Seminario Técnico Jurídico de Responsabilidades legales en PRL

Seminario Técnico Jurídico
de Responsabilidades legales
en PRL
S e m i n a r i o T é c n i co J u r í d i co d e R e s p o n s a b i l i da d e s l e g a l e s e n PRL
INDICE
1.
RESPONSABILIDADES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
a) Responsabilidades: Punto de partida . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
b) Estudio de las distintias vías de responsabilidad: Administrativa,
Laboral, Civil y Penal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
RECARGO DE PRESTACIONES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
RESPONSABILIDAD CIVIL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
RESPONSABILIDAD PENAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
c) Criterios de la Fiscalía especializada en Siniestralidad Laboral . . . . . . . . 14
Circular 4/2011 Unidad de Actuación Especializada del Ministerio
Fiscal en materia de Siniestralidad Laboral. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
2.
RECOMENDACIONES EN CASO DE ACCIDENTE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
a) Atención al accidentado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
b) Tratamiento documental de los acidentes de trabajo,
análisis e investigación del escenario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
c) Visita de técnicos de la autoridad laboral, inspección de trabajo y,
en su caso, autoridad judicial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
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1.- RESPONSABILIDADES
A/ Responsabilidades: Punto de partida
Los accidentes de trabajo y el incumplimiento de las obligaciones legales en materia preventiva comportan, además de graves consecuencias para la esfera personal del trabajador, el
inicio de procedimientos de exigencia de responsabilidad legal.
La Ley 31/1995, de Prevención de Riesgos Laborales, en su artículo 42.1, ya proclama la existencia de las tres grandes vías de exigencia de responsabilidad que puede derivarse por el
incumplimiento por parte de los empresarios de sus obligaciones en materia preventiva:
“El incumplimiento por los empresarios de sus obligaciones en materia de prevención de riesgos laborales dará lugar a responsabilidades administrativas, así como, en su caso, a responsabilidades penales y a las civiles por los daños y perjuicios que puedan derivarse de dicho incumplimiento.”
El propio artículo 42, en su apartado tercero, recoge una cuarta vía que analizaremos en este
bloque, el recargo de prestaciones por falta de medidas de seguridad e higiene:
Las responsabilidades administrativas que se deriven del procedimiento sancionador serán compatibles con las indemnizaciones por los daños y perjuicios causados y de recargo de prestaciones económicas del sistema de la Seguridad Social que puedan ser fijadas por el órgano competente de conformidad con lo previsto en la normativa reguladora de dicho sistema.
La primera cuestión que debemos subrayar, antes de pasar a analizar los diversos campos en
que la responsabilidad empresarial en materia preventiva se puede exigir, es que ésta nace
como consecuencia del incumplimiento de las obligaciones legales por parte del empresario, si bien debemos admitir la condición de “empresario” de un modo amplio, esto es, extendido a aquellos responsables del cumplimiento de la norma en cuestión, de conformidad
con la organización de cada empresa, de cada centro de trabajo, y de muchos otros factores
que pueden influir en la compleja labor de concretar e individualizar la responsabilidad dentro de cada empresa.
En todo caso, uno de los elementos que debe acompañar siempre a todo procedimiento de
exigencia de responsabilidad (al empresario o al mando intermedio que corresponda) es la
existencia de un incumplimiento legal y no, como se tiende a creer, el hecho de que se haya
producido un resultado lesivo.
En particular, dos de las vías de exigencia de responsabilidad, las más frecuentes, se originan
por meros incumplimientos y sin necesidad de que haya existido accidente. Se trata de la
responsabilidad administrativa y la penal, cuyo objetivo común es perseguir el cumplimiento
del sistema normativo.
Por su parte, como veremos más adelante, la responsabilidad civil y el recargo de prestaciones se relacionan en todos los casos con la efectiva aparición de unos daños.
En el presente bloque analizaremos las tres vías de responsabilidad expresamente recogidas
en el artículo 42.1 de la Ley 31/1995 y una más, el recargo de prestaciones, que algunos autores vinculan a la vía administrativa, debido a que cumple un marcado objetivo represivo, y
otros tienden a incardinarlo dentro de la categoría de la responsabilidad civil, habida cuenta
que solo aparece cuando efectivamente se ha producido un accidente y con una naturaleza
más próxima a la indemnizatoria, propia del ordenamiento civil.
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B/ Estudio de las distintias vías de responsabilidad: Administrativa,
Laboral, Civil y Penal
RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA
La responsabilidad administrativa tiene como finalidad asegurar el cumplimiento de la normativa, por lo que opera sin necesidad de que exista accidente.
Se encuentra regulada en el Texto Refundido de la Ley de Infracciones y Sanciones del Orden
Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2000 (TRLISOS).
En dicho texto se prevén una serie de infracciones, con su correspondiente calificación como
leve, grave o muy grave. La propia Ley establece los importes de las sanciones, los cuales
pueden llegar a alcanzar la cifra de 819.780 euros, en el supuesto de infracciones muy graves
en su grado máximo.
