Sostenibilidad del Sistema español de Seguridad Social: posibles

Sostenibilidad del Sistema español
de Seguridad Social: posibles
reformas parámetricas
FELIPE SERRANO PÉREZ*
L
a sostenibilidad financiera del sistema español de pensiones puede verse
seriamente comprometida en un
futuro no muy lejano como resultado del
envejecimiento de la población. Pues bien, en
la primera parte de este trabajo se realiza
una breve exposición de los términos en que
se ha producido la reflexión sobre las distintas líneas reformadoras propuestas para evitar el problema de sostenibilidad aludido. En
la segunda parte se explica que la inmigración no es la solución definitiva para compensar los efectos del envejecimiento de la población sobre el sistema de pensiones. En la parte final se apuntan algunas reformas
paramétricas que permitirían garantizar la
sostenibilidad financiera en el horizonte temporal de los próximos treinta años.
1. INTRODUCCIÓN
El Sistema español de Seguridad Social, al
igual que el resto de sistemas basados en el
método de reparto de los países desarrolla-
* Catedrático de Economía Aplicada de la Universidad del País Vasco.
dos, puede enfrentarse en un futuro no muy
lejano a un problema de sostenibilidad financiera. En el origen del problema se encuentra
el envejecimiento de la población. El envejecimiento, bajo la hipótesis de economía cerrada, afecta al sistema tanto por el lado del gasto como del ingreso. Los sistemas de seguridad social, a legislación constante, deberán
suministrar pensiones a un número mayor de
beneficiarios durante un tiempo medio superior al que se ha conocido en los pasados años.
Las bajas tasas de natalidad, por su parte,
frenan el crecimiento de la oferta futura de
mano de obra y, como corolario, el ritmo de
crecimiento de los ingresos que el sistema
obtiene a través de las cotizaciones. Esta
conexión, sin embargo, no se establece de
manera automática, sino que está mediada
por una restricción que la hace posible. El
aumento del gasto en pensiones es sólo una
condición necesaria, pero no suficiente, para
que aflore el problema de sostenibilidad. En
un sistema basado en el reparto el equilibrio
financiero puede lograrse de manera automática, esto es aumentando las cotizaciones hasta conseguir que los ingresos del sistema se
igualen al gasto. El problema de la sostenibilidad aparece, sin embargo, porque se considera que no es conveniente proceder de esta
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manera, debido a los incentivos negativos que
un aumento de las cotizaciones podrían tener
sobre la oferta de trabajo y/o los costes de la
mano de obra.
Para hacer frente al problema de sostenibilidad se han propuesto dos grandes líneas
de reforma. La primera, la más radical, consiste en sustituir el sistema actual por un
modelo basado en el ahorro individual obligatorio y la capitalización de las aportaciones.
La segunda, apuesta por el mantenimiento
del sistema actual, aunque introduciendo las
reformas paramétricas necesarias para adecuar el ritmo de crecimiento del gasto al de
los ingresos, dejando el ahorro individual
como una opción voluntaria. Una línea de
reforma intermedia sería una combinación
del método de reparto con el de capitalización. En este caso, una parte de las cotizaciones serían capitalizadas obligatoriamente,
mientras que el resto se emplearían para
financiar la parte de la pensión que quedaría
bajo el método de reparto.
El objetivo de esta conferencia es explicar
los efectos que sobre el sistema español de
pensiones podrían llegar a tener reformas
paramétricas tales como el aumento de los
tipos de cotización, una elevación en el número de años computados para el cálculo de la
pensión o una disminución del coste de lo que
denominaré como pensiones derivadas. No
obstante, y antes de avanzar en la explicación
de estos efectos, puede resultar pertinente
realizar algunos comentarios sobre los términos en que se ha desarrollado la reflexión
acerca de las diferentes opciones reformadoras. Procediendo de esta manera, además de
clarificar ideas, intentaré explicarles que, en
estos momentos, la elección de las reformas
paramétricas es la única elección posible
para garantizar pensiones en el futuro.
REPARTO Y CAPITALIZACIÓN
La opción por un sistema de pensiones
basado en la capitalización no debería estar
140
relacionada con el problema del envejecimiento, ya que, como luego señalaré, ambos
métodos están igualmente afectados por este
problema demográfico. De hecho, las primeras reflexiones sobre las ventajas de un método sobre otro no tenían en consideración la
variable demográfica. El foco de atención
estaba centrado en la mayor rentabilidad que
ofrecía la capitalización sobre el reparto para
una misma cantidad aportada. Pues bien,
empecemos con este aspecto del debate1.
