Transparencia y acceso a la información en el programa
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DERECHO A SABER balance y perspectivas DERECHO A SABER cívicas balance y perspectivas cívicas ER vicas balance y perspectivas cívicas DERECHO A SABER balance y perspectivas DERECHO A SABER cívicasDERECHO balance y perspectivas A SABER balance cívicasDERECHO y perspectivas A SABER cívicas balance y perspectiv A spectivas SABER balance cívicasy perspectivas DERECHO A SABER cívicas balance DERECHO y perspectivas A SABER balance cívicas y perspectivas DERECHO A SABER cívicas balance DERECHO y perspectivas A SABER SECCIÓN cívicas VDERECHO DERECHO A SABER A SABERSECCIÓN balance yV perspectivas DERECHO A SABER cívicas balan 233 Transparencia y acceso a la información en el programa Oportunidades Alberto Serdán Rosales Introducción El Programa de Desarrollo Humano Oportunidades es el más importante de la estrategia de combate a la pobreza en México. Ésta es una de las razones para ser de los programas más evaluados y vigilados en la política social mexicana. A continuación, se presentará un esbozo de los avances, limitaciones, perspectivas y recomendaciones referentes a la transparencia y acceso a la información del programa Oportunidades. Como en el resto de los programas y dependencias estatales, los requerimientos de información de los ciudadanos responden a muy diversas necesidades. Para efectos prácticos se consideraron tres perspectivas de análisis sobre el estatus de la transparencia y acceso a la información de Oportunidades: 1) la de los propios beneficiarios y potenciales beneficiarios del programa; 2) la de los investigadores que analizan el desempeño del programa; 3) la del público en general que como ciudadanía tiene derecho a saber acerca del uso que se le da a los recursos públicos. Este análisis consideró cuatro fuentes de información primaria: 1) las reglas de operación del programa a lo largo del tiempo; 2) los resultados de una encuesta realizada con beneficiarios del mismo en los estados de México, Nayarit, Tlaxcala y Veracruz, a propósito del estudio “Monitoreo de programas sociales en contextos electorales”; 3) las experiencias de los investigadores durante la elaboración del estudio mencionado; y 4) las herramientas de difusión de resultados y de información: evaluaciones externas, internet y comunicación social. De acuerdo con el Presupuesto de Egresos de la Federación 2006, el presupuesto de Oportunidades equivale a 1.3 veces el de la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol). Estudio exploratorio con ocho entrevistas a profundidad, cinco tríadas y un grupo de enfoque que sirvió de base para un cuestionario aplicado a 1,200 beneficiarios de Oportunidades. Éstos representan un universo de un millón de hogares beneficiados en los cuatro estados. Véase, Labastida, Gloria, “Encuesta”, en: Fundar (coord.), Monitoreo de Programas Sociales en Contextos Electorales, México, Fundar, 2006. Disponible en: http://www.fundar.org.mx/programassociales/2Encuesta.pdf (consultado en julio de 2006). Las transcripciones de las entrevistas pueden consultarse en: http://www.fundar.org.mx/programassociales/anexos.htm (julio de 2006). DERE DERECHO erspectivas A SABER cívicas balance DERECHO y perspectivas A SABER balance cívicas y perspectivas DERECHO A SABER cívicas balance y perspectivas cívicas DERECHO A SABER balance y perspectivas DERECHO A SABER cívicas balance y perspectivas DERECHO A SABER cívicas balance yÍ Tperspectivas ye perspectivas DERECHO A SABER cívicas balance P OyLperspectivas I C A S Ocívicas Ccívicas I A L DERECHO P O L Í TAI SABER C A Sbalance O C I A yL perspectivas DERECHO A SABER cívicas balance DERECHO y perspectivas A SABER balance cívicas y perspectivas DERECHO A SABER cívicas balance DERECHO y perspectivas A SABER ba Avances y limitaciones Con respecto a los beneficiarios de Oportunidades, fue posible identificar que existen mayores esfuerzos por parte de la coordinación del programa por informar a los beneficiarios acerca de la operación y características de éste mediante