitirlos y en consecuencia deberán ser tenidos en cuenta.
b) Asesorar sobre los planes y programas ambientales estatales que la presidencia del Consejo le proponga por su importancia.
24. B. LOZANO CUTANDA, y J. SUAY RINCÓN, «Organización para la protección del medio ambiente»,
«Diccionario de Derecho Ambiental» (B. LOZANO CUTANDA y E. ALONSO GARCÍA Coords.), Iustel, Madrid,
2006, p.897.
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c) Emitir informes y efectuar propuestas en materia ambiental a iniciativa propia
o a petición de los de los departamentos ministeriales, administraciones de las Comunidades Autónomas y Locales.
d) Proponer medidas que incentiven la participación ciudadana en la solución de
los problemas ambientales.
e) Promover medidas que favorezcan la creación de empleo ligado a actividades
relacionadas con la protección del medio ambiente.
f) Proponer medidas de educación ambiental que tengan por objeto informar,
orientar y sensibilizar a la sociedad de los valores ecológicos y ambientales.
g) Proponer medidas para el mejor cumplimiento de los acuerdos internacionales
en materia ambiental, valorando la efectividad de las normas y programas en vigor y
proponiendo, en su caso, las oportunas modificaciones.
h) Impulsar las coordinación entre la iniciativa pública y privada en materia de
medio ambiente.
i) Fomentar la colaboración con órganos similares creados por las Comunidades
Autónomas lo que tal y como veremos ha sido llevado a cabo por todas ellas ya que
cada una de ellas con distinta denominación ha creado órganos consultivos de participación y asesoramiento en materia ambiental.
De las citadas funciones, la función fundamental del Consejo Asesor de Medio
Ambiente ha sido, desde su creación, emitir informes sobre los anteproyectos de ley y
proyectos de Real Decreto con incidencia sobre el medio ambiente25. Aunque no se
hace mención a las mismas, cabría plantear la posibilidad de que el Consejo Asesor de
Medio Ambiente y los diferentes consejos autonómicos pudieran llevar a cabo no sólo
funciones consultivas y participativas sino también arbitrales en la solución de determinados conflictos ambientales. Ello evitaría numerosos litigios de contenido ambiental
caso de que ambas partes se sometiesen a ese arbitraje.
Además de las funciones citadas, sobre el Consejo Asesor de Medio Ambiente
recaen dos obligaciones concretas:
– La elaboración anual de una Memoria sobre las actividades desarrolladas en
cumplimiento de sus funciones que el Ministerio de Medio Ambiente publicará en el
primer semestre del año siguiente. De esta manera se lleva a cabo una función de información mediante difusión de la participación efectiva que este órgano ha tenido en la
toma de decisiones.
– La convocatoria cada dos años de una Conferencia sobre Desarrollo Sostenible
con el fin de analizar los avances en la elaboración y puesta en práctica de la Estrategia
española de desarrollo sostenible y formular propuestas.
3. Régimen de funcionamiento
Hasta nuestros días ha sido escasa la virtualidad del Consejo Asesor de Medio
Ambiente, entre otras cosas porque en la legislatura anterior, había dejado de convocarse. Desde el inicio de la presente legislatura y tras la publicación del Real Decreto
2355/2004, de 23 de diciembre, el Consejo celebró su primer Pleno el 7 febrero de
25. B. LOZANO CUTANDA, y J. SUAY RINCÓN «Organización para la protección del medio ambiente»,
«Diccionario de Derecho Ambiental» (B. LOZANO CUTANDA y E. ALONSO GARCÍA Coords.), Iustel, Madrid,
2006, p.896.
ESTUDIOS
2005 y al mismo tiempo el Consejo ha ido aprobando la creación de grupos de trabajo26
para estudio de temas concretos otorgándoles, en otros casos, carácter permanente.
Tanto la LIPPJMA como el Real Decreto 2355/2004 señalan las funciones y la
composición del Consejo Asesor de manera idéntica. Donde no se ha establecido la
legalización de este órgano es en su régimen de funcionamiento al que no hace referencia la LIPPJMA y que sí es objeto de regulación por su previo Real Decreto.
Al respecto se establece que el Pleno del Consejo Asesor se reunirá siempre que lo
requiera el ejercicio de sus funciones y al menos una vez cada seis meses. Respecto a los
demás aspectos de funcionamiento deberemos estar al régimen de convocatorias, quorum
de asistencia, orden del día, deliberación y toma de decisiones establecido para el funcionamiento y formación de la voluntad de los órganos colegiado establecido en la artículos
22-27 LRJ-PAC27, y por el reglamento de régimen interior que el Consejo Asesor de
Medio Ambiente haya aprobado. El Reglamento de funcionamiento del Consejo Asesor
de Medio Ambiente fue aprobado por su Pleno en sesión de 9 de mayo de 2005.
De acuerdo con la clasificación de las diferentes formas de participación orgánica de los ciudadanos en las Administraciones públicas que realiza BERMEJO VERA28,
podemos calificar la participación orgánica de los ciudadanos en el Consejo Asesor de
Medio Ambiente, de:
a) Estatal, e institucional dado que tiene asignada una función consultiva con
carácter permanente y general.
b) Consultiva, no decisoria, ya que con ella se contribuye a la formación de la
voluntad de las Administraciones Públicas pero sólo en lo relativo a suministrar consejo, a informar en consulta.
c) Colectiva, ya que supone la inserción o incorporación de los administrados en
la organización administrativa se produce a través de sus asociaciones o sus grupos
organizados en cuanto tales.
d) Predecisional: ya que se produce un asesoramiento previo a la toma de decisiones, resoluciones, normas o políticas, pero también postdecisional o de control dado
que se le reconoce iniciativas y propuestas sobre materias como el grado de cumplimiento de la normativa ambiental.
IV. LOS CONSEJOS ASESORES EN MATERIA DE MEDIO AMBIENTE EN
LA COMUNIDAD FORAL DE NAVARRA
Al igual que en el ámbito estatal, la participación orgánica en la composición de
los órganos colegiados se da en Navarra en materia ambiental y también con carácter
general en otros ámbitos. De acuerdo con el artículo 30.2 de la Ley Foral 15/2004, de la
26. A fecha diciembre de 2005 se han creado los siguientes Grupos de Trabajo:
– Grupo de trabajo sobre el PEIT (Programa sobre el Plan estratégico de Infraestructuras de Transporte).