Un sistema de pensiones tiene por objetivo
suministrar renta a la población jubilada en
cuantía suficiente para acceder a un estándar
de consumo socialmente aceptado. Los sistemas de pensiones también cubren otros objetivos, pero es evidente que si no proveen de
una renta suficiente no estarían cumpliendo
con el cometido esencial que se les supone. En
un sistema puro de capitalización la cuantía
futura de la pensión es una función directa,
por un lado, de las decisiones que los individuos toman sobre su nivel deseado de ahorro
y, por otro, de la rentabilidad que obtienen
por este ahorro. Para una renta de jubilación
dada, determinada libremente por el individuo, los cambios en la rentabilidad inducen
cambios en el ahorro del periodo para mantenerse en la senda de consumo deseada2. En
un sistema de reparto, por el contrario, la
cuantía de la pensión es el resultado de una
decisión ajena al individuo. Los poderes
1
En S ERRANO, F. and F ERREIRO, J. (2007) puede
encontrarse una exposición más detallada de algunos de
los argumentos que se desarrollan en este epígrafe.
2
La existencia de miopía entre los agentes, esto es
su incapacidad para planificar correctamente decisiones
del corto plazo que incorporan expectativas sobre acontecimientos que se producen en el largo plazo, exige
modificar parcialmente el razonamiento expuesto. La
alta probabilidad de que el ahorro acumulado por los
individuos pueda ser inferior al que necesitarán, aconseja que en un sistema basado en la capitalización la administración obligue a ahorrar para la jubilación. La obligatoriedad, sin embargo, no garantiza necesariamente que
los agentes corrijan sus posiciones según vaya cambiando la rentabilidad de su ahorro.
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públicos determinan las condiciones, y el
método de cálculo, para acceder a la pensión.
La manera de aproximar la rentabilidad en
este sistema es a través de la tasa de crecimiento económico. Pues bien, y tal como
señalaba la paradoja de Aaron, el sistema
que deberíamos seleccionar es aquel que produzca la mayor rentabilidad. Siempre que el
tipo de interés, o la rentabilidad financiera
que produzca una cartera de activos determinada, sea superior a la tasa de crecimiento
económico, entonces el método de capitalización sería preferido al de reparto. En caso
contrario, la elección debería decantarse por
este segundo.
La paradoja de Aaron, sin embargo, plantea un problema teórico falso. El proceso
económico no es estacionario, esto es, el cálculo de probabilidades que obtenemos a través
de la observación de acontecimientos pasados
no puede ser utilizado para predecir el comportamiento futuro de esas mismas variables.
Nuestro mundo se caracteriza por la existencia de riesgo y, sobre todo, de incertidumbre.
No obstante, supongamos que no existe un
problema de incertidumbre y que sólo debemos hacer frente al riesgo. Pues bien, cuando
se postula que la rentabilidad financiera es
superior a la tasa de crecimiento económico y,
por lo tanto, se concluye que el método de capitalización es superior al método de reparto, se
suelen ocultar aspectos importantes que es
preciso tenerles muy presentes.
La proyección futura de las tasas de rentabilidad financiera está determinada por la
composición de la cartera de activos que
seleccionamos para proyectar, así cómo por el
periodo temporal que utilizamos para observar la rentabilidad que produce dicha cartera. Distintas composiciones y distintos periodos temporales producen proyecciones de
rentabilidades futuras muy diferentes3. La
3
En SHILLER (2005) pueden encontrarse diferentes
estimaciones de rentabilidad según la composición de
las carteras.
pregunta es obvia: ¿cuál de las diferentes
combinaciones es la mejor? La prudencia
indica que deberíamos seleccionar aquella
cartera de activos que lleva asociado el menor
riesgo financiero. Al proceder de esta manera, sin embargo, la rentabilidad disminuye,
aproximándose a la tasa de crecimiento
económico a largo plazo. En tiempos normales (sin crisis financieras como la que estamos
viviendo en la actualidad), por tanto, no es
tan evidente que la rentabilidad financiera
(ajustada por el riesgo) produzca necesariamente rentabilidades superiores (para la
misma cantidad de ahorro) a las que proporciona un sistema de pensiones basado en el
reparto.
La exposición del método de capitalización
al riesgo financiero puede tener consecuencias dramáticas en situaciones de crisis
financiera como la que estamos viviendo en la
actualidad. Estas consecuencias son tan
obvias que no precisan de una explicación
detallada. Una crisis financiera disminuye el
valor del ahorro acumulado. Las consecuencias de esta disminución son diferentes según
la situación laboral en la que se encuentre la
población. Para la población que aún está
incorporada en el mercado la pérdida del ahorro acumulado puede ser compensada
mediante un aumento de su tasa de ahorro en
los años que aún le restan por trabajar, o
retrasando la edad de jubilación. La población jubilada, sin embargo, apenas dispone de
margen para recomponer su situación financiera, lo que inevitablemente se traduce en
perdidas de bienestar.
Para continuar el razonamiento aceptemos, no obstante lo apuntado, la hipótesis de
que una economía dinámicamente eficiente
tiene que proporcionar siempre tasas de rentabilidad financieras superiores a las tasas
de rentabilidad real y que, además, no son
esperables crisis financieras. El sistema de
capitalización, por tanto, mantiene, por definición, una ventaja objetiva frente al sistema
de reparto. Pues bien, aún con este supuesto,
siguen existiendo riesgos que el sistema de
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capitalización deja sin cubrir: el riesgo de la
longevidad y el riesgo de la inflación no estimada. El primero de estos riesgos se refiere a
la posibilidad que existe de vivir por encima
del número de años que hemos estimado y,
por tanto, a no disponer de renta acumulada
suficiente para mantener el consumo durante
todos los años de jubilación. La inflación no
anticipada significa que el ahorro acumulado,
en términos reales, puede resultar insuficiente para garantizar nuestras necesidades
durante dichos años.
