Volumen 2

Dirección de Investigaciones
INSTITUTO NACIONAL DE LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA | INAP
Serie de investigaciones
sobre Estado, Administración Pública y Sociedad
VOLUMEN 2
Serie de investigaciones sobre administración pública, estado y sociedad /
Mariano Montes ... [et.al.] ; dirigido por Mariano Montes. - 1a ed. Buenos Aires : Inst. Nacional de la Administración Pública - INAP, 2012.
280 p. ; 21x15 cm.
ISBN 978-987-9483-30-5
1. Políticas Públicas. 2. Estado. I. Montes, Mariano II. Montes, Mariano, dir.
CDD 320.6
Fecha de catalogación: 26/12/2012
Índice
Mariano Montes,
Javier Cachés y
Pablo Garibaldi
Jorge S. Zappino
Juan Von Zeschau
Máximo Zin
Alejandro Gazzotti
José Luis Tesoro
Autores
11
Desarrollo institucional y reforma del Estado
El veto como recurso institucional de gobierno:
la presidencia de Cristina Fernández de Kirchner
en perspectiva comparada
17
Políticas públicas
Las políticas públicas industriales en el período
2003-2011: políticas sectoriales y desarrollo industrial
47
Estado y sociedad
La integración del Estado argentino en el
MERCOSUR: debates y oportunidades
115
La responsabilidad civil de los funcionarios públicos.
Primera parte: Introducción al estudio de la
responsabilidad civil del Estado y sus agentes
147
El Estado que encontró el Gobierno surgido de las urnas
en 2003. Una caracterización a partir de sus recursos
humanos según el censo de población de 2001
175
Gobierno electrónico
Información en la administración pública: una
perspectiva de ecología informacional en un entorno
de gobierno abierto en sociedades de la información
y del conocimiento
207
Presentación
Serie de investigaciones sobre Estado, Administración Pública
y Sociedad
La Dirección de Investigaciones del Instituto Nacional de la Administración Pública, dependiente de la Subsecretaría de Gestión y
Empleo Público, tiene entre sus objetivos la promoción y realización
de investigaciones sobre el Estado y la administración pública. Los
resultados de esos estudios son insumos que contribuyen a robustecer las capacidades institucionales del Estado, religando la generación del conocimiento con el proceso de toma de decisiones que
involucran a la gestión pública.
Con esta premisa, la Dirección desarrolla y difunde investigaciones
sobre cuatro áreas temáticas generales que atraviesan la administración pública: Desarrollo institucional y reforma del Estado, Políticas públicas, Estado y sociedad y Gobierno electrónico. El resultado
que se persigue es obtener herramientas que den cuenta de los alcances y limitaciones de la gestión pública en un contexto de recuperación integral del Estado, tanto de sus instituciones como de
sus aparatos burocráticos.
La Serie de investigaciones se propone como un instrumento de
consulta permanente para actores involucrados y ciudadanos interesados en las problemáticas. Un Estado activo y presente, promotor del desarrollo y garante de la equidad, debe ser también un
Estado que se conozca a sí mismo, que investigue cómo fortalecer
sus instituciones y que implemente el producto de ese análisis en
su desafío diario de transformar la realidad. A tal empresa tiene por
objeto contribuir esta publicación.
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Autores
Mariano Montes es Licenciado en Ciencia Política por la Universidad
de Buenos Aires y maestrando en Ciencia Política por la Universidad
Torcuato Di Tella. Se desempeña como profesor de la maestría de
Análisis, Regulación y Gestión Electoral de la Universidad Nacional
de San Martín (UNSAM). Ha publicado diversos artículos de investigación vinculados a partidos políticos e instituciones de gobierno.
Actualmente se desempeña en la gestión pública como Director de
Investigaciones del INAP.
Javier Cachés es Licenciado en Ciencia Política por la Universidad
de Buenos Aires y maestrando en Ciencia Política por la Universidad
Torcuato Di Tella. Ha publicado diversos artículos en revistas académicas vinculados con los partidos políticos y con las herramientas
institucionales de gobierno. En la actualidad se desempeña como
investigador de la Dirección de Investigaciones del INAP.
Pablo Garibaldi es Licenciado en Ciencia Política por la Universidad
de Buenos Aires. Se desempeña como ayudante en la materia Sistemas Políticos Comparados de la carrera de Ciencia Política de la
UBA. Actualmente, investiga sobre la temática descentralización y
participación en la Ciudad de Buenos Aires.
Jorge Zappino es Licenciado en Ciencia Política y Magister Scientiarum en Historia Económica y de las Políticas Económicas por la
Universidad de Buenos Aires. Es investigador del INAP y docente
de las cátedras de Historia Económica General e Historia Económica Argentina de la Facultad de Ciencias Económicas de la UBA.
Entre sus publicaciones recientes se encuentran el libro El Instituto
Mixto Argentino de Reaseguros (IMAR). La formación de un mercado nacional de seguros (1946-1953), artículos en revistas especializadas y el capítulo V del libro Diamante Negro.
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Serie de investigaciones | Volumen 2
Juan Von Zeschau es Licenciado en Ciencia Política por la Universidad
de Buenos Aires y Magíster en Administración y Gerencia Pública de
la Universidad de Alcalá de Henares. Publicó artículos de investigación
en revistas nacionales e internacionales y desempeñó diversos cargos de gestión en el Estado, nacional y municipal. Actualmente, es
investigador de la Dirección de Investigaciones del INAP.
Máximo Zin es Abogado-Procurador por la Universidad de Buenos
Aires y exalumno de la Escuela de Administración de Francia (ENA),
promoción Fernand Braudel. Profesor Titular de la asignatura Régimen Jurídico del Empleo Público de la Maestría en Administración
Pública, UBA. Ex Director Nacional del Servicio Civil de la Nación
por concurso abierto (1993-2000). Autor de artículos y publicaciones
en temáticas relacionadas con la actividad, entre ellos Incompatibilidades de Funcionarios y Empleados Públicos.
Alejandro Gazzotti es Licenciado en Sociología por la Universidad
de Buenos Aires y Profesor Titular por concurso de la materia Estructura Económica y Social Argentina en la Facultad de Ciencias
Sociales, UBA. Fue Subdirector del Área Social del Instituto de la Vivienda de la Provincia de Buenos Aires. Es autor de publicaciones
sobre empleo precario, migraciones laborales, condiciones de trabajo y vivienda. Actualmente se desempeña como investigador en
la Dirección de Investigaciones del INAP.
José Luis Tesoro es Licenciado en Administración por la Universidad
de Buenos Aires, con cursos de posgrado en gestión y evaluación
de políticas públicas. Es investigador del INAP y Profesor de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional del Centro. Coordinador Regional del Campus Virtual de la Secretaría de
Asuntos Políticos de la Organización de los Estados Americanos
(OEA), Coordinador del Foro e-Gobierno OEA y del Boletín Electrónico mensual e-Gobierno OEA.
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ADMINISTRACIÓN PÚBLICA | INAP
Desarrollo institucional y
reforma del Estado
El veto como recurso institucional de gobierno: la
presidencia de Cristina Fernández de Kirchner en
perspectiva comparada
Mariano Montes, Javier Cachés y Pablo Garibaldi
El objetivo del trabajo es analizar la utilización del veto presidencial
durante el mandato de Cristina Fernández de Kirchner (2007-2011).
Para ello, haremos una revisión del veto como recurso institucional
del Poder Ejecutivo y una comparación con las presidencias argentinas desde el retorno de la democracia en 1983.
Nuestra hipótesis es que, a pesar del bajo número de vetos y de la
inicial correlación de fuerzas favorable en las Cámaras, durante su
primer mandato, la presidenta debió cohabitar con un Congreso que
por momentos se alejó de sus preferencias de gobierno.
En la primera sección repasamos cuáles son los fundamentos teóricos
y las implicancias prácticas del recurso de veto; en la segunda, realizamos una descripción general de la aplicación de este instrumento
desde el retorno democrático y un somero análisis de su utilización
en cada presidencia; finalmente, estudiamos con detalle lo ocurrido
durante la primera administración de Cristina Fernández de Kirchner.
Introducción
En tanto instrumento del Poder Ejecutivo diseñado para regular la
producción legislativa del Congreso, el veto es una herramienta exclusiva de los sistemas de gobierno presidencialistas. Su inclusión
en el artículo 72 de la Constitución argentina de 1853 refleja, como
todo el espíritu de esta Carta Magna, los debates y preocupaciones
de la elite intelectual estadounidense al calor de la discusión sobre
su propia forma de gobierno.
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Serie de investigaciones | Volumen 2
En la querella sobre el diseño político-institucional que debían darse,
los Federalistas justificaron la incorporación del veto en su norma
constitucional sobre la base de dos puntos. Por un lado, como una
instancia para resguardar las decisiones y preferencias del presidente frente a la intromisión del Poder Legislativo. Por el otro, como
“una garantía más contra la expedición de leyes indebidas” (El Federalista, 1957, p. 312).
Recordemos que el presidencialismo es un sistema de gobierno
que no solo separa a los poderes, sino que también los divide (Sartori, 1994). A pesar de esta relativa autonomía institucional, bajo
esta forma de gobierno, se espera que los poderes colaboren entre
sí, ya que estos no son recíprocamente independientes en todos
los aspectos (Alcántara Sáez y Sánchez López, 2001). Más allá de
su legitimidad diversa y su autonomía funcional, Ejecutivo y Legislativo se necesitan entre sí para gobernar.
Entonces, volviendo a nuestro objeto de estudio, encontramos un
aspecto central que hace a la naturaleza y función del veto; debido
a la legitimidad dual de los sistemas presidencialistas, presidente y
Congreso pueden entrar en conflicto en cuanto a la orientación de
sus políticas públicas y el contenido legislativo. “La inclusión del
veto respondió, pues, a la necesidad de prever un remedio para un
eventual problema: la presencia de un desacuerdo, más o menos
intenso según los casos, entre el Ejecutivo y el Congreso respecto
del contenido de una ley” (Mustapic y Ferreti, 1995, p. 5).
Dentro de esta distribución horizontal de poderes, la figura de la insistencia le otorga la potestad al Congreso de superar el veto presidencial e imponer la promulgación de la ley con el contenido
original, sin las modificaciones hechas por el Ejecutivo. El veto se
entiende, de este modo, como un indicador de discrepancia y conflicto entre las dos ramas de gobierno y como una herramienta institucional que protege la preferencia legislativa del presidente dentro
del entramado de frenos y contrapesos.
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Montes, Cachés y Garibaldi. El veto como recurso institucional
Mustapic y Ferreti (1995) contribuyen a enriquecer el significado
que puede adquirir el veto en la dinámica política. Estas autoras afirman que la aplicación del veto no necesariamente da cuenta de un
conflicto institucional entre ramas de gobierno (Ejecutivo-Congreso).
Allí donde la presencia de los partidos políticos es más intensa, la
lógica gobierno-oposición suele dominar la escena y atravesar los
límites institucionales fijados por la división de poderes. A su vez,
es posible detectar una tercera dimensión: aquella que asocia gobierno-partido de gobierno, delineando la relación entre el presidente y su partido en el Congreso. De este modo, tres son los
posibles ejes de conflicto que puede llegar a manifestar la utilización
del veto: Ejecutivo-Legislativo (expresando la disputa clásica), gobierno-oposición (cuando la mayoría de los vetos recae sobre iniciativas de la oposición) y gobierno-partido de gobierno (cuando las
observaciones presidenciales se aplican sobre iniciativas de legisladores del propio partido, como un mecanismo de disciplinamiento
al interior de la coalición).
El veto, entonces, supone la capacidad del presidente de controlar
la producción legislativa del Congreso a partir de la observación de
una ley. Es un poder reactivo que refuerza la posición del titular del
Ejecutivo en un contexto de legitimidad dual (Linz y Valenzuela,
1994) y de proliferación de actores con poder de veto (Tsebelis,
2002). Constituye, desde esta perspectiva, un recurso unilateral invaluable que le permite al presidente mejorar sus expectativas de
gobierno, avanzar en su agenda de políticas públicas y regular el
costo de su coalición.
La Constitución suele precisar las condiciones de utilización del
veto. El mismo puede ser parcial (cuando se objeta una parte del
contenido del proyecto de ley) o total (se anula en su conjunto). Para
superar el veto, si la insistencia demanda una mayoría absoluta en
el Congreso, el poder de veto presidencial es considerado débil;
ante una mayoría calificada, el veto se juzga fuerte.
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Serie de investigaciones | Volumen 2
En nuestro caso, la Constitución Nacional estipula que el proyecto
de ley aprobado por ambas Cámaras pasa automáticamente al Ejecutivo para que su titular lo examine (Art. 78). En esta instancia, en
caso de dar su consentimiento, el presidente puede promulgar y
publicar la norma. De lo contrario, dentro de sus atribuciones se registra la posibilidad de que vete un proyecto de ley, de forma parcial
o total. El veto parcial, prerrogativa que no está presente en la Carta
Magna estadounidense, fue incluido en la reforma constitucional
de 1994, permitiéndole al presidente observar parte del proyecto
de ley, siempre y cuando no altere el espíritu de la norma original
(Saiz Arnaiz, 1995).
La incorporación del veto parcial a la Constitución Nacional a mediados de los 90 se inscribe en un proceso informal de expansión
de los poderes legislativos de los presidentes argentinos iniciado
décadas antes vía interpretación judicial. En este sentido, la validez
del veto parcial fue admitida implícitamente por la Corte Suprema
desde la primera mitad de la década del 60, con el único requisito
de que la promulgación parcial de la ley no desvirtuara la unidad y
coherencia del proyecto legislativo (Negretto, 2001).
Bajo este esquema, el poder de veto presidencial -en cualquiera de
sus dos modalidades, parcial o total- devuelve el proyecto de ley al
Congreso, que si pretende insistir con su opción inicial debe obtener dos tercios de los votos en ambas Cámaras (Art. 83). Este tipo
de mayoría, muy difícil de reunir, supone un requisito altísimo para
que el Poder Legislativo haga prevalecer su preferencia original. Así,
en el juego de poder institucional argentino, el poder de veto del
responsable del Ejecutivo aparece como un recurso de peso en el
proceso legislativo.
A diferencia de la tradición jurídica, la ciencia política aborda los recursos institucionales buscando las implicancias que tiene la labor
del Poder Legislativo en las relaciones de poder dentro de un sistema
político y en el proceso de toma de decisiones (Alcántara Sáez y Sán-
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Montes, Cachés y Garibaldi. El veto como recurso institucional
chez López, 2001). De allí, entonces, la importancia de apreciar el recurso de veto e insistencia a la luz de sus efectos sobre la articulación
entre ramas de gobierno y la competencia política en la Argentina.
El poder de veto en las presidencias argentinas desde 1983
Hasta aquí, hemos hecho un repaso de los fundamentos del veto
en la carta constitucional a partir de sus implicancias teóricas y
hemos detallado las prácticas y normas que definen su implementación en el diseño institucional argentino. Indagaremos, en esta
sección, su aplicación desde 1983 en la Argentina teniendo en
cuenta una serie de datos generales.
Tabla 1
Vetos totales y parciales en la Argentina (1983-2011)
Considerando los vetos en su conjunto, el presidente Duhalde es
quien más ha recurrido a este instituto en relación con la cantidad
de leyes sancionadas (20,4%), seguido por De la Rúa (14,2%). En
cuanto a los vetos totales, en términos porcentuales De la Rúa se
ubica en primer lugar (8%); en la categoría veto parcial, nuevamente
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Serie de investigaciones | Volumen 2
Duhalde aparece como el presidente que más ha acudido a esta atribución institucional (13,3%). Cuantitativamente, la década menemista
registra el mayor número de vetos, tanto totales como parciales. Néstor Kirchner y Cristina Fernández son los mandatarios que menos han
apelado al veto en cualquiera de sus diferentes modalidades. También
es posible apreciar que en la presidencia de Alfonsín la aplicación de
este instrumento resulta comparativamente baja.
Gráfico 1
Insistencias a vetos presidenciales
En cuanto a las insistencias, debido a la restrictiva mayoría que
exige la Constitución Nacional para su éxito (dos tercios de los presentes de ambas Cámaras), no es sorpresivo que se haya aplicado
en muy pocas oportunidades. Nuevamente, en los mandatos de
Menem encontramos los mayores casos (30 veces en 10 años de
gobierno), mientras que en las presidencias de Néstor Kirchner y
Cristina Fernández no se registran insistencias.
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Montes, Cachés y Garibaldi. El veto como recurso institucional
Alfonsín (1983-1989)
En un contexto de transición a la democracia, Alfonsín se encontró
ante la tarea de reafirmar la autoridad presidencial en un escenario
con múltiples actores con poder de constreñimiento institucional e
informal. Pese a ello, durante su gobierno, la utilización del veto con
relación a las leyes sancionadas arroja un número porcentualmente
bajo (7,6%). Observó un total de 49 leyes, 37 de manera total y 12
parcialmente (recordemos que el veto parcial era aún una práctica
para-constitucional).
Al agrupar los vetos por categorías temáticas, el gobierno radical
se concentró básicamente en dos ejes: pensiones y jubilaciones
(13 leyes, es decir, 27% del total de vetos) y legislación del trabajo
(8 leyes, 16% del total) (Mustapic y Ferreti, 1995). En medio de
las presiones por emprender reformas hacia el mercado, estos números revelan la preocupación del Ejecutivo por preservar su preferencia política en temas particularmente sensibles y de fuerte
impacto social.
En cuanto a la línea de conflicto que imperó durante este mandato,
el 52% de los vetos implementados se dirigió a iniciativas del principal partido de la oposición, el Partido Justicialista, y tan solo un
21% se recostó sobre proyectos impulsados por el partido de gobierno, la UCR. Así, apreciamos que los vetos de Alfonsín, orientados a controlar al peronismo, expresan un conflicto entre
gobierno-oposición que está en la base de las diferencias entre
poder Ejecutivo y Legislativo (Mustapic y Ferreti, 1995).
Menem (1989-1999)
En el proceso de autonomización programática y de base de sustentabilidad sobre la coalición electoral originaria, el uso del veto,
entre otros recursos del Poder Ejecutivo, le permitió a Menem con-
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Serie de investigaciones | Volumen 2
centrar en sus manos la dirección sustantiva y formal de las reformas neoliberales y “organizar una coalición de apoyo más consistente con el rumbo adoptado” (Novaro, 2001).
Entre 1989 y 1999, Carlos Menem vetó 195 leyes, el 12,6% de las
leyes sancionadas durante el período (Zelaznik, 2011). De este
modo, Menem se convierte en términos porcentuales en el tercer
presidente que más leyes vetó después de Eduardo Duhalde y Fernando De la Rúa.
El uso del veto en las dos presidencias menemistas revela una pequeña supremacía del veto parcial. 91, el 5,9% de las leyes sancionadas del período, fueron vetos totales y 104, el 12,6%, fueron
parciales (Suaya, 2007). Al exponer el peso específico de cada tipo
de veto en el uso de la prerrogativa, puede sostenerse que 53,3%
de los vetos efectuados por Menem fueron parciales y 46,7% fueron totales.
La mayoría de las leyes iniciadas por el Poder Ejecutivo en este período se incluyen dentro del área de políticas relativas a las reformas
neoliberales, como por ejemplo, las privatizaciones de las empresas
estatales de gas, servicios eléctricos, petróleo (YPF), el sistema de
jubilaciones, etc. (Mustapic, 2000).
El intenso uso del veto parcial por parte de Menem ante proyectos
originados en el Ejecutivo expone la intención presidencial de preservar el poder de iniciativa, garantizar la sustancia de las reformas
estructurales y desconocer el proceso de negociación de la aprobación del proyecto en el Congreso, el cual implica intrínsecamente
reconocer una fuente institucional de políticas y actores parlamentarios intra y extrapartidarios, y por ende, de costos fiscales. Como
se deriva del punto anterior, existe una coincidencia funcional entre
el veto total y el veto parcial a iniciativas del Poder Ejecutivo en
cuanto a fuerza reactiva sobre el Congreso y la concentración en el
Ejecutivo del poder de iniciativa.
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Montes, Cachés y Garibaldi. El veto como recurso institucional
Por otro lado, el veto parcial supone un mecanismo de gestión ex
post de los consensos parlamentarios, en tanto que corrige el contenido de las políticas y su base de sustentabilidad. Aquí el presidente manipula consensos logrados en forma relativamente
autónoma del Poder Ejecutivo, por lo que si bien debilita la potencia
legislativa del Parlamento, habilita cierto poder de iniciativa y un rol
específico en la implementación de las políticas y, en consecuencia,
abre la puerta a la imposición de costos fiscales al gobierno. El veto
parcial, de este modo, es además de una válvula de control de la
orientación de las políticas dada la naturaleza general del recurso,
una táctica de compensación a ciertos actores parlamentarios con
la mira puesta en evitar un vacío dramático en la arena legislativa.
Las dificultades mayúsculas de Menem para lograr la cohesión interna del partido de gobierno se observan también en el veto a las
leyes de iniciativa legislativa. La pregunta que surge es la siguiente:
¿los vetos, durante la presidencia de Menem, han estado orientados principalmente a las iniciativas de los legisladores opositores o
contrariamente a lo que se estima fueron dirigidos a propuestas de
legisladores oficialistas (o proyectos conjuntos en los que tomaron
parte legisladores del oficialismo)? (Mustapic, 2000).
Siguiendo a Suaya (2007), no existe una diferencia considerable
entre la cantidad de vetos que se realizan a proyectos oficialistas,
respecto a los presentados por legisladores opositores. El expresidente Menem destinó una mayor, aunque ligera, proporción de
vetos a las iniciativas presentadas por miembros del oficialismo,
54,9%, mientras que le dedicó el 45,1% de sus vetos a proyectos
presentados por parlamentarios de otros partidos. En este sentido,
el uso del veto bajo la presidencia de Menem se dirigió fundamentalmente a controlar iniciativas en las que participaron legisladores
de su propio partido, es decir, se erigió como un mecanismo de
contención partidaria.
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Serie de investigaciones | Volumen 2
Al analizar la orientación temática de los vetos de Menem en sus
dos presidencias se manifiesta una distribución dispersa (Suaya,
2007). Sin embargo, existe un tema sobre el cual se concentra en
mayor medida la prerrogativa en estudio: las leyes referidas a bienes
del Estado. Siguiendo el mismo criterio, pensiones y jubilaciones,
por un lado, e impuestos y política fiscal, por otro, también son relevantes al ubicarse como las segundas zonas de políticas más vetadas. En síntesis, se observa cómo el presidente utilizó la mayoría
de los vetos ante políticas sensibles relacionadas con cambios estructurales en el Estado y en el mercado.
Finalmente, como observaremos, Menem y De la Rúa comparten
el mismo eje temático con mayor cantidad de vetos, atendiendo
que, en el caso de la Alianza, sobre el total de leyes observadas, el
46,2% estaba relacionado con bienes del Estado (Suaya, 2007).
De la Rúa (1999-2001)
Fernando De la Rúa vetó 46 leyes, el 14,2% de las leyes sancionadas en su período de gobierno. Así, sobre la base de tal promedio
el expresidente radical se convierte en el segundo con más vetos
sobre leyes sancionadas, después de Duhalde.
El uso del veto durante la experiencia de la Alianza muestra una relación de paridad entre el uso del veto total y del veto parcial, pero
con una ligera desproporción a favor del primero. De los 46 vetos,
26 corresponden al tipo total y 20 al parcial. En promedio, el 56,5%
y el 43,5%, respectivamente. Teniendo en cuenta el peso específico
de los vetos sobre las leyes sancionadas del período, puede observarse que De la Rúa vetó en forma total el 8% de la legislación y en
forma parcial el 6,2%.
Fundamentalmente, el uso del veto bajo la presidencia de Fernando
De la Rúa fue un mecanismo de contención a los proyectos legisla-
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Montes, Cachés y Garibaldi. El veto como recurso institucional
tivos presentados por parlamentarios no oficialistas. De los 26 vetos
totales, 15, el 57,7%, fueron dirigidos a proyectos iniciados por parlamentarios pertenecientes a fuerzas no oficialistas, mientras que
11, el 42,3%, se destinaron a proyectos nacidos de la coalición electoral del presidente (Suaya, 2007).
En ese sentido, se advierte que en su mandato el presidente radical
vetó solamente cuatro leyes presentadas por legisladores de su
mismo partido, mientras que observó totalmente siete proyectos
de su principal aliado, el Frepaso. Como afirma Suaya (2007), si se
suman estos últimos vetos a los efectuados a proyectos de otros
partidos, se observa que en el 84,6% de los casos el veto fue contra
leyes que no fueron presentadas por la UCR, conforme a lo cual el
veto puede ser visto como un medio de control de la oposición (e
incluso como una forma de control de un órgano legislativo que
ponía obstáculos al gobierno), atenuando los conflictos que pudiesen surgir de haber engrosado el número de vetos a los miembros
de su coalición legislativa.
Al analizar la orientación temática de los vetos, en una distribución
concentrada, se desprende como el eje temático mayoritario de los
vetos con el 46,2%, al igual que Menem, los bienes del Estado, el
cual refiere a los movimientos de propiedad de los mismos tales
como transferencias, donaciones, privatizaciones, entre otros. Muy
por detrás, aparecen otros destinos destacados como el tema impuesto y política fiscal (15,4%) y pensiones y jubilaciones (11,5%).
La orientación de los vetos delarruistas focalizada de forma predominante en el Frepaso y la oposición justicialista puede entenderse
a partir de las características organizativas de la coalición gobernante -la Alianza-, especialmente por la posición del Presidente de
la Nación dentro de ella, y a partir de la correlación de fuerzas legislativas del radicalismo, más débil respecto del contingente legislativo presidencial que durante los mandatos de Menem.
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Serie de investigaciones | Volumen 2
La Alianza por el Trabajo, la Justicia y la Educación ganó en primera
vuelta las elecciones presidenciales de 1999, obteniendo el 48,37%
de los votos y superando por 10 puntos a la fórmula justicialista Duhalde-Ortega. En la Cámara Baja, la Alianza obtuvo 122 diputados,
el 48% del total, constituyéndose en la primera minoría. Sin embargo, la correlación de fuerzas de la Cámara Alta golpeó las expectativas de gobernabilidad. En 1998, el Justicialismo se había
asegurado el 56% del control del Senado, relegando a la Alianza al
control del 27,78% de las bancas (Abal Medina y Suárez Cao, 2003).
La Alianza distó de ser una coalición con una alta sistematización
estructural. Bien por el contrario, fue heterogénea, nunca estuvo integrada. Como indica Novaro (2001), la dinámica entre los socios
fue, desde los inicios, “informal y compleja” debido a que el patrón
de las disputas se configuraba en tres planos distintos: entre los
partidos, entre sus líneas internas y entre los líderes, y no existían
mecanismos formales de resolución de conflictos.
Durante este período, las fuerzas que apoyaban al gobierno exhibieron en el Congreso poca afinidad a Fernando De la Rúa y hondas
disensiones (de disímil profundidad) en la orientación sustantiva de
las políticas públicas. Tanto radicales de varias líneas internas como
frepasistas registraron fisuras en torno a la aceptación del exjefe de
gobierno como líder de la nueva coalición. A su vez, el presidente
inició un sinuoso proceso de autonomización sobre la coalición electoral originaria para profundizar un programa neoliberal, que derivó
en aislamiento (Novaro, 2001).
En ese escenario, el uso del veto, con un sensible predominio del
veto total, se volvió un instrumento necesario de control del timón
de las políticas públicas con el fin de concentrar el poder de iniciativa
frente a la aprobación de los proyectos opositores. Por consiguiente, el uso del recurso en cuestión permitió en el marco de una
coalición de gobierno heterogénea y un contingente legislativo
débil, peligrosamente minoritario en la Cámara Alta, limitar el uso
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Montes, Cachés y Garibaldi. El veto como recurso institucional
de transferencias fiscales discrecionales para mantener o reconstruir una coalición legislativa de gobierno. Es decir, el veto posibilitó
atenuar los costos fiscales de la coalición de gobierno.
El uso del veto a proyectos de ley oficialistas fue, en comparación
con el uso menemista, relativamente bajo. Puede argumentarse
que esta decisión presidencial buscó mitigar los resquebrajamientos en la coalición legislativa de gobierno, practicando así una táctica
de compensación a la base partidaria de la misma.
En conclusión, tal como indica la concentración de vetos sobre los
proyectos de parlamentarios no oficialistas, el gobierno delarruista
tendió a utilizar el veto, ante todo, como mecanismo para procesar,
y realimentar el clivaje gobierno-oposición.
Duhalde (2002-2003)
Luego de la renuncia de Fernando De la Rúa en diciembre de 2001,
sin la presencia de un vicepresidente -Carlos “Chacho” Álvarez
había renunciado a la vicepresidencia el 7 de octubre de 2000-, se
suceden cuatro presidentes en catorce días mediando los mecanismos de la Ley de Acefalía. Eduardo Duhalde, por entonces senador
justicialista de la Provincia de Buenos Aires, fue elegido en una
nueva Asamblea Legislativa por la mayoría del peronismo y del resto
de los partidos. Finalmente, el 2 de enero de 2002 asume la Primera
Magistratura con la explícita intención de finalizar el mandato inconcluso (Maurich, 2006).
Como señala Novaro (2003), el gobierno de Eduardo Duhalde estuvo atravesado y enrevesado por el cuestionamiento a la legitimidad de origen, el desprestigio de la clase política y de la política en
su conjunto, y principalmente por la fractura interna del peronismo,
motivada por la redefinición de las candidaturas y del ´liderazgo natural´ en las elecciones venideras.
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Serie de investigaciones | Volumen 2
En esta coyuntura, Eduardo Duhalde fue el presidente que más
leyes vetó en proporción a las leyes sancionadas desde el período
inaugurado en 1983. En términos globales, vetó 37 leyes, el 20,4%
de las leyes sancionadas bajo su gobierno. De las 37 observaciones, Duhalde aplicó 13 vetos totales, el 7,2% de las leyes aprobadas, y 24 vetos parciales, el 13,3% respectivamente (Suaya, 2007).
De este modo, se convirtió en el presidente con más vetos parciales aplicados sobre el total de la legislación sancionada. A su vez,
puede afirmarse que el presidente justicialista utilizó mayoritariamente la prerrogativa de tipo parcial, el 64,8% de las ocasiones,
por sobre el veto total.
En el análisis de la dirección partidaria del veto total, se observa
una orientación equilibrada con un tibio sesgo hacia las fuerzas no
oficialistas. En esta línea, el patrón del uso duhaldista del instituto
se caracterizó por limitar las iniciativas legislativas de los sectores
oficialistas y no oficialistas en forma pareja. De los 13 vetos totales,
Duhalde aplicó 6, el 46,2%, a los proyectos presentados por parlamentarios oficialistas, y 7, el 53,8%, a proyectos de iniciativa no
oficialista (2007).
Con respecto a la orientación temática de los vetos totales no se
presenta una tendencia contundente debido a una distribución homogénea. Siguiendo a Suaya, sobresalen dos categorías más vetadas: pensiones y jubilaciones e impuestos y política fiscal.
Kirchner (2003-2007)
El 25 de mayo de 2003, Néstor Kirchner asumió la primera magistratura de la República con el 22,24% de los votos. Acompañado
por Daniel Scioli como vicepresidente, la fórmula peronista fue propulsada por Eduardo Duhalde, el principal aliado y presidente saliente de un inconcluso gobierno de transición.
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Montes, Cachés y Garibaldi. El veto como recurso institucional
En la arena legislativa, si bien el peronismo desde 2003 gozó de
mayoría absoluta en ambas Cámaras, se encontraba fracturado, y
allí el sector oficialista era minoritario (Calvo, 2005). En las elecciones de medio término, en 2005, Néstor Kirchner desplegó una serie
exitosa de tácticas1, fundamentalmente pensando en distritos claves como la Provincia de Buenos Aires, Santa Fe, Ciudad de Buenos
Aires y La Rioja, con el objetivo de realinear al peronismo bajo su
conducción. Entonces, en el segundo bienio de gobierno, el espacio
oficialista, nutrido centralmente por el peronismo, constituía la mayoría absoluta en las dos Cámaras (2005).
Néstor Kirchner realizó 38 vetos, el 7,1% de la legislación aprobada
en el período comprendido entre mayo de 2003 y diciembre de
2007. De los 38, 13 fueron vetos totales, el 2,2% de las leyes aprobadas, y 25 fueron parciales, lo que representa el 4,2% (Zelaznik,
2011). También, sobre la base de estos datos, se extrae una mayor
predisposición al uso parcial del instituto. En suma, al momento de
finalizar el mandato, Kirchner se convertía en el presidente que
menos leyes había vetado del total de la legislación sancionada.
Es interesante analizar la dirección de los vetos totales en dos planos; por un lado, según las categorías temáticas; por otro, según el
origen partidario del proyecto. Al agrupar los vetos totales sobre la
base de ejes temáticos, Kirchner concentró el 35,8% de esa prerrogativa en impuestos y política fiscal. Se destacan, a su vez, otras
dos categorías, aunque de menor relevancia: bienes del Estado
(33,1%) y organismos públicos (15,4%) (Suaya, 2007).
1
Siguiendo a Calvo (2005), el Frente Para la Victoria logró “solo y en alianza” trascendentales
triunfos electorales y políticos en las elecciones de 2005, debilitando el espacio del peronismo
opositor. En la Provincia de Buenos Aires, por ejemplo, la táctica desarrollada consistió en capturar el voto duhaldista a través de alianzas con los intendentes del conurbano bonaerense, y
apuntó, adicionalmente, a sumar votos de centro izquierda no peronista mediante la praxis de
una `transversalidad política´.
31
Serie de investigaciones | Volumen 2
Kirchner aplicó el 92,3% de los vetos totales, 12 de los 13, a leyes
iniciadas por miembros parlamentarios no oficialistas. Podría sostenerse a primera vista que los vetos jugaron, en este período, un
rol de contención de la oposición. Sin embargo, como analiza Suaya,
esa conclusión es incorrecta. El 41,7% de los vetos (5 vetos en términos absolutos) de la primera presidencia kirchnerista fue destinado a proyectos iniciados por legisladores del Partido Justicialista,
el cual como bloque partidario acompañó en la mayoría de las votaciones al Frente para la Victoria.
El uso del veto durante la presidencia de Cristina Fernández
de Kirchner (2007-2011)
En esta sección indagaremos sobre el uso que se le ha dado al
veto durante la presidencia de Cristina Fernández de Kirchner. El
propósito es, nuevamente, observar qué tipo de disputa política
se ha estructurado detrás de la utilización de este recurso de
poder institucional.
Habiéndose impuesto en las elecciones de 2007 con el 45% de
los votos, el éxito en la arena electoral del Frente para la Victoria
(FpV) se traducía también en una ampliación y consolidación de
su contingente legislativo. Hacia inicios de su mandato, el FpV-PJ
acumulaba el 58% de los escaños en el Senado (extendiendo así
el dominio que desde 1983 el peronismo tiene en esa Cámara) y
el 50% de la distribución de bancas en la Cámara de Diputados, a
lo que había que sumarle la adhesión de bloques aliados como el
Frente Cívico por Santiago y el Movimiento Popular Neuquino,
entre otros (Jones y Micozzi, 2011). Con una clara mayoría en el
Poder Legislativo y una disciplina partidaria aceitada, las presunciones revelaban un muy factible escenario de cooperación entre
presidente y Congreso.
32
Montes, Cachés y Garibaldi. El veto como recurso institucional
Gráfico 2
Vetos totales y parciales por mandato presidencial (1984-2011)
Con 20 vetos parciales y 2 vetos totales, la administración 20072011 fue ciertamente la presidencia que menos ha recurrido a la
aplicación de este instituto desde el retorno democrático. De tal
forma, prácticamente no ha empleado la facultad del veto total,
mientras que sus vetos parciales son comparativamente mucho
menores que en las experiencias anteriores.
Ahora bien, ¿podemos inferir con esto que lo que primó durante
este período entre las ramas de gobierno fue una dinámica armoniosa y cooperativa? Nuestra hipótesis es que, a pesar del bajo número de vetos y de la inicial correlación de fuerzas favorable en las
Cámaras, durante su primer mandato, Cristina Fernández debió cohabitar con un Congreso que por momentos se alejó de sus preferencias de gobierno.
33
Serie de investigaciones | Volumen 2
En el primer bienio de la presidencia de Cristina Fernández de
Kirchner, como hemos marcado, el oficialismo contó con mayoría
legislativa en ambas Cámaras, estructurando un contexto de gobierno unificado. Sin embargo, el conflicto con las entidades patronales agropecuarias fue una coyuntura crítica que modificó el
escenario político, puso en jaque la relación de fuerzas cristalizadas
en las elecciones de 2007 y tuvo, entre otros efectos, un fuerte impacto en la arena legislativa. En una votación ajustada en torno a la
Resolución 125, que requirió el desempate del vicepresidente, el
voto contrario a los intereses del oficialismo por parte de Julio
Cobos motivó fuertes realineamientos, dando lugar a un proceso
centrifugador del contingente legislativo del gobierno (muchas bancadas provinciales se alejaron y creció el peso del bloque del Peronismo Federal).
La discreta performance del oficialismo en las elecciones de medio
término profundizó esta tendencia; el FpV perdió la mayoría en el
Congreso (pasó a ser primera minoría) y vio menguada su capacidad
para controlar el proceso legislativo y fijar agenda. Este escenario habilitó, a su vez, una situación particular; en 2010, por primera vez en
la historia, una coalición heterogénea de partidos de la oposición desplazó al oficialismo en el control de las comisiones, un aspecto central
en la organización y dinámica del proceso legislativo (Cox, 2005).
En este período, el juego político e institucional estuvo signado por el
conflicto gobierno-oposición. La creciente polarización, los constantes
realineamientos y la ausencia de una mayoría durante parte del mandato, se tradujeron en una merma en la producción legislativa2.
2
La no sanción del Presupuesto Nacional 2011, en un contexto en el cual no había una mayoría legislativa, da cuenta de esta dinámica poco cooperativa entre gobierno y oposición.
34
Montes, Cachés y Garibaldi. El veto como recurso institucional
Gráfico 3
Leyes según origen y año de sanción
En el gráfico 3 observamos que durante el mandato de Cristina Fernández la sanción de leyes ha sido baja en comparación con experiencias anteriores, en especial en 2010 y 2011. Esto se explica,
como lo hemos visto, por la falta de una mayoría legislativa estable
en el segundo bienio de gobierno y por la ausencia de coordinación
entre partidos3.
3
Llama la atención el bajo número de iniciativas del Ejecutivo que luego se convirtieron en ley
en 2009 y 2010. En total, fueron 37, igual número que en 1987 (último año del radicalismo con
mayoría en Diputados) y algo mayor que en 2005 (en ese año de fractura entre el kirchnerismo
y el duhaldismo se aprobaron apenas 22 iniciativas del presidente) (Zelaznik, 2011). Los datos
refuerzan así la idea de conflicto entre gobierno y oposición.
35
Serie de investigaciones | Volumen 2
En este contexto, ¿qué lugar ocupó el poder de veto durante el
mandato de Cristina Fernández? Ciertamente, este recurso institucional le permitió al vértice del Ejecutivo proteger sus preferencias
de política pública respecto a las impulsadas por los sectores opositores en el Congreso, en un escenario de constantes realineamientos y de creciente conflictividad política.
Tabla 2
Vetos presidenciales por rama de gobierno
La tabla 2 muestra que los vetos se aplicaron mayoritariamente a
iniciativas impulsadas desde el Poder Legislativo. Sabemos, con
Mustapic y Ferreti (1995), que las observaciones a las leyes presentadas por el Poder Ejecutivo operan como un mecanismo que detiene la capacidad revisora y de control que tiene el Legislativo. Aquí
encontramos, entonces, un distanciamiento en cuanto a las posiciones de política pública de la presidente y del Congreso.
Tabla 3
Vetos según iniciativa partidaria
36
Montes, Cachés y Garibaldi. El veto como recurso institucional
La clasificación de vetos en clave partidaria ofrece un dato interesante:
el 59,1% de las iniciativas que luego fueron observadas fue presentada por al menos un legislador del partido de gobierno (FpV). El
40,9% restante fue promovido enteramente por integrantes de los
bloques opositores. En este sentido, Cristina Fernández apeló al recurso de veto no solo para condicionar las preferencias de la oposición,
sino también para contener al contingente legislativo oficialista.
El conflicto en torno a las retenciones agrarias a raíz de la Resolución 125, que signó la administración 2007-2011, parece tener un
fuerte impacto sobre la aplicación de esta herramienta institucional.
Al agrupar los vetos por temas, apreciamos la atención que el Ejecutivo le asignó a los contenidos de leyes que referían a la situación
del campo. De un total de 22 vetos, 10 (el 45,5%) se orientaron a
observar artículos de normas que decretaban la emergencia agropecuaria en diferentes puntos del país. El resto de los vetos varía
considerablemente en cuanto al eje temático4.
Por otra parte, la temporalidad de los vetos ofrece también algunos
indicios sobre la funcionalidad de este recurso de poder. 18 de los 22
vetos aplicados (es decir, el 86,4%) se concentraron en los primeros
dos años de gobierno. Evidentemente, los realineamientos partidarios, producto del conflicto con los sectores del agro y el declive en
el apoyo electoral del oficialismo en las elecciones de medio término,
forzaron a que el Ejecutivo prestara especial atención en este bienio
al contenido legislativo producido por un Congreso en pleno cambio.
A pesar de haber perdido la mayoría legislativa, el hecho de que en
2010 y 2011 se hayan vetado tan solo cuatro normas da cuenta de la
incapacidad de las heterogéneas e inestables fuerzas de la oposición
de estructurar una coalición que pudiera sancionar legislación alternativa a las preferencias de política pública del oficialismo.
4
Por orden de aplicación: Universidades Nacionales, Presupuesto General de la Administración Nacional, Defensa al Consumidor, Trastornos Alimenticios, Política Ambiental Nacional,
Impuestos, Medicamentos, Personal Docente Universitario, Partidos Políticos, Fondos Jubilatorios, Aduana y Código Penal.
37
Serie de investigaciones | Volumen 2
Sobre los vetos totales, el primero ocurrió hacia fines de 2008 y se
aplicó sobre la `Ley de Glaciares´, proyecto impulsado por el entonces
diputado Miguel Bonasso que se orientaba a regular estrictamente las
actividades de extracción, principalmente las mineras. La iniciativa sintetizó una demanda de los bloques legislativos de centro-izquierda y
contó con la adhesión de las bancadas más grandes de la oposición quienes vieron una oportunidad para infligirle costos al kirchnerismo
aprobando una ley que afectaba su estructura de alianzas- y de algunos
legisladores de la bancada oficialista que, en un contexto complicado
para el Poder Ejecutivo tras el conflicto por la Resolución 125, se hicieron eco de las demandas y presiones de sus territorios provinciales.
Mediante el Decreto 1837/2008 publicado en el Boletín Oficial el 11
de noviembre, el Poder Ejecutivo vetó el proyecto de Ley 26418 en
su conjunto. La observación de la norma se fundamentó en que la
creación de un Inventario Nacional de Glaciares, que se debía realizar principalmente en zonas limítrofes con la República de Chile,
podía llegar a distorsionar el proceso de demarcación de áreas aún
pendientes. A su vez, el artículo 6°, que prohibía toda actividad en
los glaciares que alterara su condición natural o que implicase su
destrucción, traslado o interferencia de su avance, fue impugnado
aduciendo que por ley nacional se podía fijar presupuestos mínimos,
pero no la prohibición absoluta de actividades, siendo potestad de
cada provincia establecer los parámetros mínimos en función de
las especificidades de su situación ambiental.
De este modo, Cristina Fernández recurrió al poder de veto para
desactivar una legislación que se alejaba de su preferencia de política pública. La situación movilizó a minorías organizadas en torno a
la cuestión ambiental, aunque el Congreso Nacional, debido a las
restrictivas mayorías que exige la Constitución, no pudo insistir el
veto. Un tiempo después, en septiembre de 2010, tras la aprobación
del Senado, el oficialismo saldó la demanda insatisfecha impulsando
y promulgando la Ley 26639 de protección de glaciares, que impone
límites a la actividad minera.
38
Montes, Cachés y Garibaldi. El veto como recurso institucional
Por su parte, el segundo veto total implementado por la administración 2007-2011 se aplicó sobre el proyecto de Ley 26649 de movilidad de las prestaciones previsionales. Presentado por diputados
de los bloques Solidaridad e Igualdad, Buenos Aires Para Todos y
Coalición Cívica-ARI, la iniciativa planteaba llevar el piso de las jubilaciones a un 82% móvil del salario mínimo. A diferencia de otros
proyectos tendientes a limitar el poder institucional del Ejecutivo
(como la reforma del Consejo de la Magistratura, la reglamentación
de los Decretos de Necesidad y Urgencia o el fin de los superpoderes), en este caso la iniciativa encontró una fuerte receptividad
en la sociedad civil y resolvió los problemas de coordinación de los
bloques opositores, que lograron alcanzar acuerdos y sancionar una
legislación contraria a las preferencias del oficialismo.
En esta coyuntura, la presidenta observó mediante el Decreto
1482/2010 el mencionado proyecto, amparándose principalmente
en la idea de que la Ley 26649 autorizaba gastos no previstos en el
presupuesto general sin especificar las fuentes de recursos a utilizar
para su financiamiento. La explicación publicada en el Boletín Oficial
del 15 de octubre de 2010 es tajante al respecto: “Su promulgación
implicaría prácticamente la quiebra no solo del Sistema Previsional
Argentino, sino del propio Estado”. Nuevamente, el Congreso no
pudo agrupar las mayorías necesarias para alcanzar la insistencia.
Esta dinámica política no es novedosa; en diferentes contextos históricos, las bancadas opositoras, al no estar obligadas a afrontar responsabilidades de gestión, han promovido decisiones de gasto y
tributación que están más allá de las capacidades fiscales del gobierno. De este modo, el oficialismo queda en la antipática posición
de tener que vetar leyes a priori favorables para amplios sectores
de la sociedad, pero que no tienen en cuenta los costos en la administración de recursos.
Los dos vetos totales dan cuenta de circunstancias excepcionales
antes que de una tendencia extendida; la disciplina del partido de
39
Serie de investigaciones | Volumen 2
gobierno en el Congreso le permitió a Cristina Fernández de Kirchner
mantener el control acerca del contenido de la legislación incluso
en contextos de debilidad relativa y de creciente polarización con
las fuerzas opositoras. La retracción del oficialismo en la arena legislativa tras el lock-out agropecuario y el impacto de las elecciones
de medio término implicaron principalmente una merma en su capacidad para fijar agenda y manejar los tiempos en el Congreso,
pero no se tradujo en dominio de alguna de las alianzas opositoras.
Así, la ausencia de un liderazgo claro y la heterogeneidad de las
fuerzas opositoras impidió la sanción de una legislación alternativa
a las preferencias del gobierno.
Por su parte, el FpV, en tanto primera minoría en el segundo bienio
de mandato, logró mediante trabajosas alianzas (y el acompañamiento de bloques pívot que se mantuvieron al margen del clima
de polarización) sancionar proyectos clave para su gestión. Así, si
bien el Congreso en este período disminuyó su producción legislativa, el cuadro global indica que entre 2007 y 2011 se aprobaron una
serie de normas cualitativamente relevantes: la reestatización de
Aerolíneas Argentinas, la reestatización de los fondos de pensión
jubilatorios, la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual y la
Ley de Democratización de la Representación Política, la Transparencia y la Equidad Electoral, entre otras, se inscriben en esta lista.
En conclusión, ¿qué balance se puede hacer del uso del veto durante la presidencia de Cristina Fernández de Kirchner? A pesar de
no contar con una mayoría estable durante parte de su mandato, la
presidenta jamás se vio ante el desafío de enfrentar una coalición
opositora sólida y capaz de sancionar una legislación alternativa. Allí
radica en parte la poca recurrencia al recurso de veto, que se expresa en el porcentaje más bajo de leyes observadas sobre leyes
sancionadas desde el retorno de la democracia (5,8%).
