2005-12 - Poder-judicial.go.cr

Exp: 11-015276-0007-CO
Res. Nº 2012002005
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San
José, a las diez horas cinco minutos del diecisiete de febrero de dos mil doce.
Recurso de amparo interpuesto por Xxxx , contra el MINISTERIO DE
HACIENDA Y LA DIRECCIÓN GENERAL DEL SERVICIO CIVIL.Resultando:
1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 13:09 horas del 25 de
noviembre de 2011, el recurrente interpone recurso de amparo contra el Ministerio
de Hacienda y la Dirección General del Servicio Civil. Acusa que el 28 de octubre
de 2011, fue notificado por parte del Tribunal del Servicio Civil, la resolución
número 11834 de las 8:00 horas del 25 de octubre del 2011, en la cual se autorizaba
su despido sin responsabilidad patronal. Señala que contra dicha decisión, procedía
el Recurso de apelación ante el Tribunal Administrativo del Servicio Civil. Indica
que el 02 de noviembre de 2011, interpuso recurso de apelación ante esa instancia y
en contra de la resolución de cita, el cual fue debidamente admitido, por haberse
presentado dentro del término establecido. Añade que a pesar de haber recurrido
esta decisión en la que se autorizaba su despido y sin haberse resuelto el mismo, el
23 de noviembre de 2011, fue comunicado el acuerdo número 059-2011-H, firmado
por el Ministro de Hacienda y la Presidenta de la República, mediante el cual se
hace efectivo su despido sin responsabilidad patronal, que rige a partir del 16 de
noviembre del 2011. Considera que lo expuesto lesiona sus derechos
fundamentales, especialmente el derecho al debido proceso y de defensa, derecho al
trabajo, estabilidad en el empleo, así como lo dispuesto por el Tribunal
Constitucional, desarrollado en la resolución número 2005-09816 de las 8:36 horas del
29 de julio del 2005, por lo que solicita que se declare con lugar el presente
recurso, con las consecuencias legales que esto implique.
2.- Mediante resolución de las 8:31 horas del 29 de noviembre de 2011, se dio
curso al amparo y se solicitó el informe respectivo al Ministro de Hacienda y al
Director General del Servicio Civil.
3.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 14:21 horas del 12 de
diciembre de 2011, informa bajo juramento José Joaquín Arguedas Herrera, en su
condición de Director General del Servicio Civil, que en el despacho se recibió por
parte del Ministro de Hacienda tres escritos por causales diferentes de gestiones de
despido a nombre del recurrente: el 29 de junio, 30 de junio y 26 de agosto, todos
de 2011. Precisa que las actuaciones realizadas por la Dirección General estuvieron
fundamentadas en los artículos 43 del Estatuto de Servicio Civil y 30 de su
Reglamento. Aclara que la Dirección General no despide a los servidores públicos,
sino que funciona como un órgano imparcial que otorga el debido proceso a los
funcionarios cubiertos por el Régimen de Servicio Civil, para que ejerzan su
derecho de defensa, ante el trámite que en su contra presentan los Ministros del
ramo de que se trate. Sostiene que una vez recibida toda la prueba y finalizada la
instrucción, la Dirección General remitió sin recomendación alguna el caso al
Tribunal de Servicio Civil, quien decidirá lo que en derecho corresponda, dictando
la sentencia del caso, de acuerdo con lo que establecen los artículos 14 inciso a),
190 inciso a) del Estatuto de Servicio Civil, 63 inciso a) y 74 de su reglamento.
Acota que contra la resolución que dicta el Tribunal de Servicio Civil procede
recurso de apelación según lo dispone el artículo 44 del Estatuto de Servicio Civil.
