financiamiento de la educación superior en república
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FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR UNESCO Consultor : Susana Gámez Seoane FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN REPÚBLICA DOMINICANA SUSANA GAMEZ 2003 El contenido del presente informe refleja solamente la opinión del consultor, y en ningún caso, compromete a la Organización de Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR UNESCO Consultor : Susana Gámez Seoane Glosario de Acrónimos AID AMFA ANMG BID BM CINE ENGIH 98 ENJ FUNDAPEC ICATEBA IDT IES INCE INSPID INTEC IPC IPL ISA ISEF ISFP ITECO ITESUMJ O&M ONAPRES ONG’s PIB PUCMM SEE SEESCyT SPSTA UAFAM UAPA UASD UCATECI UCDEP UCE UCNE UCSD UFHEC UNAD UNAPEC Agencia para el Desarrollo Internacional Academia de Militar Batalla de las Carreras Academia Naval de Estudios Superiores de Marina de Guerra Banco Interamericano de Desarrollo Banco Mundial Clasificación Internacional Normalizada de la Educación III Encuesta Nacional de Gastos e Ingresos de los Hogares Escuela Nacional de Judicatura Fundación APEC de Crédito Educativo Instituto Católico Tecnológico de Barahona Instituto Dominicano de Tecnología Instituciones de Educación Superior Instituto Nacional de Ciencias Exactas Instituto Universitario de Psicología Industrial Dominicana Instituto Tecnológico de Santo Domingo Índice de Precios al Consumidor Instituto Politécnico Loyola Instituto Superior de Agricultura Instituto Superior de Formación Docente en Educación Física Instituto Superior de Formación Pedagógica Instituto Tecnológico del Cibao Oriental Instituto Tecnológico Mercy Jaquez Universidad O&M Oficina Nacional de Presupuesto Organizaciones no gubernamentales Producto Interno Bruto Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra Secretaría de Estado de Educación Secretaría de Estado de Educación Superior, Ciencia y Tecnología Seminario Pontificio Santo Tomás de Aquino Universidad Agroforestal Fernando Arturo de Meriño Universidad Abierta para Adultos Universidad Autónoma de Santo Domingo Universidad Católica Tecnológica del Cibao Universidad Central Dominicana de Estudios Profesionales Universidad Central del Este Universidad Católica Nordestana Universidad Católica Santo Domingo Universidad Federico Henríquez y Carvajal Universidad Adventista Dominicana Universidad APEC FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR UNESCO Consultor : Susana Gámez Seoane Índice Temático Resumen Ejecutivo Introducción 1. La Educación Superior en el Sistema Educativo Dominicano 1.1 Instituciones de Educación Superior 1.2 Indicadores de Calidad y Eficiencia según tipo de IES Pág. 1 4 4 5 5 2. Financiamiento de la Educación Superior Dominicana 7 2.1 Financiamiento Público y Privado 9 2.1.1 9 Financiamiento Público: El Presupuesto en Educación 2.1.1.1 Procedimiento de Asignación de Recursos del Presupuesto Nacional a las Instituciones Públicas y Privadas 2.1.1.2 Estructura de los Fondos Públicos destinados a la Educación Superior 13 2.1.2 16 Financiamiento Privado 2.1.2.1 Metodología de Estimación de los Ingresos por cobro de Matrícula a nivel de Grado y Postgrado 2.1.2.2 Ingresos Totales de las Instituciones de Educación Superior: Matrícula y Subvención Estatal 2.1.2.3 Comparación con resultados de otras investigaciones: Gasto en Educación Superior de los Hogares 14 17 18 19 2.2 Estructura de Gastos e Ingresos de las Instituciones de Educación Superior 20 3. Modalidad de Financiamiento de la Matrícula 21 3.1 Subsidios 3.2 Crédito Educativo: El Rol de la Fundación de Crédito Educativo FUNDAPEC 23 23 Conclusiones Bibliografía Anexos 26 29 31 FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR UNESCO Consultor : Susana Gámez Seoane RESUMEN 1. El esfuerzo del Estado en materia educativa se ha centrado en los niveles iniciales e intermedios de la misma, lo que se refleja en la alta proporción en términos corrientes de los fondos del presupuesto que se destina a ambos niveles en comparación con el nivel terciario. A este esfuerzo es necesario adicionar el del sector privado, quien ha participado de manera activa en la prestación, sobretodo, de los servicios de educación superior, utilizando de manera casi exclusiva, una de las fuentes más importantes de financiamiento de dicha educación, el gasto de los hogares. 2. Los proveedores de los servicios de educación superior en el país o Instituciones de Educación Superior alcanzan a cuarenta, 6 públicas y 34 privadas, con un total de 286,954 estudiantes, 11,111 profesores y 7,534 empleados. 3. La idea de que las Universidades públicas se financian con recursos gubernamentales y las privadas con recursos provenientes del pago por matrícula, no es totalmente cierta ni en América Latina, ni en República Dominicana. 4. La transición de un sistema de educación superior financiado, casi exclusivamente, por el Estado a un financiamiento vía el mercado, se manifestó de manera gradual en República Dominicana, como resultado del deterioro de la universidad pública, generado por las contradicciones políticas con el Gobierno Central. Estas se reflejaron en un deterioro progresivo de sus finanzas y por tanto de su capacidad de absorber la creciente demanda de estos servicios. Contrariamente a lo esperado, el rol de gobierno como supervisor no se fortaleció y las instituciones privadas en un contexto sin reglas de juego definidas, florecieron. 5. En la práctica, las instituciones de educación superior se financian utilizando una combinación de ambos sistemas. Como las subvenciones que recibe algunas IES Públicas no son suficientes, parte de sus ingresos son obtenidos vía cobro de tarifas, mientras que las instituciones de educación superior privadas que se financian vía el mercado, reciben subvenciones estatales aunque su importancia resulte marginal. 6. Por tanto, la Educación Superior es básicamente financiada por los hogares por dos vías: una por los impuestos pagados al Estado, que permiten que éste a su vez asigne las subvenciones a las IES Públicas y privadas, y otra, mediante los pagos por derechos realizados por los demandantes, para obtener determinados servicios de educación. De manera marginal, estas instituciones también pueden recibir fondos de préstamos y donaciones de organismos bilaterales o multilaterales. 7. La proporción del producto interno bruto (PIB) que se destina a financiar la educación representaba a principios de la década del noventa, un 0.90% del PIB, y ha crecido lenta pero FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR UNESCO Consultor : Susana Gámez Seoane sostenidamente hasta alcanzar un 2.76% del PIB en el año 2002. Muy por debajo de estos porcentajes se encuentra la educación superior; para 1990 este indicador representaba el 0.15% del PIB y para el 2002, alcanzaba el 0.27% del PIB. 8. En el período 1990-2002 se destinó en promedio 58.2% del presupuesto de educación, a la educación básica y secundaria, y un 11.9% a la superior. En términos per-cápita la educación superior recibe un monto mayor que la educación básica (primaria y secundaria). En 2002, el gasto per-cápita en educación superior alcanzaba RD$3,662.0, contra RD$2,449.0 en educación primaria y secundaria; al considerar sólo la Universidad Pública, este gasto llega a RD$7,849.0 y la razón gasto por alumno en educación superior y en educación básica a 3.2, es decir, que el gasto per-cápita de esta sola institución, triplicaría al de la educación básica. 9. Las subvenciones estatales asignadas a instituciones de educación superior privada en su conjunto son relativamente variables, lo que parece indicar que no responde a una determinada política, sino al poder de negociación de cada una de estas instituciones. La tendencia registrada ha sido a la disminución de los aportes públicos a las instituciones de educación superior privadas, al pasar la proporción destinada a estas instituciones, de 26.7% en 1990 a 6.2% en el año 2002. 10. La asignación de los fondos públicos hacia determinadas funciones, no obstante, haberse adoptado recientemente nuevas normas de control presupuestario, continúa basándose en primera instancia en las prioridades que cada Secretaría asigna a cada uno de los programas, y básicamente, en la estimación de ingresos provenientes de fuentes internas y externas para el año fiscal, que realiza tanto la Oficina Nacional de Presupuesto como la de Planificación. 11. Los aportes estatales a la única universidad estatal cubren escasamente sus costos operativos. El análisis del presupuesto por programa de esta institución arroja que el 84.2% de sus ingresos y el 104.8% del aporte del Gobierno Central cubre solo dos programas de los nueve que contempla el presupuesto. La otras IES públicas que se financian con fondos del presupuesto nacional concentran su gastos entre un 90.0% y un 76.0% en pago de personal, servicios no personales y adquisición de materiales y suministros. 12. La estimación de los ingresos del conjunto de las IES considerados financiamiento privado, para el año 2002 arrojaron RD$2,425.8 millones, sin considerar los aportes estatales registrados en RD$1,182.0 millones, es decir, que al adicionar a la subvención estatal el financiamiento privado, el gasto en educación superior de la sociedad en su conjunto alcanzaría un 0.9% del PIB, contra el 0.29% que representa sólo el gasto público. Este valor estimado debe ser considerablemente superior puesto que no se incluyen otros derechos que normalmente cobran la mayoría de IES a nivel de grado, ni los programas de postgrados con Universidades extranjeras ofrecidos por algunas IES cuya matrícula se cobra en dólares. 13. La estimación del ingreso total per- cápita anual (incluyendo matrícula y subvenciones estatales) para las 40 instituciones es de RD$12,566.7. Al considerar sólo los ingresos por FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR UNESCO Consultor : Susana Gámez Seoane matrícula, el promedio de ingreso per cápita anual es menor en 32.8% ( RD$8,449.5) que cuando se consideran las subvenciones del Estado. 14. Los resultados obtenidos por esta vía han sido validados con otras fuentes de información para asegurar la validez de esta metodología de estimación y aunque cada una de ellas puede objetar el monto resultante, de manera global la estimación resulta bastante cercana a los gastos que los hogares realizaron por concepto de educación superior, de acuerdo a los datos publicados de la Tercera Encuesta Nacional de Gastos e Ingresos de los Hogares por el Banco Central de la República Dominicana. 15. De acuerdo a esta fuente, los gastos de los hogares relacionados con la matriculación e inscripción alcanzaron a RD$2,315.5 millones a precios de 1998, si le ajusta por el Índice de Precios al Consumidor, el monto gastado alcanzaría a RD$3,060.6 millones. Este monto resulta superior en 26.2% al valor estimado de RD$2,425.8 millones de los ingresos de las instituciones de educación superior. 16. Las informaciones básicas de gastos, remuneraciones de profesores y empleados suministradas por 8 instituciones de educación superior, incluyendo 4 públicas, muestran que en promedio, los servicios personales y no personales representan el 70.6% de su gasto y los materiales y suministros 12.0%. La estructura de los ingresos difiere mucho, si del promedio se sustraen las IES públicas, puesto éstas tienen características muy específicas con relación a las fuentes de sus ingresos, es decir dependen de las subvenciones públicas. En promedio, el 41.3% de sus ingresos proviene de los ingresos por matrícula, pero sin considerar en el promedio las IES públicas, este porcentaje sube a 77.6 por ciento. 