autorizacion al instituto mixto de ayuda social para la condonacion

INFORME JURIDICO
PROYECTO DE LEY
REESTRUCTURACIÓN DE LA DEUDA PÚBLICA
EXPEDIENTE NUMERO
14.631
OFICIO Nº ST. 150.2002
Informe a cargo de:
Lic. Freddy Camacho Ortiz
Revisado por:
Lic. Arcadio Rodríguez Gómez
Supervisado por:
Licda. Sylvia Solís Mora
DEPARTAMENTO DE SERVICIOS TÉCNICOS
ASAMBLEA LEGISLATIVA
INDICE
I. RESUMEN DEL PROYECTO ...................................................................................................................................
II.
III.
ANTECEDENTES...................................................................................................................................................
COMENTARIOS SOBRE EL FONDO DEL PROYECTO .............................................................................
A. ASPECTOS GENERALES ..................................................................................................................................................
B. AUTORIZACIÓN PARA EMISIÓN Y CANJE DE NUEVOS TÍTULOS (ART. 1)..........................................................................
C. CONDONACIÓN DE DEUDA (ART. 2) ...............................................................................................................................
D. NEGOCIACIÓN TASAS DE INTERÉS (ART. 3)....................................................................................................................
E. NEGOCIACIÓN TASAS DE INTERÉS (ART. 4) ....................................................................................................................
F. AHORRO GENERADO POR CANJE O CONDONACIÓN DE DEUDA INTERNA (ART. 5) ...........................................................
G. REFORMAS A LEY Nº 8131 (ART. 6) .........................................................................................................................
G. 1. Artículo 66..........................................................................................................................................................
G. 2. Artículo 74............................................................................................................................................................
IV. ASPECTOS DE TÉCNICA LEGISLATIVA .........................................................................................................
V. ASPECTOS DE PROCEDIMIENTO .......................................................................................................................
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INFORME JURÍDICO1
“REESTRUCTURACIÓN DE LA DEUDA PÚBLICA”
EXPEDIENTE N° 14.631
I. RESUMEN DEL PROYECTO
El proyecto pretende llevar alivio a las arcas del Estado mediante la reestructuración de la
deuda pública interna de nuestro país, tomando en cuenta que una porción muy importante de ese
pasivo se ha financiado con recursos del mismo sector público.
La reingeniería financiera que se propone consiste en la redención anticipada, el canje de
títulos actuales por otros, emitidos en condiciones más favorables para el Fisco, y, autorización a
las instituciones públicas para negociar y condonar parte o toda la deuda en su poder, así como
para negociar las tasas de interés que reciben.
La negociación estaría a cargo de una Comisión tripartita, conformada por el Ministro de
Hacienda, el Tesorero Nacional, y la máxima autoridad de la institución acreedora que esté
negociando en ese momento. El acuerdo que se tome en esa Comisión no debe afectar en lo
fundamental los programas y la estabilidad financieras de las instituciones.
Finalmente, los proponentes tratan de aclarar el espíritu de la normativa referida al manejo de
fondos específicos de la Tesorería, consignada en la nueva Ley de Administración Financiera de
la República y Presupuestos Públicos.
II.
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1
ANTECEDENTES
CONSTITUCIÓN POLÍTICA Y JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL:
Constitución Política de la República de Costa Rica.
Voto nº 7598­98 de la Sala Constitucional, de las 11:18 horas del 23 de diciembre de 1994:
Entre otros, sobre la iniciativa del Poder Ejecutivo en en la preparación de los proyectos de
presupuestos y extraordinarios.
Voto nº 4529­97 de la Sala Constitucional, de las 14:57 horas del 15 de junio de 1997:
sobre los principios de caja única, universalidad presupuestaria e impuestos con destinos
específicos.
Voto nº 4709­97 de la Sala Constitucional, de las 16:15 horas 19 de agosto de 1997:
Imposibilidad inconstitucional de disponer de los recursos de la Caja Costarricense del
Seguro Social. El voto se refiere también a la imposibilidad del legislador de remover un
obstáculo creado por la Constitución.
Voto nº 6346­97 de la Sala Constitucional, de las 08:36 horas del 06 de octubre de 1997:
Imposibilidad constitucional de disponer de los recursos del Instituto de Nacional de
Aprendizaje.
Voto nº 9192­98 de la Sala Constitucional, de las 8:30 horas del 23 de diciembre de 1998:
Entre otras cosas, se refiere a los requisitos mínimos que debe contener una autorización
Elaborado por el Lic. Freddy Camacho y revisado por el Lic. Arcadio Rodríguez. Supervisado por la Licda. Sylvia Solís, Jefe
Asesoría Área Escrita.
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legislativa de emisión de títulos de deuda pública interna (sobre este mismo asunto voto nº
9317­99 de las 10:15 hrs del 23/11/99).
 LEYES VIGENTES:
­ Nº 12 del 30 de octubre de 1924: Ley de Monopolios y del Instituto Nacional de Seguros.
­ Nº 17 del 13 de octubre de 1943: Ley de la Caja Costarricense de Seguro Social.
­ Nº 1644 del 26 de setiembre de 1953: Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional.
­ Nº 6227 del 02 de mayo de 1978: Ley General de la Administración Pública.
­ Nº 7333 del 05 de mayo de 1993: Ley Orgánica del Poder Judicial.
­ Nº 7671 del 24 de abril de 1997: Autorización para emitir títulos valores para ser
colocados en el mercado internacional.
­ Nº 7722 del 09 de diciembre de 1997: Sujeción de instituciones estatales al pago del
impuesto sobre la renta.
­ Nº 7723 del 09 de diciembre de 1997: Traspaso de recursos de las carteras de inversiones
de órganos y entes públicos al gobierno central.
­ Nº 7901 del 03 de agosto de 1999: Modificación de la aprobación de los convenios de
préstamo: no. 3594­cr “Tercer Programa de Ajuste Estructural”, entre la República
de Costa Rica y el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento; 739/oc­cr
“Programa de Ajuste del Sector Público”, entre la República de Costa Rica y el Banco
Interamericano de Desarrollo; 742/oc­cr “Programa Sectorial de Inversiones”, entre la
República de Costa Rica y el Banco Interamericano de Desarrollo, Ley no. 7454.
­ Nº 7970 del 22 de diciembre de 1999: Emisión de títulos valores para ser colocados en el
mercado internacional.
­ Nº 7983 del 16 de febrero del 2000: Ley de Protección al Trabajador.
­ Nº 8131 del 18 de setiembre del 2001: Ley de Administración Financiera de la República
y Presupuestos Públicos.
 COMISIONES LEGISLATIVAS:
­ Expediente nº 14.112: Comisión Especial Mixta que estudie los problemas sobre la deuda
pública, sus causas y consecuencias.” Aprobada en Sesión nº 64 del Plenario Legislativo,
del 12 de setiembre del 2000 y con un plazo de seis meses, sin embargo el mismo se
prorrogó y está vigente.
 INFORMES JURÍDICOS:
­ ST.032­97 del 10 de febrero de 1997: Informe al proyecto de ley nº 12.833 “Trapaso de
recursos de la cartera de inversión de diferentes órganos y entes públicos al Gobierno
Central”.
III.
COMENTARIOS SOBRE EL FONDO DEL PROYECTO
A. Aspectos generales
El proyecto de ley se enmarca dentro de las iniciativas surgidas a partir de la última década,
con el fin de atacar la deuda pública, consecuencia del déficit fiscal crónico de nuestro país.
