PONENCIA: Los indicadores de desempeño: mecanismos para la legitimidad democrática del Poder Judicial, en el marco de la reforma judicial. 1. Legitimidad democrática del juez en el Estado constitucional de derecho El ejercicio de la función jurisdiccional, depositada en el órgano judicial del Estado, se ha transformado con el devenir histórico del Estado mismo, cuyo cauce de cambio ha sido la evolución del pensamiento democrático y el constante redimensionamiento de los derechos fundamentales del hombre en los sistemas jurídicos. Cuando aparece el Estado liberal moderno, la labor del juez se reducía a la aplicación mecánica de la ley, como parte de un sistema jurídico claramente positivista en el que el paradigma clásico del Estado de derecho se entendía como el sometimiento de todos a la ley. Sin embargo, el modelo de Estado de derecho clásico se concentró en la generación de contenidos normativos meramente formales, reduciendo la validez del derecho al seguimiento estricto de las fórmulas legales que regulaban los procedimientos de creación de normas, pero que descuidaban al mismo tiempo el contenido de las normas producidas.1 Su consecuencia fáctica fue la degeneración del modelo en regímenes opresores con ordenamientos jurídicos injustos, con normas vulneradoras de las libertades individuales y con aparatos judiciales cuya única función era la aplicación automática de las mismas, como parte de un sistema ofuscado por la racionalidad positivista que funcionaba en contrasentido con su aspiración democrática y que provocó la desconfianza ciudadana y la pérdida de legitimidad de las instituciones. CAJICA LOZADA, G. Estado constitucional de derecho y legitimidad democrática. Comentarios a un texto de Ferrajoli, fecha desconocida, p. 134. [web en línea] Disponible en Internet en: http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/revjurdp/cont/2/pr/pr7.pdf 1 La crisis del Estado liberal derivó en el surgimiento del Estado constitucional de derecho en la Europa continental tras la Segunda Guerra Mundial 2, sistema jurídico en el que la norma máxima es la Constitución y cuya finalidad es la protección de los derechos fundamentales del hombre, incorporándolos como normas de carácter positivo y a partir de las cuales, según lo expone Luigi Ferrajoli, se regulan los procedimientos de creación y los contenidos materiales de las demás normas del sistema, siendo válidas en tanto fueran congruentes con los derechos individuales y los derechos sociales garantizados por la propia Constitución.3 La revolución de los poderes judiciales en occidente es parte de un proceso que tiende a la eficiente y eficaz impartición de justicia en los Estados, cuya legitimidad democrática se mide en relación a la confianza ciudadana en el desempeño judicial. Bajo esta línea de pensamiento, en el Estado democrático de derecho la legitimidad del juez nace de la coherencia de sus decisiones con los derechos individuales y los derechos sociales establecidos en la Constitución.4 En este nuevo contexto democrático, los poderes judiciales dejaron atrás su etiqueta de actores autómatas y adquirieron la calidad de auténticos garantes de los derechos fundamentales en el sistema, a partir de una intensa labor interpretativa de las leyes a la luz de los postulados fundamentales de la Constitución y dentro de los límites que la ley suprema impuso a los órganos del Estado, el llamado control jurisdiccional de la Constitución.5 La nueva concepción de la función jurisdiccional en los sistemas jurídicos contemporáneos conllevó el aumento de las responsabilidades a cargo de los jueces y la exigencia de nuevas condiciones de los aparatos judiciales que permitieran el alcance de la justicia y la construcción de una sociedad más LUCERO ESEVERRI, R. et al. Hacia un Estado constitucional de derecho. 1er Congreso Internacional sobre capacidad y derechos humanos, fecha desconocida, p 2. [web en línea] Disponible en Internet en: http://www.articulo12.org.ar/documentos/trabajos/comision%20I/1-lucero.pdf 3 CAJICA LOZADA, G., op. cit., pp. 140-141. 4 Ibidem. 