No es nada evidente, por tanto, que el
método de capitalización presente ventajas
evidentes e irrefutables sobre el método de
reparto para proporcionar una mayor renta
de jubilación. Además, los costes de administración de un sistema basado en cuentas individuales son sustancialmente más elevados
que en el método de reparto, lo que, todo lo
demás constante, anularía las ventajas de
rentabilidad que, por definición, hemos
supuesto a la capitalización. Vayamos con el
otro punto que señalaba anteriormente, el de
la relación de ambos sistemas con el problema del envejecimiento de la población.
Un sistema de pensiones, sea este de
reparto o de capitalización, es un mecanismo
para transferir renta desde la población laboral activa hacia la población pasiva. En un
sistema de reparto esta transferencia de renta es explícita y visible, al efectuarse mediante el pago de cotizaciones sociales obligatorias. En un sistema de capitalización, sin
embargo, esta transferencia es más opaca, ya
que se produce de una manera indirecta. La
población pasiva dispone de derechos acumulados sobre activos financieros y/o reales que
permiten captar una parte, proporcional al
volumen de sus activos, de la renta del periodo generada por la población ocupada, ya sea
en forma de intereses o por la venta de los
activos acumulados. Las pensiones, por tanto, en cualquiera de los dos sistemas dependen de la renta o, lo que es lo mismo, de la
tasa de crecimiento económico. Si el crecimiento económico se debilita la cantidad de
142
renta a distribuir también se debilitará y las
pensiones obtenidas bajo cualquier método
también se resentirán. En caso contrario no
habrá motivo alguno para la preocupación.
Para apreciar más claramente lo que quiero señalar supongamos que las previsiones
futuras de crecimiento económico no son muy
favorables, en parte debido a los efectos que
el propio proceso de envejecimiento de la
población tiene sobre la oferta de mano de
obra y, por tanto, sobre las tasas de crecimiento del PIB. Pues bien, los efectos de esta
ralentización económica los apreciaremos de
la siguiente manera en los sistemas actuales
basados en el reparto. El conjunto de las rentas salariales de las que se extraen los ingresos del sistema crecería a una tasa inferior a
la tasa de crecimiento del gasto en pensiones,
lo que obligará a aumentar las cotizaciones si
deseamos mantener las prestaciones, o a disminuir éstas si optamos por mantener las
cotizaciones. Una tercera opción podría ser
alguna combinación de las dos anteriores. En
un sistema de cuentas individuales capitalizadas, y bajo el supuesto de economía cerrada, es decir, no abierta a las transferencias de
capital exterior, los efectos del envejecimiento
de la población los observaríamos en forma de
una tasa de crecimiento de la oferta de activos
financieros o reales (la población jubilada
vende sus activos para poder consumir) superior a la tasa de crecimiento de la demanda (la
que realiza la población activa). Esta situación hundiría el valor del activo y, con ello, la
renta de la población jubilada. Solamente un
aumento de la tasa de ahorro de la población
ocupada (una disminución de su consumo
presente) podría garantizar el mantenimiento del valor de los activos acumulados por la
población jubilada.
No obstante lo señalado, ¿puede alguno de
los dos sistemas escapar al problema del envejecimiento mejor que el otro? Tanto un sistema como otro es susceptible de abrirse a las
transferencias exteriores, esto es buscar la
renta necesaria fuera de las fronteras nacionales. La inmigración, en el método de repar-
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to, permitiría aumentar la oferta de mano de
obra y eliminar la insuficiencia de rentas salariales gravables. En el caso de la capitalización la solución radicaría en colocar el ahorro
en el exterior y, más concretamente, en aquellos países que presenten configuraciones
demográficas opuestas a las de los países
desarrollados. Tanto una solución como otra,
sin embargo, no está exenta de dificultades.
En el caso de la inmigración, y como luego
tendré ocasión de mostrar para el caso
español, no es previsible que se produzca un
flujo de trabajadores tan grande como el que
se necesitará para paliar el déficit de mano de
obra. La colocación del ahorro en el exterior,
por su parte, y después de los acontecimientos
que estamos viviendo desde agosto del 2007,
es una opción que suscita más incertidumbres
que garantías. El sistema financiero internacional del que disponemos precisa de una profunda reforma antes de plantearse con unas
mínimas garantías una inyección de liquidez
de las proporciones que generaría una privatización, incluso parcial, de los sistemas de pensiones de los países desarrollados. De hecho,
una de las fuentes de liquidez más significativas que ha contribuido a colapsar el sistema
financiero internacional ha sido, precisamente, el ahorro por motivo de jubilación que se
venía desarrollando en estos países como consecuencia del envejecimiento de la población.