17. El pago de los servicios educativos generalmente es asumido por el hogar. Sin embargo otros agentes económicos (empresas, organizaciones privadas sin fines de lucro, instituciones públicas, u otro hogar) participan en la adquisición de este servicio. El 85.0% de los bienes y servicios de educación superior fueron pagados directamente con los ingresos del hogar o como parte de la remuneración en especie recibida por alguno de sus miembros, el 11.3% por donaciones en especie de las organizaciones privadas sin fines de lucro y el 1.0% por donaciones públicas.. 18. La importancia del sector privado, con y sin fines de lucro en el financiamiento de los bienes adquiridos por el hogar a través de donaciones o becas, es innegable, puesto que representa el 14.1% del gasto de los hogares en educación superior. Los hogares además recibieron transferencias en especie o subsidios, es decir en forma de bienes y servicios relacionados con la educación superior pública por un valor de RD$683.9 millones a precios de 1998 y RD$904.0 millones a precios del 2002.. 19. En la ampliación del acceso a la educación superior, el financiamiento de la matrícula vía crédito educativo ha sido utilizado aún sin la participación del sector público. El sistema de crédito educativo en el país ha sido una iniciativa del sector privado, fundamentada en la FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR UNESCO Consultor : Susana Gámez Seoane noción que la educación superior puede y debe ser financiada por quien se educa y recibe los beneficios de la misma. Este subsidio estatal, que actualmente recibe el sistema de educación superior dominicano bajo el alegato que las personas de menores ingresos no pueden ser excluidas de este nivel de instrucción y que en consecuencia, el Estado tiene la obligación de asegurarles su acceso, debe ser considerado como un “subsidio a la oferta” que se financia con recursos provenientes de los impuestos. 20. En República Dominicana el crédito educativo surge con la creación de la Fundación APEC de Crédito Educativo, (FUNDAPEC), institución privada, sin fines de lucro, cuyo objetivo es proporcionar financiamiento oportuno, en condiciones razonables, a los estudiantes de escasos recursos y comprobada capacidad intelectual para que puedan realizar estudios universitarios y técnico-vocacionales. INTRODUCCIÓN 21. Los indicadores sociales de República Dominicana sobre la formación del capital humano resultan desfavorables al compararla con el resto de los países del continente. La población crece a una tasa anual de 2%, similar a la de América Latina y el Caribe, y su estructura etaria, con casi dos tercios de su población menor de 40 años, refleja que es un país con una población relativamente joven. 22. La tasa de analfabetismo, medida como la proporción de la población de 15 años y más que no sabe leer y escribir era de 16.3% para el año 2000, porcentaje superior al 11.1% que registró para el mismo año el área de América Latina y El Caribe, según el Instituto de Estadísticas de la UNESCO. Para el mismo año, la tasa bruta de matriculación en la primaria como proporción de grupos en edad escolar alcanzaba 103 en República Dominicana, contra 113 que registra el resto de la región latinoamericana y en el nivel secundario, este indicador también resultaba más bajo (41) que para el resto de América Latina (52). A pesar del crecimiento poblacional, los jóvenes han tenido pocas posibilidades de acceso a la educación superior estimándose que el porcentaje de población de 15 a 24 años con más de 13 de años de instrucción en las zonas urbanas alcanzaba a 10.4% y en las rurales a 2.1% 1. 1 Jorge Téllez Fuentes y Francisco Rodríguez Oróstegui, El crédito Educativo en América Latina: Situación Actual y Futuros Desafíos, en www.apice.org FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR UNESCO Consultor : Susana Gámez Seoane 23. En interés de revertir los indicadores en estos renglones, el esfuerzo del Estado en materia educativa se ha centrado en los niveles iniciales e intermedios de la misma, lo que se refleja en la alta proporción en términos corrientes de los fondos del presupuesto nacional que se destina a ambos niveles en comparación con el nivel terciario. 24. A este esfuerzo es necesario adicionar el del sector privado, quien ha participado de manera activa en la prestación, sobretodo de los servicios de educación superior, utilizando de manera casi exclusiva, una de las fuentes más importantes de financiamiento de dicha educación, el gasto de los hogares. 25. El análisis de la forma y fuentes de financiamiento de la educación superior en el país supone por tanto, comprender el rol que juega la educación superior dentro del sistema educativo y las características de sus principales proveedores. 1. La Educación Superior en el Sistema Educativo Dominicano 26. El sistema Educativo dominicano consta de varios niveles: pre-primaria, ciclo básico o primaria, educación media o técnica profesional y universitaria. Esta última, que corresponde a la Educación Superior se inicia en teoría a los 18 años e incluye un nivel técnico o certificado superior, licenciatura, maestría y doctorado, que cubre en total un período de 7 años, tal como se presenta en la Tabla 1. Tabla No.1 Estructura del Sistema Educativo Dominicano según CINE 97* Edad 0 1 2 3 4 5 6 7 8 0 0 0 1 1 1 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 5B 5B 1 2A 2ª 2A 2A 3A 3A 3ª 3ª 5A 5A 5A 5A 6 3C 3C 3C 3C 0 1 2A 3A 3C 5A Preescolar Educación Básica: 1er. Ciclo Segundo Ciclo educación básica Educación Media General Educación media Técnica profesional Educación Universitaria Licenciatura 6 6 FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR UNESCO Consultor : Susana Gámez Seoane 5B Educación Universitaria Tecnólogo o certificado superior 6 Maestría, Doctorado Escolaridad obligatoria CINE 97: Clasificación Internacional Normalizada de la Educación (CINE 97) República Dominicana no tiene el nivel 4 de educación, que se refiere a educación postsecundaria no superior Fuente: Instituto de Estadística de la UNESCO 1.1 Instituciones de Educación Superior 27. Los proveedores de los servicios de educación superior en el país, están constituidos por 40 Instituciones de Educación Superior (IES), entre públicas y privadas, las cuales se encuentran controladas y supervisadas por la Secretaría de Estado de Educación Superior, Ciencia y Tecnología (SEESCyT). 28. De estas 40 Instituciones de Educación Superior acreditadas por la SEESCT existen 6 que son estatales: Academia Militar de las Fuerzas Armadas, Academia Naval de Estudios Superiores de la Marina de Guerra, Escuela Nacional de la Judicatura, Instituto Superior de Formación Docente en Educación Física, Instituto Superior de Formación Docente y la Universidad Autónoma de Santo Domingo, lo que refleja en términos del número de proveedores, la importancia del sector privado en la educación superior. 29. El total de las IES cuenta con 286,954 estudiantes, 11,111 profesores y 7,534 empleados de acuerdo a las cifras de la SEESCyT, (Anexo 1). Las 6 instituciones de educación superior pública concentran el 46.1% de estos estudiantes, el 24.4% de los profesores y el 33.7% del total de empleados a nivel de la educación superior. 1.2 Indicadores de Calidad y Eficiencia según tipo de IES 30. El comportamiento de algunos indicadores de las Instituciones de Educación Superior difieren de acuerdo a su carácter público o privado, y reflejan los diferentes problemas que ellas enfrentan en la búsqueda de financiamiento. Las instituciones públicas tienen en promedio una matrícula de 22,024 estudiantes, en tanto que las privadas reciben en promedio 4,553 estudiantes. Sólo la Universidad Pública recibe el 95.1% de la matrícula que asiste a instituciones públicas lo que refleja una importante masificación. 31. Un buen indicador de la calidad de la enseñanza lo constituye el número de estudiantes por profesores, ya que a un número menor, la atención prestada a los alumnos, en principio, debería ser mayor y en consecuencia, su rendimiento. Esta relación en promedio varía entre 48.7 alumnos por docente en las instituciones públicas y 18.4 en las privadas, para un FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR UNESCO Consultor : Susana Gámez Seoane promedio para el total de instituciones de educación superior de 25.8 estudiantes por profesor. Tabla No. 2 Distribución de los Estudiantes Matriculados, Profesores y Empleados de Acuerdo al Tipo de IES INDICADOR PÚBLICAS % PRIVADAS % Alumnos 132,149 46.1 154,805 53.9 Profesores 2,714 24.4 8,397 75.6 Empleados 2,533 33.7 4,991 66.3 Relación Alum/ prof. 48.7 18.4 Relación Alum/ emp. 52.2 31.0 Fuente: Secretaría de Estado de Educación Superior, Ciencia y Tecnología TOTAL 286,954 11,111 7,524 25.8 38.1 32. Para este indicador en el nivel de educación superior en América Latina de acuerdo al Instituto de Estadísticas de la UNESCO no existen datos comparables, sin embargo, la media regional para todos los niveles de enseñanza (del 0 al 6 de la CINE 97) es de 22 estudiantes por profesor.2 Esto indicaría que en el país esta relación para la educación superior pública se ubicaría por encima de la media regional que incluye los niveles de primaria y secundaria, donde normalmente dada sus características el número de estudiantes por profesor resulta más alto, mientras que para las instituciones de educación superior privada, la media se ubica por debajo del promedio regional indicado. Tabla No. 3 Estimación del # de Docentes por Nivel de la CINE En América Latina, con relación al Número estimado de Alumnos Nivel educativo Cine 97 CINE 0 CINE 1 CINE 2+3 CINE 4 CINE 5+6 2 Profesores Estudiantes Estud. * Prof. 701 2757 2165 5 809 15560 77000 41157 80 9603 22 28 19 16 -- CINE 0-6 6437 Fuente: Instituto de Estadísticas de la UNESCO 143400 22 Instituto de Estadísticas de la UNESCO “Estadísticas de Educación 2001, Reporte Regional sobre América Latina” 2001. FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR UNESCO Consultor : Susana Gámez Seoane 33. La eficiencia de estas instituciones en términos de atención general al estudiante puede medirse por el indicador estudiante por empleado, que en promedio alcanza a 38.1 para todas ellas, es decir que cada empleado debe atender a 38 estudiantes. En el caso de las instituciones públicas este indicador también resulta mayor (52.2%) que en las privadas (31.1%). 34. Las IES públicas se caracterizan por tener una relación alumno por profesor y por empleado mayor que las IES privadas, lo que implica además en principio mayores costos operativos. 2. Financiamiento de la Educación Superior Dominicana 35. La idea de que las Universidades públicas se financian con recursos gubernamentales y las privadas con recursos provenientes del pago por matrícula no es totalmente cierta, ni en América Latina, ni en República Dominicana puesto que existen instituciones públicas que cobran aranceles y privadas que reciben subvenciones estatales. En general, existen tres tipos de financiamiento: el estatal, llamado también “burocrático”3, donde los gobiernos deciden de forma centralizada el monto de los recursos destinado, primordialmente, a las universidades públicas; el corporativo, poco común en la región resultante de inversiones propias o de donaciones privadas y el de mercado, cuya forma más tradicional es el cobro por matrícula, pero con formas modernas, que van desde la venta de servicios hasta la competencia por recursos públicos. 