– Grupo de trabajo sobre Política del Agua.
– Grupo de trabajo sobre Biodiversidad Marina.
– Grupo de trabajo de incendios forestales
– Grupo de trabajo sobre Política de Residuos
– Grupo de trabajo sobre Información ambiental
27. Véase al respecto F. GONZÁLEZ NAVARRO y J. GONZÁLEZ PÉREZ «Comentarios a la Ley 30/1992, de
26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y procedimiento administrativo
común», Civitas, Madrid, 2003, pp. 807-859.
28. BERMEJO VERA «La participación de los administrados en los órganos de la Administración Pública» en «La protección jurídica del ciudadano. Estudios en homenaje al profesor Jesús González Pérez»,
Civitas, Madrid, 1993, pp. 644-645.
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Administración Foral, «en los órganos colegiados de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra podrán existir representantes de otras Administraciones Públicas
y de organizaciones representativas de intereses sociales, así como otros miembros a
título individual». El 30.3 de la misma Ley señala que «el instrumento de creación del
órgano colegiado determinará teniendo en cuenta sus funciones, la participación en el
mismo de organizaciones representativas de intereses colectivos o de otros miembros
en quienes concurran condiciones de cualificada experiencia o conocimiento». Veamos
en concreto qué órganos colegiados29 con participación de grupos representativos de
intereses ambientales existen en Navarra.
1. El Consejo Navarro de Medio Ambiente
A. Antecedentes: el Consejo Asesor de Medio Ambiente de Navarra y sus
Secciones Especializadas
En la Comunidad Foral de Navarra también se ha creado el respectivo Consejo asesor en materia de medio ambiente con funciones de asesoramiento, informe y
propuesta.
Inicialmente este Consejo fue creado mediante Decreto Foral 31/1990, de 15
de febrero, por el que se creó el Consejo Asesor de Medio Ambiente como órgano
consultivo y de participación en las actividades y proyectos de la Comunidad Foral
de Navarra.
Este órgano estaba compuesto por el entonces Consejero de Ordenación del
Territorio, Vivienda y Medio Ambiente como presidente, por el Director General de
Medio Ambiente como vicepresidente, por el Director del Servicio de Medio Ambiente
como secretario y por un número de vocales bastante razonable.
En este primer Consejo, se trató ya de dar cabida a una efectiva participación
orgánica plural y representativa de todos los intereses relacionados con la protección
del medio ambiente. Los vocales eran los siguientes: dos representantes sindicales de
los sindicatos más representativos, un representante de la organización empresarial más
representativa, dos alcaldes designados por la FNMC, dos representantes designados
por asociaciones de consumidores y usuarios, dos representantes de las universidades
navarras, los presidentes de las Federaciones navarras de caza y pesca30, y seis vocales
de libre designación por parte del presidente31 entre personas vinculadas a entidades y
asociaciones relacionadas con la defensa del medio ambiente. Nótese como en esta
composición no se hacía referencia alguna a las ONGs ecologistas, salvo que a juicio
del presidente pudiera discrecionalmente contar con ellos a través del nombramiento de
los cuatro vocales.
Las funciones de este Consejo asesor previstas en su Decreto Foral de creación
eran de menor calado que las actuales y estaban planteadas de manera muy genérica.
Estas funciones eran las de promover la defensa y mejora del medio ambiente, proponer la elaboración de actuaciones, proponer temas de investigación y medidas de concienciación pública e informar cuantas cuestiones sobre asuntos ambientales sometiera
29. Sobre la regulación de los órganos colegiados en la Ley Foral 15/2004, de 3 de diciembre, véase I.
SEBASTIÁN LABAYEN, «La organización de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra», en «El
Gobierno y la Administración de la Comunidad Foral de Navarra. Comentarios a las Leyes Forales 14 y
15/2004, de 3 de diciembre», (J.A. RAZQUIN LIZARRAGA Director), INAP, Pamplona, 2005, pp. 503-507.
30. Esta ampliación del número de miembros del Consejo con los presidentes de las Federaciones navarras de caza y pesca se realizó mediante Decreto Foral 291/1990, de 25 de octubre.
31. Inicialmente eran cuatro los vocales de libre designación por parte del presidente, se aumentó a seis
mediante Decreto 224/1992, de 15 de junio.
ESTUDIOS
a su consideración el Gobierno de Navarra. Entre la relación de funciones que se atribuían a este Consejo asesor no había ninguna de carácter concreto.
El Consejo contaba con dos órganos: el Pleno y las denominadas Secciones
especializadas. El Pleno debía reunirse una vez por semestre y siempre que así lo solicitas al menos un tercio de sus miembros.
Las secciones especializadas tenían como finalidad el asesoramiento, informe y
propuesta al Pleno del Consejo sobre diversas materias específicas relacionadas con la
protección del medio ambiente.
Durante la vigencia y funcionamiento de este primer Consejo asesor fueron tres
las secciones especializadas que se crearon:
– La Sección de Pesca, creada por Orden Foral 945/1990, de 13 de noviembre.
Esta sección estaba integrada por 6 miembros (el Director General de Medio Ambiente,
el Director del Servicio de Medio Ambiente, el Presidente de la Federación Navarra de
Pesca, el Jefe de Negociado de Recursos Cinegéticos y Piscícolas, un miembro de la
Sociedad de Pescadores de Vera y otro de la Sociedad de Pescadores de Estella). Se
preveía una reunión trimestral de esta Sección y únicamente se preveía entre sus funciones el preceptivo informe sobre las disposiciones reguladoras de las campañas anuales de pesca.
– La Sección de Caza, creada por Orden Foral 946/1990, de 13 de noviembre.
Esta sección estaba integrada por 7 miembros (el Director General de Medio Ambiente,
el Director del Servicio de Medio Ambiente, el Presidente de la Federación Navarra de
Caza, el Jefe de Negociado de Recursos Cinegéticos y Piscícolas y tres representantes
de los cazadores a escoger por y entre éstos). Al igual que la Sección de Pesca, se preveía una reunión trimestral y entre sus funciones el preceptivo informe sobre las disposiciones anuales de caza y el establecimiento de zonas de caza controladas.