En definitiva, con la información y el conocimiento del que disponemos en estos
momentos, la opción más recomendable para
garantizar las pensiones del futuro es apostar por mantener el sistema de reparto
actual, introduciendo las reformas necesarias
para garantizar su equilibrio financiero.
Antes de abordar la explicación de estas
reformas es preciso dejar claro que, con los
datos actuales, la inmigración no solucionará
el déficit de mano de obra al que nos enfrentaremos como resultado del envejecimiento
de nuestra población4.
4
Los resultados que se presentan en los dos epígrafes restantes han sido obtenidos en el marco de una
INMIGRACIÓN Y EQUILIBRIO
FINANCIERO DEL SISTEMA
La incidencia de la población inmigrante
en el sistema de pensiones es de doble dirección. Por un lado, la afluencia de población
inmigrante significa más población cotizante
en el presente y, por tanto, más ingresos para
el sistema. Por otro lado, esta población genera derechos que se acabarán reflejando en
pensiones futuras. La población inmigrante
que llega al país, por otra parte, puede terminar afincándose definitivamente o puede
retornar a su país de origen en una determinada fecha. Los efectos de la inmigración
sobre el sistema de pensiones son distintos en
un caso que en otro.
Los efectos sobre el sistema de la población
inmigrante que no deja descendencia son únicos. Los trabajadores que llegan al país de
acogida cotizan al sistema y, si cumplen los
requisitos legales, acceden a la pensión una
vez alcanzada la edad legal de jubilación. Si
retorna a su país antes de cotizar los años
necesarios, y existe convenio internacional,
generan el derecho proporcional que le
corresponde al país de acogida, en este caso a
España. La población inmigrante que permanece en España, y que deja descendencia,
alarga en el tiempo sus efectos sobre el sistema. Como regla general, las investigaciones
de tipo teórico suponen que las características (por lo que a la inserción laboral se refiere) de los hijos de los inmigrantes son similares a las de la población del país de acogida.
Los hijos de los inmigrantes se consideran,
por tanto, como si de un flujo de población
nativa se tratase. Pueden incorporarse matices sobre si lo más pertinente es considerar a
investigación financiada por el Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social, en la convocatoria FIPROS06, bajo el
título «Impacto de la inmigración en la viabilidad y sostenibilidad del sistema. Efectos en diferentes horizontes
temporales: el envejecimiento de los inmigrantes actuales». La investigación ha sido dirigida por FELIPE SERRANO
y han colaborado en su realización J ESÚS F ERREIRO,
BEGOÑA EGUÍA, JOSÉ MANUEL ZARZUELO y JOSUNE ALBÍZURI.
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ESTUDIOS
la primera generación de hijos o a la segunda
como plenamente integrada y, por tanto,
como población nativa. La opción por la que
hemos optado en la investigación que les
estoy presentando ha sido la de imputar a la
primera generación un comportamiento similar al de la población nativa. Los hijos de los
inmigrantes entran en el modelo como cotizantes nacionales. De esta forma la investigación se puede centrar en los efectos que
sobre el sistema de pensiones (en este caso
sobre el Régimen General de la Seguridad
Social española) tienen los inmigrantes de
primera generación
El estudio de los efectos netos que los inmigrantes de primera generación tienen en los
sistemas de pensiones presenta dificultades,
sobre todo en investigaciones de tipo empírico. Desde una perspectiva teórica la manera
de abordar el problema no es muy complicada. Este tipo de investigaciones han primado
el estudio, mediante simulaciones, del exceso
de aportaciones que realiza un trabajador
inmigrante en un sistema de reparto (Munz
and Werding, 2005; Sinn, 1997). La simulación consiste en estimar, en primer lugar, la
tasa interna de retorno del sistema público de
pensiones y, en segundo lugar, comparar esta
tasa con la que el inmigrante hubiese obtenido en un fondo capitalizado. Si esta segunda
es superior a la primera, entonces el inmigrante realiza una aportación neta de fondos
al sistema, esto es paga más de lo que hubiese tenido que ahorrar (para una tasa de rentabilidad similar) en un sistema capitalizado.
Si además se supone, como suele ser lo habitual, que la tasa de rentabilidad de la capitalización es superior a la tasa de rentabilidad
del régimen de reparto, entonces, por definición, el inmigrante siempre hace una aportación neta positiva. El problema empírico se
limita entonces a estimar la cantidad total
que aportan al sistema en función del tiempo
medio de permanencia como cotizantes y
como pensionistas. En los modelos de generaciones sucesivas el saldo neto sería el resultado de sumar a la diferencia anterior las «apor-
144
taciones» que hace el inmigrante de más cotizantes en forma de hijos.