5 BREWER-CARÍAS, A. La justicia constitucional como garantía de la Constitución, fecha desconocida. p. 39. [web en línea] Disponible en Internet en: http://www.bibliojuridica.org/libros/6/2894/7.pdf 2 equitativa, en un marco de respeto a los derechos de todos sus integrantes. A este ajuste y modernización de los poderes judiciales se le conoce como reforma judicial.6 2. Reforma judicial en el sistema jurídico mexicano. Con el nuevo papel del juez en la construcción democrática de los Estados, las reformas de los sistemas jurídicos centraron, como su principal objetivo, la reconstrucción de la legitimidad de los poderes judiciales.7 En el caso del sistema jurídico mexicano contemporáneo, la reforma judicial inicia con las reformas constitucionales de 1987, en virtud de las cuales se otorgan mayores garantías a los jueces y que consolidan la naturaleza de la Suprema Corte de Justicia de la Nación como verdadero tribunal constitucional.8 En el año de 1994, se da otro paso en el proceso de la reforma judicial con la reforma al artículo 100 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que crea al Consejo de la Judicatura Federal como órgano de autogobierno del Poder Judicial Federal, cuya misión es garantizar la administración, disciplina y carrera judicial, y con el objeto de que los jueces y magistrados se enfocaran en el ejercicio de la función jurisdiccional y se desentendieran de las funciones administrativas, asegurando la autonomía, eficiencia y eficacia del quehacer judicial, como la honestidad, objetividad, imparcialidad, profesionalismo e independencia de sus integrantes 9 , condiciones que generan la legitimidad de la institución judicial.10 DE LOS COBOS SEPÚLVEDA, C. et al. Los indicadores de desempeño como mecanismo para lograr la legitimidad del Poder Judicial en el Estado Constitucional en CIENFUEGOS SALGADO, D. et al. Judicatura e Impartición de Justicia en México, Ed. Porrúa, México, 2007, p. 78. 7 CABALLERO, J. et al. La Suprema Corte y el Sistema Nacional de Impartición de Justicia: ¿Adónde va la reforma judicial?, fecha desconocida, p. 6. [web en línea] Disponible en Internet en: http://www.bibliojuridica.org/libros/6/2556/7.pdf 8 Ibidem. 9 MATUTE GONZÁLEZ, C. La Modernización administrativa del Consejo de la Judicatura Federal, Ed. Porrúa, México, 2008, p. XXXI. 10 Libro blanco de la reforma judicial. Una agenda para la justicia en México, SCJN, 2006, p. 44. 6 Visto desde la perspectiva del Poder Judicial Federal, el Consejo de la Judicatura Federal ha asumido un rol protagónico en la modernización del aparato judicial, mediante la implementación de una nueva cultura organizacional que pretende introducir estrategias de gestión y administración para mejorar sus procedimientos institucionales y capacidad de dar respuesta a las nuevas demandas y exigencias sociales11, como también en la modificación de los valores y objetivos de la organización judicial.12 Sin embargo, y debido a su gran complejidad, el proceso de modernización administrativa ha sido lento y escalonado, por lo que la medición de su avance se convierte en una referencia obligada al momento de hacer un recuento de los logros de la reforma judicial. ¿Y cómo se mide el proceso de modernización administrativa? Principalmente, a través de los indicadores de desempeño e información estadística es que se palpan las consecuencias del cambio.13 4. Los indicadores de desempeño, herramientas para la legitimidad del Poder Judicial. Los indicadores de desempeño, como herramientas que permiten legitimar la actuación del poder judicial, miden su desempeño con base en determinados criterios y cuyos resultados sirven para la toma de decisiones, economizar costos, transparentar el ejercicio de la función jurisdiccional, establecer perfiles de los trabajadores al servicio de la institución, fortalecer la carrera judicial y fijar objetivos periódicos.14 El desempeño es usualmente definido como la diferencia entre una meta (o un estándar) y el resultado alcanzado por un individuo (un juez), una organización (un tribunal o una corte) o por un sistema en su conjunto.15 Libro blanco de la reforma judicial. Una agenda para la justicia en México, SCJN, 2006, p. 42. MATUTE GONZÁLEZ, C., op. cit., p. XXXII. 13 Ibid, p. XXXIII. 14 DE LOS COBOS SEPÚLVEDA, C. op. cit. p. 78. 