reuniones informativas en las comunidades, publicando las reglas de operación y profundizando en los lineamientos de éstas. También se han creado mecanismos que antes no existían, como la elaboración y distribución de materiales impresos y audiovisuales dirigidos a beneficiarios, personal de salud, educación, enlaces municipales, titulares y Comités de Promoción Comunitaria, además de un incremento en las capacidades institucionales para recibir quejas y sugerencias. No obstante, y según la encuesta, aún existen vacíos en la información que se proporciona a los participantes de Oportunidades: para algunos, no quedan claros los mecanismos de entrada y salida al programa, así como lo referente a las multas y sanciones. Por ejemplo, uno de cada 10 entrevistados declaró que para conservar los beneficios de Oportunidades debe hacer trabajos en la comunidad, lo cual no está contemplado en las reglas de operación; mientras que a 3.3 por ciento de los entrevistados se les pide cuotas monetarias indebidas. En tanto, 8 por ciento declaró tener descuentos injustificados en la cantidad de dinero que recibe bimestralmente. Por último, los mecanismos de contraloría social no sólo son reducidos, limitándose a una ventanilla (física, electrónica y telefónica) de quejas, sino que los beneficiarios no se han apropiados de los mismos. En cuanto a los requerimientos de información de los investigadores, fue posible identificar que existe mayor acceso a la información tanto presupuestal como a la que tiene que ver con la incorporación de los beneficiarios al programa. Este acceso puede constatarse en lo estipulado por las reglas de operación, así como en la página de internet del programa. Específicamente, esta apertura es notable por parte de los funcionarios responsables del programa. Además, en opinión de varios investigadores se trata del programa de combate a la pobreza más evaluado del sexenio. Numerales 6.11., 6.12. y apartado 11, Reglas de Operación del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, Diario Oficial de la Federación, 1o de febrero de 2006. Cfr. Progresa, Lineamientos Generales del Programa de Educación, Salud y Alimentación 1998, México, Sedesol, 1998 p. 58. Labastida, op. cit., pp. 28-31. Apartado 10, Reglas de Operación 2006, Programa Oportunidades; http://www.oportunidades.gob.mx/informacion_general/main.html y http://www.oportunidades.gob.mx/htmls/publicaciones.html (consultados en julio de 2006). 234 DERECHO A SABER balance y perspectivas DERECHO A SABER cívicas balance y perspectivas cívicas ER vicas balance y perspectivas cívicas DERECHO A SABER balance y perspectivas DERECHO A SABER cívicasDERECHO balance y perspectivas A SABER balance cívicasDERECHO y perspectivas A SABER cívicas balance y perspectiv A spectivas SABER balance cívicasy perspectivas DERECHO A SABER cívicas balance DERECHO y perspectivas A SABER balance cívicas y perspectivas DERECHO A SABER cívicas balance DERECHO y perspectivas A SABER SECCIÓN cívicas VDERECHO DERECHO A SABER A SABERSECCIÓN balance yV perspectivas DERECHO A SABER cívicas balan 235 Sin embargo, la información no está organizada de manera tal que permita a los investigadores llegar a evaluaciones más precisas acerca del funcionamiento del programa, tanto en la distribución geográfica de los beneficiarios como en lo relativo a los ciclos presupuestales y a la incorporación de beneficiarios. A pesar de que la información existe, en varias ocasiones fue necesaria la intervención de los funcionarios, o del IFAI, para poder obtenerla. Especial atención merecen los formatos electrónicos en que la información es presentada al público, ya que dificultan el manejo de los datos y las comparaciones entre diferentes zonas geográficas o periodos de tiempo. Para el público en general, es notable que la existencia y los resultados de Oportunidades, como programa ‘estrella’ de la estrategia de combate a la pobreza, se han publicitado en diversos medios masivos, foros, seminarios y reuniones. Pocos programas han contado con tal nivel de difusión. Por su parte, la publicación y constante