Para efectos de una mejor comprensión de la problemática, se puede decir, y de una manera
muy simplista, que el déficit fiscal se debe a que los ingresos corrientes que percibe el gobierno
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no son suficientes para cubrir sus gastos totales en ese periodo. La diferencia resultante es
cubierta mediante deuda que adquiere el país y cuya atención genera una mayor presión para las
arcas públicas. Asunto que, a criterio de los expertos, no solo afecta la calidad de los servicios
públicos básicos, sino también la distribución del ingreso nacional, el crecimiento y estabilidad
económica del país.
La gravedad del problema ha requerido, sobretodo en los últimos años, la aprobación de
distintas leyes, que tienen como propósito reducir el monto de la deuda pública interna, entendida
como el principal más los intereses.
En el año 1997 se aprobó la ley nº 7722, con el fin de generar más ingresos al fisco, vía
aplicación del impuesto sobre la renta a distintas instituciones estatales. Dichos ingresos, dice su
artículo 3, “se destinarán únicamente a la amortización del capital y los intereses de la deuda
interna”.
Ese mismo año, se aprobó la ley nº 7723, para autorizar a distintos órganos y entes públicos a
donar, por una sola vez, parte de su cartera de inversiones al gobierno central. Los recursos
obtenidos en virtud de esa ley, dice el artículo 6, “se destinarán, exclusivamente, a la
amortización del capital y los intereses de la deuda interna consolidada al 30 de setiembre de
1997”.
El país también ha optado por la reingeniería financiera, consistente en convertir parte de la
deuda interna en deuda externa, dada la posibilidad de conseguir préstamos en los mercados
internacionales con condiciones más favorables en cuanto a plazo e intereses. Ejemplo de ello es
la autorización para el canje de deuda interna en externa que consta en la ley nº 7671, aprobada
en el año 1997, y la autorización consignada en la ley nº 7970, aprobada en el año 2000, ésta
última de ejecución paulatina hasta el año 2004.
Además, en agosto de 1999 se aprobó la ley Nº 7901, para variar el destino de recursos del
Tercer Programa de Ajuste Estructural (Ley Nº 7454), y utilizar la suma de hasta US$160
millones “exclusivamente a amortizar deuda interna”.
En setiembre del año 2000 el Plenario Legislativo acordó la creación de una Comisión
Especial Mixta -expediente nº 14.112-, encargada de estudiar los problemas sobre la deuda
pública, sus causas y consecuencias. Se le otorgó un plazo original de seis meses para la entrega
del informe final. Sin embargo, se prorrogó ese plazo, y a abril del 2002 ­fecha del presente
informe jurídico­ la Comisión aún continúa con labor de análisis.
En esa secuencia de iniciativas legislativas, es que se conoce en la actual legislatura el
proyecto del ley nº 14.631, que pretende autorizar el canje de títulos de deuda interna por otros
en condiciones más favorables para el Fisco, así como la condonación de deuda por parte de
instituciones tenedoras de tales títulos valores, y que se analiza en detalle a continuación.
B. Autorización para emisión y canje de nuevos títulos (art. 1)
El artículo 1º del proyecto dispone:
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“Artículo 1.- Se autoriza al Ministerio de Hacienda a emitir “Títulos de Refundición de
Deuda Pública Interna”, a efectos de canjearlos por títulos en circulación. Estos títulos de
refundición se emitirán hasta por el monto a negociar y deberán presentar condiciones de
plazos e intereses más favorables para la Hacienda Pública, que los bonos existentes.”
Según parece deducirse de la exposición de motivos del proyecto, el propósito es no solo
autorizar al Ministerio de Hacienda a emitir “títulos de refundición de deuda pública interna”,
sino que, y lo que es más importante, autorizar a las instituciones tenedoras al canje respectivo,
aspecto que no queda del todo claro en la redacción del artículo en comentario, ni en el artículo 3,
que se refiere a negociación de la tasa de interés, y que se comenta en el apartado D.
Por ello, es necesario, en respecto al principio de legalidad y de autonomía administrativas de
los entes autónomos, que el artículo 1º, o bien el artículo 3º, dispongan expresamente que
quedan autorizadas las instituciones públicas (y órganos, sugerimos nosotros ­ver párrafos
finales­), a canjear títulos valores de deuda pública interna en su poder por los “títulos de
refundición de deuda pública interna”.
El principio de legalidad se consagra en el artículo 11 constitucional y se desarrolla en el 11
de la Ley General de la Administración Pública, e implica que “los actos y comportamientos de
la Administración deben estar regulados por norma escrita, lo que significa, desde luego, el
sometimiento a la Constitución y a la ley, preferentemente, y en general a todas las otras normas
del ordenamiento jurídico”2. Por su parte, el principio de autonomía o independencia
administrativa de que gozan las instituciones autónomas, está tutelado por el artículo 188
constitucional, y significa que una ley no puede disponer de los recursos con que cuenta el ente
para realizar su cometido3. Lo que procede, es la autorización legislativa para realizar el acto
deseado, es este caso, el canje de títulos de deuda.
Otro aspecto importante de analizar en el artículo 1º, se refiere a los aspectos básicos que
debe contener toda autorización de emisión de títulos de deuda interna.
El asunto fue tratado por vez primera en una consulta de constitucionalidad al proyecto de
Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República, Fiscal y por Programas, para el
Ejercicio Económico del año 1999. En dicha consulta legislativa se cuestionó la autorización
otorgada al Ejecutivo para emitir bonos de deuda pública, sin que constara en la ley de
presupuesto aspectos tales como plazo de vencimiento de los títulos valores, tasa de interés y
valor facial, entre otros. Al respecto, la Sala Constitucional, en la resolución respectiva (voto
9192­98, reproducido también en 9317­99), dijo que:
“De todos modos, la consulta realizada por los señores diputados puede ser respondida de la
siguiente forma: sobre la autorización para la emisión de títulos de deuda interna existe una
evidente reserva legal, producto de la lectura de la primera parte del inciso 15) del artículo
121 constitucional. No obstante, dicha reserva debe ser entendida como comprensiva
normalmente del poder de establecer el monto de la deuda a ser contraía, su plazo y la tasa
de sus intereses ­no necesariamente de otros detalles de los bonos autorizados­. Sin embargo,
la naturaleza misma del endeudamiento interno, que no se aviene con la rigidez propia de los
2
3
Voto Sala Constitucional nº 3410-92.
Voto Sala Constitucional nº 7598-94.
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empréstitos contractuales, exige que los aspectos referentes a plazo, tasa de interés y
valor facial de los títulos -entre otros- sean lo suficientemente flexibles como para
amoldarse a las condiciones presentes en un determinado momento en el mercado de valores,
lo cual implica que, para no exceder las posibilidades constitucionales y legales que
constriñen las validez de todos los actos y disposiciones públicos, cabe concluir que la
autorización legislativa debe, al menos establecer el monto máximo del endeudamiento
que autoriza y los criterios para determinar su plazo y tasas de interés -criterios
objetivos, desde luego, en términos que permitan su eventual impugnación-.” (el
resaltado no es del original)
Al respecto, y teniendo presente los objetivos del proyecto de ley, se considera que el artículo
primero cumple con la flexibilidad que debe caracterizar la regulación legislativa de los aspectos
básicos de la emisión de deuda pública. Es así, por cuanto si bien no se fija un monto
determinado de emisión de títulos de refundición, la norma establece un tope y que corresponde
al monto a negociar de los títulos en circulación. Además, los nuevos títulos de deuda deberán
ser más favorables para la Hacienda Pública, en cuanto a plazos de vencimiento y tasas de
interés.