Señala que no le consta a la Dirección General que el 2 de noviembre de 2011, el
recurrente interpusiera recurso de apelación contra la resolución del Tribunal de
Servicio Civil. Afirma que no le consta a la Dirección General las manifestaciones del
recurrente en cuanto a la decisión de autorización del despido, como tampoco la
comunicación del acuerdo número 059-2011-H firmado por el Ministro de
Hacienda y la Presidenta de la República, mediante el cual, según manifiesta, se
hace efectivo el despido sin responsabilidad patronal, a partir del 16 de noviembre de
2011. Solicita que se declare sin lugar el presente recurso de amparo.
4.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 16:55 horas del 15 de
diciembre de 2011, informa bajo juramento Fernando
Herrero Acosta, en su
condición de Ministro de Hacienda, que mediante acta número 059-2011-H de 1 de
noviembre de 2011, el Poder Ejecutivo acordó despedir con justa causa y sin
responsabilidad para el Estado, del puesto número 010456, de Gerente de Ingresos,
destacado en la Aduana de Paso Canoas, al señor Xxxx Xxxx a
partir del 16 de noviembre de 2011. Precisa que tratándose de funcionarios
protegidos por el Régimen del Servicio Civil, la decisión de despedir a un
funcionario es facultad del Ministro; sin embargo, debe someter a la Dirección
General del Servicio Civil su decisión y la resolución del Tribunal del Servicio Civil
será la que habilita al Poder Ejecutivo para remover al funcionario, por medio del
acuerdo correspondiente. Aclara que el ejecutar una autorización de despido, tiene
fundamento en el dictamen número 428 del 5 de noviembre de 2008, de la
Procuraduría General de la República, el cual estableció que una vez dictada la
resolución del Tribunal del Servicio Civil, el Poder Ejecutivo queda autorizado para
separar al funcionario y emitir el acto formal de despido, e independientemente de
la interposición, por parte del funcionario afectado, del recurso de apelación ante el
Tribunal Superior de Trabajo. Explica que el Poder Ejecutivo mantiene su facultad
de emitir el acto de despido, con fundamento en el principio de ejecutoriedad de los
actos administrativos y los criterios emitidos por la Sala Constitucional. Sostiene
que la jurisprudencia ³erga omnes´externada por la Sala Constitucional avala la
ejecución del despido, de tal suerte que el hecho de que la decisión del Tribunal de
Servicio Civil haya sido impugnada, no impide su ejecución, ya que la Ley General
de la Administración Pública en su artículo 148, establece el principio de
ejecutoriedad de los actos administrativos, según el cual el establecimiento de un
recurso administrativo no suspende la ejecutoriedad del acto recurrido. Acota que
una vez realizado la instrucción del expediente y otorgado el debido proceso en la
Dirección del Servicio Civil, de acuerdo con las reglas establecidas en el numeral 43
del Estatuto de Servicio Civil, el Tribunal del Servicio Civil notificará la resolución
que resuelve la pretensión de despido contra el funcionario gestionado, resolución
que cuenta con la fase recursiva, fase que de conformidad con el artículo 148 ya
citado, no tiene efecto suspensivo. Señala que dicho numeral dejó abierta la
posibilidad y no la obligación del superior jerárquico de suspender la ejecución.
Afirma que en cumplimiento del principio de legalidad debe señalarse que la
actuación del despacho se ajusta a los parámetros establecidos en los
procedimientos, resoluciones y demás normativa vinculante ya establecida, como lo
es la resolución número 11834 de las 8:00 horas del 25 de noviembre de 2011, del
Tribunal de Servicio Civil, mediante la cual se autoriza al Poder Ejecutivo para
despedir al recurrente, con justa causa y sin responsabilidad para el Estado, por lo
que el Despacho se encontraba en plena competencia de dictar el acto de remoción,
a saber recursos ordinarios, no suspende la ejecución del acto de despido según lo
indicado en el artículo 148 de la Ley General de la Administración Pública, y la
jurisprudencia de la Sala. Solicita que se declare sin lugar el presente recurso de
amparo.
5.- En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales.
Redacta el Magistrado Rueda Leal; y,
Considerando:
I.-
Objeto del recurso. El recurrente estima que fueron transgredidos sus
derechos de defensa y debido proceso, pues se despidió con fundamento en lo
dispuesto en un procedimiento administrativo seguido en su contra en el Ministerio
de Hacienda, mientras se encontraba pendiente el recurso de apelación presentado
por su persona ante el Tribunal del Servicio Civil y, por ende, en abierta
contradicción de lo dispuesto en el artículo 44 del Estatuto de Servicio Civil.
