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Capítulo III
¿Por qué es importante el derecho a la participación en una nueva
Constitución?
En un enfoque de derechos humanos se reconoce a las personas como sujetos/as de
derechos, lo que implica que el Estado debe respetar al máximo su autonomía y libertad
para actuar y decidir sobre sus vidas, en el marco de la convivencia pacífica y respetuosa
de derechos de otras personas, en coherencia con una visión integral y colectiva de los
derechos. Por tanto, desde este enfoque, el Estado debe dotar a las personas del máximo
de autonomía y libertad para tomar las decisiones que les afectan considerando sus
condiciones particulares. Así, el marco del derecho internacional de los derechos humanos
reafirma una visión integral y colectiva de la ciudadanía, al reconocer al ciudadano/a como
sujeto de derechos, pues ya sea a nivel individual como comunitario, la ciudadanía implica
la capacidad para ocupar el espacio público, para elaborar y producir cultura, para
construirse como sujetos autónomos y participar en los espacios sociales relevantes de las
comunidades de referencia, con respeto a las libertades individuales pero con un fuerte
sentido de lo colectivo.
Por otra parte, ser sujeto de derecho implica también un compromiso con la colectividad a
la que se pertenece. De hecho, el primer artículo de la Declaración Universal de los
Derechos Humanos no solo reconoce a las personas dotadas de derechos, sino con el
deber de “comportarse fraternalmente con otros”, fundado en la igualdad en dignidad y
derechos (DUDH, art.1). A la vez, el único deber que se explicita en los tratados de
derechos humanos para las personas es el de respeto del conjunto de derechos y construir
comunidad, “puesto que sólo en ella puede desarrollar libre y plenamente su
personalidad” (DUDH, art. 29; CADH, art. 32.1).
En ese sentido, la participación en la toma de diversas decisiones que permiten resguardar
nuestros propios derechos y los de la comunidad, tanto a nivel local como nacional,
resulta de vital importancia. La participación adquiere así el doble perfil de derecho y
deber, en el sentido que reconoce autonomía a las personas para actuar y manifestar sus
opiniones sobre las diversas materias que afectan sus vidas y la de sus comunidades. De
este modo, el derecho a la participación se vincula con el derecho a autodeterminación, y
también con los de libertad de expresión y de acceso a la información, debido a que su
ejercicio supone la posibilidad de dar opinión sin represalias y sin censura previa, así como
la posibilidad de buscar, recibir y difundir la información necesaria para tomar las
decisiones sobre su organización política y desarrollo económico, social y cultural.
El derecho a la participación se encuentra reconocido como un derecho humano en las
principales convenciones, declaraciones y pactos del derecho internacional:
En la Declaración Universal de los Derechos Humanos (DUDH), artículo 21, se contempla
que toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país, directamente o por
medio de representantes libremente escogidos.
Al respecto, el artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (1966)
precisa que se indica que todos los ciudadanos gozarán, sin ninguna de las restricciones
mencionadas en el artículo 2 (raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de otra
índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra
condición social), y sin limitaciones indebidas, a las oportunidades para participar en la
dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes
libremente elegidos, a votar y ser elegido en elecciones periódicas, auténticas, realizadas
por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre voluntad de los
electores, y a tener acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones públicas de su
país.
Por otro lado, en relación con la participación como un deber con la comunidad, el Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966) establece, en el
artículo 1.1, que “todos los pueblos tienen el derecho de libre determinación. En virtud de
este derecho establecen libremente su condición política y proveen asimismo a su
desarrollo económico, social y cultural”. De esta manera se reafirma el sentido colectivo
que tiene la participación.
Asimismo, la Convención Contra la Eliminación de todas las formas de discriminación
contra la Mujer, establece en su artículo 7: Los Estados Partes tomarán todas las medidas
apropiadas para eliminar la discriminación contra la mujer en la vida política y pública del
país y, en particular, garantizando, en igualdad de condiciones con los hombres el derecho
a: a) Votar en todas las elecciones y referéndums públicos y ser elegibles para todos los
organismos cuyos miembros sean objeto de elecciones públicas; b) Participar en la
formulación de las políticas gubernamentales y en la ejecución de éstas, y ocupar cargos
públicos y ejercer todas las funciones públicas en todos los planos gubernamentales; c)
Participar en organizaciones y asociaciones no gubernamentales que se ocupen de la vida
pública y política del país.