Es dable pensar que los bonos actuales no son homogéneos o estándares, sobretodo en cuanto
la tasa de interés pagada a los compradores, pues es de suponer que su colocación depende de las
condiciones económicas del país (e internacionales) y de la oferta y demanda de títulos en ese
momento. Por ello, fijar una tasa máxima específica y un plazo determinado, podría limitar, en
vez de flexibilizar, la negociación o canje deseado.
Otro comentario a este artículo, tiene que ver con los entes que necesariamente deben quedar
fuera de la autorización de canje de títulos, asunto que se desarrolla en detalle en el apartado C,
mediante un análisis de la naturaleza de la Caja Costarricense de Seguro Social, el Instituto
Nacional de Aprendizaje, el Instituto Nacional de Seguros, los bancos públicos y Fondo de
Jubilaciones y Pensiones del Poder Judicial . Sin embargo, a manera de resumen y en lo que
interesa en este apartado, se indica que a nuestro entender, y por constituir obstáculos de
índole constitucional, ni la Caja, ni el INA podrían canjear sus actuales títulos de deuda por
los nuevos títulos refundición. Tampoco lo podrían hacer el INS ni el Fondo de
Jubilaciones y Pensiones del Poder Judicial, en lo que se refiere a las reservas de seguros, ni
los fondos de pensiones de los empleados judiciales, respectivamente. Tampoco se pueden
canjear aquellos títulos obtenidos con fondos provenientes de la Ley de Protección al
Trabajador.
En el caso de los bancos públicos, y en tratándose de ahorros del público, sí podrían quedar
autorizados al canje respectivo, porque lo que variaría sería la tasa de interés devengada o el
plazo de vencimiento de sus inversiones, no así el monto principal invertido, que se mantendría
incólume, valga decir, no se disminuiría.
El último comentario a este artículo se refiere al ámbito de cobertura de la autorización
contenida en el proyecto de ley, pues únicamente señala expresamente a las “instituciones
públicas” (arts. 2 y 3), no así a los órganos públicos.
7
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En términos generales, se puede decir que un órgano depende o forma parte de un ente, y que
los entes o instituciones públicas (ej. instituciones autónomas, semiautónomas, municipalidades,
empresas públicas y entes de derecho público no estatal) se caracterizan por su personalidad
jurídica propia, entendida como “centro ideal de imputación de derechos y obligaciones”4.
Podría alegarse ­y con justa razón­ que es innecesario autorizar expresamente a los órganos,
pues están implícitamente contenidos en la definición de entes o instituciones públicas. Sin
embargo, por lo delicado de la materia que se trata ­donaciones y canje de títulos­ y a efectos de
evitar posibles confusiones a los operadores del derecho, como afectación a los principios de
legalidad y seguridad jurídica, es preferible que el legislador no escatime palabras en la redacción
de la autorización que se pretende.
Además, nuestra sugerencia de, en este caso, distinguir entre entes y órganos, obedece
también a la naturaleza sui géneris de algunos de esos órganos, que podría inducir a una posible
confusión en el momento de aplicación de la ley. Como antecedente a la mención por separado
de ámbos conceptos, se tiene la ley nº 7723 del 09 de diciembre de 1997, cuyo título es
precisamente: “Traspaso de recursos de las carteras de inversiones de órganos y entes públicos
al gobierno central”.
Incluso, en el informe jurídico ST.032­97 que se realizó al proyecto nº 12.833 y que dió pie a
la Ley nº 7723, consta un estudio sobre la naturaleza particular de distintos órganos del estado
costarricense que tenían títulos de deuda pública a su favor. Por ejemplo, se especifica que el
Consejo Técnico de Aviación Civil depende del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (art.
2 Ley 5150), pero posee personería jurídica para el manejo de los fondos (art. y ley 5150 y art.
14.35 ley 7018). El Registro Nacional es un organismo dependiente del Ministerio de Justicia y
Gracia, dirigido por una Junta Directiva, con personería jurídica para los fines de su ley de
creación (art. 1 y 3 ley nº 5695). El Consejo de Seguridad Vial es una dependencia del
Ministerio de Obras Públicas y Transportes, con independencia administrativa y personalidad
jurídica propia (art. 4 ley 6324).
A pesar de que dicho informe jurídico califica de “entes” a “órganos desconcentrados”, el
error se corrije en la redacción subsiguiente y aclara que la existencia de la personalidad jurídica
del órgano impide al Ministerio respectivo imponer su voluntad sobre él, y por ende, agregamos
nosotros, no puede disponer de los recursos que están al amparo del órgano descontrado. Dice
así el informe ST.032­97:
“Respecto de los entes indicados hasta aquí, ya sea en su condición de desconcentrados o de
semiautónomos, interesa señalar que la condición de que todos tengan personalidad jurídica,
obliga a que sea mediante una ley que se disponga del traslado de recursos al Gobierno
Central, por cuanto la existencia de la misma ­personalidad jurídica­ implica que tienen
capacidad de actuar y comprometerse en los términos señalados en cada ley, de ahí que pese
a depender de un ministerio determinado, no podría dicho ministerio imponer su
voluntad sobre el órgano que se trate.” (el resaltado no es del original)
4
Murillo Arias, Mauro: “Ensayos de Derecho Público”, 1. Edic, San José, EUNED, 1988, p. 145.
8
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Para dejar constancia que, al parecer y al menos en ese momento, los órganos tenían
inversiones en títulos de deuda, el artículo 2 de la Ley nº 7723 autorizaba el siguiente traslado de
fondos al Gobierno Central: el Consejo Técnico de Aviación Civil podía donar hasta ¢2.100
millones, la extinta Dirección Nacional de Comunicaciones hasta ¢300 millones, la Junta
Administrativa del Registro Nacional hasta ¢2.300 millones, y el Consejo de Seguridad Vial
hasta ¢3.000 millones.
Resta decir que, en nuestra opinión, la Comisión de Negociación de la Deuda Pública debería
analizar la situación de otras instituciones que presenten limitantes jurídidas similares a los casos
citados, en donde lo que interesa no es la estabilidad financiera del ente donante, sino la
naturaleza de los recursos que se utilizaron para adquirir los títulos de deuda.
C. Condonación de deuda (art. 2)
El artículo 2º del proyecto dispone lo siguiente:
“Artículo 2.- Se autoriza a las Instituciones Públicas a condonar parte o la totalidad de la
deuda que mantienen con el Gobierno Central, hasta por el monto que recomiende la
Comisión que se crea en el Artículo 4 de la presente Ley.”
Según el maestro Brenes Córdoba, en el lenguaje de derecho, remitir una deuda significa
perdonarla o condonarla. Dicha remisión o condonación es la renuncia gratuita que hace el
acreedor, en favor del obligado, de todo o parte de su crédito5.
Así pues, el proyecto lo que pretende es que instituciones públicas no recuperen, total o
parcialmente, la inversión realizada en títulos de deuda pública interna, liberando al Gobierno
Central, de la obligación del pago del principal y los interese respectivos.