II.- Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se
estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos:
a) Mediante resolución número 11834 de las 8:00 horas del 25 de octubre de
2011, el Tribunal de Servicio Civil declaró con lugar la gestión promovida
por el Ministro de Hacienda a.i para despedir al recurrente de su puesto sin
responsabilidad para el Estado (ver prueba aportada por el recurrente);
b) El 2 de noviembre de 2011, el recurrente interpuso recurso de apelación ante el
Tribunal de Servicio Civil (hecho incontrovertido);
c) Por acuerdo número 059-2011-H, la Presidenta de la República y el Ministro
de Hacienda acordaron despedir con causa justa y sin responsabilidad para el
Estado, del puesto número 010456 de Gerente de Ingresos, destacado en la
Aduana de Paso Canoas, al recurrente a partir del 16 de noviembre de 2011
(ver prueba aportada por el recurrente);
d) El 23 de noviembre de 2011, se notificó al recurrente el acuerdo número
059-2011-H (hecho incontrovertido);
e) Mediante oficio número DJMH-2615-2011 del 12 de enero de 2011, la
Directora Jurídica del Ministerio de Trabajo le comunicó al recurrente que a
raíz del amparo se ordenaba la reinstalación en el puesto número 010456 de
Gerente de Ingresos (ver prueba aportada por la autoridad recurrida).
III.- Sobre la ejecución de la sanción de despido. El recurrente argumenta
que la Administración no puede ejecutar su despido mientras esté pendiente la
resolución del recurso de apelación que presentó. En ese sentido, el artículo 44 del
Estatuto de Servicio Civil indica en lo conducente: ³Las partes tendrán un término
de tres días hábiles, contados a partir del siguiente al de la notificación del fallo
del Tribunal del Servicio Civil, para apelar. El recurso se concederá en ambos
efectos para ante el Tribunal Superior de Trabajo. El fallo del Tribunal Superior
será definitivo y si se revocare a sentencia apelada, dictará en el mismo acto
nuevo fallo, y resolverá si procede el despido o la restitución del empleado a su
puesto, con pleno goce de sus derechos y el pago en su favor de los salarios caídos
(...). Al respecto, este Tribunal ha interpretado que la norma parcialmente trascrita
expresamente concede en ³ambos efectos´la apelación contra el fallo del Tribunal
del Servicio Civil. Esa disposición significa entonces, que el recurso suspende o
paraliza la ejecución de la resolución impugnada, hasta que recaiga el fallo del
órgano de alzada. En consecuencia, de la misma norma se desprende que la
Administración no está facultada para ejecutar el cese en tanto el referido Tribunal
Superior de Trabajo (en ese caso, no como órgano jurisdiccional, sino como
instancia puramente administrativa), no haya confirmado la autorización para
despedir al servidor. En ese sentido, es evidente que al no ordenarse la suspensión
del acto impugnado por la interposición del recurso de apelación, se produjo el
agravio reclamado; no obstante, a raíz del presente recurso se ordenó reinstalar al
recurrente, por lo que procede declarar con lugar el recurso sin emitir ninguna orden
particular, pues la omisión acusada ya se remedió. Lo anterior, sin perjuicio, en
primer lugar, de lo que en definitiva resuelva el Tribunal Superior de Trabajo
respecto del recurso de apelación planteado por Xxxx
y, en segundo lugar, de la
potestad de la Administración de suspender mediante medida cautelar, al
amparado con goce de salario, mientras se resuelve el recurso de apelación de cita
(véanse en el mismo sentido las sentencias Nº 2005-09816 de las 08:36 horas del 29 de
junio de 2005 y 2011003580 de las 13:07 horas del 18 de marzo de 2011).