perfeccionamiento de las reglas de operación han servido de referente para conocer el funcionamiento del programa. Además, Oportunidades cuenta con una vasta y bien organizada información disponible en internet, que cumple razonablemente con los requerimientos de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental. En cambio, de acuerdo con la encuesta referida, el público de los “no beneficiarios” del programa desconoce los mecanismos y criterios mediante los cuales puede incorporarse al mismo. Por otra parte, existe información que sólo es del conocimiento de los funcionarios o de expertos y que no es accesible para todo público, en particular lo referente a los momentos de mayor expansión del programa y las razones de ello. Asimismo, cuando los resultados de las evaluaciones externas del programa no son satisfactorios, la propia Sedesol los esconde, lo cual contrasta con la actitud de apertura de la Coordinación General de Oportunidades. Finalmente, como se ha señalado en el apartado referente a las evaluaciones externas, éstas no siempre están en un lenguaje accesible para que el público en general pueda formarse una opinión sobre el impacto, los resultados y la gestión de Oportunidades. Es el caso de las resoluciones del IFAI 0022/05, 0846/04 y 0908/04, que le dan razón a investigadores que presentaron recursos de inconformidad ante la negativa de Oportunidades de facilitar información acerca de los beneficiarios y del presupuesto desagregada en los niveles municipal y local. De hecho, los datos para realizar el estudio “Monitoreo de programas sociales en contextos electorales” fueron obtenidos luego de firmar una carta de confidencialidad con Sedesol así como de realizar gestiones directas con funcionarios de Oportunidades y de la propia Sedesol. Es común el uso del formato PDF o versiones de “sólo lectura”. Véase http://www.oportunidades.gob.mx/transparencia/main.htm (consultado en julio de 2006). Tal fue el caso del “Monitoreo de programas sociales en contextos electorales”. Véase la columna “Templo Mayor”, Reforma, 7 de abril de 2006; “Olvida Sedesol alerta en tema electoral”, Reforma, 24 de abril de 2006; y “Denuncian que Sedesol ocultó uso político de sus programas”, El Universal, 24 de abril de 2006 (la misma nota tuvo como título “Acusan a la Sedesol de atrasar la publicación de un estudio” en El Diario de Yucatán). Véase también: Programa Oportunidades, “Oportunidades asume las recomendaciones para reforzar su blindaje electoral”, Comunicado de prensa DDACD/006/27, 27 de abril de 2006. DERE DERECHO erspectivas A SABER cívicas balance DERECHO y perspectivas A SABER balance cívicas y perspectivas DERECHO A SABER cívicas balance y perspectivas cívicas DERECHO A SABER balance y perspectivas DERECHO A SABER cívicas balance y perspectivas DERECHO A SABER cívicas balance yÍ Tperspectivas ye perspectivas DERECHO A SABER cívicas balance P OyLperspectivas I C A S Ocívicas Ccívicas I A L DERECHO P O L Í TAI SABER C A Sbalance O C I A yL perspectivas DERECHO A SABER cívicas balance DERECHO y perspectivas A SABER balance cívicas y perspectivas DERECHO A SABER cívicas balance DERECHO y perspectivas A SABER ba Recomendaciones Recomendaciones para transparentar la información destinada a los investigadores: • Debe mejorarse la organización de la información generada por el programa tanto en el ámbito presupuestal como en la incorporación de beneficiarios. Específicamente, con respecto a la información del monto de los apoyos monetarios emitidos por el programa, se sugiere presentarla por componente: apoyo alimentario, becas educativas, útiles escolares, pensiones para adultos mayores y los componentes que incorporen las siguientes administraciones. • Se sugiere presentar toda la información tanto por familias como por beneficiarios y, a su vez, por cada uno de los componentes. Además, esta información debería estar desagregada y organizada tanto al nivel nacional como estatal, municipal y local; y, de ser posible, al nivel de Áreas Geoestadísticas Básicas (AGEB). Toda la información debería ser concentrada y presentada