36. El financiamiento burocrático tiene como base, la noción de que las universidades son instituciones que desempeñan una función pública y que por tanto deben ser financiadas y supervisadas por el gobierno; este esquema común para América Latina, también funcionó en República Dominicana. La crisis de este tipo de financiamiento se observó cuando el equilibrio entre las autoridades universitarias y el Gobierno se resquebrajó por tres razones fundamentales: el proceso de politización y radicalización de los conflictos entre ambos actores, la masificación de la universidad pública y la reducción relativa de los recursos públicos destinado a la educación superior. 37. En este contexto, la reacción fue la búsqueda del mercado como alternativa para financiar la educación superior, tanto en República Dominicana como en el resto de América Latina. En este esquema de financiamiento, el Gobierno dejaría de financiar y regular las instituciones universitarias y de subsidiar a los estudiantes permitiendo que cada institución elabore los productos (programas de estudios) que sean más buscados por sus clientes (estudiantes). El Gobierno cede su rol exclusivo como ente financiador de la educación superior y fortalece su papel de regulador de esta actividad, que recae cada vez más sobre proveedores privados. 3 Simón Schwartzman, Estado y Mercado en el Financiamiento de la Educación Superior. Notas para el Debate 8, Grupo de Estudios para el Desarrollo, GRADE, Lima , 1993 75-92. FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR UNESCO Consultor : Susana Gámez Seoane 38. Esta nueva forma de financiamiento trajo consigo un cambio en la forma de dirección de las universidades, las cuales de ser dirigidas de manera burocrática y rutinaria pasarían a adoptar métodos empresariales de gestión. Este cambio no consideró que los mercados competitivos no son el resultado de desregulación y desburocratización, sino de un esfuerzo deliberado de establecer marcos institucionales y reglas dentro de las cuales la competencia puede establecerse. 39. En el caso dominicano, este transición se manifestó de manera gradual como resultado del deterioro de la universidad pública, iniciado a mediados de la década de los setenta del siglo pasado y generado por las contradicciones políticas con el Gobierno Central. Esta situación se reflejó en un deterioro progresivo de las finanzas de esta institución y por tanto, en su capacidad de absorber la creciente demanda de estos servicios. Contrariamente, a lo esperado el rol de gobierno como supervisor no se fortaleció y las instituciones privadas en un contexto sin reglas de juego definidas, florecieron. 40. Actualmente, en el Sistema de Educación Superior Dominicano como se ha indicado conviven instituciones de carácter público y privado, cuyas operaciones son financiadas en función del tipo de institución de que se trate. El financiamiento basado en la demanda caracteriza, de manera general, al conjunto de las instituciones de educación superior privada en dominicana, lo que ha generado un mercado de educación, donde los demandantes pueden elegir los servicios en base a su calidad y donde, por tanto, los proveedores compiten entre ellos por captar parte del mercado. Por el contrario, el sistema de educación superior público se financia en la práctica con base a la oferta, puesto que las subvenciones otorgadas por el Estado no toman de manera decisiva la demanda, sino que son otorgadas y negociadas en muchos casos considerando la obligación del Estado de aportar recursos a este tipo de instituciones de acuerdo a la ley, las posibilidades financieras del Estado y la afinidad entre las autoridades del gobierno y las universitarias. 41. En la práctica, sin embargo, las instituciones de educación superior se financian utilizando una combinación de ambos sistemas. Como las subvenciones que recibe algunas IES Públicas no son suficientes, parte de sus ingresos son obtenidos vía las tarifas cobradas a los demandantes. La fijación de estas, sin embargo, no toma en consideración la estructura de costos de este tipo de instituciones, sino que consideraciones no económicos influyen de manera decisiva en su determinación. 42. Las instituciones de educación superior privadas que financian sus operaciones vía el mercado, reciben subvenciones estatales, aunque su importancia resulte marginal. Ambas situaciones se encuentra expresamente en el artículo 90 de la Ley 139-01 de Educación Superior, el cual establece que es responsabilidad del Estado financiar la educación Pública y contribuir al de la privada. Esta práctica de financiar a instituciones privadas, vía el presupuesto, ha sido común en República Dominicana aún antes de establecerse la vigencia de la ley citada. FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR UNESCO Consultor : Susana Gámez Seoane 43. El mercado de servicios de educación superior, por tanto, no es exclusividad del Estado, sino que por el contrario participa como un oferente más, compitiendo en muchos casos con los fondos que la sociedad destina a la educación superior. Como la mayor parte de los oferentes son de carácter privado, estas Instituciones de Educación Superior han estado a su vez rivalizando entre ellas, para captar parte de este mercado, con base a tarifas, calidad de los servicios educativos y lo novedoso de los programas ofertados. 44. Lo anterior supone que en ultima instancia la Educación Superior es básicamente financiada por los hogares por dos vías: una por los impuestos pagados al Estado, que permiten que éste a su vez asigne las subvenciones a las IES Públicas y privadas, y otra, mediante los pagos por derechos realizados por los demandantes para obtener determinados servicios de educación. 45. Un aspecto relacionado al tipo de financiamiento utilizado por las instituciones de educación superior se refiere a la rentabilidad de esta actividad. Si bien es difícil imaginar que estas instituciones obtengan beneficios tal como se logra en cualquier actividad económica, no menos cierto, es que aquellas instituciones que utilizan mayormente el financiamiento de los hogares, vía cobro de derechos por servicios prestados, deberían lograr autofinanciar su actividad, es decir, que sus ingresos deberían cubrir sus costos operacionales, incluyendo el mantenimiento de su infraestructura y equipos, además de permitirle realizar nuevas inversiones. 2.1 Financiamiento Público y Privado 46. El interés que la sociedad le asigna a la educación superior, en la mayoría de las investigaciones, se define por el porcentaje que el Estado destina a esta actividad educativa, lo que supone darle, en principio, al sector público un rol preponderante. El porcentaje del gasto que se destina a la educación superior sólo se refiere al gasto que realiza el Estado (gasto público), por lo que no se incluye el gasto privado en educación, que en muchos casos supera las asignaciones públicas, sobretodo en este nivel de educación, que no es obligatorio. 47. En principio, se podría concluir que dada la importancia en términos numéricos de la matrícula en instituciones públicas (46.1% del total de matriculados en este nivel), el gasto público debería representar un porcentaje similar y constituirse en una fuente determinante de financiamiento para las Instituciones de educación superior en República Dominicana. Sin embargo, la importancia relativa de estas instituciones privadas y lo reducido de las asignaciones públicas que ellas reciben es una muestra que el financiamiento privado tiene cierta significación. 48. Aún para algunas instituciones públicas, como la Universidad Autónoma de Santo Domingo, la búsqueda de financiamiento adicional a la subvención recibida por el Gobierno Central, FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR UNESCO Consultor : Susana Gámez Seoane vía el cobro de derechos por servicios, demuestra que sobretodo para algunos niveles de educación, como el superior el esfuerzo privado resulta significativo. 49. El sector público ha cedido su importancia en el financiamiento de la educación superior, dado su alto costo relativo, al sector privado, el cual juega un papel preponderante como proveedor de estos servicios y como financiador de esta actividad. 2.1.1 Financiamiento Público: El Presupuesto en Educación 50. Una medida del esfuerzo o valor que la sociedad otorga al financiamiento de la educación independientemente del grado de desarrollo o riqueza de un país, generalmente aplicado, lo constituye la proporción del producto interno bruto (PIB) que se destina a financiar la educación; para ello, se utiliza el presupuesto público o gasto público en educación. El gasto que el Estado destinaba a la educación representaba a principios de la década del noventa, un 0.90% del PIB, y ha crecido lenta pero sostenidamente hasta alcanzar un 2.76% del PIB en el año 2002, porcentaje inferior al que registran la mayoría de los países de la región. Tabla No. 4 Presupuesto Público destinado a Educación, a Educación Superior y Producto Interno Bruto (PIB) En millones de RD$ Año 1990 1991 1992 1993 1994 Presupuesto destinado a Educación 540.3 540.3 1,090.4 2,109.7 2,526.5 Presupuesto Educación Superior 90.7 90.7 131.6 182.4 172.9 Producto Interno Bruto (PIB) 60,305.2 96,333.0 112,697.7 121,808.3 137,566.4 Educación Educación como % del Superior PIB como % del PIB 0.90 0.56 0.97 1.73 1.84 0.15 0.09 0.12 0.15 0.13 FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR UNESCO Consultor : Susana Gámez Seoane 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002* 3,200.0 3,897.4 3,897.4 6,010.4 6,617.7 8,164.5 9,857.0 10,848.9 170.6 345.6 345.6 1,286.5 895.3 1,109.9 1,055.7 1,050.8 162,282.6 183,361.2 214,863.7 241,909.5 277,908.4 321,515.8 359,560.2 393,462.4 1.97 2.13 1.81 2.48 2.38 2.54 2.74 2.76 0.11 0.19 0.16 0.53 0.32 0.35 0.29 0.27 Fuente: Ley de Ingresos y Presupuesto de Gastos 1990-2002 *Cifra del PIB corriente estimada 51. La educación superior como porcentaje del PIB está por supuesto muy por debajo de los niveles anteriormente citados, para 1990 este indicador representaba el 0.15% del PIB y para el 2002, alcanzaba el 0.27% del PIB. Solamente para el año 1998, los fondos destinados a este nivel de educación lograron representar un poco más de 0.50% del PIB. 52. Otro indicador comúnmente utilizado para medir el nivel de los fondos públicos destinados a la educación y determinar cuáles son las áreas prioritarias dentro del presupuesto nacional, lo constituye la proporción del presupuesto que se destina a los niveles básicos de educación o a la educación superior, que representa el grado más avanzado en la formación del capital humano de un determinado país, ver Anexo No 2. En el caso de República Dominicana se destinó en promedio para el período 1990-2002, el 58.2% del presupuesto de educación a la educación básica y secundaria y un 11.9% a la superior.4 Anexo No 3. 53. Para el período señalado, puede establecerse dos etapas diferenciadas, la primera en el cual la tendencia de la proporción del presupuesto público destinado a la Educación Superior es a la baja, al pasar de 16.9% en 1990 a 8.9% en 1997; y un segundo, que se inicia en el 1998 con una proporción de 21.6% del presupuesto a educación Superior (la más alta del período) que termina también a la baja en el 2002 con un 11.8%. Entre 1990 y 1997, la asignación de fondos destinadas a la educación superior alcanzó representó en promedio un 10.5% del gasto total presupuestado en educación, porcentaje inferior al 14.2% registrado en el período 1998-2002. 