En el capítulo dedicado a las infracciones en materia de prevención de riesgos laborales, el
Texto Refundido recoge en tres preceptos, y a modo de lista cerrada (numerus clausus), todas
las infracciones susceptibles de ser sancionadas con su correspondiente clasificación como
leves (artículo 11), graves (artículo 12) y muy graves (artículo 13).
En relación con esta serie de artículos, el artículo 40.2 del mismo texto legal ofrece las pautas
a seguir por parte de los órganos sancionadores para fijar la correspondiente sanción.
En este sentido, se prevén la existencia de tres grados de infracción para cada una de ellas
(mínimo, medio, máximo).
Así pues, el Inspector actuante, en su propuesta de sanción que, como se verá más adelante,
se refleja en el documento denominado “Acta de Infracción”, tendrá la potestad de calificar la
sanción tipificada con el grado correspondiente, y ello con arreglo a los criterios que propone
el artículo 39 de la misma norma, los cuales se identifican con la peligrosidad de las actividades que se desarrollen en ese centro de trabajo, con el número de trabajadores afectados,
con la conducta general del empresario con respecto a la gestión preventiva de su empresa,
el incumplimiento de advertencias previas, etc.
Infracción leve
Infracción grave
Infracción muy grave
Grado mínimo
40-405 €
2.046-8.195 €
40.986-163.955 €
Grado medio
406-815 €
8.196-20.490 €
163.956-409.890 €
816-2.045 €
20.491-40.985 €
409.891-819.780 €
Grado máximo
Cuantía de las sanciones de acuerdo con los criterios que ofrece el TRLISOS.
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Procedimiento para la exigencia de responsabilidad en vía
administrativa
La vía administrativa se inicia a partir de una visita al centro de trabajo por parte de un Inspector de Trabajo o un Técnico Habilitado de la Comunidad Autónoma correspondiente, en
la cual se ha constatado la existencia de algún incumplimiento de la normativa.
Como consecuencia de dicha visita, o del correspondiente informe remitido por el Técnico
Habilitado, el Inspector de Trabajo levanta Acta de Infracción, documento mediante el cual
propone una sanción económica a la empresa incumplidora, con arreglo a las infracciones
tipificadas en el TRLISOS.
Artículo 9.1 Ley 31/1995, de Prevención de Riesgos Laborales
Corresponde a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social la función de la vigilancia y control
de la normativa sobre prevención de riesgos laborales
Con la reforma de la Ley de Prevención de Riesgos, articulada por la Ley 54/2003, se extendió,
en parte, la potestad a los funcionarios públicos de las Administraciones Autonómicas que
ejercen labores técnicas en materia de prevención de riesgos laborales. De acuerdo con ello,
se publicó el Real Decreto 689/2005, por el que se modifica el Reglamento de organización y
funcionamiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, en aras de delimitar las funciones de los denominados “Técnicos Habilitados” de las Comunidades Autónomas.
Con ello, se persigue el objetivo de reforzar la actuación inspectora al permitir que los técnicos de las Comunidades Autónomas colaboren con la Inspección de Trabajo en las labores
propias de comprobación del cumplimiento de las obligaciones preventivas en los centros
de trabajo.
De este modo, los técnicos, si bien no están autorizados para levantar acta de infracción,
sí que remiten un informe de la visita realizada y, de acuerdo con el citado real decreto
689/2005, este informe goza de presunción de veracidad, por lo que el órgano competente
(en este caso la Inspección de Trabajo y Seguridad Social) puede iniciar un procedimiento
sancionador en vía administrativa sin necesidad de acudir al centro de trabajo a comprobar
personalmente lo declarado por el “técnico habilitado” en su informe.
Apertura del procedimiento administrativo:
El Acta de Infracción
El acta de infracción, como punto de partida al procedimiento sancionador en esta vía, consiste en rigor en una propuesta de sanción que será confirmada por la Autoridad competente para resolver, es decir, el órgano sancionador en materia de empleo en cada Comunidad Autónoma. Por lo tanto, la Inspección sólo propone la sanción, no la impone.
Contra la propuesta de sanción (Acta), el empresario puede interponer alegaciones, en un
plazo de quince días.
•
Respecto a la interposición del escrito de alegaciones, el empresario debe comprobar, en primer lugar, si el Acta cumple con todos los requisitos formales que la
normativa le atribuye, es decir:
•
Notificación en el plazo de 10 días hábiles desde la fecha del acta.
•
La notificación informa acerca de los recursos que se pueden interponer, con los
plazos para su interposición, y el órgano ante el cual hubieran de presentarse.
•
El acta contiene los datos del sujeto infractor: nombre y apellidos o razón social,
domicilio, actividad, D.N.I., N.I.F., código de cuenta de cotización, etc.
•
Los hechos comprobados por el Inspector o Subinspector, con expresión de los
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relevantes para tipificar la infracción de cómo se llegó a la comprobación de los
hechos, es decir, los medios utilizados para dicha comprobación, los criterios de graduación de la sanción, y si la actuación fue por visita a la empresa,
comparecencia o expediente administrativo.