El Comité de Derechos Humanos de la ONU en su Observación General N° 12 de 1984 ha
señalado al respecto que “[e]ste derecho reviste especial importancia, ya que su ejercicio
es una condición esencial para la eficaz garantía y observancia de los derechos humanos
individuales y para la promoción y fortalecimiento de esos derechos” 1.
El mismo Comité ha subrayado la importancia que no solo las constituciones, sino también
los procesos a través de los cuales estas se generan, tiene la materialización de la libre
determinación de los pueblos. Ello al señalar que este derecho está relacionado con “los
procesos constitucionales y políticos que permiten en la práctica su ejercicio”, procesos
que por lo mismo deberían ser descritos por los Estados Partes en sus informes. 2
A nivel regional, el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, de
1969, reafirma estos principios y la Carta Democrática Interamericana, de 2001, establece
la relevancia estratégica del derecho a la participación para el ejercicio pleno de la
democracia en nuestro continente, pues la participación de la ciudadanía en las decisiones
relativas a su propio desarrollo es un derecho y una responsabilidad.
¿Qué estándares debe cumplir la participación desde un enfoque de derechos humanos?
1. Libertad
El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos establece que los pueblos deben
poder establecer “libremente su condición política” 3. Asimismo, dicho instrumento
establece el derecho a la libertad en diversos ámbitos4.
En este sentido, la libertad es un principio fundamental en el marco de los derechos
humanos, dado que éstos nacen precisamente para proteger dichos ámbitos de la
intervención o injerencia arbitraria por parte del Estado.
En el marco de la participación, resulta fundamental el principio de libertad para asegurar
que dicha participación no sea manipulada ni amenazada de ninguna manera por quien
ostenta el poder.
De esta manera, la libertad de expresión, manifestación y asociación resultan claves para
asegurar lo anterior.
1
Observación General No. 12, Comentarios generales adoptados por el Comité de los Derechos Humanos,
Artículo 1 - Derecho de libre determinación, 21º período de sesiones, U.N. Doc. HRI/GEN/1/Rev.7 at
152 (1984), párr.1.
2
Ibid, párr. 4.
3
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, Art. 1.
4
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, Art. 8, 9, 12, 18, 19, 22 y 23, entre otros.
2. Igualdad y No discriminación
La DUDH establece en el artículo 1 “todos los seres humanos nacen libres e iguales en
dignidad y derechos y, dotados como están de razón y conciencia, deben comportarse
fraternamente los unos con los otros”; y el artículo 2 plantea “Toda persona tiene los
derechos y libertades proclamados en esta Declaración, sin distinción alguna de raza,
color, sexo, idioma, religión, opinión política o de cualquier otra índole, origen nacional o
social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición”, reafirmando así el
principio de igualdad en el ejercicio de los derechos de todas las personas. En el caso de
Chile, el principio de igualdad y no discriminación está garantizado en el Artículo 1, que
señala que “las personas nacen libres e iguales en dignidad y derechos”.
La idea de igualdad en el cual se sustentan las sociedades modernas hace alusión al
principio que existe igualdad formal ante la ley, es decir, no pueden haber distinciones
legales basadas en características biológicas, estatus social, o preferencias como sí
existieron en otros momentos en la historia de la humanidad, que era aceptable la
existencia de la esclavitud, por ejemplo, y un conjunto de otras distinciones que limitaban
el ejercicio de derechos y el reconocimiento de la condición de ciudadanos de diversos
grupos (por su capacidad económica, por su nivel educacional, su sexo o raza, etc.).
Dado que la participación es un derecho humano, el Estado debe garantizar su ejercicio en
condiciones de igualdad, lo que implica que debe garantizarse que todos y todas puedan
participar de la toma de decisiones, equilibrando el poder dentro de la sociedad, lo que
facilitará también igualdad de resultados en el campo de ejercicios de derechos.
Pese a que la Constitución Política vigente reconoce lo anterior, al establecer que “el
derecho de las personas a participar con igualdad de oportunidades en la vida nacional”5,
existen grupos de nuestra sociedad que quedan excluidos en la práctica del ejercicio de
este derecho, ya que no cuentan con los mecanismos de participación adecuados, o se
presentan costos o requisitos que limita sus posibilidades de acceder al poder a nivel local
o nacional, y, por lo tanto, no ven sus intereses suficientemente protegidos y
representados en las decisiones que se toman.