Las investigaciones empíricas, sin embargo, no pueden realizarse con este grado de
generalidad, y es aquí donde se plantean los
problemas. El fenómeno de la inmigración en
España es muy reciente. No se dispone, por
tanto, de información relevante para poder
estimar con un mínimo de seguridad el tiempo de permanencia medio de los inmigrantes
que retornan a su país de origen. Tampoco
podemos estimar el tiempo de permanencia
medio en el Sistema de Seguridad Social de
un inmigrante tipo. Ni podemos estimar con
fiabilidad que parte de los inmigrantes que
retornan lo hacen con su familia. En definitiva, con la información que ahora se dispone
sobre el fenómeno de la inmigración en
España una aproximación empírica a su
impacto en el sistema de pensiones español
siguiendo los modelos teóricos existentes exigiría establecer demasiados supuestos.
La opción que hemos elegido para aproximarnos al impacto de la inmigración sobre el
equilibrio futuro del sistema es de tipo indirecto. Más concretamente, se ha simulado,
dadas unas determinadas condiciones referidas a la población inmigrante, el número de
pensiones de jubilación totales que el sistema
podría garantizar manteniéndose el equilibrio financiero. A estas pensiones las hemos
denominado como «pensiones de equilibrio».
Al mismo tiempo hemos supuesto que ningún
inmigrante abandona el sistema, de tal forma
que llegado el momento de su jubilación
cesan en su condición de cotizantes y pasan a
figurar como perceptores de la correspondiente pensión de jubilación. El método, en
última instancia, consiste en incorporar un
flujo continúo de trabajadores nacionales e
inmigrantes en el sistema (sacándoles en el
momento en que cumplen la edad legal de
jubilación) y estimar la cantidad de pensiones
de equilibrio que se obtienen. No se realizan,
por tanto, estimaciones de ingresos y gastos
futuros y, como corolario, del previsible déficit (en términos del PIB) que podría llegar a
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alcanzar el sistema en las próximas décadas.
Esto no significa, sin embargo, que no puedan
alcanzarse conclusiones de naturaleza similar. La comparación del número de pensiones
que equilibran el sistema con las que se espera que se produzcan en las próximas décadas
informa del signo que puede tener la brecha.
Si este signo es negativo, esto es si las pensiones que equilibran el sistema son inferiores a
las pensiones esperadas es evidente que la
sostenibilidad financiera futura del sistema
estaría en cuestión. En otras palabras, la
inmigración no sería la solución al problema
que el envejecimiento de la población induce
en el sistema de pensiones; y se necesitarían,
por tanto, medidas reformadoras orientadas
a satisfacer el equilibrio financiero. En caso
contrario, lógicamente, podría afirmarse que
la inmigración sí puede ser la solución.
La investigación, por otra parte, se ha centrado exclusivamente en el Régimen General
de la Seguridad Social. La heterogeneidad
legal que existe entre los diferentes regímenes de la Seguridad Social dificulta la realización de un análisis único del impacto de la
inmigración en el sistema. Lo más conveniente es un tratamiento individualizado de los
diferentes regímenes, teniendo en cuenta la
especificidad de cada uno de ellos. La elección
del Régimen General, por lo demás, resulta
evidente: en el año 2006 el 76% de la población inmigrante afiliada a la Seguridad
Social estaba en dicho régimen.
El método seleccionado para estimar el
número de pensiones de equilibrio ha consistido en el diseño de un modelo de estimación
de tales pensiones en el que se han incorporado las siguientes variables: i) cotizantes inmigrantes y nacionales esperados; ii) salario de
los inmigrantes; iii) generosidad del sistema;
y iv) tipo de cotización. La simulación se ha
realizado a legislación constante. La edad
legal de jubilación, por tanto, se mantiene en
los 65 años.
El efecto de los inmigrantes de primera
generación en los ingresos del sistema es
resultado del comportamiento de dos variables. En primer lugar, de la cantidad de
población inmigrante que se espera que llegue al país y, de manera más específica, de la
cantidad de población inmigrante que accede
a una ocupación legal que le convierte en cotizante del sistema. En segundo lugar, del
salario que percibirán estos inmigrantes, esto
es de lo que en la investigación económica
sobre inmigración se denomina como grado
de «asimilación salarial».
Por lo que se refiere al salario de la población inmigrante es preciso aclarar algunos
aspectos importantes para el análisis. En
principio, y suponiendo que los salarios de los
trabajadores nacionales y de los trabajadores
inmigrantes fuesen idénticos, la única variable relevante para el estudio del impacto de la
inmigración en el sistema de pensiones (por
el lado del ingreso) sería la población inmigrante total. Un aumento de esta población
podría ser tratado de manera similar a un
aumento en las tasas de natalidad del país
receptor, con los ajustes necesarios derivados
de la entrada en el mercado de trabajo de
unos y otros. La investigación empírica, sin
embargo, ha puesto de manifiesto que el salario de los trabajadores inmigrantes es inferior al salario de los trabajadores nacionales.