•
La infracción cometida, el artículo y norma infringida, la propuesta de sanción,
graduación y cuantificación de la misma.
•
Órgano competente para resolver, plazo para interponer alegaciones. Así como el
nombre y firma del funcionario que levanta el acta y la fecha de la misma.
Si la interposición del escrito de alegaciones no logra evitarlo, el órgano competente en cada
Comunidad Autónoma (Consejería de Empelo o similar), que ostenta la potestad sancionadora, impondrá la sanción correspondiente, con arreglo a los criterios establecidos en el TRLISOS.
La recomendación básica a seguir en estos casos pasa por agotar las vías administrativas de
recurso (escrito de alegaciones, recurso de alzada, contencioso-administrativo), tanto en los
procedimientos sancionadores iniciados como consecuencia de un accidente grave o mortal
(pues la vía administrativa supone el germen para la vía penal), como en aquellos procedimientos sancionadores que obedezcan a un mero incumplimiento, puesto que el hecho de
pagar la sanción implica asumir el grado de culpa.
En esta vía es preciso subrayar que los sujetos legalmente responsables son empresas (no
personas físicas) y que se encuentran expresamente recogidos en la Ley.
Sujetos responsables en vía administrativa
El artículo 2 del Texto Refundido de la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social enumera los sujetos responsables en materia de prevención de riesgos laborales.
Se sanciona en esta vía únicamente a la persona jurídica, en ningún caso a la persona física.
El trabajador, el recurso preventivo, el coordinador de seguridad y salud, el técnico de prevención, etc., no son sujetos sancionables.
Así pues, los sujetos mencionados y expresamente considerados como sancionables, conforme establece la normativa, son:
•
•
•
•
•
•
Empresarios titulares de centro de trabajo
Promotores y propietarios de obra
Trabajadores por cuenta propia
Entidades especializadas que actúen como servicios de prevención ajenos a las
empresas
Entidades que desarrollen la actividad de auditoría del sistema de prevención de
las empresas
Entidades acreditadas para desarrollar y certificar la formación en materia de prevención de riesgos laborales
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La responsabilidad administrativa del Promotor de obras
La consideración de sujeto infractor que recibe el promotor de obras fue incluida en el Texto Refundido a partir de la reforma de la Ley de Prevención de Riesgos operada por la Ley
54/2003.
De acuerdo con ello, el incumplimiento de las obligaciones que la normativa sectorial impone a la figura legal del coordinador de seguridad y salud, figura designada por el Promotor, genera la responsabilidad de legal del Promotor, por ser persona jurídica por cuenta de
la cual el coordinador de seguridad y salud (tanto en fase de proyecto como de ejecución de
obra) realiza su actividad.
Por último, se debe señalar que la responsabilidad en este ámbito es solidaria, como consecuencia de lo cual es frecuente encontrarnos con que, por la no adopción de unas determinadas medidas preventivas, se pueda generar responsabilidad administrativa para la propia
empresa y para la entidad especializada con la que aquella concertó la actividad preventiva.
Este principio de solidaridad viene recogida en el artículo 42 del citado Texto Refundido. En
dicho precepto se prevé asimismo la nulidad de pleno derecho para aquellos pactos que
pretendan eludir la responsabilidad solidaria de alguna de las empresas.
Artículo 42.3 Texto Refundido de la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social
La empresa principal responderá solidariamente con los contratistas y subcontratistas a
que se refiere el apartado 3 del artículo 24 de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales del
cumplimiento, durante el período de la contrata, de las obligaciones impuestas por dicha Ley
en relación con los trabajadores que aquéllos ocupen en los centros de trabajo de la empresa
principal, siempre que la infracción se haya producido en el centro de trabajo de dicho empresario principal.
(…)
Los pactos que tengan por objeto la elusión, en fraude de ley, de las responsabilidades establecidas en este apartado son nulos y no producirán efecto alguno.
Otras formas adicionales de sanción en vía administrativa
Dentro de la Responsabilidad Administrativa, además de las sanciones económicas comentadas, cabe encuadrar una serie de sanciones complementarias.
•
Paralización del trabajo. Conforme a lo dispuesto en el artículo 44 de la ley de
Prevención de Riesgos Laborales, la Inspección de Trabajo da traslado de la decisión de paralizar a la Autoridad Laboral.
La empresa puede impugnar en el plazo de tres días hábiles, si bien la medida se
ejecuta y la impugnación se debe resolver en un plazo de 24 horas por la Autoridad Laboral. Además tal resolución será ejecutiva, sin perjuicio de los recursos que
procedan.
La paralización podrá ser levantada por parte de la Inspección de Trabajo o por el
empresario cuando se subsanen las causas que la motivaron. Asimismo, hay que
tener en cuenta que, durante la paralización de los trabajos el empresario queda
obligado al pago de salarios o de las indemnizaciones que procedan.