15 CONTINI, F. et al. The quality of justice in Europe: conflicts, dialogue and politics, fecha desconocida, pp. 2-3. [web en línea] Disponible en Internet en: http://www.sisp.it/files/papers/ 2010/francesco-contini-davide-carnevali-888.pdf 11 12 Los indicadores deben estar basados en datos concretos y accesibles, obtenidos a un costo razonable; la información obtenida respecto de un juez o tribunal debe facilitar su comparación contra la de otros jueces o tribunales y a través del tiempo contra el propio sujeto o ente evaluado. Las mediciones pueden ser cuantitativas o cualitativas.16 La primera referencia en el desarrollo de sistemas de medición del desempeño judicial y la calidad de la justicia se remonta a los Estados Unidos de América a finales de la década de 1980, cuando el Centro Nacional de Cortes Estatales (NCSC), desarrolló los Estándares de Desempeño de las Cortes de Primera Instancia (TCPS), que identificaban cinco valores relevantes de la calidad de la justicia: acceso a la justicia, tiempo de resolución, imparcialidad, independencia y confianza pública. Cada valor representaba un área de desempeño, compuesta por una serie de estándares (o metas) e indicadores que servían de parámetro para medir la actuación de las instancias judiciales.17 Sin embargo, debido a la dificultad que representó su medición y a la gran cantidad de información que requería su implementación, los TCPS fueron sustituidos por los Estándares para el Desempeño de las Cortes (Courtools), un sistema de medición del desempeño judicial más sencillo basado en diez medidas: (1) acceso a la justicia e imparcialidad, (2) congestión de casos, (3) tiempo de resolución, (4) antigüedad de los casos pendientes, (5) calendarización de audiencias, (6) organización de los archivos y expedientes, (7) monto de las indemnizaciones decretadas por daños y perjuicios (sólo se aplica a las cortes penales), (8) distribución efectiva de las personas calificadas para conformar jurado, (9) grado de satisfacción de los trabajadores de la corte con su empleo y (10) costo por caso.18 Las Courtools han resultado efectivas en las cortes americanas, ya que a diferencia de los TCPS, no establecen una serie de estándares y metas preestablecidas, sino a través de la recopilación de determinada información Ibidem. Ibid, p. 4. 18 Ibidem. 16 17 identifican los objetivos y, en esa medida, fija las prioridades del sistema, además de que han contribuido a incrementar la transparencia y la rendición de cuentas.19 Sin embargo, sus limitaciones han sido principalmente dos: la larga lista de objetivos y prioridades por atender y, como en cualquier otro instrumento de medición cuantitativo, la falta de bases para medir los resultados del desempeño judicial.20 En México, la Suprema Corte de Justicia en el año 2003 realizó una consulta abierta sobre las deficiencias y retos del sistema de impartición de justicia, recogiéndose todas las impresiones, respuestas y propuestas de cambio en el documento llamado Libro blanco de la reforma judicial. Una agenda para la reforma judicial, que marca el rumbo de la reforma judicial sobre tres ejes: sistema de justicia penal, modificación del juicio de amparo y fortalecimiento de los poderes judiciales locales, y fijando treinta y tres acciones que intentan fortalecer la legitimidad del poder judicial en el Estado mexicano. Al respecto, son numerosas las acciones por realizar que requieren el establecimiento de indicadores de desempeño de la actuación judicial para su cabal cumplimiento, como la profesionalización de los órganos de gobierno judicial (acción 8), consolidación de la carrera judicial (acción 9), mejorar la calidad de las sentencias de los órganos de impartición de justicia (acción 23), la creación de un sistema nacional de información y evaluación de desempeño judicial (acción 24), consolidar la transparencia y la rendición de cuentas de los poderes judiciales (acción 26), aplicar estándares estrictos de ética profesional (acción 32) y fomentar una cultura de servicio (acción 33). Asimismo, en el Acuerdo Nacional por la Seguridad, la Justicia y la Legalidad celebrado en fecha 21 de agosto de 2008, se estableció como compromiso a cargo del Poder Judicial de la Federación el establecimiento de indicadores de 19 20 Ibid, p. 5. Ibidem. desempeño que permitieran el acceso de la sociedad a los datos y estadísticas de la actividad judicial y a la mejora continua de la impartición de justicia. 