54. No obstante que los valores absolutos parecen priorizar a la educación básica, resulta interesante utilizar el indicador gasto por alumno o gasto per-cápita para observar los resultados. Para el período analizado se observa que en valores absolutos, el monto destinado a la educación básica es mayor que en el nivel superior. Para el año 2002, el gasto per-cápita, es decir, el gasto total en este tipo de educación entre el total de estudiantes matriculados en instituciones de educación superior alcanza RD$3,662.0, contra RD$2,449.0 4 Las cifras relativas del gasto por niveles educativos no suman 100%, ya que no incluyen el nivel pre primario y otros gastos no asignables a cada uno de los niveles considerados. FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR UNESCO Consultor : Susana Gámez Seoane en la educación primaria y secundaria, lo que implica que la educación superior recibe por estudiante matriculado un monto mayor. La relación gasto por alumno en educación superior y en educación primaria y secundaria para ese mismo año alcanzaba 1.5, es decir, que por alumno, el gasto público en educación superior era una vez y media mayor que el de la educación básica, lo que es consistente con su mayor costo relativo. 55. Esta relación esconde algunos hechos puesto que incluye las instituciones privadas que utilizan fuentes de financiamiento adicionales a las subvenciones estatales. Al tomar, sólo el caso de los matriculados en la Universidad Autónoma de Santo Domingo y el aporte que ésta recibe del Estado, el gasto llegaría a RD$7,849.0 y la razón gasto por alumno en educación superior y en educación básica alcanzaría a 3.2, es decir que en este caso el gasto en educación superior per-cápita triplicaría el de la educación básica. 56. Estos indicadores sugieren pues ciertas distorsiones en la asignación de recursos a la educación por niveles en términos de impacto redistributivo. La educación superior es por supuesto más costosa por su nivel de especialización, lo que explica el mayor gasto público por alumno, pero también es un hecho casi generalizado en América Latina, que el impacto de este gasto favorece a los grupos pertenecientes a los quintiles de ingresos más altos. Las estadísticas parecen confirmar para República Dominicana este hecho, ya que en la Tercera Encuesta Nacional de Gastos e Ingresos de los Hogares publicada por el Banco Central, se registra a diferencia de lo que sucede en la educación básica, que la matrícula en el nivel de educación superior sea mayor en los quintiles de ingreso alto. Gráfico No.1 Matricula Primaria por quintiles de ingresos 600000 Matricula Universitaria por quintiles de ingresos 100000 500000 80000 400000 300000 60000 200000 40000 100000 20000 0 0 1 2 3 Quintiles 4 5 1 2 3 4 5 quintiles 57. Una primera conclusión es que los aportes del Estado en términos absolutos resultan menor para la educación superior que para la educación básica, el gasto por alumno en este nivel resulta mayor y beneficia a los grupos de población de mayores ingresos. 58. Los fondos públicos, sin embargo, no se destinan de manera exclusiva a las instituciones de educación superior de carácter público, sino que también son recibidas por instituciones de educación privadas. Para el año 1990, las instituciones públicas recibían el 73.3% de los aportes que el Estado otorgaba a la educación superior y las privadas el 26.7% y en el año FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR UNESCO Consultor : Susana Gámez Seoane 2002, el 6.2% de las aportaciones se destinaban a las privadas contra el 93.8% que recibía la Universidad Pública. 59. Lo anterior supone que para el período analizado se observa una disminución paulatina de la proporción destinada a instituciones privadas. Las subvenciones estatales a instituciones privadas también influye en el bajo impacto redistributivo del gasto público educación superior, puesto que estas instituciones por el hecho de ser más costosa que la universidad pública, debe en principio captar el segmento de mercado de altos ingresos. 60. No obstante que estos porcentajes no toman en consideración los aportes estatales a otras instituciones de educación superior que no se registran en el Presupuesto de Educación, las conclusiones no parecen ser muy diferentes. Al incluir los aportes que se destinan a la educación superior en la Ejecución Presupuestaria del año 2001 de la Secretaría de Estado de las Fuerzas Armadas, por un monto de RD$30.3 millones, el porcentaje destinado a las Instituciones públicas no se modificaría sensiblemente. Tabla No. 5 Aportes Públicos por tipo de Institución de Educación Superior 1990-2002 Año 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 A Instituciones Públicas % 66,474,810 73.3 66,474,810 73.3 105,845,155 80.4 132,000,000 72.4 132,000,000 76.4 132,000,000 77.4 307,180,380 88.9 307,180,380 88.9 1,207,839,645 93.9 800,000,000 89.4 921,192,280 83.0 964,427,560 91.4 986,000,000 93.8 Privadas 24,219,600 24,219,600 25,802,430 50,386,590 40,850,005 38,593,840 38,428,980 38,428,980 78,639,520 95,258,340 188,668,300 91,313,335 64,784,385 % 26.7 26.7 19.6 27.6 23.6 22.6 11.1 11.1 6.1 10.6 17.0 8.6 6.2 Total 90,694,410 90,694,410 131,647,585 182,386,590 172,850,005 170,593,840 345,609,360 345,609,360 1,286,479,165 895,258,340 1,109,860,580 1,055,740,895 1,050,784,385 Fuente: Ley de Ingresos y Presupuesto de Gastos 1990-2002 61. El financiamiento público de la educación superior se registraba como aporte corriente a instituciones en el Presupuesto de la Secretaría de Estado de Educación. A partir del año 2002, con la creación de la Secretaría de Estado de Educación Superior, Ciencia y Tecnología los recursos se consigna en su presupuesto, el 93.0% como aporte a las instituciones de educación superior y el 7% restante de los fondos a la educación superior se destina FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR UNESCO Consultor : Susana Gámez Seoane específicamente para las funciones de control y supervisión de la educación superior, ciencia y tecnología. Tabla No. 6 Presupuesto de la Secretaría de Estado de Educación Superior, Ciencia y Tecnología (SEESCyT) 2002 PROGRAMA Administración Superior Dirección Superior Dirección de Rel Coop. Nac.e Intern. Centro de Superación Académica Inst. de Información y Comunicaciones Educación Superior Dirección Superior Programas Académicos Postgrado Evaluación y Seguimiento Admisión y Orientación Académica Ciencia y Tecnología Dirección Superior Programas y Proyectos Evaluación, Ciencia y tecnología Vinculación Sociedad y Sector productivo Consultora de Ciencia y Tecnología Financiamiento a Instituciones Educativas TOTAL Millones de RD$ 66.6 64.5 1.1 0.5 0.5 4.3 2.7 1.1 0.1 0.3 0.1 7.6 2.1 0.7 0.5 0.4 3.9 1,050.8 1,129.3 % 5.9 5.7 0.1 0.0 0.0 0.4 0.2 0.1 0.0 0.0 0.0 0.7 0.2 0.1 0.0 0.0 0.3 93.1 100.0 Fuente: Ley de Ingresos y Presupuesto de Gastos 2002 2.1.1.1 Procedimiento de Asignación de Recursos del Presupuesto Nacional a las Instituciones Públicas y Privadas FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR UNESCO Consultor : Susana Gámez Seoane 62. En julio del 2001, se aprobó el Decreto 614-01 de la programación de la ejecución del gasto público que establece que la misma se realizara para cada uno de los períodos trimestrales en que se subdivide el ejercicio presupuestal y bajo el criterio de la etapa de registro del compromiso, por tanto, a los efectos de establecer un ordenamiento y homogenización de las etapas de registro presupuestario, todas las instituciones y las dependencias del gobierno central, están obligadas a adoptar las etapas de registro del compromiso, del gasto devengado y del pagado. 63. El sistema presupuestario actualmente vigente registra, por tanto, el gasto a nivel de tres etapas: la del compromiso, la del gasto devengado y del pago. La etapa del compromiso es la aprobación de la solicitud de asignación de la unidad ejecutora y la asignación del gasto por parte de la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRES), la del gasto devengado, es la fase en la cual la Contraloría General de la República recibe el comprobante y aprueba la orden de pago, y la etapa del pago, cuando finalmente es emitido el cheque por la Tesorería Nacional, institución que puede emitir cheques a nombre de proveedores específicos de bienes y servicios o de la unidad ejecutora. 64. La asignación de las cuotas de compromiso son trimestral a nivel de capítulo, programa y objeto y actúa como límite máximo para la ejecución del presupuesto. Las solicitudes de cuotas por parte de las instituciones tienen carácter excepcional y solo se podrán ocasionar en circunstancias de igual calificación. No obstante, la ONAPRES no acepta modificaciones durante el curso del primer mes de cada trimestre. 65. Las cuotas de compromiso no ejecutadas caducan al finalizar cada trimestre y no pueden ser trasladadas al trimestre siguiente. Los compromisos que no hayan sido devengados al cierre del ejercicio caducan por consiguiente, sin embargo, en caso de continuar la transacción que les dio origen, se deben considerar para afectar a las partidas del presupuesto del próximo año. 66. La asignación de los fondos hacia determinadas funciones, no obstante, haberse adoptado estas nuevas normas de control presupuestario, continúa basándose en primera instancia en las prioridades que cada Secretaría asigna a cada uno de los programas, y básicamente en la estimación de ingresos provenientes de fuentes internas y externas para el año fiscal, que realiza tanto la Oficina Nacional de Presupuesto como la de Planificación. Una vez recibido por parte de la Oficina Nacional de Presupuesto y la de Planificación el anteproyecto de presupuesto de cada Secretaría se comienza un proceso de negociación y recorte, con cada uno de ellas, donde la variable ingresos estimados resulta determinante. 67. En este proceso, las Instituciones de Educación Superior que reciben fondos del Estado no tienen injerencia, puesto que la Secretaría de Estado de Educación Superior, Ciencia y Tecnología, que es quien recibe los fondos los asigna en base a sus propios criterios, por lo FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR UNESCO Consultor : Susana Gámez Seoane menos después del año 2002; con anterioridad a esta fecha, esta función recaía en Secretaría de Estado de Educación. la 68. Una vez este proceso termina, el Gobierno presenta para su aprobación el anteproyecto de Ley de Ingresos y Presupuesto de Gasto Público ante el Congreso Nacional, donde a su vez se establece otro proceso de negociación y recorte, en el cual las IES y a veces la propia Secretaría de Estado de Educación Superior, Ciencia y Tecnología, no tienen ni voz ni voto. 69. La evidencia estadística permite arrojar ciertas conclusiones en relación a este proceso de asignación de recursos a las Instituciones de educación superior. El hecho que durante tres años consecutivos, 1993,1994 y 1995, las instituciones públicas recibieran el mismo monto en términos corrientes y que en año 1998, obtuvieran la asignación más alta durante el período analizado, que supera en un 22.5% en términos corrientes al que recibieron en el año 2002, evidencia que las relaciones entre las autoridades del gobierno y las universitarias influyen, sobremanera, en el monto de estas asignaciones. 70. Los porcentajes asignados a instituciones de educación superior privada en su conjunto son relativamente variables, lo que parece indicar que no responde a una determinada política, sino al poder de negociación de cada una de estas instituciones. No obstante esta variabilidad, para el período analizado 1990-2002, la tendencia registrada es a la disminución de los aportes públicos a las instituciones de educación superior privadas. 2.1.1.2 Estructura de los Fondos Públicos destinados a la Educación Superior 71. Las asignaciones de los fondos públicos en el Presupuesto de la Secretaría de Estado de Educación (SEE) o de la Secretaría de Educación Superior, Ciencia y Tecnología a las instituciones de educación superior se registran en el presupuesto como aportes corrientes a instituciones públicas y privadas. Los montos asignados en el Presupuesto de la Secretaría de las Fuerzas Armadas se encuentran presupuestados en el Programa 1 “Administración General” bajo la actividad 8 “Educación Superior” y en el Programa 3 “Defensa Naval” , bajo la actividad 3 “Educación Naval”. 