Al respecto, los procesos de participación con estándares de derechos humanos deben
considerar que los mecanismos electorales y los requisitos de participación deben
resguardar la máxima participación, y evitar que terminen constituyéndose en barreras
que dificulten el ejercicio de este derecho, tanto en su dimensión de participar en la
dirección de los asuntos públicos como en la de acceder, en condiciones generales de
5
Constitución Política, art. 1.
igualdad, a cargos públicos6. Por lo mismo, debe atender a la situación de especial
vulnerabilidad de ciertas personas y colectivos que, debido a diversos factores, no han
podido participar en la toma de decisiones con representación efectiva, lo que ha
redundado en la vulneración sistemática de sus derechos humanos. El marco internacional
de derechos humanos ha hecho esfuerzos por equiparar las condiciones de estos grupos
en el ejercicio de sus derechos, a través de medidas especiales de protección que deben
tomar los Estados. Las medidas de ese carácter “pueden llegar hasta otorgar, durante un
tiempo, al sector de la población de que se trate un cierto trato preferencial en cuestiones
concretas en comparación con el resto de la población” 7. El Comité de DD.HH ha dicho
que dichas distinciones no constituyen discriminación, pues justamente apuntan a este
asegurar el ejercicio igualitario de derechos.
De esta manera, un proceso de participación que cumpla estándares de derechos
humanos debe considerar medidas especiales para asegurar la participación de todos los
grupos e intereses presentes en la sociedad, particularmente los de aquellos que se
encuentran en situación de vulnerabilidad o que tienen mayores barreras para incidir en la
toma de decisiones y para ser escuchados. Por ejemplo, debe considerar la incorporación
de mecanismos para el acceso a la información de personas con discapacidad y verificar
que los procedimientos, instalaciones y materiales electorales sean adecuados, accesibles
y fáciles de entender y utilizar por ellos y ellas 8; debe disponer de información en los
idiomas y lenguas que se utilizan en el territorio; puede establecer cupos de participación
en espacios de toma de decisión para determinados grupos, así como cualquier medida
destinada a la eliminación de barreras para la participación de dichos grupos o colectivos,
particularmente las que refieren a discriminaciones. Además, debiese poner especial
atención en los procesos de participación y consulta a la población indígena respecto de
temas que le afectan9, e incluso, se debe considerar mecanismos para que niños, niñas y
adolescentes puedan ser escuchados y sus opiniones sean debidamente consideradas, ya
que las limitaciones legítimas de representación directa de sus intereses y preocupaciones
por medio del voto, no deben significar la exclusión de ellos y ellas en los asuntos que les
competen10.
Cabe señalar que sólo es permisible tomar estas medidas de manera temporal, mientras
sean necesarias para el logro de la participación efectiva, aunque algunas medidas pueden
ser de carácter permanente, como los accesos especiales para personas con discapacidad,
6
Comité de Derechos Humanos, Observación General N°25, párrs. 15 al 17 y 23.
Comité de Derechos Humanos, Observación General N°18, párr. 10.
8
Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, art. 29
9
Convenio 196, OIT
10
Convención de los Derechos del Niño, art. 12
7
o los mecanismos de participación de niños, niñas y adolescentes, y la participación de los
pueblos indígenas, acorde a lo señalado en las convenciones internacionales que versan
sobre estos grupos. Así mismo, deben establecerse parámetros objetivos para su
aplicación, para evitar la discrecionalidad.
3. ¿Qué tipo de participación garantiza la injerencia en la toma de decisiones?
El marco internacional de los derechos humanos contempla la participación como una
forma de intervenir “en la dirección de los asuntos públicos” y como una expresión de la
“libre determinación de los pueblos”11. En este sentido, desde un enfoque de derechos
humanos, los Estados deben asegurar el mayor nivel de injerencia posible de las personas
y grupos en la toma de decisiones que les afecten.
Por lo mismo, no todo proceso o tipo de participación refleja este estándar de derechos
humanos, si es que no hay garantías sobre la capacidad de incidir, teniendo en cuenta las
opiniones expresadas, ya sea de manera directa –como se recomienda “cuando eligen o
modifican la constitución” y se “participa en asambleas populares” – o indirecta, a través
de “representantes libremente elegidos” o “ejerciendo influencia mediante el debate y el
diálogo públicos con sus representantes y gracias a su capacidad para organizarse” 12.