Las razones de estas diferencias son diversas
(diferencias en la cualificación, concentración
de la población inmigrante en sectores de
baja productividad, trato discriminatorio
hacia la población inmigrante, dificultades
socioculturales para la asimilación de esta
población, etc.). Esta evidencia empírica, contrastada en otras economías, ha exigido un
análisis pormenorizado del grado de «asimilación salarial» que presenta la población
inmigrante en nuestro país. El análisis se ha
efectuado para diferentes colectivos de inmigrantes, en diferentes años y por cohortes de
primera entrada al Régimen General. La
variable que se ha estudiado para conocer el
grado de asimilación salarial de la población
inmigrante es la relación entre la base media
diaria de cotización de los trabajadores inmi-
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145
ESTUDIOS
grantes y la base media diaria de cotización
de los trabajadores nacionales. Los datos se
han calculado a partir de la información proporcionada por la MCVL2005. Pues bien, se
ha observado que entre el año 2000 y el año
2005 esta relación presenta una tendencia
descendente. En el año 2005 esta relación
tenía un coeficiente de 0,81, esto es diez puntos inferior al que había en el año 2000.
La estimación del número de cotizantes
futuros, tanto nacionales como inmigrantes,
se ha realizado partiendo de la restricción
demográfica. Más concretamente, hemos
supuesto que la ocupación de los nacionales
crece a una tasa del 2%, pero, al mismo tiempo, hemos topado las tasas de ocupación por
grupos de edad en los valores que presenta en
este momento la economía danesa, que son
los más altos de la Unión Europea. En el caso
de la población inmigrante hemos supuesto
que sus tasas de ocupación permanecen constantes en los valores actuales. Estos valores
son muy similares a los que presenta la
población inmigrante en el conjunto de los
países de la Unión Europea. La tasa de crecimiento promedio anual de la ocupación total
(nacionales más inmigrantes) que se obtiene
al proceder de esta manera es de 0,19%
durante el periodo comprendido entre el 2007
y el 2050. Para proyectar el número de afiliados futuros al Régimen General se ha mantenido constante la tasa actual de afiliación.
La generosidad del sistema la hemos
medido de dos maneras diferentes. Por un
lado, como la relación entre la pensión media
de jubilación y la base media de cotización de
los trabajadores nacionales (ß1=0,6403). Por
otro, como la relación entre la pensión de jubilación media y la base media de cotización de
todos los trabajadores del Régimen General
(ß2=0,6537). La pensión media de jubilación,
así como las pensiones medias de lo que
hemos denominado como pensiones derivadas, se han calculado sin los complementos a
mínimos. Hemos definido como pensiones
derivadas el conjunto de pensiones (invalidez, viudedad, orfandad y favor familiar) que,
146
junto con la pensión de jubilación, también se
financian con cargo a las cotizaciones sociales. Estas pensiones las hemos expresado en
términos de pensiones de jubilación equivalentes. En al año 2005 el coeficiente de equivalencia era 0,4936. La información necesaria para el cálculo de las pensiones medias y
de las bases medias de cotización se ha obtenido, como ya se ha señalado, de la explotación de la MCVL2005.
En el Cuadro 1 se presentan los resultados
de afiliación al Régimen General de población
nacional e inmigrante que se han obtenido,
partiendo de las proyecciones demográficas
del INE, con los supuestos que acabo de
comentar. Pues bien, la población inmigrante
afiliada al Régimen General alcanzaría su
punto máximo en el año 2039 con 4.535.464
afiliados, lo que representaría el 26,42% del
total de la población afiliada a dicho régimen.
A partir de esta fecha la afiliación de población inmigrante comienza a caer lentamente
como resultado, por un lado, de la jubilación
de los inmigrantes que acceden a la edad
legal de jubilación y, por otro, del impacto en
el sistema de las entradas netas de inmigrantes estimadas por el INE, que no son suficientes para compensar el primer efecto. La
población nacional afiliada al Régimen General alcanzaría su punto máximo en el año
2011 con 14.215.961, a partir de aquí desciende hasta el año 2050. El máximo de afiliación
al Régimen General (inmigrantes y nacionales) se alcanzaría en el año 2027, con
17.687.635 de afiliados totales. A partir de
esta fecha la afiliación comienza a descender.
No está de más señalar que todos los ejercicios de simulación, con carácter general,
que se alargan tanto en el tiempo hay que
aceptarlos con mucha cautela. La probabilidad de que los resultados mostrados acaben
siendo ciertos es igual a cero. La evolución
demográfica puede romper la tendencia
actual, aumentando las tasas de natalidad y,
como corolario, elevando la población en edad
de trabajar. También podría ocurrir lo contario, aunque esta hipótesis resulta menos fac-
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CUADRO 1. TRABAJADORES AFILIADOS AL RÉGIMEN GENERAL
DE LA SEGURIDAD SOCIAL
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ESTUDIOS
CUADRO 1. TRABAJADORES AFILIADOS AL RÉGIMEN GENERAL
DE LA SEGURIDAD SOCIAL (Cont.)
tible. Lo más aconsejable, dadas estas limitaciones, es aceptar como relativamente fiables
los resultados obtenidos para los próximos 20
o 25 años, e incrementar el grado de escepticismo a medida que avanzamos en el tiempo.