•
Suspensión o cierre del centro de trabajo. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 53
de la Ley 31/1995, el Gobierno o, en su caso, los órganos de gobierno de las Comunidades
Autónomas con competencia en la materia, cuando concurran circunstancias de excep-
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cional gravedad en las infracciones en materia de seguridad y salud en el trabajo, podrán
decretar la suspensión de las actividades laborales por un tiempo determinado o, en un
caso extremo, el cierre del centro de trabajo.
•
Limitación de la facultad de contratar con la Administración Pública. (Artículo 60 del
Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto
Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre). En el sector de la construcción puede comportar la pérdida de toda oportunidad de negocio a determinadas entidades.
•
Publicación de infracciones muy graves. En los últimos años, las distintas Comunidades Autónomas vienen creando los correspondientes Registros de Empresas Sancionadas, en cumplimiento de lo dispuesto en el Real Decreto 597/2007, de 4 de mayo,
donde aparecen los datos de la empresa que ha sido sancionada en firme por infracciones muy graves en materia de prevención de riesgos laborales.
RECARGO DE PRESTACIONES
Como se ha comentado, su naturaleza es tildada, por un sector de la doctrina, de sancionadora y, por otro, de indemnizatoria.
El procedimiento se inicia a raíz de accidentes muy graves o mortales y puede implicar para
la empresa que haya sido sancionada como responsable, un aumento de la cuantía de todas las prestaciones económicas derivadas de un accidente de trabajo o de una enfermedad
profesional (entre un 30% y un 50%), lo cual puede ascender a cifras considerables, con el
agravante de que no se permite su aseguramiento.
El recargo es independiente y compatible con el resto de responsabilidades, esto es, con cualquiera de las tres vías de responsabilidad previstas expresamente en el ya citado artículo 42
de la Ley de Prevención de Riesgos.
El desarrollo de esta figura, exclusiva del Ordenamiento español, lo encontramos en la Ley
General de la Seguridad Social (Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, por el que
se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social), en su artículo 123.
Todas las prestaciones económicas que tengan su causa en accidente de trabajo o enfermedad profesional se aumentarán, según la gravedad de la falta, de un 30 a un 50 por cien, cuando la lesión se produzca por máquinas, artefactos o en instalaciones , centros o lugares de
trabajo que carezcan de dispositivos de precaución reglamentarios , los tengan inutilizados o
en malas condiciones, o cuando no se hayan observado las medidas generales o particulares
de seguridad o higiene en el trabajo, o las elementales de salubridad o las de adecuación personal a cada trabajo, habida cuenta de sus características y de la edad, sexo y demás condiciones del trabajador.
La responsabilidad del pago del recargo establecido en el apartado anterior recaerá directamente sobre el empresario infractor y no podrá ser objeto de seguro alguno, siendo nulo de
pleno derecho cualquier pacto o contrato que se realice para cubrirla, compensarla o transmitirla.
La responsabilidad que regula esta artículo es independiente y compatible con las de todo
orden, incluso penal, que pueda derivarse de la infracción”.
Como se puede apreciar, para que esta medida sancionadora se imponga resulta imprescindible que quede probada la relación de causalidad entre la lesión y la falta de medidas de
seguridad.
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La Inspección de Trabajo y Seguridad Social está legitimada para iniciar el procedimiento administrativo para imposición de recargo al empresario infractor, proponiendo el porcentaje
de incremento que estime procedente.
El informe propuesta de Inspección de Trabajo debe recoger los hechos y circunstancias concurrentes, disposiciones infringidas, la causa concreta de las enumeradas en el artículo 123.1
del texto refundido citado que motive la propuesta y el porcentaje que considere procedente
aplicar.
Si se hubiese practicado acta de infracción y hubiese recaído resolución de la autoridad laboral sobre la misma, dicha resolución se aportará al expediente de iniciación.
Existe una dualidad de competencias en el recargo de prestaciones por omisiones de medidas de seguridad:
•
Por un lado, el orden contencioso- administrativo, que es el competente para conocer
de las impugnaciones de los actos administrativos que imponen sanciones por infracciones en materia de prevención de riesgos laborales
•
Por otro lado, el orden social, que es el que conoce sobre las pretensiones de reconocimiento o exoneración de las prestaciones de la seguridad social.
RESPONSABILIDAD CIVIL
Esta vía, a diferencia de la Administrativa, únicamente se inicia como consecuencia de un accidente en el que se han producido unos daños concretos.
La responsabilidad civil puede ser de tipo contractual o extracontractual, dependiendo de
si, entre el sujeto que ha sufrido el daño y el responsable del mismo, existe un vínculo o no.
En el primer caso, se trata de los supuestos en que el empresario, incumpliendo el deber general de prevención que ostenta con respecto a sus empleados, es responsable de un daño
sufrido por estos.
Por su parte, la responsabilidad civil extracontractual se produce en aquellos casos en que
cualquier sujeto, por acción u omisión, causa daño a otro, de acuerdo con lo establecido en
el artículo 1902 del Código Civil.