En este sentido, parece importante distinguir los tipos de participación que cumplen
mejor los estándares de derechos humanos, de aquellas prácticas que solo representan
parcialmente el derecho a participación o que son contrarios a este derecho. Como una
forma práctica de representar estas distinciones, algunos cientistas políticos han graficado
la participación como una escalera (Arnstein, 1969; Brager y Specht, 1973; Hart, 1993;
Hambleton y Hogget, 1994; Shand y Arnberg 199613). En el análisis de estos modelos de
participación, con un enfoque de derechos humanos, se puede afirmar que los niveles más
bajos no corresponden a una participación bajo criterios de derechos humanos, aunque
algunos de ellos puedan considerarse etapas de un proceso participativo, mientras que los
más altos cumplen mejor con tales estándares.
11
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos Art. 2 y Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales Art. 1.1.
12
Comité de Derechos Humanos, Observación General N°25 La participación en los asuntos públicos y el
derecho de voto. CCPR/C/21/Rev.1/Add.7, párr. 8. Publicado el 27 de agosto de 1996.
13
Para conocer los aportes y alcances de estos distintos modelos de escalonamiento de la participación
ciudadana, puede revisarse Guillen, A., K. Sáenz, M.H. Badii y J. Castillo, 2009, Origen, espacio y niveles de
participación ciudadana. Daena: International Journal of Good Conscience. 4(1): 179-193.
Figura 1. Escalera de la participación ciudadana según Arnstein (1969)
Así, considerando los diferentes niveles de participación descritos en la escalera de Sherry
Arnstein14 -que es el autor más reconocido en esta materia-, los primeros peldaños,
correspondientes a los de “manipulación” y “terapia” 15, no cumplen con estándares de
derechos humanos dado que no constituyen verdadera participación, pese a que, en
determinados momentos de conflicto social la “terapia” pueda cumplir un rol que
contribuye a descomprimir dichas tensiones. Los peldaños de la “información”, “consulta”
y “apaciguamiento”16, pese a que pueden ser considerados como mecanismos o etapas de
otros procesos de participación, tampoco son grados de participación aceptables desde un
enfoque de derechos humanos, dado que son mecanismos unidireccionales que no
permiten incidir efectivamente en las decisiones. El peldaño de la “colaboración” se puede
considerar como una forma de participación más cercana a un enfoque de derechos, dado
que permite negociar con los grupos que toman las decisiones, pero aún son modelos de
participación que impiden la toma de decisión por parte de la ciudadanía, dado que las
decisiones son tomadas por un grupo minoritario que ostenta el poder. En cambio, los
peldaños de la “delegación de poder”, donde las decisiones se toman por organismos que
representan a la ciudadanía en forma mayoritaria, y el peldaño del “control ciudadano”,
donde la comunidad puede gestionar directamente un programa o institución, son
mecanismos de participación que se ajustan a un enfoque de derechos humanos en los
14
Arnstein, Sherry R., 1969, A ladder of citizen participation, JAIP, vol. 35, no. 4.
Refiere a procesos de participación engañosa, donde el primero consiste en entregar información errada o
incompleta o consultas hechas de manera inadecuada, mientras que el segundo considera a la participación
como una forma de lograr espacios de terapia social.
16
El peldaño de la “Información” refiere a procesos donde se entrega información a la ciudadanía de
manera unidireccional. El peldaño de la “Consulta” consiste en mecanismos de expresión ciudadana a
través de instrumentos que indagan sobre sus opiniones. El peldaño del “Apaciguamiento” o “Aplacador”
refiere a mecanismos donde se reciben propuestas ciudadanas pero sin injerencia en la toma de decisiones.
15
términos establecidos anteriormente, pues permiten una injerencia efectiva en la decisión
de los asuntos públicos.
Por otro lado, es necesario considerar que, desde un enfoque de derechos humanos, la
toma de decisiones sobre asuntos públicos además debe contar con mecanismos de
transparencia sobre la gestión (criterios de las decisiones, gastos, contrataciones, etc.) que
permitan el control de la ciudadanía sobre la ejecución de proyectos y programas, así
como mecanismos para reclamar u objetar una decisión de manera oportuna y eficaz.