72. La estructura de estos fondos públicos destinados a la educación superior privada y consignados como aportes a instituciones, solo es posible obtenerla vía la propia institución receptora de los mismos, lo que implica que no es una información pública el destino de los fondos que reciben las IES privadas; por el contrario, en el caso de las instituciones de carácter público consideradas por el presupuesto como organismos descentralizados, éstas deben presentar de manera independiente su presupuesto. 73. Así, de la Universidad Autónoma de Santo Domingo se ha obtenido su presupuesto para el año 2002, donde se consigna que es la institución pública que recibe el mayor monto de las asignaciones estatales a la educación superior RD$986.0 millones. Estas aportaciones FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR UNESCO Consultor : Susana Gámez Seoane representaron según sus propias cifras para el período 2000-2002 alrededor el 80% de sus ingresos totales. 74. Para el año 2002, los gastos de la Universidad Autónoma de Santo Domingo por tipo de cuenta y por programa se distribuían de acuerdo al esquema siguiente. El 75.6% de los ingresos de esta institución y el 94.0% del aporte que le otorga el Gobierno Central estaban destinados al pago de servicios personales (pago de sueldos, sobresueldos, dietas, gastos de representación, gratificaciones y bonificaciones, etc) y aportes corrientes (pago del personal pensionado y becas y viajes de estudio), lo que implica que una alta proporción de los fondos públicos están destinados al pago de profesores activos, pensionados y empleados de dicha institución. 75. El análisis del presupuesto de la Universidad Autónoma de Santo Domingo por programa arroja que el 84.2% de los ingresos y el 104.8% del aporte del Gobierno Central cubre solo dos programas de los nueve que contempla el presupuesto, es decir, que las subvenciones del estado no son ni siquiera suficientes para financiar el Programa Dirección Superior y Docencia, por lo que los otros programas aparecen como marginales en términos de asignación de recursos. Tabla No. 7 Presupuesto de la Universidad Autónoma de Santo Domingo por Cuenta y Programa 2002 En millones de RD$ Por Cuenta Servicios personales Servicio no personales Materiales y Suministros Maquinarias y Equipos Construcción de Obras Aportes Corrientes RD$ 801.2 52.4 61.0 20.4 9.2 126.0 % Por programa RD 65.3 Dirección superior 541.8 4.3 Docencia 491.7 5.0 Investigación 19.0 1.7 Extensión 9.3 0.7 Bienestar Estudiantil 95.9 10.3 Perfeccionamiento 24.9 Académicos Deuda Pública 81.4 6.6 Bib.y Servicios de Apoyo 10.6 Desembolsos Financieros 76.0 6.2 Inversión 29.3 Producción 5.1 Total 1,227.6 100.0 1,227.6 Fuente: Presupuesto de gastos de la Universidad Autónoma de Santo Domingo 2002 % 44.1 40.1 1.5 0.8 7.8 2.0 0.9 2.4 0.4 100.0 76. Dicha estructura evidencia, que este centro de estudios para autofinanciar sus actividades tiene que recurrir al cobro por derechos, dado que con las subvenciones que recibe del Estado cubre escasamente sus costos operativos, teniendo poca maniobra para realizar nuevas inversiones. FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR UNESCO Consultor : Susana Gámez Seoane 77. La distribución económica de los gastos de la UASD para el mismo año 2002, indican que RD$1,043.5 millones representan gastos corrientes y RD$184.1 millones gastos de capital, es decir, que la relación gastos de corrientes/ gastos de capital alcanza a 5.7, lo que significa que por cada peso gastado en capital se destinan 5.7 a cubrir gastos corrientes. 78. Los fondos consignados por la Secretaría de Estado de las Fuerzas Armadas se manejan como fondos del presupuesto del Gobierno Central y su estructura se encuentra claramente detallada en el mismo. En el programa de Educación Superior, tres cuentas concentran el 90.0% de esta actividad, distribuidos de la siguiente manera: 44.4% se refiere a pago de personal, 16.8% a servicios no personales y el 28.9% para materiales y suministros. En el programa Educación Naval estas tres mismas cuentas concentran el 76.0% de los fondos destinados a esta actividad y se distribuyen 51.3% al pago de personal y el 24.7% a la adquisición e materiales y suministros. Tabla No. 8 Presupuesto de la Secretaría de Estado de las Fuerzas Armadas por Cuenta 2002 En millones de RD$ Cuentas Educación Superior % Educación Naval % Servicios personales 6.6 44.3 7.9 Servicios no personales 2.5 16.8 0.0 0.0 Materiales y Suministros 4.3 28.9 3.8 24.7 Maquinarias y Equipos 1.3 8.7 1.1 7.1 Construcción de Obras 0.0 0.0 0.4 2.6 Aportes Corrientes 0.2 1.3 2.2 14.3 14.9 100.0 15.4 100.0 TOTAL 51.3 Fuente: Presupuesto de Gasto de la Secretaría de Estado de las Fuerzas Armadas, 2002 2.1.2 Financiamiento Privado 79. Las principales fuentes de ingresos interno de las IES privadas son los derechos de inscripción y pago de matriculación que cobran a sus estudiantes para las privadas. En mucho menor medida, algunas instituciones de educación superior han utilizado el financiamiento externo vía préstamos o cooperaciones no reembolsables de organismos multilaterales, tales como el Banco Interamericano de Desarrollo, (BID), Banco Mundial (BM) y Unión Europea. En la mayoría de estos casos, sin embargo, los fondos son destinados para acciones no ligadas en estricto sentido a la actividad primaria de estas instituciones, sino a su rol dentro de las sociedad dominicana. FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR UNESCO Consultor : Susana Gámez Seoane 80. En la cartera vigente del Banco Interamericano de Desarrollo existe dos cooperaciones técnicas no reembolsables cuyo organismo ejecutor son instituciones de educación superior: la cooperación técnica ATN/SF-7744-DR denominada “Fortalecimiento de la Organización de la Sociedad Civil” por un monto de US$250,000.00 que tiene a como organismo ejecutor al Instituto Tecnológico de Santo Domingo (INTEC) y la ATN/SF-6825-DR, “Apoyo Centro Resolución Conflictos” por US$340.000,00, ejecutada por la Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra (PUCMM). En negociación con el Banco Mundial existe un proyecto por US$4.0 millones, denominado “Proceso de construcción de consenso y prioridades de desarrollo nacional” cuyo ejecutor sería la Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra (PUCMM). 81. El único programa con fondos externos que puede ubicarse dentro de la actividad primaria de estas instituciones es el Programa Regional Caribeño a Nivel Universitario por 21.0 millones de euros que es ejecutado por la Universidad Pedro Henríquez Ureña (UNPHU), la Universidad Católica Santo Domingo (UCSD) y la Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra (PUCMM) con fondos de la Unión Europea. 2.1.2.1 Metodología de Estimación de los Ingresos por cobro de Matricula a nivel de Grado y Postgrado 82. En ausencia de información de ingresos recibidos por parte de las Instituciones de Educación Superior se estableció una metodología alternativa que permitiera la estimación de sus ingresos, por lo menos por derechos de inscripción y matriculación. 83. Las informaciones de base requeridas para cada una de las 40 instituciones de educación superior existentes fueron: la matriculación estudiantil obtenida de la Secretaría de Educación Superior, Ciencia y Tecnología, el costo del crédito, el costo de la inscripción y la duración del período académico. La metodología utiliza como dato similar para todas las instituciones de educación superior que en cada período académico un estudiante matriculado inscribe 20 créditos en promedio a nivel de grado y 30 créditos en postgrados. 84. En los casos de las instituciones que no utilizan el sistema de pago por crédito, sino por período de tiempo se realizaron los ajustes correspondientes, tomando en consideración la modalidad de pago de cada una ellas, para proceder a establecer el pago para el período académico. Los datos obtenidos para un período académico se multiplicaron por el número de períodos en el año (trimestre, semestre, cuatrimestre). 85. El cálculo de los ingresos por matrícula se obtuvo de multiplicar el número de estudiantes matriculados de acuerdo a la Secretaría de Estado de Educación Superior, Ciencia y Tecnología (SEESCT) por las tarifas por crédito vigentes a inicio del 2002, suponiendo para todas las IES que cada estudiante inscribe por período académico en promedio 20 créditos a nivel de grado y 30 en postgrado. Por ejemplo, si una institución cuyo período académico es FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR UNESCO Consultor : Susana Gámez Seoane el cuatrimestre, tiene 100 estudiantes matriculados y el valor del crédito es de RD$200,0 y la inscripción para cada período es 500, sus ingresos por período serán RD$450,000, es decir, 100*((200*20)+500). Este ingreso por período se anualiza multiplicándolo a su vez por la cantidad de períodos académicos en un año, es decir, tres cuatrimestre en un año, resultando que esa institución recibe al año por 100 estudiantes RD$1,350,000. 86. En el caso de la Universidad Autónoma de Santo Domingo se supuso que el total de matriculados se inscriben siguiendo este patrón: regularmente en dos semestres a una tarifa de RD$6.0 y en el curso de verano, a RD$13.0. Este supuesto se aplicó debido a que al comparar los ingresos por derechos que estima esta Institución con los ingresos calculados por esta metodología se encontró una fuerte subestimación. 87. De esta manera, para cada institución de educación superior se obtuvieron los ingresos anualizados, los cuales pueden ser considerados como financiamiento privado y se le adicionó en el caso que aplicara las subvenciones del estado (financiamiento público) para obtener el total de ingreso de estas instituciones. 2.1.2.2 Ingresos Totales de las Instituciones de Educación Superior: Subvención Estatal Matrícula y 88. Los ingresos considerados financiamiento privado y recibidos por estos conceptos para el año 2002 arrojaron un valor anual de RD$2,425.8 millones para el conjunto de las 40 IES existentes, sin considerar los aportes estatales registrados en RD$1,182.0 millones, es decir, que al adicionar a la subvención estatal el financiamiento privado, el gasto en educación superior representaba un 0.9% del PIB, contra el 0.29% cuando sólo se consideraba el gasto público. Ver anexo No. 4 89. Esta metodología, puede considerarse como una buena aproximación, aunque tiende a subestimar los ingresos de las instituciones de educación superior, porque no toma en consideración otros pagos que realizan los estudiantes por derecho a examen, graduación, cambio de carrera, tutorías, uso de laboratorios, ingresos por estudiantes extranjeros, que normalmente, cobran la mayoría de IES, ni los programas de postgrados con Universidades extranjeras ofrecidos por algunas IES cuya matrícula se cobra en dólares. Para dar un ejemplo de la subestimación del cálculo del ingreso de las IES por matriculación basta con comparar el monto arrojado bajo esta metodología de estimación y el que se consigna en el presupuesto para la Universidad Autónoma de Santo Domingo. Bajo la primera, para esta institución los derechos alcanzan un monto de RD$57.6 millones y en el presupuesto se consigna para el año 2002, RD$113.9 millones. 