40
Montes, Cachés y Garibaldi. El veto como recurso institucional
En definitiva, una vez superado el conflicto surgido por la Resolución
125, el clivaje gobierno-oposición se mantuvo, pero el oficialismo
conservó el control sobre el contenido de las leyes.
Conclusión
La política nacional se desarrolla sobre un diseño institucional que
condiciona las preferencias de los actores, limita sus decisiones
de gobierno e incentiva determinadas estrategias y escenarios.
Tras casi treinta años ininterrumpidos de democracia en la Argentina, las ciencias sociales se encuentran aún en un largo camino
por alcanzar un conocimiento sistemático de sus principales órganos de gobierno.
En este artículo, nos hemos propuesto investigar en detalle el impacto que el poder de veto ha tenido en la primera presidencia de
Cristina Fernández de Kirchner. Para ello, realizamos primero un repaso de los fundamentos teóricos y las implicancias prácticas de
este instituto y luego analizamos qué aplicación ha tenido en los gobiernos argentinos desde el retorno democrático.
En cuanto a la administración 2007-2011, comparado con las experiencias previas, la presidenta fue la mandataria que menos veces
recurrió a la prerrogativa del veto (tanto en términos absolutos como
porcentuales), aunque esto no haya sido indicador de una dinámica
cooperativa entre el Poder Ejecutivo y Legislativo. En clave partidaria, las observaciones se orientaron tanto a contener las fuerzas de
la oposición, como a disciplinar a la coalición legislativa oficialista.
A su vez, mostramos que el conflicto agrario concentró gran parte
de los vetos aplicados.
Finalmente, este estudio sugiere la importancia de contemplar el
diseño institucional como factor explicativo de los procesos políticos. En esta línea, el análisis desde la política comparada de los
41
Serie de investigaciones | Volumen 2
usos de recursos institucionales del Poder Ejecutivo en contextos
y horizontes estratégicos determinados contribuye a entender y explicar la dinámica del régimen de gobierno y la lógica relacional entre
el Ejecutivo y el Congreso en el sistema institucional argentino.
42
Montes, Cachés y Garibaldi. El veto como recurso institucional
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44
Dirección de Investigaciones
INSTITUTO NACIONAL DE LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA | INAP
Políticas públicas
Las políticas públicas industriales en el período
2003-2011: políticas sectoriales y desarrollo industrial
Jorge S. Zappino
Walter Ciani*
Introducción
La política pública industrial es, sin duda, una herramienta insoslayable para el desarrollo económico e inclusivo de un país. En los últimos 25 años del siglo XX, de claro predominio neoliberal, el pueblo
argentino asistió al triste espectáculo mediante el cual dicha herramienta fue desprestigiada y abandonada. Desde el FMI y el Banco
Mundial se planteaba que dicha política solo fomentaba prácticas
corruptas y que el mercado era el único camino para una asignación
eficiente de los recursos (Kulfas, 2009).
La política pública industrial puede ser vista desde dos enfoques:
a) como una respuesta a las fallas de mercado y b) como una visión
que busca generar y estimular determinados sectores para alterar
y moldear una nueva estructura productiva (Kulfas, 2009). En el primer caso, la intervención busca resolver, por ejemplo, las dificultades de acceso al crédito para las PyME, la falta de mano de obra
calificada, etc. En el segundo caso, la intervención pasa frente a la
inexistencia de determinados mercados y la acción directa del Estado para generarlos o promoverlos.
Desde la segunda perspectiva, que es la que adoptamos en el presente trabajo, la política pública industrial se asume como una pieza
imprescindible para pensar un modelo de país inclusivo. Y para esto,
*Asistente Técnico de Investigación (INAP). Estudiante de la Licenciatura en Gestión de Políticas Públicas (UNTREF).
47
Serie de investigaciones | Volumen 2
la mirada debe ir mucho más allá de la supuesta racionalidad del
mercado. Se trata de encauzar políticas de desarrollo industrial que
coadyuven a generar empleos con salarios dignos, promuevan el
desarrollo y la integración regional, profundicen la innovación tecnológica necesaria para la agregación continua de valor y generen
una distribución del ingreso más justa.
Las experiencias internacionales más exitosas muestran que el camino al desarrollo es opuesto al que la Argentina adoptó desde 1976
hasta 2003. Como ejemplo, podemos referirnos a las recientes experiencias de las economías del este asiático. En los años cincuenta,
Corea producía unos pocos productos primarios y era una economía
sumamente atrasada. Unas décadas más tarde, alcanzó un altísimo
desarrollo tecnológico y una integración al mercado mundial a través
de su complejo exportador. Sus resultados redundaron en un proceso de mejora del bienestar de la población y en una distribución
del ingreso mucho más equitativa (Kulfas, 2009, p. 28).
A comienzos de la década del setenta, el PBI per cápita de la Argentina era cuatro veces más alto que el de Corea, a partir de entonces el contraste es notorio: el PBI per cápita argentino se
estancó, gracias a las recetas neoliberales y los experimentos monetaristas iniciados en 1976, mientras que el coreano prosiguió su
crecimiento. En 1989, Corea alcanzó el mismo nivel que la Argentina, y en la actualidad lo supera en casi un 60%. Esto se explica
de manera muy simple: el predominio de la ideología neoliberal,
una verdadera máquina de destrucción masiva de industrias, empleos y educación.
48
Zappino. Las políticas públicas industriales entre 2003-2011
Primera parte. El desmantelamiento de un país en crecimiento:
la industria argentina antes y después de 1976
El sector industrial argentino de la segunda mitad del siglo XX
A partir de la dictadura cívico-militar iniciada en 1976 se produjo
la ruptura del proceso de industrialización sustitutiva que había
comenzado en la segunda y tercera década del siglo XX en la Argentina. Para comprender el proceso de desmantelamiento de la
industria hay que remontarse a los treinta años anteriores a aquella funesta fecha.
La industria nacional llegó a 1976 en las mejores condiciones de su
historia. Esta situación se sustentaba en los siguientes hechos: a)
acumulaba varias décadas de crecimiento continuo, solo interrumpido por crisis coyunturales, b) se encontraba en un proceso de expansión que la había llevado hacia 1974 al uso total de su capacidad
instalada, c) se lanzaban nuevos proyectos de expansión de las
ramas básicas, y d) las exportaciones de productos manufacturados
habían alcanzado su nivel más elevado hacia 1974.
El modelo de industrialización por sustitución de importaciones (ISI)
fue implantado como único recurso eficaz en respuesta a la aguda
crisis económica internacional de los años treinta. Sin embargo, fue
a partir de 1946, y frente a la reaparición de la oferta extranjera de
bienes y capitales, cuando el primer gobierno peronista otorgó una
mayor protección industrial, confiriendo a este sector una política
de desarrollo a largo plazo.
Durante su primera fase de aplicación, 1946-1958, el modelo funcionó de acuerdo a las variaciones en los precios. La imposición por
parte del Estado de aranceles proteccionistas permitió a las empresas absorber, sin perder rentabilidad, los mayores costos laborales.
En este contexto, primaron las políticas de inversión, gasto público
y consumo asalariado para atraer la demanda de bienes.
49
Serie de investigaciones | Volumen 2
Por otra parte, la segunda fase, 1959-1975, fue más expansiva pero
altamente inestable. El modelo se configuró sin reservas de mano
de obra y con un movimiento obrero fuertemente organizado, situación que solo pudo ser contenida inicialmente mediante diversos
acuerdos políticos con los sindicatos y las centrales obreras, inflación y regulación autoritaria. Pese a ello, finalmente se desató una
crisis que según Canitrot (1980) presentó dos etapas: la primera,
iniciada a mediados de 1969, correspondió a la progresiva disolución
del sistema autoritario-militar y se caracterizó, en lo económico, por
el descenso del ritmo de crecimiento y el ascenso de la tasa de inflación. Durante la segunda, que comenzó en 1973 con el peronismo en el poder, se intentó repetir, sobre bases políticas
endebles, un acuerdo de precios y salarios que finalizó en un proceso inflacionario galopante (Canitrot, 1980, pp. 14-15).
Si bien la industria argentina entró en crisis en 1976, ya en los años
anteriores existían importantes limitaciones estructurales. Las principales debilidades o insuficiencias se encontraban en aquellos sectores destinados a la producción de insumos industriales y de
bienes de capital, escenario que conducía a dos problemas: por un
lado, la necesidad de importar dichos insumos afectaba la balanza
comercial y producía inestabilidades perjudiciales en las etapas de
expansión. Por otro, se evidenciaba una importante falta de desarrollo en el propio proceso de creación de tecnología, que alejaba
cada vez más a las industrias locales de la frontera productiva de
los países desarrollados, provocando con ello efectos comparativamente escasos en la evolución de la productividad.
En este sentido, Diamand observó que cada ciclo tenía un momento de auge y otro de caída. Esta situación habitualmente era
explicada como consecuencia de la insuficiencia del poder político
para llevar adelante un programa económico exitoso. Diamand discutió esta idea y argumentó que el país tenía una estructura productiva desequilibrada, conformada por un sector agropecuario con
alta productividad, que producía a precios internacionales y expor-
50
Zappino. Las políticas públicas industriales entre 2003-2011
taba; y un sector industrial con una productividad más baja, cuyos
precios superaban a los del mercado mundial y, también, eran elevados para el mercado interno. En este aspecto, Diamand señaló
que en las economías con baja productividad industrial (como la Argentina), el tipo de cambio actúa como un nivelador que permite
competir en el mercado mundial (al costo de salarios más bajos).
Así, el tipo de cambio se fijaba en función de los precios de la producción agropecuaria, sector que proveía las divisas para importar
los bienes de capital. De esta manera, a los ojos del establishment,
la industria era ineficiente y tendía a generar sucesivas crisis en el
sector externo. La estructura productiva desequilibrada, entonces,
se caracterizaba por una divergencia crónica entre el consumo de
divisas y su generación (Diamand, 1972, pp. 1-2).
Esta situación, además, se agravaba por la particularidad de que en
la economía argentina los bienes exportables eran bienes-salario;
es decir, la canasta de consumo masivo era la misma, esencialmente, que la de exportación, con lo cual, el aumento de la capacidad de consumo interna generaba menor excedente exportable, al
tiempo que se estancaba la producción agropecuaria.
La industrialización, producto de ese modelo de acumulación, constituyó el propósito común y permanente de las políticas económicas, siendo la protección arancelaria, la promoción industrial y el
crédito subsidiado los principales instrumentos de políticas para
dicho fin. De esta manera, durante esos años se generó un mecanismo de transferencia de recursos hacia el sector industrial. Basta
decir, para finalizar, que entre 1955 y 1976, la participación del sector
industrial en el Producto Bruto Interno fluctuó entre un mínimo del
29% al inicio del período y un máximo del 36% hacia 1974, con caídas no muy pronunciadas en 1960 y 1963.
51
Serie de investigaciones | Volumen 2
La dictadura cívico-militar y el cambio de
modelo económico 1976-1983
Con la puesta en marcha del plan económico de Martínez de Hoz
en abril de 1976, el modelo descripto fue abortado y reemplazado
por un esquema de acumulación al que se denomina de valorización
financiera. Esta reconfiguración modificó profundamente la situación imperante en la Argentina hasta ese momento1.
El nuevo patrón de acumulación trajo aparejada una crisis y una reestructuración de la producción industrial inéditas en la historia. En
resumen, podemos decir que los establecimientos industriales disminuyeron casi el 30% -más de 35 mil plantas industriales- y la ocupación se redujo más de un tercio -más de 500 mil obreros- (Lozano,
2005, p. 1).
Una vez puesto en práctica el plan económico de Martínez de Hoz,
la actividad industrial comenzó a soportar los aspectos más duros
del nuevo esquema. En efecto, se modificó abruptamente el
marco al que se ajustaba la producción, desmantelándose el Estado benefactor mediante la política de dejar sin efecto las regulaciones y subsidios.
El programa económico produjo una reversión completa de las políticas implementadas durante la ISI, anuló los instrumentos utilizados por ese modelo y se propuso como objetivos la apertura de la
economía, la libre operación de los mercados de capitales, la desregulación de los diferentes mercados y un proceso de privatizaciones periféricas.
Se pueden reconocer dos etapas de la política industrial durante el
gobierno militar: la primera, entre 1976 y fines de 1978; la segunda,
1
El desarrollo del nuevo patrón de acumulación fue posible debido a una nueva relación entre el capital y el trabajo junto a un replanteo de la situación dentro de la propia esfera del capital. Ambos
traen como consecuencia un escenario social caracterizado por una profunda desigualdad.
52
Zappino. Las políticas públicas industriales entre 2003-2011
desde 1978 hasta el fin de la dictadura. La primera etapa apuntó al
´sinceramiento de la economía´ mediante la reducción de los aranceles de importación. La segunda etapa puso en práctica la apertura
externa tanto de bienes industrializados como de capitales, lo que
ocasionó una cruda contracción de la producción y una merma en
los salarios, todo ello enmarcado en la gradual eliminación de la vigencia de exportaciones subvencionadas y el desarrollo de crecientes importaciones2.
La estrategia arancelaria provocó la apertura del mercado local a
la competencia de bienes importados. Las reducciones fueron
efectuadas a fin de eliminar la que se consideraba una protección
excesiva. Para diciembre de 1978, estas disposiciones dieron lugar
a un nuevo programa de reducción arancelaria gradual y progresiva, previsto de tal manera, que en un plazo no mayor a seis años,
la industria argentina debía quedar completamente abierta a la
competencia internacional.
Finalmente, para 1980, el equipo económico extendió las disposiciones hasta llegar a la reducción de los gravámenes extraarancelarios, de manera tal que la economía argentina se aseguraba una
efectiva apertura del mercado interno a la competencia exterior. De
este modo, se transmitió un claro mensaje: la industria debía ser
desmantelada de toda estructura posible de protección.
Los resultados de esas políticas económicas y arancelarias pudieron
advertirse en aquellas ramas integradas por empresas pequeñas y
medianas con grandes innovaciones tecnológicas, que operaban en
mercados altamente competitivos, como la electrónica de consumo. Estas empresas fueron casi destruidas por la afluencia de
productos importados (Schvarzer, 1986, p. 92).
2
Las crecientes importaciones, como en el período anterior, provocaban que los cuellos de botella externos se reavivaran con más frecuencia.
53
Serie de investigaciones | Volumen 2
De acuerdo a Gerchunoff y Llach, las importaciones, estimuladas por
el retraso del dólar y por la apertura, representaron una competencia
que resultó perjudicial para muchas ramas manufactureras y, además,
provocaron un fuerte déficit de comercio. De esta manera, desde
1974 a 1980 la industria redujo entre 3 y 4 puntos su participación en
el PBI (Gerchunoff y Llach, 1998, pp. 371-373).
Otra línea de acción fue la implementación de algunos proyectos de
promoción industrial emergentes del tercer gobierno peronista. Estos
proyectos gestados durante el período 1973-1976 y convalidados (en
una mínima porción) por el gobierno militar, se centraban en la industria básica, como por ejemplo la de proveedores de insumos intermedios para el mercado interno, que en su mayoría demandaban
inversiones masivas en capital, difíciles de obtener sin un considerable apoyo del Estado. No obstante, la mayoría de estos proyectos no
fueron siquiera contemplados y mucho menos realizados3.
Formalmente, la promoción industrial bajo la dictadura militar comenzó el 27 de julio de 1977 cuando se dictaminó la Ley 21608, que
fortalecía la participación de las empresas privadas. La norma promovió, especialmente, la producción de bienes intermedios de uso difundido, como papel, aluminio, acero, petroquímica, etc., incluyendo
un paquete de beneficios referidos a exención, reducción, suspensión o diferimiento de impuestos, amortización acelerada de activos
fijos, privilegios o contracciones de derechos de importación y eventuales regulaciones cuantitativas temporarias a las importaciones.
Asimismo, permitió eliminar cualquier diferencia existente entre las
empresas nacionales y extranjeras, confiriendo a ambas igual derecho a la promoción. Por otra parte, anuló la posibilidad de otorgar créditos a las empresas promocionadas, en consonancia con las
propuestas de reestructuración del régimen financiero local4.
3
Como son los casos de la Petroquímica Bahía Blanca inconclusa desde 1985, Celulosa
Puerto Piray o Álcalis de la Patagonia.
4
De acuerdo con esta ley, el monto de inversión de los proyectos aprobados entre los años
1978-1980 sumó 1288 millones de dólares. Los proyectos que mayor cantidad de dinero recibieron (580 millones de dólares) nunca se llevaron a cabo.
54
Zappino. Las políticas públicas industriales entre 2003-2011
En 1979, la norma se amplió a través del otorgamiento de subsidios
para la radicación de actividades industriales en la provincia de La
Rioja; posteriormente se incluyeron a San Luis, Catamarca y San
Juan. La nueva normativa tuvo como objetivo tratar de desplazar las
actividades de los polos industriales tradicionales (Buenos Aires, Rosario y Córdoba) hacia otras zonas.
Ambas disposiciones de promoción industrial fueron llevadas a cabo
mediante el estrecho lazo sostenido entre el Estado y los grupos económicos, siempre en torno al llamado ´compre nacional´. Conjuntamente, muchos de esos grupos económicos también recibieron
concesiones para operar servicios públicos5.
De esta manera, las decisiones económicas fueron entretejiendo una
difícil situación para los sectores urbanos, en especial para la pequeña
industria, pues los establecimientos fabriles se vieron privados de
sus recursos y fueron sometidos a la creciente competencia de los
artículos importados, con lo cual transitaron el camino hacia su paralización, el despido de personal y el cierre de numerosas plantas. Así,
el conjunto de la actividad industrial atravesó una severa depresión.
Asimismo, con el objetivo de alcanzar la ansiada competitividad,
el gobierno apostó a captar nuevas inversiones extranjeras a las
que, ya desde las normas dictadas entre 1976 y 1977, concedía
mayores beneficios fiscales y condiciones favorables para la repatriación de divisas6.
5
Se puede citar, por ejemplo, la creación de la terminal de ómnibus de la Ciudad de Buenos
Aires, efectuada a través del grupo Pescarmona o bien la recolección de residuos a cargo del
grupo Macri.
6
Se trata de la Ley 21382 de Inversiones Extranjeras y la Ley 21526 de Entidades Financieras
dictadas en 1976 y 1977, respectivamente. La primera otorga los mismos derechos a una empresa extranjera que a una nacional, no impone casi ningún límite sectorial a la propiedad extranjera, permite transferir utilidades, dividendos e incluso el capital en cualquier momento y
casi sin restricción, abre el acceso al crédito interno, consagra una ficticia independencia jurídica entre la casa matriz y su sucursal en la Argentina, que le permite desentenderse en caso
de problemas, entre otras. Con esta norma, la dictadura reemplazó a la Ley 20557 de radicaciones extranjeras de 1973. Desde 1979 se liberó a las entidades bancarias y financieras de la
obligación de mantener una reserva mínima del 20% sobre sus fondos del exterior.
55
Serie de investigaciones | Volumen 2
Un párrafo aparte merece el dictado de la Ley de Entidades Financieras. Durante la industrialización sustitutiva, una de las funciones
principales del Banco Central era regular el sistema financiero, lo
cual implicaba, entre otras cosas, regular la tasa de interés de la
economía. La reforma financiera introducida por la dictadura militar
implicó la desregulación del sistema financiero y, por lo tanto, la liberalización de la tasa de interés. De esta manera, la tasa de interés
de la economía pasó a ser fijada por el mercado. La aplicación de
esta ley a partir de 1977 significó una desvinculación definitiva de
la producción con el crédito para el desarrollo. En otras palabras,
durante la ISI, la valoración de la industrialización fue sinónimo de
desarrollo económico. Una característica representativa sobre esta
concepción industrialista era la desconfianza otorgada al mercado
de capitales como instrumento eficiente para el crecimiento económico del país. Bajo este esquema, las políticas económicas proveían un financiamiento subsidiado a la industria a través de la
intervención y regulación del Estado en las relaciones de precios,
impuestos y gastos.
Por otro lado, la reforma prohibía al Banco Central financiar los déficits
públicos como sucedía durante la industrialización sustitutiva. Así, el
déficit del Estado empezó a ser financiado en gran parte en el mercado financiero local. Este resultado, junto con la liberalización de la
tasa de interés, produjo que esta comenzara a subir, incluso estableciéndose por encima de la tasa de interés internacional.
Este proceso se unió con otra política a medida: la liberalización de
la cuenta de capital de la balanza de pagos, que permitió al sector
privado, específicamente los grandes grupos económicos, pedir
prestado dinero en el extranjero y fugarlo libremente.
Todas estas modificaciones posibilitaron que el capital concentrado
interno se endeudara en el exterior a una tasa de interés relativamente más baja para colocar los recursos en el sistema financiero
local a una tasa de interés más elevada. Así, valorizaban financiera-
56
Zappino. Las políticas públicas industriales entre 2003-2011
mente en el mercado interno la masa de dinero que pedían prestada
en el exterior. De esta manera, comenzó a generarse el gran incremento de la deuda externa privada argentina, motorizada por el capital concentrado interno.
La reforma afectó la toma de decisiones en materia de inversión
sobre los bienes de capital y la creación e incorporación de innovaciones tecnológicas. En esta estrategia, la valorización financiera
fue más importante que la producción, en tanto los activos fijos comenzaron a funcionar como garantía para tomar nuevos créditos,
que luego destinarían a la especulación y no al desarrollo de la capacidad productiva. En función de este juego especulativo, las industrias se compraban y vendían reiteradas veces.
Este cuadro desalentador terminó de concretarse a lo largo de
1978, cuando se implementó el enfoque monetario de balanza
de pagos y se diagramó la llamada ´tablita´ cambiaria7, a partir
de allí se delineó un nuevo cronograma de rebajas en los aranceles. El objetivo de estos mecanismos fue restringir el incremento de los precios, exponiendo a la producción local a la
competencia de las importaciones.
Al mismo tiempo, se restringieron las dimensiones de la industria
y se concentró la propiedad industrial en manos de grupos económicos y empresas transnacionales diversificadas.
Como ilustración de lo dicho, en los gráficos y tablas que se presentan a continuación se puede observar la evolución de las principales variables de la industria manufacturera durante esos años.
7
Tras un fuerte ingreso de capitales registrado en 1979 por las altas tasas internas que permitían una ganancia en dólares del 50% anual, comenzó a generarse una espiral de desconfianza
en torno al esquema de la ´tablita´ cambiaria. La ´tablita´ se basaba en la fijación anticipada del
tipo de cambio, con un cronograma de devaluaciones decrecientes que debían converger con
la tasa inflacionaria en un período de ocho meses y que, al fracasar, disparó una fuerte fuga de
divisas a medida que el atraso cambiario se ampliaba.
57
Serie de investigaciones | Volumen 2
Gráfico 1
Evolución del PBI total e industrial y participación de la industria en el PBI total, 1974-1983
Entre los principales datos a destacar, el gráfico 1 muestra que el
PB industrial cayó en forma pronunciada, lo mismo que su peso relativo en el PBI total, que pasó del 26,9% al 23,8%.
Por otro lado, vale aclarar que no todas las ramas industriales evolucionaron de la misma manera. En la tabla 1 se observa que mientras los rubros textil, confecciones y cueros, y madera y muebles
tuvieron caídas del 32,8% y 41%, respectivamente, la rama de maquinaria y equipo se contrajo más del 25%. En este sentido, la in-
58
Zappino. Las políticas públicas industriales entre 2003-2011
dustria de bienes de capital, que en 1974 explicaba casi el 30% del
PB industrial, redujo su participación a poco más del 25% en 1983.
De la misma manera, otros rubros como el de alimentos, bebidas y
tabaco registraron caídas muy fuertes debido a la pérdida de demanda interna. La contracción de la actividad de la construcción
(-37,3%), principal demandante de la industria cementera, arrastró
al complejo en su conjunto.
Por el contrario, solamente los sectores de productos químicos y
las industrias metálicas básicas revelaron un crecimiento modesto
al cabo del período. Esto fue consecuencia de la maduración de
grandes proyectos de inversión, concretados al amparo de la promoción industrial, en su mayoría formulados en los últimos años de
la fase de crecimiento ininterrumpido 1964-19748.
Tabla 1
PBI industrial según grandes divisiones, 1974-1983
(en australes a precios de 1970 y porcentajes)
8
Son los casos de Indupa, Polisur, Petropol, Petroquímica Bahía Blanca, Aluar, Dálmine-Siderca
y Acindar.
59
Serie de investigaciones | Volumen 2
Otra dimensión analítica relevante es la relación entre las medidas
económicas puestas en práctica por el gobierno y el intercambio
comercial de manufacturas con el exterior. La apertura de las importaciones y las modificaciones en el tipo de cambio produjeron
cambios sustantivos en el comercio exterior de los productos industriales. En este sentido, en 1976 el intercambio comercial de
manufacturas producía un superávit cercano a los 900 millones de
dólares corrientes. Cinco años después, en 1980, se registró un déficit superior a los 2.500 millones de dólares, mientras que en el último año de la serie (1981) se verificó un desbalance comercial
próximo a los 300 millones de dólares. Como consecuencia las importaciones dejaron de responder a los requerimientos de insumos
intermedios y bienes de capital. En la tabla 2 pueden apreciarse
estos cambios: la participación de los bienes intermedios pasó del
63,4% en 1976 a menos de la mitad en 1981. Por el contrario, los
bienes de consumo pasaron de representar apenas el 2,2% a cerca
del 20%. Por su parte, la importación de bienes de capital incrementó su participación en casi 5%.
Tabla 2
Composición de las importaciones según el tipo de bien, 1976-1981
60
Zappino. Las políticas públicas industriales entre 2003-2011
En el mismo sentido, las exportaciones de productos industriales no
tradicionales mostraron una expansión en el período estudiado. La
importancia que tuvieron de los bienes de capital durante el período
sustitutivo se revirtió fuertemente. En la tabla 3 pueden observarse
los datos que confirman lo antedicho: la pérdida de participación superior al 25% del rubro maquinarias y equipos en el total de exportaciones industriales no tradicionales muestra la intensidad del
proceso de desindustrialización. El coeficiente de exportación de
este rubro se contrajo del 5,8% en 1976 al 4,3% en 1981.
Los capitales oligopólicos canalizaron sus excedentes hacia el
mercado mundial. Esto explica que las exportaciones de metales no ferrosos se incrementaran entre 1976 y 1981 de 5 millones de dólares a más de 130 millones (el coeficiente exportador
pasó del 1,6% al 21,2%), y que las siderúrgicas aumentaran de
117,3 a 290,4 millones de dólares (casi se duplicó el coeficiente
de exportaciones del 4% al 7,2%), al tiempo que las ventas al
exterior de productos químicos y petroquímicos se elevaron de
139,6 a 386 millones de dólares, respectivamente.
En el marco del proyecto político de la dictadura, la apertura económica permitiría una mayor eficiencia, aprovechando las ventajas de
la moderna división internacional del trabajo. De allí que otro de los
legados del programa económico haya sido una marcada reprimarización del tejido productivo-exportador.
61
Serie de investigaciones | Volumen 2
Tabla 3
Participación de las exportaciones industriales en el total y de las principales ramas
industriales en el total de las exportaciones fabriles no tradicionales, 1976-1981
Por último, en la tabla 3 se pueden apreciar los indicadores del comportamiento sectorial entre 1974 y 1983. El volumen físico de la producción industrial (VFP) se contrajo aproximadamente el 10%,
declinación que se acentúo en el período 1979-1982, cuando
descendió casi al 19%. Con respecto a la ocupación, la cantidad de
obreros industriales ocupados se redujo en más de una tercera
parte entre 1976 y 1982, tendencia que se revirtió ligeramente en
1983 en respuesta a la recuperación en la producción y el proceso
eleccionario. Asimismo, la productividad promedio de la mano de
obra tuvo un crecimiento significativo, tanto referida a obreros ocupados (37,6%) como en función de las horas trabajadas (29,9%).
Para finalizar, es importante destacar dos cuestiones fundamentales. Por un lado, este nuevo modelo económico fue impuesto
por la dictadura militar a través del terrorismo de Estado, que implicó la desarticulación de todo tipo de oposición popular. Por otro
lado, este modelo rentístico-financiero fue legitimado y profundizado, en concordancia con las recomendaciones del Fondo Monetario Internacional, por los sucesivos gobiernos democráticos
entre 1983 y 2003.
62
Zappino. Las políticas públicas industriales entre 2003-2011
Tabla 4
Indicadores de la industria manufacturera (1974=100)
En otras palabras, a partir de 1976 se generó un punto de inflexión
en la historia argentina que llevó a cambios políticos, económicos y
sociales. En particular, las políticas económicas implementadas por
la dictadura militar provocaron una transformación radical del esquema de funcionamiento de la economía argentina vigente desde
la primera mitad del siglo XX.
El resultado fue un fuerte proceso de desindustrialización de la economía. El plan impulsado por Martínez de Hoz fue un proyecto antipopular, excluyente, regresivo y represivo, el cual apuntó a lograr
una atomización social generalizada mediante el empleo de una profunda reestructuración productiva y una modificación en la organización de relaciones económicas y políticas. El objetivo principal fue
abandonar definitivamente cualquier orientación industrialista vigente en el país desde 1930. Este plan sería retomado en la década
de los años noventa, profundizado y ‘mejorado’, tal como veremos
en la segunda parte.
63
Serie de investigaciones | Volumen 2
Segunda parte. ´Mejorando´ a Martínez de Hoz: convertibilidad
y desindustrialización en los años 90
Los años noventa se transformaron en una etapa trascendente en
relación con el desenvolvimiento económico y social de la Argentina. En efecto, en el transcurso de esa década la economía atravesó un proceso de transformaciones estructurales, en el que se
retomaron y profundizaron gran parte de las estrategias llevadas a
cabo por la última dictadura militar (en especial, aquellas vinculadas
al ´disciplinamiento´ de los sectores populares y de ciertas fracciones empresarias). Tales transformaciones consolidaron las principales líneas macroeconómicas implementadas a partir de la segunda
mitad del decenio de los setenta (concentración económica, centralización del capital, predominio de la valorización financiera, distribución regresiva del ingreso y fragmentación social).
En la década de los noventa, tuvo lugar el desarrollo de una etapa
que ha sido caracterizada como de virtual desaparición del Estado
de la esfera económica, como resultado de decisiones políticas que
impusieron el retiro de los poderes públicos de numerosas áreas
vitales de la economía argentina. De esta manera, a través de diversos planes se procuró salir de la hiperinflación y la recesión, privilegiando el cumplimiento con los acreedores externos, los bancos
y los grandes grupos económicos nacionales.
A partir de esas decisiones, el Gobierno menemista abandonó
pronto sus promesas electorales de ´salariazo´ y de ´revolución productiva´, puso en marcha un programa económico de corte liberal
mediante el cual se transfirieron los activos públicos a grandes empresas nacionales y transnacionales, aceptando las recomendaciones del FMI y el Banco Mundial. El plan consistió en la reducción
sustancial del gasto público con el objeto de desarticular los mecanismos del Estado benefactor utilizados para intervenir en la vida
económica. Este recorte significó un deterioro en la calidad de servicios que brindaba el Estado, generando en los usuarios un con-
64
Zappino. Las políticas públicas industriales entre 2003-2011
senso que apoyara las privatizaciones. Cabe señalar que las primeras privatizaciones fueron las de los canales de televisión, que luego
cumplieron un rol fundamental en el afianzamiento de la ideas privatizadoras; desde los medios de comunicación fueron innumerables los programas y los artículos en los que diversas
personalidades condenaban al Estado por su ineficiencia, justificando la necesidad de una apertura económica que desarmara toda
la protección estatal acumulada durante décadas.
Cronológicamente, se sucedieron tres planes económicos. El primero fue el denominado Plan Bunge & Born, implementado por
funcionarios de la empresa del mismo nombre y llevado a cabo primero por Miguel Ángel Roig y luego por Néstor Rapanelli como ministros de Economía. El objetivo de este plan fue estabilizar la
economía para acabar con la inflación mediante un fuerte control
de precios y cierre a las importaciones; el plan fracasó, la inflación
no se detuvo y le sucedió una profunda recesión.
Luego de la renuncia de Rapanelli en 1990, asumió como ministro
Antonio Erman González, quien lanzó un plan denominado Erman I,
caracterizado por una liberalización de precios que generó nuevos
brotes inflacionarios. Con un nuevo golpe de timón, González modificó su plan estableciendo condiciones para los encajes bancarios.
Esta medida agravó la recesión y generó una caída de las importaciones, lo que permitió alcanzar el superávit comercial. Gracias al
superávit, el dólar se estabilizó y se incrementaron las reservas mediante el aumento de la presión tributaria y la baja de la inflación.
En esos años, y producto de las condiciones mencionadas anteriormente, se logró un superávit fiscal que permitió afrontar compromisos de deuda. Sin embargo, la recesión impidió que el
beneficio se mantenga durante mucho tiempo, obligando a recurrir
a un nuevo ajuste fiscal. Estos planes fueron la simiente del Plan
de Convertibilidad.
65
Serie de investigaciones | Volumen 2
En 1991, ante la renuncia de González, es designado Domingo Cavallo, quien puso en marcha el denominado Plan de Convertibilidad.
El Plan, encuadrado en una visión ortodoxa del neoliberalismo, pretendía asegurar el libre juego del mercado y la competencia, y tenía
como objetivo principal liberalizar la economía. Además, apuntaba
a desmontar la participación del Estado e instrumentar un gran recorte en las funciones del poder público, que era visto como la principal fuente de inestabilidad económica. De igual modo, se apuntó
a minimizar la inflación, profundizar la reforma estructural y las privatizaciones, impedir la emisión monetaria sin respaldo, favorecer
la importación, equilibrar las cuentas fiscales reduciendo el gasto
público y flexibilizar el mercado laboral.
Con la implementación del Plan de Convertibilidad, la industria argentina sufrió una marcada reestructuración. En el transcurso de
esos años, se registraron cambios significativos en la economía argentina, particularmente en el sector manufacturero. Como consecuencia de ello, la industria local resultó sumamente afectada,
consolidándose la tendencia a la ´desindustrialización´ (pérdida de
participación de la actividad manufacturera en el PBI global) que se
había iniciado con el plan económico de Martínez de Hoz.
La competencia externa -producto de la apertura indiscriminada de
las importaciones-, un profundo cambio de los precios relativos derivado de la aplicación de la paridad uno a uno con el dólar, las modificaciones en el sistema impositivo y en las tarifas de servicios
derivaron en la destrucción de grandes sectores del tejido productivo. La eliminación simultánea de casi todos los mecanismos de
promoción9, sumada a una elevada tasa de interés, generaron las
condiciones para la pérdida de capacidades técnicas y productivas.
9
Además de la liquidación del Banco Nacional de Desarrollo, la eliminación de leyes de desgravación impositivas y las medidas de compre nacional.
66
Zappino. Las políticas públicas industriales entre 2003-2011
El cambio de los precios relativos produjo asimetrías en la evolución de
los costos, por ejemplo, los bienes y servicios no transables con el exterior y los protegidos normativamente de la competencia externa,
como así también los transables, con el consiguiente deterioro de los
precios de los bienes industriales respecto al de los servicios.
Esta importante reconfiguración de la estructura de precios y rentabilidades relativas de la economía local impactó negativamente
sobre la industria manufacturera en diversos sentidos. Por un lado,
tendió a desincentivar la formación de capital en el ámbito fabril, lo
cual disminuyó la capacidad de crecimiento -presente y futura- del
sector y del conjunto de la economía argentina. Por otro lado, trajo
aparejado un aumento significativo en los costos empresarios. La
industria local resultó profundamente afectada, provocando una pérdida de su participación en el PBI global.
Al mismo tiempo, se produjeron cambios en la estructura productiva
en distintos frentes: algunas ramas prácticamente desaparecieron,
como la electrónica de consumo; otras se contrajeron a su mínima
expresión, como la textil, la metalúrgica y, en particular, la producción de máquinas, herramientas y bienes de capital; unas pocas se
consolidaron, sobre la base de un número reducido de grandes plantas existentes que se habían fortalecido en el período previo, como
la siderurgia y la petroquímica; mientras que un grupo muy reducido
exhibió un avance de cierta importancia, como alimentos y automotriz. Estos cambios tendieron a establecer un perfil industrial más
básico y menos integrado, lo cual volvió a la industria más dependiente de las importaciones de equipos e insumos.
En ese período desapareció el 18% de los establecimientos industriales (20.000 plantas), con la consecuente pérdida del empleo:
más 350.000 trabajadores desocupados, lo que representaba alrededor del 27% de los ocupados (Lozano, 2005, p. 6). Esto último
hizo mella también en el tamaño de los establecimientos de grandes y medianas dimensiones que se achicaron fuertemente.
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Serie de investigaciones | Volumen 2
Luego de la crisis hiperinflacionaria de 1989, la industria entró en
una fase de crecimiento: entre 1991 y 1994 creció al 7,8% anual.
Sin embargo, tomando el período 1991-1997, el crecimiento del PBI
industrial estuvo por debajo de los períodos de gran desarrollo fabril
anteriores al golpe de Estado de 1976. Además, si se toma en
cuenta el crecimiento del PBI (6,1% anual) y el PBI industrial (5,3%)
queda claro que el sector fabril perdió peso en el valor agregado
total. La fase expansiva 1991-1994 no pudo sostenerse más que
cuatro años. El núcleo de este crecimiento industrial estuvo vinculado a sectores productores de bienes no transables. Sin duda, el
crecimiento de los primeros años de la convertibilidad se explica
por la existencia de una significativa capacidad ociosa. Por otro lado,
el nivel de inversión en la industria entre 1990 y 1996 fue solamente
del 1,6% anual -si bien superó la desinversión de la década de los
ochenta- no alcanzó los niveles de los quinquenios 1970-1975 y
1975-1980: 2,4% y 2,6%, respectivamente. El período recesivo que
comenzó en 1998 despeja toda duda respecto del desempeño industrial en la década: entre 1998 y 2001 el producto industrial cae
un 18% (Bonvecchi, 2000, p. 3). En el gráfico 2 se analiza el volumen físico de producción (VFP) entre los años 1993 y 2002.
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Zappino. Las políticas públicas industriales entre 2003-2011
Gráfico 2
Volumen físico de la producción, 1993-2002 (1997=100)
El gráfico muestra que el VFP aumentó, en los años de la convertibilidad, apenas un 5% hasta 1998, año a partir del cual, y coincidiendo con el período recesivo, comenzó un descenso
ininterrumpido para culminar con una caída de casi 40% respecto a
1997. Por otro lado, en el gráfico 3 se observa que la mano de obra
industrial disminuyó casi un 4% anual, lo que significó que en 1999
era un 22% menor a la registrada en 1993; para 2002 había caído
más de un 30% respecto de 1993, disminuyendo, además, la extensión media de la jornada laboral (HOT/OO).
Además, la productividad laboral creció más de un 30%, mientras
que la productividad horaria se elevó un 32%. Este aumento puede
ser explicado por el masivo proceso de expulsión de mano de obra
que tuvo lugar durante esos años. Las horas obrero trabajadas, por
su parte, disminuyeron casi al mismo ritmo que el empleo.
69
Serie de investigaciones | Volumen 2
Por último, como muestra el gráfico 4, el salario medio industrial
aumentó más del 6% a partir de 1994, para comenzar a caer y situarse en 1999 en los mismos niveles que en 1993; a partir de allí,
la recesión lo hizo caer aún más, situándose en 2002 cerca de un
3% por debajo del nivel de 1993.
En lo relativo a los mecanismos de política industrial, muchos de
los antiguos beneficiarios de la promoción industrial se volcaron al
negocio de las privatizaciones, al tiempo que procuraron preservar
sus rentas en el sector industrial. En términos globales, el proceso
de cambio estructural que se verificó en la distribución económica
local reforzó las tendencias que el quiebre del proceso sustitutivo
trajo aparejadas, sobre todo las vinculadas a la utilización de las ventajas naturales, la reprimarización del aparato productivo y el crecimiento de sectores ligados a los servicios públicos y privados.
70
Zappino. Las políticas públicas industriales entre 2003-2011
Gráfico 3
Obreros ocupados, Horas obrero trabajadas, Extensión media de la jornada laboral,
1993-2002 (1997=100)
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Serie de investigaciones | Volumen 2
Gráfico 4
Salario medio real industrial 1993-2002 (1997=100)
Fuente: elaboración propia con base en datos del INDEC-Encuesta Industrial
La declinación industrial fue acompañada por modificaciones en la
composición sectorial, la disminución de la integración local y la concentración de la producción. En términos de la composición sectorial, entre mediados de los ochenta y el primer lustro de los noventa,
tendió a incrementarse la participación de la producción de alimentos y la refinación de petróleo. Es decir, se registró un incremento
de la participación de algunas producciones industriales vinculadas
a las ventajas comparativas naturales a nivel internacional y una pérdida en la importancia de las producciones de bienes de capital y
de las relacionadas a tecnologías más complejas (generando un
marcado grado de ´primarización productiva´). Por otro lado, se dio
una fuerte desintegración de la producción fabril local, en especial
de las PyME, derivada de la creciente importancia que asumió la
compra en el exterior de insumos y/o productos finales por parte
de las firmas industriales de mayor tamaño relativo. Por último, la
conformación de una estructura de precios y rentabilidades relativas
tendió a desalentar la inversión en el ámbito manufacturero.
72
Zappino. Las políticas públicas industriales entre 2003-2011
Estas modificaciones sectoriales produjeron una profunda regresión en términos del grado de integración nacional y de la importancia de la fabricación nacional de los insumos. En otras palabras,
disminuyó el grado de integración local, la actividad mutó cada vez
más a una tarea de ‘armado’ de bienes sobre la base de la provisión de insumos importados. Cabe señalar que esta característica
se consolida aun en las actividades industriales que se expandieron acentuadamente durante la década, como es el caso de la industria automotriz.
La otra modificación importante está vinculada al proceso de privatización de las empresas públicas, ya que en apenas cuatro años
fueron transferidas al sector privado la casi totalidad de las empresas públicas productoras de bienes y servicios que, en su conjunto, generaban cerca del 8% del PBI total, y poco más del 20%
de la inversión. Parte de las empresas transferidas por el Estado
eran firmas industriales que representaban no menos del 20% del
valor de producción que generaban las 200 empresas industriales
más grandes del país. La privatización de empresas públicas también tuvo efectos indirectos, porque las empresas privatizadas noindustriales, en muchas ocasiones, pasaron a ser propiedad de
grupos económicos o conglomerados industriales extranjeros,
para los cuales dichas adquisiciones estaban relacionadas directa
o indirectamente con sus producciones (Rapoport, 2000, pp. 799
y ss.). Esta creciente centralización de la producción en torno a un
conjunto reducido de grandes empresas generó una fuerte concentración económica.
Finalmente, entre 1998 y 2002 el producto industrial cayó un 18%;
existe coincidencia en señalar que este descenso del PBI industrial
fue el resultado de los débiles impulsos en la implementación de
políticas de desarrollo industrial en consonancia con los lineamientos del Consenso de Washington.
73
Serie de investigaciones | Volumen 2
Tercera parte. Salir del invierno: políticas públicas y
reindustrialización 2003-2011
El entorno macroeconómico 2003-2011
Entre 1998 y 2001, la profundización de los niveles de desocupación, el descenso de precios, salarios locales y del nivel de producción derivaron en una caída del PBI de más del 8%, a precios
constantes. La demanda interna cayó un 12% y uno de sus principales componentes, la inversión bruta fija, se derrumbó un 31,3%.
La recesión tuvo particular virulencia en la industria manufacturera
(-18%) y en la construcción (-26%), lo que derivó en una agudización
de los problemas de empleo y en una caída de los salarios nominales: entre 1998 y 2001 la desocupación abierta trepó del 12,4% al
18,3%10. Por otra parte, se profundizó el proceso de centralización
del capital y concentración de los mercados.
En términos globales, la década de los noventa generó un retroceso
sin precedentes en el nivel de recursos destinados al desarrollo industrial: el gasto público asignado a la industria fue, en pesos,
menos de un 27% del correspondiente a 1991. Asimismo, en 1980
el gasto en industria medido como porcentaje del PBI era más de
dos veces y media el de 199111.
En 2002 se verificó una caída del 11% del PBI, un aumento de precios del 41% y un índice de pobreza récord que alcanzó al 57,5%
de la población. Desde 1998 hasta 2002, el PBI había caído más del
20%, lo que dio lugar a la depresión más grave de la historia argentina, superando incluso a la registrada durante la crisis de 1930.
Luego de la grave crisis de 2001-2002, se hizo necesario un profundo replanteo de la política económica. En primer lugar, se decidió
la flotación del peso y la estabilización de su valor conforme a las
10
11
Datos de INDEC.
Datos de INDEC.
74
Zappino. Las políticas públicas industriales entre 2003-2011
señales del mercado. Paralelamente, el gobierno comenzó a instrumentar un nuevo plan económico, basado en el superávit presupuestario, la flexibilidad cambiaria, el desenvolvimiento positivo del
balance de pagos autónomo, la adecuación de la oferta monetaria
a la demanda del público y un mayor rol del Estado en materia de
inversiones, desarrollo regional y política social.
La modificación de la estructura de precios relativos y la consecuente expansión de la producción y exportación de bienes y servicios a las que condujo la devaluación permitieron revertir el ciclo
económico y dar lugar a un proceso de crecimiento que, como veremos más adelante, se mantuvo desde el segundo semestre de
2002 hasta fines de 2008. La expansión de la demanda internacional de productos agrícolas y de las industrias relacionadas fue un
factor favorable que complementó a las políticas internas, propiciando un fuerte aumento de las exportaciones.
Para el período 2003-2011, el crecimiento del PBI superó el 50% con
una tasa anual promedio de 8,5%. Desde el tercer trimestre de 2007,
el dinamismo de los sectores productores de servicios explica la
mayor parte del crecimiento del nivel de actividad. A su vez, la dinámica de este sector se explica principalmente por el incremento de
las actividades de intermediación financiera y de transporte, almacenamiento y comunicaciones (ambas crecieron 12,7% en 2008). El
crecimiento de los sectores productores de bienes se debió, fundamentalmente, al aumento del 5% del nivel de actividad de la industria manufacturera y, en menor medida, al de la construcción (3,7%).
En 2008, el sector agropecuario registró una cosecha récord de cereales y oleaginosas superior a 95 millones de toneladas12.
La recuperación se reflejó, también, en el mercado laboral, donde
se observó una continua mejoría. Al cierre del 2008, la tasa de desocupación se ubicó en 7,3%, llegando a los niveles de octubre de
12
Datos de INDEC, Ministerio de Economía, y CEP, Centro de Estudios para la Producción.
75
Serie de investigaciones | Volumen 2
1992, la cifra más baja de los últimos 16 años. Un aspecto positivo
de la evolución registrada está dado por la creación de empleo, lo
que significa un aumento tanto de la cantidad de personas ocupadas como de la tasa de actividad13.
Hacia mediados de 2008, la crisis económica mundial, con epicentro en Estados Unidos y Europa, impactó negativamente tanto en
los países desarrollados -muchos de los cuales han entrado en recesión- como en los países en desarrollo y en las economías emergentes. El impacto sobre la Argentina se verificó en la desaceleración de la tasa de crecimiento.
En 2009 la crisis internacional significó el primer desafío a la solidez
del modelo macroeconómico vigente desde 2003, con una profunda contracción de la demanda agregada mundial, dada por la
fuerte caída de las exportaciones, la inversión y el consumo de
bienes durables. Este proceso fue acompañado por el quiebre y reversión de la tendencia alcista de los precios de los principales
commodities que exporta la Argentina.