21 En estrecha vinculación con lo expuesto, en el Informe Anual de Labores 2010, el Consejo de la Judicatura Federal informa que “se han actualizado los indicadores que presentan los datos relacionados con las estadísticas judiciales, los perfiles de los juzgadores, la percepción de los usuarios, que facilitan el conocimiento, la evaluación y, en su caso, las mejoras y propuestas para una más eficiente impartición de justicia”, siendo tales indicadores los siguientes: plantilla judicial, perfil de magistrados y jueces, litigiosidad, acceso tecnológico, productividad e incidencia.22 En síntesis, abordar el tema del establecimiento de indicadores de desempeño de los órganos judiciales a nivel federal y en cada una de las entidades federativas es una exigencia ciudadana que requiere de mayor atención por las instancias competentes, como uno de los pasos a consolidar en el proceso de la reforma judicial en México. 5. Breve conceptualización de los indicadores del desempeño judicial. En términos generales, el indicador de productividad revela el tiempo que dura un asunto en el juzgado o tribunal, mientras que los indicadores de litigiosidad y el de plantilla judicial ponderan el anterior al matizar su resultado contra la carga de trabajo y el personal que presta sus servicios en el órgano evaluado.23 El indicador de perfil de magistrados define un estándar de comportamiento, características y habilidades del juzgador ideal, confrontándolo contra la realidad.24 Acuerdo Nacional por la Seguridad, la Justicia y la Legalidad. Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 25 de agosto de 2008. [web en línea] Disponible en Internet en: http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5057719&fecha=25/08/2008 22 Informe Anual de Labores 2010, Anexo Documental, SCJN, México, 2005, p. 386. http://www.cjf.gob.mx/documentos/InformeAnualLabores/AnexoDocumental2010/inicio.html 23 DE LOS COBOS SEPÚLVEDA, C., op. cit., pp. 79-80. 24 Ibid, p. 82. 21 El indicador de acceso tecnológico sirve para saber el estado de las instalaciones y el número de elementos tecnológicos que se utilizan para prestar el servicio (computadores, teléfonos, internet, entre otros).25 Finalmente, el indicador de incidencia sirve como reflejo estadístico de la naturaleza de los casos que con mayor frecuencia se ventilan ante los juzgados y tribunales. En relación a estos indicadores, existen variantes que de igual forma sirven para medir el desempeño judicial, como aquellos que utilizan las tasas de rezago (número de asuntos pendientes del año anterior en comparación con los asuntos que han ingresado y egresado en el año en turno) o las tasas de revocación (porcentaje de las sentencias emitidas por el órgano judicial que son revocadas o modificadas por la instancia superior).26 Sin embargo, todos estos indicadores resultan infructuosos al momento de medir la calidad de las actuaciones y sentencias de los órganos judiciales, problemática que emerge como el principal reto de los poderes judiciales para evaluar en todas sus aristas el desempeño de sus actores internos. A mayor abundamiento, la calidad de las sentencias no se puede medir en relación a parámetros cuantitativos determinados de forma objetiva, sino atendiendo a cada caso en concreto, con las peculiaridades propias que los distinguen de los demás. Una forma de analizar la calidad de las decisiones judiciales se presenta cuando una instancia superior analiza una sentencia que es impugnada por alguna de las partes que se dice agraviada con la misma, momento en el que cabrá el estudio de la legalidad de la sentencia en cuestión y su apego a los fundamentos constitucionales. Ibid, p. 81. ROMERO GUDIÑO, A. Eficiencia judicial y objeción de conciencia, fecha desconocida, pp. 111,114. [web en línea] Disponible en Internet en: http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/pos der/cont/5/cnt/cnt6.pdf 25 26 Sin embargo, en primer lugar, no todas las sentencias son impugnadas, y en segundo, en el caso en que la instancia superior revoque o modifique la