90. Los resultados de la estimación de los ingresos totales por matrícula y subvenciones estatales arrojan un ingreso promedio per cápita para las 40 instituciones de RD$12,567.7 Cuando se clasifican estas instituciones de acuerdo a su ingreso total per-cápita, los resultados muestran FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR UNESCO Consultor : Susana Gámez Seoane que por debajo de este promedio se ubican 21 instituciones, de las cuales sólo 2 son públicas y con ingresos por encima del doble del promedio, hay 10 , de las cuales 4 son públicas. Al considerar sólo los ingresos por matrícula, otros son los resultados, el promedio de ingreso per cápita es menor en 32.8% ( RD$8,450.5) que cuando se consideran las subvenciones del Estado y todas las instituciones de educación públicas tienen ingreso percápita por debajo de este promedio. 91. Lo anterior significaría que la presencia de la subvenciones incrementan el ingreso per-cápita de algunas instituciones públicas, alcanzando niveles muy superiores que los alcanzados por centros privados, con excepción de la Universidad Autónoma de Santo Domingo y el Instituto Superior de Formación Pedagógica. Tabla No.9 Instituciones de Educación Superior Clasificadas por su Ingreso total per-cápita 2002 No. Ingreso per-cápita Instituciones Publicas Privadas Inferior a RD$12,566.7 21 2 19 Entre RD$12,566.8 y RD$25,133.5 9 0 9 Mayor que RD$25,133.5 10 4 6 TOTAL 40 6 34 Promedio de ingreso per-cápita es RD$12,566.7 y el doble, RD$25,133.5 Tabla No.10 Instituciones de Educación Superior Clasificadas por su Ingreso per-cápita por matrícula 2002 No. Ingreso per-cápita Instituciones Publicas Privadas Inferior a RD$8,449.5 17 6 11 Entre RD$8,449.6 y RD$16,899.0 17 0 17 Mayor que RD$16,899.0 6 0 6 TOTAL 40 6 34 * Promedio de ingreso per-cápita por matrícula es RD$8,499.5 y el doble de este ingreso RD$16,899.0 92. Las IES cuyo ingreso anual promedio per-cápita por matrícula resulta mayor bajo la metodología utilizada son en orden descendente: Universidad Iberoamericana, Instituto FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR UNESCO Consultor : Susana Gámez Seoane Tecnológico de Santo Domingo, Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra, Universidad Nacional Pedro Henríquez Ureña, Universidad APEC y Universidad Católica de Santo Domingo, las cuales reciben en adición, subvenciones del Estado. Tabla No. 11 Instituciones de Educación Superior con mayor ingreso promedio por matrícula 2002 IES Ing. Per-cápita Subvención por matrícula per-cápita UNIBE 47,460 338.5 INTEC 33,346 230.2 PUCMM 32,669 917.6 UNPHU 27,999 180.1 APEC 22,500 84.2 UCSD 20,741 227.2 Fuente: Metodología de Estimación de los ingresos promedio per-cápita por matrícula de las IES 2.1.2.3 Comparación con resultados de otras investigaciones: Gasto en Educación Superior de los Hogares 93. Los resultados obtenidos por esta vía han sido validados con otras fuentes de información para asegurar la validez de la estimación de los ingresos de las Instituciones de Educación Superior y aunque cada una de ellas puede objetar el monto resultante, de manera global la estimación resulta bastante cercana a los gastos que los hogares realizaron por concepto de educación superior, de acuerdo a los datos publicados de la Tercera Encuesta Nacional de Gastos e Ingresos de los Hogares por el Banco Central de la República Dominicana. 94. De acuerdo a esta investigación, los hogares adquirieron bienes y servicios de educación superior por un monto de RD$2,611,1 millones a precios de 1998, si le ajusta por el Índice de Precios al Consumidor (IPC), el monto gastado alcanzaría a RD$3,451.4 millones en el 2002. Este monto resulta inferior en 4.3% al valor estimado de los ingresos totales de las instituciones de educación superior de RD$3,607.8 millones. 95. Los gastos relacionados sólo con la matriculación e inscripción en este nivel arrojan un valor de RD$2,315.5 millones a precios de 1998 y de RD$3,060.6 millones a precios del 2002, de acuerdo a los mismos resultados arrojados por la Tercera Encuesta de Gastos e Ingresos de los hogares, con una matrícula estimada de 224,747 estudiantes. En la metodología propuesta el valor pagado directamente por los hogares o bajo otra modalidad y que representan los FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR UNESCO Consultor : Susana Gámez Seoane ingresos por matrícula de las instituciones de educación superior alcanza a RD$2,425.8 millones para una matrícula de 287,133 estudiantes. 2.3 Estructura de Gastos e Ingresos de las Instituciones de Educación Superior 96. Con la finalidad de determinar la estructura de gastos de las Instituciones de Educación Superior se solicitó vía la Secretaría de Estado de Educación Superior Ciencia y Tecnología (SEESCyT), informaciones básicas de gastos, remuneraciones de profesores y empleados. Ver Anexo No. 5. De las 40 instituciones existentes sólo se obtuvo información para 8, incluyendo 4 públicas, lo que representa un 25% del total de instituciones y un 52.9% de los estudiantes matriculados, al sustraerse la Universidad Autónoma de Santo Domingo, este último porcentaje alcanza a 9.2% lo que es no suficientemente representativo del total de las IES. 97. No obstante, la estructura de gastos de las IES muestra que en promedio para el conjunto sobre el cual se tiene información, los servicios personales y no personales representan 70.6% de su gasto y los gastos en materiales y suministros 12.0%. Tabla No. 12 Estructura de Gastos de las IES Escuelas Tipo 98. UCDEP normales UCNE UCE UNIBE UASD AMFA ANMG Promedio Servicios Personales 55.0 65.0 68.8 47.7 51.0 65.3 44.3 51.3 56.1 Servicios No Personales 27.0 2.0 11.0 41.1 14.0 4.3 16.8 0.0 14.5 Materiales y suministros 5.0 15.0 1.4 5.6 10.0 5.0 28.9 24.7 12.0 Maquinarias 3.0 5.0 4.1 0.0 3.0 1.7 8.7 7.1 4.1 Construcción 7.0 4.0 7.5 5.5 6.0 0.7 0.0 2.6 4.2 Aportes Corrientes 2.0 0.1 3.8 0.1 1.0 10.3 1.3 14.3 4.1 Otros Gastos 1.0 9.0 3.5 0.0 15.0 12.7 0.0 0.0 5.1 Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 Número de estudiantes 3,712 5,183 4,029 8,978 3,575 125,624 525 350 151,976 La estructura difiere mucho si del promedio se sustraen las IES públicas, puesto éstas tienen características muy específicas con relación a las fuentes de sus ingresos, es decir dependen de las subvenciones públicas. Así, en promedio para el total de las IES el 41.3% de sus ingresos proviene de los ingresos por matrícula, pero sin considerar en el promedio las IES públicas, este porcentaje sube a 77.7 por ciento. Tabla No.13 FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR UNESCO Consultor : Susana Gámez Seoane Estructura de Ingresos de las IES Escuelas Pro. Pro. Tipo UCDEP normales* UCNE UCE UNIBE UASD* AMFA* ANMG* con púb. sin púb. Ingresos por matriculación grado 63.0 0.0 70.0 77.7 89.0 19.7 0.0 0.0 39.9 74.9 Ingresos por matriculación postgrado 5.0 0.0 4.0 0.9 1.0 0.0 0.0 0.0 1.4 2.7 Ingresos por otros Servicios 27.0 0.0 15.0 20.6 6.0 0.0 0.0 0.0 8.6 17.2 Donaciones instituciones públicas 2.0 0.0 8.0 0.8 1.0 0.0 0.0 0.0 1.5 3.0 Donaciones instituciones privadas 1.0 0.0 1.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.3 0.5 Otros Ingresos 2.0 100.0 100.0 2.0 0.0 3.0 80.3 100.0 100.0 48.4 1.8 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 * Las subvenciones estatales aparecen en Otros Ingresos 99. Estos resultados aunque limitados por su representatividad, indicarían que los ingresos estimados bajo la metodología propuesta estarían subestimados por lo menos en un 17% , porcentaje que presenta los ingresos por otros servicios diferentes a la matriculación recibidos por las IES. 3. Modalidad de Financiamiento de la Matrícula 100. Generalmente el hogar asume el pago de los servicios educativos de sus miembros. De hecho, el hogar puede pagar estos servicios con su ingreso monetario o en especie al recibir como parte de sus beneficios laborales el pago de los estudios de algún miembro del hogar, o bien puede retirar de un negocio del propio hogar algún bien requerido en la prestación de este servicio. 101. No obstante lo anterior, en realidad otros agentes económicos (empresas, organizaciones privadas sin fines de lucro, instituciones públicas, u otro hogar) participan en la adquisición de este servicio. Una empresa puede becar a un joven meritorio, o bien unos abuelos puede financiar los estudios de sus nietos que viven con sus padres. Por tanto, es importante determinar cuales agentes económicos son los más importantes en el financiamiento privado de la educación superior. 102. En la Tercera Encuesta Nacional de Gastos e Ingresos de los Hogares se contempló que diferentes agentes económicos podrían intervenir en el pago de los bienes y servicios que adquiere un hogar, dando dinero al hogar para colaborar en el pago del bien o servicio o efectuando una donación en especie al hogar. Este pago puede ser asumido en su totalidad por uno o más agentes. Las modalidades previstas en esta investigación para el área educativa fueron: FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR UNESCO Consultor : Susana Gámez Seoane a. El hogar encuestado: para todo el servicio y materiales con sus ingresos monetarios. b. Remuneración en especie: se refiere cuando los bienes y servicios educativos que adquiere el hogar están relacionados con la parte del salario que es pagado en especie a algún miembro de ese hogar. c. Retiro en especie del establecimiento propiedad del hogar: cuando el hogar retira el servicio o materiales educativos de su propio establecimiento para su consumo, siempre que dicho hogar produzca para la comercialización. d. Donaciones de otros hogares: Se refiere cuando los productos educativos que recibe el hogar son pagados por otros hogares, sin entregar a cambio ninguna contraprestación en bienes y/o servicios y/o dinero. e. Donaciones en especie de empresas: Corresponde al caso donde empresas asumen en nombre de un hogar los servicios educativos y materiales de algún miembro de ese hogar, sin ofrecer ninguna contraprestación a cambio. f. Donaciones en especies de instituciones privadas sin fines de lucro: Se incluyen los bienes y/o servicios educativos que recibe el hogar por parte de instituciones privadas sin fines de lucro sin ofrecer ninguna contraprestación a cambio. Si algún miembro del hogar trabaja para la institución y recibe bienes y/o servicios como parte de su salario se considera como remuneración en especie. g. Donaciones en especies de instituciones públicas: Se incluyen aquí los bienes y servicios que recibe el hogar por parte de instituciones públicas sin ofrecer ninguna contraprestación a cambio. Si algún miembro del hogar trabaja para la institución y recibe bienes y/o servicios como parte de su salario se considera como remuneración en especie. h. Prestaciones de asistencia social en especie a cargo del gobierno general o de instituciones sin fines de lucro: Se incluyen los bienes y servicios que adquiere el hogar y los paga el gobierno o instituciones sin fines de lucro por concepto de asistencia social. Son transferencias en dinero o en especie que las unidades del gobierno o instituciones sin fines de lucro pagan a los hogares con el fin de atender las mismas necesidades que las prestaciones de los seguros sociales, pero que no se proporcionan dentro de ningún sistema de seguridad social. Ejemplo: desayuno escolar. 103. De acuerdo a esta investigación, el 81.1% de los bienes y servicios de educación superior adquiridos por el hogar fueron pagados con sus ingresos, e 3.9% como remuneración en especie recibidas por sus empleadores, el 11.3% por donaciones en especie de las organizaciones privadas sin fines de lucro y el 1.0% por donaciones públicas. Tabla No. 14 Distribución porcentual del Gasto en Educación Superior según forma de adquisición POR FORMA DE PAGO Hogar % 81.1 FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR UNESCO Consultor : Susana Gámez Seoane Retiro en especie del establecimiento propiedad del hogar Donaciones de empresas Donaciones de ONGʹs Donaciones de Instituciones Públicas Remuneraciones en especie Total de Gastos en Educación Superior 0.0 2.8 11.3 1.0 3.9 100.0 Fuente: Tercera Encuesta nacional de Gastos e Ingresos de los Hogares (1998) 3.1 Becas y Subsidios 104. La importancia del sector privado, con y sin fines de lucro en el financiamiento de los bienes adquiridos por el hogar, es innegable puesto que ambos financian el 14.1% del gasto en educación superior, a través de donaciones o becas. 