Sin embargo, la macroeconomía argentina superó el desafío y por
primera vez en décadas no desencadenó la ruptura del esquema
económico vigente. Finalmente, el cierre de 2009 arrojó como saldo
un leve aumento del PBI de 0,9%. En este sentido, es importante
aclarar que la crisis no trajo desequilibrios en los frentes fiscal y externo, y no se tradujo en situaciones complicadas en los mercados
cambiarios y financieros.
Si bien el crecimiento se desaceleró respecto de las elevadas tasas
del período 2003-2008 (8,5% anual promedio), no se produjo una
contracción del PBI. La retracción de la demanda de exportaciones
13
Según las estadísticas de INDEC, el mayor número de personas ocupadas, junto a la recomposición de los ingresos, permitió bajar paulatinamente el nivel de pobreza e indigencia desde
el 54% y el 28% del total de la población en el año 2003 al 17,8% y 8,7% en junio de 2008,
respectivamente.
76
Zappino. Las políticas públicas industriales entre 2003-2011
condujo a una caída en las decisiones de inversión y de gasto en
bienes de consumo durable. El consumo no durable privado de
bienes y servicios internos operó como principal amortiguador de
los desajustes provocados por la crisis. De manera equivalente, del
lado de la oferta fueron los servicios (en su mayoría no transables)
más que los bienes (en su mayor parte transables o de inversión)
los que sostuvieron el desempeño económico.
El otro sostén de la actividad fue la política fiscal expansiva destinada a recuperar la demanda agregada. En este sentido, el consumo público se expandió en 2009 un 7,2% anual real y fue
acompañado por medidas tales como la Asignación Universal por
Hijo, obras públicas, préstamos al consumo financiados con fondos
de ANSES y la expansión de la inversión directa y de las transferencias de capital a las provincias, entre otras.
Luego del freno de 2009, producto de la crisis internacional y la
mayor sequía en décadas, la economía argentina terminó 2010 con
un crecimiento de casi el 9%. Los factores más importantes detrás
de esta recuperación fueron, sin duda, una cosecha récord, un paquete de políticas económicas expansivo (fiscal, monetaria y de ingresos), un contexto internacional favorable (por el crecimiento de
Brasil a tasas sorprendentes, que traccionó al sector industrial local
y la demanda de commodities de China en un marco de precios
altos) y un clima de estabilidad financiera que garantizó un escenario
sin grandes sobresaltos.
Según el Índice General de Actividad (IGA, elaborado por Orlando
Ferreres)14, las industrias manufactureras tuvieron un crecimiento
del 9,3%, en línea con otros indicadores del sector como el Estimador Mensual Industrial (EMI) del INDEC y el Índice de Producción Industrial15 (IPI) de FIEL. En este crecimiento, el sector clave
volvió a ser el automotriz, con una expansión interanual cercana
14
15
Ver http://www.ojf.com
http://www.fiel.org/
77
Serie de investigaciones | Volumen 2
al 45% según la mayoría de estos indicadores que intentan captar
la evolución industrial.
Durante 2011 la economía nacional continúo mejorando, consolidándose un crecimiento anual del PBI de 9,9%, apuntalado por el crecimiento del mercado interno, la inversión -fundamentalmente la de
equipo durable- y el consumo privado. Además, se destacó la contribución expansiva de los sectores productores de bienes. En particular, resalta el fuerte crecimiento de la industria manufacturera
(impulsada por autos, metalmecánica y alimentos y bebidas), la
construcción y la producción agropecuaria. Nuevamente, en el sector servicios los de mayor dinamismo fueron los asociados con la
producción de bienes.
Volver a empezar: industria y devaluación
En enero de 2002 se devaluó el tipo de cambio. Este hecho tuvo un
gran impacto en la economía y en la sociedad, y provocó situaciones
de crisis en varios sectores. No es el objetivo de este trabajo desarrollar esos efectos económico-sociales, pero sí centraremos la
atención en las consecuencias que produjo la devaluación en la industria argentina.
Al analizar las cifras se ve claramente que el impacto fue positivo pero
no uniforme. Se verificó un mayor grado de sustitución en aquellos
sectores donde la Argentina posee una oferta local y una tecnología
de producción que acompaña los estándares internacionales. Ejemplos de esto son los rubros de alimentos y bebidas (68,3%); textiles,
cueros y calzado (52,9%); material eléctrico e instrumentos de medición (42,7%) y celulosa y papel (41,1%), entre otros16.
16
Datos del Centro de Estudios para la Producción (CEP). Ministerio de Economía.
78
Zappino. Las políticas públicas industriales entre 2003-2011
Al mismo tiempo, las exportaciones no reaccionaron inmediatamente a la devaluación; hacia fines de 2002, los resultados eran
menores a los del año anterior a nivel general, con comportamientos diferenciados según sectores, lo cual evidencia que el comercio
exterior no funciona solo sobre la base del tipo de cambio.
Por el contrario, la sustitución de importaciones se tornó inevitable
con el nuevo valor del dólar, pero subsistía la falta de desarrollo de
muchos insumos que no se producían en el país. No obstante, hacia
fines de 2002, el 55,9% de las grandes firmas industriales ya habían
reemplazado insumos importados por nacionales17.
La devaluación del tipo de cambio corrigió los precios relativos de
la economía, que eran resultado del proceso de apreciación cambiaria ocurrido durante los noventa, acompañado de un fuerte crecimiento de los precios de los bienes no transables, con un sesgo
muy negativo para las actividades productivas. La devaluación incrementó la competitividad al atacar de modo directo los denominados ‘factores precio’ vinculados a aquella (costo del capital,
laboral, impositivo, tipo de cambio).
En un primer momento, frente al cambio de modelo económico,
las expectativas fueron muy pesimistas. Se pronosticaban cierres
masivos de establecimientos y se abrían muchos interrogantes
acerca de la capacidad del aparato productivo para dar respuesta al
cierre de la economía, generado por la interrupción de las importaciones que pasaron de 30.000 millones de dólares anuales en los
noventa a 8.900 millones de dólares en 2002 y cuya composición
no incluía, en general, bienes finales18.
Pese a las expectativas negativas, con el correr de los años no
se verificaron cierres de empresas, el aparato productivo se re17
18
Encuesta de grandes empresas realizada por la Secretaría de Industria, 2002.
Datos de INDEC.
79
Serie de investigaciones | Volumen 2
compuso y pudo dar respuesta a los requerimientos de la demanda doméstica con productos nacionales, que no eran tan
distintos en términos de calidad de aquellos que se importaban
en los años noventa.
El desempeño de la economía con relación al crecimiento del nivel
de actividad, la generación de empleo, la mejora muy significativa
de los márgenes empresariales y de la ecuación financiera, y la recomposición del proceso de inversión nos permiten caracterizar un
progreso notable en el sector industrial.
Pero, simultáneamente, al comparar el contexto productivo actual
con el existente tres décadas atrás, se evidencia el largo camino
que todavía queda por transitar. El PBI industrial per cápita del año
2003 recuperó los niveles del final de la convertibilidad, pero fue un
40% menor de los valores promedio que el país tenía a principio de
los años setenta. Asimismo, en ese período el sector manufacturero descendió su participación en el PBI del 26% al 16%. No existe
ninguna experiencia histórica en el mundo donde se haya producido
tal caída del aparato productivo.
Lo que no puede desconocerse es que a partir del cambio de precios relativos ocurrido con la salida del régimen de convertibilidad
se removió uno de los principales factores que durante la década
de los 90 inhibieron la competitividad tanto interna como externa
de la industria argentina.
Sin embargo, también es claro que un tipo de cambio elevado es condición necesaria pero no suficiente para garantizar la expansión y la
diversificación de las exportaciones. En este sentido, el Estado argentino aprendió de las experiencias nacionales más exitosas en materia
de desarrollo industrial, que enseñan que ese proceso virtuoso nunca
es fruto de la libre acción del mercado, sino de un ejercicio permanente de políticas activas por parte del Estado, materializado en estos
años, por ejemplo, en el financiamiento subsidiado, la política de com-
80
Zappino. Las políticas públicas industriales entre 2003-2011
pra del sector público, el impulso al desarrollo de proveedores por
parte de las grandes empresas industriales, el estímulo a la adopción
de normas internacionales de calidad, la eliminación de distorsiones
en el abastecimiento de insumos difundidos, entre otras.
La política industrial: promoción y programas sectoriales
La política industrial en la Argentina es el resultado de numerosas
leyes y programas enhebrados en sucesivas capas geológicas que
subsisten en el tiempo, del desmantelamiento de las instituciones
de desarrollo iniciado por la dictadura cívico-militar del 76 -consolidado en los años 90- y de un enfoque de fallas de mercado.
Si -como se dijo en el apartado I- la restricción externa es lo que limitó históricamente el desarrollo del país, los ejes de cualquier política pública industrial deben, necesariamente, ser la sustitución de
importaciones y la industrialización exportadora.
En tal sentido, desde 2003 la política industrial impulsada por el Estado priorizó, por un lado, la generación de nuevas ramas de producción sustitutivas de importaciones y, por otro, el estímulo para
el desarrollo de cadenas productivas con cuellos de botella sobre
ciertos insumos.
Uno de los aspectos centrales del sendero virtuoso comenzado
hace ocho años consistió en enfatizar el estímulo a las actividades
intensivas en el uso de conocimiento. En tal sentido, el desafío fue
-y sigue siendo- doble en términos de estimular la creación de nuevas ramas productivas y promover la reconversión de otras que incorporen los insumos tecnológicos y de diseño intensivamente en
sus funciones de producción (Kulfas, 2009).
El principal reto consiste en recuperar una mirada estratégica que
desarrolle un patrón de especialización que apunte a una sociedad
81
Serie de investigaciones | Volumen 2
inclusiva en la que el empleo de calidad y la distribución de la riqueza sean ejes centrales. En los últimos años, la Argentina experimentó un proceso sostenido de creación de empleo que redujo
drásticamente las elevadas tasas de desocupación, que crecieron
desde mediados de los 90 y alcanzaron su punto cumbre durante
la crisis de 2001 y 2002.
La diferencia es clara y notable. El régimen macroeconómico de
los 90, caracterizado por el atraso cambiario y la rigidez de las herramientas de política económica, indujo un creciente proceso dual
en lo social. En este marco, el divorcio entre ´ganadores y perdedores´ fue notable: aun en años de crecimiento, su impacto sobre
la mayor parte de la población fue muy pobre y el efecto derrame,
inexistente. Por el contrario, el régimen de la posconvertibilidad,
basado en un tipo de cambio real alto y estable, tiene fuertes efectos sobre el empleo y genera una economía que funciona de manera más homogénea y acompasada.
Políticas públicas orientadas al sector industrial
Hasta fines de 2011 se hallaban, entre muchos otros, los siguientes
planes y regímenes19. Vale aclarar que el propósito del presente
apartado no es la evaluación de resultados de cada una de las políticas industriales implementadas, sino una breve descripción que
sirva como marco de referencia para poder interpretar las injerencias de dichas políticas en los resultados de las variables de crecimiento industrial analizadas. En un próximo trabajo se intentará
realizar una aproximación más exhaustiva del impacto de cada uno
de los planes y regímenes detallados a continuación.
19
Datos de la Secretaría de Industria, Ministerio de Economía, y SEPyME.
82
Zappino. Las políticas públicas industriales entre 2003-2011
Régimen de
Bonificación
de Tasas
Régimen mediante el cual las PyME pueden obtener financiamiento con tasa bonificada por la
Secretaría de Pequeñas y Medianas Empresas,
dependiendo de la línea puede reducirse en hasta
8 puntos. Las líneas a las cuales está destinado
este financiamiento van desde la adquisición de
capital de trabajo e inversiones productivas hasta
el desarrollo de parques industriales.
Licencias no
automáticas
de importación
Procedimiento administrativo que requiere la presentación de una solicitud como condición previa
para efectuar la importación de diferentes bienes.
El objetivo que persigue la implementación de
estas licencias es el monitoreo anticipado de las
importaciones, a los efectos de detectar alertas
tempranas sobre la base de la información estadística recogida y realizar análisis para la toma de
decisiones, que puedan traducirse en medidas
puntuales. Bienes comprendidos: juguetes, pelotas, calzado y sus partes, papel, bicicletas, artículos para el hogar, neumáticos para bicicletas,
motocicletas, manufacturas diversas, productos
textiles, productos metalúrgicos, hilados y tejidos,
neumáticos, tornillos y afines, autopartes y afines,
autos de alta gama, moldes y matrices, vidrio,
productos varios. Existen excepciones que facilitan los trámites para insumos de producción de
autos y autopartes, metalmecánica, notebooks,
netbooks y celulares, textiles, juguetes y bienes
de capital.
Ley de
Promoción
de Inversiones
Ley de Promoción de Inversiones (LPI) para
bienes de Capital que tiene por objetivo -a través de beneficios fiscales para pequeñas, medianas y grandes empresas- ampliar el nivel de
inversiones que viene desarrollándose en el país
83
Serie de investigaciones | Volumen 2
y, de esta manera, continuar fomentando la incorporación de valor agregado a la producción,
la generación de empleo genuino y el incremento de las exportaciones. Desde su aplicación, se logró un mayor desarrollo productivo,
perfeccionar la integración local, incrementar la
competitividad y el mejoramiento tecnológico.
La ley contempla el acceso a dos beneficios fiscales para aquellas empresas que realicen inversiones en bienes de capital nuevos: la
devolución anticipada del IVA y la amortización
acelerada del impuesto a las ganancias. La efectivización de dichos beneficios genera una mejora significativa en la ecuación económica
financiera de los proyectos de inversión.
Programa de
Financiamiento
Productivo del
Bicentenario 2010
Programa lanzado en 2010 para financiar de proyectos de inversión. Estos están generando un
incremento en las exportaciones, en la sustitución de importaciones y en la creación de puestos de trabajo. Hasta 2011 existían en el
programa 100 iniciativas por 2600 millones de
pesos. La magnitud de los préstamos productivos va desde 800 mil hasta 500 millones de
pesos. Todos los proyectos involucrados apuntan a cambiar la matriz productiva nacional y
profundizar el proceso de industrialización en
todo el territorio.
Programa Parques Programa de financiamiento para infraestrucIndustriales del
tura externa e interna de agrupamientos proBicentenario
ductivos (parques industriales) en todo el país y
de otorgamiento de créditos para la radicación
de empresas en los mismos. Los parques industriales mejoran la eficiencia de las empresas
e incentivan la agregación de valor en la industria manufacturera y servicios mediante la radi-
84
Zappino. Las políticas públicas industriales entre 2003-2011
cación de empresas procesadoras de las materias primas en las zonas agrícola-ganaderas.
Además, permiten afianzar el desarrollo industrial regional y hacen viable una ubicación alternativa para aquellas industrias que quedaron
localizadas en el tejido urbano y que perdieron
la convivencia pacífica con las áreas residenciales. En el período 2003-2011 se triplicó el
total de parques industriales, que pasó de 80
a 280, de los cuales el 80% son provinciales y
municipales y el resto privados. En el mismo
período, la cantidad de PyME dentro de parques aumentó un 345% (llegó a 7.745) y los
empleos crecieron 304% (llegaron a 238.300
puestos de trabajo). Por otro lado, las PyME
dispuestas a radicarse en parque industriales
pueden acceder a créditos del Banco Nación
con tasas bonificadas por el Ministerio de Industria, que destina 22 millones de pesos para
subsidiar la tasa de préstamos por 300 millones de pesos.20
Saldo técnico
del IVA
20
Programa mediante el cual los saldos técnicos
acumulados por los fabricantes locales, originados por la diferencia entre la alícuota del
10,5% (Decreto 493/2001) y la aplicada a la
compra de insumos, partes y piezas destinadas a la fabricación de los bienes de capital al
21% y al 27%, reciben un tratamiento similar
al aplicable a los exportadores.
Secretaría de Industria.
85
Serie de investigaciones | Volumen 2
Régimen de
incentivo a la
competitividad de
las autopartes
locales
Régimen que otorga un beneficio en el pago
de un reintegro en efectivo sobre el valor de
las compras de autopartes locales, que sean
adquiridas por las empresas fabricantes de determinados productos automotores.
Fondo Nacional
para el Desarrollo
de la Micro,
Pequeña y
Mediana
Empresa
(FONAPyME)
Fondo constituido bajo la forma de fideicomiso
financiero con el fin de realizar aportes de capital y brindar financiamiento a mediano y largo
plazo, para estimular nuevas inversiones productivas y la consolidación de nuevos proyectos. Los recursos son aportados en una
primera etapa por el Estado nacional -por hasta
$100.000.000-, y está abierto a aportes de organismos internacionales, entidades públicas
y privadas, y gobiernos provinciales o municipales. Mediante el Fondo se financian inversiones en activos fijos, nuevos y usados, y capital
de trabajo para proyectos orientados al mercado interno, con énfasis en la sustitución de
importaciones y que contemplen un alto impacto en el desarrollo regional, generación de
empleo y valor agregado.
Fondo de Garantía
para la Micro,
Pequeña y
Mediana Empresa
(FOGAPyME)
Fondo que otorga garantías en respaldo de las
que emitan las Sociedades de Garantía Recíproca (SGR) y los Fondos Provinciales, Regionales o de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Se constituyó con un aporte inicial equivalente
a $100.000.000 a cargo del Estado nacional, y
permite también aportes provenientes de otros
organismos, tanto nacionales como internacionales y privados.
86
Zappino. Las políticas públicas industriales entre 2003-2011
Promoción de
clusters y redes
productivas con
impacto en
el desarrollo
regional
Programa que tiene por objetivo identificar clusters
con alto potencial para el desarrollo regional, trabajar con los actores de cada bloque productivo, diseñar, implementar y modificar políticas para la
constitución y el desarrollo de los bloques productivos. Al mismo tiempo se consideran las necesidades de cada región y sector, brinda apoyo técnico
y financiero dirigido a MIPyME que constituyan bloques productivos o que integren otros tipos de articulación vertical u horizontal. Los beneficiarios son
grupos asociativos constituidos por cinco o más
micro, pequeñas y medianas empresas, legalmente establecidas en la Argentina, que soliciten
asistencia técnica y económica para implementar,
desarrollar y/o fortalecer los grupos asociativos, con
el objetivo de mejorar la eficiencia y la competitividad, para generar un fuerte impacto en el sector
productivo y en la región que integran.
Reintegros a
la exportación
Régimen que consiste en la devolución total o
parcial de los tributos interiores que se hubieran pagado en las distintas etapas de producción y comercialización de las mercaderías a
exportar manufacturadas en el país, nuevas y
sin uso. Las alícuotas de reintegro consisten
en un porcentaje que se aplica sobre el valor
FOB de la mercadería a exportar. Esta alícuota
se asigna a los productos de acuerdo a la clasificación en la Nomenclatura Común del
MERCOSUR. Si la mercadería se elaboró
con base en insumos importados directamente por el exportador, el reintegro se otorgará sobre el Valor Agregado Nacional, es decir
que la alícuota será aplicada sobre el valor
87
Serie de investigaciones | Volumen 2
FOB, una vez deducido el valor CIF de los insumos importados. Las alícuotas vigentes varían entre el 0% y el 6%. El pago de reintegros
lo efectiviza la Dirección General de Aduanas,
previa presentación de la documentación que
acredite el embarque de la mercadería.
Régimen de
Draw-Back
Incentivo promocional que permite a los exportadores obtener la restitución de los derechos
de importación, tasa de estadística y el IVA que
hubieran pagado por los insumos importados,
luego utilizados en la elaboración del producto
exportable y de sus envases y/o acondicionamientos de otra mercadería que se exporte.
Régimen de
promoción de la
actividad minera
Régimen para promover las inversiones en exploración y explotación de sustancias minerales comprendidas en el Código de Minería. Los
emprendimientos mineros comprendidos en el
presente régimen gozan de estabilidad fiscal por el
término de treinta años contados a partir de la
fecha de presentación de su estudio de factibilidad.
Fondo para la
Investigación
Científica y Tecnológica (FONCyT)
Fondo para apoyar proyectos y actividades cuya
finalidad es la generación de nuevos conocimientos científicos y tecnológicos, desarrollados por investigadores pertenecientes a
instituciones públicas y privadas sin fines de
lucro radicadas en el país.
Fondo
Tecnológico
Argentino
(FONTAR)
Fondo que financia proyectos de innovación tecnológica con el fin de mejorar la productividad
del sector privado. El FONTAR administra recursos de origen público y privado, y cuenta con
distintos instrumentos de financiamiento para
los proyectos, que se implementan por medio
del proceso de convocatorias públicas o ventanilla permanente.
88
Zappino. Las políticas públicas industriales entre 2003-2011
Fondo Fiduciario
de Promoción de
la Industria del
Software
(FONSOFT)
Fondo fiduciario creado en el 2004, a partir
de la sanción de la Ley de Promoción de la Industria del Software (Ley 25922). Financia las
siguientes actividades: proyectos de investigación y desarrollo relacionados con las actividades comprendidas en el régimen de
promoción (creación, diseño, desarrollo, producción e implementación y puesta a punto
de los sistemas de software), programas de
nivel terciario o superior para la capacitación
de recursos humanos, programas de asistencia para la constitución de nuevos emprendimientos y Créditos Exporta: programa de
créditos para la iniciación o consolidación en
la actividad exportadora de empresas PyME
productoras de software.
El Plan Estratégico Industrial 2020
No quedan dudas de que la principal política industrial del período
es el lanzamiento del Plan Estratégico Industrial (PEI) 2020.
El Plan es el resultado de numerosos foros que fueron convocados
por el Gobierno nacional con el fin de sentar sus bases. En estos
foros, los sectores integrantes de las cadenas de valor elegidas estratégicamente para formar la trama central del tejido productivo argentino validaron los lineamientos y objetivos propuestos por el
Estado. Además se alcanzaron nueve consensos centrales acerca
de las principales líneas estratégicas propuestas.
Las cadenas de valor21 fueron elegidas por distintos motivos que
pueden separarse en seis grandes grupos: importancia en el PBI y
21
Las cadenas son alimentos, cuero, calzado y marroquinería, textil e indumentaria, industria
forestal, automotriz-autopartes, maquinaria agrícola, bienes de capital, materiales para la construcción, química y petroquímica, medicamentos, y software y servicios informáticos.
89
Serie de investigaciones | Volumen 2
trayectoria en la industria argentina; recursos naturales altamente
competitivos; entramado productivo; difusión de tecnología; mercado
interno y balanza comercial e inserción internacional. Los capítulos
dedicados a cada sector en particular contemplan, además del análisis de su evolución en los últimos años, metas cuantitativas para la
producción, comercio exterior y empleo; lineamientos estratégicos
planteados teniendo en cuenta las características de la cadena de
valor y los enunciados de las propuestas y recomendaciones para el
cumplimiento de los objetivos proyectados. Los informes correspondientes a cada cadena de valor seleccionada se estructuraron a partir
del análisis de su desempeño en el período 2003-2010. De manera
sintética presentamos los datos más significativos22.
Uno de los principales puntos del Plan es la importancia que se
asigna a temas como la provisión de insumos difundidos; la mayor
industrialización de materias primas agropecuarias; el financiamiento; el sostenimiento del mercado interno y la consolidación de
las exportaciones industriales.
En el primer caso, el plan afirma que el Estado implementará las
políticas que sean necesarias para garantizar una industria nacional
de insumos difundidos a escala y competitividad internacional. El
objetivo es reducir la posición dominante en productores de chapa,
papel, aceros especiales, plástico, polipropileno y aluminio, entre
otros, y lograr que los productos lleguen a los industriales que los
utilizan a precios similares a los internacionales, situación que hoy,
en muchos de esos insumos, no ocurre.
Respecto de la agregación de valor en materias primas agropecuarias, como cuero, lana, algodón, se destaca la necesidad de
garantizar la provisión de esos insumos básicos de calidad para
las industrias usuarias, ampliar la oferta y adecuar las condiciones
de comercialización.
22
Para más datos, véase Plan Estratégico Industrial 2020 – Ministerio de Industria.
90
Zappino. Las políticas públicas industriales entre 2003-2011
En materia crediticia, el Plan asegura que el Estado impulsará medidas para que la financiación bancaria llegue con más volumen al
sector productivo, a través de bonificación de tasas, regímenes específicos para cada cadena de valor y fomento de la banca especializada y regional.
Finalmente, el objetivo principal es la consolidación de una industria
de nivel internacional, y para esto se requiere de un salto exportador,
principalmente de las cadenas de valor con mayor capacidad de integrar eslabones y mayor valor agregado e innovación. El desafío
será profundizar la integración de las cadenas productivas entre los
países del MERCOSUR y la Unasur, orientada a una industrialización
más equilibrada entre los países miembro, utilizando tanto la administración de comercio como los incentivos a la inversión regional,
sin dejar de aprovechar las oportunidades que brindan los grandes
mercados en alimentos, manufacturas y otros productos.
El último capítulo del PEI 2020 está dedicado a puntualizar los nueve
consensos centrales alcanzados acerca de las principales líneas estratégicas de política industrial propuestas. Sus enunciados son los
siguientes: necesidad de un Estado presente que articule con el
sector privado la implementación de las políticas públicas; un mercado interno pujante es el pilar de la inversión, la agregación del
valor y el aumento de la competitividad; el crecimiento con inclusión
implica federalizar la industrialización; para consolidar de manera definitiva una industria a nivel internacional es necesario dar un salto
exportador, con el objetivo de alcanzar una escala de producción
competitiva en la agregación de valor y en la incorporación de conocimiento e innovación; una política de abastecimiento de insumos
difundidos de clase mundial; la competitividad de las cadenas de
valor basadas en materias primas agropecuarias requiere disponer
de esos insumos en calidad, cantidad y precios adecuados; acceso
a mayor financiamiento para la inversión y el comercio exterior; ampliar y profundizar la oferta de formación profesional y capacitación
laboral de acuerdo con las demandas de la industria e impulsar una
91
Serie de investigaciones | Volumen 2
política de apoyo a la generación y la incorporación de innovaciones,
diseño y marketing en cada eslabón de las cadenas de valor y en
cada etapa de los procesos productivos.
La sustitución de importaciones y el renacimiento exportador
Las importaciones en 2010 fueron 976 millones de dólares menores
a las de 2008 (año récord) con un nivel de actividad 10% superior que
la de aquel año, lo que implicó que se sustituyeran importaciones por
unos 7.600 millones de dólares en dos años. Así, la participación de
las importaciones en relación al PBI cayó del 17,6% al 15,5%.
La sustitución de importaciones fue significativa en sectores como
electrodomésticos y productos electrónicos, teléfonos celulares,
calzados, indumentaria, autopartes, juguetes y muebles, entre
otros. El incremento de la sustitución de importaciones no es casualidad, sino que es el resultado de una política industrial en la que
se prioriza la defensa del trabajo argentino y el agregado de valor.
En 2010 se alcanzó un superávit de 12.000 millones de dólares, similar a la media de los años 2004-2008, períodos en los que la economía creció a un promedio del 8,4% anual y en el que el comercio
no se vio afectado por crisis locales o internacionales como los años
2002/03 o el 2009.
Las exportaciones de manufacturas de origen industrial (MOI) crecieron USD 2.000 millones en 2010 respecto del año récord que fue
2008 (un 9%) al tiempo que las importaciones cayeron en ese período casi USD 1.000 millones con una economía que entre 2008 y
2010 creció un 10%, lo que habla de un claro proceso de sustitución
de importaciones sustentado en medidas como las Licencias No
Automáticas (LNA) emitidas desde el Ministerio de Industria y otras
citadas en el apartado anterior.
92
Zappino. Las políticas públicas industriales entre 2003-2011
En el cierre de la balanza comercial de 2010 se destaca la consolidación de una tendencia inédita en el comercio exterior argentino:
las exportaciones de manufacturas de origen industrial (MOI) superaron en participación a las manufacturas de origen agropecuario
(MOA), explicando el 35% del total exportado en 2010.
Las importaciones de bienes de consumo tuvieron un leve aumento
respecto de 2008 del 5%, mientras que el nivel de consumo aumentó 9%, lo que demuestra que fue el incremento de la producción nacional –sustituyendo importaciones– lo que permitió
abastecer el crecimiento del consumo en este período.
Por su parte, la suma de las exportaciones registradas en 2008 y
2010 representan el bienio de mayores ventas al exterior de la historia nacional, con 138.500 millones de dólares en total.
La aplicación de medidas de defensa comercial contra la competencia desleal y el monitoreo del flujo de importaciones permitió aumentar la sustitución de importaciones.
Con relación a las exportaciones industriales, en el primer cuatrimestre del año 2011 registraron una marca histórica superando los
USD 8.000, un 18% por encima del anterior récord registrado en el
mismo período de 2010. Esto significa mayor agregación de valor,
ingreso de divisas y, en consecuencia, más empleo. Así, las MOI y
las MOA fueron los rubros de mayor participación en las exportaciones argentinas con el 34% del valor total23.
La reindustrialización argentina en datos
Como dijimos al comienzo, la devaluación de 2002 provocó un cambio en los precios relativos de la economía, generó incentivos
opuestos a los vigentes durante la década anterior; las rentabilida23
Datos de INDEC.
93
Serie de investigaciones | Volumen 2
des sectoriales se modificaron tanto en términos absolutos como
relativos a favor de la producción de bienes transables (Kosacoff,
2009, p. 120). Ha sido la industria el sector líder de ese proceso de
recuperación y reversión de las tendencias desindustrializadoras de
la década de los 90. Dentro de ella, la rama manufacturera mostró
evidentes niveles de recuperación y dinamismo.
Con nueve años consecutivos de mejora, el Estimador Mensual Industrial (EMI) alcanzó un récord histórico. En el gráfico 5 se evidencia que el crecimiento industrial fue significativo, tanto si se lo
observa desde el año 2003 (incremento acumulado de 58,4%)
como desde el pico anterior al ciclo recesivo de 1998 (42,8%), especialmente si se toma en cuenta que desde 2000 a 2003 cayó un
26%. Cabe señalar, también, que la tasa de crecimiento se mantuvo
en un 24,1% debido al impacto negativo que implicó el conflicto
agropecuario surgido en marzo de 2008 y de la crisis económica internacional, en particular en las expectativas privadas.
En el marco del crecimiento de la industria manufacturera, las ramas
textiles, metalmecánicas, materiales para la construcción, automotriz y electrónica mostraron mayor dinamismo, aunque aún no recuperaron los valores previos a la crisis. Algunas han recuperado
sus valores históricos, aunque a ritmos más lentos24, y son aquellas
ramas basadas en el uso de recursos naturales, como insumos básicos, metales, químicos, papel, combustible y alimentos.
Por su parte, el volumen físico de la producción también mostró un
fuerte crecimiento. En el gráfico 6 se puede ver que el VFP creció
a un promedio anual del 10% desde el 2003 hasta 2011, acompañando la dinámica citada en el párrafo anterior. Además, puede apreciarse que la caída acumulada para 2002 es de un 33,6% y el
crecimiento acumulado a partir de 2003 es de casi un 90%. En 2005
24
Esto se explica porque en los años noventa, estos sectores estaban próximos ya al máximo
de su capacidad instalada y requieren grandes inversiones de lenta maduración.
94
Zappino. Las políticas públicas industriales entre 2003-2011
ya se había recuperado lo perdido en los años recesivos previos a
la crisis, a partir de ese año y hasta fines de 2011 se produce un
crecimiento de un 61,4% respecto a 1997.
Pueden observarse cuatro etapas claramente diferentes. La primera, entre 2003 y 2004, donde se registra un crecimiento promedio del 15,8%; la segunda etapa, entre 2005 y 2008, donde se
produce un desaceleramiento y el VFP crece a una tasa interanual
promedio del 8,3%; la tercera etapa en donde el crecimiento se
sitúa en un escaso 0,5% como producto del problema del sector
agrario y de la crisis económica internacional; y, finalmente, una
cuarta etapa desde 2010 hasta el presente donde se recupera el
crecimiento con tasas promedio del 11,4%.
95
Serie de investigaciones | Volumen 2
Gráfico 5
Estimador Mensual Industrial (EMI) 2003-2011 (2006=100)
La divergencia entre el crecimiento de la primera y la segunda etapa
puede explicarse por el bajo nivel de producción al cual muchas ramas
estaban operando, producto de la caída anterior y la consiguiente baja
utilización de la capacidad instalada, lo cual permitió incrementar la
producción sin la necesidad de realizar grandes inversiones de capital.
Ya en la segunda etapa, la producción crece a un ritmo más lento producto de nuevas inversiones y nuevas plantas.
96
Zappino. Las políticas públicas industriales entre 2003-2011
Gráfico 6
Volumen físico de la producción 1997-2011 (1997=100)
En el mismo sentido, el gráfico 7 muestra que la capacidad productiva instalada comienza a registrar incrementos a partir de 2003 y
hacia 2004, la tendencia encara un crecimiento sostenido a un promedio del 5,2% anual, por lo menos, hasta el año 2007. En 2008 el
crecimiento se desacelera y ‘solo’ alcanza un 3,9%, producto del estallido de la crisis financiera internacional a mediados de ese año.
Como nota relevante a tener en cuenta, la mayor aceleración del crecimiento se da entre 2006 y 2007, donde la capacidad instalada crece
más del 7% cada año.
La ampliación de la capacidad instalada (CI) comienza a incrementarse en 2004 cuando el crecimiento de la actividad industrial presenta ritmos que -después de haber aprovechado la capacidad
ociosa existente- requieren ser sustentados con nuevas inversiones.
En 2003, el aumento de la uso de la capacidad instalada (UCI) había
sido de 16,6% y constituyó el 100% del impulso (la caída en la CI se
debió a una tasa de inversión neta negativa en 2002 y 2003).
97
Serie de investigaciones | Volumen 2
El hecho de que la ampliación de la CI explique el 77% de la expansión de la actividad manufacturera en 2008 indica que nuevos recursos productivos estaban permitiendo que el EMI creciera al 5%. En
el 2009, por las razones citadas anteriormente, se produce una reversión de la UCI que muestra un resultado negativo, mientras que
la CI crece significativamente menos que los años anteriores, para
recuperar la tendencia creciente a partir de 2010.
Gráfico 7
Variación de la Capacidad Instalada Industrial y el uso de la misma con respecto al
Estimador Mensual Industrial 2003-2011
En lo que respecta al empleo industrial, en este período tuvo una
tendencia creciente, que dio por terminado el proceso de expulsión
de trabajadores industriales producido en las últimas décadas.
98
Zappino. Las políticas públicas industriales entre 2003-2011
Como se muestra en la tabla 5, el crecimiento del empleo tuvo una
tasa media anual del 4%. Aquí también se pueden distinguir dos etapas: la primera, a partir del año 2002, donde se produce un crecimiento a una tasa promedio del 7,2%, acompañando el crecimiento
del volumen físico antes descripto. Posteriormente, entre los años
2006 y 2007, el crecimiento se estabiliza en orden al 5% para sufrir
una caída, producto del impacto de la crisis financiera internacional,
de poco más de dos puntos en el año 2009. A partir de ese año y
hasta 2011, se recupera el crecimiento a una tasa promedio del 2,7%.
En este contexto, el sector industrial se convirtió en la base de la recuperación económica, que fue acompañada, además, por un fuerte
crecimiento del empleo y del salario. Se produjo un aumento de los
salarios medios industriales, que superaron el promedio del resto
de las actividades. Es así que entre 2003 y 2011, el salario medio industrial aumentó a una tasa promedio del 25%.
Por otro lado, el incremento en la productividad del empleo también
fue muy significativo entre 2003 y 2008, especialmente en 2006 y
2007, con tasas que superaron a los mejores años de la década del
90, situándose cerca del 23%. A partir de 2008 continuó creciendo
a un ritmo promedio del 6,2% anual.
En este proceso de generación de empleo, las actividades que generaron mayor cantidad de puestos de trabajo son aquellas que más
la habían expulsado entre 1998 y 2002, es decir, de ramas intensivas
en trabajo y orientadas al mercado interno. En cambio, los sectores
exportadores o productores de commodities industriales expulsaron
menos mano de obra durante la crisis y en el período 2003-2011 han
tenido menor dinamismo.
99
Serie de investigaciones | Volumen 2
Tabla 5
Obreros ocupados, productividad y salario industrial 2003-2011 (1997=100)
Hacia fines de 2011, la actividad industrial llevaba ya 25 meses de crecimiento ininterrumpido. Entre enero y diciembre, ese crecimiento
acumuló una suba del 7,4% respecto al mismo período de 2010.
Se destaca el dinamismo de los sectores de papel y cartón, vehículos automotores, la industria metalmecánica (sin automotriz), las industrias metálicas básicas y los productos minerales no metálicos.
Todos esos bloques registraron incrementos por encima del promedio de la industria con un 4,1%. Como se produjo una expansión
mayor de la producción industrial (reflejada en una suba interanual
del EMI del 4,1%) que de la utilización de la capacidad instalada
puede inferirse que la inversión en el sector manufacturero siguió
aumentando durante el 2011.
100
Zappino. Las políticas públicas industriales entre 2003-2011
Además, la ampliación de la capacidad instalada durante 2011, es
decir, de la inversión productiva, creció un 3%. Durante el mismo
año, la inversión productiva alcanzó el 21,9% del PBI, superando en
1,8% al mismo período de 2010. Este proceso estuvo dinamizado
por el equipo durable de producción, que creció un 33,4% mientras
que la construcción se incrementó 8,8%. De esta manera, el equipo
durable explicó el 48,4% de la inversión y el 10,6% del PBI, marcando un nuevo récord en el período25.
La inversión productiva en el período
Existen distintas formas de estimar qué tasa de inversión es necesaria para crecer a determinado ritmo y cada una otorga resultados
distintos. De todos modos, en el caso argentino este análisis se dificulta debido a que no existen en los últimos cincuenta años demasiadas experiencias de períodos de crecimiento estable en el país.
No obstante, los períodos de expansión anteriores pueden tomarse
como una aproximación, aunque imperfecta, de la tasa necesaria,
como puede verse en la tabla 6. El período de crecimiento más prolongado desde la posguerra fue de 11 años y a un ritmo del 5% anual,
que se logró con un ratio de inversión sobre PBI de 21,1% y de
equipo durable sobre PBI de 6,7%. El actual ciclo de expansión -si
bien desacelerado en 2009 por la crisis financiera internacional- presenta un crecimiento acumulado del PBI y una tasa de inversión total
prácticamente iguales a las de entonces, así como una tasa de inversión en equipo durable superior a todos los períodos anteriores.
Por su parte, la inversión acompañó este proceso de reactivación y
alcanzó en el tercer trimestre de 2008 una tasa de 23,1%, superando el valor registrado en el primer año de la recesión, tal como
muestra el gráfico 8. El incremento de la inversión posterior a la salida de la convertibilidad ha sido incluso más intenso que el del PBI,
25
Datos de INDEC y Secretaría de Industria.
101
Serie de investigaciones | Volumen 2
aumentando la capacidad productiva y la oferta. En efecto, el crecimiento acumulado entre 1998 y 2008 fue de 46% para la inversión
y de 33% para la actividad económica agregada, ambos indicadores
superaron en 2005 los niveles alcanzados en 1998. Por otro lado, la
participación de 23% de la Inversión Bruta Interna Fija (IBIF) en el
PBI en 2008 constituye el mayor nivel de las últimas décadas. La
evolución reciente indica que el aumento del stock de capital permitió sostener las altas tasas de crecimiento del producto.
De hecho, desde 1998, la antigüedad del parque instalado aumentó
paulatinamente, generando problemas de obsolescencia en algunas
ramas y empresas; esta situación resultó particularmente agravada
durante la crisis por un proceso de desinversión neta. Después de
una caída del orden del 85% entre 1998 y 2002, las importaciones
de bienes de capital se recuperaron rápidamente; sin embargo,
aquellas dirigidas a la industria manufacturera resultaron en 2005 un
40% más bajas que las registradas en 1998, sin que, al mismo
tiempo, se haya registrado un proceso significativo de sustitución
por producción local (Kosacoff, 2009, p. 121).
102
Zappino. Las políticas públicas industriales entre 2003-2011
Tabla 6
Crecimiento del PBI, tasa de crecimiento y de inversión 1945-2010 (en pesos constantes de 1993)
Donde pueden encontrarse algunas dificultades es en lo que respecta a las exportaciones industriales: su crecimiento se dio en el
contexto de fuertes desequilibrios en la estructura del comercio industrial con el exterior. El rasgo dominante del intercambio de manufacturas de origen industrial ha sido la generación de déficits
crecientes, debido a las continuas necesidades de importaciones de
diverso tipo para garantizar el funcionamiento industrial.
De hecho, la actividad industrial pasó a requerir más importaciones
por unidad de producción que durante la convertibilidad, a pesar de
la vigencia de un tipo de cambio mucho más elevado. El hecho de
que se hayan generado desequilibrios crecientes en divisas y que
ello se verifique con países avanzados y con Brasil evidencia que el
crecimiento industrial aún no consiguió revertir las tendencias a la
desarticulación productiva acumuladas durante más de treinta años.
A diferencia de lo ocurrido durante la década del 90, la recuperación
de la inversión fue financiada con ahorro interno, dado que el ahorro
externo (el ingreso neto de capitales) ha resultado negativo en todos
los años posteriores a la salida de la convertibilidad.
103
Serie de investigaciones | Volumen 2
Adicionalmente, el sector público contribuyó positivamente al ahorro
doméstico al verificar superávit primario, tras los sucesivos déficits
de la década pasada.
Gráfico 8
Fuentes de financiamiento de la inversión (en % del PBI a precios corrientes), 1993-2010
104
Zappino. Las políticas públicas industriales entre 2003-2011
Gráfico 9
Evolución de la Inversión Interna Bruta y composición (en %), a precios constantes de
1993, 2003-2010
Por el lado de la composición de dicha inversión, el gráfico 9 muestra
que el mayor dinamismo que registró el equipo durable y reproductivo trajo aparejado que el incremento de la Inversión Bruta Interna
Fija fuera acompañado de un aumento en su participación en el total
invertido. Así, este componente pasó de representar 33% de la IBIF
en 2003 a 46% en 2010, exhibiendo un alza de 13 puntos porcentuales en 8 años y alcanzando el máximo desde la década del 90.
105
Serie de investigaciones | Volumen 2
Consideraciones finales del período 2003-2011
El análisis de los datos reunidos muestra de manera clara e indiscutible que el proceso de recuperación vivido por la industria manufacturera argentina desde 2003 fue acompañada (sobre todo a partir de
2005) con un fuerte crecimiento.
Para poder entender este proceso, es necesario tener en cuenta la
devastación provocada en la economía en general y en la industria
en particular desde 1976 en adelante y hasta la crisis a fines de 2001.
Una observación parcial, además, pretende ignorar el devastador
proceso de desindustrialización con la consecuente fragmentación
del mercado laboral y destrucción de las áreas técnicas del Estado
dedicadas a ese sector durante la década del noventa.
El renacer industrial que se inició a mediados de 2002 estuvo basado en la protección del mercado interno; esta protección fue
producto de la decisión de mantener un tipo de cambio real elevado, facilitando de esa manera la posibilidad de exportar para una
gran parte de la industria. El rápido agotamiento de la capacidad
ociosa hacia 2006 implicó un proceso de inversión que, aunque
moderado por la crisis internacional desatada a fines de 2008,
muestra un sólido proceso de crecimiento. De este proceso inversor debe emerger la esperada etapa de consolidación de crecimiento industrial a partir de ahora.
Hasta 2003, el incremento en el nivel de actividad industrial se basó
en la combinación de un mayor uso de la capacidad instalada y la intensificación de la jornada laboral (horas extras y ampliación de turnos), pero desde fines de dicho año la industria manufacturera fue
uno de los principales motores de crecimiento del empleo (Kulfas,
2009). El crecimiento de la inversión en el sector industrial fue notable y, más aún, el hecho de que no fuera motorizado por las grandes
firmas. Por el contrario, se observa un comportamiento bastante ho-
106
Zappino. Las políticas públicas industriales entre 2003-2011
mogéneo entre diferentes sectores con disímiles presencias de
grandes empresas y PyME.
Muchas veces se afirma que la recuperación del crecimiento manufacturero tuvo que ver casi exclusivamente con el aumento del grado
de utilización de la capacidad instalada y que no hubo inversiones
sustanciales. La información disponible indica lo contrario: el crecimiento de la producción industrial basado en el uso de capacidad
ociosa es un fenómeno que explica el despegue manufacturero
hasta mediados de 2004. A partir de ese momento, como indican
las cifras detalladas más arriba, el grado de utilización de la capacidad
instalada tiende a estancarse o a registrar leves incrementos, en algunos casos de carácter estacional. Esta situación tiene lugar en
forma concomitante con un crecimiento de la producción industrial
a tasas elevadas, lo que queda reflejado al observar la evolución del
indicador de ampliación de la capacidad productiva.
La Argentina es un país conformado por tres grandes bloques productivos: el primero está integrado por los grandes centros urbanos,
fundamentalmente el Gran Buenos Aires, Rosario y Córdoba, núcleos centrales de la industria manufacturera, centros de consumo
y de servicios. El segundo comprende a la pampa húmeda, con su
producción agropecuaria y las industrias y servicios asociados. El
tercero abarca a las economías regionales y la extracción de hidrocarburos y minerales. Los tres bloques tuvieron un fuerte período
de prosperidad en esta etapa. El primero tuvo el impulso a partir de
la recuperación manufacturera y del consumo. El segundo disfrutó
de los elevados precios internacionales y el tipo de cambio alto, al
tiempo que expandió su propia frontera a partir del avance de la soja.
Y el tercero también creció gracias a mejores precios y la dinámica
de la economía en su conjunto.
A fines de 2010, por primera vez en la historia, la participación de las
manufacturas de origen industrial (MOI) superó a las de origen agropecuario (MOA) en el total de las exportaciones. Se trató de una par-
107
Serie de investigaciones | Volumen 2
ticipación histórica de las MOI en el total exportado con un 34%,
mientras que las MOA representaron el 32% de lo exportado.
Estas cifras son resultado de una mayor diversificación de productos, mercados y participación de PyME en las exportaciones, rompiendo la tradicional dicotomía mercado interno versus exportación.
Otro aspecto a destacar es que al comparar los saldos de comercio
de manufacturas de origen industrial de 2010 con respecto a 2008
surge que la Argentina achicó el déficit industrial en USD 3.721 millones, un 16% respecto del año récord de la economía (2008).
Desde el 2003 la industria está atravesando el ciclo de crecimiento
industrial continuo más alto y prolongado de sus 200 años de historia,
con un incremento de las exportaciones con valor agregado y aumento de la participación en las importaciones de bienes de capital.
A modo de conclusión
La estructura productiva de una nación es el principal determinante
de su grado de desarrollo económico. Los países de mayores recursos y distribución del ingreso más equilibrada se respaldan en
industrias altamente sofisticadas. En cambio, en los países menos
avanzados, generalmente, la actividad primaria tiene una mayor participación en la economía y constituye la principal fuente de divisas.
Esta diferenciación nos dice que los procesos históricos de desarrollo industrial revelan que las estructuras productivas basadas en
los recursos naturales no bastan para alcanzar el desarrollo. Deben
complementarse con industrias que promuevan la generación de
empleos y la distribución del ingreso y la inclusión de las clases
más postergadas. Modificar ese patrón solo es posible a través
de la preservación y del fomento por parte del Estado de las cadenas de valor.
108
Zappino. Las políticas públicas industriales entre 2003-2011
Luego de la crisis de 2001, la Argentina se encontraba en un estado
de catástrofe social con más de la mitad de los trabajadores con
problemas laborales (y un 25% de desocupación), un 50% de los
ancianos sin cobertura previsional, un 56% de personas en situación
de pobreza y más de un cuarto de la población sin los recursos mínimos indispensables para su subsistencia. El trabajo no registrado
trepaba a cerca del 60% de los asalariados, de cada 10 empleos
que se creaban solo uno era formal (y además se destruían más
puestos de trabajo que los que se creaban), el salario real no paraba
de caer y los indicadores de desigualdad trepaban a niveles récord.