Las pensiones que mantendrían al sistema
en equilibrio, dada la generosidad actual del
sistema y el valor de las pensiones derivadas
en términos de pensiones de jubilación equivalentes, se recogen en la primera columna
del Cuadro 2. Estas pensiones se alcanzarían
para un valor del coeficiente que mide el grado de asimilación salarial de la población
inmigrante inferior a la unidad, exactamente
del 0,92. Si la asimilación tuviese un comportamiento mejor, esto es si llegase a tomar el
valor 1, el número de pensiones de equilibrio,
lógicamente, serían superiores a las que se
han obtenido. El resto de las columnas recoge
el número de pensiones de equilibrio que se
alcanzarían si el coeficiente de las pensiones
derivadas fuese menor al actual. Entre
148
paréntesis se recogen cada uno de los valores
que se ha supuesto para este coeficiente.
Como puede observarse la evolución de las
pensiones de equilibrio sigue, lógicamente, el
mismo ciclo que la afiliación a la seguridad
social. Hasta el año 2027, en el que la afiliación total crece como resultado del incremento de la afiliación entre la población inmigrante, las pensiones de equilibrio presentan
una tendencia creciente. En este año se
alcanza un total de 5.126.674 pensiones de
jubilación de equilibrio. A partir de esta fecha
el número de pensiones de equilibrio comienzan a descender, con un repunte entre los
años 2036 y 2041.
En el trabajo que estoy comentando se
recogen otras simulaciones que se han obtenido modificando el valor de otros parámetros. Así, se ha estimado en cuánto aumentarían las pensiones de equilibrio si la pensión media del sistema disminuyese sobre el
valor del año 2005 con el que hemos calibrado
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CUADRO 2. PENSIONES DE EQUILIBRIO
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ESTUDIOS
CUADRO 2. PENSIONES DE EQUILIBRIO (Cont.)
el modelo. La elasticidad estimada para este
parámetro es de -1,05263. Pues bien, una disminución de la pensión media de un 5%
aumentaría el número de pensiones de equilibrio por año en un 5,263%. También se ha
simulado una variación del tipo de cotización,
exactamente un aumento de la cotización del
5%, que pasaría del 0,283 actual al 0,297. La
elasticidad de este parámetro es igual a la
unidad, de tal manera que un aumento como
el señalado incrementaría el número de pensiones de equilibrio en un 5% por año.
La pregunta que queda por responder
todavía es si estas pensiones de equilibrio son
suficientes para cubrir las necesidades que se
espera que se produzcan. Dicho en otros términos, si la afluencia de población inmigrante permite obtener el equilibrio financiero sin
necesidad de reformas paramétricas. Pues
bien, para responder a esta pregunta hemos
utilizado la proyección de pensiones futuras
que, en el «Marco de la Estrategia de España
en relación con el futuro de las pensiones», el
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social presentó a la UE en el año 2005.
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PENSIONES DE EQUILIBRIO
Y PENSIONES ESPERADAS
En el informe citado no se especifica el
número de pensiones de jubilación que
deberá soportar el Régimen General en los
próximos años, lo que nos ha obligado a establecer diferentes supuestos partiendo del
total de pensiones de jubilación que estimó el
Ministerio. Para simplificar la exposición les
presento los resultados de tres escenarios distintos. En el primero, el más optimista, se
imputa el Régimen General solamente un
60% de las pensiones totales de jubilación
esperadas. En el segundo se le imputa un
65% y, en el tercero y más probable, un 70%.
Pues bien, en los dos primeros las pensiones de equilibrio que hemos obtenido serían
suficientes para cubrir las pensiones de jubilación esperadas hasta una fecha próxima al
año 2040. A partir de este momento serían
necesarios ajustes de tipo paramétrico. En el
más optimista, con una disminución del coeficiente de las pensiones derivadas hasta 0,35
se podría restablecer el equilibrio. Una refor-
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FELIPE SERRANO PÉREZ
ma alternativa podría ser una disminución
del coeficiente de estas pensiones desde el
0,49 actual hasta el 0,45 con un aumento del
5% en el tipo de cotización, o una disminución
del 5% en la pensión media. En el segundo de
los escenarios las reformas tendrían que ser
algo más intensas. Con un coeficiente para
las pensiones derivadas igual a 0,25 el equilibrio se podría restablecer. Un coeficiente
mayor, pero en todo caso inferior al actual
(0,30), exigiría también disminuir la pensión
media en un 5% o elevar el tipo de cotización
en la misma proporción.