– La Sección de Medio Natural, creada por la Orden Foral947/1990, de 13 de
noviembre. Esta sección estaba integrada por 5 miembros (el Director General de
Medio Ambiente, el Director del Servicio de Medio Ambiente, el Jefe de Sección del
Medio Natural, el Jefe de Sección de Planeamiento Urbanístico y el Jefe de Negociado
de Protección de la Naturaleza). Al igual que en las otra dos secciones se preveía una
periodicidad trimestral para sus reuniones pero no se le atribuyen funciones concretas
en materia de informe.
Esta secciones que derivaron del Consejo Asesor anterior, han sido sin duda el
origen de las actuales Comisiones Asesoras de Caza y Pesca a las que más adelante nos
referiremos.
El Consejo Asesor de Medio Ambiente de Navarra, fue extinguido mediante
Decreto Foral 142/1993, de 3 de mayo, debido a la constitución del nuevo Consejo
Navarro de Medio Ambiente creado tres meses antes por la Ley Foral 1/1993, de 17 de
febrero que no previó expresamente su extinción.
B. El actual Consejo Navarro de Medio Ambiente
El actual Consejo Navarro de Medio Ambiente fue creado mediante Ley Foral
1/1993, de 17 de febrero, que derogó el anterior Consejo Asesor. El Consejo Navarro es
configurado por la Ley como órgano colegiado de asesoramiento, participación y consulta
con capacidad para transmitir criterios ecológicos, sociales y culturales, así como propuestas o iniciativas tendentes a facilitar y mejorar la gestión del medio ambiente en Navarra.
a) Composición
Este Consejo amplia su representatividad con un mayor número de vocales, y
también el elenco y la importancia de sus funciones respecto al anterior.
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La Composición del Consejo Navarro es plural y heterogénea. Ha sufrido diversas modificaciones normativas para adecuarse a las exigencia de representatividad de
todos los sectores implicados en la defensa y mejora del medio ambiente. Su actual
composición ha sido determinada por la reciente Orden Foral 528/2005, de 25 de septiembre, del Consejero de Medio Ambiente Ordenación del Territorio y Vivienda por la
que se nombran los consejeros por un período de cuatro años. No obstante, de acuerdo
con la Ley estos son los componentes del Consejo Asesor:
– El Presidente del Consejo
Es Presidente del Consejo el Director General de Medio Ambiente. Son funciones del Presidente32 ostentar la representación del Consejo, acordar la convocatoria de
las sesiones ordinarias y extraordinarias, la fijación del orden del día, presidir las sesiones, moderar el debate, dirimir con su voto los empates, asegurar el cumplimiento de
las leyes, visar las actas, recabar los informes y documentos que estime necesarios y,
por último, ejercer cuantas funciones sean inherentes a su condición de Presidente.
– El Vicepresidente del Consejo
Entre los miembros del Consejo habrá dos técnicos del Departamento de Medio
Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda, con la categoría de Director de Servicio, uno de los cuales será el Vicepresidente del Consejo. Al Vicepresidente, le corresponde sustituir al Presidente en los casos de ausencia o enfermedad, colaborar en el
ejercicio de las funciones que corresponden al Presidente y realizar aquellas otras funciones que le sean encomendadas por el Presidente.
Lógicamente, en los casos en que no sustituya al Presidente actuará como un
vocal más.
– El Secretario del Consejo
El Secretario del Consejo será un Licenciado en Derecho del Departamento de
Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda con voz y voto al que corresponde33 además de asistir como vocal a las reuniones, efectuar las convocatorias, recibir
los actos de comunicación de los miembros del Consejo, preparar el despacho de los
asuntos, redactar y autorizar las actas de las sesiones, expedir certificaciones de lo acordado, y ejecutar los acuerdos del Consejo.
– Vocales.
De acuerdo con lo establecido en la Ley Foral de creación del Consejo Navarro
de Medio Ambiente, los Vocales del Consejo forman parte del mismo en virtud de una
designación personal34, por lo que no podrán hacerse representar ni delegar su voto
salvo caso de enfermedad o de ausencia en los que podrán ser suplidos sólo para la
sesión de que se trate por aquellas personas que previa propuesta sean designadas con
la condición de suplente por el Consejero de Medio Ambiente.
Como miembros del Consejo además del Presidente, el Vicepresidente y el
Secretario, forman parte como vocales los siguientes:
– Un técnico del Departamento de Agricultura, Ganadería y Promoción Rural,
con la categoría de Director de Servicio.
32. Véase además el artículo 31 de la Ley Foral 15/2004, de 3 de diciembre, de la Administración de la
Comunidad Foral de Navarra.
33. Véase además el artículo 33 de la Ley Foral 15/2004, de 3 de diciembre, de la Administración de la
Comunidad Foral de Navarra
34. Realizada la última como ya hemos citado mediante Orden Foral 528/2005, de 25 de septiembre.
ESTUDIOS
– Un representante de cada una de las dos Universidades radicadas en Navarra,
especializado en materia de medio ambiente35.
– Sendos representantes de las cuatro organizaciones, o asociaciones, de protección, defensa y estudio de la naturaleza, inscritas en el Registro de Asociaciones del
Gobierno de Navarra, con mayor afiliación en Navarra36.
– Un representante de la Federación Navarra de Municipios y Concejos con la
condición de cargo electivo.
– Un representante designado por cada una de las Federaciones de Montaña,
Caza y Pesca y un representante designado por la Asociación de Cazadores de Navarra
(ADECANA)»37.
– Un representante de cada una de las organizaciones sindicales con representación en el Consejo Económico y Social38.
– Un representante de cada una de las dos organizaciones empresariales representadas en el Consejo Económico y Social39.
– Un representante de cada una de las dos organizaciones agrarias y ganaderas
con representación en el Consejo Económico y Social40.
– Un representante de la asociación de consumidores y usuarios de mayor
implantación en Navarra41.
Debe notarse una contradicción existente en las remisiones que hace la Ley en
cuanto a su composición a la respectiva composición del Consejo Económico y Social.
Así mientras que la Ley hace referencia a representantes de las dos organizaciones
empresariales que tengan representación en el Consejo Económico y Social en éste tan
sólo hay una organización empresarial. Igualmente mientras la Ley hace referencia a
dos de las organizaciones agrarias y ganaderas que tengan representación en el Consejo
Económico y Social en éste hay tres.