en series de tiempo que permita hacer comparaciones anuales, semestrales y bimestrales. Por último, absolutamente toda la información debería estar disponible en versiones accesibles para el manejo de bases de datos y no en versiones de “sólo lectura” o PDF. Recomendaciones para transparentar la información destinada al público en general: • Es necesario realizar la proyección multianual (puede ser a tres o cinco años) y al nivel más desagregado posible sobre: presupuesto, periodos y extensión de la incorporación de nuevos beneficiarios. Esto daría mayor certeza y evitaría discrecionalidades. • Debe mejorarse la difusión de las evaluaciones externas, independientemente de que los resultados sean favorables o no al programa. Esta difusión debe ser amplia, precisa, accesible y dirigida a un público que no es experto en políticas sociales ni en métodos de investigación, permitiéndole así sacar conclusiones y formarse una opinión propia sobre el desempeño del mismo. Recomendaciones para la transparencia hacia los beneficiarios: • Deben mejorarse las estrategias de difusión hacia los beneficiarios actuales y potenciales sobre los mecanismos bajo los cuales opera el programa, poniendo 236 énfasis en los criterios de incorporación, suspensión y desincorporación al programa. DERECHO A SABER balance y perspectivas DERECHO A SABER cívicas balance y perspectivas cívicas ER vicas balance y perspectivas cívicas DERECHO A SABER balance y perspectivas DERECHO A SABER cívicasDERECHO balance y perspectivas A SABER balance cívicasDERECHO y perspectivas A SABER cívicas balance y perspectiv A spectivas SABER balance cívicasy perspectivas DERECHO A SABER cívicas balance DERECHO y perspectivas A SABER balance cívicas y perspectivas DERECHO A SABER cívicas balance DERECHO y perspectivas A SABER SECCIÓN cívicas VDERECHO DERECHO A SABER A SABERSECCIÓN balance yV perspectivas DERECHO A SABER cívicas balan 237 • Es necesario extender la idea de que la participación y el acceso a la información de estos programas son un derecho exigible, así como ampliar las condiciones de corresponsabilidad establecidas en la legislación; de tal manera que los beneficiarios se apropien del programa y sean ellos quienes lo controlen y lo alejen de usos indebidos, a partir de un conocimiento preciso y transparente de su operación. • Se debe fomentar la regularidad (que no haya adelantos o retrasos) en la programación y entrega de los recursos de Oportunidades. Eso dará certidumbre a los beneficiarios y evitará suspicacias, así como posibles actos de corrupción en el ámbito local, basados en la manipulación de las explicaciones de esos adelantos o retrasos. Perspectivas Por los recursos con los que cuenta, su importancia y lugar prioritario en la estrategia de combate a la pobreza, así como las expectativas que genera, es previsible que seguirán incrementándose los deseos y necesidades de obtener información por parte de políticos, investigadores y la opinión pública. Pareciera que esta presión, aunada a la voluntad de los funcionarios de Oportunidades, abrirá de forma natural los espacios que con el tiempo mejorarán la precisión, calidad, profundidad y oportunidad de la información generada por el programa. Sin embargo, quedan retos pendientes en el mejoramiento de la información ofrecida a beneficiarios actuales y potenciales del programa, donde, a diferencia del público referido en el párrafo anterior y de acuerdo con la encuesta realizada, no se cuenta con los incentivos suficientes y necesarios para exigir una mayor transparencia del programa. Dicho en otras palabras, es posible que el carácter asistencial del programa haya fomentado una actitud pasiva entre los beneficiarios que están a la espera de ser seleccionados y/o de ser instruidos sobre la operación del programa, sin que éstos ejerzan un control sobre el mismo, lo cual limita su participación y su incidencia en el diseño y operación. Ello, aún cuando se financia con recursos públicos y se trata del mejoramiento en las condiciones de su propia calidad de vida.10 10 Labastida, Gloria, op. cit., p. 93.