En el tercero de los escenarios la diferencia
entre las pensiones esperadas y las pensiones
de equilibrio se adelanta casi en una década
sobre los dos escenarios anteriores. En una
fecha próxima al año 2030 el Régimen General podría encontrarse con un desequilibrio
financiero. En principio la magnitud del desequilibrio podría ser cubierta, al menos parcialmente, con los recursos acumulados en el
Fondo de Reserva y/o con pequeñas reformas,
tales como una disminución del coeficiente de
las pensiones derivadas hasta el 0,45. Un
aumento del 5% en el tipo de cotización, o una
disminución del 5% en la pensión media también restablecería el equilibrio. En la década
siguiente, sin embargo, la intensidad de las
reformas tendría que aumentar. En el
supuesto de que no se hubiese modificado ni
la pensión media, ni el tipo de cotización, el
restablecimiento del equilibrio financiero exigiría acometer, de manera simultánea tres
mediadas: i) una disminución del coeficiente
de las pensiones derivadas hasta el 0,30; ii)
un descenso de la pensión media del 5%; y iii)
un aumento del tipo de cotización también
del 5%.
Los resultados obtenidos, por tanto, ponen
de manifiesto que la inmigración no es la
solución a los problemas financieros a los que
se enfrentará nuestro Sistema de Seguridad
Social como consecuencia del envejecimiento
de la población. Las reformas paramétricas
son necesarias. Un último comentario final.
La disminución del coeficiente de lo que he
denominado pensiones derivadas puede
encontrarse con problemas si la reflexión (y
posible cambio) que se quiere realizar en las
pensiones de viudedad no se medita con cautela. Para exponer más claramente lo que
pretendo señalar empezaré apuntando que la
pensión media de viudedad que proporciona
el sistema español es realmente baja, lo que
se traduce en que una parte importante de los
perceptores de este tipo de pensión se encuentren en situación de pobreza. De hecho, la
pensión media de viudedad se sitúa por debajo del umbral de pobreza estándar que se utiliza en la Unión Europea, esto el 60% de la
Renta Mediana equivalente para un hogar
con un solo individuo. La probabilidad, por
otra parte, de que un perceptor de esta pensión acabe en situación de pobreza aumenta
con el paso del tiempo, dado que, por un lado,
nuestro sistema de revalorización está conectado con el IPC y, por otro, que la cuantía de
los complementos a mínimos no guarda relación con la evolución del umbral de pobreza
seleccionado. La necesidad, por tanto, de buscar soluciones para evitar estas situaciones
de pobreza es evidente.
Ahora bien, una solución como la que
parece que se quiere implementar (aumentar el coeficiente que se aplica a la base reguladora para aumentar de esta manera la
pensión efectiva) puede disparar el gasto en
pensiones de viudedad y, como corolario, elevar el coeficiente de las pensiones derivadas
en términos de pensiones de jubilación. En
definitiva, un resultado que va en la dirección contraria a la que, con los datos que les
he presentado, sería más adecuada para
mantener el equilibrio financiero. El aumento de la pensión media de viudedad podría
ser compensado, ciertamente, por una disminución en la pensión media de jubilación,
aunque en una proporción superior al 5%.
Podría resultar pertinente, por tanto, explorar otras posibilidades, para evitar las situaciones de pobreza comentadas, que no pasen
por un cambio en las variables que definen la
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ESTUDIOS
pensión efectiva (base reguladora y coeficiente).
En principio, y como regla general, el foco
de atención debería ponerse solamente en
aquellas personas que, realmente, se encuentran en una situación de pobreza, y no tanto
en el método de cálculo de las pensiones de
viudedad. Para identificar estas situaciones
también sería conveniente no fijarse exclusivamente en la renta que los perceptores
obtienen a través del Sistema de Seguridad
Social. De hecho, esto ya se tiene en cuenta en
estos momentos para acceder a los complementos a mínimos. Pues bien, vincular estos
complementos a la evolución de la renta
mediana equivalente permitiría corregir las
situaciones de pobreza sin elevar el coeficiente de las pensiones derivadas. Les recuerdo
que este coeficiente ha sido calculado sin
dichos complementos. Una segunda opción
pasaría por complementar la renta de estas
personas que se encuentran por debajo del
umbral de la pobreza con más servicios en
especie o una política de precios administrados para determinados servicios.
En definitiva, de lo que se trata es de desplazar desde las cotizaciones sociales hacia
los impuestos la financiación de las medidas
que se precisan para evitar situaciones de
pobreza entre la población anciana, perciba
ésta pensión de viudedad (que es el punto que
ahora nos ocupa) o no la perciba. El envejecimiento de la población va a exigir mayores
dosis de solidaridad que en la actualidad.
Ahora bien, es necesario ser prudentes en la
administración de esta solidaridad para
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alcanzar los objetivos que realmente se pretenden. Los ejercicios de solidaridad lineal
suelen terminar provocando algunas situaciones de agravio comparativo difícilmente
justificables. La pobreza es un fenómeno relativo y como tal debe ser tratado. Para una
misma cantidad de renta hay personas que sí
pueden padecer una situación de pobreza y
otras no, dependiendo, por ejemplo, del lugar
en el que vivan. Una modificación de las pensiones de viudedad que surja de la consideración de la pobreza como un fenómeno estrictamente monetario, y cuya solución debe ser
ajena a otros factores externos, puede acabar
provocando problemas mayores que los que
se pretende resolver.
BIBLIOGRAFIA
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