A los Vocales del Consejo Navarro de Medio Ambiente, corresponde como derechos42 los de recibir con una antelación mínima de cuarenta y ocho horas la convocato-
35. Debe entenderse esta mención a la Universidad de Navarra y a la Universidad Pública de Navarra, si
bien en Navarra también existe una tercera universidad, la UNED con sus centros asociados de Tudela y
Pamplona.
36. De acuerdo con la Orden Foral 528/2005, de 25 de septiembre, las asociaciones de defensa de la
naturaleza que forma parte del Consejo Navarro de Medio Ambiente son la Sociedad de Ciencias Naturales
Gorosti, la Asociación para la defensa de la Tierra (Lurra), la Asociación Urberri Elkartea y la Asociación
Ornitológica Canaricultores de Navarra.
37. Redacción introducida por la Ley Foral 28/2003, de 4 de abril.
38. De acuerdo con el Acuerdo de 9 de octubre de 2006, del Gobierno de Navarra, por el que nombran
los miembros del Consejo Económico y Social de Navarra, estas organizaciones sindicales son UGT (Unión
General de Trabajadores), CCOO (Comisiones Obreras), ELA (Eusko Langile Alkartasuna) y LAB (Langile
Abertzale Batzordeak).
39. De acuerdo con la Orden Foral 528/2005, de 25 de septiembre por el que se designan los miembros
del Consejo Navarro de Medio Ambiente y con el Acuerdo de 9 de octubre de 2006, del Gobierno de Navarra, por el que nombran los miembros del Consejo Económico y Social de Navarra, sólo hay una organización empresarial ahí representada, ésta es la Confederación de Empresarios de Navarra (CEN).
40. En este punto hay una discordancia. Mientras que la Orden Foral 528/2005, de 25 de septiembre por
el que se designan los miembros del Consejo Navarro de Medio Ambiente prevé como miembros del mismo
a la Unión de Agricultores y Ganaderos de Navarra (UAGN) y Euskal Herriko Nekazarien Elkartasuna
(EHNE). De acuerdo con el Acuerdo de 9 de octubre de 2006, del Gobierno de Navarra, por el que nombran
los miembros del Consejo Económico y Social de Navarra, estas organizaciones son la Unión de Cooperativas Agrarias de Navarra, la Unión de Agricultores y Ganaderos de Navarra (UAGN), y el Sindicato Agrícola Ganadero de Navarra.
41. De acuerdo con la Orden Foral 528/2005, de 25 de septiembre, esta asociación es la Asociación de
Consumidores de Navarra.
42. Véase además el artículo 32 de la Ley Foral 15/2004, de 3 de diciembre, de la Administración de la
Comunidad Foral de Navarra.
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ria junto con el orden del día y la información de los temas del mismo, participar en los
debates, ejercer su derecho al voto, formular ruegos y preguntas y obtener la información precisa para ejercer todas estas funciones. No se citan deberes pero debe entenderse que deben realizar sus funciones con sometimiento a las normas de organización, y
funcionamiento, obedecer las indicaciones del Presidente y respeto a las opiniones de
los otros miembros aunque sean discrepantes43.
b) Funciones
En cuanto a las funciones del Consejo Navarro, la Ley Foral 1/1993, realizó un
importante esfuerzo de concreción respecto al anterior Consejo Asesor. Las funciones
que se atribuyen al Consejo Navarro de Medio Ambiente son funciones de asesoramiento, de consulta y de participación. Como ya he señalado respecto del Consejo estatal, quizás de lege ferenda sería interesante introducir funciones de arbitraje tendentes a
la evitación de conflictos ambientales en vía judicial.
En concreto, la Ley Foral 1/1993 establece como funciones del Consejo las
siguientes:
– De asesoramiento mediante informe preceptivo,
Se atribuye al Consejo la competencia de informar con carácter preceptivo, no
vinculante, todos los proyectos e iniciativas públicas que tengan incidencia o relación
con el medio ambiente. En concreto este informe preceptivo debe evacuarse respecto
de:
1. Los anteproyectos de ley foral y proyectos de disposiciones generales (ya
sean Decretos, Órdenes Forales u Ordenanzas municipales) reguladoras de la protección del medio ambiente y de control de actividades clasificadas.
2. Los proyectos de infraestructura que requieran estudio de impacto ambiental.
Este informe por tanto sólo será exigible a los proyectos de infraestructura (viales, presas, carreteras…) que requieran estudio de impacto ambiental para su ulterior sometimiento al procedimiento de evaluación de impacto ambiental. En cambio no será exigible respecto de otros proyectos que estén sometidos a evaluación de impacto ambiental
(determinadas industrias) y que no tengan carácter de infraestructura.
3. La creación, modificación o supresión de espacios naturales protegidos. Este
informe es necesario y más aún en nuestros días para la inclusión, modificación o
exclusión de cualquier espacio que forme parte de la Red Natura 2000 (ZEPAS y
ZECs). También se exige el informe preceptivo del Consejo Navarro de Medio
Ambiente para la aprobación de los PORN (Planes de Ordenación de los Recursos
Naturales) de los citados espacios44.
4. El anteproyecto de presupuestos del Departamento de Medio Ambiente del
Gobierno de Navarra, el Programa Anual de actuaciones y la Memoria Anual.
– De consulta mediante la elaboración de informes,
En este supuesto, se prevén funciones de consulta a requerimiento del Gobierno
de Navarra o de otras Administraciones Públicas que quieran solicitar un informe al
Consejo Navarro en materia de medio ambiente. La Ley Foral que regula el Consejo
prevé esta posibilidad en dos supuestos que no tienen porqué ser numerus clausus:
1. Los planes de divulgación, estudio y educación ambiental. Quizá este tipo de
actuaciones dada la mayor importancia que están teniendo por razón del derecho a la
43. A juicio de la STSJ de Navarra de 5 de septiembre de 1997, deben ser además ejemplares en su conducta respecto al medio ambiente.
44. De acuerdo con lo establecido en Decreto Foral 320/1996, de 13 de septiembre.
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información ambiental debieran haberse sometido a informe preceptivo del Consejo
más que una potestativa consulta por parte del Gobierno.
2. Cuantas cuestiones les sean sometidas por el Gobierno de Navarra. Se cita
sólo al Gobierno de Navarra como posible consultor del Consejo pero nada debiera
obstar a que la Administración local (municipios y concejos) pudieran plantearle consultas respecto de asuntos ambientales que sean competencia del municipio.