En principio, ésta Asesoría considera adecuada la redacción del artículo 2 del proyecto, por
cumplir con el principio de legalidad y el de autonomía administrativa descritos en el punto
anterior, pues mediante una norma escrita se autoriza a las instituciones públicas a condonar parte
o la totalidad de la deuda. No obstante, también considera esta Asesoría que el texto es
demasiado amplio, al punto de poderlo hacer incurrir en un roce con el principio de seguridad
jurídica6, al no contemplar límites que debería respetar la Comisión Negociadora. Básicamente
indicar expresamente aquellas instituciones que constitucionalmente estarían fuera de la
autorización legislativa.
Los casos de la Caja Costarricense de Seguro Social y del Instituto Nacional de
Aprendizaje, son muy similares entre sí y han sido tratado por la Sala Constitucional en distintas
resoluciones, en las que ha interpretado que el legislador ni siquiera puede aprobar una
5
6
Brenes Córdoba, Alberto: “Tratado de las obligaciones”. 5ª. edic., San José, Editorial Juricentro, 1984, p. 172.
El principio de seguridad jurídica signfica, para el Tribunal Constitucional Español (sentencia 46/90), lo siguiente:
“(…) El principio de seguridad jurídica implica que el legislador debe perseguir la claridad y no la confusión normativa,
debe procurar que acerca de la materia sobre la que legisle sepan los operadores jurídicos y los ciudadanos a que atenerse, y
debe huir de provocar situaciones objetivamente confusas (…) Hay que buscar y promover la certeza respecto a que es
Derecho y no (…)”. Citado por la Licda. Ingrid Rojas Saborio en el Informe Técnico del Expediente 13.962, ST-559-092000.
9
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autorización para dar a los recursos un destino diferente a fijado por la Constitución Política.
Dice así la jurisprudencia respectiva7:
“Si ­por imperativo de la Constitución­ la materia del proyecto consultado no está disponible
para el legislador, la pretensión de que la ley remueva ­mediante la autorización que se
busca­ el obstáculo creado por aquella, ya es de por sí contraria a la Constitución.”
En lo que respecta a la Caja, debe indicarse que los seguros sociales obligatorios de nuestro
país están contemplados en el artículo 73 de la Carta Fundamental, y son regulados por el sistema
de contribución forzosa del Estado, patronos y trabajadores, a fin de proteger a los trabajadores
contra los riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez, muerte y demás contingencias
que la ley determine. El párrafo tercero es imperativo al disponer que:
“No podrán ser transferidos ni empleados en finalidades distintas a las que motivaron su
creación, los fondos y las reservas de los seguros sociales.”
A criterio de la Sala Constitucional, “el tercer párrafo del artículo 73 es un norma
prohibitiva; por consiguiente, la ley es impotente (porque no sería válida) para remover el
obstáculo anclado en esa norma prohibitiva y procurar, de una u otra manera, donación de que
se trata”8; en ese momento, la donación de un terreno propiedad de la Caja. Ese mismo criterio
es válido para asegurar que esa institución autónoma tampoco puede, tal como lo pretende el
artículo 2 del actual proyecto, condonar parte o la totalidad de la inversión que posee en títulos de
deuda pública interna.
Incluso, siguiendo la misma línea de análisis fijada por la Sala Constitucional, es factible
suponer que la Caja tampoco podría canjear títulos de deuda, ni negociar la tasa de interés en que
están colocadas sus inversiones en títulos de deuda interna, pues no le sería posible perdonar
parte de los rendimientos que percibiría por la inversión de sus fondos, ya que deberían utilizarse
para los fines señalados por la Constitución y la ley de creación de la Caja.
El articulo 32 de la Ley de la CCSS, nº 17 del 13 de octubre de 1943, dispone que los fondos
del régimen de reparto (enfermedad y maternidad) y el de capitalización colectiva (IVM), se
formarán no solo con el capital (cuotas), sino también con las rentas (intereses) que se obtengan
producto de las inversiones.
“Artículo 32.- La Junta Directiva formará con los capitales y rentas que se obtengan de
acuerdo con esta ley, dos fondos: uno para beneficios y gastos del régimen de reparto y otro
para beneficios y gastos del régimen de capital colectiva.”
Además, el inciso e) del artículo 39 de esa misma ley ordena que las reservas de la Caja “se
invertirán en las más eficientes condiciones de garantía y rentabilidad”, lo que implica en
tratándose de títulos emitidos por el Estado, que ante una oferta de títulos todos con garantía
7
8
Voto nº 4709-97, sobre consulta de constitucionalidad al expediente legislativo nº 12.068 “Autorización a la Caja
Costarricense de Seguro Social para donar un terreno de su propiedad a la Municipalidad de San Carlos” y voto nº 6346-97
del 6/10/97, referido a la consulta de constitucionalidad del expediente legislativo nº 12.833 “Ley de traspaso de recursos de
la cartera de inversiones de diferentes órganos y entes públicos al gobierno central”,
Ibid. Voto nº 4709-97 sobre autorización a la CCSS.
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estatal, deberían preferirse los de mayor rentabilidad, variable que depende básicamente de la tasa
de interés ofrecida por el emisor.
Aún más, el fondo de reserva del régimen de invalidez, vejez y muerte (IVM), que como
dijimos lo conforman el capital más las rentas, no son propiedad de la Caja, sino que, dice el
mismo artículo 39, “son propiedad de cotizantes y beneficiarios”. Así pues, la Caja no podría
disponer de rentas (condonar intereses) que no son suyos.
Por su parte, otra institución autónoma que presenta un obstáculo jurídico para la disposición
de bienes, es el Instituto Nacional de Aprendizaje, de conformidad lo precepturado en el artículo
50 y 67 constitucionales, especialmente éste último, que dice:
“Artículo 67.- El Estado velará por la preparación técnica y cultural de los trabajadores.”
La imposibilidad que recae sobre esa institución se evidenció en la consulta de
constitucionalidad que se realizó al expediente nº 12.833 ya citado, que pretendía obligar al INA
(junto con otros entes públicos) a donar recursos de su cartera de inversiones al Gobierno Central.
El objetivo de ese proyecto era muy similar al actual, pues decía:
“El segundo [capítulo del plan para reducir la deuda pública interna] comprende las
contribuciones de aquellos órganos y entes públicos con los cuales el Gobierno tiene deudas
y que pueden prescindir de esos activos financieros sin afectar su funcionamiento normal.
[…]. En ese contexto, preocupa el hecho que instituciones del Estado sean acreedoras del
propio Gobierno y que mientras algunas de esas instituciones acuden a los mercados
financieros especulativos a colocar sus excedentes, el Gobierno debe concurrir a los mismos
mercados a buscar el financiamiento para cumplir con sus obligaciones básicas.”