En otras palabras, el Estado ausente y las políticas asociadas al Consenso de Washington dejaban al ´alumno modelo de la comunidad
financiera internacional´ en una situación de precariedad social sin
precedentes históricos.
A mediados de 2003, el gobierno implementó un nuevo modelo macroeconómico de acumulación productiva con inclusión social.
La evolución de la industria a partir de ese mismo año ha llevado al
sector a revertir en parte la tendencia de casi treinta años de pérdida
de participación relativa en el producto total. Este desempeño ha
estado acompañado por otros dos rasgos distintivos del perfil posdevaluación: la expansión simultánea de la mayoría de las ramas
manufactureras y la creación generalizada de empleo. En este sentido, en el marco de un cuadro macroeconómico y de incentivos
más favorable, muchos sectores han remontado total o parcialmente el terreno perdido durante la convertibilidad.
Un hecho que resalta claramente en los últimos años es que se
está produciendo uno de los cambios estructurales más importantes que tiene el actual modelo económico: la ausencia de la restricción externa.
La restricción externa, como vimos en el apartado I, se manifestaba
en ciclos de stop and go de la economía y consistía en la carencia
109
Serie de investigaciones | Volumen 2
de divisas para sostener el crecimiento. En tal sentido, el economista Pablo Gerchunoff (2006) reflexiona acerca del fin del ciclo stop
and go y argumenta que el sector externo ha cambiado. Gerchunoff
destaca que, tomando en cuenta el valor, el volumen, el término
del intercambio y el poder de compra de las exportaciones en una
período de más de 120 años, el desempeño de la última década y
media es aún superior al que va desde el primer Roca hasta la Gran
Guerra, esto es, superior a aquella etapa que la historiografía denomina ‘expansión exportadora’.
Finalmente, ¿cuáles son los aspectos concordantes o discordantes
entre la etapa actual y las anteriores? En primer lugar, el crecimiento
de los últimos años estuvo basado en el ahorro interno de la economía, la Argentina creció sin necesidad de financiamiento externo.
Este es un punto fundamental que marca una ruptura con el modelo
rentístico-financiero puesto en marcha en 1976 y profundizado en
la década de los 90, así como también una diferencia sustancial con
el esquema agroexportador. En segundo lugar, el sector industrial,
basado en el mercado interno, ha vuelto a ser un elemento principal
de las altas tasas de crecimiento del PBI, acompañado ahora por
una situación favorable en el frente externo que sigue siendo predominantemente primario-exportador.
Con respecto a la todavía alta dependencia de las divisas obtenidas por los productos primarios y a los niveles de compromisos
creados por el endeudamiento externo previo, constituyen, sin
duda, factores de riesgo que, en el caso de que las tendencias cíclicas se reviertan, pueden volver a producir restricciones en la balanza de pagos.
Sin embargo, los superávit fiscales favorables diferencian netamente
este proceso de los anteriores, dejando un margen apreciable para
hacer frente a futuras turbulencias y sostener el crecimiento.
110
Zappino. Las políticas públicas industriales entre 2003-2011
Para finalizar, sobre la base de lo analizado en los apartados precedentes, puede afirmarse que el rumbo de la política económica procura establecer un puente entre el modelo de desarrollo del período
de industrialización, la necesidad de resolver el déficit social producto de décadas de predominio neoliberal y el aprovechamiento
de las nuevas condiciones de la economía mundial. Algo así como
si la Argentina estuviera retomando el hilo de Ariadna para recuperar
el terreno perdido desde hace más de treinta años.
111
Serie de investigaciones | Volumen 2
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Dirección de Investigaciones
INSTITUTO NACIONAL DE LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA | INAP
Estado y sociedad
La integración del Estado argentino en el
MERCOSUR: debates y oportunidades
Juan Von Zeschau
Introducción
A principios de los noventa, el MERCOSUR se constituyó como una
institución supranacional en el marco del paradigma neoliberal imperante en gran parte de Latinoamérica. Su fin era consolidar un
mercado común y liberalizado entre las principales economías del
continente sudamericano, fortaleciendo el perfil aperturista de la
economía argentina. Sin embargo, luego de la crisis de 1998 en Brasil y de 2001 en la Argentina, el MERCOSUR se revalorizó en el
marco de un discurso de fuerte impronta latinoamericanista y con
base en la recuperación de la soberanía nacional tanto económica
como política.
Pese a algunas cuestiones a ajustar (montos del Arancel Externo
Común, excepciones a ciertos productos o doble imposición del
arancel), los últimos años mostraron el fortalecimiento del MERCOSUR como espacio de comercio regional y recuperación de soberanía económica, reforzando su importancia para los gobernantes y
las sociedades de los cuatro países miembros. Ejemplo de esta relevancia es que en la actualidad el principal socio comercial de la Argentina es el MERCOSUR, que concentra más de un cuarto de
nuestros intercambios externos.
Pero, por otro lado, cabe preguntarse si la integración por sí misma
debe ser el objetivo primario. En otros términos, ¿cuál es la posición
económica de nuestro país en el marco del MERCOSUR? ¿Cómo
puede afectar una mayor integración el desarrollo de nuestra economía? ¿Es aconsejable estrechar los lazos comerciales implementando, por ejemplo, una zona monetaria única o liberalizando aún
más los intercambios comerciales al interior del bloque? Es cierto
115
Serie de investigaciones | Volumen 2
que estos interrogantes pueden ser prematuros, teniendo en
cuenta el nivel todavía limitado de integración del MERCOSUR. No
obstante, la situación actual permite pensar que el acuerdo regional
posee una gran perspectiva de desarrollo, por lo cual resulta pertinente responder preguntas que pueden plasmarse en la agenda de
los gobiernos en un futuro no tan lejano.
Por último, la integración de la Argentina en el MERCOSUR debe
tener presente los peligros y obstáculos que se están experimentando en la Unión Europea, evitar el discurso dogmático en pos de
la integración y, al mismo tiempo, asumir que la realidad argentina
está fuertemente vinculada al devenir político y económico de sus
vecinos de la región. En este sentido, la integración, como forma de
estrechar lazos con los países del entorno, es la vía estratégica para
nuestro país. Pero ¿cualquier modalidad que adopte la integración
es la conveniente para la Argentina? Creemos que no. El desafío
está en encontrar la opción más viable y la que mejor se acomode
a la realidad económica, política y cultural de nuestra sociedad.
Estructura del artículo
El primer apartado abordará el avance del debate teórico en torno a
la integración económica, centrándose principalmente en la discusión académica que mantienen los economistas ortodoxos o neoliberales, por un lado, y los economistas heterodoxos por el otro. A
continuación se analizará el desarrollo de los intercambios comerciales con terceros países durante el período 2005-20101, con el fin
de evidenciar cuál es el papel del MERCOSUR para la economía argentina, y cómo este rol se ha ido fortaleciendo aún más en los últimos años.
1
Se decidió tomar el período 2005-2010 ya que se cuenta con mayor cantidad de datos para
realizar análisis y comparaciones. En algunos casos se utilizará como año último el 2009.
116
Von Zeschau. La integración del Estado argentino en el MERCOSUR
El avance de la cuestión
El debate en torno a los efectos específicamente económicos de la
integración supranacional está dominado fundamentalmente por la
perspectiva europea. Todavía hoy -y a pesar de la crisis del euroexiste un ’consenso neoliberal’ en el viejo continente que sostiene
que la integración económica supranacional tiende a favorecer el
crecimiento de los países miembros -y, sobre todo, el crecimiento
de aquellas economías tradicionalmente más desfavorecidas-, propiciando un fenómeno de convergencia hacia el desarrollo (Cuadrado Roura y Mancha Navarro, 1996). Sin embargo, ¿ocurre así
necesariamente? ¿La integración económica supranacional conduce al desarrollo de los países que se suman a ella? Y, fundamentalmente, ¿cuáles son los riesgos que pueden sobrevolar un
proceso de integración de gran magnitud?
Dos enfoques alternativos: crecimiento exógeno
versus crecimiento endógeno
Pese a la hegemonía de la perspectiva neoliberal europea de la
integración, la crisis internacional está reeditando un viejo debate
que reverdeció a finales de los noventa, momento en el que se
estaba decidiendo la implementación de la unión monetaria y la
puesta en circulación del euro. En aquel entonces, el paso hacia
una integración más profunda tuvo un efecto enriquecedor de la
discusión académica y marcó los límites y el rumbo de posteriores avances teóricos.
Actualmente, los enfoques conceptuales para explicar el mayor o
menor crecimiento al interior del proceso de integración se pueden
resumir en prácticamente dos posiciones (Cuadrado Roura y Mancha Navarro, 1998, p. 38). Por un lado, encontramos los modelos favorables al crecimiento y la convergencia -o modelos de crecimiento
exógeno-, los cuales concluyen -desde una visión neoliberal- que
117
Serie de investigaciones | Volumen 2
una mayor integración y una mayor apertura económica van a producir necesariamente un crecimiento de los países miembros,
sobre todo, de los más pobres. Por el contrario, los modelos críticos
y favorables a la divergencia -o modelos de crecimiento endógenopredicen que la integración puede activar dinámicas que aumenten
las desigualdades económicas entre los países y regiones, conduciendo a una mayor divergencia.
El modelo de crecimiento exógeno
Desde la postura neoliberal u ortodoxa hay una serie de ventajas
que se le conceden a la integración regional. En líneas generales,
se sostiene que los Estados pueden esperar una mayor tasa de crecimiento en la medida que se integran, debido, entre otros factores,
a: 1) una mayor especialización productiva, aprovechando las ventajas comparativas; 2) una mejor explotación de las economías de
escala; 3) una mejora en la eficiencia como consecuencia de una
mayor competencia; y 4) cambios en la cantidad y calidad de los
factores productivos disponibles, fruto de un incremento en el movimiento de los mismos y del ritmo de avance tecnológico (Jordán
Galduf, 2008, p. 30). También se podría agregar que la integración
supranacional permite anclar procesos de reforma económica interna que de otra forma no se hubieran podido llevar a cabo, como
las reformas estructurales y la reducción del Estado que se implementaron y se siguen desarrollando en los países de la periferia europea -por ejemplo, en España y Grecia-, y que la ortodoxia
económica ve como progresos en materia de desregulación.
Por otro lado, se tiende a asumir que los efectos estáticos (creación
de comercio y desviación de comercio) y los efectos dinámicos (los
mecanismos de la estructura económica activados por el proceso
de integración que tienen una incidencia final sobre las potencialidades de crecimiento del output de los diferentes países socios)
explican por qué la mayor integración redunda en crecimiento para
118
Von Zeschau. La integración del Estado argentino en el MERCOSUR
sus socios (Viner, 1950). No solo los países sustituyen bienes costosos producidos a nivel nacional por bienes importados más baratos, sino que el mercado se amplía para las unidades productivas
de las diferentes economías.
Asimismo, la mayor competencia -lejos de ser un riesgo para la producción nacional- presiona a favor de cambios en la eficiencia,
dando lugar a un ritmo más acelerado de la innovación y desarrollo
tecnológico, todo lo cual lleva a un aumento de la inversión y un
mayor crecimiento económico. Por otra parte, la creación de un
mercado más amplio posibilita la mejor explotación de las economías de escala, sobre la base de una utilización más adecuada de
las capacidades productivas (Jordán Galduf, 2008, p. 32).
Desde su origen, este tipo de posturas se agruparon y ordenaron bajo
el posteriormente denominado ´modelo de crecimiento exógeno´, el
cual se nutre fundamentalmente de aportes teóricos neoclásicos,
como son los trabajos pioneros de Solow y Swan de mediados de
los cincuenta. Durante la década de los años sesenta, autores como
Borts (1960), Stein (1964), Romans (1965) o Siebert (1969), entre
otros, realizaron grandes contribuciones que trasladaban las ideas de
los modelos neoclásicos de crecimiento económico al campo regional. En los ochenta, no obstante, este enfoque recibió su mayor impulso gracias a las nuevas ideas de una serie de economistas
interesados en la teoría del crecimiento, entre los que podemos enumerar a Abramovitz (1986), Baumol (1986), Barro y Sala-I-Martin
(1992) o Mankiw, Romer y Weil (1992).
Para este enfoque, el crecimiento depende de la acumulación de
capital físico (maquinarias, infraestructura, etc.), del factor trabajo y
de un componente relativamente complejo: el ‘progreso técnico’,
que avanza de forma exógena e independientemente de la política
económica del país (Solow, 1956). El modelo de crecimiento exógeno -de alto nivel de abstracción- supone economías donde existe
perfecta movilidad de factores, competencia perfecta y funciones
119
Serie de investigaciones | Volumen 2
de producción regional idénticas en las que el producto total depende de la cantidad de factores productivos, cuyos rendimientos
son decrecientes (Swan, 1956). A medida que se incrementa el capital por trabajador, su rentabilidad disminuye hasta llegar a estabilizarse la relación capital-trabajo, de modo que el progreso técnico
se convierte finalmente en la única fuente de crecimiento de la economía. Pero como esta variable es exógena e independiente de la
economía del país, el crecimiento se estanca inevitablemente en
un `Estado estacionario´ en el largo plazo.
Bajo estas premisas, se concluye que la tasa de crecimiento de los
países más desarrollados (y, por lo tanto, con una elevada acumulación de capital) tenderá a ser cada vez menor y que, por el contrario, los países menos avanzados (normalmente con un stock de
capital más bajo en el momento de partida) tendrán un amplio margen para crecer, tanto vía aumento de dicho stock de capital como
mediante la incorporación de las técnicas-tecnologías disponibles a
escala internacional.
La conclusión a la que se aborda es obvia: en caso de emprenderse
un proceso de integración basado en la apertura económica, la eliminación de aranceles o la implementación de una moneda única, las
disparidades en la relación capital-trabajo y, por ende, en los niveles
de renta nacional tenderán a reducirse con el paso del tiempo (Sala-IMartin, 1994) y los países más pobres crecerán a niveles mucho más
altos que los avanzados en un contexto regional de libre mercado.
Siguiendo esta línea, en el marco de un mercado común, si se observan rendimientos decrecientes en los factores que se acumulan
y sus remuneraciones decrecen conforme avanza el proceso de
acumulación, como resultado se generarán incentivos a la localización de los factores productivos en otras regiones donde su escasa
dotación relativa permita remuneraciones más elevadas, colaborando con el crecimiento de los países más pobres. Por otra parte,
la tecnología (cuyo comportamiento, como se dijo, se determina
120
Von Zeschau. La integración del Estado argentino en el MERCOSUR
exógenamente), no es vista como un factor de divergencia ya que
se supone que los procesos de adopción o imitación de los avances
tecnológicos están favorecidos por el conocido catch-up tecnológico
(Hagerstrand, 1967). Bajo estos planteamientos, la convergencia de
las rentas per cápita nacionales y el crecimiento de los socios (sobre
todo los más desfavorecidos) es un proceso más o menos lento,
pero que inexorablemente debe producirse, situación que tiende
-en el largo plazo- a estados estacionarios regionales coincidentes
y a la convergencia y desarrollo económico de los países que participan del proceso de integración.
El modelo de crecimiento endógeno
Los modelos de divergencia o de crecimiento endógeno parten de
premisas bastante diferentes. Este enfoque considera, fundamentalmente, que los rendimientos constantes (e incluso decrecientes)
de capital no conducen necesariamente a que la acumulación se
detenga o disminuya en el llamado estado estacionario neoclásico
(Romer, 1986, 1987 y 1990). En los hechos, la acumulación puede
mantenerse y/o aumentar, como sucede en muchas de las economías más avanzadas, de forma que el crecimiento económico no
depende solo del progreso técnico determinado exógenamente en
el tiempo, sino del rendimiento del capital (físico y humano) y de
los efectos que la propia acumulación de capital tiene en la innovación (Grossman y Helpman, 1991), el progreso técnico y la mejora
del capital humano (Lucas, 1988, 1993).
En este sentido, los aportes realizados por una serie de autores2
han conducido a incorporar un variado conjunto de factores explicativos del crecimiento, que -a nuestro entender- se suman y/o corrigen los del modelo neoclásico de crecimiento exógeno. Entre
2
Un análisis sintético, pero que recoge buena parte de esta bibliografía, puede encontrarse en
Cuadrado Roura, Mancha Navarro y Garrido Yserte (1998, p. 39).
121
Serie de investigaciones | Volumen 2
estos factores, el proceso de aprendizaje -‘learning by doing’ (Arrow,
1962)-, el esfuerzo en investigación y desarrollo (I+D), el valor del
capital humano, la propia producción y mecanismos de difusión de
conocimientos, la apertura de nuevas oportunidades de inversión
que genera la acumulación de capital, los nodos de innovación concentrados territorialmente3 y el papel de capital físico público disponible (principalmente de las infraestructuras de transportes y
comunicaciones) son elementos claves a la hora de explicar las dinámicas de divergencia, vulnerabilidad estructural o crecimiento
económico desigual al interior de un proceso de integración.
Justamente, la chispa que encendió a fines de los ochenta el debate
sobre la relación entre integración y desarrollo económico fue esta
reintroducción conceptual de la tecnología como variable endógena
dentro de los modelos de crecimiento (Romer, 1986 y Lucas, 1988).
Como se advirtió anteriormente, en los modelos neoclásicos tradicionales, al ser la tecnología exógena y cambiar de manera constante, la tasa de crecimiento es determinada fundamentalmente
por la inversión. La idea de la tecnología como variable endógena
(es decir, dependiente de la estructura económica nacional y de las
políticas que pueda aplicar cada Estado), por el contrario, deja
abierta la posibilidad de obtener rendimientos crecientes incluso -y
sobre todo- en las economías más avanzadas, no previstos por el
modelo neoclásico.
3
Esta idea de que el desarrollo tiende a localizarse en ciertas áreas en detrimento de otras también está presente en el modelo de los polos de desarrollo. El concepto de ’polarización’ introducido por Perroux (1955), Paelink (1965), Boudeville (1966), Hansen (1967) y otros autores, pone
de manifiesto la tendencia a la concentración espacial de la actividad económica en unas pocas
áreas privilegiadas que captan factores productivos y desarrollan relaciones comerciales con
otras áreas, consolidando una dinámica de crecimiento desequilibrado.
122
Von Zeschau. La integración del Estado argentino en el MERCOSUR
A modo de recapitulación
Una mayor integración supone riesgos y la convergencia y el crecimiento sostenible de los países que se embarcan en esa aventura
puede no estar asegurada. Es preciso, sin embargo, asumir que la
integración puede conducir al crecimiento y el desarrollo de sus
miembros bajo ciertas condiciones, pero también es clave descartar
completamente el crecimiento inevitable que supone el modelo
neoclásico para los países con menores niveles de desarrollo.
En el caso de la integración sudamericana, el enfoque del crecimiento endógeno permite analizar con mayor amplitud la complejidad de los procesos de integración, evitando caer en modelos de
alto nivel de abstracción. Así se invita a pensar en una posible polarización del crecimiento (el denominado modelo twin peaks), dado
que ciertos espacios económicos distribuidos fragmentariamente
pueden crecer por encima de la media y otros por debajo, concentrando la riqueza en zonas de altos niveles de renta o iniciando fenómenos de concentración en países de bajos niveles de renta.
Bajo este modelo, las naciones/regiones de nivel intermedio podrían
disminuir si no se generan políticas paliativas o limitantes del libre
mercado (Quah, 1996).
El enfoque de crecimiento endógeno señala que la tasa de crecimiento que cada economía es capaz de lograr -y, sobre todo, la sostenibilidad de ese crecimiento- es una variable extremadamente
dependiente de sus propias dotaciones (capital humano, capital tecnológico, infraestructura). Pero la anterior afirmación no excluye que
existan factores externos que propicien el crecimiento de una economía. Lo que se pone en cuestión es la relación mecánica y determinista entre integración, crecimiento y convergencia, llamando la
atención sobre elementos que los modelos neoclásicos -a nuestro
entender- no son capaces de abordar.
123
Serie de investigaciones | Volumen 2
Este marco teórico brinda, además, la posibilidad de analizar la integración en el MERCOSUR sin caer en el discurso unívoco de la
’integración por la integración misma’ y abre la discusión sobre qué
grado y qué forma de integración regional puede ser la más viable
y conveniente para la Argentina.
No es el fin de este artículo retomar un debate que dejó pocas definiciones concluyentes y más de un interrogante4. Importante es
remarcar, no obstante, que el enfoque de los modelos de crecimiento endógeno ofrece mayores alternativas teóricas a la hora de
realizarnos ciertas preguntas: ¿La integración económica regional
conduce a un proceso de convergencia y crecimiento de las economías más desfavorecidas poco menos que mecánico e inevitable?
¿La diferencia de renta entre países no puede también perpetuarse
o ampliarse con una mayor integración? ¿Cuáles son los factores
que pueden determinar un crecimiento sostenible de una economía
en posición desigual?
MERCOSUR: de la crisis del paradigma neoliberal
al fortalecimiento de la soberanía
Durante la década de los noventa, el MERCOSUR fue un instrumento, entre tantos otros, utilizado con el objetivo de incrementar
la apertura externa de la economía argentina, considerada bajo la
lógica neoliberal como cerrada y proteccionista. No obstante, ya en
los primeros años de existencia, el mercado común demostró una
gran potencialidad de crecimiento, a la vez que comenzó a considerárselo como un proyecto estratégico de integración regional no
solo económica, sino también política.
4
La evidencia empírica disponible no permite refutar absolutamente ninguna de estas teorías.
La mayoría de los trabajos que se basan en proposiciones neoclásicas ponen de manifiesto la
presencia de convergencia entre los países. Por el contrario, otros estudios conducen a la conclusión de que los países europeos muestran comportamientos más acordes con modelos polarizados o de twin peaks, donde la dispersión en términos de renta per cápita es cada vez mayor.
124
Von Zeschau. La integración del Estado argentino en el MERCOSUR
Con la devaluación del real en 1998 y la del peso en 2001, las profundas crisis económicas y políticas de Brasil y la Argentina pusieron en duda los principales postulados del ideario neoliberal. A pesar
de los fuertes cuestionamientos y el cambio de rumbo de las políticas nacionales, el desarrollo del MERCOSUR no se estancó, sino
que se profundizó, realzando su carácter integrador a nivel sudamericano y su capacidad de generación de riquezas.
En el nuevo contexto, pese a una recuperación del discurso de soberanía nacional y autonomía política y económica (Sanahuja, 2009),
los cuatro Estados integrantes del bloque reafirmaron la integración
como método de negociación frente a otros acuerdos regionales y
países, todo esto bajo el creciente liderazgo de Brasil. Símbolo de
esta nueva etapa fue el fracaso de la Cumbre de las Américas celebrada en la ciudad de Mar del Plata (Argentina) en 2005, donde
los presidentes del MERCOSUR -apoyados por otros mandatarios
sudamericanos- pusieron fin al proyecto del Área de Libre Comercio
de las Américas (ALCA), política impulsada por los Estados Unidos
para liberalizar comercialmente el continente (Jaguaribe, 2005).
En este sentido, el nuevo siglo se abre con una revalorización del
papel del acuerdo regional, pero desde una óptica completamente diferente.
Intercambios comerciales por regiones y países
La inserción comercial de la Argentina en el mundo se ha incrementado
en las últimas dos décadas, como indican los datos acerca del peso de
las exportaciones y las importaciones sobre el PIB del país. Contrariamente a la visión comúnmente difundida que contrasta una Argentina
de la posconvertibilidad proteccionista y cerrada frente a la Argentina
de la década de los noventa abierta comercialmente al mundo, los datos
demuestran que es durante la etapa de gobiernos kirchneristas cuando
la apertura externa supera los niveles históricos del país.
125
Serie de investigaciones | Volumen 2
Bajo este marco global, la Argentina adoptó como una de sus estrategias el afianzamiento de la relación comercial con Brasil, economía que en los últimos años mostró la capacidad de liderar el
proceso de crecimiento de la región.
Gráfico 1
Apertura externa. Argentina, 1993-2010
Durante los últimos años de la década, el MERCOSUR se ha consolidado como el principal socio comercial de la Argentina. Mientras
que en el 2005 los intercambios con los países del bloque representaban el 27,1% del total de los intercambios externos, en el 2009
se situaron en un valor de 28,6%, confirmando el fortalecimiento
de los lazos comerciales entre los socios.
La Unión Europea y el resto de Latinoamérica son los dos socios comerciales más relevantes del país luego del MERCOSUR. En el caso
126
Von Zeschau. La integración del Estado argentino en el MERCOSUR
de la UE, la participación en los intercambios totales de la Argentina
ronda en torno a un 17%, pero muestra un crecimiento pequeño y sostenido a lo largo del lustro analizado. Los intercambios con el resto de
los países latinoamericanos (excepto Brasil, Paraguay y Uruguay) tienen
un comportamiento menos estable, con un techo del 14% sobre el total
en 2005 y un piso del 10,9% en 2008. Es importante resaltar que el colectivo ‘resto de Latinoamérica’ comprende fundamentalmente a Chile
y, en menor medida, a México. Los otros países tienen una importancia
comercial bastante menor en términos relativos.
Gráfico 2
Configuración de los intercambios comerciales por regiones y países. Argentina, 2005-2009
127
Serie de investigaciones | Volumen 2
El cambio más importante que se suscitó en estos años es la creciente importancia de China en el total de intercambios comerciales
de la Argentina, que desplazó a los Estados Unidos del cuarto lugar
durante 2008 y 2009. No obstante, el máximo de 10,8% alcanzado
en 2008 no resulta, sobre la base de los datos presentados, un valor
muy alto, frente a la imagen comúnmente difundida de una China
con un papel crucial en el sector externo de nuestro país. Latinoamérica en su conjunto y la UE representan más de la mitad de los
intercambios, mientras China sobrepasa por muy poco la décima
parte del total. Pese a todo, la realidad es que el país asiático ha fortalecido los lazos comerciales con nuestro país como parte de una
estrategia adoptada a nivel regional, y existe una perspectiva razonable de que siga reforzando esa relación.
128
Von Zeschau. La integración del Estado argentino en el MERCOSUR
Gráfico 3
Intercambios comerciales representativos
No obstante, como ya hemos señalado, el MERCOSUR es el principal socio comercial de la Argentina, comportando más de una
cuarta parte de los intercambios externos. Comparado con lo que
ocurre al interior de la Unión Europea, este porcentaje es todavía
reducido, pero la tendencia va hacia un aumento del volumen de intercambios al interior de la región.
129
Serie de investigaciones | Volumen 2
El MERCOSUR y sus circunstancias
La regla para la Argentina al interior del MERCOSUR ha sido el déficit sostenido en la balanza comercial. En el período analizado, la
excepción que confirma la regla es el 2009, año de plena crisis internacional, momento en el que las importaciones argentinas se
contrajeron a un mayor nivel que las exportaciones, lo que determinó un leve superávit comercial con el bloque.
Gráfico 4
Balanza comercial de la Argentina con respecto al MERCOSUR. 2005-2009 (millones de USD)
130
Von Zeschau. La integración del Estado argentino en el MERCOSUR
En este sentido, desde la creación de la zona de libre comercio en
1991, nuestro país mantuvo, por lo general, un saldo negativo con
el resto de los socios del MERCOSUR en su conjunto y con Brasil
en particular.
Es más, el saldo negativo con el bloque se explica por la relación deficitaria con Brasil, la principal economía de Latinoamérica y del MERCOSUR y con un PIB varias veces mayor que el de la Argentina.
Gráfico 5
Composición de XP y MP según país de destino y origen. Argentina, 2005-2009
131
Serie de investigaciones | Volumen 2
La asimetría entre los socios al interior del MERCOSUR se evidencia en que más del 80% de los intercambios comerciales de la Argentina son con Brasil.
Gráfico 6
Balanza comercial con Brasil. Argentina, 2005-2009
132
Von Zeschau. La integración del Estado argentino en el MERCOSUR
Bajo el peso de los datos, se observa que el saldo de nuestro país
con el MERCOSUR está determinado de una manera crucial por el
saldo comercial con la economía brasileña. Debido al peso que ese
país tiene en los intercambios dentro del bloque, cualquier desbalance tira por tierra los saldos positivos que se pudieran lograr con
Uruguay o Paraguay.
La configuración de las exportaciones al MERCOSUR (2010)
Según datos del Instituto Nacional de Estadística y Censos de la
República Argentina (INDEC), el 25,2% de las exportaciones de
nuestro país tuvieron como destino el MERCOSUR durante el año
2010. Pero la dinámica de esas exportaciones adoptó un rasgo muy
diferente de las destinadas a otros países.
133
Serie de investigaciones | Volumen 2
Tabla 1
Exportaciones a MERCOSUR y resto del mundo por complejos exportadores, 2010
(en millones de USD)
134
Von Zeschau. La integración del Estado argentino en el MERCOSUR
En primer lugar, las exportaciones hacia el bloque económico están
caracterizadas por un alto porcentaje de manufacturas de origen industrial. Como ejemplo paradigmático, del total de los bienes enviados hacia el MERCOSUR, un 40,2% tienen origen en la industria
automotriz argentina. En este sentido, el complejo automotriz de
nuestro país destina un 80,1% de sus exportaciones hacia los países del acuerdo regional y un 97,4% de ese total hacia Brasil en particular (siendo poco representativo el 2,6% restante con destino a
Uruguay y Paraguay). Por otro lado, la producción siderúrgica, textil,
tabacalera y de papel también conforman una parte sustancial del
total de exportaciones con dirección al MERCOSUR.
Teniendo en cuenta que un porcentaje importante de las exportaciones argentinas están compuestas por productos primarios y manufacturas de origen agropecuario (oleaginosas y cereales son las
más relevantes), sorprende que las exportaciones hacia el
MERCOSUR tengan una composición completamente diferente.
Por ejemplo, del total de las exportaciones de soja de nuestro país
-que representan un 25,1% de las exportaciones totales-, solo el
0,1% están destinadas al bloque regional.
135
Serie de investigaciones | Volumen 2
Gráfico 7
Exportaciones a MERCOSUR. Argentina, 2010 (en millones USD)
Considerando que, según datos ofrecidos por el INDEC, el sector
industrial generó durante el 2010 un 17,1% de los empleos registrados en la Argentina, y que la rama automotriz representa un
gran porcentaje de este sector, la oportunidad que ofrece el
MERCOSUR para la industria nacional no debe ser desestimada,
pese al déficit crónico que sufrimos con el bloque regional. Con
el fin de evitar la primarización de la economía argentina -debido
a los elevados precios internacionales de los productos primarios
en la última década-, el MERCOSUR (y la particular necesidad de
Brasil de bienes de consumo industriales) cristaliza una oportunidad que la industria de nuestro país aprovechó del 2002 al 2010 y
que debe aprovechar en el futuro.
136
Von Zeschau. La integración del Estado argentino en el MERCOSUR
MERCOSUR como oportunidad
Pese a los desequilibrios recurrentes de la balanza comercial con el
MERCOSUR, dentro del cual Brasil es el socio hegemónico, el bloque regional presenta la oportunidad de avanzar por el camino de
la diversificación productiva. Dado que Brasil es el principal destino
de la producción automotriz de exportación, ofrece la alternativa de
fortalecer el sector industrial argentino y evitar que las exportaciones de nuestro país se concentren en materias primas y manufacturas de origen agropecuario.
En este sentido, la composición de la estructura comercial argentina
tiene la chance de fortalecer una evolución desde un perfil dominado por productos esencialmente primarios hacia un patrón de intercambio de tipo Sur-Sur, compuesto por una gran parte de
productos elaborados de origen industrial.
De esta forma, el rol que reviste la relación con Brasil es clave para
alcanzar los objetivos vinculados a una estrategia de desarrollo de
una matriz diversificada con alta generación de empleo y una política exterior complementaria, basada en la diversificación de mercados, integración regional y búsqueda de mayores márgenes de
autonomía (Corigliano, 2008; Simonoff, 2006).
En línea con esta meta, resulta fundamental contar con la herramienta de la política monetaria y las devaluaciones competitivas,
sin las cuales la alta productividad y competitividad de la industria
brasileña hubieran afectado seriamente la industria argentina.
Conclusiones
Teniendo en cuenta el gran peso de la economía de Brasil, la potencia de su sector industrial y su consolidación en los últimos años
como el principal socio comercial de la Argentina (pero con una ba-
137
Serie de investigaciones | Volumen 2
lanza comercial con déficit crónico para nuestro sector externo), el
proceso de integración con el país líder de la región debe realizarse
con el mayor cuidado posible, sin subestimar las profundas asimetrías existentes.
Sin embargo, la oportunidad que el mercado brasileño ofrece a las
exportaciones argentinas de origen industrial permite evitar la ’primarización’ de nuestras exportaciones, tradicionalmente basadas
en el sector agrícola y actualmente en las oleaginosas y los cereales
en particular. La demanda creciente de manufacturas de origen industrial durante los últimos años configuró en parte (junto a las políticas implementadas desde el Estado argentino) un amplio sector
industrial orientado a la exportación, hecho nada desdeñable y excepcional en la historia del país.
Este fenómeno no solo ofrece la oportunidad de afianzar las exportaciones de alto valor agregado (alimentando la generación de empleo
y la creación de actividades subsidiarias de la industria), sino que permite reconfigurar el modelo tradicional de intercambio desigual ’centro-periferia’ -caracterizado por el perfil agroexportador-, fortaleciendo
un nuevo paradigma de intercambios Sur-Sur, el cual -a diferencia del
modelo anterior- posee un núcleo consolidado de exportaciones de
origen industrial. El complejo automotriz argentino, beneficiado por
la demanda brasileña y los impulsos estatales, y con un crecimiento
arrollador en los últimos años, es un ejemplo de esta realidad.
En este sentido, el rol de las políticas industriales implementadas en
los últimos años, junto a la recuperación de la política monetaria, el
control del tipo de cambio, y el fomento del empleo y el mercado interno, fueron claves para revertir el proceso de desindustrialización
que estaba viviendo la Argentina. Por otro lado, las licencias no automáticas a las importaciones, en el marco del comercio bilateral, también colaboraron con la protección de la producción y el empleo
industrial, en un contexto de crecientes intercambios comerciales
con la economía brasileña.
138
Von Zeschau. La integración del Estado argentino en el MERCOSUR
Desde 2003, los gobiernos argentinos tuvieron muy presente estos
aspectos, avanzando en la integración, muchas veces, con excesiva
aunque necesaria prudencia. Los riesgos y desafíos son altos: el
crecimiento y la convergencia real de las economías de un bloque
regional no se producen de una forma mecánica; una mayor integración económica puede llevar a una mayor divergencia o a retrasos en la senda del crecimiento de los países miembros. Para lograr
una igualación de economías dispares se requieren políticas fuertes
de crecimiento y redistribución a nivel supranacional, con el fin de
constituir un sistema de transferencias que reduzca las desigualdades y evite los shocks asimétricos (Münchau, 2010)5. Mientras no
exista un ente fiscal supranacional a nivel sudamericano, la profundización de la integración económica puede acarrear grandes riesgos para el modelo de crecimiento con inclusión social de los países
de la región.
En esta línea, la apertura de los mercados que implica la integración
regional puede crear problemas de distribución desigual de los recursos entre países del mismo entorno. Asimismo, la coyuntura europea demuestra que una crisis de grandes proporciones puede
impactar asimétricamente en las economías más vulnerables. Por
ende, si no existe un nivel de gobierno superior que asuma funciones de redistribución y transferencia de recursos, la cohesión económica y social al interior del bloque no está asegurada.
En nuestra opinión, la integración en Sudamérica tiene la difícil labor
de construir instituciones y mecanismos supranacionales que se
acomoden a sus particulares realidades políticas, económicas y sociales, sin volver a caer en el error de construir o avalar un mercado
liberalizado a nivel regional. El éxito del MERCOSUR debe apoyarse,
5
La teoría clásica de las áreas monetarias óptimas elude completamente la necesidad de una
convergencia previa en tasas de inflación, tipos de interés, déficit presupuestario y niveles de
deuda pública. Por el contrario, esta teoría subraya la necesidad de un alto grado de integración
fiscal (además de otros requisitos, ya sea la flexibilidad de los salarios reales o la movilidad del
factor trabajo) como precondición para una unión monetaria satisfactoria (De Grauwe, 1996, o
De La Dehesa, 1996).
139
Serie de investigaciones | Volumen 2
por lo tanto, en un entramado acorde con el desarrollo histórico de
sus países miembros que exceda los aspectos económicos y comerciales. La integración política, en paralelo a una integración económica solidaria que tenga en cuanta los aspectos distributivos,
parece mostrarse como la mejor opción para el MERCOSUR.
140
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145
La responsabilidad civil de los funcionarios públicos
Primera parte: Introducción al estudio de la responsabilidad
civil del Estado y sus agentes
Máximo Zin
Como me propongo estudiar la cuestión de la responsabilidad civil
de los funcionarios públicos desde el dominio propio de la función
pública y de la teoría general del Estado y no puramente sobre la
base de los principios del derecho civil, el desarrollo del trabajo necesariamente debe ser más amplio, por la variedad y extensión de
las temáticas involucradas.
Es más, sabido es que el Poder Ejecutivo Nacional ha enviado recientemente a consideración del Congreso el proyecto de unificación de los códigos Civil y Comercial, iniciativa que implica -entre
otras- una propuesta de modificación del esquema actual de la responsabilidad civil del Estado y sus agentes por daños que su acción
u omisión irregular en el ejercicio de sus funciones causen a terceros, a otros funcionarios y aun a la propia Administración.
En consecuencia, en esta primera entrega me propongo abordar el
marco conceptual de la responsabilidad del Estado y sus agentes,
el análisis de las disposiciones vigentes y los encuadres doctrinario
y jurisprudencial que -con entredichos- se han dado a través de los
años de aplicación de las normas.
Sea que se apruebe en un futuro la adopción en la materia de las
reglas propias del derecho administrativo y no civil, sea que se opte
por una responsabilidad civil concurrente entre el Estado y los funcionarios o eventualmente se aprueben modificaciones intermedias,
el trabajo también pretende constituir un aporte que contribuya a
enriquecer los debates que se den en los diversos ámbitos en que
tendrá lugar el tratamiento del tema. De ahí la entrega en partes.
147
Serie de investigaciones | Volumen 2
Ubicación del tema y cuestiones que suscita
Las dificultades que se plantean en torno a la responsabilidad del Estado y sus agentes son en nuestro derecho de naturaleza compleja,
agravadas en gran parte por la tendencia a tratar estos temas como
propios del derecho civil, manteniendo los esquemas y soluciones
provenientes de esa rama del derecho (Cassagne, 1998, p. 264). Aunque la cuestión indudablemente se atenuó con diversos fallos de la
Corte Suprema de Justicia de la Nación, que permiten responsabilizar
al Estado por su actuación en el ámbito del derecho público, queda
aún subsistente si la temática es propia del derecho administrativo, o
si por sus caracteres jurídicos específicos, su estudio pertenece a la
función pública. Siempre he coincidido con Villegas Basavilbaso (1951,
p. 223 y ss.) cuando sostenía que la noción de función pública es una
de las más controvertidas en la doctrina de los publicistas, pese a su
importancia como institución relevante del derecho público. El error
más común -siguiendo su viejo criterio- es limitar el tratamiento jurídico de la función pública solo al funcionario, olvidando la consideración también de la institución en sí misma.
Convengamos en esto: la idea de función pública implica necesariamente actividad. Cuando esa actividad está referida a órganos
del Estado -aunque positivamente se encuentre reglada en ordenamientos de derecho privado-, la función es estatal y como tal debe
ser reglamentada con arreglo a los principios de derecho público inherentes -en mi opinión- a la teoría general del Estado.
En ese orden de ideas, volví a leer un antiguo apunte de una charla
de Jorge Luis Docobo, donde anoté que la función pública adolecía
de dos problemas que le venían de antaño y que perviven con el
tiempo: el primero tiene que ver con el dictado de sucesivas disposiciones, sin derogar expresamente las anteriores1. Fácil es advertir
1
La Corte Suprema ha sido categórica al sostener que“…Para que una ley derogue implícitamente disposiciones de otra es necesario que el orden de cosas establecido por ésta sea incompatible con el de aquella. Esa incompatibilidad debe ser indudable y manifiesta cuando se
trata de la derogación de normas de una ley especial por las de una ley general…” (Fallos en
202:48; 226:27; 260:62, entre otros).
148
Zin. Responsabilidad civil de los funcionarios públicos. 1ª parte
las serias dificultades que afrontan los servicios competentes del
Estado a la hora de interpretar o aplicar normas de empleo público
que contienen fórmulas mágicas, como por ejemplo: “Derógase
todo lo que se oponga a la presente…”.
La segunda cuestión tiene que ver con la ausencia, salvo alguna excepción, de textos ordenados en la materia, lo que habitualmente
suele generar una fenomenal incertidumbre respecto de la vigencia
de las leyes.
A estos inconvenientes señalados, le agregaría las enormes dificultades que noto en las normas de la función pública a la hora de su
aplicación práctica. No hablo de interpretar un texto determinado,
sino de aplicarlo. La aplicación de la ley siempre tiene que ver con
caso concreto y allí es donde se producen en empleo público las
excepciones y desviaciones de la norma general. Debido a esa asimetría, los textos empiezan a perder paulatinamente creencia en
su legitimidad y eso es lo que produce -entre otras razones- la
merma en la calidad de la gestión pública.
El tratamiento de la responsabilidad general del funcionario público
no escapa a este embrollo legal. El tema aparece reglado en la Constitución Nacional, en tratados internacionales de contenido supralegal, en estatutos y escalafones generales y particulares, en leyes
especiales y aun en normas convencionales, sean estas de derecho
público o laboral común. Sin embargo, en materia de responsabilidad
civil, la cuestión -sin perder su complejidad- se facilita un tanto, dado
que hasta hoy, el análisis debe centrarse en las normas del Código
Civil y en la doctrina y jurisprudencia desarrollada a partir de los textos de Vélez, sin perder de vista -desde luego- el contexto jurídico
en que se encuentra inmerso el instituto que tratamos.
149
Serie de investigaciones | Volumen 2
Concepto de Responsabilidad. Responsabilidad del Estado.
Antecedentes históricos
Decía Villey (1981, p. 80), con acierto, que son responsables “todos
aquellos que pueden ser convocados a un tribunal, porque pesa
sobre ellos cierta obligación, proceda o no su deuda de un acto derivado de su voluntad libre”. Del latín, responsor -garantía- y respondere, que significaba la idea de constituirse en garante de los
acontecimientos por venir (Cassagne, 1998, p. 262), esa idea trasunta un concepto similar al dado por Llambias (1970, p. 68) en la
órbita del derecho civil, cuando señalaba que la responsabilidad
consiste en la aptitud de alguien de ser pasible de una sanción, y
sanción es el comportamiento que se impone al infractor de un
deber jurídico.
Ahora bien, la responsabilidad estatal en su conjunto constituye un
tema abstruso que implica analizar tanto la responsabilidad primaria
del Estado, la de sus funcionarios al expresar la voluntad del órgano
y, además, la eventual acción de repetición del Estado frente a sus
agentes que han ejercido en forma irregular las obligaciones que
tienen a su cargo.
En cuanto a la responsabilidad estatal, y específicamente en lo que
se refiere a la responsabilidad civil, su régimen varía notoriamente
según se trate de responsabilidad `contractual´ o `extracontractual´.
La primera es la derivada del incumplimiento de un contrato celebrado por la persona jurídica; mientras que la segunda proviene de
la infracción de un deber jurídico por parte de los individuos que
conforman la actividad de la persona jurídica, especialmente cuando
se trate de delitos y cuasidelitos (Llambias,1970, p. 68).
Es indudable que el principio de la independencia de poderes, y la
regla de que el rey o monarca no podía equivocarse, jugaron un
papel fundamental desde siglos en el principio de la irresponsabilidad del Estado, solo menguada en parte por las consecuencias de-
150
Zin. Responsabilidad civil de los funcionarios públicos. 1ª parte
rivadas de la teoría del fisco. Este esquema ideológico, marcadamente acentuado con el absolutismo europeo del siglo XVI, solo
empezó a atenuarse con la jurisprudencia del Consejo de Estado
Francés, y no -a mi juicio- como suele sostenerse con la Revolución
Francesa. La revolución no cambia el orden de las cosas, lo que
hace es trasladar la soberanía del rey al pueblo, sin por ello modificar
el principio de irresponsabilidad del Estado.
Ahora bien, sí tuvo incidencia -como decía- el Consejo de Estado.
Primero con la consagración de la responsabilidad del Estado por
faltas objetivas en la prestación de servicios públicos y luego, con
la aceptación de la responsabilidad del Estado en estrados judiciales. Sobre la base de la distinción entre falta de servicio y falta personal, en el caso `Blanco´ y más precisamente a través del Arrët
`Pelletier´, ambos de 1873, se sostuvo que la responsabilidad del
Estado por los daños que sus dependientes causen a los particulares no debe estar regida por el Código Civil, sino por reglas especiales que contemplen la necesidad de conciliar los derechos que
resultan propios del Estado con los intereses privados2.
En el derecho argentino, al menos hasta 1933, no se reconocía la
responsabilidad del Estado por hechos ilícitos, en la inteligencia de
que los artículos 36 y 43 del Código Civil impedían que las personas
jurídicas estuvieran obligadas a responder por los actos que cometían sus representantes. De hecho, la Corte sobre la base de la regla
fundamental de la división de poderes se negó sistemáticamente a
aceptar la responsabilidad del Estado.
La cuestión se centraba, entonces, en desentrañar el significado de
esas dos cláusulas.
La primera de ellas reza: ”Se reputan actos de las personas jurídicas
los de sus representantes legales, siempre que no excedan los lí2
Véase el desarrollo del dogma de la irresponsabilidad del Estado en Cassagne (1998, p. 265 y
ss.).
151
Serie de investigaciones | Volumen 2
mites de su ministerio. En lo que excedieren, solo producirán efecto
respecto de los mandatarios.”
A su vez, luego de sentar el principio de paridad jurídica entre personas jurídicas y visibles, en cuanto al intento de acciones penales
y civiles (arts. 41 y 42 C. Civil), el codificador incorpora el artículo
43, que en su redacción original decía así: “No se puede ejercer
contra las personas jurídicas, acciones criminales o civiles por indemnización de daños, aunque sus miembros en común, o sus administradores individualmente, hubiesen cometido delitos que
redunden en beneficio de ellas”3.
Como puede verse, se trataba de una excepción a la regla general
del 41 y 42. Pero ¿cuál era el alcance que debía darse a dicha cláusula? Dicho de otra manera, ¿jurídicamente, qué quería decir Vélez
cuando redactó el artículo 43?
La doctrina nacional en este punto distó de ser uniforme. Se diversificó, por el contrario, entre criterios amplios, restringidos y hasta
derogatorios del artículo 434.
En mi opinión, la interpretación que más se ajustaba a derecho era
la que sostenía que, pese a ser confusa, la cláusula no tenía por
qué ser eliminada por vía interpretativa. Los que siguieron este criterio, en realidad, pensaban que el texto debía interpretarse en el
sentido literal del art. 300 del Esboco de Freitas, que indudablemente le sirvió a Vélez de antecedente. Freitas, sabido es, fue un
prestigioso jurista brasileño -contemporáneo de Vélez- que escribió
una admirable obra en la que compiló el derecho portugués conocido hasta el momento y cuya influencia el propio Vélez reconoció.
3
Texto actual según Ley 17711: “Las personas jurídicas responden por los daños que causen
quienes las dirijan o administren, en ejercicio o con ocasión de sus funciones. Responden
también por los daños que causen sus dependientes o las cosas, en las condiciones establecidas en el título: ‘De las obligaciones que nacen de los hechos ilícitos que no son delitos’”.
4
El detalle de las distintas posturas esgrimidas al respecto puede consultarse en Llambias
(1970, p. 76 y ss.).