– De participación, mediante la elaboración de propuestas e iniciativas,
Sin duda es ésta la función más compleja para los Consejos asesores y también
para el Consejo Navarro. La perspectiva de la participación cambia en este punto desde
una perspectiva pasiva a una activa de iniciativa y de propuesta en la toma de medidas y
decisiones que puedan mejorar el medio ambiente. En este punto, la Ley Foral delimita
al Consejo Navarro cuales son las materias o los aspectos para los que puede desarrollar una participación activa de iniciativa y propuesta, éstas son:
1. Planes, directivas o medidas en relación con el medio ambiente.
2. Programas de investigación, congresos o seminarios relacionados con el
medio ambiente.
3. Aquellas otras materias que le atribuyan las disposiciones legales o reglamentarias.
Estas posibles áreas de iniciativa participativa del Consejo Asesor, no deben
tampoco entenderse como numerus clausus ya que debe estar abierta esta posibilidad
de propuesta e iniciativa a cualquier asunto ambiental.
En el ejercicio de sus funciones, el Consejo deberá disponer de los medios materiales y recursos humanos que deberán ser suficientes para el desarrollo de su actividad
y proporcionados por el Departamento de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio
y Vivienda del Gobierno de Navarra.
c) Organización y funcionamiento.
Mediante Acuerdo de 11 de junio de 1996, se aprobó el Reglamento de organización y funcionamiento del Consejo Navarro de Medio Ambiente.
En cuanto a su organización y funcionamiento este Reglamento remite con
carácter general a lo dispuesto en los artículos 22 a 27 de la LRJPAC 30/1992, si bien
esta remisión debe entenderse hecha tras la Ley Foral 15/2004, de 3 de diciembre, a los
artículos 28 a 34 de la misma.
El Consejo se organiza en Pleno y Comisiones, si bien no ha sido creada comisión alguna a día de hoy dentro del Consejo. Las funciones más importantes se reservan
al Pleno.
El Consejo se reúne como mínimo en sesión ordinaria una vez al trimestre y con
carácter extraordinario cuantas veces sea convocado por el Presidente o a solicitud de,
al menos, un tercio de sus miembros. Las convocatorias deberán realizarse con una
antelación de al menos cuarenta y ocho horas acompañadas del orden del día correspondiente. El quórum necesario de asistencia para la válida constitución del Consejo se
establece en primera convocatoria con la asistencia del Presidente, el Secretario y la
mitad de sus miembros. En segunda convocatoria, media hora después de la primera, se
entiende suficiente la asistencia del Presidente y un tercio de sus miembros.
Los acuerdos se adoptan por mayoría simple de los miembros presentes, salvo
que por precepto expreso se exija un quórum especial, teniendo el voto del Presidente
carácter dirimente en caso de empate.
De cada sesión celebrada, el Secretario deberá levantar acta que deberá contener
los asistentes, el orden del día, lugar y tiempo en que se ha celebrado, los puntos princi-
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ÁNGEL RUIZ DE APODACA ESPINOSA
pales de las deliberaciones y el contenido de los acuerdos adoptados. En dicha acta
podrá figurar cuando así se solicite por los miembros del Consejo, el voto contrario al
acuerdo adoptado, su abstención y los motivos que la justifiquen o el sentido de su voto
favorable. Los miembros que discrepen del acuerdo adoptado podrán formular voto
particular en el plazo de cuarenta y ocho horas y por escrito.
Por último el reglamento de organización prevé que la Secretaría del Consejo
redactará anualmente una Memoria comprensiva de las actividades desarrolladas por el
mismo que, una vez aprobada por el propio Consejo, será remitida al Gobierno de
Navarra.
Dentro del Consejo Navarro y respecto de todos aquellos asuntos que se deben
informar anualmente o de manera periódica se viene practicando la denominada «consulta por procedimiento escrito» para agilizar más el funcionamiento. Esto básicamente
consiste en que en aquellos supuestos de informe anual respecto de planes de caza, planes de pesca, planes de educación ambiental, desde el Departamento se remite a cada
uno de los miembros los proyectos para que los informen por escrito con carácter previo y no se tengan que discutir necesariamente en cada Pleno del Consejo.
2. El Consejo Asesor Forestal de Navarra
Creado por Decreto Foral 107/1996, de 12 de febrero, el Consejo Asesor Forestal de Navarra se constituye como un órgano consultivo y de participación de la Administración foral para la protección del patrimonio forestal, los bosques y los montes de
Navarra.
En cuanto a su composición, como señala su exposición de motivos, está integrada por una amplia representación de los sectores que mayor relación tienen con la
protección, gestión y desarrollo del patrimonio forestal, de los bosques y de los montes
en Navarra. El Consejo está integrado por un Presidente que es el Director General de
Medio Ambiente, un Vicepresidente que es el Director del Servicio de Conservación de
la Naturaleza, un Secretario con voz y voto que es el Jefe de Sección de Ordenación
Forestal, o, en su ausencia, un técnico del Departamento de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda. Como Vocales, el citado Decreto Foral designa los
siguientes:
– Un representante de la Dirección General de Interior, con conocimientos sobre
la protección contra incendios.
– Un representante del Departamento de Agricultura, Ganadería y Promoción
Rural, con conocimientos sobre pastos.
– Tres representantes de la Federación Navarra de Municipios y Concejos45.
– Un representante del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación.
– Un representante por cada una de las siguientes agrupaciones administrativas
de carácter tradicional: Valle de Aezkoa, Mancomunidad del Valle de Roncal, Universidad del Valle de Salazar, Comunidad de Bardenas Reales, Junta de Limitaciones, Unión
de Aralar, Junta Administrativa de Bidasoa-Berroarán, Junta Administrativa de la Sierra de Santiago de Lóquiz y Mancomunidad de Quinto Real46.
– Un representante del Colegio Oficial de Ingenieros de Montes, del Colegio de
Oficial de Biólogos y del Colegio Oficial de Ingenieros Técnicos Forestales.
45. Redacción introducida por Decreto Foral 5/1997, de 13 de enero.
46. Redacción introducida por Decreto Foral 5/1997, de 13 de enero.
ESTUDIOS
– Dos representantes de las entidades y asociaciones dedicadas a la defensa del
medio ambiente o estudios de la naturaleza, designados entre y por los representantes
de éstas que integran el Consejo Navarro de Medio Ambiente.