En la respuesta de la consulta de marras, la Sala Constitucional señala que no procede una
autorización legislativa para permitir que el Instituto Nacional de Aprendizaje distraiga sus
recursos hacia otros fines no permitidos por la constitución, ni por su ley orgánica. Dice así el
Considerando IV del voto 6346­97:
“IV. Bien mirado, el artículo 67 es una expresión específica del mandato más general del
primer párrafo del artículo 50 que obliga al Estado a procurar “el mayor bienestar a todos los
habitantes del país”. Las disposiciones de la Ley Orgánica del Instituto Nacional de
Aprendizaje son la modalidad ideada por el legislador, en el marco del artículo 67, para
llevar a la práctica este mandato. Finalmente, el régimen financiero del Instituto, diseñado
en esa Ley, es el instrumento económico puesto a su disposición para cumplir con los fines
impuestos por la Constitución. En especial, es evidente que los aportes económicos de los
patronos particulares al Instituto se inscriben en esta misma lógica, que permea de plena
validez su exigibilidad. En consecuencia, el desvío de una parte significativa de los
recursos del Instituto a un destino que no hace a la finalidad que prescribe a esta
entidad su Ley Orgánica -finalidad para cuya realización estos recursos han sido
reunidos-, entra en contradicción con la lógica que inspira el entero régimen
institucional, con su premisa básica, que es el mandato de la Constitución.” (el resaltado
no es del original)
Por otra parte, los bancos públicos también deben quedar fuera de la autorización para
condonar deuda interna (específicamente, el principal), cuando los recursos de dicha inversión
11
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provengan de los ahorros del público o de los fondos creados en la Ley de Protección al
Trabajador.
Los “depósitos bancarios de la colectividad”, como los define el inciso 3) del artículo 3º de
la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, Nº 1644 del 26 de setiembre de 1953, no son
propiedad de los bancos, sino de los ahorrantes. Los bancos únicamente deben cumplir con su
deber de “custodiar y administrar” tales depósitos (art.3.3 ibid), no siendo posible que dispongan
gratuitamente de ellos, so pena de incurrir en responsabilidad para con sus ahorrantes, quienes
entonces harían valer la garantía estatal que señala el artículo 4º de la misma Ley Orgánica.
A nuestro modo de ver las cosas, y en lo tocante a los ahorros del público, los bancos sí
podrían canjear títulos de deuda interna por “títulos de refundición de deuda pública interna”,
como pretende el artículo 1 y 3 del proyecto, pues el principal se mantiene y únicamente cambian
las condiciones de plazo de vencimiento y tasa de interés. Lo que no podrían hacer es condonar
parte o la totalidad de los títulos de deuda, porque aparte de los intereses que dejarían de recibir,
también estarían condonando ­perdonando­ el monto invertido, monto que proviene, como ya se
dijo, de los ahorros del público.
Diferente ocurre con títulos valores obtenidos con los fondos de pensión complementaria
obligatoria y los fondos de capitalización laboral que administran las operadoras de los bancos
públicos y el Instituto Nacional de Seguros. Esos dineros y sus rendimientos ­deduciendo las
comisiones por administración­ son propiedad de los trabajadores, según lo establece claramente
el artículo 52 de la Ley de Protección al Trabajador, Nº 7983 del 16 de febrero del 2000:
“Artículo 52.- Naturaleza jurídica y propiedad. Los fondos administrados por las
operadoras u organizaciones sociales constituyen patrimonios autónomos, propiedad de los
afiliados y son distintos al patrimonio de la entidad autorizada. […]
Los fondos estarán integrados por cuentas debidamente individualizadas, en las que
deberán acreditarse todos los aportes así como los rendimientos que generen las respectivas
inversiones, una vez deducida la comisión establecida en el artículo 48 de la presente ley.
Los fondos tendrán como destino exclusivo y único el indicado en esta ley o los contratos
respectivos.”
Finalmente, cabe indicar que ni los títulos de deuda pública que pudiesen haberse adquirido
con las reservas de los seguros que administra el Instituto Nacional de Seguros, o con los recursos
de jubilaciones y pensiones que se administran en el Fondo de Jubilaciones y Pensiones del
Poder Judicial podrían condonarse ni canjearse por otros más beneficiosos para la Hacienda
Pública.
El artículo 7 de la Ley de Monopolios y del Instituto Nacional de Seguros, Nº 12 del 30 de
octubre de 1924, dice:
“Artículo 7.- El capital que adquiera el Instituto, así como sus reservas, garantizan
especialmente sus operaciones de seguro, pero además, todas esas operaciones tienen la
garantía y responsabilidad plena del Estado.”
Por su parte, el artículo 236 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, Nº 7333 del 05 de mayo
de 1993, dispone:
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“Artículo 236.- Para atender el pago de las jubilaciones y pensiones, créase un Fondo que
será formado con los siguientes rubros:
1. El nueve (9%) de todos los sueldos de los servidores activos, así como de las jubilaciones
y pensiones a cargo del Fondo. (…).
2. (…).
3. Los intereses y demás beneficios que produzca el Fondo.
[…].”
D. Negociación tasas de interés (art. 3)
El artículo 3 del proyecto estipula:
“Artículo 3.- Se autoriza a las Instituciones Públicas a negociar las tasas de interés sobre
parte o la totalidad de los títulos de Deuda Pública en su poder.”
Esta norma se relaciona directamente con el canje de los títulos del artículo 1º, pues tal
operación implica que los nuevos títulos tendrán plazos e intereses más favorables para la
Hacienda Pública.
Debido a esa relación entre un artículo y otro, se considera que es posible fusionarlos en uno
solo, sobretodo por lo dicho en el análisis del artículo 1º, en cuanto que no solo se debe autorizar
al Poder Ejecutivo a emitir los nuevos títulos, sino que también se debe autorizar a las
instituciones públicas (y órganos) a canjearlos, asunto último en que es omiso el proyecto. En
caso que se desee mantenerlos separados, se sugiere que este artículo 3 pase a ser el número 2.
No obstante, ya sea fusionado o independiente, la redacción debe indicar que la autorización
incluye no solo los intereses, como dice la redacción actual, sino también el plazo de vencimiento
respectivo. Asimismo, en vez “negociar”, la autorización es para “renegociar” los títulos en
poder de las instituciones.
Por lo demás, el comentario de fondo a este artículo quedó consignado en el artículo 1º,
especialmente en cuanto que existen instituciones que administran fondos que no le son propios,
y por consiguiente las inversiones que con ellos se realizan ­y por ende los rendimientos
obtenidos­ tampoco son propiedad de tales instituciones, sino que deben utilizarse para los fines
señalados por la Constitución o por las leyes respectivas.
E. Comisión Negociadora (art. 4)
El artículo 4 del proyecto indica:
“Artículo 4.- Créase la “Comisión de Negociación de la Deuda Pública Interna”. Esta
Comisión estará integrada por el Ministro de Hacienda, el Tesorero Nacional y la máxima
autoridad de la Institución que en cada caso esté negociando. La Comisión llevará a cabo un
estudio de las características financieras de cada institución y emitirá un dictamen sobre las
posibilidades de renegociación de la Deuda con el Gobierno Central y/o el Banco Central de
Costa Rica.
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ASAMBLEA LEGISLATIVA
Dentro de un plazo de noventa días, la Comisión deberá llegar a un acuerdo con las
instituciones tenedoras, sin afectar en lo fundamental los programas y la estabilidad
financiera de las mismas. No obstante, la Comisión, podrá ser convocada por el Ministro de
Hacienda cuando éste lo considere necesario.”
En primer término, es necesario que se establezca claramente ­en apego al principio de
legalidad­ los alcances de la citada Comisión, por cuanto interpretando íntegralmente el texto
propuesto del proyecto, parece entenderse que la misma tendrá facultades únicamente para
recomendar la condonación de deuda (art. 2), no así para el canje de los títulos una vez
renegociado la tasa de interés o el plazo de vencimiento (art. 1 y 3). Ello es así por cuanto el
artículo 2, referido a la condonación de deuda, es el único que hace referencia explícita a la
Comisión y a las recomendaciones que de ella emanen.
