RECOMENDACIONES PARA EL TRÁMITE DE INVESTIGACIONES

ASAMBLEA LEGISLATIVA
DEPTO. SERVICIOS TÉCNICOS
22 de junio de 2010
CON-019-2010
Señoras y Señores
Diputados y Diputadas
Comisiones Permanentes Especiales
Estimados señores y señoras:
En virtud, de diversas consultas verbales hechas a este Departamento, en
diferentes Comisiones Permanentes Especiales respecto al eventual trámite de
investigaciones, este Departamento emite las siguientes recomendaciones, en
el entendido que es potestad del órgano respectivo determinar lo pertinente 1:
RECOMENDACIONES PARA EL TRÁMITE DE
INVESTIGACIONES REALIZADAS POR COMISIONES
PERMANENTES ESPECIALES
I. Marco General
Algunas Comisiones Permanentes Especiales establecidas en el Reglamento
de la Asamblea Legislativa tienen facultades investigadoras propias del control
político, según los artículos 85, 89 y 89 bis de ese texto legal.
Tales Comisiones Permanentes Especiales son: Comisión de la Mujer [sub
incisos 2 y 4 del inciso e]; Comisión de Juventud, Niñez y Adolescencia [sub
incisos 2 y 4 del inciso f]; Comisión de Ambiente [sub inciso 1 del inciso h],
Comisión de Turismo [sub inciso 1 del inciso i], Comisión de Derechos
Humanos [inciso j] 2, todas ellas del artículo 85; así como Comisión para el
Control del Ingreso y Gasto Público del artículo 89 3, y la Comisión de
Seguridad y Narcotráfico del artículo 89 bis inciso 1.
Sobre la naturaleza de estas Comisiones Permanentes Especiales, es
importante hacer la diferencia entre ellas y las Comisiones Especiales
Investigadoras creadas al amparado del inciso 23) del artículo 121 de la
Constitución Política.
Las Comisiones Especiales son creadas por una moción aprobada al efecto por
el Plenario Legislativo, en que se determina los fines o el mandato del órgano,
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Consulta elaborada por Alex Piedra Sánchez, Asesor del Área Internacional y Comercio y revisada por
Freddy Camacho Ortiz, Subdirector a.i., del Departamento de Servicios Técnicos.
En este caso se le concede a Comisión la facultad de denunciar los asuntos relacionados con la
violación de los derechos humanos.
En el tanto tiene la función de vigilancia y fiscalización permanente de la Hacienda Pública, con el
concurso de la Contraloría General de la República.
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su constitución e integración, y si es del caso la participación de asesores
cuando se trata de Comisiones Especiales Mixtas.
Por su parte, las Comisiones Permanentes Especiales se integran y ejercen sus
funciones según disposiciones expresas del Reglamento.
Es importante aclarar que a pesar de estas diferencias, existen disposiciones
como la prevista en el inciso 2) del artículo 88 o la del párrafo segundo e inciso
4 del artículo 89 bis, que las trata como si fueran lo mismo, para efectos de
permitir que un diputado pueda pertenecer a más de una de estas comisiones
o a las comisiones especiales.
En el caso específico de la Comisión Permanente Especial de Seguridad y
Narcotráfico, la redacción es muy particular, pues mientras se crea una
Comisión Permanente Especial, con facultades investigadoras, se señala que
para los efectos, se regiría por lo dispuesto en el inciso 23) del artículo 121 de
la Constitución Política y el artículo 112 Reglamento; normas que dicen así:
ARTÍCULO 121.- Además de las otras atribuciones que le confiere esta
Constitución, corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa:
(…)
23) Nombrar Comisiones de su seno para que investiguen cualquier asunto que
Asamblea les encomiende, y rindan el informe correspondiente.
Las Comisiones tendrán libre acceso a todas las dependencias oficiales para
realizar las investigaciones y recabar los datos que juzgue necesarios. Podrán
recibir toda clase de pruebas y hacer comparecer ante sí a cualquier persona,
con el objeto de interrogarla;
ARTÍCULO 112.- Requerimiento de funcionarios y particulares
Corresponde al Presidente de la Comisión, previa moción aprobada al efecto,
requerir la presencia de aquellos funcionarios y particulares cuya comparecencia
en la comisión se considere necesaria para la decisión del asunto que se
discute, con el propósito de que sean interrogados por los diputados.