– Un representante de la Asociación Forestalista de Navarra Foresna-Zurgaia.
– Un representante de la Asociación Navarra de Empresarios de la Madera.
Las funciones del Consejo Asesor Forestal son las habituales en este tipo de
Consejos consultivos, el Decreto Foral 107/1996, las enumera en su artículo 2:
a) Proponer al Departamento de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y
Vivienda actuaciones relativas a la ordenación, conservación y mejora del patrimonio
forestal, bosques y montes de Navarra.
b) Informar los anteproyectos del Plan Forestal de Navarra, del Plan de Prevención de Incendios Forestales y de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales,
así como cuantas otras cuestiones sobre el patrimonio forestal, los bosques y los montes someta a su consideración el Departamento de Medio Ambiente, ordenación del
Territorio y Vivienda.
c) Elaborar y trasladar al Departamento de Medio Ambiente, Ordenación del
Territorio y Vivienda propuestas, iniciativas y sugerencias en materia de montes, bosques y patrimonio forestal.
A la vista de las funciones encomendadas se ve que algunas de ellas son similares o afectan al mismo ámbito que las del Consejo Navarro de Medio Ambiente. Por
razón del principio de especialidad se prevé que los informes del Consejo Asesor
Forestal de Navarra serán en todo caso previos a los que deba emitir el Consejo Navarro de Medio Ambiente.
Por último, en cuanto a su régimen de funcionamiento, convocatoria, orden del
día, adopción de acuerdos, el Decreto Foral 107/1996 remite al régimen jurídico previsto para estos órganos colegidos en los artículos 22 a 27 de la LRJPAC, si bien esta
remisión debe entenderse hecha tras la Ley Foral 15/2004, de 3 de diciembre, a los artículos 28 a 34 de la misma como ya hemos comentado.
3. Las Comisiones Asesoras de Caza y Pesca de Navarra
Tal y como señala el artículo 4, de la Ley Foral 17/2005, de 22 de diciembre, de
caza y pesca de Navarra, en la adopción de decisiones relativas a los aprovechamientos
cinegéticos y pesqueros se procurará la mayor participación social, la cual se llevará a
cabo a través de los órganos ya existentes, como la Comisión Asesora de Caza y Pesca
o el Consejo Navarro de Medio Ambiente, o bien mediante la creación de otros nuevos.
Todo ello encaminado a la búsqueda del mayor consenso posible y al establecimiento
de canales de participación que permitan que las decisiones adoptadas sean reflejo de la
realidad social donde vayan a ser aplicadas.
La Comisión Asesora de Pesca de Navarra, fue constituida por el Decreto Foral
143/1993, de 3 de mayo como órgano colegiado de participación de las Sociedades de
Pescadores en la actividad de la Administración Foral en materia de pesca.
Su composición modificada por Decreto Foral 603/1995, de 26 de diciembre, es
la siguiente:
– El Director del Servicio de Conservación de la Naturaleza como Presidente.
– El Jefe de la Sección de Caza y Pesca como Secretario con voz y voto. Asumirá las funciones del Presidente en caso de ausencia, vacante y enfermedad, en cuyo
caso, designará como Secretario a un técnico del Departamento de Medio Ambiente,
Ordenación del Territorio y Vivienda.
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– Un representante de cada una de las Sociedades de Pescadores acreditadas ante
el Departamento de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda y que estuvieran constituidas y en ejercicio antes del 31 de diciembre de 1995.
– Un representante de la Federación Navarra de Pesca.
– Hasta tres especialistas en materia de pesca designados libremente por el Presidente.
Asimismo, el Presidente podrá requerir o, en su caso, invitar a otras personas e
instituciones que, por su conocimiento de los temas que se vayan a tratar, se estime
conveniente.
Como funciones de esta Comisión Asesora de Pesca, se prevén las de propuesta
e informe en materia de pesca, en concreto:
a) Proponer a la Administración de la Comunidad Foral de Navarra actuaciones
relativas a la ordenación y mejora de la pesca en Navarra.
b) Informar cuantas cuestiones sobre la pesca someta a su consideración el
Departamento de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente.
c) Elaborar y trasladar al Departamento de Ordenación del Territorio y Medio
Ambiente propuestas y sugerencias en materia de pesca.
Respecto a su régimen y funcionamiento, se rigen por las disposiciones generales en materia de órganos colegiados previstas en la LFACN 15/2004 a las que ya
hemos hecho referencia.
Idéntica a la de Pesca en cuanto composición, funciones y régimen de funcionamiento pero con un ámbito de actuación diferente: la caza, es la denominada Comisión
Asesora de Caza de Navarra.
Esta Comisión Asesora de Caza creada por Decreto Foral 144/1993, de 3 de
mayo, al igual que la de Pesca, se constituye como un órgano colegiado con funciones
consultivas no vinculantes en aras de alcanzar el equilibrio entre el aprovechamiento de
la naturaleza y de sus recursos y la preservación del medio ambiente.
Su composición, modificada por Decreto Foral 45/1996, de 22 de enero, es la
siguiente:
– El Director del Servicio de Conservación de la Naturaleza como Presidente.
– El Jefe de la Sección de Caza y Pesca como Secretario con voz y voto. Asumirá las funciones del Presidente en caso de ausencia, vacante y enfermedad, en cuyo
caso, designará como Secretario a un técnico del Departamento de Medio Ambiente,
Ordenación del Territorio y Vivienda.
– Nueve representantes de las Asociaciones Locales de Cazadores adjudicatarias
de Cotos de adjudicación directa, designados en la forma que se establezca mediante
Orden Foral del Consejero de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda,
publicada en el Boletín Oficial de Navarra47.
– Un representante de la Federación Navarra de Caza
– Un representante de la Asociación de Cazadores de Navarra (ADECANA).
47. Consúltese la Orden Foral 459/2002, de 25 de marzo, por la que se establece el sistema de designación de representantes de las Asociaciones Locales de Cazadores en la Comisión Asesora de Caza que sustituye a la anterior Orden Foral 29/1996, de 21 de enero.
ESTUDIOS
– Hasta tres especialistas en materia de caza designados libremente por el Presidente.
Asimismo, al igual que en la Comisión Asesora de Pesca, el Presidente podrá
requerir o, en su caso, invitar a otras personas e instituciones que, por su conocimiento
de los temas que se vayan a tratar, se estime conveniente.