En segundo lugar, debido a que la Comisión podrá emitir criterio no solo de la deuda del
Gobierno Central, sino también del Banco Central, se considera adecuado que, en ese caso,
participe un representante del ente bancario, sobretodo en respecto a la autonomía de que goza
respecto del Poder Ejecutivo.
El tercer punto se refiere a: ¿quién fiscaliza a la Comisión?. Tal como está redactado el
proyecto, todo parece indicar que los acuerdos y las negociaciones quedan únicamente entre las
partes interesadas (gobierno e instituciones tenedoras), sin que ningún órgano externo fiscalice la
operación en sí, pero sobretodo, que constate que no se afecte en lo fundamental los programas y
la estabilidad financiera de las instituciones, como mandaría la ley.
Por tal razón, se sugiere al legislador valorar la posibilidad de delegar en la Contraloría
General de la República el conocimiento y visto bueno del dictamen y de la propuesta de acuerdo
alcanzado en la Comisión. El acuerdo se podría ejecutar una vez que el ente contralor dé el visto
bueno, y haya comprobado que no se afecta en lo fundamental los programas y la estabilidad
financiera de la entidad tenedora.
Esa función que se le asignaría a la Contraloría, es consecuente con el artículo 183
constitucional que dice que se trata de “una institución auxiliar de la Asamblea Legislativa”, y
con el inciso 5) del artículo 184, que señala que son deberes y atribuciones de la Contraloría:
“Las demás que esta Constitución o las leyes le asignen.”
Como cuarto aspecto, también se sugiere, y tal como consta en la ley nº 7723 sobre la
autorización para donación de recursos de la cartera de inversiones al gobierno central, que la
Autoridad Presupuestaria revise las directrices específicas de los órganos y entes públicos que
canjeen o condonen deuda pública interna al amparo de la ley propuesta. La Autoridad
Presupuestaria propondría al Consejo de Gobierno los ajustes correspondientes a las metas de
déficit máximo o superávit mínimo establecidas para tales órganos o entes, de forma que estas
metas compensen la condonación o el canje respectivo. Dice así el artículo 5 de citada ley:
“ARTÍCULO 5.- Revisión de directrices
La Autoridad Presupuestaria revisará las directrices específicas de los órganos y entes
públicos que donen recursos al amparo de esta ley. Además, propondrá al Consejo de
Gobierno los ajustes correspondientes a las metas de déficit máximo o superávit mínimo
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establecidas para tales órganos o entes, de forma que estas metas compensen las
donaciones.”
El quinto comentario o sugerencia se refiere, y al igual como se hizo en el artículo 1º de la ley
nº 7723, que se exprese claramente que el responsable último de autorizar el canje o la
condonación, será el “máximo órgano jerárquico de la institución”.
Sexto, y a efecto de evitar posibles confusiones, debe entenderse que el plazo de noventa días
que tiene la Comisión para llegar a un acuerdo con las entidades tenedoras, son días naturales, de
conformidad con lo que señala el párrafo primero del artículo 256 de la Ley General de la
Administración Pública, Nº 6227 del 02 de mayo de 1978, que dice:
“Artículo 256.- 1. Los plazos por días, para la Administración, incluyen los inhábiles.”
El sétimo y último comentario tiene que ver con la necesidad de que el proyecto señale la
persona o institución que presidirá la Comisión Negociadora. Podría entenderse que la función
recae en el Ministro de Hacienda, por ser el único que la puede convocar, cuando lo considere
necesario. Sin embargo, en respeto al principio de legalidad y para evitar posibles vacios al
momento de ejecución, es preferible que el legislador prevea tal situación.
F. Ahorro generado por canje o condonación de deuda interna (art. 5)
El artículo 5º del proyecto dispone:
“Artículo 5.- El ahorro generado por las medidas propuestas es esta Ley, en ningún caso se
podrán utilizar para ampliar los límites de gasto y deberá sólo dedicarse a la disminución del
déficit fiscal.”
En general, este artículo 5 es relativamente similar o concordante con lo consignado en otras
leyes relativas a la reducción de la deuda pública (ej. 7723, 7671, 7901 y 7970), en cuanto que el
legislador a dispuesto que el alivio financiero para el fisco, se utilice efectivamente en la
disminución de la deuda, y no para otros fines.
Debe entenderse, de ser necesario, y de conformidad con la jurisprudencia constitucional, que
esos ahorros generados por la aprobación del presente proyecto, “aún cuando tengan un destino
específico, deben cumplir con el ciclo presupuestario, es decir deben ingresar a la universalidad
del presupuesto de conformidad con el sentido del artículo 176.” ( voto 4529­97).
G. REFORMAS A LEY Nº 8131 (art. 6)
Mediante el artículo 6 del proyecto se reforman los artículos 66 y 74 de la nueva Ley de
Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, Nº 8131, sancionada el 18
de setiembre del 2001.
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G. 1. Artículo 66
La exposición de motivos del proyecto es muy escueta y prácticamente no señala cuál es el
problema que se pretende resolver con la modificación al artículo 66 de la Ley nº 8131.
Únicamente dice que: “También se aclara en este proyecto el espíritu de la nueva Ley de
Administración Financiera de la República, respecto al manejo de los fondos específicos de la
Tesorería”.
A continuación se presentan los cambios entre el texto propuesto y el texto vigente.
TEXTO PROPUESTO
ARTÍCULO 66.- Caja única
Todos los ingresos que perciba el Gobierno de la
República, entendido éste como los órganos y entes
incluidos en el inciso a) y b) del Artículo 1 de esta Ley,
cualquiera que sea la fuente, formarán parte de un fondo
único a cargo de la Tesorería Nacional. Para
administrarlos, podrá disponer la apertura de una o
varias cuentas en colones u otra moneda.
Los recursos recaudados en virtud de las leyes
especiales que determinen su destino se depositarán en
cuentas diferenciadas de la Tesorería Nacional, en
cualquiera de los bancos del sector público. Estos
recursos financiarán total o parcialmente según lo
disponga la ley respectiva, el Presupuesto de Gastos del
Ente responsable de la ejecución del gasto.
La Tesorería Nacional girará los recursos a los
distintos Órganos y Entes, de conformidad con sus
necesidades financieras según se establezca en la
programación presupuestaria anual.
TEXTO ACTUAL LEY 8131
ARTÍCULO 66.- Caja única
Todos los ingresos que perciba el Gobierno de la
República, cualquiera que sea la fuente, formarán parte
de un fondo único a cargo de la Tesorería Nacional. Para
administrarlos, podrá disponer la apertura de una o
varias cuentas en colones u otra moneda, en procura del
mayor beneficio para la Hacienda Pública.
Los recursos recaudados en virtud de las leyes
especiales que determinen su destino se depositarán en
cuentas autorizadas por la Tesorería Nacional, en
cualquiera de los bancos del sector público. Estos
recursos financiarán total o parcialmente, según lo
disponga la ley respectiva, el presupuesto de gastos del
ente responsable de la ejecución del gasto.
El primer cambio consiste en un agregado que se hace al párrafo primero, para que por
“Gobierno de la República”, en trantándose de Caja Única, se entienda que comprende a la
“Administración Central, constituida por el Poder Ejecutivo y sus dependencias” y; “Los Poderes
Legislativo y Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones, sus dependencias y órganos
auxiliares, sin perjuicio del principio de separación de Poderes estatuido en la Constitución
Política”, que corresponden a los incisos a) y b) del artículo 1º de la Ley 8131, respectivamente.