resolución impugnada, no necesariamente implica que el juzgador ha actuado de forma indebida, toda vez que el diseño del sistema judicial mexicano permite a los juzgadores interpretar las normas y ponderar los derechos en conflicto de formas distintas, en aras de encontrar la solución más justa al caso concreto. Por tanto, la revocación o modificación de una decisión judicial se debe a que impera, por jerarquía, el criterio de interpretación del órgano superior por encima del inferior, más no significa que sea la mejor decisión para el caso concreto, por lo que la incidencia de este resultado, como elemento estadístico para la evaluación del desempeño del juzgador en cuestión, no se traduce en un reflejo real de su labor como impartidor de justicia. 6. Conclusiones Primera. La legitimidad democrática de la figura de juez en el sistema jurídico mexicano se justifica en tanto respeta y hace respetar en sus decisiones judiciales los derechos fundamentales establecidos en la Constitución, como en la observancia de determinadas condiciones en su actuación como impartidor de justicia: imparcialidad, eficiencia, eficacia, imparcialidad, profesionalismo e independencia. Segunda. Como parte del proceso de la reforma judicial, corresponde al Poder Judicial Federal, como a los poderes judiciales locales, velar por la modernización administrativa y la implementación de indicadores de evaluación del desempeño de los juzgadores. Tercera. Que existe la exigencia ciudadana y el mandato legal de establecer indicadores de evaluación del desempeño judicial como vía para fortalecer a los poderes judiciales, por lo que es ineludible la creación de las herramientas y mecanismos que, con base en elementos cuantitativos y cualitativos, permitan conocer la calidad de las actuaciones judiciales. Cuarta. Los poderes judiciales locales, a través de sus consejos de la judicatura, y en los casos en que aún no se hayan creado estos órganos, de sus tribunales superiores de justicia, deberán encargarse del establecimiento de indicadores de desempeño, con criterios de medición cuantitativos y cualitativos para sus respectivos órganos judiciales. Quinta. Algunas herramientas que los órganos de gobierno de los poderes judiciales pueden implementar como indicadores de desempeño judicial de carácter cualitativo son las siguientes: 1. Analizar anualmente, o cuando éstos lo soliciten, una serie de expedientes elegidos al azar de los titulares de los órganos judiciales, con la finalidad de analizar a la luz de determinados estándares técnico-jurídicos, éticos y personales, la calidad de las sentencias y demás actuaciones judiciales. Se mencionan como estándares, a manera de ejemplo, la fundamentación y motivación de los sentencias, congruencia y exhaustividad de las sentencias, redacción y comprensión de las resoluciones, entre otros. 2. Elaborar y aplicar, con la frecuencia que se estime razonable, cuestionarios de evaluación al interior de los poderes judiciales que sirvan para medir la calidad en el trato a los ciudadanos en los órganos de justicia. Se señalan como estándares, a manera de ejemplo, el grado de satisfacción de los trabajadores al servicio del poder judicial con su empleo, el grado de satisfacción de los ciudadanos con las instalaciones, el tiempo de espera para el desahogo de audiencias o la consulta de expedientes, entre otros. Resumen Ejecutivo: Los indicadores de desempeño de la actividad judicial son instrumentos que, en el marco de la reforma judicial en México, contribuyen a la construcción de la legitimidad democrática de los poderes judiciales, asegurando que la impartición de justicia se haga en condiciones de honestidad, objetividad, imparcialidad, profesionalismo e independencia. Estas herramientas son una parte elemental en la nueva cultura organizacional que permea a los órganos judiciales y que persigue la mejora en la toma de decisiones, economizar costos, transparentar el ejercicio de la función jurisdiccional, establecer perfiles de los trabajadores al servicio de la institución, fortalecer la carrera judicial, fijar objetivos periódicos y, en suma, asegurar la confianza de los ciudadanos en la institución judicial, pilar de la estabilidad política del país.