Huelga citar las funciones de la Comisión Asesora de Caza ya que son las mismas que las de Pesca pero en este caso referidas a la caza. Su régimen de funcionamiento y organización también queda remitido a lo previsto para los órganos colegiados en la LFACN 15/2004.
4. El Consejo del Agua de Navarra
Estamos ante otro órgano más de carácter consultivo en una materia como el
agua que tiene un marcado componente ambiental. No en vano el agua es un recurso
natural fácilmente vulnerable, indispensable para la vida humana, animal, vegetal y
para todas las actividades. Sin agua no hay vida posible y la calidad del agua es reflejo
de la calidad del medio ambiente.
Con carácter general las competencias en materia de gestión de las aguas corresponden con al Estado que las ejerce en las cuencas hidrográficas supraautonómicas a
través de las confederaciones hidrográficas, organismos autónomos adscritos al Ministerio de medio ambiente. No obstante, los artículos 44.1.5 de la LORAFNA prevén que
corresponde a la Comunidad Foral la competencia exclusiva en materia de ordenación del
territorio, urbanismo y vivienda, obras públicas que no tengan la calificación legal de
interés general del Estado o cuya realización no afecte a otros territorios del mismo y
aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos, cuando las aguas discurran íntegramente dentro de Navarra y su aprovechamiento no afecte a otro territorio del Estado.
Dada la importancia del agua y en ejercicio de las citadas competencias que
pueda ejercer la Comunidad Foral de Navarra, se creó mediante Decreto Foral
147/1990, de 31 de mayo, el Consejo del Agua de Navarra como órgano de encuentro y
consulta integrado por representantes de las Instituciones forales, de las entidades locales de Navarra y de los usuarios del agua.
Este primer Decreto de 1990, fue derogado por el posterior Decreto Foral
488/1995, de 30 de octubre, que es el que regula en la actualidad la composición y funciones del Consejo Navarro del Agua.
Se trata, como se ha dicho, de un órgano consultivo y participativo en materia de
aguas y adscrito al Departamento de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y
Vivienda.
Su composición es plural y está integrada por:
– Un presidente, el Consejero de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y
Vivienda. En su ausencia se prevé que actúe como presidente el Director General de
Medio Ambiente.
– Un secretario, con voz y sin voto, el Director del Servicio de Calidad Ambiental del Departamento de Medio Ambiente Ordenación del Territorio y Vivienda
– Vocales, son los siguientes:
a) Los Directores Generales de Medio Ambiente, de Obras Públicas, Transportes
y Comunicaciones, de Agricultura, Ganadería y Promoción Rural, y de Administración
Local.
b) Un representante de cada uno de los Grupos Parlamentarios.
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c) Cuatro representantes de las Entidades Locales de Navarra, designados por la
Federación Navarra de Municipios y Concejos, debiendo dos de ellos, necesariamente,
ostentar la representación de las Mancomunidades de Aguas.
d) Un representante del sector de los regadíos, designado por la organización
sindical agraria de Navarra más representativa.
e) Un representante de la empresa pública «Navarra de Infraestructuras Locales», NILSA.
f) Un representante de las asociaciones ecologistas, nombrado por y entre los
representantes del Consejo Navarro de Medio Ambiente.
En cuanto, a las funciones, estas son las habituales de informe, asesoramiento y
propuesta. En concreto, el Decreto Foral le atribuye las siguientes funciones:
1.Examinar e informar cuantos asuntos de interés le sean sometidos a consulta
por el Gobierno de Navarra, relacionados con los usos del agua.
2. Elaborar estudios y emitir informes que sobre la materia de agua le sean solicitados por el Gobierno de Navarra, su Presidente o por el Presidente del Consejo.
3. Asesorar al Gobierno de Navarra en temas relacionados con el agua.
4. Formular iniciativas y elaborar propuestas al Gobierno de Navarra sobre cuestiones que se representen en relación con el mejor aprovechamiento del agua.
5. Realizar el seguimiento y control del cumplimiento de los objetivos previstos
en las actuaciones que lleve a cabo el Gobierno de Navarra en relación con la ejecución
de embalses y otras materias relacionados con el uso del agua.
6. Cualesquiera otras que le fueran encomendadas en el futuro por el Gobierno
de Navarra.
Respecto a su organización y funcionamiento, se prevé una reunión semestral y
se remite a la elaboración de un propio reglamento de organización y funcionamiento.
Debe señalarse que aún a día de hoy no se ha reunido nunca el citado Consejo
del Agua de Navarra y que su reglamento de organización y funcionamiento evidentemente no ha sido desarrollado. Quizá sea debido a las escasas competencias en materia
de aguas que tiene la Comunidad Foral pese a la previsión de la LORAFNA y dada la
generalidad de las funciones que se le atribuyen a este órgano.
V. LOS CONSEJOS ASESORES DE MEDIO AMBIENTE DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS
Todas las Comunidades Autónomas sin excepción han constituido sus propios
Consejos asesores en materia de medio ambiente. En algunas CCAA son varios los
citados Consejos (caza, pesca, espacios naturales…) si bien este estudio se centra
exclusivamente y de manera descriptiva en los denominados Consejos Asesores cuya
composición y funciones son muy similares en todas las CCAA a la establecida por el
Consejo Asesor de Medio Ambiente visto.
1. Características comunes
Todas las Comunidades Autónomas han creado sus propios consejos consultivos
en materia de medio ambiente con funciones y composición muy similares al Consejo
Asesor de Medio Ambiente al que nos hemos referido. La LIPPJMA se limita a señalar
respecto de estos consejos autonómicos que el Consejo Asesor fomentará la colaboración con órganos similares creados las CCAA [Artículo 19.2.h) LIPPJMA].