Toda persona deberá asistir al ser convocada, salvo justa causa, y, en caso de
renuencia, será conducida por la Fuerza Pública. La persona citada podrá asistir
acompañada de un abogado, y negarse a declarar en los casos en que así la
faculte la Constitución o la ley, y cuando se trate de asuntos diplomáticos,
jurisdiccionales o militares pendientes.
El Presidente de la Comisión tomará juramento a las personas que asistieren,
conforme con el Código de Procedimientos Penales. En caso de que faltaren a
la verdad, se aplicarán las sanciones previstas en el Código Penal, de acuerdo
con las disposiciones generales del Código de Procedimientos Penales.
Esta asesoría considera en razón de esas normas, que el legislador lo dispuso
así a efecto de que dicha Comisión tuviera libre acceso a todas las
dependencias oficiales para realizar las investigaciones y recabar datos que
juzgue necesarios; así como que pudiera recibir toda clase de pruebas y hacer
comparecer ante sí a cualquier persona, con el objeto de interrogarla.
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En todo caso, se recuerda que las facultades establecidas a las diferentes
Comisiones Permanentes Especiales se establecen por iniciativas en que se
responde a demandas de los momentos históricos y a las particularidades de
las materias, por lo que en lo que respecta a estas facultades parece no existir
normas uniformes.
II. Objeto de las investigaciones de una Comisión Permanente Especial
La Asamblea Legislativa puede realizar investigaciones en el marco del control
político. En ese sentido se recuerda que el control político es el ejercicio
legislativo por el cual la Asamblea Legislativa valora la conveniencia,
oportunidad y eficiencia de las actuaciones de los entes públicos y de los
funcionarios públicos, con el objetivo de establecer la responsabilidad política
de esas acciones, sus consecuencias, y eventualmente, proponer medidas4.
Como es obvio existen límites al ejercicio de ese control político, que en el caso
del accionar de las Comisiones Permanentes Especiales, se pueden equiparar
a los establecidos para las Comisiones Especiales, pues son lineamientos
básicos constitucionales.
En resumen, estos límites son los que constan en nuestro oficio CON-051-2007,
a saber:
1. Las Comisiones no son tribunales especiales creados para el
juzgamiento de una persona en particular, pues esto es prohibido según
el artículo 35 constitucional.
2. Las Comisiones son órganos de carácter político, no jurisdiccional, cuya
actividad principal consiste en la recolección de información, de la cual,
por si sola, no se derivan consecuencias jurídicas de ningún tipo para los
servidores públicos o los particulares. Esto amparado, entre otras, en la
resolución de la Sala Constitucional Nº 1953-97, que dice:
El Poder Legislativo realiza, entonces, una suerte de juzgamiento político,
pues su labor muchas veces puede culminar con una censura moral a
funcionarios o particulares por conductas que social o políticamente sean
reprochables, aun cuando no pudieran ser objeto de juzgamiento por parte
de los Tribunales de Justicia. Pero ello no constituye una sanción en los
términos en que se establece en el artículo 39 constitucional, pues las
recomendaciones que se hagan en los informes de la comisión o, en su
caso en el Plenario de la Asamblea Legislativa, no son jurídicamente
vinculantes, aun cuando puedan tener un peso social o político innegable.
3. Las Comisiones Permanentes Especiales o las Comisiones Especiales
no están por encima de otros poderes del Estado, por lo que no pueden
avocar competencias propias de éstos. Por ejemplo, una Comisión no
podría investigar la forma en que el Poder Judicial ejerce la función
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Como se verá más adelante, eventualmente podría investigarse actuaciones de particulares si afectan la
esfera pública.
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jurisdiccional o su organización interna, pues esto es competencia
exclusiva de ese Poder.
4. La investigación y las recomendaciones deben de regirse por los
principios de proporcionalidad, razonabilidad, equidad y justicia.