A contrario sensu, la reforma implica que el término “Gobierno de la República” no debe
incluir a la “Administración Descentralizada y las empresas públicas del Estado”, ni a “Las
universidades estatales, las municipalidades y la Caja Costarricense de Seguro Social”, que
corresponden a los incisos c) y d) de la misma ley.
Como se dijo líneas arriba, ésta Asesoría no cuenta con elementos de juicio para determinar
cuál es el problema que presenta la aplicación del artículo 66 tal cual está redactado actualmente,
para lo cual resultaría de gran relevancia, para efectos de la discusión legislativa, conocer el
criterio de la Tesorería Nacional al respecto.
Sin embargo, y con el afán de realizar algún análisis de interés para el presente caso, resulta
interesante comentar que el 10 de diciembre del 2001 la Procuraduría General de la República
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emitió un criterio sobre el artículo 66 de marras, ante consulta de la Oficina Nacional de
Semillas, quien consultaba si los ingresos que la financian, están o no comprendidos dentro de lo
dispuesto en ese artículo 66.
Ante ello, la Procuraduría parece dar a entender que más que instituciones, lo que interesa es
la fuente de los recursos, pues dependiendo de ello, deberán pasar o no por Caja Única, lo cual
entonces a criterio nuestro sería aplicable a la reforma propuesta en presente proyecto de ley.
Dice la Procuraduría en su oficio C­339­2001:
“Esta disposición [refiriéndose al art. 66 Ley 8131] pretende hacer realidad lo dispuesto en el
artículo 185 de la Carta Política. De conformidad con dicho artículo, todos los fondos
públicos deben ser necesariamente reunidos y administrados en común. Pero no se trata de
que todo fondo público deba ser ingresado al fondo a cargo de la Tesorería Nacional. Por el
contrario, los recursos a que se refiere son aquellos que corresponden al Gobierno de la
República, sea el Estado costarricense como persona jurídica. Aspecto que quedó claro en la
discusión legislativa. Dicho principio no se aplica en relación con los recursos
correspondientes a los entes descentralizados, salvo que esté en presencia de tributos con
destino específico.”
De lo expuesto por la Procuraduría, se deduce que el agregado al párrafo primero del artículo
66 deviene en inconstitucional, por contrariar precisamente el principio de Caja Única, que según
lo aclara la Sala Constitucional en voto nº 4529­97, tiene rango constitucional:
“En todo caso, vale la ocasión para aclarar que el principio de unidad de caja es una
manifestación contable del principio de universalidad, y que contrario a lo que se ha
afirmado, sí tiene rango constitucional, sólo que se refiere a la obligación de que exista una
sóla caja pagadora del Estado, que es la Tesorería Nacional, lo cual implica a su vez, que
todos los ingresos, aún cuando tengan un destino específico, deben ingresar a la
universalidad, para ser pagados de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 185 de la
Constitución.”
Entonces, y a modo de conclusión de este primer comentario, la ley no podría dejar por fuera
de Caja Única, recursos que constitucionalmente deben reunirse en ese fondo común, aún cuando
luego se giren a instituciones descentralizadas para ser utilizadas en el fin específico que
previamente haya fijado una ley determinada.
El segundo comentario tiene que ver con la supresión que se realiza en la parte final del
párrafo primero, pues para los proponentes no sería necesario procurar “el mayor beneficio para
la Hacienda Pública” cuando se decida administrar los fondos de Caja Única en una cuenta en
colones o una cuenta en otra moneda.
Se considera que la supresión o eliminación es un asunto de conveniencia y oportunidad de
los señores diputados. No obstante, se señala que el procurar el beneficio para la Hacienda
Pública implica una medida de sana administración, con mucha mayor razón, si se trata de fondos
públicos. Es más, esa frase eliminada es consecuente con los fines que impulsa la nueva Ley
Financiera de la República y Presupuestos Públicos, Nº 8131, cuyo artículo 3 indica que:
17
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“Artículo 3.- Fines de la Ley
Los fines de la presente ley que deberán considerarse en su interpretación y reglamentación
son:
a) Propiciar que la obtención y aplicación de los recursos públicos se realicen según los
principios de economía, eficiencia y eficacia.
[…]”
De esta forma, aún eliminado la frase del párrafo primero del artículo 66, la administración de
los recursos de la Caja Única deben realizarse según los principios estipulados en el inciso a) del
artículo 3 de la Ley nº 8131, y que, quiérase o no, implica procurar el mayor beneficio para la
Hacienda Pública.
El tercer comentario tiene que ver con el cambio de “autorizadas” por “diferenciadas”, en
cuanto a las cuentas en que se depositarán los recursos con un destino específico. Nos parece que
en el tanto los recursos ingresen a la universalidad presupuestaria, no existe inconveniente en que
se lleven cuentas diferenciadas, pues parafraseando lo dicho por la Sala Constitucional en voto nº
4529­97, la cuenta separada no debe implicar o permitir una gestión independiente de recursos
fiscales no autorizados en la Ley de Presupuesto.
Finalmente, el último comentario se relaciona con el párrafo final que se adiciona al artículo
66, a efectos de que: “La Tesorería Nacional girará los recursos a los distintos órganos y entes,
de conformidad con sus necesidades financieras según se establezca en la programación
presupuestaria anual”.
Este nuevo párrafo es muy similar a lo establecido en el artículo 43 de la misma Ley nº 8131
Ley Financiera de la República y Presupuestos Públicos. Sin embargo, parece entenderse que
mientras el artículo 43 se refiere a la ejecución de los recursos con destinos específicos, el nuevo
párrafo del artículo 66, pretende regular la ejecución de los recursos corrientes del Gobierno de
la República, pues de lo contrario se trataría de una reiteración de normas.
Para una mejor comprensión, se transcribe el artículo 43 de la Ley 8131:
“Artículo 43.- Ejecución de transferencias presupuestarias
Los recursos que se asignen como transferencias presupuestarias, tanto a favor de sujetos de
derecho público como de derecho privado, se mantendrán en la caja única del Estado y serán
girados a sus destinatarios conforme a la programación financiera que realice el
Ministerio de Hacienda, con base en la programación que le presenten los respectivos
destinatarios y la disponibilidad de recursos del Estado.”9 (el resaltado no es del original)
9
A solicitud del Ministro de Hacienda, la Procuraduría General de la República se pronunció sobre los alcances de éste
artículo 43, en relación con las leyes que fijan destinos específicos, y concluyó que:
“8. En consecuencia, el efecto que produce la Ley N. 8131 sobre esos recursos deriva de que las transferencias
presupuestarias que den el contenido a dichos destinos serán ejecutadas conforme lo dispuesto en el artículo 43, sea de
conformidad con una programación financiera en los términos indicados, sin que los beneficiarios puedan exigir que se les
traslade en un momento dado la totalidad de la partida correspondiente. Lo que no significa que el Ministerio de Hacienda
goce de una potestad discrecional, que le permita decidir si transfiere o no los recursos y el monto total por transferir.” (C333-2001 del 01/11/01).
18
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Como se deduce de lo dicho, el párrafo que se desea agregar al artículo 66, corresponde a una
típica norma de ejecución presupuestaria, razón por la cual debería ubicarse en la sección
correspondiente de la Ley 8131, valga decir, en la Sección II “Ejecución del Presupuesto de la
República”, artículos 41 a 48.