105. Los hogares además recibieron transferencias en especie o subsidios, es decir en forma de bienes y servicios relacionados con la educación superior pública por un valor de RD$683.9 millones a precios de 1998 y de RD$904.0 millones a precios del 2002. Este monto resulta menor que las aportaciones del sector público a las Instituciones de educación superior públicas puesto que en el Sistema de Cuentas Nacionales se elimina de estos aportes el consumo intermedio de estas instituciones para obtener el monto que realmente reciben los hogares por este concepto. Lo anterior implicaría que la asistencia a hogares mediante subsidios estatales ha sido ampliamente utilizado como mecanismo para financiar los derechos a estudios o pago de matrícula de sus miembros. En realidad, el análisis de las tarifas cobradas por la mayor de las instituciones de educación superior, la Universidad Autónoma de Santo Domingo, evidencia la importancia de esta forma de financiamiento. 106. La comprensión del subsidio en educación parte de la separación del quién financia y del cómo y a quienes se entregan los recursos, e implica por tanto separar la demanda ( los usuarios del sistema educativo: los estudiantes) de la oferta (las instituciones proveedores de estos servicios educativas: las IES). 107. El subsidio estatal que actualmente recibe el sistema de educación superior dominicano, bajo el alegato que las personas de menores ingresos no pueden ser excluidas de este nivel de instrucción y que en consecuencia, el Estado tiene la obligación de asegurarles su acceso, debe ser considerado como un “subsidio a la oferta” que se financia con recursos provenientes de los impuestos, para lograr, por lo menos, a nivel de discurso un impacto redistributivo. Sin tratar de profundizar en los problemas que este tipo de subsidio acarrea lo cierto es que los recursos del Estado son entregados directamente a las instituciones educativas sin considerar la cantidad de alumnos matriculados ni al grupo social que FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR UNESCO Consultor : Susana Gámez Seoane pertenece. Modernamente, este tipo de subsidio ha sido cuestionado, cambiando su orientación para mejorar su impacto redistributivo hacia “subsidios a la demanda”, desgraciadamente esta reforma no ha sido aplicada todavía en República Dominicana. 108. Los subsidios estatales no siempre benefician aquellos hogares de menores ingresos; la evidencia estadística cuestiona el impacto redistributivo de este subsidio, puesto que las personas que acceden a la educación superior pertenecen a los quintiles de altos ingresos, por lo que son las que más se benefician de los aportes estatales. Si es cierto en el impacto redistributivo en el caso de la educación pública es bajo, en el caso de los aportes a instituciones de educación privada, su impacto debe ser menor. Ver gráfico I 3.2 Crédito Educativo: El Rol de la Fundación de Crédito Educativo FUNDAPEC 109. El incremento del número de matriculados en la Educación Superior en América Latina ha sido impresionante, siendo más significativo a partir de la década de los años setenta del siglo pasado. En República Dominicana este crecimiento generó una masificación de la educación universitaria pública y propició el surgimiento de instituciones privadas, que captaron una parte del incremento de esta población de estudiantes. En efecto, el 39.4% de los jóvenes de 20 a 24 años del quintil 5 (altos ingresos), el 30.3% del quintil 3 (ingresos medios) y el 27.0% del quintil 1 (ingresos bajos), tienen acceso a esta educación, lo que implica que resulta necesario ampliar el acceso a la educación superior, sobretodo en los quintiles de ingresos bajos y medios. 5 Tabla No. 15 Número de Estudiantes Matriculados en Educación Terciaria (miles) Año República América Latina Dominicana 1950 2.3 246.8 1960 3.4 523.2 1970 23.5 1,511.3 1980 42.4 4,522.9 1990 123.7 6,720.8 1999* 194.7 8,243.7 Fuente: Adaptado por APICE de World Bank, Higher Education in Developing Countries, Peril and Promise 2000. * Proyectado con un incremento estimado del 10% 5 Jorge Téllez Fuentes y Francisco Rodríguez Oróstegui, El crédito Educativo en América Latina: Situación Actual y Futuros Desafíos, en www.apice.org FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR UNESCO Consultor : Susana Gámez Seoane 110. En esta ampliación del acceso a la educación superior, el financiamiento de la matrícula vía crédito educativo, ha sido utilizado aún sin la participación del sector público. El sistema de crédito educativo en el país ha sido una iniciativa del sector privado, fundamentada en la noción que la educación superior puede y debe ser financiada por quien se educa y recibe los beneficios de la misma. Sólo recientemente, el Gobierno Dominicano y el Banco Interamericano de Desarrollo han iniciado negociaciones para implementar un proyecto denominado “Programa de Educación Superior, Ciencia y Tecnología con un préstamo de US$34.0 millones, en el cual, entre sus objetivos se encuentran: el establecimiento de un programa de becas y el diseño de estructuras financieras viables para el establecimiento de un sistema de crédito educativo. 111. La iniciativa privada de crédito educativo se basa en la noción que el estudiante que se decida por esta vía, se beneficiará de los ingresos futuros, los cuales a su vez le permitirán hacer frente a su deuda. La decisión de invertir en educación, con el costo y riesgo que conlleva, debe pues recaer en el estudiante. Bajo este esquema, el rol del Estado es nulo, puesto que la decisión de otorgar o no un préstamo, así como su pago recae sobre particulares. 112. El financiamiento de la matricula vía crédito educativo surge en 1969 en República Dominicana ,con la creación de la Fundación APEC de Crédito Educativo, (FUNDAPEC), institución privada, sin fines de lucro, cuyo objetivo es proporcionar financiamiento oportuno, en condiciones razonables, a los estudiantes de escasos recursos y comprobada capacidad intelectual para que puedan realizar estudios universitarios y técnicovocacionales. El financiamiento se destina de preferencia a estudiantes en el país, aunque en algunos casos se financian carreras en el exterior, siempre que sean de alta prioridad para el desarrollo del país. Con posterioridad esta institución ha incluido como parte de sus actividades el otorgamiento de créditos a instituciones educativas para impulsar carreras identificadas como prioritarias al desarrollo nacional. TABLA No. 16 Créditos Estudiantiles Otorgados, Programa BID y Otros Programas de FUNDAPEC (1991-2002) AÑO 1991-92 1992-93 1993-94 PROGRAMA BID Cantidad Monto 216 664 644 1,678.00 1,208.00 (Monto en miles de US$) Otros Programas Total Cantidad Monto Cantidad Monto 915 164 59 936.20 414.40 110.70 1,131 828 703 936.20 2,092.40 1,318.70 FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR UNESCO Consultor : Susana Gámez Seoane 1994-95 1995-96 1996-97 1997-98 1998-99 1999-00 2000-01 2001-02 596 432 318 270 459 390 322 255 1,516.00 1,185.00 872.20 811.80 1,396.00 1,272.70 1,167.10 1,288.20 516 438 60 54 120 235 180 316 1,312.50 1,201.40 164.50 270.40 590.40 1,033.50 1,590.90 1,827.40 1,112 870 378 324 579 625 502 571 2,828.50 2,386.40 1,036.70 1,082.20 1,986.40 2,306.20 2,758.00 3,115.60 TOTAL 4,566 12,395.00 3,057 9,452.30 7,623 21,847.30 Fuente: FUNDAPEC 113. Desde 1991 al 2002, FUNDAPEC ha otorgado 7,623 préstamos por un monto de 21,847.3 miles de dólares, de los cuales el 56.7% corresponde al Programa BID y el restante 43.3% a otros Programas de la misma institución. De acuerdo a la misma fuente las siguientes 15 instituciones dominicanas han recibido préstamos por un monto de US$16.3 millones para el período 1990-2002: Universidad Católica Tecnológica del Cibao, Universidad Nacional Pedro Henríquez Ureña, Universidad Tecnológica de Santiago, Universidad Central del Este, Universidad Católica Nordestana, Universidad Iberoamericana, Instituto Politécnico Loyola, Instituto Cultural Dominico Americano, Instituto Tecnológico del Cibao Oriental, Instituto de Psicología Industrial Dominicana, Universidad Autónoma de Santo Domingo, Universidad O & M, Universidad APEC, Instituto Tecnológico dee Santo Domingo e Instituto Superior de Informática. 114. Los datos derivados de los estudios de caso en cinco países6 entre los que se encuentra República Dominicana indican que el número de estudiantes cubiertos con crédito educativo en relación con el número de estudiantes en educación superior de cada país es bajo. Al considerar el número de créditos en cartera más el número de créditos en cobro, la tasa de cobertura en dominicana pasa de 13.4% en 1995 a 6.8% en el año 1999., lo que sugiere un descenso de dicha tasa de 31.8%, causado por una disminución de 57.5% de los créditos en cartera (-57.5%) y de 28.0% del número de créditos al cobro Tabla 17 Cifras básicas sobre Crédito Educativo en República Dominicana 1995-99 INDICADORES 1995 1999 6 Citado por Jorge Téllez Fuentes y Francisco Rodríguez Oróstegui, El crédito Educativo en América Latina: Situación Actual y Futuros Desafíos, en www.apice.org. Las instituciones de créditos estudiadas fueron tipificadas en: modelo A, entidad pública nacional; modelo B, entidad pública regional; modelo C, ONG al servicio de una Universidad y modelo D, ONG al servicio del público general. FUNDAPEC corresponde al último modelo. FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR UNESCO Consultor : Susana Gámez Seoane Población Total 7.700,000 No. de Estudiantes Educación Superior 150,000 No. de Créditos en Cartera 2,600 No. de Créditos al Cobro 17,434 Total 20,034 Cobertura(%) 13.4 Fuente: APICE, 2000 con base en los estudios de caso 8,500,000 200,000 1,106 12,555 13,661 6.8 CONCLUSIONES 115. La transición de un sistema de educación superior financiado, casi exclusivamente, por el Estado a un financiamiento vía el mercado, se manifestó de manera gradual en República Dominicana, como resultado del deterioro de la universidad pública, generado por las contradicciones políticas con el Gobierno Central. Contrariamente a lo esperado, el rol de gobierno como supervisor no se fortaleció y las instituciones privadas en un contexto sin reglas de juego definidas, florecieron. 116. En el Sistema de Educación Superior Dominicano conviven 40 instituciones de carácter público y privado, supervisadas por la Secretaría de Estado de Educación Superior, Ciencia y Tecnología (SEESCyT), cuyas operaciones son financiadas en función del tipo de institución de que se trate. 117. El financiamiento basado en la demanda caracteriza, al conjunto de las instituciones de educación superior privada, donde los demandantes eligen los servicios en base a su calidad y tarifa; por el contrario, el sistema de educación superior público se financia con base a la oferta, puesto que las subvenciones que recibe del Gobierno no toman de manera decisiva la demanda, sino que son otorgadas y negociadas en muchos casos considerando la obligación del Estado de aportar recursos a este tipo de instituciones de acuerdo a la ley, las posibilidades financieras del Estado y la afinidad entre las autoridades del gobierno y las universitarias. 