152
Zin. Responsabilidad civil de los funcionarios públicos. 1ª parte
Pues bien, uno de ellos es el 43. Lo cierto es que Freitas en el artículo 300 de su anteproyecto dice ‘sendo que’, que puede llegar a
traducirse como ‘cuando’. Vélez, en el texto del 43, en lugar de traducir ‘cuando’ escribió ‘aunque’. En consecuencia -según esta postura- si se restableciera la significación real del artículo (o sea con
cuando en lugar de aunque) hubiera resultado que la exclusión de
la responsabilidad de las personas jurídicas se refería a la única hipótesis de delitos civiles o criminales cometidos por los miembros
en común o en forma individual, con relación a los cuales se predicaba una prohibición de hacer valer las respectivas ‘acciones criminales o civiles por indemnización y daños’, según la responsabilidad
pudiera ser penal o civil5.
Sin perjuicio del debate doctrinario respecto del artículo que comento, algo era cierto.
El artículo 43 constituía un serio obstáculo para admitir la responsabilidad estatal por los hechos ilícitos obrados por sus representantes o dependientes. Al punto tal que, desde 1865 hasta al menos
1921, una abundantísima jurisprudencia negó sistemáticamente la
responsabilidad civil del Estado. Recién en 1933, con el célebre
caso ‘Devoto’ -que luego estudiaremos en profundidad- la Corte reconoció la responsabilidad extracontractual del Estado, sobre la
base -errónea en mi opinión- de la configuración de una responsabilidad indirecta, aplicando los artículos 1109 y 1113 del Código.
De la responsabilidad de los funcionarios públicos
Previamente, he desarrollado el concepto de responsabilidad en su
faz genérica. Siguiendo esa línea de pensamiento, entonces, habrá
responsabilidad del funcionario público cuando su acción u omisión
5
El desarrollo y cita de autores que -con variantes- participaban de esta postura, puede analizarse en Llambias (1970, pp. 82 y 83).
153
Serie de investigaciones | Volumen 2
en ejercicio de sus funciones, transgreda un deber jurídico. Si ese
deber es civil, quedará entonces comprometida la responsabilidad
civil del infractor.
Desde luego, como seguidamente veremos, no es la única clase
de responsabilidad en la que puede incurrir un empleado público.
Es más, un mismo irregular es susceptible de generar distintos
tipos de responsabilidad que no se excluyen. De allí que la doctrina
ha sido pacífica al sostener que los principios “non bis in idem” y
”non ter in idem” no resultan de aplicación en la materia y, por lo
tanto, dicha simultaneidad no los viola, salvo que se trate de responsabilidades y sanciones de la misma especie (Marienhoff, 1970,
p. 370, n°1022, tomo III-B).
La otra cuestión, aunque de alguna forma reiterada, recobra cierta
significación en materia de responsabilidad civil. Se trata de la sempiterna discusión de si ‘funcionario’ y ‘empleado’ público encierran
o no conceptos sinónimos.
En materia de responsabilidad estatal, parte de la doctrina ha sostenido que la distinción es necesaria, porque los funcionarios expresan la voluntad del Estado, mientras que los empleados solo
realizan actividades materiales de ejecución. Si estas conclusiones
se admitieran, la responsabilidad del Estado sería directa solo si actúan funcionarios, en cambio, indirecta si lo hacen empleados.
En otros fallos, como recuerda Altamira Gigena (2003, p. 257 y ss.),
la distinción se basa en que se trate de actos o hechos de la Administración. Los primeros configurarían responsabilidad directa, los
segundos, indirecta del Estado.
A mi juicio, este tipo de distinciones distan de ser exactas. En
cuanto al fundamento, la primera de las posiciones cae porque en
el derecho público argentino la diferenciación entre funcionario y
empleado público no existe. No hay norma en el derecho positivo
154
Zin. Responsabilidad civil de los funcionarios públicos. 1ª parte
argentino, que admita alguna distinción entre ambas calificaciones,
motivo por el cual no se podría -por vía interpretativa- hacer distingos donde la ley no los hace.
En cuanto al segundo criterio de separación es fácilmente refutable,
toda vez que los hechos administrativos que se sindican como embriones de la responsabilidad indirecta, en realidad, son actuaciones
materiales directamente imputables a la Administración y como propios de ella. Por lo tanto, y al margen de los vaivenes jurisprudenciales, la responsabilidad del Estado es siempre directa (Gordillo,
1967, p. 320 y ss.).
Ahora bien, ¿qué hay de la evolución del tratamiento de la responsabilidad de las personas de existencia visible?
En lo que hace a este asunto, como en el caso de la responsabilidad
del Estado, existieron primitivos balbuceos a partir de los cuales
llegó a admitirse la irresponsabilidad del funcionario. Así, por ejemplo, los agentes solo comparecían ante los tribunales ordinarios si
mediaba una autorización previa de la autoridad competente. Esta
licencia es lo que la doctrina denominó ‘autorización preventiva’ o
‘garantía administrativa’.
El sistema que, a mi juicio, tendía a proteger más a la Administración que al funcionario, tuvo origen en el antiguo derecho francés y
luego se extendió por toda Europa. En Francia, por ejemplo, los límites de la responsabilidad personal del empleado público aparecen
por primera vez en el artículo 15 de la Declaración de Derechos de
1789 y, de allí, quedó definitivamente incorporado -como institutoa la Constitución del año VIII (1799). El texto decía así: “Los agentes
del Gobierno, con excepción de los Ministros, no pueden ser enjuiciados por hechos relativos a su función, sino en virtud de una decisión del Consejo de Estado”. La interpretación que se dio a dicha
cláusula, en general, siguió los lineamientos dados por Villegas Basavilbaso, quien sostenía que la norma garantizaba que los agentes
155
Serie de investigaciones | Volumen 2
del Gobierno, no los empleados públicos, no podían ser enjuiciados
sin previa dispensa del Consejo de Estado. Los demás agentes, vale
decir los que no eran depositarios de un parte de autoridad, eran responsables de sus faltas personales cometidas en el ejercicio de sus
funciones y en consecuencia, pasibles de la acción que se instauraba
ante los tribunales ordinarios (Villegas Basavilbaso, 1951, p. 554).
En la práctica, rara vez prosperaba una acción contra los empleados
públicos, fueran agentes del Gobierno o empleados públicos, con
lo cual el sistema, con el correr de los años, se transformó en un
verdadero privilegio similar a la clerecía de la Edad Media (Marienhoff, 1970, p. 371)6. Pese a las críticas, el sistema perduró por décadas hasta que definitivamente fue derogado por el decreto-ley
(luego ratificado) de setiembre de 1870, con lo cual la competencia
directa de los tribunales ordinarios para atender las demandas contra los empleados públicos comenzó a regirse por el derecho procesal común. En mayo de 1872 se instituyó el Tribunal de Conflictos,
que al año siguiente dictó los fallos `Blanco´ y `Pelletier´, que ya tuve
oportunidad de analizar.
Esta etapa del derecho francés es la que algunos autores denominan ‘de la garantía de los funcionarios’. Existen otras posteriores,
como bien desarrolla Reiriz, que se corresponden con los períodos
de ‘acumulación de faltas’, posteriormente el de ‘acumulación de
facultades’ y, en fin, el de ‘recurso de la Administración contra el
agente’ que culmina con la aceptación del sistema francés de responsabilidad del Estado por falta7.
6
La ‘clerecía’ era un instituto según el cual los miembros de la Iglesia solo podrían ser juzgados en el ámbito eclesiástico, salvo dispensa expresa de un tribunal que se conformaba en su
propio seno.
7
Omito por razones de espacio desarrollar estas etapas ahora. Sin perjuicio las trataré a la
hora de analizar el derecho positivo argentino. Puede verse en este tema y el análisis de otros
sistemas comparados -como el alemán- en un excelente opúsculo de Reiriz (2004, p. 245).
156
Zin. Responsabilidad civil de los funcionarios públicos. 1ª parte
Clases de Responsabilidad. Notas comunes
a las distintas especies
Sabido es que según sea el ámbito en que se manifieste la conducta del funcionario, y por ende, al variar el bien jurídico tutelado,
será pasible de incurrir en distintos tipos de responsabilidad. Los
mismos, reitero, no son excluyentes entre sí, y cada uno tiene un
dominio propio (Reiriz, 2004). En general, la doctrina ha sido uniforme en señalar la existencia de cuatro clases o tipos de responsabilidad: ‘política’, ‘civil’, ‘penal’ y ‘disciplinaria’, las que, a su vez,
se corresponden con distintos tipos de regímenes y de sanciones.
Sin embargo, hay autores que no reconocen como tipo a la primera
de ellas8 y aun otros juristas que las clasifican en propias e impropias. En este distingo, `impropia´ sería la responsabilidad política,
mientras que `propias´ serían las restantes, de carácter esencialmente jurídico por oposición a la primera.
Me resulta difícil admitir este criterio. En primer lugar, porque las
responsabilidades en las que pueda incurrir un funcionario público
-desde el momento en que están disciplinadas por el derecho- son
todas jurídicas. De allí, que desde esa óptica la distinción no tiene
mayor sentido.
En segundo término, hay que convencerse -como decía Hutchinsonde que las clasificaciones en derecho no son ni verdaderas ni falsas,
solo son útiles o inútiles (Hutchinson, 1982, p. 31). Pasa lo mismo
con las definiciones jurídicas. No son buenas ni malas en sí mismas,
solo importa para qué y cómo se las hace. Al mismo Vélez se lo criticó
-entre otras cosas- porque el Código abundaba en definiciones, lo
cual es cierto. Pero también lo es el 944 del Código, probablemente
la norma más admirable del derecho positivo argentino, y es una definición. Por lo tanto, en materia de clasificaciones y definiciones jurídicas, todo se reduce a reconocer semejanzas y diferencias entre
las cosas y sus rótulos de manera de hacerlas útiles.
8
Villegas Basavilbaso (1951, p. 526) habla de tres clases y no de cuatro.
157
Serie de investigaciones | Volumen 2
Según mi criterio, la distinción de las clases de responsabilidad del
empleado público en políticas y jurídicas o en propias e impropias no
aporta nada conducente a la evolución del estudio de esta materia.
Recogiendo la tipología señalada en los parágrafos precedentes,
habrá responsabilidad política cuando lo que esté en juego sea el
interés general de la sociedad, lesionado en la especie solo por los
funcionarios que menciona la Constitución Nacional y los preceptos
concordantes de las constituciones provinciales. El examen de este
género de responsabilidad pertenece al derecho constitucional y no
al administrativo, ni de la función pública. Los efectos del juicio político al que se encuentran sujetos un limitado número de funcionarios políticos o judiciales se ciñen a la remoción del empleo y,
eventualmente, a la accesoria de inhabilitación para el desempeño
de cargos públicos (Marienhoff, 1970, p. 369 y ss.; Villegas Basavilbaso, 1951, p. 527).
Habrá responsabilidad penal del funcionario cuando su accionar constituya un delito tipificado en el código respectivo y leyes especiales.
Habra responsabilidad administrativa o disciplinaria -que presupone
el ejercicio del poder disciplinario de la Administración- cuando se
verifica, por parte del funcionario, el incumplimiento de los deberes
y obligaciones regulados por las normas reglamentarias o convencionales respectivas. No menciono autónomamente la responsabilidad patrimonial, porque el hecho de que la acción u omisión del
funcionario cause un perjuicio susceptible de apreciación pecuniaria,
no enerva -a mi juicio- que el tipo siga integrando la especie genérica de responsabilidad administrativa. A lo sumo, habrá intervención accesoria de ciertos organismos y normas diferenciadas, pero
siempre dentro del marco jurídico que disciplina la responsabilidad
administrativa. En fin, la responsabilidad civil, objeto de estudio,
cuya conceptualización ya he efectuado.
158
Zin. Responsabilidad civil de los funcionarios públicos. 1ª parte
Es superfluo explicar que las distintas clases de responsabilidad y
sus correspondientes sanciones están reguladas diversamente por
el derecho objetivo, como consecuencia de sus diversos fines (Villegas Basavilbaso, 1951, p. 527 y ss.).
Algunas normas regulatorias son de derecho público, otras de derecho privado y aún se encuentran disciplinadas, según la especie,
con diferente rigor sistemático. Tanto el procedimiento civil como
el penal y administrativo difieren en su estructura orgánica y funcional, y en las consecuencias jurídicas. Sin embargo, todas las especies de responsabilidad presentan rasgos que les son comunes:
a) El primero, en mi opinión, es el fundamento de la responsabilidad.
No obstante diversidad de normas, fines y procedimientos que las
regulan, el fundamento de la responsabilidad debería ser común a
todas las especies. Ahora bien, ¿cuál es el fundamento jurídico de
la responsabilidad del empleado público? Varios tratadistas se refirieron a esta cuestión, algunos sostienen incluso que la responsabilidad del empleado público es consecuencia “del principio
representativo de la soberanía del pueblo, del cual los gobernantes
por él elegidos son sus mandatarios, agentes o gestores” (Bielsa,
1947, p. 251). Marienhoff, luego de reseñar la opinión de varios autores, decía: “Estimo que el ‘fundamento’ de la responsabilidad de
los funcionarios públicos no es otro que los principios propios del
Estado de Derecho, en los que tiene cabida todo aquello que permita afianzar la seguridad jurídica y las libertades públicas. Tales principios están virtualmente comprendidos en nuestra Constitución
Nacional” (Marienhoff, 1970, p. 374).
Puntualmente en el caso de la responsabilidad civil, incluso la doctrina discrepó acerca de sus fundamentos jurídicos. Así, quienes
sostenían que la relación de empleo público tiene naturaleza contractual, admitían sin más que el fundamento de la responsabilidad
era la violación del contrato. En cambio, para los que se inclinaban
por no admitir esa característica, la responsabilidad era aquiliana.
159
Serie de investigaciones | Volumen 2
Las tesis aportadas, aunque dignas de consideración, son parciales
o no reflejan con exactitud el concepto de responsabilidad del empleado público, a partir fundamentalmente de la teoría del órgano9,
que vincula el tema de la responsabilidad del empleado público con
la violación de los deberes y obligaciones jurídicas que establecen
las normas legales o reglamentarias. Ese es el basamento jurídico
común10, lo que no significa necesariamente que los elementos
constitutivos y fines de cada especie sean iguales.
b) La segunda nota de la cual participan todos los tipos de responsabilidad es la necesidad de que la acción u omisión irregular de
que se trate sea cometida por un funcionario público. Solo en este
caso habrá responsabilidad en el sentido indicado.
c) El tercer rasgo que vincula a los distintos tipos de responsabilidad
es que las acciones u omisiones de los funcionarios públicos causen un daño, sea al Estado o a terceros. Es lo que parte de la doctrina llama responsabilidad ‘interna’ y ‘externa’ del agente11.
d) También común a las cuatro especies, decía Marienhoff (1970, p.
369), es que todas resultan del `dolo´ o `culpa´ del agente público.
Juzgo importante efectuar aquí algunas aclaraciones. Hay que tener
en cuenta, primero, que los alcances que jurídicamente corresponden a cada tipo no coinciden. El de la responsabilidad civil, por ejemplo, es mucho más amplio que el de la responsabilidad
administrativa y penal. Eso hace que la responsabilidad penal se
funde principalmente en el dolo, la administrativa en la culpa y la
civil en la noción de falta de servicio y personal del agente, no resultan de aplicación en nuestro caso los principios que rigen la res-
9
Marienhoff (1970, p. 374) al criticar la tesis de la ‘representatividad’ hace alusión a la doctrina
jurídica del órgano y a la necesidad de su vigencia integral.
10
Por ejemplo, véase Villegas Basavilbaso (1951, p. 528).
11
Por ejemplo, véase Villegas Basavilbaso (1951, p. 526).
160
Zin. Responsabilidad civil de los funcionarios públicos. 1ª parte
ponsabilidad indirecta o refleja, cuya temática -por otra parte- es
ajena al derecho administrativo12.
e) Restaría también analizar si, en todos los casos, las responsabilidades son de carácter personal. Esta cuestión se relaciona con
dos temas. Uno, si la sanción solo puede hacerse efectiva mientras
se encuentre vigente la relación de empleo público y, en segundo
término, si la responsabilidad se transmite o no a los herederos del
agente responsable.
En general, la doctrina ha sido conteste en admitir que el poder disciplinario solo puede ejercerse durante la vida jurídica de la relación
de empleo; extinguida esta, la potestad disciplinaria pierde su imperio. La responsabilidad penal es claramente independiente de la
duración de la relación y, aunque esta se extinga, no cae la acción
penal y la pena es personal. Por el contrario, tratándose de responsabilidad civil, las consecuencias se extienden más allá del vínculo
que une a la persona con el Estado y, además, también se hace
efectiva en su patrimonio sucesorio13.
f) Por último, Marienhoff (1970, p. 369) decía, que respecto del Estado, la responsabilidad del agente público puede hacerse efectiva
en todos los órdenes, mientras que respecto de particulares, solo
en el caso de responsabilidad civil o penal.
Enfoque metodológico
Había señalado anteriormente que la responsabilidad civil se da
cuando la violación de un deber jurídico causa un daño, en la concepción de Vélez, susceptible de apreciación pecuniaria. Más allá
de que la misma puede estar acumulada a la responsabilidad disci12
En ese sentido, puede verse Cassagne (1998, p. 311).
En este punto puede verse Villegas Basavilbaso (1951,p. 543) y Marienhoff, (1970, p. 369, n°
1021).
13
161
Serie de investigaciones | Volumen 2
plinaria o penal, ciertamente tiene una existencia jurídica autónoma,
vale decir que la transgresión de un deber legal desemboca en un
tratamiento jurídico distinto y más dilatado que el proceso disciplinario o penal.
Hemos visto también el alcance de la responsabilidad estatal y la
de los agentes públicos, y su eventual acumulación, a través de una
perspectiva histórica.
Sentados esos precedentes y, desde un punto de vista metodológico, la cuestión ahora radica en diferenciar en el derecho interno,
la responsabilidad del Estado como consecuencia de los daños causados por su actuación en el campo civil o mercantil, de aquella generada dentro de la función administrativa o en ocasión de ella.
Anticipando conclusiones, obsérvese que, en el primer caso, la
reparación se regirá por principios de derecho privado, mientras
que en el segundo supuesto la cuestión entrará en la órbita del
derecho público14.
Las disposiciones relacionadas del Código Civil y la doctrina de
los autores
La responsabilidad civil de los funcionarios públicos gira hasta ahora
en torno a la inteligencia que cabe acordar al artículo 1112 del Código
Civil y normas relacionadas.
Lejos de ser uniforme, la interpretación de esta cláusula generó
fuertes debates doctrinarios y una vacilante jurisprudencia judicial.
Me propongo estudiar esa evolución con el propósito de aportar
mayores elementos de juicio a la hora de encarar las modificaciones al tema.
14
Véase Cassagne (1998, p. 271 y ss.).
162
Zin. Responsabilidad civil de los funcionarios públicos. 1ª parte
Veamos, entonces. El artículo 1112 del Código dice así desde el 1°
de enero de 1871: “Los hechos y las omisiones de los funcionarios
públicos, en el ejercicio de sus funciones, por no cumplir sino de
una manera irregular las obligaciones legales que les están impuestas, son comprendidos en las disposiciones de este título”. El título,
vale aclarar, es el IX, referido a las obligaciones que nacen de los
hechos ilícitos que no son delitos.
Inmediatamente a continuación de esa norma, Vélez incorporó el
artículo 1113, que con modificaciones posteriores, reza actualmente:
“La obligación del que ha causado un daño se extiende a los daños
que causaren los que están bajo su dependencia, o por las cosas
de que sirve, o que tiene a su cuidado”.
“*En los supuestos de daños causados con las cosas, el dueño o
guardián, para eximirse de responsabilidad, deberá demostrar que
de su parte no hubo culpa; pero si el daño hubiere sido causado por
el riesgo o vicio de la cosa, solo se eximirá total o parcialmente de
responsabilidad acreditando la culpa de la víctima o de un tercero
por quien no debe responder.
*Si la cosa hubiese sido usada contra la voluntad expresa o presunta del dueño o guardián, no será responsable”15.
La doctrina nacional no fue uniforme a la hora de interpretar estas
cláusulas. Mientras algunos autores se inclinaron por sostener que
el 1112 es una norma de derecho público inserta en la legislación
de fondo, que consagra -con sustento en la idea de falta de servicio- la responsabilidad directa del Estado por actos u omisiones de
sus dependientes; otros, en cambio, se inclinaron por un criterio
contrario al sostener que el 1112, en realidad, consagra la responsabilidad solidaria del Estado y sus agentes, con lo cual si la víctima
del daño acredita el dolo o la culpa en el actuar irregular del funcio15
*Párrafos agregados por la Ley 17711.
163
Serie de investigaciones | Volumen 2
nario, este también será responsable a título personal. Hasta existen posturas que no admiten que el 1112 se refiera a la responsabilidad estatal, sino que regula la obligación de resarcir el perjuicio
causado en cabeza del funcionario y no del erario público.
Ante este panorama, veamos -en grandes líneas- los argumentos
que sirven de apoyo a las distintas corrientes de pensamiento, para
luego analizar la evolución de la jurisprudencia judicial, en fin, efectuar mis propias conclusiones.
La primera de las posiciones que reseñé precedentemente halló
eco fundamentalmente a partir de Cassagne, quien sostuvo que la
prescripción contenida en el artículo 1112 del Código Civil regula la
responsabilidad extracontractual del Estado por falta de servicio. Y
agregó textualmente y en idéntico sentido: “Se trata, evidentemente, de una norma de derecho público, puesto que prescribe la
responsabilidad de las personas públicas estatales por el ejercicio
irregular de la función pública y ella puede invocarse como fundamento legal positivo de esta clase de responsabilidad sin conectarla
con la responsabilidad indirecta del artículo 1113 de dicho Código.
En tal sentido, la responsabilidad del Estado por los actos de sus
órganos (agentes con competencia para realizar los hechos o actos
pertinentes que dan origen a los daños) es siempre una responsabilidad directa, fundada en la idea objetiva de la falta de servicio,
aun cuando no excluye la posibilidad de que se configure la falta
personal del agente público” (Cassagne, 1998, p. 285).
En esencia, según esta corriente, el fundamento de la responsabilidad extracontractual del Estado se basa en un principio de derecho
público, derivado del artículo 16 de la Constitución Nacional, que es
la igualdad ante las cargas públicas, obligando en consecuencia a
reparar aquello que se sustrae o vulnera. Esta es la línea que sigue,
entre otros, Fiorini (1976, p. 175). Similar pensamiento es de Altamira Gigena (1973, p. 259) aunque deriva el fundamento de la responsabilidad del Estado en el bien común, con base en la
164
Zin. Responsabilidad civil de los funcionarios públicos. 1ª parte
plataforma jurídica que da la Constitución Nacional, comenzando
por el preámbulo.
Por su parte, Villegas Basavilbaso y Marienhoff, entre otros reconocidos autores, se inclinaron más por sustentar, con apoyo en la noción de `culpa´, la relación existente entre el artículo 1109 del Código
y el 1112. Villegas, decía que el 1112 define la responsabilidad del
empleado público, pero -según su criterio- ínsita en la regla general
de la responsabilidad civil que regula el 1109, a tenor del cual:16
“Todo el que ejecuta un hecho, que por su culpa o negligencia ocasiona un daño a otro está obligado a la reparación del perjuicio”.
Marienhoff expresó un criterio con matices similares, admite que
la cláusula del 1112 es `genérica´, basa el comportamiento del empleado público que causa un daño en su accionar `doloso´ o `culposo´. Ambas posibilidades, a su entender, se encuentran
comprendidas en la norma. Y agrega el prestigioso jurista, que
cuando se trata de la responsabilidad del empleado público frente
a terceros -y no frente al Estado- dicha responsabilidad se halla regida por el derecho privado, civil en la especie, pues se trata de reglar conductas interindividuales. En la línea de Mayer en su Derecho
Administrativo alemán, Marienhoff (1970, pp. 394-396 y ss.) sostiene que “La Administración Pública no está en juego en este caso.
Es por esa razón que tal responsabilidad está considerada en el Código Civil (artículo 1112)”.
Coincidentes con estas conclusiones, son los dichos de Aguiar,
cuando sostenía que el desempeño irregular de la función pública
constituirá delito o cuasidelito, según sea el Estado de conciencia
del funcionario relativo al daño. Vale decir, que la intención de dañar
distingue al delito civil del cuasi delito civil. Este último se configura
por la culpa, aquel por dolo (Aguiar, n.d., p. 457).
16
Véase Villegas Basavilbaso (1951, pp. 544- 545 y doctrina allí citada).
165
Serie de investigaciones | Volumen 2
Síntesis de la evolución jurisprudencial en la materia
Es muy interesante seguir la evolución de la jurisprudencia judicial
en materia de responsabilidad civil, sobre todo a partir de los pronunciamientos de la Corte en ocasión de sus distintas intervenciones. El contenido minucioso de esos fallos será analizado en la
segunda parte del ensayo, con lo cual me limitaré en esta oportunidad a efectuar una reseña de los principales casos que en materia
de responsabilidad civil17 sentaron las bases de la doctrina del Alto
Tribunal, seguida con iguales principios por los Tribunales civiles de
la Capital Federal.
Hasta 1921, la Corte no admitió la responsabilidad civil de una persona jurídica por los hechos ilícitos obrados por sus dependientes,
o incluso por aquellos encargados de expresar la voluntad del órgano. De hecho la jurisprudencia judicial anterior a ese año, fue
abundante en tal sentido. En ese año -tal como recopila Llambias
(1970, p. 84)-, el Tribunal reconoció la responsabilidad de una persona jurídica que se dedicaba a la actividad naviera, por los daños
causados por sus dependientes. Aunque el fallo no hace explícita
mención al 1109 y 1113 y menos aún del 1112, en cierto modo el
pronunciamiento tácitamente configuró el primer paso en el camino
a salvar el obstáculo del artículo 4318.
En 1933, en el caso `Devoto y Cía c/ Gobierno Nacional´, la Corte
encontró una ‘solución mágica’ para sortear el artículo 43, imputando, con sustento en los artículos 1109 y 1113 del Código Civil, la
responsabilidad indirecta del Estado por el hecho de sus dependientes19. Así, se apartó de la tesis de Bielsa según la cual el Estado era
irresponsable extracontractualmente, por su actuación en el ámbito
de derecho público, salvo que una ley lo reconociera.
17
El desarrollo jurisprudencial en materia de responsabilidad del Estado puede consultarse en
Llambias (1970, pp. 84 y ss.).
CSJN, en JA, t. 7, p. 513.
19
Fallos 169:111.
18
166
Zin. Responsabilidad civil de los funcionarios públicos. 1ª parte
En 1937, la Corte falló en el caso `Quiding c/Gobierno Nacional´. Se
trataba de un accidente de tránsito provocado por un auto del Ministerio de Marina. La Corte en este caso -y de allí su importanciareconoció el derecho de los particulares a reclamar indemnizaciones
por daños causados por los dependientes del Estado.
En 1938, la Corte falló en el célebre caso `Ferrocarril Oeste c/Provincia de Buenos Aires´20, reconociendo la responsabilidad de la Provincia de Buenos Aires por los daños que la expedición errónea de
certificados registrales -indispensables para escriturar inmueblescausan a los particulares. El antecedente, aunque sigue manteniendo la referencia al 1113 -lo que supone hablar de responsabilidad
indirecta-, tiene el valor de modificar el factor subjetivo de atribución, hablando ya del 1112 del Código Civil y en su fuente doctrinaria
para establecer la responsabilidad de la provincia demandada por
falta de servicio.
La tesis de la responsabilidad indirecta del Estado se aplicó en
forma continuada en los años siguientes, para justificar los actos y
hechos ilícitos de la Administración21.
En este rápido recorrido, la Corte termina abandonando la postura
de fundar la responsabilidad extracontractual del Estado en el art.
1113, en `Vadell c/Provincia de Buenos Aires´22. En el fallo, la Corte
entiende que existe una responsabilidad de la Provincia objetiva (se
trataba una vez de defectos registrales) y directa, porque los funcionarios actúan en ejercicio de su función e integran el órgano
mismo, por lo tanto, lo que hacen es solo expresar su voluntad, con
la particularidad de que su conducta se imputa al Estado. En suma,
cuando el funcionario actúa en ejercicio de sus funciones, actúa el
20
Publicado en LL, tomo 12, p. 122.
A modo de ejemplo en `Serú, Liliana Esther c/Provincia de Buenos Aires´, t. 300, p. 867, la
Corte volvió a invocar el art. 1113 para hacer responsable a la provincia por los daños causados
por un homicidio culposo de un agente de policía en acto de servicio.
22
Publicado en el diario LL, del 25/2/85.
21
167
Serie de investigaciones | Volumen 2
Estado mismo y por lo tanto -con arreglo al 1112- debe responder
por los daños causados.
Reflexiones del autor
Como puede apreciarse de la lectura de las posturas que he reseñado precedentemente, tanto en la doctrina de los autores como
en la evolución jurisprudencial, las discusiones vinculadas con el
asunto que trato se generaron siempre a partir de la interpretación
que cabe acordar al artículo 1112 del Código. Creo, en definitiva, que
si se logra desentrañar lo que Vélez quiso decir jurídicamente, relacionando el texto con otras normas que integran el contexto legal,
tales como el 1109 y 1113, podrán extraerse conclusiones válidas
que permitan determinar si hay responsabilidad del Estado por los
hechos u omisiones de sus funcionarios en ejercicio de sus funciones, o si el texto solo trata de la responsabilidad personal del agente
frente al tercero afectado.
Tengo la impresión de que la dilucidación de dos cuestiones previas
son fundamentales para resolver el problema. Sin ellas, la cuestión
seguirá transitando caminos de vaivenes.
La primera, hace a la relación jurídica que une a la persona física -o
sea el funcionario- con el órgano y la segunda, con la recta interpretación que cabe acordar al 1112.
En mi opinión, si se enfoca el estudio en estas temáticas -y se las
interrelaciona en forma debida-, seguramente se podrá arribar a conclusiones valederas acerca de la responsabilidad de los funcionarios
y su alcance debido.
Con respecto al primer asunto, el debate -sabido es- se centra en
establecer cuál es en términos jurídicos la relación existente entre
la persona física (el funcionario público) y el órgano (el Estado). In-
168
Zin. Responsabilidad civil de los funcionarios públicos. 1ª parte
dudablemente, las personas jurídicas requieren de la actuación de
la persona física, que sea idónea para contraer derechos y obligaciones, encargada de expresar su voluntad y con la particularidad
de que su conducta se imputa al ente. De manera tal, que el primer
interrogante a resolver es: ¿cuál es el modo en que dicho querer se
imputa a la persona jurídica?
Distintas teorías pretendieron explicar este fenómeno, destacándose entre ellas la del mandato, la de la representación y, en fin, la
del órgano. Orgaz decía refiriéndose al tema, que era “una concepción romántica desenvuelta mediante imágenes y comparaciones
poéticas” (Orgaz, n.d., p. 18). Admito que se le ha dado al asunto
un cierto toque de fantasía jurídica, pero aun así, la cuestión dista
de ser abstracta, debido a que su resolución constituye un presupuesto ineludible para determinar cuándo es responsable Estado y
cuándo lo es el agente público.
La teoría del mandato pretendió dilucidar el interrogante sobre la
base de esa figura, considerando, en consecuencia, que las personas físicas actuaban como mandatarios del Estado.
Ante su imprecisión, se abrió campo la doctrina de la representación, tratando de asimilar la representación que se ejerce entre las
personas físicas a la que se da entre una persona jurídica y una de
existencia visible.
Las dificultades jurídicas casi insalvables que ofrecían ambas posturas, abrieron paso a la llamada ‘teoría del órgano’, la que seguramente explica mejor la complejidad de la relación que comento.
Esta concepción se basa en sostener que tanto la persona física
como la jurídica son expresión de una misma realidad. Y esa realidad
es el órgano23.
23
El desarrollo de esta teoría puede verse en Méndez (1971, pp. 33 y ss).
169
Serie de investigaciones | Volumen 2
El ‘órgano’ se compone de dos elementos indisolubles. Uno, la persona jurídica, que tiene la competencia para obrar, caracteres permanentes y subsistivos. El otro, la persona física, encargada de expresar
esa voluntad reglada, imputando la conducta consecuente de su accionar u omisión al ente del cual forma parte. En otras palabras y para
decirlo en lenguaje de este mundo: cuando habla el ministro de Economía, en rigor está hablando el Ministerio de Economía.
La propia Corte Suprema en el célebre caso `Vadell, Jorge c/Provincia de Buenos Aires´24 sostuvo, justamente acudiendo a la teoría
del órgano, que la actividad de los funcionarios realizada para el desenvolvimiento de los fines del mismo, deben ser considerados propias de éste, derivando en consecuencia la obligatoriedad de responder de un modo principal y directo por las consecuencias
dañosas del accionar de los encargados de expresar su voluntad.
Resulta de ello que, frente a terceros, el hecho o la omisión del
funcionario por no cumplir sino de una manera irregular las obligaciones que las leyes administrativas le imponen hace directamente responsable al Estado. Sencillamente, porque el
funcionario no puede tener intereses contrapuestos al órgano que
integra. Y si los tiene, se tratará de una falta `personal´ del agente
basada en la noción de culpa, con eje -como cualquier ciudadanoen el artículo 1109 y no en el 1112.
Volvamos al 1112. ¿Es acaso una norma de derecho público mal ubicada en un ordenamiento de derecho común o es -como señalaba
Marienhoff- una disposición propia del Código Civil, motivo por el
cual la Administración no tiene nada que ver con sus prescripciones?
A mi juicio, para contestar esta pregunta, habría que analizar un
tanto las relaciones entre el derecho administrativo y civil, de manera de encuadrar el problema jurídicamente. En ese sentido, la ma24
Vide Fallos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, t.306, p. 2030. Puede verse en el
mismo sentido in re “Tejedurías Magallanes c/A.N.A.E.D.” 10 de agosto de 1990.
170
Zin. Responsabilidad civil de los funcionarios públicos. 1ª parte
yoría de la doctrina nacional recibió la influencia de Mayer, quien
distinguía entre las instituciones civiles de las administrativas. Y,
entre otras cosas, decía que las relaciones entre ambas ramas del
derecho deberían ser `de contacto, de continuidad´ y no de subordinación, como lo fueron de antaño, lo que llevó a interpretar las
normas de derecho público con criterios civilistas (Mayer, 1949, p.
181 y ss.).
A raíz de una intervención en las Jornadas de Derecho Administrativo, denominadas El Derecho Administrativo, hoy, Reiriz (1996) recordaba que Gordillo, ya en 1962, había señalado los dos supuestos
de contacto de los que Mayer hablaba. El primero, cuando se toman
ciertos principios generales de la ciencia del derecho, que si bien
están en el Código Civil no son privativos de esa rama del derecho.
Son cuestiones de lógica jurídica, como el artículo 16, por ejemplo.
El segundo supuesto, en cambio, se da en los casos de disposiciones de derecho administrativo que están reguladas en el Código
Civil, pero no integran ese derecho. Es el caso de las normas sobre
expropiaciones, dominio público, prescripción, etc. (Reiriz, 1996).
Obsérvese que en los supuestos citados son casos previstos en el
derecho común, pero no en el Administrativo, con lo cual cabría el
procedimiento de aplicación extensiva.
Pues bien, en ese contexto ¿qué hay del 1112?
Particularmente, coincido con Reiriz (1996, p. 227) y Cassagne
(1998, p. 227), creo que el artículo 1112 del Código Civil es una
norma de derecho público, mal ubicada en el Código Civil y además
incompleta. Mucho más, si lo que la norma regula es la responsabilidad del Estado y no de sus dependientes. La responsabilidad
extracontractual del Estado es siempre de derecho público. Deberían abandonarse las teorías que fundan la responsabilidad del Estado en criterios civilistas y no publicistas y constitucionales, como
171
Serie de investigaciones | Volumen 2
en realidad debería ser. En la materia que nos ocupa, ¿cómo se
puede determinar cuáles son las obligaciones de los empleados
públicos sino recurriendo a leyes administrativas?, ¿cómo precisar
cuáles son las funciones propias de los funcionarios sino a través
del análisis de las normas que regulan la competencia de los órganos del Estado? Imaginemos el supuesto de un agente público que
en exceso de sus funciones propias cause un daño a un tercero.
El acto es irregular, pero ¿es no estatal? La respuesta la da el derecho público, no privado.
A favor de esta hipótesis, agrego que así como el derecho administrativo es esencialmente local, me pregunto por qué no lo son las
normas que regulan las ilicitudes civiles en las que pueden incurrir
los funcionarios.
La adjetivación de ‘incompleta’ del 1112 tiene que ver con la necesidad de integrar el artículo al derecho administrativo. El problema
es si esa integración debe hacerse por vía supletoria o subsidiaria,
o bien a través del procedimiento de la analogía. Vale decir, si la
norma de derecho común que va a aplicarse debe o no ser adaptada
a los principios propios del derecho público. Los autores discrepan
en este aspecto, mientras que la Corte -que desde siempre se pronunció por una aplicación supletoria-, en materia de nulidades de
actos administrativos se inclinó por la analogía25.
Me inclino por la aplicación analógica. Si una norma, mal ubicada
en el contexto jurídico, se la aplica por esta vía, se integra al derecho
al cual se va aplicar y en consecuencia, ya transformada, participa
de sus principios.
En suma, hasta aquí, dejé sentado mi criterio a favor de recurrir a la
teoría del órgano, admitir que el artículo 1112 es una norma de derecho público mal ubicada en el derecho común y la necesidad de
aplicarla extensivamente por vía analógica y no supletoria.
25
Fallos 118 :347 y 190:151, en el célebre caso `Los Lagos´.
172
Zin. Responsabilidad civil de los funcionarios públicos. 1ª parte
La cuestión de fondo que restaría introducir en esta parte primera,
es desentrañar cuál fue la voluntad real e histórica del codificador
al redactar el artículo 1112, y en consecuencia, determinar qué es
lo que la norma jurídicamente dice.
Recordaba que se trata de una cláusula que Vélez ubicó en el Título
IX -De las obligaciones que nacen de los hechos ilícitos que no son
delitos-. En la lógica del Código, los actos ilícitos son actos voluntarios, prohibidos por las leyes, que causan un daño imputable a la
persona en razón de haber obrado con dolo o culpa (arts. 898, 1066
y 1067 del Código Civil). Si el obrar es con dolo -esto es con intención de causar el daño-, el acto ilícito configurará delito; si en cambio
es con culpa -vale decir sin intención de causar el daño y sin prever
el resultado de la acción-, habrá cuasidelito.
El título citado se refiere a los ilícitos que no son delitos, por lo tanto
el eje de la concepción de Vélez en materia de responsabilidad extracontractual gira en torno a la noción de culpa que consagra el 1109.
Si de acuerdo con esa norma, todo aquel que ejecuta un hecho que
por su culpa o negligencia ocasiona un daño a otro, está obligado a
reparar el perjuicio causado, y teniendo en cuenta que los funcionarios públicos son también personas de existencia visible, ¿debido
a qué Vélez agrega un artículo como el 1112 y en el mismo título?
Aquí hay una alternativa: o el texto está de más o el codificador
quiso decir otra cosa.
Adelanto mi opinión, que desarrollaré en el siguiente volumen, con
un comentario de Linares que admirablemente grafica la respuesta
a esta pregunta: “Lo realmente notable es que la solución del art.
1112 de nuestro Código Civil, que no se halla prescripta en el Código
Civil francés, se adelantó en muchos años a la jurisprudencia del
Consejo de Estado de ese país que reconoció la falta de servicio”26.
26
Cfr. Linares (n.d.) En torno de la llamada responsabilidad civil del funcionario público, LL, t.
153, sección doctrina.
173
Serie de investigaciones | Volumen 2
Bibliografía
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tomo 2°.
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Altamira Gigena, J. (1973). Responsabilidad del Estado. Buenos
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174
El Estado que encontró el Gobierno surgido
de las urnas en 2003. Una caracterización a partir
de sus recursos humanos según el censo de
población de 2001
Alejandro Gazzotti
Introducción
El período que media entre el golpe cívico militar de 1976 y los primeros años del siglo XXI estuvo caracterizado a nivel mundial y en
nuestro país por el avance continuo de lo financiero en desmedro
de lo productivo. Todo ese proceso estuvo acompañado por una
ofensiva sistemática de lo privado sobre lo público y de la desarticulación del poder del Estado en beneficio de grandes corporaciones que gradualmente se quedaron con el poder económico,
desactivando toda estrategia política basada en la satisfacción de
las necesidades populares.
La sucesión de medidas económicas que empezaron a diseñarse
con el golpe de Estado desestructuraron una economía basada en
lo productivo y en el empleo asalariado estable en favor de la especulación y de un mercado de trabajo con alto grado de desocupación y precariedad ocupacional, y horadaron la conciencia imperante
hasta aquel momento sobre la necesidad de contar con el Estado
como motor de la economía nacional, que había sido la característica de los gobiernos peronistas.
La sociedad fue así testigo del incremento en el endeudamiento
público, de la entrada masiva de productos importados por una política que año a año disminuía los aranceles de importación, del decreto-ley de entidades financieras, de la caída abrupta del salario
real de los trabajadores, de la modificación de la ley de contrato de
trabajo a fin de favorecer los despidos, del crecimiento exponencial
de las agencias de trabajo eventual como signo de la precarización
175
Serie de investigaciones | Volumen 2
del mercado de trabajo, de la subocupación o sobreocupación por
ingresos y de la creciente desocupación. La recuperación democrática sumó a estos males una creciente pérdida del poder adquisitivo,
el comienzo de las privatizaciones en las áreas periféricas de las
empresas del Estado, la externalización por parte de las grandes
empresas de algunos procesos productivos, la hiperinflación y el
fuerte endeudamiento estatal, en el marco de lo que sucedía a nivel
mundial, donde se hacía fuerte el consenso de Washington y el
neoliberalismo.
La década menemista fue testigo del avance del neoliberalismo en
su versión más cruda, con sus políticas de convertibilidad, privatización
y extranjerización de las empresas públicas, hasta hacer desaparecer
el concepto mismo de servicio y de transferencia a las provincias de
la educación y la salud sin los recursos correspondientes. Con la Constitución de 1994, la Nación perdió el manejo de los recursos estratégicos que fueron entregados a las provincias, que se hallaban
completamente endeudadas y limitadas en su poder de negociación
frente a compañías multinacionales cada vez más poderosas. El gobierno de la Alianza terminó de completar el desguace llegándose al
punto de discutir lo que años antes hubiera parecido ciencia ficción:
que técnicos de los organismos financieros internacionales se hicieran
cargo de la conducción económica de nuestro país.
Las consecuencias de todas esas políticas no se hicieron esperar. A
nivel global se desindustrializó el país, crecieron significativamente la
pobreza y la indigencia, la desocupación -abierta y equivalente por
subempleo- llegó a afectar a un cuarto de la población económicamente activa mientras los sectores medios se transformaban en nuevos pobres o pobres por ingreso. La deuda externa argentina pasó
en el período 1975–2000 de 320 a 3.800 dólares por habitante.
En el transcurso de todos esos años, la configuración de los ocupados del sector público sufrió profundas modificaciones. El Estado
dejó de contar entre sus agentes a aquellos vinculados directa-
176
Gazzotti. El Estado que encontró el Gobierno en 2003
mente con la producción, debido a la privatización de las empresas
públicas y el cierre de organismos, y se fue transformando en un
Estado terciarizado con empleados vinculados a los servicios. Un
Estado, con un plantel de trabajadores que registraron una pérdida
en el nivel histórico de sus ingresos como no se veía hacía décadas.
En ese sentido la población de agentes estatales comenzó a sufrir
las consecuencias de decretos que disponían la reducción de sus
salarios. A los empleados públicos de las provincias y los municipios
se les abonaban los sueldos con bonos que debían canjear en el
mercado a mucho menos de su valor nominal y los maestros instalaron su ‘carpa blanca’, que mantuvieron entre 1997 y 1999, en solicitud de un aumento de los fondos educativos mediante la sanción
de una ley de financiamiento educativo.
Uno de los objetivos de este trabajo es poder dimensionar los efectos que tuvo esa política de destrucción del Estado sobre sus trabajadores y la magnitud de la tarea que le esperaba al nuevo
gobierno surgido de las urnas en el 2003: reconstruir un país devastado, con un Estado que había sufrido el desguace de sus sectores
productivos y con el grueso de su personal empobrecido en el
marco del proceso de movilidad social descendente, que había caracterizado a los últimos veinticinco años del siglo pasado.
Las estadísticas sobre empleo público
Las estadísticas destinadas a recoger información sobre los agentes del Estado son de gran valor porque permiten conocer el volumen y composición de los mismos y el modo en que se
distribuyen dentro de la estructura administrativa. Se trata por lo
general de estadísticas continuas que surgen de los registros de
personal de cada organismo oficial y son compiladas por oficinas
especializadas que tienen a su cargo el procesamiento y la publicación de dicha información.
177
Serie de investigaciones | Volumen 2
Mediante su tratamiento se pueden conocer no solo las variables
demográficas básicas de los agentes, tales como edad y sexo, el
nivel educativo o calificación, sino también el régimen jurídico por
el cual han sido incorporados, el nivel y composición de sus salarios,
el ámbito al que pertenecen: si desarrollan su actividad en el Poder
Ejecutivo, Legislativo o Judicial o la jurisdicción, nacional, provincial
o municipal; así como si lo hacen en organismos autárquicos o descentralizados. Toda esa información es publicada con cierta periodicidad en la República Argentina por el Instituto Nacional de
Estadística y Censos con datos provenientes de la Jefatura de Gabinete de Ministros y del Ministerio de Economía de la Nación así
como de las provincias y de organismos descentralizados.
También resultan de gran interés, para conocer las modificaciones
que se han operado a nivel del Estado en cada una de las administraciones gubernamentales, los estudios basados en el análisis y la
comparación de la estructura del Estado. Tales estudios permiten
conocer cuáles son las áreas que cada uno de los gobiernos ha considerado prioritarias y cuáles han perdido peso en cada etapa. Estudios más detallados sobre la misión y las funciones de cada uno
de los organismos posibilitan descubrir cuáles eran los objetivos reales, muchas veces ocultos -sobre todo en la etapa del neoliberalismo de la década del 90-, bajo la consigna declamada de una
‘necesaria modernización’.
Otros estudios como los realizados con base en la asignación de
recursos permiten echar luz sobre el interés de cada una de las administraciones en favorecer o desalentar determinadas áreas o políticas. En este sentido existen estudios particularizados sobre el
presupuesto nacional y la distribución interna de los fondos. Ellos
brindan una adecuada perspectiva sobre el modo en que cada administración jerarquiza los recursos y los distribuye. En esta misma
línea se inscriben también los estudios particulares realizados a partir del análisis de la normativa que el mismo Estado va dictando para
su funcionamiento.
178
Gazzotti. El Estado que encontró el Gobierno en 2003
Sin dejar de tomar en cuenta ninguna de esas miradas, el objetivo
de este trabajo es aportar algunos elementos nuevos que surgen
de la información censal que se obtiene, cada diez años, mediante
el Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas, siguiendo las
normas internacionales sobre estadísticas demográficas refrendadas por nuestro país.
En ese sentido, durante la última década del siglo pasado, mediante
un trabajo conjunto realizado por el Centro Latinoamericano de Demografía y el Instituto Nacional de Estadística y Censos se desarrolló un nuevo programa informático que permite a los usuarios
acceder a toda la información censal en tiempo y forma, y entrecruzar todas las variables contenidas en los formularios censales. Ello
permite complementar la información de los ocupados en el sector
público relevada por las administraciones públicas nacional, provinciales o municipales mediante estadísticas continuas y comprender
más acabadamente las interrelaciones entre Estado y sociedad.