En el ámbito de la responsabilidad civil derivada de accidentes de trabajo, se debe destacar
que las indemnizaciones vienen a reparar el daño emergente (por ejemplo, los días de baja
del trabajador accidentado) y el lucro cesante (aquellos beneficios que se han dejado de
adquirir como consecuencia del accidente).
En esta materia es una cuestión de primer orden para las empresas contar con un Seguro
de Responsabilidad Civil de garantías, que abarque la totalidad de actuaciones que lleva a
cabo la empresa.
Hasta hace unos años, ante un accidente grave o mortal, era frecuente que con los oportunos
pagos de indemnizaciones a las víctimas, se dieran por concluidos los procedimientos y no
se iniciara la vía penal.
En la actualidad, existen mecanismos legales para la apertura de la vía penal con independencia de los acuerdos que se alcancen para el resarcimiento de los daños en vía civil.
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RESPONSABILIDAD PENAL
El Código Penal vigente tipifica el delito contra la seguridad de los trabajadores en su artículo
316.
Artículo 316 Código Penal
“Los que con infracción de las normas de prevención de riesgos laborales y estando legalmente obligados, no faciliten los medios necesarios para que los trabajadores desempeñen
su actividad con las medidas de seguridad e higiene adecuadas, de forma que pongan así en
peligro grave su vida, salud o integridad física, serán castigados con las penas de prisión de
seis meses a tres años y multa de seis a doce meses.”
El estudio de este tipo delictivo es complejo, debido a los rasgos característicos que lo definen:
•
Es un delito penal “en blanco”, por lo que se debe atender a toda la normativa aplicable
en el ámbito de la prevención de riesgos laborales sin especificar en el propio Código.
Este caso es especialmente complejo, como consecuencia de la dispersión normativa
existente en la materia.
•
Es un delito de riesgo, de manera que no se requiere un resultado lesivo para su aplicación, sino un peligro concreto.
•
El riesgo o peligro lo causa una conducta por omisión, consistente en no facilitar los
medios necesarios (…). La Jurisprudencia es unánime al interpretar que el concepto
de medios necesarios no solo va referido a las medidas preventivas propiamente dichas
(protecciones individuales y colectivas) sino también a la formación de los trabajadores
en materia preventiva, información acerca de los riesgos del puesto de trabajo y de las
medidas preventivas que se hayan establecido, información relativa a la coordinación de
actividades empresariales, etc.
•
Se trata de un delito en el que no se especifica el responsable del mismo, si no que como
tal, se indica que pueden incurrir los legalmente obligados sin determinarlos concretamente. Esta indeterminación de los posibles sujetos responsables trae consigo un complejo estudio particular de cada caso, en aras de concretar los sujetos a los que procede
imputar el delito.
•
Nexo Causal: Para que se produzca efectivamente el tipo delictivo, es requisito imprescindible que la conducta omisiva en que incurre el legalmente obligado a facilitar los
medios de protección se produzca, como se ha visto, como consecuencia de una infracción de una norma sectorial, pero, además, esa conducta omisiva debe ser la causante
de la generación de un peligro concreto para el/los trabajadores. Es importante subrayar
en este punto que el artículo 316 señala “…de forma que pongan así en peligro grave su
vida…”
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Aplicación del tipo delictivo: Consideraciones sobre el dolo y la
imprudencia
El artículo 317 del Código Penal prevé el tipo inferior de pena al artículo 316, es decir, el delito
imprudente.
Si bien el hecho de considerar doloso el delito descrito en el artículo 316 puede resultar a
primera vista desproporcionado (no en vano durante muchos años se ha estado aplicando
mayoritariamente el 317), conviene en este punto precisar lo que se debe entender por dolo.
En general, el dolo es considerado jurídicamente como la intencionalidad, el deseo de obtener el resultado. Así, trasladar este concepto al ámbito profesional resulta a todas luces
inapropiado, pues no se puede llegar a presumir que un superior jerárquico persiga, mediante la no adopción de medidas preventivas para los trabajadores subordinados, el resultado
lesivo de estos.
Más allá de esta consideración, la Jurisprudencia viene identificando el tipo doloso del artículo
316 con un conocimiento del efectivo incumplimiento de la norma. Por ejemplo, un técnico o
responsable de una determinada actividad productiva que, ante la decisión de proporcionar a
los trabajadores las preceptivas medidas de protección (que conoce) para combatir los riesgos
derivados de su trabajo, opta por unos niveles de protección inferiores, priorizando otros aspectos distintos del preventivo pero en ningún caso persiguiendo el resultado final.
Es importante, pues, tener presente que el concepto dolo, en lo referido al artículo 316, se
encuentra ligado al delito de riesgo, esto es, al hecho de poner en peligro a un trabajador,
y no al delito de resultado (lesiones u homicidio, delitos que, como veremos, al combinarse
con el artículo 316 si el resultado correspondiente se produce, se canalizan en todo caso por
el tipo imprudente).