IV.-
Voto salvado del Magistrado Cruz Castro. El suscrito Magistrado
salva el voto y considera que en este caso el asunto debe ser declarado sin lugar, en
todos sus extremos, atendiendo a las siguientes razones. El efecto suspensivo de los
recursos presentados sólo opera cuando la norma legal así lo establece, de lo
contrario, como los actos administrativos son ejecutivos y ejecutables, no se
suspenden de pleno derecho por el simple hecho de presentar un recurso de
apelación. Además porque, en todo caso, el interesado tiene la posibilidad de
solicitar a la administración la medida cautelar de suspensión de los efectos del acto
mientras resuelve. Por lo tanto, para este Magistrado el criterio correcto es el que
había mantenido esta Sala en resoluciones anteriores, donde se dijo:
³A) Sobre el criterio anterior: Si bien es cierto, esta Sala
consideró, en algunas oportunidades
anteriores (véase resolución
2005-09816 de las 08:36 minutos del 29 de julio del 2005 ) que la
norma en examen expresamente concede en ³ambos efectos´la
apelación contra el fallo del Tribunal del Servicio Civil, entendiendo
que el recurso suspende o paraliza la ejecución de la resolución
impugnada, hasta que recaiga el fallo del órgano de alzada y que por
tanto, la Administración no estaba facultada para ejecutar el cese en
tanto el referido Tribunal de Trabajo (actuando como instancia
puramente administrativa); sin embargo, el criterio aplicado en el
precedente citado, se ha modificado después de una nueva valoración
de la cuestión, reinterpretando lo establecido en el artículo 44 del
Estatuto de Servicio Civil en el sentido que la interposición de la
apelación no suspende la ejecución del acto. B) Sobre la
modificación de criterio (apelación no suspende la ejecución del
acto): En armonía con el artículo 148 de la Ley General de la
Administración Pública y el principio de ejecutoriedad de los actos
administrativos, debe entenderse el artículo 44 del Estatuto de
Servicio Civil en el sentido de que el establecimiento de un recurso
administrativo o de un proceso contencioso no suspende per se la
ejecutoriedad del acto recurrido. Así lo dijo este Tribunal en la
resolución 06-8335 de las 16:44 horas del 13 de junio del 2006:
³II.- Sobre el derecho. La infracción a los derechos fundamentales,
propiamente el debido proceso y derecho de defensa, que reclama el
amparado no se ha dado. Y ello es así, por cuanto del examen de los
documentos traídos a los autos se constata que el amparado ha
tenido amplia oportunidad de defensa ante el procedimiento
disciplinario que se inició en su contra. Tampoco resultan atendibles
los argumentos expuestos por el recurrente, en el sentido de que no
podía ser despedido, hasta tanto el recurso de apelación que
interpuso ante el Tribunal de Servicio Civil haya sido resuelto por el
Tribunal de Trabajo, según lo dispone el artículo 44 del Estatuto de
Servicio Civil, es decir, hasta que dicho acto administrativo su
despido se encontrara firme. Sobre este particular, debe la Sala ser
muy contundente al afirmar que el hecho de que el despido haya sido
impugnado por el recurrente no impide su ejecución, pues la Ley
General de la Administración Pública en su numeral 148, establece el
principio de ejecutoriedad de los actos administrativos, según el cual
el establecimiento de un recurso administrativo o de un proceso
contencioso no suspende la ejecutoriedad del acto recurrido. Nótese
además, que el artículo 44 del Estatuto Civil, normativa que aún se
encuentra vigente en los términos que dispuso esta Sala en sentencia
número 2005-06866 de las catorce horas treinta y siete minutos del
primero de junio de dos mil cinco, señala que al conocer el recurso
de apelación, el Tribunal Superior resolverá si procede el despido o
la restitución del empleado a su puesto, con pleno goce de sus
derechos y el pago en su favor de los salarios caídos, lo que deja ver
que el legislador en esa materia previó la ejecución del despido. Así las
cosas, lo procedente es declarar sin lugar este recurso de amparo en
todos sus extremos, como en efecto se hace.´
De manera que, lo procedente es establecer con claridad el cambio
de criterio de este Tribunal Constitucional, a efectos de que se
entienda e interprete el artículo 44 del Estatuto de Servicio Civil, en
el entendido de que la interposición de la apelación en contra de los
fallos del Tribunal de Servicio Civil, no produce ipso facto la
suspensión del acto impugnado, antes bien, una interpretación
sistemática de dicho artículo entiende que el acto es ejecutable ±aún
pendiente la resolución de apelación-. Literalmente dice este artículo:
³Artículo 44.-
Las partes tendrán un término de tres días hábiles, contados a
partir del siguiente al de la notificación del fallo del Tribunal de
Servicio Civil, para apelar. El recurso se concederá en ambos efectos
para ante el Tribunal Superior de Trabajo. El fallo del Tribunal
Superior será definitivo y si se revocare la sentencia apelada, dictará
en el mismo acto nuevo fallo, y resolverá si procede el despido o la
restitución del empleado a su puesto, con pleno goce de sus derechos
y el pago en su favor de los salarios caídos. El servidor podrá
renunciar en ejecución del fallo a la reinstalación, a cambio de la
percepción inmediata del importe del preaviso y del auxilio de
cesantía que le pudieren corresponder, y, a título de daños y
perjuicios, de los salarios que habría percibido desde la terminación del
contrato hasta el momento en que quede firme la sentencia.´
De forma tal que, a pesar de lo que expresa, literalmente, la norma
recién transcrita, cuando se refiere a la admisión en ³ambos
efectos´, debe interpretarse que el acto impugnado puede ejecutarse.