En función de lo expuesto, la investigación que se presenta procesó y analizó información censal proveniente del Censo Nacional
de Población, Hogares y Viviendas de 2001 con el fin de elaborar
el perfil de los empleados del sector público a dicha fecha. La información es relevante en tanto, como se señaló anteriormente,
en dicha fecha concluyó la larga etapa que vivió nuestro país sometido a los lineamientos del neoliberalismo, que comenzó con la
dictadura cívico-militar de 1976 y continuó durante los gobiernos
democráticos posteriores. Conocer el perfil de los ocupados en el
sector público hacia fin de siglo permite no solo evaluar las consecuencias directas de las políticas implementadas durante la década
del noventa sobre los trabajadores del Estado, sino también conocer cuál era el Estado con el que se encontró el gobierno surgido
de las urnas en el año 2003.
El estudio de los aspectos demográficos, como sexo, edad o lugar
de nacimiento, el nivel educativo alcanzado, el tipo y nivel de cali-
179
Serie de investigaciones | Volumen 2
ficación de las tareas que desarrolladas, la composición de los hogares, el tipo y calidad de las viviendas, el régimen de tenencia, el
nivel de hacinamiento y los aspectos socioeconómicos como la
distribución de los ocupados según la rama de actividad, la calidad
de los empleos, su nivel de precariedad, su seguridad social, así
como la accesibilidad a ciertos consumos considerados testigos
de sus niveles socioeconómicos permiten trazar un perfil sobre
quiénes eran y cómo estaban distribuidos los empleados del sector
público en la fecha del censo. El estudio de su perfil con relación al
conjunto de los asalariados o de los asalariados privados aporta una
mirada comparativa y los identifica en el conjunto de los ocupados
de nuestro país.
Es necesario aclarar que esta investigación cuenta con una limitación que un trabajo posterior y conjunto con el INDEC podría subsanar. Los censos de población obtienen información en el domicilio
del censado y si bien interrogan sobre la ocupación de los integrantes del hogar, no lo hacen sobre la jurisdicción -nacional, provincial
o municipal- en la cual los mismos desarrollan su tarea. La única variable que contemplan es si trabaja para el sector público o privado.
Es esa variable la que permite cruzar toda la información censal y
comparar las dos subpoblaciones de asalariados públicos y privados. Pero lo que no puede hacerse es discriminarlos por jurisdicción
o por tipo de organismo. Eso limita las conclusiones al conjunto del
sector público sin poder avanzar internamente en lo que se refiere
al ámbito geográfico en que trabajan ni al tipo de organismo en que
desarrollan su tarea. No obstante, las estadísticas censales cuentan
con un plus que no tienen las continuas, la de investigar sobre variables que estas no relevan. Eso permite construir un perfil que va
más allá de las variables demográficas o del nivel educativo y avanzar hacia una caracterización socioeconómica de la población que
trabajaba para el sector público. Con ese fin, el estudio se presentará, en todos los casos, en forma comparativa con el total de asalariados del sector privado a fin de poder dimensionar el peso del
sector público en nuestra sociedad y su posición relativa respecto
180
Gazzotti. El Estado que encontró el Gobierno en 2003
de sus iguales del sector privado hacia fines del siglo XX, así como
sus diferencias estructurales.
La dificultad que implica no poder diferenciar la información relativa
a la jurisdicción donde el censado trabaja y donde vive no nos permitirá trabajar a nivel provincial e incluso departamental cuando el
área sobre la que se efectúa el análisis se trate de un aglomerado
donde se combina lo rural con lo urbano como el área del Alto Valle
de los ríos Neuquén y Río Negro o el de los aglomerados urbanos,
como la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y el Gran Buenos Aires,
ya que el encuestado puede vivir en una jurisdicción administrativa
y trabajar en otra. Por tal motivo, cuando hagamos mención a una
jurisdicción municipal o provincial lo haremos al solo efecto de aportar algún elemento de referencia que deberá ser entendido como
contextual. En ese caso haremos mención a que su base representa al conjunto de los habitantes de una determinada provincia o
jurisdicción que se desempeñan en el sector público y no al total
de los agentes del Estado discriminados por jurisdicción. Por último,
cuando hagamos referencia a la estructura de los ocupados según
jurisdicción nos basaremos en localidades que no cumplan con los
supuestos anteriores.
El perfil del sector público en 2001
Según el Censo Nacional de Población de 2001, sobre un total de
algo más de treinta y seis millones de habitantes, 2.313.723 estaban ocupados en el sector público, es decir, el 6,38%. Esta cifra da
cuenta de todos los empleados públicos, independientemente del
poder en el que se desempeñaran (Ejecutivo, Legislativo o Judicial),
del nivel de gobierno (nacional, provincial o municipal), del tipo de
bien o servicio que producía o prestaba el organismo o del carácter
del mismo (administración central o entes descentralizados). Dicha
cifra incluye a los que se desempeñaban en las empresas del Estado y en el sistema de ciencia y tecnología, incluidas las universi-
181
Serie de investigaciones | Volumen 2
dades. Ese total equivale al conjunto de los ocupados en relación
de dependencia sujetos a deducciones jubilatorias y a quienes estaban bajo la figura de contratados haciendo aportes, así como también a aquellos que el censo contemplaba ocupados en el sector
público que no recibían sueldos ya que trabajan ad honórem, sobre
todo en las universidades. Sobre un total de 10.913.187 ocupados,
el sector público concentraba al 21% de los mismos.
Tal la ‘foto’ del 2001. Como consecuencia de las políticas implementadas a partir de la década del 90, el volumen y la composición interna de los trabajadores del sector público sufrió una de sus
mayores alteraciones. En efecto, al privatizarse las empresas del
Estado1, disolverse organismos públicos o concesionarse servicios
públicos como los transportes de pasajeros por ferrocarril, sus trabajadores dejaron de pertenecer orgánicamente al sector público y
fueron a engrosar según los casos a los asalariados privados, a los
trabajadores por cuenta propia, a los desocupados o a los inactivos
por jubilación anticipada. A su vez, en tanto la mayoría de las empresas privatizadas desarrollaban actividades en los sectores primario y secundario, al retirarse de la órbita estatal, se reconfiguró un
mapa de los agentes estatales según rama de actividad que pasó a
concentrarse, casi exclusivamente, en las actividades terciarias.
Todos estos cambios produjeron variaciones en lo que había sido
el perfil histórico del trabajador estatal, de ese modo quedaron sobrerrepresentados sectores o subpoblaciones por la desaparición
en masa de trabajadores con perfiles determinados. El nuevo perfil
se asoció a un Estado más homogéneo en sus agentes y más concentrado en sus actividades, con menor capacidad de respuesta
frente a las necesidades de la sociedad.
1
Se privatizaron entre otras: Administración General de Puertos, Aerolíneas Argentinas, Agua
y Energía, Área Material Córdoba Aviones, Caja Nacional de Ahorro y Seguro, Canal 11, Canal
13, Carboquímica, ELMA, ENTEL, Altos Hornos Zapla, Fábrica Militar de Ácido Sulfúrico, Gas
del Estado, Induclor, Indupa, Petropol, Petroquímica Bahía Blanca, Petroquímica General Mosconi, Petroquímica Río Tercero, Somisa.
182
Gazzotti. El Estado que encontró el Gobierno en 2003
El gráfico 1 que se presenta a continuación pone de manifiesto la concentración que sufrió el Estado en relación a sus ocupados en lo que
refiere a la rama de actividad. En el año 2001, el 82% de los empleados
del sector público trabajaba en los servicios sociales, comunales y personales. En las restantes ramas de actividad, los agentes estatales alcanzaban valores de entre uno y cinco puntos porcentuales. Una o dos
décadas atrás ese gráfico era muy diferente, ya que reflejaba la participación de los trabajadores del Estado en las empresas públicas dedicadas a las actividades extractivas, industriales y de servicios.
Gráfico 1
Asalariados según rama de actividad, en porcentajes, año 2001
183
Serie de investigaciones | Volumen 2
El citado gráfico no solo muestra el perfil de los trabajadores del
sector público, sino también, de modo indirecto, cómo era el Estado
al momento de la crisis del 2001. Eso revela, a su vez, cuáles eran
las limitaciones que tantos años de desmantelamiento del sector
público habían dejado cuando en el 2003 se produce un cambio de
paradigma que coloca al Estado en un rol activo en la política nacional. En ese sentido, reconstruir una Nación devastada desde un Estado sin las estructuras adecuadas y con su personal concentrado
en pocas áreas supone una tarea gigantesca no solo por el volumen
de los recursos necesarios, sino por la necesidad de formación de
nuevos agentes en áreas que habían desaparecido. Recuperar una
empresa, volver a poner en funcionamiento un organismo, generar
políticas activas de empleo o de formación profesional, reconstruir
los sistemas de control y regulación de un Estado, cuando durante
toda una década el término más utilizado por los funcionarios de
gobierno había sido desregulación, suponía capacitar nuevo personal con un enfoque superador al de la etapa de la decadencia neoliberal. Pero todo ello implica tiempo, no se puede construir en años
lo que se destruyó en décadas.
El gráfico 2 permite conocer con mayor profundidad la composición
del agrupamiento ‘servicios comunales, sociales y personales’, el
más representativo en el gráfico 1 por su volumen de ocupados. Su
lectura permite observar la importancia que revestían las administraciones centrales y las relacionadas con la defensa, la enseñanza
y la salud pública, respecto de los trabajadores dedicados al cuidado
de los ancianos y de los jóvenes en situaciones de vulnerabilidad, y
los vinculados con investigación y desarrollo.
Los dos últimos valores, de escasa magnitud, son congruentes con
el abandono por parte del Estado de los sectores más desprotegidos y del desinterés en el sostenimiento de la investigación básica
en el país.
184
Gazzotti. El Estado que encontró el Gobierno en 2003
En lo que respecta a la educación, su volumen relativo constituía
un indicador de lo que alguna vez había sido la enseñanza pública
en nuestro país -y que los gobiernos neoliberales habían golpeado
fuertemente-, pero que todavía mostraba un valor significativo en
el conjunto del sector público.
Gráfico 2
Asalariados del sector público empleados en el agrupamiento servicios comunales, sociales y personales en porcentajes, año 2001
El segundo dato relevante que aporta el censo del 2001 es el impacto de la flexibilización laboral establecida durante la década de
los noventa sobre los trabajadores del sector en estudio. Del total
de trabajadores del sector público censados, algo más del 12% respondió que no le descontaban para su jubilación, es decir, no se encuadraba entre los trabajadores en relación de dependencia y
registrados, ni hacía aportes. Esto se registró fundamentalmente
en las áreas de educación y salud, oscilando entre un 7% para For-
185
Serie de investigaciones | Volumen 2
mosa y un 24% para San Luis, lo que pone de manifiesto una disparidad porcentual significativa según las áreas del país.
Por otra parte, como puede observarse en el gráfico 3, los mayores
porcentajes de asalariados sin aportes jubilatorios se ubican en los
tramos de hasta 19 años y de 20 a 29 años, decreciendo significativamente en los tramos de edad subsiguientes. Si bien el tramo
de edad que registra el mayor porcentaje no es significativo en términos del volumen de trabajadores que implica el tramo de 20 a 29
años que tiene un número significativo de agentes registraba un
20% sin aportes jubilatorios, lo que suponía algo más de cien mil
agentes ingresados en los diez años anteriores al censo.
Gráfico 3
Asalariados del sector público con y sin descuento jubilatorio en % sobre el total de
cada grupo de edad. Año 2001
186
Gazzotti. El Estado que encontró el Gobierno en 2003
Pero las modificaciones que se habían operado durante toda la década en las políticas públicas no solo habían alterado la distribución
histórica de los trabajadores estatales según rama de actividad o la
calidad de sus empleos, sino que dieron forma a un nuevo perfil
según sexo, edad, nivel educativo o de calificación.
En el gráfico 4 puede observarse que el sector público estaba compuesto en el año 2001 por hombres y mujeres en proporciones casi
equivalentes. Esta característica difiere sustancialmente de la que
presentaban los trabajadores en relación de dependencia del sector
privado, en el cual la presencia de varones (62%) superaba ampliamente a las mujeres (38%). Hacia fines del siglo XX, el sector público no solo mostraba una fuerte presencia femenina, sino que se
había convertido en el empleador del 36% de todas las personas
de sexo femenino que trabajaban en relación de dependencia en el
país. La explicación hay que buscarla en el elevado porcentaje de
mujeres que trabajaban en la enseñanza (79%) y en los servicios
sociales y de salud (67%), ambos casos muy por encima del promedio que alcanzaba un 38%. En el contexto de un Estado que
había abandonado todas las actividades productivas, el empleo masculino vinculado históricamente a ellas había perdido presencia.
187
Serie de investigaciones | Volumen 2
Gráfico 4
Asalariados sector público y privado según sexo en porcentajes, año 2001
Continuando con las variables demográficas, puede observarse que
la desagregación de la información por grupos quinquenales de edad
pone en evidencia un marcado envejecimiento del personal del sector público, congruente con las políticas de ajuste y de escasa incorporación de agentes a los planteles estables de dicho sector. Como
se puede apreciar en el gráfico 5, mientras en el sector privado la
mayor frecuencia se encontraba en el grupo de 25 a 29 años, en el
sector público se ubicaba entre los 35 y 39 años. Discriminada la información por sexo, revela la misma estructura porcentual.
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Gazzotti. El Estado que encontró el Gobierno en 2003
Gráfico 5
Asalariados según grupos quinquenales de edad en %. Año 2001
Si bien estos valores se refieren a los promedios, no todas las
ramas en las que se distribuían los ocupados del sector público registraban el mismo comportamiento. Las dedicadas a la enseñanza
contaban con una mayor población en edades más jóvenes -el 45%
superaba los 40 años- mientras las áreas de salud contaban con la
mayoría de su población en edades más elevadas -el 59% de su
personal se encontraba por encima de la citada edad-.
Con respecto a los agentes que estaban trabajando más allá de la
edad jubilatoria (60 años para las mujeres y 65 para los varones), el
4,4% eran mujeres y el 2,4% varones, valores similares al sector
privado en el cual las mujeres representaban algo más del 5% y los
varones menos del 2%.
No disponemos de datos comparativos a nivel histórico, pero lo que
revela la observación de los ocupados en el sector público es que
se trata por abrumadora mayoría de población nacida en nuestro
189
Serie de investigaciones | Volumen 2
país (98%). El 2% restante se distribuye entre población limítrofe
concentrada en las edades menores y población de origen europeo,
fundamentalmente italianos y españoles, en las edades mayores a
45 años.
Gráfico 6
Asalariados del sector público según lugar de nacimiento en %. Año 2001
En lo que respecta al tipo y tamaño del hogar, el cuadro 1 muestra
que el trabajador del sector público no registra diferencias significativas respecto de sus pares del sector privado.
190
Gazzotti. El Estado que encontró el Gobierno en 2003
Cuadro 1
Población asalariada sector público y privado según tipo de hogar
La mayor diferencia reside en un mayor porcentaje de hogares nucleares completos (la pareja con hijos) -51,89%-, aunque con valores muy cercanos a los del sector privado. La observación de
todas las variantes de hogar pone de manifiesto que la estructura
de los mismos es prácticamente equivalente en ambos sectores
de trabajadores. La diferencia se registra en el menor número de
hijos que tiene la familia del trabajador del sector público, entre
los cuales la más frecuente es el matrimonio con dos hijos seguida
de la que tiene un hijo. En cambio, en el sector privado aparece
un número importante de familias con cinco hijos, modalidad escasa entre los primeros.
191
Serie de investigaciones | Volumen 2
Otro rasgo que diferencia a los trabajadores del sector público es
su nivel educativo. Según puede observarse en el gráfico 7 que se
presenta seguidamente, los trabajadores del sector público tienen
un mayor nivel educativo que sus pares del sector privado y los superan en cualquiera de los niveles del sistema, tomando como indicador a los que completaron el primario, secundario, terciario o
universitario. Otra característica es el incremento de la brecha entre
ambas subpoblaciones a medida que se asciende en los distintos
niveles. Los que superaron la primaria completa en el sector público
son un 25% más que en el sector privado. La misma comparación
a nivel universitario arroja una diferencia que asciende a un 160%.
Gráfico 7
Asalariados según máximo nivel educativo completo. Año 2001
192
Gazzotti. El Estado que encontró el Gobierno en 2003
El mayor nivel educativo de los trabajadores del sector público respecto de los del sector privado obedece al peso que tenían las áreas
de educación y salud en el total de los trabajadores estatales, áreas
para las cuales se requiere personal con un mayor nivel educativo
y calificación.
En el gráfico 8 que se presenta a continuación, se puede advertir la
importancia que tenía el Estado como empleador de profesionales
en 2001, aun cuando a esa fecha ya se había desprendido de empresas, bancos, entes autárquicos y juntas reguladoras que contaban
con importantes dotaciones de personal con elevados niveles educativos. Como puede observarse en el gráfico citado hay disciplinas
como ciencias de la educación, ciencias exactas, artes, humanidades
o medicina en las cuales alrededor del 50% o más de los recibidos
que se encontraban en actividad trabajaban en el sector público.
Gráfico 8
Profesionales empleados en el sector público con relación al total de profesionales recibidos en actividad, por especialidad en %. Año 2001
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Serie de investigaciones | Volumen 2
El gráfico 9 muestra, desde el ángulo de las calificaciones, una imagen similar a las anteriores. En él se puede observar cómo los trabajadores del sector púbico superan a los del sector privado en las
calificaciones profesionales y técnicas mientras los del sector privado tienen a la mayoría de sus trabajadores concentrados en las
calificaciones operativa y no calificada.
Gráfico 9
Asalariados según calificación de la tarea en %. Año 2001
Hasta aquí podríamos decir que el Estado que encontró el gobierno del presidente Kirchner era un Estado raquítico, con un
grueso de su personal concentrado en las administraciones cen-
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Gazzotti. El Estado que encontró el Gobierno en 2003
trales a nivel nacional, provincial o municipal y en las áreas de defensa y seguridad, educación y salud. Un Estado terciarizado porque había perdido presencia en la industria, en el sector de
electricidad, gas y agua, en las actividades extractivas y en el sector bancario. Un Estado con una dotación de personal envejecida
y con una parte de sus trabajadores con empleos precarizados en
tanto trabajaban sin que se les practicaran descuentos jubilatorios
ni aportaban, lo que los ubicaba en el grupo de los trabajadores
desprotegidos por la legislación vigente -sobre todo los ingresados
en los diez años anteriores al censo-, época en la cual la flexibilización laboral estaba en auge. Como elementos a favor pueden
señalarse que los trabajadores estatales contaban con mayor nivel
educativo y de calificación que los asalariados del sector privado,
y que el Estado continuaba siendo uno de los mayores demandantes de profesionales y de personal técnico.
Avanzar en la caracterización socioeconómica de los agentes del
sector público constituye otra de las ventajas que ofrece el análisis
del censo de población. En los gráficos siguientes se mostrará la
situación de los agentes del sector público con relación a una serie
de indicadores tales como el tipo de vivienda en el que habitan, el
régimen de tenencia, su hacinamiento, así como también sus niveles de satisfacción-insatisfacción de sus necesidades básicas.
Según puede observarse en el gráfico 10, el 87% de los asalariados
del sector público vivía en casas tipo A (totalmente terminadas) o
en departamentos, y superaban en diez puntos porcentuales a los
del sector privado. El tipo de vivienda, el nivel de hacinamiento y el
régimen de tenencia muestran el perfil de los asalariados del sector
público con relación a la vivienda.
195
Serie de investigaciones | Volumen 2
Gráfico 10
Asalariados según tipo de vivienda en %. Año 2001
Lo destacable en ese sentido es la gran disparidad que existía dentro del personal del sector público según la jurisdicción en la que
trabajaban. Teniendo en cuenta las restricciones de la información
que ya hemos explicado y a los fines de ilustrar tal disparidad,
hemos tomado jurisdicciones entre 15.000 y 20.000 habitantes
comprobando que ninguna de ellas se encontrara cercana a las capitales provinciales para reducir el factor de error que pudiera provenir de tomar un área de gran movilidad entre el lugar de residencia
en la cual se entrevistó al censado y su lugar de trabajo. Es decir,
se trata de jurisdicciones lejanas a las capitales por lo que puede
196
Gazzotti. El Estado que encontró el Gobierno en 2003
suponerse que quienes viven en ellas, en un altísimo porcentaje,
trabajan en ellas. En esas jurisdicciones, los asalariados del sector
público que estaban viviendo en casas tipo A oscilaban entre el 65%
y el 75% mientras el promedio nacional es de 87%.
En lo que respecta a la tenencia de la vivienda (gráfico 11), el rasgo
más relevante es la elevada proporción de agentes estatales que
son propietarios de su vivienda (80%), superando en diez puntos
porcentuales a los del sector privado. En los municipios más pequeños, dichos valores son similares. En dichos municipios la diferencia
no se observa tanto en la tenencia de la vivienda, sino en el nivel
de terminación de las mismas.
Gráfico 11
Asalariados según régimen de tenencia de la vivienda en %. Año 2001
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Serie de investigaciones | Volumen 2
Otro dato de interés a los fines de caracterizar la situación socioeconómica de los trabajadores del sector público al momento del
censo de población del 2001 es el nivel de hacinamiento. En el gráfico 12 se observa con detalle que los ocupados en el sector público
contaban hacia dicha fecha con un menor nivel de hacinamiento que
los asalariados privados. Los dos primeros tramos que implican el
menor nivel de hacinamiento (hasta 0,50 y de 0,51 a 1,00) registran
sus mayores porcentajes entre los asalariados del sector público
mientras los demás tramos, que muestran lo inverso, registran sus
mayores valores entre los del sector privado. El análisis de las diferencias internas del sector público según jurisdicción pone en evidencia que a nivel municipal el hacinamiento es mayor que entre
los ocupados en las jurisdicciones provincial o nacional. Mientras el
promedio nacional mostraba que un 57% de los asalariados estatales tenía una o más habitaciones por persona, en el caso de los
que trabajaban en los municipios de hasta 15.000 habitantes solo
un 44% tenía una situación equivalente.
Gráfico 12
Asalariados según nivel de hacinamiento en la vivienda en %. Año 2001
198
Gazzotti. El Estado que encontró el Gobierno en 2003
En el gráfico 13 se presenta la situación que evidenciaban los agentes del sector público en lo que se refería a sus necesidades básicas.
En el mismo se observa que los agentes del Estado con necesidades básicas satisfechas alcanzaban el 93,22% mientras en el sector
privado lo hacían un 88%. De esos datos se desprende que el sector
público tenía a nivel del conjunto de sus ocupados un porcentaje minoritario (6,78%) con necesidades básicas insatisfechas. Pero al
comparar esos valores con lo que sucedía a nivel de las jurisdicciones, se observa que en algunas provincias como Catamarca, La
Rioja, Jujuy, Salta, Formosa o Entre Ríos, el porcentaje de agentes
estatales con al menos una condición de NBI se duplicaba.
Gráfico 13
Asalariados que tenían al menos una condición de NBI en %. Año 2001
199
Serie de investigaciones | Volumen 2
Como ha podido observarse en los gráficos anteriores, los trabajadores del sector público tenían hacia el 2001 sus necesidades básicas satisfechas en términos de vivienda, salud, educación y empleo.
Sin embargo, por su reducido nivel de salario, un porcentaje de los
mismos rozaba o estaba por debajo de la línea de pobreza. La razón
hay que encontrarla en el mantenimiento de un mismo nivel de ingresos durante todos los años de la convertibilidad a lo que hay que
sumar el descuento de haberes del 13% que realizó el gobierno de
la Alianza durante la gestión del ministro Machinea. Durante todo
el período de la convertibilidad, que duró once años de 1991 a 2002,
el índice de precios al consumidor sufrió un incremento de un 40%.
Ya durante la década de los 80, los trabajadores estatales habían
pasado por sucesivas reformas y planes de racionalización y habían
visto disminuir sus ingresos. Si el SINAPA (Sistema Nacional de la
Profesión Administrativa) pretendió corregir las carencias de los anteriores escalafones, la vigencia de la convertibilidad significó el fin
de los aumentos masivos. Lo que los trabajadores consiguieron dependió de sus aptitudes y de la formación de cada uno, con lo cual
importantes sectores quedaron con salarios muy bajos y consumidos por la inflación. Esto los ubicó hacia el 2001 en la frontera o por
debajo de la línea de la pobreza.
Este último indicador surge de calcular el conjunto de kilocalorías
que son necesarias para mantener a una familia tipo durante un
mes, traducidas después a su equivalente en alimentos valorizados
en pesos. En ese sentido, mientras el índice de precios al consumidor iba ascendiendo mes a mes y los salarios no se modificaban,
el deterioro del poder adquisitivo era cada vez mayor. Si se le agrega
la dispersión salarial existente entre las áreas mejor remuneradas y
aquellas cuyos agentes tenían las menores remuneraciones, o bien
si se analiza dentro cada repartición dónde se situaba en términos
de las diferentes grillas salariales el grueso de los trabajadores, es
lógico suponer que un número importante se encontraba en situaciones de bajos ingresos. A lo antedicho debe agregarse, en el caso
200
Gazzotti. El Estado que encontró el Gobierno en 2003
de las provinvias, los pagos realizados con bonos, que se canjeaban
a mucho menos de su valor.
En síntesis, el trabajador del sector público contaba con una historia
que le había permitido acceder a ciertos bienes y servicios, tal como
se vio al analizar su nivel educativo, de calificación, de vivienda o
de salud. Pero la situación económica y el nivel de sus ingresos le
impedían hacia el 2001 mantener la calidad de vida que históricamente los había caracterizado. En un porcentaje creciente, muchos
trabajadores del Estado no alcanzaban a cubrir sus necesidades básicas. Esta caracterización que surge de los datos censales coincide, para la gran mayoría de los asalariados del sector público, con
lo que la literatura académica ha denominado empobrecidos y para
un porcentaje menor, aunque variable, según las áreas y jurisdicciones, con la de nuevos pobres o pobres por ingreso.
Con esa situación se encontró el presidente Kirchner en 2003. Trabajadores empobrecidos, muchos de ellos con niveles cercanos a
la línea de pobreza, en el contexto de un Estado raquítico y concentrado en las áreas de defensa y administración, con los trabajadores
de salud y educación dependiendo de las provincias, las que se encontraban en un marco de creciente endeudamiento y remunerando a sus empleados públicos con bonos y en cuotas.
Frente a ello, propuso, por una parte, poner en funcionamiento una
política tendiente a reactivar la economía con el objetivo de avanzar,
como proclamaba su plataforma, en el logro de una mayor justicia
social. Por otra, poner énfasis en la ayuda social para recuperar a
todos aquellos que el neoliberalismo había expulsado del sistema.
Las situación descripta ha sufrido a simple vista transformaciones
importantes. Sin embargo, hasta tanto se pueda disponer de nuevos datos -del último censo de población del 2010- se utilizará como
indicador de lo que ha sucedido en el perfil de los ocupados del sector público la información que surge de las estadísticas continuas
201
Serie de investigaciones | Volumen 2
que elabora el INDEC, aunque esté acotada a la jurisdicción de la
Administración Pública Nacional.
En ellas puede observarse el destino de los fondos y el crecimiento
de los recursos humanos estatales según áreas. En ese sentido, el
gráfico 14 pone de manifiesto que -tomando como base los agentes
de la Administración Pública en 2003 y construyendo una serie- las
áreas que más personal incorporaron son las correspondientes a
las instituciones de la seguridad social y a las empresas del Estado.
Esa información es consistente con la incorporación del personal
de las AFJP -debido a la recuperación de los aportes de los trabajadores- a lo que debe sumarse el otorgamiento de dos millones y
medio de nuevas jubilaciones. Y con relación a las empresas del Estado, la recuperación de Correos, Agua y Saneamiento, y Aerolíneas
Argentinas, todas ellas antes del 2010.
Por otra parte, en lo que se refiere a la Administración Pública Nacional puede observarse que los ministerios que incorporaron más personal son Trabajo y Desarrollo Social. Áreas estratégicas desde las
cuales se apuntó a la recuperación de los sectores que el neoliberalismo había dejado sin empleo estable, precarizados o condenados a
la marginalidad o a la exclusión al elevar las exigencias del nivel educativo o calificación para su acceso al mercado de trabajo formal.
202
Gazzotti. El Estado que encontró el Gobierno en 2003
Gráfico 14
Agentes de la Administración Pública Nacional por tipo de función
En ese sentido, mientras la dotación de personal creció, durante el
lapso 2003-2010, en el conjunto de los ministerios algo más de un
20%, los ministerios de Trabajo, Empleo y Seguridad Social y de Desarrollo Social incrementaron sus dotaciones entre un 120% y
130%, lo cual es congruente con la importancia declarada por el
nuevo gobierno respecto de la necesidad de reactivar la economía
y el crecimiento del empleo.
En tal sentido, el plan jefes y jefas, los programas de formación profesional, el control del trabajo no registrado, la jubilación de más de
2.500.000 personas que no habían concluido sus aportes o quienes
habiendo trabajado no contaban con ellos como las trabajadoras domésticas, la asignación universal por hijo o los programas Argentina
Trabaja, Manos a la Obra, entre otros, han demandado recursos hu-
203
Serie de investigaciones | Volumen 2
manos para su implementación y son los primeros indicios sobre la
reconfiguración del Estado y de los recursos humanos estatales
que podrán ser analizados en detalle al momento de contar con el
material completo del censo de población 2010.
204
Dirección de Investigaciones
INSTITUTO NACIONAL DE LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA | INAP
Estado y sociedad
Información en la administración pública:
una perspectiva de ecología informacional
en un entorno de gobierno abierto en sociedades
de la información y del conocimiento
José Luis Tesoro
Introducción
En los últimos años, el uso de las Tecnologías de Información y Comunicación (TIC) ha determinado una relevante evolución en la gestión de la información, tanto en la vida de las organizaciones como
de las personas.
El universo de aplicaciones, bases de datos, redes de interacción,
así como el revolucionario avance y penetración social de los dispositivos móviles, junto al inmenso potencial de la ‘computación
en la nube’ (‘cloud computing’), confluyen en un favorable ‘quiebre’ en las posibilidades informacionales de la humanidad. Pero
dicho ‘quiebre’, con su inmenso potencial benefactor, implica también la amenaza de un sesgo tecnológico que podría desviar y desvirtuar la atención de aspectos finalistas y esenciales en la gestión
de la información.
Ante la vertiginosa evolución de las TIC, una parte significativa de
las administraciones públicas de todo el mundo manifiesta estar
avanzando hacia un ‘gobierno abierto’ en el marco de la ‘sociedad
de la información y del conocimiento’, señalando asimismo que esa
conjunción de paradigmas revolucionará nuestra forma de vivir, de
pensar, de trabajar, de interactuar, así como de participar y colaborar
en cuestiones de interés público.
Si bien nuestra fascinación con el avance de las TIC nos induce a
abstraer -una vez más- la complejidad de las cuestiones humanas,
207
Serie de investigaciones | Volumen 2
es fundamental insistir en que de poco sirven las computadoras y
redes si las personas no están auténticamente interesadas y motivadas por cambiar sus conductas. Las TIC -como herramientas de la
voluntad humana- pueden catalizar, acompañar, facilitar y acelerar algunos cambios profundos que nuestras sociedades requieren y reclaman, pero no pueden cubrir la eventual ausencia de voluntad de
cambio, ni deberíamos erigirlas en la causa o el motivo para cambiar.
Hacia fines del pasado siglo, Thomas H. Davenport en su obra Ecología de la información (1999) señaló que el enfoque prevaleciente
en relación con la gestión de información -invertir en nuevas tecnologías y nada más- no funciona ni puede funcionar. En vez de ello,
necesitamos una perspectiva holística para inducir, sortear o superar
los obstáculos que se oponen a la posibilidad de plasmar un futuro
informacional auténticamente deseado, y que pueda adaptarse -de
manera permanente- a la siempre cambiante realidad política, económica, social y tecnológica de nuestras sociedades.
Davenport propone para ello la perspectiva de la ‘ecología informacional’, que pone de relieve el entorno completo de la información
en las organizaciones y en las sociedades. Aborda los valores, creencias, mitos y rituales sobre la información (cultura informacional),
la manera en que las personas utilizan la información (comportamiento informacional), lo que hacen con ella (procesos informacionales), las cuestiones de poder, las pugnas, reservas y enigmas
entre quienes intervienen en la gestión, intercambio y uso de información en las sociedades. Aborda los valores, creencias, mitos y
rituales sobre la información (cultura informacional), la manera en
que las personas utilizan la información (comportamiento informacional), lo que hacen con ella (procesos informacionales), las cuestiones de poder, las pugnas, reservas y enigmas entre quienes
intervienen en la gestión, intercambio y uso de información (política
informacional), las estructuras y sistemas de información (arquitectura informacional) y, por último, las herramientas para procesar la
información (tecnología informacional).
208
Tesoro. Información en la administración pública desde la ecología informacional
La mayoría de quienes tienen hoy a su cargo específica y explícitamente la gestión informacional en las organizaciones públicas (y
también en las privadas) -directores de tecnologías de información
(CIO), analistas y programadores- se manejan con paradigmas, modelos y métodos que no tienen muy en cuenta las necesidades de
los ‘usuarios finales’. Suelen proponer soluciones tecnológicas a los
problemas de información sin interesarse efectivamente en su naturaleza y etiología, y sin tener en cuenta que muchos de esos problemas son resultado de ignorar cómo se relacionan las personas
con la información, y no de cuestiones técnicas del software ni de
usuarios finales ignorantes, negligentes o displicentes.
Aun cuando conceptualmente resultan claras las diferencias entre
los conceptos de información, gestión de información y gestión de
tecnologías de información, en la práctica cotidiana tendemos a confundirlos. Quizá, tal confusión tenga su raíz en nuestra genuina fascinación por las maravillas tecnológicas, o bien en el hecho de que
las precisas prescripciones del enfoque ingenieril son más concretas, tangibles, contundentes y confortables que los dilemas en que
nos vemos sumidos cuando procuramos abordar las cuestiones de
la información organizacional desde una perspectiva holística e integradora como la ecología informacional.
Sin embargo, es fundamental señalar que:
a) La información clave, referida a las cuestiones que determinan críticamente la sustentabilidad de las organizaciones no pasa por las máquinas, sino que se procesa,
transmite y debate entre personas, con sus capacidades,
experiencias, sesgos, prejuicios y vicios humanos.
b) La manera más efectiva de generar cambios relevantes
en la gestión y el uso de la información en las organizaciones no reside habitualmente en la tecnología, sino en aspectos estrictamente humanos: política, estrategia, cultura,
comportamiento, motivación, estímulos, reconocimiento.
209
Serie de investigaciones | Volumen 2
c) Es cómodo -pero sumamente ineficaz- delegar las intrincadas cuestiones informacionales a las precisas prescripciones algorítmicas del enfoque informático.
d) La auténtica sustentabilidad de las organizaciones requiere afrontar los desafíos y riesgos asociados a la adopción de una perspectiva informacional que integre factores
humanos (políticos, estratégicos, culturales, idiosincráticos)
que son los que realmente determinan el desempeño sustancial de las organizaciones.
En la mayor parte de las organizaciones se manifiesta una ‘confortable insatisfacción’ por la precariedad de la información sustantiva
disponible, aun contando con excelentes herramientas tecnológicas. El confort reside en que el hacer como que creemos que la
tecnología es omnipotente, nos permite continuar con nuestras
prácticas organizacionales viciadas y adoptar a las herramientas tecnológicas como ‘chivo expiatorio’ de las frustraciones, permitiéndonos, por ejemplo, aludir al contraste entre ilusorias soluciones
tecnocráticas y arcaicos procesos sustentados en expedientes aún
‘cosidos a mano’.
Este artículo tiene el propósito de delinear un conjunto de cuestiones informacionales que deberán tenerse en cuenta en las organizaciones públicas para la instauración de gobiernos abiertos en los
países de América Latina. Con el propósito de localizar la problemática focal tratada, se inicia con una breve reseña del modelo de análisis de la ‘ecología informacional’. Desde esa perspectiva,
posteriormente se hace referencia a los factores políticos, estratégicos, culturales y de comportamiento que inciden sobre la gobernanza informacional. Se concluye con una propuesta dirigida a
allanar los obstáculos para que cada área, departamento, sector u
organización de la administración pública desarrolle una propensión
-y evolucione hacia una vocación- para satisfacer las legítimas necesidades informativas de los otros, y lograr que el conjunto organizacional pueda servir -sinérgica y efectivamente- a los destinatarios
210
Tesoro. Información en la administración pública desde la ecología informacional
internos y externos de la información y los servicios. En nuestra concepción, el foco de la gestión informacional debe dirigirse justamente a potenciar (o ‘empoderar’) a los genuinos destinatarios de
las prestaciones públicas, de manera que puedan posicionarse y actuar como actores relevantes en la trama de intereses que condiciona la misión efectiva de las organizaciones públicas.
Nuestra propuesta focaliza en la democratización informacional de
las administraciones públicas para inducir transformaciones en estructuras de poder que, constituidas -al menos declarativamentecon el fin de servir a la ciudadanía, frecuentemente dan la espalda
a las auténticas necesidades y expectativas de las personas. Este
énfasis centrado en las personas, en sus intereses, necesidades
y expectativas, distingue netamente a nuestra propuesta de los
aportes habituales sobre gestión de la información en las organizaciones públicas.
La visión de la ecología informacional
El entorno informacional de las organizaciones públicas
De acuerdo con Manuel Castells (1995), el término ‘informacional’
denota una forma específica de organización social en la cual la
generación, procesamiento, utilización y transmisión de información son fuentes fundamentales de productividad y poder. Desde
esta perspectiva puede afirmarse que: a) tras toda arquitectura informacional yace una estructura de poder, y b) la cuestión informacional se asocia a la distribución del poder entre distintos
actores de una organización o de una comunidad en función del
control de información.
Posteriormente, en su obra Comunicación y Poder, Castells (2011,
24) señala -como hipótesis de trabajo- que la forma esencial del
211
Serie de investigaciones | Volumen 2
poder reside en la capacidad para moldear las mentes, dado que la
forma en que sentimos y pensamos determina nuestra manera de
actuar, tanto individual como colectivamente. La capacidad para lograr el consentimiento o al menos para instilar temor y resignación
respecto al orden existente es fundamental para imponer las reglas
que gobiernan las instituciones y organizaciones de la sociedad. Y
en todas las sociedades esas reglas representan las relaciones de
poder incorporadas en las instituciones como resultado de los procesos de lucha y compromiso entre actores sociales enfrentados
que se movilizan por sus intereses -bajo la ‘bandera’ de sus valores- entre la reproducción de lo vigente y la producción del cambio.
Si la batalla primordial para definir las normas de la sociedad y su
aplicación a la vida diaria gira en torno al moldeado de las mentes,
los procesos de información y comunicación son fundamentales en
esa lucha, dado que influyen decisivamente en la forma de construir
y desafiar -a través de la práctica informacional- las relaciones de
poder en todos los campos de las prácticas sociales.
El desarrollo de las personas y de las comunidades está significativamente condicionado por la información que proveen -y la que
ocultan, eluden o distorsionan- las instituciones formativas, los medios informativos y los poderes del Estado, en la medida que inducen, movilizan o inhiben determinados modelos, conocimientos,
sensaciones, demandas o expectativas, a través de una arquitectura
informacional emergente -implícitamente- de la estructura de poder.
En su reciente artículo “El poder de vivir en la verdad”, Jeffrey D.
Sachs (2011) señala que las sociedades podrían superar las actuales
crisis de pobreza, enfermedad, hambre e inestabilidad si se comprometieran con la verdad científica, ética y personal; pero que el
gran problema reside en que “el poder aborrece la verdad y la combate sin tregua”.
Si percibimos esa inferida ‘repulsión y combate a la verdad’ como
una cuestión de siniestros e implacables poderes hegemónicos y
212
Tesoro. Información en la administración pública desde la ecología informacional
quizá ‘corruptocráticos’, deberíamos resignarnos -desde ya- a una
trayectoria de paulatina degradación ética y vital de las organizaciones, los gobiernos, los países y la humanidad toda. Como opción podríamos prever que una evolución hacia la veracidad
pública, sustentada en una auténtica democracia informacional,
permitiría que las instituciones del Estado contribuyan efectivamente a que nuestras comunidades transiten armónicamente
hacia el desarrollo y bienestar colectivo. Esta gradual reversión
-desde la evidencia insinuada por Sachs- solo podría sustentarse
en una evolución informacional impulsada por una presión cívica
que ya está emergiendo en el mundo, cuyas repercusiones hasta
hoy se manifiestan primordialmente en los Estados, los gobiernos
y las administraciones públicas.
En el acápite siguiente presentamos nuestro esquema de análisis
sustentado en la ecología informacional.
La ecología informacional en las organizaciones
Davenport adopta el concepto de ecología como ciencia del entendimiento y manejo de ambientes complejos, integrados por ámbitos
y entornos que se superponen y afectan mutuamente.
Para el análisis ecológico informacional de una organización, dicho
autor distingue tres ámbitos: (a) el informacional, en el cual focaliza
el análisis, (b) el organizacional, en el cual se halla inmerso el anterior, y (c) el contextual, en que se halla inmersa la organización.
Según Davenport, el ámbito informacional incluye los siguientes
componentes: a) la política informacional, la incidencia del poder
sobre la gestión y uso de la información; b) la estrategia informacional, los objetivos de la organización en materia informativa y las
líneas de acción previstas para plasmarlos; c) la cultura y el comportamiento informacional, en cuanto a la valoración y la utilización
de la información; d) los procesos informacionales dirigidos a iden-
213
Serie de investigaciones | Volumen 2
tificar, capturar, categorizar, procesar, integrar e interpretar la información; e) el personal involucrado en los referidos procesos informacionales; y f) la arquitectura informacional, la estructura, los
procedimientos y las tecnologías de gestión de información en la
organización. Por nuestra parte hemos agregado a este modelo el
componente g) la economía informacional, referida a los beneficios y los costos de la información; una cuestión fundamental pero
escasamente tratada debido a la dificultad para valorizar los productos, resultados y efectos de la información en términos de desempeño organizacional.
El enfoque ecológico pone de relieve que para abordar la cuestión
informacional en nuestras organizaciones públicas: a) es necesaria
la atención coordinada e integradora de los referidos aspectos, b)
el centro está dado por los aspectos humanos, c) el aspecto tecnológico está netamente subordinado a los aspectos humanos.
Por supuesto, no es sencillo llevar el enfoque ecológico a la práctica,
pues -como todo enfoque holístico integrador- requiere de un equipo
humano calificado, experimentado, motivado y perceptivo. Un sistema ecológico debería estar balanceado tanto internamente como
con su entorno y adaptarse a los cambios internos y externos. Pero
las organizaciones son, por su propia condición de construcciones
humanas, ámbitos donde reinan la complejidad y las paradojas en
los cuales no existen equilibrios estáticos, sino sucesivos cuasiequilibrios inestables y dinámicos donde las demandas satisfechas
en un sentido generan detrimentos y reclamos en otros. Como consecuencia, administrar esas organizaciones es gestionar complejidad, dar respuesta -dinámicamente- a demandas de diverso sentido
y tenor, sabiendo que adaptarse no siempre significa evolucionar,
sino que -en algunos casos- puede conducir a estancamientos, involuciones o extinciones.
214
Tesoro. Información en la administración pública desde la ecología informacional
La dimensión política de la gestión informacional
El foco político en ecología informacional
Dentro del enfoque ecológico informacional, la dimensión política
se refiere al poder que confiere la información, así como a la incidencia del poder sobre la gestión y utilización de la misma.
Muchas organizaciones públicas identifican su estructura política
como monarquías, en las que solo un actor poderoso toma todas
las decisiones, manifestando cierta vocación de transición hacia
un federalismo que permita concertar decisiones con base en diversas perspectivas.
Es frecuente que las organizaciones públicas intenten implantar
estrategias o iniciativas informacionales que no son congruentes
con sus estructuras políticas y culturales, lo que garantiza el fracaso. Por ejemplo, con la moda de la ‘gestión del conocimiento’,
diversas organizaciones públicas procuran generar ambientes para
el uso compartido de la información, resistiéndose a reconocer
que impera en ellas una monarquía o un feudalismo informacional
con una cultura de enclaves en que las distintas áreas procuran
acaparar información, como cuestión de principios, para ganarse
las preferencias del ‘monarca’ o para servir con exclusividad al
‘señor’ del que dependen.
Las cuestiones políticas de la información y su gestión no suelen
debatirse en las organizaciones públicas (ni tampoco en las privadas), aun cuando las perversas consecuencias de la ‘politiquería informacional’ conduzcan al fracaso de muchos proyectos en la esfera
pública. Pocos son los funcionarios dispuestos a enfrentar dichas
cuestiones de manera consciente, sistemática y expresa; quizá para
no afectar las jerarquías existentes que les permiten sobrevivir confortablemente en la maraña implícita. Como consecuencia, procuran
ignorar o naturalizar las pugnas y juegos políticos en el ámbito in-
215
Serie de investigaciones | Volumen 2
formacional, desestimando sus relevantes consecuencias económicas y de servicio.
Modelos de gobierno de la información
Para determinar modelos viables de gobernanza informacional en
las organizaciones públicas es fundamental que las autoridades y
los funcionarios estén dispuestos a expresarse franca y abiertamente sobre la naturaleza política de la información, procurando
concertar -para cada organización- la estructura política informacional más viable y conveniente, a fin de responder a las necesidades
y expectativas de los distintos actores internos y externos.
Al respecto, Davenport sintetiza y describe cuatro modelos -federalismo, feudalismo, monarquía y anarquía- y señala que todos ellos ofrecen beneficios para determinados tipos de organizaciones, formando
un continuo del control local frente al centralizado. A esos cuatro modelos adiciona el que denomina ‘utopía informacional tecnocrática’,
destacando que no ofrece beneficio alguno sino solo perjuicios.
A continuación procuraremos reseñar las características de
cada modelo.
a) Federalismo informacional
El federalismo se asocia a un gobierno central con poderes acotados
y gobiernos locales o sectoriales con alto grado de autonomía. En
términos de información, este modelo destaca que solo es necesario
definir y manejar centralmente ciertos aspectos informativos, mientras que los demás pueden delegarse en las unidades locales.
Este modelo exige negociación racional entre instancias centrales
y locales (o sectoriales), reconociendo explícitamente la importancia
de la política para una mejor adaptación a las necesidades del conjunto y de cada unidad, no puede haber sinergia entre unidades si no
216
Tesoro. Información en la administración pública desde la ecología informacional
existe información compartida. Podría afirmarse que la información
compartida se constituye en el ‘adhesivo’ del federalismo organizacional; por ejemplo, en general, se acuerda que la información financiera y normativa del conjunto se defina y controle centralmente.
Al considerar si el federalismo informacional es el modelo adecuado
para una determinada organización pública, cabe considerar los siguientes aspectos:
i) La única vía para establecer y mantener el federalismo
es la negociación intensiva.
ii) El permitir que cierta información sea definida a nivel
local favorece la innovación, la experimentación, así como
una necesaria adecuación a la diversidad.
iii) Las administraciones federales gobiernan con base en
el consentimiento de los gobernados. Si los usuarios clave
de información consideran que sus intereses no están
adecuadamente representados, generarán sus propias
fuentes y canales trastocando la estructura federal.
iv) La información debe ser manejada por gestores confiables que actúen como eficaces mediadores entre los
intereses centrales y los locales (o sectoriales), facilitando
las negociaciones en vez de construir sus propios imperios informativos.
b) Feudalismo informacional
El feudalismo informacional se asocia a directivos que controlan sus
ámbitos de información como ‘señores’ en castillos independientes.
Es uno de los enfoques más comunes en las organizaciones públicas (y también en las privadas).