Así, el tipo delictivo del artículo 317 viene definido por la imprudencia profesional, lo que implica que el responsable del mismo desconoce la existencia real del peligro o del riesgo, pero
debería haberlo conocido, atendiendo a su formación o experiencia profesional.
La serie de preceptos dedicada a este delito se cierra con el artículo 318, el cual prevé que, cuando el responsable del delito sea una persona jurídica, que no es sancionable con la privación
de libertad, se impondrá la pena a los administradores o encargados del servicio que hayan
sido responsables de los hechos. Nuevamente, la compleja cuestión de la concreción del sujeto responsable se resolverá mediante el criterio fáctico.
A este respecto, cobra especial importancia, en materia de gestión empresarial, la definición
concreta de un organigrama en el que se detallen obligaciones y responsabilidades en la
materia.
Determinación de la pena. El concurso ideal
El artículo 316 del Código Penal, como se ha visto, impone la pena de privación de libertad
de hasta tres años (la pena inferior en grado en caso de aplicarse el artículo 317, delito imprudente), como consecuencia de la comisión del delito de riesgo consistente en poner en
peligro a un trabajador por una conducta omisiva en materia preventiva.
Hay que destacar que la conducta sancionada con esta pena se produce por una mera puesta
en peligro, de tal manera que, en el caso de materializarse el peligro en un accidente, se incurre en otro delito, ya sea de lesiones o de homicidio, en ambos casos en su tipo imprudente.
Ante esta situación, nos encontramos con que la Jurisprudencia ha venido a aplicar el concurso ideal, frente a la teoría de la consunción establecida en el artículo 8.3 del código penal
en virtud de la cual se impondría la pena más amplia (en el peor de los casos, el homicidio
impudente, es decir, un máximo de cuatro años conforme al artículo 142 del código penal).
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De este modo, la Sentencia del Tribunal Supremo, de 25 de abril de 2005 (RJ 2005, 6547) se
expresa en los siguientes términos: “aplicar el concurso ideal de delitos cuando el resultado
producido constituye solamente uno de los posibles resultados de la conducta omisiva del
responsable de las medidas de seguridad, y esto último es lo que ha sucedido pese a negarlo,
en el supuesto concreto que examinamos, pues además del accidentado, existieron otros
trabajadores cuya situación de peligro no se ha concretado en resultado alguno…”.
Se aprecia pues, cómo el Tribunal Supremo considera que deben castigarse las dos conductas delictivas en estos casos (el delito de riesgo y el de homicidio/lesiones), mediante la aplicación del concurso ideal, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 77 del código penal,
de manera que la pena a imponer será la prevista para la infracción más grave en su mitad
superior, sin que ello supere la suma de las dos penas por separado.
Como vemos, esta solución implica una ampliación de la pena, de manera que el resultado
de homicidio imprudente, por ejemplo, puede llegar a incrementar la pena máxima de tres
años establecida en el artículo 316 del Código Penal hasta una pena de seis años, conforme
a las reglas mencionadas (la mitad superior de la pena prevista para la infracción más grave,
con el límite de no superar la que supondría la suma de las dos).
Concurrencia de las diversas vías de responsabilidad
Para concluir con el estudio de las responsabilidades legales, es preciso abordar la problemática de las distintas vías que pueden concurrir, que viene marcada por el principio jurídico “non bis in idem”, en virtud del cual no puede juzgarse dos veces sobre la misma cuestión.
De acuerdo con ello, una vez iniciada la vía administrativa, ésta debe quedar paralizada hasta
que se resuelva la penal. Ello sucede cada vez con mayor frecuencia desde que la Inspección
de Trabajo tiene orden de remitir a la Fiscalía las actuaciones tan pronto como se aprecie la
existencia de una infracción muy grave, conforme a la Instrucción 104/2001, Instrucción para
los Fiscales especializados en siniestralidad laboral.
Por otro lado, sí son compatibles la vía administrativa y penal con la civil y la vía penal con el
Recargo de Prestaciones.
Situación actual en la exigencia de responsabilidad penal por
infracciones en materia preventiva
En los últimos años, la exigencia de responsabilidades por incumplimiento de las obligaciones legales en materia preventiva ha sido objeto de un incremento notable.
A grandes rasgos, se ha evolucionado de una situación anterior, en la que se exigían responsabilidades únicamente como consecuencia de accidentes de trabajo, a un escenario actual
en el cual se fomenta la persecución, desde las distintas vías de responsabilidad existentes,
del cumplimiento de las obligaciones en materia de prevención de riesgos laborales.
En este sentido, las tendencias apreciadas en la normativa, Jurisprudencia y doctrina de los
últimos años se alejan de la impunidad y obligan a los empresarios a extremar las medidas
para lograr una óptima gestión de la prevención en sus procesos de trabajo, no en vano quedan expuestos a importantes sanciones en el plano económico y en el personal.