ESTUDIOS
Los diferentes Consejos asesores en materia de medio ambiente creados por las
CCAA son muy similares y reúnen, con carácter general, una serie de características
comunes. Estas son:
a) Se configuran como órganos de participación en la toma de decisiones
ambientales dando cabida en su composición a representantes de las diferentes organizaciones sociales, ecologistas, sindicales y empresariales. La composición de todos y
cada uno de ellos es muy similar.
b) Sus funciones son muy similares en todos y cada uno de ellos. Son funciones
consultivas y de informe pero también de propuesta e iniciativa. Sus informes con
carácter general son facultativos, algunos tienen carácter preceptivo, en ningún caso
carácter vinculante. Igualmente todos prevén una periodicidad mínima en sus convocatoria que oscila entre un trimestre y una vez al año.
c) Su composición en la mayoría de los casos es tremendamente numerosa48 y
heterogénea. La heterogeneidad en su composición, en sí misma no constituye un factor negativo dado que de lo que se trata es de constituir un órgano de participación en el
que tengan presencia y voz todas aquellos sectores relacionados directa o indirectamente con el medio ambiente y su protección. Ahora bien, el elevado número de vocales
que en muchos casos componen en el pleno de estos Consejos, los hace a priori unos
órganos poco operativos, de complicado funcionamiento, de difícil reunión y convocatoria, en los que es muy difícil que se puedan adoptar informes o propuestas consensuadas por una mayoría cualificada.
d) Todos ellos están adscritos a la respectiva Consejería de Medio Ambiente de
la Comunidad Autónoma y presididas por el respectivo consejero, excepto en Cataluña
donde está adscrito a la Consejería de Presidencia.
A continuación haremos referencia a las diferentes CCAA, todas, que lo han
previsto.
2. Los dieciséis Consejos Asesores de Medio Ambiente de las Comunidades
Autónomas restantes
1. País Vasco: la Ley 3/1998, de 27 de febrero, General de Protección del Medio
Ambiente del País Vasco, creó el Consejo Asesor de Medio Ambiente de la Comunidad
Autónoma del País Vasco. En su desarrollo, el Decreto 199/2000, de 10 de octubre,
regula su composición y funcionamiento.
2. Cataluña: el Decreto 311/1998, de 1 de diciembre, creó el Consejo Asesor
para el Desarrollo Sostenible de Cataluña (modificado por el Decreto 256/2000).
3. Galicia: el Decreto 74/2006, de 30 de marzo, regula el Consejo Gallego de
Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible.
4. Andalucía: el Consejo Asesor de Medio Ambiente fue creado por Decreto
139/1982, de 3 de noviembre, luego derogado por el Decreto 57/1995, de 7 de marzo,
que creó el nuevo Consejo Andaluz de Medio Ambiente.
48. El número de miembros que componen los respectivos Consejos ambientales autonómicos es en
general excesivo: Baleares (en torno a 50), Cantabria (40), Castilla y León y Galicia (39), Castilla-La Mancha (37), Comunidad Valenciana (33), Asturias y País Vasco (32), Canarias (28), Aragón (27), Extremadura
(26), Andalucía (25), Navarra (22), Murcia (20), Madrid (18) y Cataluña (15).
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5. Comunidad de Madrid: el Decreto 103/1996, de 4 de julio, regula la creación,
composición y funciones del Consejo de Medio Ambiente (modificado por Decreto
93/1998, de 28 de mayo).
6. Castilla y León: el Consejo Asesor de Medio Ambiente de Castilla y León,
fue creado mediante el Decreto 227/2001, de 27 de septiembre48.
7. Aragón: el Consejo de Protección de la Naturaleza, como órgano colegiado,
consultivo y de participación en materia de protección de la naturaleza y de utilización
racional de sus recursos, fue creado mediante la Ley 2/1992, de 13 de marzo, promovida por la vía de la iniciativa legislativa popular. La Ley 5/1994, de 30 de julio, lo adscribió al Departamento de Medio Ambiente del Gobierno de Aragón.
8. Comunidad Valenciana: el Decreto 242/1993, de 7 de diciembre, creó el Consejo Asesor y de Participación del Medio Ambiente (modificado por Decreto 2/2004,
de 16 de enero) como órgano asesor y cauce de participación de instituciones y entidades públicas y privadas en materia de medio ambiente y gestión forestal.
9. Castilla-La Mancha: el Decreto 141/1994, de 20 de diciembre, creó el Consejo Asesor de Medio Ambiente de Castilla-La Mancha, luego derogado por el Decreto
30/2005, de 22 de marzo de 2005, que establece la composición y funciones actuales
del Consejo Asesor de Medio Ambiente de Castilla-La Mancha.
10. Extremadura: la Ley 8/1998, de 26 de julio, de Conservación de la Naturaleza
y de Espacios Naturales de Extremadura, creó el Consejo Asesor de Medio Ambiente de
Extremadura como órgano colegiado de participación social, asesoramiento y cooperación en materia de protección, conservación, restauración, mejora y uso sostenible del
patrimonio natural de Extremadura. Esta previsión se ha hecho efectiva mediante el
Decreto 1/1999, de 12 de enero, por el que se crea el Consejo Asesor de Medio Ambiente
de Extremadura.
11. Cantabria: el Decreto 124/2006, de 14 de diciembre, regula el Consejo Asesor de Medio Ambiente de la Comunidad Autónoma de Cantabria.
12. Asturias: el Consejo Regional de Medio Ambiente del Principado de Asturias fue creado por Decreto 30/1991, de 7 de marzo, como órgano consultivo y asesor
en planificación y gestión ambiental, encontrándose adscrito a la Consejería de Medio
Ambiente, Ordenación del Territorio e Infraestructuras.
13. La Rioja: pese a la previsión expresa de creación, composición y funciones
del Consejo Asesor de Medio Ambiente de La Rioja contenida en la Ley 5/2002, de 8
de octubre, éste a día de hoy no ha sido constituido.
14. Región de Murcia: el Decreto 42/1994, de 8 de abril, reguló la composición
y funcionamiento del Consejo Asesor Regional de Medio Ambiente, luego modificado
por Decreto 98/ 2000, de 14 de julio.
15. Canarias: la Ley 9/1999, de 13 de mayo, de Ordenación del Territorio de
Canarias (ya derogada) creó el Consejo Asesor del Medio Ambiente y Ordenación
Territorial, hoy regulado por el Decreto 20/2004, de 2 de marzo, que aprueba el Reglamento orgánico de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación territorial.
16. Illes Balears: el Decreto 38/1985, de 16 de mayo, constituyó la Comisión
Balear de Medio Ambiente.
48. Sobre estos en particular véase J. RUBIO AGENJO «El principio de participación en materia de medio
ambiente: el Consejo Asesor de Medio Ambiente de Castilla y León» en «Medio Ambiente en Castilla y
León», núm. 18, 2002, pp. 39-42.