En ciertas circunstancias podría considerarse como una versión extrema del federalismo. Por ejemplo, si distintas áreas de una organización pública proveen diferentes prestaciones a diferentes
217
Serie de investigaciones | Volumen 2
destinatarios, con distintas estructuras informativas y mediciones
de desempeño, sin exhibir interdependencias cruzadas, no habría
demasiados motivos para imponerles que compartan la información
referida al ejercicio de sus respectivas competencias. En esos casos,
el feudalismo informacional permitiría a los ‘señores’ adoptar las pautas informativas más adecuadas y pertinentes para responder a las
características y necesidades de las respectivas prestaciones.
c) Monarquía informacional
La monarquía informacional se asocia al control en manos de un actor
de la mayor parte de la información de una organización. El ‘monarca’
define qué información es importante y cuál no, establece los significados de los elementos informativos, y quizá procure especificar y
controlar cómo se reúne, procesa, analiza e interpreta la información.
Es frecuente que la monarquía de la información surja por frustraciones con modelos políticos más descentralizados.
Este modelo político puede resultar adecuado para organismos relativamente pequeños, dedicados a una actividad única, pero seguramente exhibirá problemas para dar respuestas adecuadas a
demandas plurales y diversas. También exhibirá problemas cuando
se manifieste que el ‘monarca’ está movilizado en sus afanes por
intereses ajenos a los del servicio a los genuinos destinatarios, o
bien cuando no sea un directivo del mayor nivel en la jerarquía organizacional, sino un funcionario de nivel medio (por ejemplo del
área de sistemas), dado que ello significaría que quienes se hallan
en niveles superiores no se interesan ni se ocupan suficientemente
por la información y su gestión.
d) Anarquía informacional
La anarquía informacional se asocia a situaciones en que cada unidad y hasta cada integrante de una organización se vale por sí
mismo para obtener y manejar la información que requiere.
218
Tesoro. Información en la administración pública desde la ecología informacional
En general, esta modalidad surge del debilitamiento de enfoques
más centralizados ante la carencia de suficientes incentivos para
compartir información. Ha tendido a difundirse a raíz de la incursión
y difusión de la computación personal y móvil, que permite a los individuos y unidades manejar sus propios programas y bases de
datos, adaptando la información a sus necesidades en cualquier momento y lugar, a un costo nimio. Ante la aparente ‘eficiencia’ de tal
situación, es frecuente que los jefes se sientan inhibidos para evitar
que cada integrante de sus sectores constituya su propio entorno
personal de información organizacional.
La mayor fortaleza de la modalidad anárquica reside en poner en
evidencia una cierta inquietud generalizada por contar con información organizacional ‘a medida’ en los propios términos de cada
usuario. Las debilidades son evidentes; cuando cada integrante de
una unidad tiene sus propias ‘bases de datos’, resulta inminente la
amenaza de un estado de caos informacional.
e) Utopía informacional tecnocrática
La utopía informacional tecnocrática se asocia a la creencia de que
las tecnologías de información y comunicaciones pueden resolver
por sí mismas todos los problemas del gobierno de la información.
Señala Davenport que si los distintos modelos reseñados anteriormente ofrecen alguna cualidad o fortaleza que podría tornarlos recomendables para ciertos tipos de organizaciones, no hay nada
positivo en la utopía tecnocrática, y sí la perversa amenaza de distraer la atención de los directivos con relación a los auténticos problemas de la gobernanza informacional.
219
Serie de investigaciones | Volumen 2
Tácticas políticas
Los anteriores modelos políticos constituyen opciones estratégicas
que las organizaciones pueden adoptar -de manera explícita o implícita- para el gobierno de la información. Pero paralelamente cabe
referirse a ciertas tácticas políticas que los funcionarios y agentes
ejercen cotidianamente con relación a la información, que pueden
fortalecer o debilitar la vigencia de los modelos políticos.
Si bien las tácticas políticas pueden ser abiertas y evidentes, lo más
frecuente es que funcionen subrepticiamente entre individuos insertos en ámbitos informativos relativamente herméticos. Entre las
modalidades de dichas tácticas pueden destacarse: intercambio,
negociación, filtraciones, corretaje y difusión parcial de información.
Por ejemplo, los jefes medios de un sistema feudal pueden hacer
tratos encubiertos con pares de otros departamentos, con desconocimiento de sus superiores. Cuando en esos intercambios interviene la mediación de un tercero, estamos ante el corretaje de
información. La filtración de información es otra forma de apertura
en entornos informativos restringidos, mientras que la difusión parcial consiste en revelar cierta información, pero no toda, para lograr
un objetivo determinado.
La misión institucional y la política informacional
Habitualmente se señala que la gestión informacional de las organizaciones debe responder a la ‘misión institucional’, y que esta debe
reflejar ‘la razón de ser’ y ‘el propósito básico’ de cada organización.
En las organizaciones públicas, la ‘misión’ es tratada comúnmente
como una variable endógena prácticamente independiente de la dinámica realidad de las instituciones y de sus contextos. Y es definida ‘técnica’, ‘jurídica’ o ‘administrativamente’ en función de
inercias, intereses y expectativas político-burocráticas. Ello conduce
frecuentemente a declaraciones anodinas basadas en perspectivas
220
Tesoro. Información en la administración pública desde la ecología informacional
que abstraen diversas ‘misiones’ implícitas relativamente conflictivas que se posicionan y reposicionan según los atributos de sus
promotores.
Como consecuencia, la misión declarativa ‘oficial’ suele reflejar, más
que enunciados estratégicos activos para el accionar y la sustentabilidad organizacional, una retórica -ambigua, inconexa y vacía- de
pretendido marketing organizacional como supuesta ‘muestra’ de
pensamiento estratégico.
Por otra parte, es común en las organizaciones públicas que la misión ‘oficial’ oriente en un sentido mientras que la cultura apunta
en otro, a veces incluso el contrario. Por ejemplo, la misión de una
obra social puede señalar “… para servir de manera óptima a los
afiliados”, mientras que en la gestión real la organización suele verse
presionada para satisfacer demandas de otros actores, por encima
de la lógica del servicio a los afiliados como legítimos destinatarios
de las prestaciones y recursos de la entidad.
Este tipo de contrastes entre la misión oficial y la efectiva suele ocasionar significativos impactos en la lógica de la gestión, en la alineación hacia una visión compartida, en la claridad de las metas, en
los criterios de desempeño, así como en la gestión informacional.
La misión de las organizaciones públicas debería reflejar, ante
todo, un compromiso activo con las necesidades, intereses y expectativas de los legítimos destinatarios de sus prestaciones. Si
bien es ya un lugar común expresar retóricamente que esos destinatarios (o ‘usuarios’) ocupan el centro de la atención de las organizaciones, en los hechos se manifiesta su total ausencia en los
ámbitos decisorios, con frecuente abstracción de sus necesidades, expectativas y preferencias.
Es por ello que, en nuestra concepción, el foco de la gestión informacional se dirige justamente a potenciar (o ‘empoderar’) a los ge-
221
Serie de investigaciones | Volumen 2
nuinos destinatarios de las prestaciones de las organizaciones públicas, de manera que puedan posicionarse y actuar -como actores
relevantes- en la trama de intereses que condicionan la misión efectiva y los modelos de gestión de estas organizaciones.
Por otra parte, las organizaciones públicas ya no pueden verse como
unidades aisladas, sino inmersas en complejos ecosistemas donde
la misión, competencias y prestaciones son atravesadas por procesos de agregación de valor y por diversos sistemas de información
a lo largo de cadenas que desbordan las ‘fronteras’ institucionales.
Si bien la mayor parte de las organizaciones públicas fueron diseñadas (implícitamente) para funcionar y actuar como compartimentos estancos con estructuras jerárquicas verticalistas, la
problemática que encaran les exige hoy actuar en estrecha coordinación con otras entidades gubernamentales (de similar o distinto
nivel territorial), organizaciones no gubernamentales y empresas.
¿Quiénes definen la misión efectiva de las
organizaciones públicas?
Por más que insistamos en las fortalezas de los modelos de gobierno abierto y democracia informacional, la misión efectiva de las
organizaciones públicas y sus modelos de gestión están determinados por el juego de incidencia y condicionamiento ejercido por
sus actores relevantes.
Es por ello que el análisis de la configuración política en el ámbito
informacional requiere identificar y llevar cuenta -en cada organización- de los actores relevantes y sus expectativas.
Podemos tratar esta cuestión en función de tres tipos de categorías
indagatorias con los respectivos interrogantes:
a) Descriptiva o fáctica: ¿A quiénes y para qué interesan las
organizaciones públicas? ¿Qué intereses prevalecen en la
222
Tesoro. Información en la administración pública desde la ecología informacional
gestión de las organizaciones públicas? ¿En detrimento de
qué otros intereses?
b) Prescriptiva o normativa: ¿Qué intereses deberían prevalecer o por lo menos no ser ignorados o marginados para
la sustentabilidad de las organizaciones públicas?
c) De transformación o programática: ¿Cuáles son las estrategias viables para potenciar (o ‘empoderar’) a los genuinos destinatarios de las prestaciones de las organizaciones
públicas? ¿Cómo contribuir a posicionarlos para que actúen
-como actores relevantes- en la trama de intereses que
condicionan la misión efectiva y el modelo de gestión de
las organizaciones públicas?
Nuestra propuesta de democratización informacional focaliza en la
tercera categoría indagatoria, con el propósito de inducir transformaciones en estructuras de poder que, constituidas -al menos declarativamente- para servir a la ciudadanía, frecuentemente dan la espalda
a las auténticas necesidades y expectativas de las personas.
El principal propósito de este acápite es operacionalizar el modelo
conceptual de identificación de actores relevantes (stakeholders)
propuesto por Mitchell, Agle y Wood (1997), para disponer de criterios a fin de delimitar quiénes son y quiénes no son actores relevantes en las organizaciones públicas (Falção Martins, Fontes Filho;
1999), y cómo incide ello en la gestión informacional.
Los actores relevantes y sus atributos
En el ámbito de las administraciones públicas, entendemos por actor
relevante a aquel -persona, grupo, entidad, marca o movimiento político o social- que tenga: a) una relación o intereses (directos o indirectos) con determinadas organizaciones públicas, y b) capacidad de
incidir en las prioridades de gestión de dichas organizaciones.
223
Serie de investigaciones | Volumen 2
La evidencia empírica muestra que, frecuentemente, los sistemas
de gestión de las organizaciones públicas tienden a favorecer los
intereses y expectativas de una clase restringida de actores (por
ejemplo, político-burocráticos), en detrimento de los intereses de
otros actores (tales como ciudadanos y comunidad).
El modelo conceptual de Mitchell, Agle y Wood (1997), que reseñamos seguidamente, permite operacionalizar el concepto de actor relevante -interno o externo- en función de la presencia simultánea de
tres atributos básicos: poder, legitimidad y urgencia. Los actores que
no presentan al menos uno de dichos atributos no son relevantes.
Seguidamente presentamos una conceptualización de los atributos
y las variables del modelo.
a) Poder: se refiere a la disponibilidad de recursos, ya sea coercitivos
(dominio, supremacía, fuerza física, armas), utilitarios (información,
conocimiento, tecnología, dinero, logística, materias primas) o simbólicos (prestigio, estima, carisma) para persuadir, disuadir o imponer su voluntad sobre otros actores en una relación de juego social.
Cada recurso de poder debe ser ponderado según el grado de sensibilidad con relación a la organización, que reflejará la importancia,
la susceptibilidad o la vulnerabilidad relacionadas a determinados
recursos. El grado de poder de cada actor en una organización
puede ser calificado, por ejemplo, con un índice que es el producto
de multiplicar disponibilidad por sensibilidad.
b) Legitimidad: es la presunción o percepción generalizada de que
las acciones de un actor son deseables o apropiadas dentro del sistema vigente de normas, valores, creencias y definiciones. La legitimidad puede ser medida según la atribución de un grado de
deseabilidad de las acciones del actor, tanto para la organización
(nivel de legitimidad microsocial) como para la sociedad (legitimidad
macrosocial). El índice para valorar la legitimidad de las peticiones
224
Tesoro. Información en la administración pública desde la ecología informacional
de cada actor puede ser, por ejemplo, el producto de multiplicar legitimidad microsocial por legitimidad macrosocial.
c) Urgencia: se refiere al clamor por la atención inmediata de una
causa o reclamo en función de diferentes grados de: i) sensibilidad
temporal de no aceptación del atraso; y ii) criticidad, teniendo en
cuenta la exposición a riesgo o daño ambiental, a la propiedad, a
los sentimientos o expectativas. La urgencia se manifiesta, por
ejemplo, en el interés de los ciudadanos por la cobertura de carencias sociales para evitar perjuicios (mortalidad, ignorancia, desamparo, etc.). El índice para valorar la urgencia de las peticiones de
cada actor puede ser, por ejemplo, el producto de multiplicar sensibilidad temporal por la criticidad.
Esta concepción tiene varias ventajas: a) es política, por considerar
a la organización y sus propósitos como una resultante (pacto) de
intereses conflictivos y desiguales; b) es operacionalizable, pues
permite identificar actores relevantes en función de la magnitud y
de la relevancia organizacional de los atributos contemplados; c) es
dinámica y no determinista, pues considera la resultante de intereses en conflicto como móvil en el espacio-tiempo social, de acuerdo
con la praxis de los actores; y d) equipara las perspectivas descriptiva, prescriptiva y programática, en la medida en que sugiere que
la finalidad (real, ideal y deseada) de las organizaciones es satisfacer
las expectativas de determinados actores relevantes. La cuestión
es saber qué expectativas prevalecen sobre otras y qué es lo que
ello implica.
Identificación y sondeo de posibles actores relevantes
La identificación y sondeo de posibles actores relevantes puede
efectuarse mediante investigación cualitativa (con entrevistas y
cuestionarios dirigidos), de manera que no quede limitada a la percepción o la intuición de los analistas, sino de los propios actores.
225
Serie de investigaciones | Volumen 2
Mitchell, Agle y Wood proponen la siguiente tipología de relevancia
de actores en ámbitos organizacionales:
a) Los actores que no disponen de atributos no son
‘relevantes’.
b) Los actores que disponen de un (1) atributo tienen ‘relevancia latente’ (potenciales, exigentes, discrecionales).
c) Los actores que disponen de dos (2) atributos tienen ‘relevancia expectante’ (amenazantes, dominantes, dependientes).
d) Los actores que disponen de tres (3) atributos tienen
‘relevancia definida’.
La combinación de los tres atributos en diferentes composiciones
resulta en los tres (3) tipos de relevancia de actores ya enunciados
(latente, expectante y definida) y en siete (7) categorías:
1. Actores con relevancia latente (disponen de un atributo):
1.1. Potenciales (poder sin legitimidad ni urgencia): el disponer de dinero, de conocimiento sustantivo o de influencia en los medios puede no ser suficiente para incidir en
la organización si no se dispone de un interés legítimo o
de una demanda urgente. Lo esencial para estos actores
reside en la posibilidad de obtener un segundo atributo (legitimidad o urgencia).
1.2. Exigentes (urgencia sin poder ni legitimidad): los actores que solo pueden argüir urgencia sin disponer de poder
ni legitimidad, son percibidos comúnmente como ‘molestos’ o ‘incómodos’.
1.3. Discrecionales (legitimidad sin poder ni urgencia): la atención de la organización a esta categoría de actores depende
del reconocimiento discrecional, con bases ‘filantrópicas’.
2. Actores con relevancia expectante (disponen de dos
atributos):
226
Tesoro. Información en la administración pública desde la ecología informacional
2.1. Amenazantes (urgencia y poder sin legitimidad): estos
actores disponen de espacio para el uso de la coerción,
bajo la forma de acciones hostiles, sabotaje, huelga, terrorismo, etc.
2.2. Dominantes (poder y legitimidad sin urgencia): estos
actores generalmente forman parte de la coalición dominante, por lo que sus intereses y expectativas suelen ser
determinantes para las organizaciones.
2.3. Dependientes (urgencia y legitimidad sin poder): estos
actores dependen del poder de otros actores -internos o
externos- para que sus intereses sean atendidos o no
marginados.
3. Actores con relevancia definida (disponen de tres atributos) son actores expectantes cuyos intereses, al incorporar el atributo que les faltaba, pasan a ser prioritarios
sobre los demás.
La estrategia informacional
Caracterización
La concertación de una estrategia informacional abarca potencialmente todos los aspectos de la ecología informacional. El proceso
para arribar a una estrategia concertada tiene mayor significación
organizacional que la estrategia finalmente concertada, ya que dicho
proceso promueve la comunicación entre directivos y funcionarios,
el intercambio de ideas, así como el debate para seleccionar y concertar rumbos comunes.
Mientras que la estrategia sustantiva de una organización pública
puede definir, por ejemplo, qué destinatarios priorizar, qué prestaciones mejorar y cuáles crear y para qué destinatarios, la estrategia
informacional define -con base en la anterior- en qué información
concentrarse, qué actividades informativas priorizar, cómo contri-
227
Serie de investigaciones | Volumen 2
buirá la gestión de información al cumplimiento de los objetivos de
la organización.
Por supuesto, las cuestiones estratégicas son dinámicas y no pueden resolverse por completo ni para siempre. Tal como señala
Henry Mintzberg en relación a la estrategia: a) es un proceso continuo y progresivo que implica definir y redefinir el rumbo de la organización, b) no debe ser completa ni detallada porque no es
posible prever el futuro, c) es un diálogo para concertar una guía de
acción, más que un documento, y d) debe ser concertada por los
responsables de las áreas sustantivas de las organizaciones, no por
planificadores estratégicos.
Necesidad de la estrategia y ‘modelo de valor’
Necesidad de la estrategia
Ante todo cabría preguntarse cuál es la necesidad de concertar una
estrategia informacional en las organizaciones públicas. Si la mayor
parte de ellas ha podido sobrevivir careciendo de tal estrategia,
¿cuáles son los motivos para sugerir la conveniencia de pensar en
la información en términos estratégicos? Nuestras respuestas son
las siguientes: a) en la mayoría de las organizaciones públicas, el
ámbito informacional aparece como caótico y en general no contempla como actores relevantes a los genuinos destinatarios de las
prestaciones, b) es necesario considerar cómo pueden asignarse
de mejor manera los recursos de información integrando la perspectiva de los destinatarios de las prestaciones, c) la estrategia informacional concertada permite aumentar la relevancia y la
significación de la información para los actores relevantes y los destinatarios genuinos de las prestaciones, y d) la formulación de una
estrategia implica un proceso de intercambio necesario para una
mejor adaptación a los cambios.
228
Tesoro. Información en la administración pública desde la ecología informacional
La visión del ‘modelo de valor’
La noción de ‘modelo de valor’ aporta una lógica útil para diseñar
estrategias informacionales en organizaciones públicas.
Un ‘modelo de valor’ representa el modo en que una organización
sirve a sus destinatarios generando y entregando valor a través de
prestaciones aptas para satisfacer determinadas necesidades y expectativas. Como tal, constituye un esquema conceptual adecuado
para determinar requerimientos de información.
Desde la perspectiva de las organizaciones públicas, en todo ‘modelo de valor’ pueden distinguirse los siguientes componentes:
a) Base conceptual: i) definición de la problemática y su
contexto, ii) necesidad por satisfacer, iii) modelo adoptado
para dar respuesta a esa necesidad, iv) viabilidad, factibilidad, sustentabilidad.
b) Destinatarios: i) sectores y segmentos de destinatarios
que procuramos servir, ii) tipo de relación que establecemos con ellos.
c) Propuesta y arquitectura de valor: i) descripción de la
oferta de prestaciones y servicios, ii) beneficios que
aporta la oferta a los destinatarios, iii) cadena de valor, iv)
canales de distribución, y v) métricas y estándares.
d) Estructura: i) recursos clave (políticos, normativos, humanos, tecnológicos), ii) actividades (diseño, producción,
distribución, monitoreo, control, evaluación, aprendizaje),
iii) alianzas.
e) Financiamiento: i) magnitud y fuentes de recursos, ii)
magnitud y distribución de costos.
f) Intangibles: i) cultura de la organización, ii) valores, iii)
equipo, y iv) estilo de liderazgo.
229
Serie de investigaciones | Volumen 2
El concepto de ‘modelo de valor’ permite plasmar un lenguaje compartido para concertar, mejorar e innovar la estrategia informacional.
Posibles focos de la estrategia informacional
Una parte relevante de la trayectoria hacia la estrategia informacional consiste en decidir qué analizar y cuál será el foco del análisis
en función del ‘modelo de valor’ de la organización. Davenport describe tres posibles focos para concentrar la estrategia informacional:
a) contenido específico, b) información común, y c) procesos informativos. A continuación reseñaremos las características de cada
uno de dichos enfoques:
a) Contenido específico de la información
Dado que ninguna organización puede prestar atención a ‘toda’ la información nominalmente relevante y pertinente, es razonable sustentar la
estrategia informacional en los contenidos específicos de información
concertados por los actores relevantes en el marco del ‘modelo de
valor’, de los intereses de los legítimos destinatarios de sus prestaciones, así como de los intereses generales de la organización.
En ciertas organizaciones públicas, los focos informativos de atención permanente podrían estar dados, por ejemplo, por las expectativas y mandatos que le imponen los actores del entorno político,
así como la información financiera y operativa. Tales contenidos de
interés irán evolucionando o involucionando en la medida que lo
hagan la organización y sus dependencias.
Dado que uno de los recursos más escasos en las organizaciones
reside en el tiempo que las personas están dispuestas a dedicar al
uso de información, una estrategia informacional sustentada en
tipos particulares de contenido permite coordinar cómo identificar,
recopilar y compartir la información requerida por los distintos actores relevantes.
230
Tesoro. Información en la administración pública desde la ecología informacional
b) Información común de una organización
La estrategia informacional también puede sustentarse en la concertación de focos informativos de interés común para diversos sectores o para el conjunto de la organización. Ello permite una
comunicación más fluida entre áreas, departamentos y sectores.
c) Procesos informativos
La estrategia informacional también puede sustentarse en las fases
particulares de los procesos de gestión de la información (obtención, procesamiento, análisis, interpretación, uso), cuyos alcances
suelen traspasar los límites de las organizaciones individuales, proyectándose a otras organizaciones públicas, sociales y privadas,
tanto nacionales como extranjeras e internacionales.
Implementación de la estrategia informacional
La decisión relativa al foco que sustentará la estrategia de información de una organización pública surge de un proceso de intercambio y debate que deberá intensificarse y profundizarse a medida
que se avanza. La participación debería ser amplia y es fundamental
que se comprometan y participen en los debates los funcionarios
de mayor nivel, sin delegar esa responsabilidad íntegramente en
sus equipos.
Un enfoque sencillo y directo para crear una estrategia de cualquier
tipo implica definir principios, rumbos y posturas sobre aspectos
clave. Esos principios, rumbos y posturas deben ser fácilmente
comprensibles y concretos más que retóricos.
Pero es mucho más fácil concertar y redactar un proyecto de principios que ponerlos en práctica efectivamente en la organización, dado
que la gestión de esto último demandará tener en cuenta las culturas
231
Serie de investigaciones | Volumen 2
y los comportamientos informacionales imperantes en la organización. A dichos aspectos nos referimos en la siguiente sección.
La cultura informacional en las organizaciones
En esta sección procuraremos reseñar un conjunto de conceptos
centrales acerca de la cultura organizacional como construcción social y sus efectos sobre la gestión y uso de la información en las organizaciones públicas.
Cultura organizacional y desarrollo informacional
Las administraciones públicas están integradas por organizaciones
eminentemente informacionales, dado que la información constituye su principal insumo, activo y producto básico. La calidad de su
desempeño depende particularmente de la capacidad y la voluntad
de sus agentes para utilizar -efectiva y sinérgicamente- información
a fin de servir a los ciudadanos y generar valor para la sociedad.
La mejora en la gestión informacional de las organizaciones públicas
ha sido con frecuencia un componente de los procesos de reforma
del Estado y de modernización administrativa en los países de América Latina.
Hasta hoy dichos procesos parecen haberse concebido desde un
paradigma mecanicista que supone la vinculación inmediata entre
la formulación de políticas de mejora y una eficaz implementación,
alineada con los objetivos buscados.
Por nuestra parte coincidimos con Felcman et al. (2001) en que la cultura organizacional puede potenciar u obstruir los procesos de mejora
organizacional e informacional, dada su incidencia sobre: a) qué valoran las personas y cómo se comportan con la organización; b) el tipo
de comportamientos que se alientan y se castigan; c) el grado de
232
Tesoro. Información en la administración pública desde la ecología informacional
compromiso con la organización; d) los métodos y técnicas de gestión y administración; e) cómo se perciben los problemas y cómo se
piensan las soluciones; f) la percepción de la realidad organizacional
por parte de sus integrantes, y g) la actitud frente al cambio.
Cultura organizacional
Dentro de una organización, la cultura es un sistema de significados
que orienta el comportamiento de los integrantes a través de valores
y creencias, de héroes que los personifican, así como de mitos, rituales y ceremonias para reforzarlos.
Si bien la cultura se plasma -como construcción social- a lo largo de
la vida de las organizaciones, puede distinguirse el predominio de determinadas influencias; por ejemplo:
• La impronta derivada de los valores y creencias de los fundadores o impulsores.
• Las huellas remanentes de períodos de auge o crisis.
• Los hábitos plasmados a través de rutinas laborales e informacionales.
Dado que las organizaciones suelen estar regidas por un conjunto de
reglas consuetudinarias que condicionan sus comportamientos informacionales -la forma en que se obtiene, procesa, distribuye y utiliza
la información-, contendrán seguramente notables referencias sobre
las propias culturas organizacionales.
Schein (1994) afirma que cuando una determinada conducta resulta
‘útil’ de manera repetida, va quedando asentada hasta convertirse en
una práctica habitual. Con el tiempo, los comportamientos repetitivos
se convierten en valores y estos, en presunciones básicas.
233
Serie de investigaciones | Volumen 2
Niveles de las culturas organizacionales
Mientras que cualquier cambio en las organizaciones públicas requiere claridad acerca de los aspectos culturales involucrados, el
mayor peligro al tratar de entender una cultura reside en sobresimplificar el concepto.
Es tentador decir que la cultura es ‘la manera que tenemos aquí de
hacer las cosas’; el conjunto de valores básicos, incentivos, creencias, mitos, rituales y conceptos similares. Si bien todos esos aspectos son manifestaciones culturales, existen diferentes niveles
de cultura organizacional que debemos conocer para operar en sus
niveles más profundos.
Para describir e interpretar culturas organizacionales, Schein distingue tres niveles que van desde lo más visible hasta lo tácito e invisible: a) artefactos culturales, b) valores, y c) presunciones básicas.
Procuraremos caracterizar brevemente cada uno de ellos, dejando
constancia de que en una organización pueden coexistir diversas
subculturas sectoriales.
a) Nivel 1: artefactos culturales
El nivel de los artefactos está integrado por todo lo que podemos ver,
oír, oler y tocar cuando transitamos el espacio de una organización.
El espacio físico es uno de los artefactos más evidentes. La distribución del espacio, la disposición del mobiliario, el orden exhibido,
la existencia de espacios reservados y públicos, las puertas que permanecen abiertas o cerradas, la señalización. Otros artefactos notorios son la vestimenta formal o informal, el trato formal o informal
entre los agentes, la relación entre jefes y empleados. Por ejemplo,
en algunas organizaciones las personas están permanentemente
expuestas, mientras que en otras parecen preservarse detrás de
paredes y puertas cerradas. Estas manifestaciones son fácilmente
234
Tesoro. Información en la administración pública desde la ecología informacional
detectables, así como -en la faz informacional- lo son la forma de
manejar los expedientes, los informes y las comunicaciones entre
integrantes. Podremos ver, por ejemplo, que en una organización
dotada de un moderno sistema informatizado de gestión de expedientes, es necesario transitar por diferentes dependencias para
averiguar por un determinado expediente, dado que ‘la verdad’
acerca de cuándo entró y dónde está el expediente se registra manualmente en cada sector.
Todo lo que podemos saber hasta aquí es que en cada organización hay formas particulares de comportarse, de interactuar o de
manejar información. Pero no conocemos qué significado tiene
todo ello: ¿Por qué los miembros de la organización se comportan
como lo hacen?
Para descifrar qué es lo que realmente ocurre, es necesario identificar informantes calificados e indagar en profundidad con base en
los aspectos tangibles. Eso nos conduce al segundo nivel de la cultura: el de los valores.
b) Nivel 2: valores expuestos
La indagación en profundidad comienza habitualmente por aquello
que la organización valora; los denominados ‘valores expuestos’. Por
ejemplo, en ciertas áreas de una organización puede preferirse trabajar en equipo y adoptar las decisiones teniendo en cuenta el punto
de vista de quienes van a implementarlas y, en lo posible, de quienes
resultarán afectados. Otras áreas, en cambio, pondrán énfasis en las
jerarquías y el control formal a través de máximas como ‘nunca pases
por encima de tu jefe inmediato’, ‘todo debe ingresar por mesa de
entradas’, ‘hay que revisar todo lo que ingresa’, ‘los procedimientos
establecidos deben cumplirse inexorablemente’, ‘el contenido de los
informes es sagrado; todo en ellos debe ser verificable y trazable’, ‘el
Secretario no firma nada que no tenga dictamen jurídico’. En otras
quizá predomine la reserva y privacidad, para prevenir y evitar cual-
235
Serie de investigaciones | Volumen 2
quier eventual ‘filtración’ de información, la cual circula de manera
restringida. Las reuniones son parciales y cautelosas, de manera que
solo unos pocos dispongan del panorama general.
Si bien podría esbozarse en este punto una suerte de tipología entre
organizaciones, Schein recomienda no ceder tampoco a esta segunda tentación, dado que no hemos llegado aún al nivel de comprensión más profundo de la cultura. Por consiguiente, si
procuramos entender una cultura organizacional, debemos intentar
descifrar el nivel más profundo.
c) Nivel 3: presunciones básicas compartidas
Para entender el nivel más profundo de las culturas organizacionales, es necesario introducir un eje histórico en el análisis. Siguiendo
este eje, podremos inferir cuál fue el entramado de valores y creencias que infundieron sus fundadores y líderes claves, así como
los que fueron emergiendo a través de la trayectoria política, institucional y técnica de los distintos componentes y que -a lo largo del
tiempo- se fueron convirtiendo, al resultar funcionalmente exitosos,
en ‘valores incuestionables’, en axiomas orientadores del comportamiento, en ‘presunciones básicas’.
La esencia de la cultura se constituye por el conjunto de estos valores tácitos compartidos, que el tiempo ha convertido en presunciones básicas como resultado de un proceso de aprendizaje en
común.
Para entender una cultura organizacional, debemos ser capaces de
‘desentrañar’ las presunciones básicas que están operando, aun
cuando ellas estén fuera de la conciencia de los integrantes, formando parte del ‘inconsciente colectivo’.
236
Tesoro. Información en la administración pública desde la ecología informacional
Por ejemplo, una organización dedicada a la prestación de servicios
de salud podría mantener, como presunción básica, que no hay límite
en la asistencia para mantener la vida del paciente, mientras que
otra podría disponer de parámetros compartidos de costo-beneficio.
Desde este punto de vista, la cultura representa el aprendizaje acumulado de un grupo y por eso, es tan estable y difícil de cambiar.
Por otro lado, también advertimos que la cultura es esencialmente
invisible, dado que se trata de un conjunto de modelos mentales
compartidos.
Tipos culturales
Consideraremos ahora una perspectiva que es complementaria de
la anterior y que puede combinarse (cruzarse) con ella, a través del
análisis de los ‘tipos culturales’, que surge de estudios realizados por
Ralph Kilmann (1985, 1998).
La construcción de tipos culturales permite distinguir cinco posibles
variantes en la cultura de las organizaciones: a) paternalista, b) apática,
c) anómica, d) exigente, y e) integrativa. A continuación se sintetizan
las características de cada tipo, dejando constancia de que en una organización pueden coexistir diversos tipos subculturales sectoriales.
a) Paternalista: esta cultura prioriza el bienestar de los integrantes
de la organización y de las relaciones interpersonales por encima
de la orientación a los resultados, objetivos y metas. Privilegia la lealtad entre los integrantes y la organización, la atención de las demandas de los empleados, altos niveles de seguridad en las
funciones, complacencia hacia la autoridad, ambiente familiar y amigable. En el sector público argentino, varias exempresas estatales
(SEGBA, YPF, OSN) exhibían este tipo cultural.
b) Apática: esta cultura está fuertemente alineada con los modelos
de gestión burocráticos. Exhibe un alto grado de conservadurismo y
237
Serie de investigaciones | Volumen 2
apego a las reglas, cautela administrativa, tendencia a escribir más
que a hablar, subestimación de la necesidad de innovar, rigurosos
controles para evitar errores formales, así como escasa comunicación
entre distintos sectores de la organización constituidos como enclaves. La mayoría de las organizaciones públicas responden a este modelo de cultura y gestión organizacional.
c) Anómica: esta cultura se manifiesta a través del desinterés y falta
de involucramiento, la indiferencia por el comportamiento de los integrantes, la carencia de entusiasmo, la ausencia de recompensas
para premiar éxitos, el escaso interés por el futuro y la preocupación
excesiva por lo inmediato, en un estado de incertidumbre y confusión. Las culturas anómicas son frecuentes en organizaciones que
están sujetas a cambios traumáticos, tales como ciclos de reducción de personal, rediseños de la estructura organizacional, entre
otros. Las culturas apáticas y anómicas tienden a desarrollarse
cuando existe una baja orientación tanto hacia las personas como
hacia los resultados.
d) Exigente: en esta cultura se manifiesta un vínculo laboral altamente
demandante, basado esencialmente en la fijación de objetivos y la
exigencia de su cumplimiento. Se enfatiza particularmente en los resultados, priorizando la eficiencia y los aportes individuales, se incentiva la competencia interna, se premia o castiga por lo producido y
suele disponer de esquemas de remuneración variable que contemplan el grado de cumplimiento de los objetivos fijados. Este tipo de
culturas puede observarse en organizaciones que implementan un
modelo de gestión por objetivos y resultados en vez del tradicional
modelo de gestión por normas.
e) Integrativa: esta cultura supone una adecuada combinación entre
orientación hacia resultados y hacia los integrantes de la organización,
lo cual implica dirección estratégica, visión, compromiso, consistencia, trabajo en equipo, adaptación a los cambios, comunicación in-
238
Tesoro. Información en la administración pública desde la ecología informacional
terna fluida y un alto compromiso por el desempeño tanto individual
como grupal. Se trata de aprender de los errores más que de castigarlos y de obtener provecho de los conflictos. Varios autores enfatizan la idea de que los contextos turbulentos e inciertos generan la
necesidad de disponer e instalar modelos organizacionales más dinámicos, inteligentes, basados en la cultura del aprendizaje. Existe
además un vasto desarrollo de tecnologías de gestión asociadas a
estos nuevos modelos, que al decir de Peter Senge podemos denominar ‘organizaciones inteligentes’.
Cultura de enclaves
En esta sección destacamos como problema crítico la cultura de enclaves imperante en las administraciones públicas, que determina
una desvalorización de las perspectivas integradoras. Así, se desatienden los requerimientos del conjunto de actores, destinatarios,
procesos, canales y flujos de información asociados a la adopción de
decisiones, a la prestación de servicios, y al control y evaluación de
su accionar sustancial.
Las administraciones públicas y los enclaves
El accionar de las organizaciones públicas resulta condicionado -en
los planos político, gerencial, técnico y administrativo- por una puja
implícita entre -al menos- tres tendencias competitivas:
a) La democrática: apunta a satisfacer equitativamente las
necesidades y expectativas de los legítimos destinatarios
internos y externos de la información y los servicios, supeditando a esa finalidad toda la dinámica organizacional. Las
estrategias apuntan a integrar sinérgicamente las perspectivas y acciones organizacionales para satisfacer las necesidades y expectativas de tales destinatarios.
b) La gobierno-céntrica: apunta a alinear la gestión de las
organizaciones con los intereses y prioridades del Estado.
239
Serie de investigaciones | Volumen 2
Si bien cabría esperar que esta tendencia condujera a acciones coincidentes con la democrática, resulta frecuentemente sesgada hacia los intereses del gobierno de turno,
de la facción gobernante, de la coalición dominante, o de
determinados grupos emergentes.
c) La burocrática: apunta a satisfacer los intereses y conveniencias de determinados actores internos de las organizaciones. Esta mirada ‘hacia adentro’ constituye a la
administración pública en un ‘enclave’ prácticamente autónomo respecto a la sociedad, que a su vez va generando
compartimentos estancos entre y dentro de las organizaciones que la integran.
En el ámbito organizacional denominamos ‘enclave’ a un conjunto de
personas (integrantes de un sector, área o grupo de afinidad) con determinadas particularidades -políticas, culturales, idiosincráticas, técnicas- que se autopercibe como inserto en una organización con
características netamente diferentes a las propias.
Una de las problemáticas más frecuentes en las organizaciones públicas, y también en muchas privadas, deriva de sus ‘culturas de enclaves’, caracterizadas por un ensimismamiento de cada componente
‘en su propio mundo’, lo que inhibe o impide iniciativas conjuntas que
contribuyan a la consecución de los objetivos organizacionales.
Esa visión de enclave suele manifestarse en las administraciones públicas, que por hallarse fragmentadas en un conjunto de compartimentos organizativos pierden perspectiva con relación a la esencia
de su accionar. También, en cada organización cuyos componentes
tienden a enclaustrarse, limitando sus interacciones a intereses endógenos comunes y a aspectos operativos imprescindibles para preservar su supervivencia.
240
Tesoro. Información en la administración pública desde la ecología informacional
La conducta en los enclaves organizacionales
The Arbinger Institute propone, en el libro La Caja, un cambio sustancial en la visión, las actitudes y las perspectivas de los integrantes
de las organizaciones, aludiendo a ‘las cajas’ como equivalente a lo
que nosotros denominamos ‘enclaves’.
Se señala allí que en la mayor parte de las organizaciones existe un
germen del que todos somos portadores, capaz de aniquilar la cohesión y de provocar multitud de problemas para alcanzar objetivos conjuntos. Ese germen es la autotraición derivada de la conciencia de no
estar cumpliendo con lo que nos compete en relación con los
demás… y la enfermedad es el autoengaño.
La autotraición es un proceso que nos lleva a sumirnos en nuestro
propio enclave al actuar contrariamente a lo que sentimos que deberíamos hacer por los otros. Veamos algunos ejemplos en una supuesta organización pública.
a) Un delegado político pretende imponer de manera inconsulta en la organización las directivas provenientes de sus
cúpulas. Tiene conciencia de que debería conciliar esas directivas con otros sectores, pero no lo hace para no tener
‘interferencias’ en el cumplimiento de su mandato, y se cobija en su enclave ‘politocrático’ para autojustificarse.
b) Un responsable de presupuesto procura ‘cerrar’ la formulación presupuestaria de la organización. Tiene conciencia
de que debería solicitar a las áreas sustantivas los requerimientos presupuestarios emergentes de sus planes de acción, pero no lo hace (para ‘no complicar las cosas’) y se
refugia en su enclave ‘presupuestista’ para autojustificarse.
c) Un responsable de asuntos jurídicos puede ser consciente de que el tiempo que demoran muchos de sus dictámenes no es compatible con la debida celeridad de los
241
Serie de investigaciones | Volumen 2
trámites, pero se autojustifica (por la ‘complejidad de las
cuestiones’) guareciéndose en su enclave ‘juridicrático’.
Cuando nos traicionamos respecto a lo que sentimos que deberíamos hacer por y con otros, comenzamos a ver el mundo de una
forma que justifica nuestra autotraición y distorsiona nuestra visión
de la realidad. Nos confinamos en nuestro enclave exagerando nuestras virtudes, la relevancia de nuestras funciones y minimizando las
de los demás.
Nos vemos como los más competentes, los más sagaces, los que
sabemos o hacemos lo más importante, como los únicos que pensamos siempre en ‘la gente’ o ‘en los que menos tienen’, mientras
que los demás son incapaces de entender nuestras razones y solo
se mueven por sus mezquinos intereses, y así sucesivamente.
Una vez confinados en nuestro enclave, no podemos pensar en resultados conjuntos, porque solo pensamos en nosotros mismos,
despreciamos o minimizamos los resultados de los demás y procuramos controlar y retener información y recursos para preservar nuestros nichos de ‘poder’.
La mayoría de nuestras imágenes autojustificadoras son distorsiones producidas dentro de nuestro enclave. Si bien algunas de las
cualidades que nos atribuimos podrían tener algún asidero, no podremos ejercerlas efectivamente mientras permanezcamos confinados en nuestro enclave, dado que nos vamos cerrando en
nuestras propias perspectivas y nos resistimos a cualquier sugerencia que difiera de nuestra ‘verdad’. Consideramos como amenazantes a quienes desafían nuestra imagen autojustificadora,
percibimos como aliados a quienes contribuyen a reforzarla, mientras que tendemos a ignorar a los demás.
Si tenemos una imagen autojustificadora según la cual somos los
que más contribuimos a la inclusión social de sectores sociales pos-
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Tesoro. Información en la administración pública desde la ecología informacional
tergados, ¿cuál será nuestra reacción ante alguien que sugiere algo
distinto? Procuraremos mostrar nuestra supremacía descalificándolo
o endilgando algo erróneo en su sugerencia. Señalaremos, por ejemplo, que la información que propone exhibe sesgos sustanciales, que
sus fuentes no son relevantes ni confiables, que sus propuestas informativas responden a intereses ajenos a los del Estado o del pueblo. Así, nuestra imagen autojustificadora puede impedirnos
precisamente aprender y mejorar para preservar y desarrollar la cualidad de la que nos ufanamos.
Cuando estamos confinados en nuestro enclave imputamos todas
las fallas a los demás, señalando -por ejemplo- que nos mantienen
desinformados acerca de nuestra disponibilidad presupuestaria y nos
condenan a subejecutar, o que no tramitan adecuadamente las compras de equipos imprescindibles para ejercer nuestras funciones. De
tal manera, inducimos a los demás a confinarse en sus propios enclaves y a culparnos por descalificarlos injustamente, arguyendo por
ejemplo que somos nosotros quienes no nos interesamos por el presupuesto o que no especificamos adecuadamente las características
de los equipos que requerimos. A la vez, como nosotros nos sentimos justificados para descalificarlos, tenemos la sensación de que
la culpa que nos arrojan es injusta, lo que nos induce a descalificarlos
aún más, insinuando -por ejemplo- que sus conductas responden a
intereses ajenos al servicio. Como reacción, los otros nos culpan aún
más por nuestra supuesta ineficiencia. Y así, sucesivamente vamos
transitando un ciclo realimentado de ‘connivencia’, predatorio de cualquier iniciativa conjunta beneficiosa para la organización y para los
genuinos destinatarios de sus prestaciones.
Cuando entramos en ese tipo de ‘connivencia’ con alguien, nos condenamos a un maltrato mutuo y permanente. Como esa ‘connivencia’ tiende a difundirse en la organización, el resultado final es una
lucha -manifiesta o implícita- de todos contra todos. De ese modo,
unidades y personas que deberían aunarse para contribuir al éxito de
la organización en la atención de los legítimos destinatarios de sus
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Serie de investigaciones | Volumen 2
prestaciones, terminan resentidos unos con otros, retrayendo u ocultándose información, solazándose por sus supuestos ‘éxitos’ individuales y por los fracasos de los demás.
Cuando estamos autorecluidos en nuestros enclaves, no podemos
concentrarnos en nuestra contribución a los resultados sustanciales
de la organización. Estamos demasiado centrados en nosotros mismos, en restañarnos y recuperarnos de los maltratos recibidos y en
lanzar las represalias pertinentes. Y durante todo ese proceso, seguimos pensando que nuestros problemas se solucionarían, por ejemplo, si Presupuesto se interesara por lo sustantivo, o si Informática
superara su perspectiva eminentemente ingenieril, si los de Administración estuvieran más compenetrados con la gestión sustantiva,
si los de Planeamiento fueran más proactivos o si los dirigentes de
la organización supieran hacia dónde quieren ir.
Pero todo eso es parte de nuestro autoengaño, aun cuando todas las
dependencias necesiten mejorar, lo que seguramente será cierto. Es
parte de nuestro autoengaño porque, desde nuestro enclave, culpamos a los demás así sus deficiencias justifican nuestra propia incapacidad y resistencia a aunar esfuerzos para mejorar.
En organizaciones desquiciadas por una cultura de enclaves, las técnicas y habilidades supuestamente útiles para el quehacer cotidiano,
como los modelos de gestión de información, de gestión por resultados, de comunicación, de negociación o de una ilusoria ‘gestión del
conocimiento’ dejan de ser útiles a los fines sustanciales. En el mejor
de los casos, solo proporcionan a los distintos sectores formas más
sutiles o sofisticadas (‘retorcidas’) de autojustificarse y de maltratar
a los demás. Cuando estamos autoconfinados en nuestros enclaves,
todo eventual cambio que se ponga en práctica solo implicará -a lo
sumo- una variación en nuestra forma de estar y actuar desde nuestro
enclave, y por tanto será ‘más de lo mismo’, dado que continuaremos
viendo a los demás como objetos amenazantes.
244
Tesoro. Información en la administración pública desde la ecología informacional
Algunos enclaves en las organizaciones públicas
La perspectiva informacional ‘democrática’, como factor condicionante de la calidad de la gestión sustancial de las organizaciones públicas, resulta hoy subordinada y obnubilada por diversas perspectivas
dominantes. Entre ellas destacaremos -con fines meramente ilustrativos- las siguientes: a) ‘politocrática’, b) ‘presupuescrática’, c) ‘comunicrática’, y d) ‘informaticrática’. A continuación procuraremos delinear
una breve caracterización de dichas perspectivas.
a) La perspectiva politocrática (seudopolítica)
Visualiza a la totalidad de las organizaciones integrantes de las administraciones públicas como instrumentos a disposición del elenco
gobernante para satisfacer sus antojos y gratificar -como ‘botín’- a
grupos leales, aliados o alineados. Como consecuencia, se considera natural exigir que las organizaciones públicas respondan a las
expectativas ‘politocráticas’ por encima de la misión específica; por
ejemplo, al incorporar adeptos a sus cuadros directivos, gerenciales
y a sus plantas de personal, al adoptar decisiones con criterios partidarios o cediendo recursos para destinos ajenos a su misión.
Dado que las agendas politocráticas tienen preeminencia sobre las
agendas sustantivas de las organizaciones, la gestión, los mecanismos y la información para ejecutar, monitorear y controlar los procesos, productos y resultados sustantivos son débiles. La
información relevante aquí es la asociada a la dinámica de las fuerzas
politocráticas y sus operadores, junto con sus imposiciones y expectativas, dado que con esos criterios será evaluado el desempeño de
cada institución y el de sus elencos directivos y gerenciales.
Los ‘operadores politocráticos’ son aptos para cumplir con los imperativos impuestos desde sus cúpulas. Dada la frecuente confusión que se manifiesta en varios de nuestros países al asimilar al
Estado con el gobierno y a este con la facción gobernante y sus
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Serie de investigaciones | Volumen 2
grupos leales y aliados, los niveles superiores de cada organismo
tienden a privilegiar los intereses politocráticos sobre las políticas y
los modelos de gestión requeridos por la misión organizacional con
relación a los genuinos destinatarios de sus prestaciones.
b) La perspectiva presupuescrática (presupuestista o seudopresupuestaria)
Visualiza a las instituciones integrantes de las administraciones públicas como entes que, por encima de su misión, están regidos por una
lógica presupuestista determinada por su peso relativo en los criterios
de asignación de recursos. Por ejemplo, se percibe como natural que
ciertos entes ‘favoritos’ o que operan como ‘cajas’ dispongan de asignaciones cuanti-cualitativamente privilegiadas respecto a los demás,
con prescindencia de la misión de cada uno de ellos.