Los factores que han desencadenado esta corriente actual de mayor exigencia en materia
de responsabilidades legales son los elevados niveles de siniestralidad (España encabezaba la siniestralidad laboral en Europa en 2007), nombramiento en 2006 de un fiscal de sala
coordinador a nivel nacional de las Fiscalías en casos de Siniestralidad Laboral entre cuyas
funciones se encuentra la de potenciar la intervención activa del Ministerio Fiscal en estos
procedimientos, el consecuente incremento de sentencias penales condenatorias en los
últimos años, etc.
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La realidad actual en materia de responsabilidades viene marcada por la ya citada Instrucción
104/2001.
(…) los Sres. Fiscales deben extremar su celo para evitar que se repitan conductas que cuestan tantas vidas y que provocan graves lesiones, muchas veces eludibles si se adoptasen las
debidas precauciones
La escasa frecuencia con que los delitos contra la seguridad de los trabajadores -singularmente los tipificados en los arts. 316 a 318 del Código Penal- son aplicados, y el hecho de que
las faltas en esta materia resulten perseguibles tan sólo a instancia del perjudicado, hacen
que la intervención penal aparezca como infrautilizada, provocando problemas de impunidad que se hace necesario evitar.
(…) Ordenar la remisión al Ministerio Fiscal de las actuaciones de la Inspección de Trabajo en
que la omisión de medidas de seguridad laboral lleven aparejada una propuesta de sanción
por infracción muy grave, al objeto de que los Sres. Fiscales puedan evaluar la posible existencia de responsabilidad penal.
(…) De igual forma, resulta oportuno oficiar a la Policía Judicial para que remita a las Fiscalías copia de las denuncias o atestados instruidos por hechos de esta naturaleza
Esta instrucción ha estado acompañada de otras, destinadas a mejorar la comunicación de
los siniestros y coordinar la actuación con la Inspección de Trabajo.
Ello, unido al ya mencionado nombramiento de un Fiscal de Sala de siniestralidad laboral en
el año 2006 y la promulgación de nuevos protocolos de actuación (como el Protocolo Marco
de colaboración entre el Consejo General del Poder Judicial, la Fiscalía General del Estado, el
Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y el Ministerio del Interior para la Investigación eficaz y rápida de los delitos contra la vida, la salud y la integridad física de los trabajadores y la
ejecución de las sentencias), han cambiado de manera sustancial el tratamiento penal de los
accidentes e infracciones en materia preventiva.
Así se ha pasado de una situación en la que existía cierto grado de impunidad (debido a que
la práctica totalidad de los siniestros se resolvían con una mera indemnización económica
independientemente de que hubieran podido deberse a actuaciones manifiestamente negligentes de ciertos agentes), a una nuevo contexto en el que se generaliza la exigencia de
responsabilidades penales en gran parte de los accidentes graves y muy graves (y en algunas
situaciones de riesgo que finalmente no se materializan en daños para los trabajadores).
Como muestra de esta situación, podemos citar las estadísticas facilitadas por la propia
Fiscalía General del Estado, que reflejan que en 2013 la fiscalía presentó 5.762 escritos de
acusación en esta materia.
De las 666 sentencias emanadas de los Juzgados de lo Penal en 2013, se han remitido a la
Fiscalía Especializada 548, es decir, un 82,2% y de esas 548 remitidas, 411 (75%) son condenatorias (en el 2012 fueron el 75,4%, con lo cual se mantiene el índice) y 137 (25%) son absolutorias (en el 2012 fueron 24,6%).
Cabe destacar finalmente que, dentro de las sentencias condenatorias, 276, esto es el 67,15%
(237 en 2012 con una incidencia del 62,3%) lo han sido de conformidad lo que incrementa
casi un 5% el porcentaje de sentencias de conformidad dictadas por los Juzgados de lo Penal,
respecto del año anterior.
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C/ Criterios de la Fiscalía especializada en Siniestralidad Laboral
Circular 4/2011 Unidad de Actuación Especializada del Ministerio
Fiscal en materia de Siniestralidad Laboral.
La circular consigna una serie de criterios y fundamentos doctrinales para guiar la acción
acusatoria del Ministerio Fiscal pretendiendo no sólo ordenar tal acción, sino potenciarla y
motivarla tanto en lo referente a la presencia y actuación de los Fiscales en procedimientos
penales incoados a raíz de accidentes de trabajo y situaciones de riesgo, sino en el nivel y
rigurosidad del reproche exigido desde dichas instancias.
Se exponen a continuación los criterios más relevantes recogidos en la Circular.
•
Además de descansar sobre el empresario la autoría típica de este tipo de delitos (autor
directo), se configura la participación en condición de “cooperador necesario” como la
principal modalidad delictiva en este tipo penal. Con ello se abre el abanico de los sujetos de imputación más allá de los eventuales autores directos de la omisión de facilitar
los medios necesario (Art. 316-318 Código Penal).
•
En la misma línea se preconizan criterios claramente extensivos a la hora de determinar,
por parte de la acusación pública, el eventual elenco de sujetos responsables (Aptado.