Aún así, creemos que sería innecesaria su adición en la Sección II, que ya el párrafo
propuesto estaría contemplado en el parrafo primero del artículo 42 de la Ley 8131, mismo que
dispone la obligación de la de Dirección General de Presuesto Nacional y de la Tesorería
Nacional, de establecer una programación financiera de la ejecución del presupuesto de la
Administración Central, así como de los Poderes Legislativo, Judicial y el Tribunal Supremo de
Elecciones. Dice el artíuculo 42.
“ARTÍCULO 42.- Programación financiera de la ejecución
La Dirección General de Presupuesto Nacional, en coordinación con la Tesorería
Nacional, elaborará la programación financiera de la ejecución del presupuesto de la
Administración Central, a partir de la información que deberán presentarle sus dependencias.
Dicha información será especificada en el reglamento respectivo. En lo que corresponde a
los entes y órganos incluidos en el inciso b) del artículo 1, deberán presentar la programación
financiera de la ejecución de sus presupuestos a la Dirección General de Presupuesto
Nacional.
[…].”
Precisamente, la Procuraduría General de la República, en una respuesta a una consulta del
Ministro de Hacienda, da a entender que la ejecución presupuestaria se regula básicamente en los
artículos 42 y 43 de la ley nº 8131. El primer artículo para la Administración Central, y el
segundo artículo para recursos con destino específico que luego se trasladan a sujetos de derecho
público y privado. Dice la Procuraduría, en su oficio C­333­2001 del 30 de noviembre del 2001:
“Pareciera que el artículo 43 a que se refiere el artículo transcrito es más bien el actual
artículo 42, que precisamente prevé la programación financiera de la ejecución del
presupuesto de Administración Central. No obstante, el artículo 43 también se refiere a la
necesidad de observar la programación financiera, pero ya no respecto de la ejecución
del presupuesto para los órganos del Poder Ejecutivo, sino de las transferencias que
contempla el Presupuesto del Estado para otros organismos, públicos o privados.” (el
resaltado no es del original)
Esos dos artículos, 42 y 43, regulan la forma en que deberá ejecutarse el presupuesto
nacional, requiriéndose en ambos casos, de la programación financiera que se establezca al
efecto. Ejecución financiera, que según el inciso d) del artículo 31 de la Ley 8131, debe
programarse y desarrollarse coordinadamente, “utilizando los recursos según las posibilidades
financieras, la naturaleza de los gastos y los avances en el cumplimiento de los objetivos y las
metas.”
A pesar de lo dicho por esta Asesoría, se recuerda nuestra sugerencia inicial para que se
consulte al Ministerio de Hacienda, particularmente a la Tesorería Nacional, en cuanto la
conveniencia o no de las reformas propuestas al artículo 66.
19
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G. 2. Artículo 74
El cuadro que sigue muestra el cuadro comparativo del artículo 74, entre lo actual y lo
propuesto:
TEXTO PROPUESTO
ARTÍCULO 74.- Redención anticipada
La Tesorería Nacional, de común acuerdo con los
tenedores, podrá redimir anticipadamente los títulos
valores colocados, siempre que existan los recursos
suficientes y la operación resulte beneficiosa al Fisco.
En tales circunstancias se deben utilizar procedimientos
garantes del cumplimiento de los principios de
publicidad, seguridad y transparencia.
TEXTO ACTUAL LEY 8131
ARTÍCULO 74.- Redención anticipada
La Tesorería Nacional, de común acuerdo con los
tenedores, podrá redimir anticipadamente los títulos
valores colocados, siempre que existan los recursos
suficientes y la operación resulte beneficiosa para las
finanzas públicas y que en ellas se utilicen
procedimientos garantes del cumplimiento de los
principios de publicidad, seguridad y transparencia.
Según se desprende de la exposición de motivos, el artículo 74 forma parte del paquete de
medidas financieras para promover la disminución de la deuda interna, pues aparte del canje de
títulos y la condonación de deuda, también se propone la “redención anticipada”.
Sin embargo, más que proponerla ­como dice la exposición de motivos­, la redención
anticipada ya existe, y lo que se pretende es más bien introducir unas reformas, que más parecen
de forma que de fondo. En esto, al igual como se señaló en el artículo anterior, el proyecto
carece de una explicación del cambio sugerido o de la problemática de la aplicación del texto
actual, por lo cual resulta difícil analizar la conveniencia de la modificación.
El sustituir que la redención anticipada se realice siempre y cuando la operación resulte
beneficiosa para el “Fisco”, en vez de “para las finanzas públicas”, parece dar a entender que la
operación debe ser beneficiosa para la Hacienda Pública, valga decir, para la parte deudora.
Cuando se tratare de una redención anticipada con títulos en poder del sector privado, la
norma actual no presentaría problemas, porque por el término “finanzas públicas”, se entendería,
sin lugar a dudas, como sinónimo de Fisco.
Sin embargo, la confusión podría generarse –y posiblemente de ahí el proyecto de ley­,
cuando la redención anticipada es con títulos en poder de entes públicos, pues surge la pregunta:
¿cuáles finanzas públicas deben verse beneficiadas?, ¿las del tenedor de los títulos, o las del
Ministerio de Hacienda como emisor de los mismos?.
Con la modificación propuesta, la respuesta es clara. Las finanzas que deben beneficiarse son
las del Fisco, en otras palabras, las del Ministerio de Hacienda.
IV.ASPECTOS DE TÉCNICA LEGISLATIVA
En este apartado el proyecto no amerita un comentario en particular, pues se ajusta a la
técnica seguida en la confección de proyectos de ley.
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ASAMBLEA LEGISLATIVA
V. ASPECTOS DE PROCEDIMIENTO
 Votación: Para su aprobación el proyecto requiere de la mayoría absoluta de votos
presentes, de conformidad con el artículo 119 de la Constitución Política.

Consulta constitucional preceptiva: Con fundamento en el artículo 96 de la Ley de la
Jurisdicción Constitucional, el proyecto no requiere de consulta preceptiva ante la Sala
Constitucional

Delegación: No procede la delegación del proyecto a una Comisión con Potestad
Legislativa Plena, debido a que en el artículo 1º se permite la emisión de títulos de deuda,
cuya aprobación está regulada en el inciso 15) del artículo 121 de la Constitución Política.
Este inciso 15) del 121 está expremente excluido de la delegación, conforme lo estipula el
artículo 124 constitucional.
Para un mayor abundamiento, se transcribe parte de la resolución nº 9792­98 de la Sala
Constitucional, donde se desprende que la autorización de emisión de títulos de deuda
interna está contenida dentro de los supuestos del inciso 15 del artículo 121
constitucional. Dice así:
“Sobre la autorización para la emisión de títulos de la deuda interna, existe una evidente
reserva legal, producto de la lectura de la primera parte del inciso 15) del artículo 121
constitucional.” (el resaltado no es del original)

Consultas a instituciones:
Se debe consultar obligatorialmente a todas las instituciones autónomas, en virtud del
artículo 190 constitucional, que dice que: “Para la discusión y aprobación de los
proyectos relativos a una institución autónoma, la Asamblea Legislativa oirá previamente
la opinión de aquellas.”
Facultativamente, se recomienda consultar el proyecto a:
­ Ministerio de Hacienda
­ Instituciones semiautónomas
­ Entes públicos no estatales
­ Empresas públicas
­ Contraloría General de la República
­ Corte Suprema de Justicia
­ Procuraduría General de la República
Ana Teresa.­
08 de abril, 2002
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