La gestión sustantiva se ve así sometida a imposiciones y sesgos
emergentes de una lógica relativamente ajena -la presupuestistaque determina la efectiva viabilidad de cada institución, así como
de sus plantas, recursos y atribuciones.
Los ‘servidores presupuestistas’ son especialistas en formular y negociar presupuestos y en administrar las correspondientes partidas
con relativa abstracción de la misión y de la lógica de sus programas, aun cuando se sometan a rituales residuales de una añosa lógica de ‘presupuesto por programas’ que en ningún momento tuvo
vigencia real.
No existe aquí preocupación por disponer de metas e indicadores
de desempeño con relación a la misión, los objetivos y las estrategias sustantivas de cada organización. La cuestión central,
desde esta perspectiva, se concentra en ejecutar el presupuesto
asignado de la manera más equilibrada posible (sin subejecutar ni
sobreejecutar), con prescindencia de los arbitrios de su formulación y de su ejecución.
246
Tesoro. Información en la administración pública desde la ecología informacional
c) La perspectiva comunicrática (o seudocomunicacional)
Focaliza en construir y difundir relatos más que en proporcionar información sustantiva sobre la realidad de las instituciones públicas
y su accionar. Con relación a esta perspectiva, el economista alemán Max Otte (2010) señala que, pese a la inmensa cantidad de información hoy disponible, estamos más desinformados que nunca
y cercanos a una forma de sometimiento neo-feudal, a través de repertorios de desinformación que desfiguran la realidad a través de
datos falsos y de mensajes engañosos diseñados deliberadamente
para aturdir, atontar y manipular. Se atribuyen a las instituciones, o
a sus productos y servicios, cualidades que no tienen; se oculta información o se ofrecen descaradas quimeras como información
veraz. Desde esta óptica podemos observar cómo dependencias
que exhiben cotidiana indolencia o menosprecio por los destinatarios de sus prestaciones, son presentadas como instituciones éticas, íntegras, responsables, serviciales, transparentes, eficientes,
eficaces, efectivas, equitativas, justas y confiables; cual heroicos
paladines que nos ‘brindan’ servicios ‘óptimos’ con denodado afán
cívico solidario y a los cuales debemos -como usuarios cautivosrendir pleitesía.
Los ‘relatores comunicráticos’ son expertos en construir y difundir
símbolos y relatos para proyectar identidades e imágenes institucionales favorables, en captar expectativas y factores de satisfacción de diversos ‘públicos’, así como en inducir percepciones que
promuevan cierta legitimación -o al menos una pacífica resignaciónrespecto a la gestión de las organizaciones públicas.
Dado que la narración es aquí más relevante que los hechos y las
acciones sustantivas, la atención de los relatores resulta sesgada
hacia aquello que las autoridades desean enunciar en sus discursos,
difundir en los medios de comunicación o ‘colgar’ en los sitios web
institucionales.
247
Serie de investigaciones | Volumen 2
d) La perspectiva informaticrática (o seudoinformática)
Procura persuadir a funcionarios y ciudadanos de que las herramientas informáticas son la panacea para ‘optimizar’ la gestión pública,
dado que -por sí mismas- inducen eficiencia, efectividad, calidad,
racionalidad y transparencia. Por nuestra parte, bien conocemos los
efectos de esta falacia y sabemos que las herramientas informáticas contribuyen a extender, pero también a acotar y condicionar
nuestras representaciones de la realidad de una manera que no
siempre, ni en todas las dimensiones, resulta beneficiosa para su
interpretación y cabal comprensión. El sentido y la significación de
esas representaciones -a los fines interpretativos de la decisión, la
prestación de servicios, el control y la evaluación- es lo que determina
los resultados del cambio, sean estos beneficios, perjuicios, evolución o involución.
Los ‘oficiantes informaticráticos’ integran comúnmente la cofradía de
los denominados Chief Information Officer (CIO), lo que no implica
encuadrar a todo CIO en la referida categoría de oficiantes. Cabe señalar, sin embargo, que los CIO -supuestos Ejecutivos de la Información- se posicionan hoy solo como responsables de Tecnologías de
Información y Comunicación (TIC), exhibiendo peculiares actitudes,
perspectivas y lógicas determinadas por la vertiginosa evolución y
creciente potencia de las tecnologías que manejan.
Respaldados por técnicos y proveedores informáticos, los referidos
oficiantes suelen proponer ‘soluciones’ tecnológicas como panacea
para superar -por sí mismas- problemas informativos de las administraciones públicas. Su sesgo tecnológico -con la consecuente distorsión de la realidad percibida y registrada- suele proyectarse a la
gestión de la información sustantiva, resultando particularmente disfuncional para servir a los genuinos destinatarios de las prestaciones.
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Tesoro. Información en la administración pública desde la ecología informacional
e) Otras perspectivas señeras
En el complicado devenir de las administraciones públicas, las organizaciones suelen transitar circunstancias que inducen también otras
perspectivas informacionales.
Por ejemplo, es frecuente apreciar el tradicional predominio de la
perspectiva ‘normatocrática’ o ‘reglamentarista’, que privilegia la información acerca del encuadre normativo-reglamentario del accionar
institucional por encima de la información sustantiva acerca de los
resultados de dicho accionar.
También mantiene cierto predicamento en algunas organizaciones la
perspectiva ‘tecnocrática’, que tiende a priorizar aspectos tecnológicos en la prestación de sus servicios (resaltando, por ejemplo, las características de las tecnologías ‘de punta’ disponibles) por encima del
alcance, calidad sustancial y economía de los servicios que deben
prestarse; por ejemplo, en salud, educación, desarrollo social, cultura,
medio ambiente, atención de catástrofes.
Por otra parte, cuando se crean o reformulan determinadas organizaciones, por encima de los aprestos organizativos para encarar la misión sustancial, suele tornarse señera la perspectiva ‘juridicista’ para
dotar a la entidad naciente o reciclada de los mayores niveles de autarquía normativa, económica y financiera, liberándola de posibles
condicionamientos a la ‘discrecionalidad requerida’.
En ciertos escenarios críticos pueden adquirir cierta efímera centralidad, por ejemplo, la perspectiva ‘auditorista’ para exhibir, ante presiones sumariales que salen a la luz pública, vedados informes de
auditoría (‘nosotros lo advertimos en su momento’), o la ‘transparentista’, donde difundir intrincados informes de ‘rendición de cuentas’
y nóminas de compras, gastos y retribuciones se torna más importante que mostrar una razonable gestión sustantiva.
249
Serie de investigaciones | Volumen 2
Por último, cabe hacer referencia a la perspectiva ‘corruptocrática’,
asociada al imperio de intereses privados en las organizaciones estatales, que hacen uso -activo, pasivo o elusivo- de las anteriores
perspectivas con la finalidad de enmarcar las prácticas de enriquecimiento privado dentro de parámetros aparentemente institucionales
(Ferreyra, 2008). Una de las características más visibles de esta perspectiva reside en la inmunidad y la impunidad en las actuaciones, al
adecuarse las normas, procedimientos y proyectos estatales a los intereses privados y al tornar inoperantes a las instituciones de fiscalización y contraloría. En algunos casos podría tratarse, más que de
una perspectiva, de una meta-perspectiva que subordina subrepticiamente a todas las demás perspectivas informacionales en las organizaciones públicas.
El concurrente estancamiento de las perspectivas prevalecientes
Hoy puede percibirse que la confluencia -dogmática y litúrgica- de las
perspectivas ‘politocrática’, ‘presupuescrática’, ‘comunicrática’ e ‘informaticrática’, entre otras, en la gestión informativa de nuestras administraciones públicas desfocaliza cuestiones centrales de la
información sustantiva y de su gestión. Por ejemplo, desvía la atención de la misión y de la gestión sustancial de las organizaciones, la
realidad de los escenarios de su accionar, de los marcos político-institucional y administrativo-organizacional que condicionan su accionar,
de cuestiones elementales de costo-beneficio, de las interferencias
y escollos en los procesos; de las necesidades, expectativas y limitaciones de los legítimos destinatarios; de las prioridades de transformación, de las oportunidades de mejora, de la dinámica social o
del contexto político, cultural, social y económico que afecta a la gestión sustantiva.
Un factor agravante de la referida desfocalización de la perspectiva
sustantiva reside en el hecho de que los enfoques dominantes se
despliegan en dimensiones y ámbitos relativamente escindidos, con
criterios disímiles e inhibitorios de potenciales sinergias (JGM-SAGP,
250
Tesoro. Información en la administración pública desde la ecología informacional
pp. 95-97), lo que propicia la creciente agudización de la tradicional
problemática GIGO (Garbage In, Garbage Out; ‘Si entra basura, sale
basura’) en nuestras administraciones públicas. Esta podría sumirnos
en un estado de letargo informacional sustantivo con saturación politocrática, juridicista, tecnicista, reglamentarista, presupuestista, comunicrática e informaticrática. Y hasta podría resultar que esa
saturación informacional con perspectivas ajenas a las sustantivas
respondiera a una estrategia para difuminar vestigios de una metaperspectiva dominante.
Por nuestra parte, apreciamos que la supremacía fáctica de las referidas perspectivas en nuestras administraciones públicas no respondería -ni aun en los casos más extremos- a afanes hegemónicos de
los respectivos oficiantes, dado que ello implicaría prácticamente un
parasitismo suicida. Más bien percibimos que podría responder a un
plexo cultural gobierno-céntrico que históricamente viene desplazando a la perspectiva informacional democrática, desvalorizando a
los ciudadanos como genuinos destinatarios del quehacer gubernamental, con una manifiesta desatención de sus necesidades, intereses y expectativas.
Sin embargo, las perspectivas gobierno-céntricas, junto con sus respectivos oficiantes y sus cofradías, se constituyen hoy en parte sustancial del problema al inducir confusión entre fines, medios y
herramientas; entre los qué, los por qué, los para qué, los cómo, los
cuánto, los para quiénes, los cuándo y los con qué. Las cuestiones
sustantivas de las instituciones públicas se degradan y desintegran
al quedar supeditadas a lógicas ajenas a las necesidades, intereses
y expectativas de los destinatarios de las prestaciones y de los usuarios de la información, tanto internos (decisores, ejecutores, controladores, evaluadores) como externos (órganos fiscalizadores,
ciudadanos, organizaciones civiles, empresas).
251
Serie de investigaciones | Volumen 2
La tácita delegación de las cuestiones de la información y su gestión
en personas que contemplan y procesan la compleja realidad de las
organizaciones públicas, con perspectivas ajenas a la realidad de los
legítimos destinatarios y sus necesidades -en confluencia con otros
factores político-institucionales y administrativo-organizacionales- conduce a una degradación de tres espacios fundamentales:
a) La información
Mientras cumplen sumisamente con los arbitrios de las cúpulas político-burocráticas y con los rituales juridicistas, reglamentaristas y
presupuestistas; mientras construyen edulcorados relatos e incorporan avanzadas tecnologías, nuestras administraciones públicas
exhiben enormes vacíos, fragmentaciones, redundancias y contradicciones informativas, manifestándose una creciente degradación
de la información sustantiva.
En lo interno, las notorias limitaciones en la información sustantiva
(en términos de veracidad, significación y oportunidad) apañan la
improvisación y promueven un grado de discrecionalidad que desalienta la eficiencia, la efectividad y cualquier intento de evaluación sustancial. Por otra parte, al no visualizarse evidencias de
líneas de acción fundadas en una racionalidad estratégica que
supere al efímero ‘antojo’, se propicia el ‘borrón y cuenta nueva’
por cada cambio de autoridades.
Respecto de la información dirigida a la ciudadanía, la consideración
de los cuestionamientos -en la mayor parte de nuestros países- supera los alcances de este artículo.
b) La gestión de la información
La cuestión de la información sustantiva y su gestión integradora ha
quedado relegada en las políticas, programas y reglamentos de las
administraciones públicas. A pocos parece interesar la especificación
252
Tesoro. Información en la administración pública desde la ecología informacional
de los requerimientos informativos de diversos destinatarios, la estrategia informacional, las fuentes, los canales y los procesos para
generar y hacer llegar la información sustantiva a los destinatarios
pertinentes. En algunos casos, ni siquiera parece interesar a los mismos destinatarios internos, dado que su quehacer es juzgado con
criterios ajenos a la calidad sustantiva de su gestión.
Frente a la vasta y compleja realidad de las administraciones públicas,
cualquier pretensión de representación ‘sistémica’ con visiones parciales -a los fines informacionales- enfrenta relevantes desafíos. Las
denominadas ‘ciencias de la información’ (biblioteconomía, archivística y documentación), así como la lingüística, la terminología y la pretenciosa ‘gestión del conocimiento’ afrontan notorias dificultades
para aplicar sus taxonomías, ontologías, semiologías, tesauros, índices y catálogos. Hoy son los técnicos informáticos quienes usan algunas de esas herramientas en el marco de su peculiar visión de la
realidad, con notoria dificultad para compartir con otras áreas sus supuestas interfaces terminológico-conceptuales.
Por nuestra parte proponemos un esquema de análisis holístico e integrador sustentado en el modelo de la ‘ecología informacional’.
c) La evolución de las organizaciones
El predominio y la creciente expansión de las referidas perspectivas
gobierno-céntricas han contribuido a sesgar los valores y reglas de
juego que configuran y condicionan la evolución de las organizaciones. Por ejemplo, las pautas culturales politocráticas se refuerzan a
partir de los criterios de selección, del proceso de socialización y del
sistema de recompensas en las organizaciones. Quienes visualizan
el éxito de las conductas de incidencia-sumisión politocrática de sus
superiores jerárquicos tienden a imitarlas percibiendo que se trata
del ‘proceder validado’ por la organización.
253
Serie de investigaciones | Volumen 2
Al visualizarse que los incentivos y las recompensas se asocian a factores ajenos a la gestión sustantiva, se genera una creciente indiferencia y escepticismo acerca de los sistemas de información
asociados a la auténtica razón de ser de las organizaciones. En nuestras administraciones públicas ya prácticamente no se cuestiona la
calidad de los datos ni de los procesos sustantivos, la compartimentación de estructuras, la asignación de recursos a cuestiones ajenas
a la misión, la prioridad de intereses ajenos a la lógica del servicio, ni
la supeditación de la racionalidad programática a intereses, pugnas o
favoritismos político-burocráticos. Tampoco se perciben inquietudes
manifiestas acerca del desempeño sustantivo de los organismos, ni
de la necesidad de acciones de ‘reforma’ o ‘modernización’ administrativa (¡¡qué antigüedad!!). La prioridad pasa hoy por ‘subir todo a
Internet’ (‘gobierno electrónico’) como panacea para la eficacia, la eficiencia, la efectividad, así como para la transparencia, la participación
y la colaboración propias de los ‘gobiernos abiertos’.
Una vez más, las perspectivas confluyen en prioridades y cuestiones
distantes de las necesidades reales, corrientes y cotidianas de la
mayor parte de las personas en detrimento de las perspectivas vinculadas a las necesidades e intereses de los legítimos destinatarios.
Estos últimos -por desconocimiento, escepticismo, resignación, desconfianza o dificultades de acceso- no exigen, no reclaman ni parecen
esperar de las organizaciones públicas otra cosa que lo que estas les
ofrecen como actores ‘residuales’, relegados a roles de ‘súbditos’
‘cautivos’: ‘público’, ‘administrados’, ‘requirentes’, ‘solicitantes’, ‘beneficiarios’, ‘usuarios’, ‘contribuyentes’ a quienes supuestamente la
Administración ‘brinda’, ‘otorga’ o ‘concede’ determinados servicios.
Cultura y comportamiento informacional
Caracterización
La cultura informacional está inserta en la cultura organizacional que
la condiciona. Como componente de la cultura organizacional, la cul-
254
Tesoro. Información en la administración pública desde la ecología informacional
tura informacional es una construcción social que modela los valores, las actitudes, las creencias, los comportamientos y los rituales
de la unidad considerada en relación con la información. La cultura
informacional puede ser abierta o cerrada, concentrar el control o
delegar facultades, atenerse a lo fáctico o basarse en la intuición o
en los rumores, orientarse a las comunicaciones digitales, por
memos o las personales, focalizar los aspectos internos o los externos. Como ocurre con cualquier cultura, los funcionarios y agentes públicos tienden a menudo a entender la cultura informacional
de manera subjetiva, impresionista y aprenden a describirla idealmente en vez de empíricamente.
En el marco de la cultura informacional entendemos por comportamiento informacional a la manera en que los integrantes de una organización obtienen y manejan la información que requieren para
sus funciones; cómo la buscan, obtienen, usan, modifican, comparten, acaparan o ignoran.
Mientras la cultura informacional comprende a grupos (unidades,
sectores, áreas) de una organización o a esta considerada en su
totalidad, el comportamiento informacional se refiere a las conductas individuales.
También el comportamiento informacional suele describirse de manera subjetiva e impresionista. Por ejemplo, son frecuentes testimonios del tipo: ‘me considero sumamente reflexivo y procuro
analizar toda la información pertinente para aquellas decisiones que
implican mayores compromisos o riesgos, mientras que en otros
casos soy más bien impulsivo’. ‘Para mí lo fundamental es analizar
bien el problema para definir perfectamente de qué estamos hablando, de manera de poder acotar las distintas variables intervinientes, los factores de éxito o fracaso, y con ello definir la
información requerida’. ‘Antes de tomar una decisión, proceso la información en tablas comparativas que me sirven para disponer de
un panorama global y completo de la situación que estoy enfren-
255
Serie de investigaciones | Volumen 2
tando’. Es probable que, con el tiempo, podamos observar que -en
la realidad- el emisor de ese tipo de testimonios no decide prácticamente nada, sino que solo refrenda decisiones ya adoptadas por
niveles superiores o inferiores.
Una de las cuestiones clave de la ecología informacional reside en
mejorar la manera en que se utiliza la información en una organización y, en última instancia, constituir una cultura de razonable aprovechamiento de la misma. Sin embargo, la evidencia empírica
indica, desafortunadamente, que los cambios en la cultura y los
comportamientos son los más difíciles de plasmar.
Las organizaciones públicas enfrentan escollos culturales frecuentemente infranqueables cuando tratan de mejorar la calidad de su
gestión, de sus procesos o de sus prestaciones. Es así como continúan planeando y diseñando sistemas de información complejos y
costosos que no funcionarán si las personas no modifican sus conductas. Pero son pocas las experiencias de organizaciones que identifican los cambios culturales y de comportamiento que deberían
lograr para que las iniciativas informativas alcancen sus propósitos.
Es fundamental insistir en que es el uso de la información, y no su
mera disponibilidad, lo que permite a los funcionarios adoptar mejores decisiones acerca de prestaciones y procesos, conocer mejor
las necesidades, expectativas y preferencias de los destinatarios y
supervisar los resultados de las acciones. Y el uso de la información
solo puede mejorarse considerando la cultura y los comportamientos informacionales.
Comportamientos informacionales por promover
Davenport señala que hay tres tipos fundamentales de comportamiento que mejoran el ámbito informacional de una organización:
a) compartir, b) manejar la sobrecarga informativa, y c) compatibilizar
significados múltiples. Si las organizaciones se proponen crear cul-
256
Tesoro. Información en la administración pública desde la ecología informacional
turas informacionales saludables, es preciso que sus integrantes
adopten los tres, que reseñamos a continuación.
a) Compartir
Entendemos por compartir información al acto voluntario de poner
la información de la propia unidad a disposición de otras unidades
(internas o externas). El compartir es voluntario y debe distinguirse
del informar basado en procedimientos o relaciones funcionales verticales u horizontales.
Aunque la mayoría de los funcionarios conocen lo que significa compartir información y sus posibles beneficios, por lo general no les
resulta fácil hacerlo, dado que el control de información se asocia
comúnmente al ‘poder’. Los funcionarios solo suelen interesarse (o
resignarse) en poner en común información con otros cuando sus
procesos tienen o imponen funcionalidad cruzada. Por ejemplo, para
lanzar una determinada prestación social, el área sustantiva debe
‘compartir’ cierta información con asuntos jurídicos, administración,
presupuesto, contabilidad, tesorería, personal, sistemas, logística,
auditoría y coordinaciones regionales.
En las organizaciones públicas (y también en las privadas) se presentan diversas barreras que impiden o inhiben el flujo horizontal
de la información, desde el secretismo, la resistencia ante eventuales cuestionamientos sobre lo actuado, la desconfianza acerca
de los eventuales destinos y sus posibles consecuencias, las diferencias políticas, cognitivas y culturales, o las arquitecturas informativas incompatibles.
Las barreras para compartir información a menudo se asocian a la
cultura de las organizaciones, dada la cultura de enclaves (políticos,
culturales, emocionales, funcionales y tecnológicos).
257
Serie de investigaciones | Volumen 2
El ecólogo informacional debería inducir la paulatina superación de
las referidas barreras.
b) Manejar la sobrecarga informativa
Cuando en la organización proliferan los medios, las tecnologías y
la dispersión informativa, lo que más escasea es el tiempo de atención de los funcionarios y agentes que deben usar información para
decidir o actuar. Como resultado, buena parte de la información disponible queda ociosa en las bases de datos, escritorios, archivos y
papeleras de reciclaje.
La sobrecarga de información afecta a todas las organizaciones. En
las organizaciones públicas ni siquiera suele prestarse una razonable
atención a la información sobre estrategia o cambio organizacional,
por su habitual carencia de realismo e imaginación.
Si bien los proveedores de información facilitan el acceso a esta
como meta fundamental, el acceso no basta. Todos tenemos acceso
a muchísima más información de la que podemos atender. En virtud
del inmenso caudal de opciones informativas, es natural que nuestros
destinatarios experimenten confusión en un estado de marasmo que
les complica la búsqueda y selección de la información que efectivamente necesitan.
Cabe considerar además el compromiso con la información, que estará condicionado por las capacidades y disposiciones del receptor
en relación con los atributos de la situación, del contenido y de la
fuente. Aun cuando los directivos y funcionarios presten atención a
la información que se le presenta, es común que decidan ‘por instinto’ o ‘de manera realista’, en vez de llevar a cabo una evaluación
ponderada y sistemática de la información disponible.
Los atributos que favorecen la consideración de información por parte
de sus destinatarios son: a) contenido: brevedad, atractivo, singulari-
258
Tesoro. Información en la administración pública desde la ecología informacional
dad, significación; b) fuente: experiencia percibida, atractivo, objetividad, familiaridad; y c) situación: escenario, riesgo, consecuencias
percibidas.
c) Compatibilizar significados múltiples
Las organizaciones públicas suelen pasar por alto la proliferación de
nuevos significados o sentidos de los términos administrativos clave.
Por ejemplo, a los conceptos de ‘beneficiario’ o de ‘usuario’ se les
asigna hoy un sentido peyorativo y se lo sustituye por ‘titular de derechos’; al término ‘destinatario’ debe agregarse ‘activo’.
Los problemas asociados al mantenimiento del léxico, nomenclatura
y categorías de información vienen de mucho antes que las TIC.
Cuando proliferan significados alternativos de variables y datos,
tiende a caotizar la gestión informacional. Las organizaciones procuran crear significados únicos a través de las ciencias o de la ingeniería
de la información.
La normalización del comportamiento informacional
Hasta la actualidad, la mayoría de las iniciativas orientadas a influir en
el comportamiento informacional se sustentan en la arquitectura de
la información, resultando frecuentemente infructuosas debido a los
siguientes factores:
a) No tienen el propósito de cambiar conductas, sino de reducir los efectos y costos de la redundancia y la superposición de categorías de datos, lo que por sí no es suficiente
para modificar conductas.
b) El contenido de la arquitectura de la información no conduce al cambio de comportamiento; por lo general, resulta
incomprensible no solo para quienes no son técnicos, sino
también para técnicos de distintas especialidades.
c) La creación de arquitecturas informativas frecuentemente
259
Serie de investigaciones | Volumen 2
inhibe el cambio, dado que los procesos de diseño y prueba
suelen prescindir de los destinatarios interesados, quienes
no se comprometen por no entender lo que está en juego.
En general, los tecnólogos pretenden conocer las necesidades e intereses de la comunidad de destinatarios a la que deben servir, resistiéndose a una comunicación amplia y asidua con sus integrantes
para no ‘contaminar’ los enfoques ingenieriles.
Frente a la vasta y compleja realidad de las administraciones públicas,
las iniciativas de arquitectura e ingeniería informacional enfrentan relevantes desafíos. Las denominadas ‘ciencias de la información’ (biblioteconomía, archivística y documentación), así como la lingüística,
la terminología y la pretenciosa ‘gestión del conocimiento’ afrontan
notorias dificultades para aplicar sus taxonomías, ontologías, semiologías, tesauros, índices y catálogos. Hoy son los técnicos informáticos quienes usan algunas de esas herramientas en el marco de su
peculiar visión de la realidad, con notoria dificultad para compartir con
otras áreas sus supuestas interfaces terminológico-conceptuales.
Para inducir una cultura informacional favorable, las organizaciones deberían valorar y premiar a quienes exhiben disposición para
enseñar, asesorar, compartir y transmitir competencias informacionales útiles para la gestión, a través de incentivos notorios e
incluso institucionalizados.
Es frecuente que los directivos y funcionarios especulen respecto de
cómo las TIC cambiarán el comportamiento informacional de los integrantes de las organizaciones, sin tener en cuenta que lo fundamental reside en la adquisición y desarrollo de competencias
informacionales dentro de las mismas organizaciones, mediante ‘adalides’ altamente motivados y reconocidos por sus pares.
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Tesoro. Información en la administración pública desde la ecología informacional
El tratamiento del comportamiento informacional
Si bien ningún integrante de las organizaciones públicas negará la importancia de la información para la gestión, todos ellos habrán recibido diversas señales de que el comportamiento informacional no
tiene valoración alguna.
La primera táctica para mejorar el comportamiento informacional
consiste en revertir esas señales negativas. Es fundamental que
los directivos y funcionarios superen los lugares comunes meramente retóricos acerca de la importancia de la información, para
comunicar con hechos concretos cuánto valoran la información de
calidad; por ejemplo, exigiendo planes y programas de acción con
mejor información interna y externa, asignando a los procesos de
información la atención que merecen y valorando el conocimiento
de los más expertos.
Otras tácticas para inducir cambios favorables en el comportamiento
informacional son: a) definir y comunicar qué información es clave y
valiosa para cada área y sector de la organización, b) construir y difundir la estrategia y los objetivos informacionales, c) centrarse en la
gestión de tipos específicos de contenidos, d) asignar la responsabilidad por el comportamiento informacional y constituir redes de práctica y apoyo, e) capacitar en competencias informacionales, y f) tratar
en común los problemas de la gestión y uso de información.
Existen al menos dos formas en que las organizaciones pueden mejorar el comportamiento informacional individual: emitir políticas y directivas, proveer herramientas y constituir redes que ayuden a los
individuos a estructurar y aprovechar con mayor eficacia sus entornos
informacionales, o formar a integrantes particularmente activos para
que actúen como ‘adalides’ informacionales en sus respectivas áreas
o sectores. Desde nuestra perspectiva, la segunda opción puede resultar más fructífera, así como combinarse con la primera.
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Serie de investigaciones | Volumen 2
El punto de partida más práctico parece ser actuar -con el apoyo de
‘adalides’ informacionales- sobre el comportamiento de grupos acotados y prioritarios de sectores estrechamente ligados al núcleo de
la misión organizacional. Por ejemplo, cómo un equipo de proyectos
sociales en comunidades de base define, obtiene, analiza y actúa con
base en información sobre los destinatarios, el hábitat y el escenario
social; y cómo un equipo de supervisión desarrolla el seguimiento de
los procesos. Ello permitirá disponer de buenos ejemplos y de evidencia empírica acerca de mejoras en el comportamiento informacional que podrán proyectarse posteriormente a toda la organización.
En lo referido al ámbito organizacional, algunos diseños organizativos
(estructuras, funciones y procesos) son más adecuados que otros
para el tratamiento eficaz de la información. Por otra parte, a medida
que las organizaciones se entrelazan con otras en redes de colaboración, todas se benefician con una creciente comprensión del comportamiento informacional interorganizacional.
Competencias informacionales
El concepto de ‘competencia informacional’, introducido por Zurkowski (1974), experimentó una notoria evolución con la ‘explosión’
de recursos de información, que impone la prioridad de aprender a
conducirse de manera efectiva en el ámbito informacional.
Este acápite tiene el propósito de avanzar hacia un desarrollo analítico
del concepto de ‘competencia informacional’.
a) Competencia y competencia informacional
La acepción general del término ‘competencia’ se vincula a la posesión de calificaciones físicas, intelectuales y conductuales suficientes
para realizar una tarea o desempeñar un papel de manera adecuada
para lograr un resultado deseado. La ‘competencia’ se ejerce -en un
determinado contexto- a través de la movilización integrada de cono-
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Tesoro. Información en la administración pública desde la ecología informacional
cimientos, habilidades y actitudes para resolver satisfactoriamente
situaciones problemáticas.
En general, las competencias suelen agruparse en:
i) genéricas, transversales u horizontales: son las aplicables
en una gran variedad de funciones y tareas, y
ii) específicas, particulares, técnicas o verticales: son las
propias de cada perfil técnico o profesional con su tronco
y especializaciones.
La ‘competencia informacional’ suele calificarse como genérica, dado
que incluye al conjunto de actitudes, conocimientos y habilidades requeridos para reunir, organizar, entender, interpretar y utilizar información con la finalidad de cumplir con los objetivos de cualquier rol
o tarea y desarrollar el propio potencial de desempeño.
Con mayor detalle, podemos conceptualizar a la ‘competencia informacional’ como la capacidad para:
i) definir y caracterizar un determinado problema y su entorno en función de un cierto rol (decisor, ejecutor, controlador, investigador, destinatario o usuario de un servicio,
interesado) y un objetivo dado;
ii) reconocer una necesidad de información para abordar y
tratar el problema;
iii) identificar y localizar fuentes adecuadas;
iv) evaluar la calidad de la información disponible y su
aplicabilidad;
v) recuperar y organizar la información pertinente;
vi) analizar, comprender, interpretar y utilizar la información
de manera eficaz en la situación específica;
vii) comunicar resultados y hallazgos de manera efectiva; y
viii) contribuir a la generación de nuevo conocimiento.
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Serie de investigaciones | Volumen 2
b) Elementos constitutivos de la competencia informacional
Los elementos constitutivos de la competencia informacional pueden
agruparse en tres bloques básicos -conocimientos, habilidades y actitudes- como se describe a continuación:
Conocimientos
Los conocimientos de referencia para el ejercicio de la competencia informacional se vinculan a los siguientes recursos y fuentes de información:
• Estructura conceptual y factual de la materia específica.
• Sistemas, bases de datos, centros y redes de información.
• Criterios de valoración de la información.
• Criterios para ponderar beneficios y costos del acceso y
la utilización de la información.
• Normas de citación.
Habilidades
Las habilidades informacionales se vinculan a la operación de un proceso constituido por las siguientes tareas:
• Definir y caracterizar un problema en el marco de un escenario y un entorno.
• Reconocer, definir y articular la necesidad de información
para abordar y tratar el problema con actitud indagatoria,
analítica y creativa.
• Contextualizar la necesidad de información con relación
al problema y las disciplinas pertinentes: jerarquizar conceptos, prioridades y limitaciones.
• Interactuar con colegas y expertos para definir, revisar y
replantear la naturaleza, el alcance y los beneficios de la
información necesaria.
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Tesoro. Información en la administración pública desde la ecología informacional
• Prever el proceso, el tiempo y el costo que se destinará
a la búsqueda de información.
• Identificar, localizar y seleccionar fuentes primarias y secundarias adecuadas.
• Manejar buscadores o meta-buscadores para localizar información.
• Refinar las estrategias de búsqueda siempre que
sea necesario.
• Localizar la información pertinente de manera oportuna.
• Evaluar la relevancia, calidad y aplicabilidad de la información hallada.
• Atender la ‘serendipidad’ (información valiosa hallada de
manera casual) y al rescate de los hallazgos.
• Distinguir entre información verificable y sesgada
o falseada.
• Ponderar beneficios y costos previsibles de búsquedas adicionales.
• Recuperar, organizar y procesar satisfactoriamente la información de acuerdo con el propósito.
• Registrar, clasificar y almacenar la información y sus fuentes.
• Trabajar con los resultados para comprenderlos, interpretarlos y explotarlos.
• Evaluar los resultados, su interpretación y explotación con
relación a la situación específica (para adoptar decisiones,
afrontar problemas y para aprender).
• Ejercer y cumplir principios de ética y responsabilidad en
toda la secuencia de procesos informacionales.
• Comunicar y compartir los resultados y hallazgos de manera efectiva y clara.
• Elegir el medio y formato de comunicación que mejor se
adapte a la finalidad y a los diversos destinatarios pertinentes.
• Gestionar los resultados, hallazgos y recomendaciones
con los diversos destinatarios pertinentes.
• Contribuir a generar nuevo conocimiento y a añadir valor
al conocimiento.
265
Serie de investigaciones | Volumen 2
• Exponer de manera breve y sencilla para facilitar la lectura
(no infoxicar).
Actitudes
Las actitudes se refieren a la manera de concebir, percibir y abordar
el universo de la información, que determina las perspectivas y actuaciones. Incluye los siguientes aspectos:
• Preservar la integridad de la información, los recursos y
los sistemas.
• Valorar y resguardar la veracidad y la calidad de la
información.
• Valorar los beneficios de acceder a la información y las
consecuencias de no hacerlo.
• Reconocer y respetar el trabajo y las ideas de otros; citar
adecuadamente las fuentes de información.
• Ejercer, auspiciar y promover la colaboración y el uso
común de conocimiento.
• Valorar la adquisición de nuevas competencias.
• Valorar la calidad de la información institucional y del
entorno relevante.
Las competencias y conductas informacionales se vienen estudiando
intensivamente en la disciplina de la Ciencias de la Información desde
la década de 1970. Los aspectos en los que más se ha avanzado son
los referidos a los procesos de búsqueda y recuperación de información y, en una medida menor, en las acciones personales con relación
al uso de la información. Es decir, las actividades que realiza una persona para poder disponer de la información adecuada, en el momento
preciso, con la calidad necesaria para satisfacer una necesidad informativa específica.
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Tesoro. Información en la administración pública desde la ecología informacional
En esta línea, el estudio de las competencias informacionales exhibe
un sesgo bibliotecario que privilegia el análisis de las acciones de búsqueda y las fuentes de información empleadas, en detrimento del
estudio del comportamiento informacional relacionado con el uso de
la información una vez que se la ha recuperado o recibido.
En este contexto, nos planteamos investigar el comportamiento
informacional de funcionarios y agentes de organizaciones públicas: cómo buscan, localizan, valoran, gestionan y utilizan recursos
de información.
En este aspecto, nuestros estudios anteriores muestran dos tipos
de conductas informacionales diferenciadas: ‘conducta preventiva’ y
‘conducta a la medida’.
a. Conducta acopiadora (Just-in-case): consiste en reunir información ‘por si se necesita’. Se trata de una forma tradicional de gestión
de la información en la que se procura constituir un acervo informativo: acumular, clasificar y guardar referencias y documentos potencialmente útiles.
b. Conducta a la medida (Just-in-time): consiste en reunir información en el momento en que se la necesita para satisfacer el requerimiento específico.
Cualquiera sea la conducta preferida por cada usuario de información, cuanto más se avance en la competencia informacional,
mayor será la actitud crítica y la selectividad en relación con la
información y su ‘metabolización’.
Sesgos informacionales
Muchas veces nos encontramos ante situaciones desfavorables que
hubieran sido evitables o previsibles si, en el momento de la decisión,
se hubiese tomado en cuenta la información básica pertinente.
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Serie de investigaciones | Volumen 2
Cabe preguntar: ¿por qué si alguien tiene acceso a determinada información la minimiza o ignora? La respuesta es simple y contundente: porque la mayoría de las personas actuamos motorizadas por
impulsos momentáneos o estados emocionales: ambiciones, intereses, miedos, enojos, mitos, ideologías, lealtades, sumisiones, deslumbramientos, envidias, venganzas, etc. Decía Freud que nuestra
mente consciente no controla nuestra forma de actuar, sino que solo
nos cuenta un relato sobre los motivos de nuestras acciones.
Stuart Sutherland en Irracionalidad, el enemigo interior (1992, p. 7)
comienza su prefacio expresando: “Con todos mis respetos a Aristóteles, cabe afirmar que la conducta irracional no es la excepción
sino la norma”. Sostiene que el hombre es, en esencia, un animal irracional. Distingue entre irracionalidad, ignorancia y error involuntario
señalando que la acción irracional es deliberada. Por ejemplo, es irracional sostener una convicción antes de disponer de la información
y los argumentos necesarios, descartar una alternativa por el mero
hecho de que ‘sentaría un precedente’ sin considerar si es o no razonable, sucumbir en la inercia informativa para preservar un statu quo
insatisfactorio.
Los procesos informacionales y decisorios de los administradores de
organizaciones -públicas y privadas- parecen ser menos sistemáticos
y mucho más ‘frívolos’ que lo esperable. En el ámbito público, donde
se determina la cobertura de necesidades sociales básicas y críticas,
esas modalidades informacionales pueden implicar carencias o padecimientos para millones de personas.
Por otra parte, nuestro uso de la información -como receptores- suele
estar afectado por diversos sesgos -cognitivos, heurísticos, emocionales y sociales- que distorsionan nuestra percepción y nuestros análisis. Por ejemplo, Daniel Kahneman, psicólogo israelí, Nobel de
Economía, nos dice que nuestro cerebro utiliza sistemas automáticos
o intuitivos que están activos la mayor parte del tiempo independientemente de nuestra voluntad. Estos sistemas intuitivos tienden a ob-
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Tesoro. Información en la administración pública desde la ecología informacional
tener conclusiones inmediatas sobre relaciones entre lo que vemos,
por un proceso de ‘economía mental’, con el menor esfuerzo posible.
Con base en hallazgos empíricos de Kahneman y Tversky (1984), Sutherland (1992) y Hammond, Keeney y Raiffa (1998), podemos sintetizar los siguientes sesgos en el comportamiento informacional:
a) Sesgo de ‘marco’ o de ‘formulación’: el marco de referencia que adoptamos para formular una problemática o
su entorno (por ejemplo, amenaza, desafío u oportunidad)
incide sobre la información que consideramos para el análisis y la acción.
b) Sesgo de ‘representatividad’: en nuestros análisis tendemos a hacer abstracción de la representatividad de las
muestras que estamos considerando.
c) Sesgo de ‘expectativa’: tendemos a minimizar la posibilidad de eventos de baja probabilidad, considerándolos
como prácticamente imposibles, y a maximizar la de aquellos con alta probabilidad, considerándolos prácticamente
como ciertos.
d) Sesgo de ‘situación creada’: tendemos a preferir opciones acordes al statu quo, dado que no implican una ruptura
y permiten eludir la asunción de responsabilidades, la exposición a críticas y el posible arrepentimiento.
e) Sesgo de ‘ratificación’: tendemos a buscar información
que confirme nuestras hipótesis o que ratifique nuestra
opinión, y a eludir la información que pueda refutarlas.
Este sesgo afecta tanto a la selección de fuentes como a
la interpretación de la información que recibimos, desvalorizando, ignorando o distorsionando información valiosa
y fácilmente accesible.
f) Sesgo de ‘costos irrecuperables (hundidos)’: tendemos
a resistirnos a abandonar un proyecto en el que hemos invertido cuantiosos recursos y esfuerzos, aun cuando las
evidencias indiquen que resulta inútil. Los costos irrecuperables nos conducen a priorizar la información que jus-
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Serie de investigaciones | Volumen 2
tifique nuestras decisiones anteriores, aunque estas ya no
resulten válidas.
g) Sesgo de ‘anclaje’, de ‘primacía’ o de ‘halo’: tendemos
a ponderar en mayor medida y a anclar nuestros pensamientos y juicios con la información que nos produce
mayor impresión, la primera que se nos presenta o la referida a la flagrante excepción en relación con lo normal.
h) Sesgo del ‘conjunto’: tendemos a sentirnos más responsables de identificar problemas y actuar cuando estamos solos que cuando integramos un conjunto. Por
ejemplo, millones de personas nos miramos unos a otros
ante problemas como la precariedad educativa, la miseria,
la inseguridad o la drogadicción.
i) Sesgo de ‘narcisismo’ o ‘exceso de confianza’: nuestra
tendencia a atribuir a nuestra capacidad o destreza resultados favorables producidos por el azar puede conducirnos
a errores de percepción o de interpretación de información.
j) Sesgo de ‘cautela’: las personas con aversión al riesgo
incurren frecuentemente en el sesgo del ‘criterio de pesimismo’, priorizando la información relativa al mínimo entre
los máximos quebrantos posibles (minimax) para elegir ‘lo
menos malo’.
k) Sesgo de ‘obediencia’: en las organizaciones de las administraciones públicas suele estar tan arraigada la cultura
de la obediencia, que se tiende a obedecer automáticamente al superior, sin siquiera contemplar la información
relevante acerca de otras opciones y los posibles resultados y efectos.
l) Sesgo de ‘afinidad’: quienes ocupan posiciones de autoridad tienden a rodearse de acólitos ansiosos de complacerlos, constituyéndose así círculos viciosos de
distorsión en la selección e interpretación de información.
m) Sesgo de ‘pertenencia’: la conductas informacionales
de los integrantes de un grupo suelen estar sesgadas por
las pautas del grupo (nadie quiere quedar como ‘tibio’ o
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Tesoro. Información en la administración pública desde la ecología informacional
‘dudoso’ ante el grupo), así como por los efectos tipo espiral del silencio, donde nadie se atreve a manifestar su
desacuerdo por miedo a discrepar y ser desplazado.
n) Sesgo de ‘dominancia mental’: tendemos a aferrarnos
a la alternativa más acorde a nuestra propia visión del
mundo, en lugar de reflexionar acerca de todas las alternativas factibles y determinar la dominancia fáctica.
o) Sesgo del ‘estereotipo’: nuestra percepción, análisis e
interpretación de la información suele estar sesgada por
los paradigmas o estereotipos de nuestra profesión o
especialidad.
p) Sesgo de la ‘incoherencia’: tendemos a sobrevalorar los
efectos positivos y subvalorar los efectos negativos de las
opciones preferidas, y viceversa respecto de las opciones
no preferidas.
q) Sesgo de la ‘memoria’: tendemos a considerar la información planteando analogías con hechos históricos en versiones (relatos) adaptadas a nuestros intereses, que no
siempre son aplicables a escenarios del futuro.
r) Sesgo ‘emocional’: nuestra percepción e interpretación
de la información y de las posibles alternativas puede ser
distorsionada por impulsos asociados al estado emocional
(temor, resentimiento, estrés, hartazgo).
Hacia una armónica consideración de la información
En los escenarios cotidianos de las organizaciones, y esencialmente
de las públicas, los procesos informacionales están sometidos a la
incidencia directa y cruzada del referido conjunto de sesgos, con efectos frecuentemente desfavorables sobre la calidad de la gestión.
Uno de los roles del ‘adalid’ en integración informacional reside
en inducir un autoexamen en las diversas instancias organizacionales para superar los referidos sesgos perniciosos y para pro-
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Serie de investigaciones | Volumen 2
mover una búsqueda, percepción e interpretación amplia y ponderada de la información.
La percepción e interpretación de la realidad es siempre una “construcción” condicionada por la subjetividad de cada actor, por su capacidad y por sus sesgos para comprenderla, y para seleccionar y
ponderar la información pertinente acerca de la misma.
¿Cómo protegernos de nuestros sesgos? Como no podemos decidir nuestro funcionamiento cerebral, debemos desconfiar de nuestra inteligencia individual y dar más importancia a la inteligencia
colectiva que reside, por ejemplo, en las redes internas dentro de
nuestras organizaciones o con actores externos.
Es recomendable promover un trabajo en redes que promueva la
consideración de información, la libre expresión de interpretaciones,
la innovación, la flexibilidad y el aprovechamiento de los aportes.
Asimismo, las personas cercanas al terreno donde ocurren los hechos reales representan una relevante fuente de aprendizaje para
corregir posibles puntos de partida erróneos y para mejorar el diseño de decisiones y soluciones. Si se percibe con atención, se escucharán mensajes interesados, otros emocionalmente negativos
y otros desinformados, pero entre esos mensajes podrán encontrarse cuáles son los puntos débiles de las posibles decisiones.
Escuchar a un grupo en libre interacción nos permite aprender y
sobre todo desaprender: cambiar el sistema de creencias que tenemos acerca de los factores que determinan la realidad que vivimos. Si mejoramos nuestras creencias, mejoramos nuestra
apreciación de la realidad y podemos tomar mejores decisiones.
272
Tesoro. Información en la administración pública desde la ecología informacional
Conclusión
A través de este artículo se procuró delinear, con perspectiva de ‘ecología informacional’, un conjunto de factores políticos, estratégicos,
culturales y de comportamiento que inciden sobre la gobernanza de
la información en organizaciones de administraciones públicas de
América Latina.
En todas las administraciones públicas suele reconocerse que los
avances de las iniciativas de desarrollo informacional resultan -en
mayor o menor medida- inhibidas o bloqueadas por las reticencias y
renuencias -expresas y tácitas- emergentes de los factores políticos
en juego, así como de las inercias culturales y de comportamiento.
En general, durante las fases retóricas los actores exhiben favorables
disposiciones para el desarrollo y la apertura informacional, mientras
que durante las fases vinculadas a la concertación y concreción suelen emerger fuertes incentivos para preservar los propios enclaves e
intereses sectoriales, con virtual abstracción de los potenciales beneficios que podrían derivar de la sinergia en la gestión conjunta de
los recursos informativos.
En organizaciones desquiciadas por culturas de enclaves, las técnicas
y habilidades supuestamente útiles para facilitar una paulatina integración -como los modelos de ecología informacional- solo proporcionan a los distintos sectores formas más sutiles o sofisticadas
(‘retorcidas’) de autojustificarse en la preservación de los propios
‘silos’ informativos.
Frente a esta evidencia, es fundamental el rol ‘adalid’ en integración
informacional capaz de viabilizar transformaciones informacionales
catalizadoras de transformaciones organizacionales. Los procesos
para viabilizar tales transformaciones involucran diversas dimensiones: i) política: aceptabilidad por parte de actores claves, ii) social:
aceptabilidad por parte de los destinatarios, iii) técnica: pertinencia y
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Serie de investigaciones | Volumen 2
coherencia de las propuestas; idoneidad de los responsables; disponibilidad oportuna de recursos críticos (normativos, humanos, financieros, tecnológicos, etc.); adecuación a los contextos pertinentes, y
iv) permanencia y sustentabilidad, para asegurar su continuidad.
Quienes estén dispuestos a asumir ese desafiante rol deberán
constituirse -a través de su ética, su compromiso, su comunicación,
su confiabilidad y su confianza en los demás- en guías y ejemplos
vivos para poder animar y ponerse plenamente al servicio de los
otros para inducir una auténtica transformación en la gestión informacional que induzca transformaciones sustanciales en las prioridades de las organizaciones.
En nuestra concepción, el foco de la gestión informacional debe dirigirse a potenciar (o ‘empoderar’) a los genuinos destinatarios de prestaciones públicas, de manera que puedan posicionarse y actuar -como
actores relevantes- en la trama de intereses que condicionan la misión
efectiva y los modelos de gestión de las organizaciones públicas.
Nuestra propuesta focaliza en la democratización informacional de
las administraciones públicas para inducir transformaciones en estructuras de poder que, constituidas -al menos declarativamente- para
servir a la ciudadanía, frecuentemente dan la espalda a las auténticas
necesidades y expectativas de las personas. Este énfasis centrado
en las personas, en sus intereses, necesidades y expectativas, distingue netamente a nuestra propuesta de los aportes habituales
sobre gestión de la información en las organizaciones públicas.
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Tesoro. Información en la administración pública desde la ecología informacional
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