II.1.1) recomendando la exigencia de responsabilidades respecto de “aquellos sujetos
intervinientes en los procesos productivos” susceptibles de estar relacionados con la
generación de situaciones de riesgo. De este modo, se incluyen y justifican de manera no
exhaustiva en la circular la eventual responsabilidad, bien en lo que respecta a los delitos
de riesgo a los de resultado o a ambos de los técnicos de Servicios de Prevención, Recursos Preventivos, Proyectistas, Jefes y Directores de Obra, Coordinadores de Seguridad y
Delegados de Personal/ Comités de Seguridad y Salud.
•
Limita la eventual efectividad de la delegación de funciones en el ámbito preventivo
laboral a la concurrencia de los requisitos de los deberes de elección (capacidad y formación del delegado), instrumentalización (dotación de medios necesarios) y de control
(a implementar por el delegante).
•
Reconoce tanto a los acuerdos de constitución del servicio de prevención propio como
al concierto del Servicio de Prevención la condición de elementos claves a la hora de
determinar las funciones de los técnicos de prevención que ejercen su actuación desde
los Servicios de Prevención. En relación con el citado concierto deberán considerarse
específicamente los requisitos que se establecieron por el RD 337/2010.
•
Respecto a los Recursos Preventivos se pretende limitar su capacidad de decisión en
relación con las medidas preventivas a adoptar lo que, en realidad entendemos, habrá
de ser examinado con carácter específico en cada situación.
•
En relación con los técnicos de la construcción, y al tratarse de un sector especialmente significativo en lo que se refiere a la siniestralidad laboral, la Circular incluye dentro de los eventuales
sujetos responsables, más allá del empresario, a los Proyectistas, Jefes de Obra y, especialmente,
a la Dirección Facultativa de la obra redundando en la relevancia de las actuaciones de los Coordinadores de Seguridad y Salud. A este respecto, resulta especialmente relevante la eventual
apreciación de la imprudencia profesional de tales técnicos lo que, en la práctica, justificaría la
imposición de penas de inhabilitación profesional (Aptdo. II.4.4 de la Circular).
•
En relación con el promotor de la obra, se vincula su eventual responsabilidad civil a la
eventual culpabilidad de los técnicos por él designados (dirección facultativa y coordinadores).
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•
Consigna el concurso ideal (Art. 77 C. Penal) como la respuesta punitiva a aplicar con
carácter general en los supuestos de concurrencia de delitos de riesgo con los de resultado (varios trabajadores expuestos a un riesgo, no todos ellos finalmente accidentados).
•
Configura la versión dolosa del delito de riesgo (Art. 316 C.P., multas y penas de 6 meses a 3 años de privación de libertad) como la habitual en este tipo de supuestos descartando, de manera generalizada, la modalidad imprudente (Art. 317 C.P., multas y penas
de 3 a 6 meses de privación de libertad). Asimismo, se pretende justificar que la homogeneidad de tales modalidades delictivas avala el respeto al principio acusatorio aún
cuando no se formulen conclusiones alternativas a la hora de acusar subsidiariamente
por ambos delitos.
•
Se descarta la eventual relevancia de la imprudencia de la víctima a la hora de analizar los delitos de riesgo (Art. 316-318 C.P.) debido a que su finalidad o es otra que la de
proteger un bien jurídico colectivo (la seguridad y salud en el trabajo). Dicha contribución sí habrá de considerarse, por el contrario, en la apreciación de los delitos de resultado (Art. 142, 152 C.P), si bien, como es natural, sólo con carácter excepcional podrá la
imprudencia del trabajador excluir la eventual responsabilidad de los posibles intervinientes en la producción del resultado lesivo (máxime si se conociere o tolerase tal imprudencia). Por el contrario, sí se reconoce la posible contribución causal de la conducta de
la víctima a la hora de moderar, en su caso, el quantum indemnizatorio.
La promulgación de la Circular analizada supone, pues, un nuevo incremento en la actuación fiscalizadora del Ministerio Público en los delitos contra la seguridad y salud laboral
promoviendo no sólo un incremento en su actuación represora, sino una mayor rigurosidad
penal en tal ejercicio.
De esta manera, en lo que se refiere a las cuestiones procesales, se entiende que la Circular
endurece tal acción represora al:
•
Descartar, prácticamente de base, la modalidad imprudente en la comisión de este
tipo de delitos.
•
Incitar a los Fiscales a ejercer un mayor control sobre este tipo de procesos. Así, de
manera reiterada, se pregona la necesidad de incrementar las Diligencias de Investigación incoadas por el Ministerio Fiscal, se refuerza la llamada “intervención activa del
Fiscal” durante la instrucción del procedimiento llegándose a valorar la imposición, en
casos justificados, de medidas cautelares como la petición de prisión provisional
•
Igualmente, se restringe el juicio de faltas la no considerarlo “el adecuado para perseguir las infracciones derivadas de la siniestralidad laboral”, y se limitan las conformidades a supuestos excepcionales.
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