Así lo entiende esta Sala con fundamento en tres razones. Primera,
interpretando dicho artículo integralmente, examinando
lo que se
dispone después del primer párrafo, que establece que el Tribunal
³resolverá si procede el despido o la restitución del empleado a su
puesto´. Esto permite entender que el despido sí se ejecutó; por otro
lado, en el mismo artículo se indica que ³el servidor podrá renunciar
en ejecución del fallo a la reinstalación´, situación que presupone,
nuevamente, que el despido se ejecutó. Segunda, los principios de
ejecutividad y ejecutoriedad del acto administrativo suponen su
ejecución, aún estando pendiente la impugnación, lo cual tiene su
fundamento en que una autoridad administrativa, previa
investigación y constatación al respecto, ya logró determinar que el
despido era procedente. Tercera, estos argumentos se complementan
con un precedente de esta Sala, en el que mediante resolución
2005-006866 de las 14:37 horas del 01 de junio del 2005 se
consideró que este tipo de control ejercido por el Tribunal Superior
de Trabajo, era inconstitucional por tratarse de una jerarquía
impropia bifásica atribuida a un órgano jurisdiccional respecto de
una autoridad administrativa, situación que contraviene los
principios de separación de funciones y de reserva de jurisdicción,
entre otros, siendo entonces que si este tipo de jerarquía se consideró
inconstitucional, aunque se prolongó su vigencia durante un período
de tres años, con mayor razón no podría interpretarse que la
presentación de la apelación sea un componente medular del debido
proceso constitucional. No se vulneraría, de ninguna manera, un
principio constitucional del debido proceso, pues como se expresó, la
jerarquía impropia bifásica no es consonante con el principio de
equilibrio de poderes. Este supuesto fortalece la interpretación que se
expuso supra sobre el artículo 44 del Estatuto del Servicio Civil, al
excluir de su contenido el efecto suspensivo de la vía recursiva
impropia. Finalmente, debe recordarse que el recurso de apelación
en sede administrativa es una liberalidad del legislador y no una
garantía constitucional, pues, según se admite como principio, que
los actos administrativos pueden ser impugnados y atacados ±de
todas formas- siempre en la vía jurisdiccional, por lo que no viola
derechos fundamentales la norma que no admite apelación contra un acto
administrativo, o la norma que no contempla el efecto
suspensivo de una impugnación planteada en sede administrativa.´ (Res.
Nº 2006-011611 de las nueve horas y dieciocho minutos del once de agosto
del dos mil seis)
Conforme a lo anterior, este Magistrado considera que la ejecución del acto de
despido por parte del Tribunal de Servicio Civil, aún estando pendiente su
apelación, no implica la violación de derecho fundamental alguno, básicamente
porque el artículo 44 del Estatuto del Servicio Civil, según se expuso, no le concede un
efecto suspensivo a la impugnación planteada contra la decisión del Tribunal de
Servicio Civil.
Por tanto:
Se declara parcialmente con lugar el recurso. Se condena al Estado al pago de
las costas, daños y perjuicios, causados con los hechos que sirven de base a esta
declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso
administrativo. En cuanto a la Dirección de Servicio Civil se declara sin lugar el
recurso. El Magistrado Cruz Castro salva el voto y declara sin lugar el recurso.-
Gilbert Armijo S.
Presidente a.i
Ernesto Jinesta L.
Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V.
Paul Rueda L.
Roxana Salazar C.
Rodolfo E. Piza R.