118. Como las subvenciones que recibe algunas IES Públicas no son suficientes, parte de sus ingresos son obtenidos vía cobro de tarifas, mientras que las instituciones de educación superior privadas que se financian vía el mercado, reciben subvenciones estatales aunque su importancia resulte marginal. 119. Las instituciones de educación superior se financian utilizando una combinación de ambos sistemas, es decir, que básicamente son financiadas por los hogares por dos vías: una por los impuestos pagados al Estado, que permiten que éste a su vez asigne las subvenciones a las IES públicas y privadas, y otra, mediante los pagos por derechos realizados por los demandantes, para obtener determinados servicios de educación. FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR UNESCO Consultor : Susana Gámez Seoane 120. La proporción del producto interno bruto (PIB) que se destina a financiar la educación superior o el gasto público en educación superior alcanzaba en 1990 a 0.15% del PIB y para el 2002, el 0.27% del PIB. Durante este período se destinó en promedio 58.2% del presupuesto de educación, a la educación básica y secundaria, y un 11.9% a la superior. 121. En términos per-cápita la educación superior recibe un monto mayor que la educación básica (primaria y secundaria). En 2002, el gasto per-cápita en educación superior alcanzaba RD$3,662.0, contra RD$2,449.0 en educación primaria y secundaria; al considerar sólo la Universidad Pública, este gasto llega a RD$7,849.0 y la razón gasto por alumno en educación superior y en educación básica a 3.2, es decir, que el gasto per-cápita de esta sola institución, triplicaría al de la educación básica. 122. Los fondos públicos no se destinan de manera exclusiva a las instituciones de educación superior de carácter público, sino que también son recibidas por instituciones de educación privadas. Para el año 1990, las instituciones públicas recibían el 73.3% de los aportes que el Estado otorgaba a la educación superior y las privadas el 26.7% y en el año 2002, el 6.2% de las aportaciones se destinaban a las privadas contra el 93.8% que recibía la Universidad Pública. La tendencia de las subvenciones estatales asignadas a instituciones de educación superior privada ha sido a la disminución. 123. Estos indicadores sugieren pues ciertas distorsiones en la asignación de recursos a la educación por niveles en términos de impacto redistributivo. La educación superior es por supuesto más costosa por su nivel de especialización, lo que explica el mayor gasto público por alumno, pero también es un hecho casi generalizado en América Latina, que el impacto de este gasto favorece a los grupos pertenecientes a los quintiles de ingresos más altos. La evidencia estadística parece confirmar este hecho, ya que en los resultados de la Tercera Encuesta Nacional de Gastos e Ingresos de los Hogares publicada por el Banco Central, se observa que a diferencia de la educación básica, la matrícula en el nivel de educación superior resulta mayor en los quintiles de ingreso alto. 124. Los aportes del Estado en términos absolutos resultan menor para la educación superior que para la educación básica, el gasto por alumno en este nivel resulta mayor y beneficia a los grupos de población de mayores ingresos. Las subvenciones estatales a instituciones privadas también influye en el bajo impacto redistributivo del gasto público educación superior, puesto que estas instituciones por el hecho de ser más costosa que la universidad pública, captan el segmento de mercado de altos ingresos. 125. La estimación de los ingresos del conjunto de las IES considerados financiamiento privado, para el año 2002 arrojaron RD$2,425.8 millones, sin considerar los aportes estatales registrados en RD$1,182.0 millones, es decir, que al adicionar a la subvención estatal el financiamiento privado, el gasto en educación superior de la sociedad en su conjunto FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR UNESCO Consultor : Susana Gámez Seoane alcanzaría un 0.9% del PIB, contra el 0.29% que representa sólo cuando se considera el gasto público. Este valor estimado debe ser considerablemente superior puesto que no se incluyen otros derechos que normalmente cobran la mayoría de IES a nivel de grado, ni los programas de postgrados con Universidades extranjeras ofrecidos por algunas IES cuya matrícula se cobra en dólares. 126. Estos resultados han sido validados con otras fuentes de información para asegurar la validez de esta metodología de estimación y aunque cada una de las instituciones de educación superior puede objetar el monto resultante, de manera global la estimación resulta bastante cercana a los gastos de los hogares en educación superior. Los datos publicados de la Tercera Encuesta Nacional de Gastos e Ingresos de los Hogares del Banco Central, indican que los gastos de los hogares relacionados con la matriculación e inscripción alcanzaron a RD$2,315.5 millones a precios de 1998 y RD$3,060.6 millones a precios del 2002. Este monto resulta superior en 26.1% al valor estimado de RD$2,425.8 millones de los ingresos de las instituciones de educación superior. 127. Las informaciones básicas de gastos, remuneraciones de profesores y empleados suministradas por 8 instituciones de educación superior, incluyendo 4 públicas, muestran que en promedio, los servicios personales y no personales representan el 70.6% de su gasto y los materiales y suministros 12.0%. La estructura de los ingresos difiere mucho, si del promedio se sustraen las IES públicas, puesto éstas tienen características muy específicas con relación a las fuentes de sus ingresos, es decir dependen de las subvenciones públicas. En promedio, el 41.3% de sus ingresos proviene de los ingresos por matrícula, pero sin considerar en el promedio las IES públicas, este porcentaje sube a 77.6 por ciento. Estos resultados aunque limitados por su representatividad, indicarían que los ingresos estimados bajo la metodología propuesta estarían subestimados por lo menos en un 17%, porcentaje que presenta los ingresos por otros servicios diferentes a la matriculación recibidos por las IES. 128. La importancia del sector privado, con y sin fines de lucro en el financiamiento de los bienes adquiridos por el hogar a través de donaciones o becas, es innegable, puesto que representa el 14.1% del gasto de los hogares en educación superior. Los hogares además recibieron transferencias en especie o subsidios relacionados con la educación superior pública por un valor de RD$683.9 millones a precios de 1998 y RD$904.0 millones a precios del 2002. 129. Este subsidio estatal que recibe el sistema de educación superior dominicano, bajo el alegato que las personas de menores ingresos no pueden ser excluidas de este nivel de instrucción y que en consecuencia, el Estado tiene la obligación de asegurarles su acceso, debe ser considerado como un “subsidio a la oferta” que se financia con recursos provenientes de los impuestos, para lograr, por lo menos, a nivel de discurso un impacto redistributivo. FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR UNESCO Consultor : Susana Gámez Seoane 130. Con este tipo de subsidio los recursos del Estado son entregados directamente a las instituciones educativas sin considerar la cantidad de alumnos matriculados ni al grupo social que pertenece. Modernamente, este tipo de subsidio ha sido cuestionado, cambiando su orientación para mejorar su impacto redistributivo hacia “subsidios a la demanda”, desgraciadamente esta reforma no ha sido aplicada todavía en República Dominicana. 131. En la ampliación del acceso a la educación superior, el financiamiento de la matrícula vía crédito educativo, ha sido utilizado sin la participación del sector público. Desde 1991 al 2002, FUNDAPEC ha otorgado 7,623 préstamos por un monto de 21,847.3 miles de dólares, e instituciones dominicanas de educación superior han recibido préstamos por un monto de US$16.3 millones para el período 1990-2002. La tasa de cobertura, medida por la suma de créditos en cartera y créditos al cobro como proporción de la población matriculada en educación superior ha tendido a disminuir al pasar de 13.4% en 1995 a 6.8% en el año 1999. 132. El sector público ha cedido su importancia no sólo en el financiamiento de las instituciones de educación superior, sino en el financiamiento de la matrícula vía becas o crédito educativo, al sector privado, el cual juega un papel preponderante como proveedor de estos servicios y como financiador de esta actividad. Índice de Tablas Tabla 1 Tabla 2 Tabla 3 Tabla 4 Tabla 5 Tabla 6 Tabla 7 Tabla 8 Tabla 9 Tabla 10 Tabla 11 Estructura del Sistema Educativo Dominicano según CINE 97 Distribución de los Estudiantes Matriculados, Profesores y Empleados de Acuerdo al Tipo de IES Estimación del # de Docentes por Nivel de la CINE En América Latina, con relación al Número estimado de Alumnos Presupuesto Público destinado a Educación, a Educación Superior y Producto Interno Bruto (PIB) Aportes Públicos por tipo de Institución de Educación Superior 1990-2002 Presupuesto de la Secretaría de Estado de Educación Superior, Ciencia y Tecnología (SEESCyT) 2002 Presupuesto de la Universidad Autónoma de Santo Domingo por Cuenta y Programa, 2002 Presupuesto de la Secretaría de Estado de las Fuerzas Armadas por Cuenta, 2002 Instituciones de Educación Superior Clasificadas por su Ingreso total percápita, 2002 Instituciones de Educación Superior Clasificadas por su Ingreso per-cápita por matrícula, 2002 Instituciones de Educación Superior con mayor ingreso promedio por Página 5 6 6 10 12 13 15 16 18 19 FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR UNESCO Consultor : Susana Gámez Seoane matrícula, 2002 Estructura de Gastos de las IES Estructura de Ingresos de las IES Distribución porcentual del Gasto en Educación Superior según forma de adquisición Número de Estudiantes Matriculados en Educación Terciaria Créditos Estudiantiles Otorgados, Programa BID y Otros Programas de FUNDAPEC (1991-2002) Cifras básicas sobre Crédito Educativo en República Dominicana 1995-99 Tabla 12 Tabla 13 Tabla 14 Tabla 15 Tabla 16 Tabla 17 19 20 21 22 24 25 26 Índice de Anexos Anexo 1 Anexo 2 Indicadores de las Instituciones de Educación Superior 2001 Gasto presupuestado por nivel educativo estudiantes matriculados y asignación per-cápita, 1990-2002 Presupuesto de Gasto por nivel como porcentaje del Presupuestado en Educación, 1990-2002 Ingresos Estimados de las Instituciones de Educación Superior, 2002 Formulario de Solicitud de Información Anexo 3 Anexo 4 Anexo 5 5 10 10 18 20 BIBLIOGRAFIA 1. UNESCO, Institute for Statistics, Good Neighbours: Caribbean students at the tertiary level of Education. 2. UNESCO, Institute for Statistics, Latin America and The Caribbean, Section 2: Access and participation by level of Education. 3. Antonio Sánchez M. El gasto público en educación en las Américas y España, en la Comisión Económica para América Latina y El Caribe, Serie: Políticas Sociales No. 42. 4. Pablo González, Financiamiento e incentivos en el Sistema Escolar en Chile, en la Comisión Económica para América Latina y El Caribe, Serie: Políticas Sociales No. 42. 5. Banco Interamericano de Desarrollo (BID) La Educación Superior en América Latina y El Caribe, Documento de Estrategia, Washington 1997. FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR UNESCO Consultor : Susana Gámez Seoane 6. 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Jorge Téllez Fuentes y Francisco Rodríguez Oróstegui El Crédito Educativo En América Latina: Situación Actual y Futuros Desafíos El%20Credito%20Educativo%20en%20America%20Latina%20%20Situacion%20Actual%20y%20FuturosD... - Páginas similares en www.apice.org.co/ FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR UNESCO Consultor : Susana Gámez Seoane