5. Respecto al objeto del control político, la Sala Constitucional ha indicado:
“El control político se ejerce en relación con determinados hechos o
situaciones de interés público a las que pueden estar ligadas ciertas
actuaciones de funcionarios, políticos e instituciones públicas. En ese
sentido, es importante aclarar que, no obstante, ciertas actuaciones de
particulares o actuaciones privadas de funcionarios públicos o
personajes de la vida política del país, podrían eventualmente, ser
objeto de investigación de una Comisión cuando ellas trasciendan la
esfera meramente privada y alcancen relevancia pública por estar
relacionados con los hechos investigados”5.
6. Se investigan hechos, actuaciones o situaciones, no personas;
entendiéndose que el domicilio, las comunicaciones orales y escritas y la
intimidad de las personas están protegidas por la Constitución Política.
7. Estas Comisiones no pueden investigar asuntos relacionados con
secretos de Estado, sea diplomáticos, militares y de seguridad nacional
pendientes.
8. Las Comisiones Permanentes Especiales solo pueden investigar hechos,
situaciones o actuaciones, según lo establecido en el Reglamento en
cuanto a sus atribuciones. En el caso de las Comisiones Especiales,
deben atenerse al mandato establecido por el Plenario Legislativo.
9. No es necesario que en una investigación realizada por un órgano de
esta naturaleza se siga un debido proceso en sentido estricto.
Esto implica que en dichas investigaciones no existe posibilidad de
imputar cargos, imponer sanciones o penas en los términos del artículo
39 constitucional. Por tanto no resulta necesario dar audiencia para que
se ejerza el derecho de defensa o se ofrezca prueba de descargo. La
persona no comparece como acusado, sino que comparece a referirse a
los hechos, situaciones o actuaciones objeto de la investigación.
10. Las Comisiones que realizan una investigación deben respetar los
derechos fundamentales, tales como el derecho de la persona a no
declarar contra sí mismo o contra su cónyuge, ascendientes,
descendientes o parientes colaterales hasta el tercer grado inclusive, de
consanguinidad o afinidad (art. 36 C. Pol.); así como el derecho a
hacerse acompañar de un abogado para que lo asesore o solicitar
traductor si no domina el idioma español.
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Ibídem.
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11. Estas Comisiones no necesariamente tienen acceso a expedientes
judiciales, policiales de investigación y eventualmente tampoco tendría
acceso a los expedientes administrativos, cuando éstos no sean
públicos.
III. Órganos legitimados para solicitar una investigación
a. Por iniciativa de diputada o diputado
En principio, las diputadas y los diputados son los legitimados para proponer
ante la Comisión Permanente Especial respectiva, la investigación de su
interés, que se plasma en una moción en que se describen sus objetivos.
Se recomienda que la moción incluya un plazo razonable para concluir la
investigación, sea con una fecha para tener por recabada la información y otra
para la discusión y rendición del informe correspondiente.
Estas mociones deberían de discutirse en el apartado de: “Asuntos de control,
fiscalización y demás de contenido político”. En ese sentido, se recuerda que
según le artículo 72 inciso f) del Reglamento, el orden del día de las Comisiones
se confecciona de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 35 del ese mismo
cuerpo normativo.
Asimismo, es factible valorar si se designa una subcomisión para que rinda un
informe sobre si se considera pertinente realizar la investigación.
b. Solicitud de investigación por otras personas
Existen casos en que Comisiones Permanentes Especiales han decidido recibir
solicitudes de investigación de asuntos propuestos por ciudadanas y
ciudadanos.
Debido a ello, nuestro Departamento en el oficio CON-004-2007-J ha
recomendado que esas solicitudes contengan como mínimo los siguientes
datos, todo ello para efectos de mayor formalidad y seguridad en el trámite
respectivo:
a. Presentación de la solicitud por escrito, sea por fax o correo electrónico,
con la mayor claridad posible.
b. Los nombres y calidades de los solicitantes.
c. La determinación concreta de los hechos sobre los cuales se investigaría
d. Copia de las gestiones administrativas o judiciales que se hayan
tramitado, si existieran.
e. Señalamiento de lugar para oír notificaciones.
Para estos casos, se recomendó en dicho oficio que quien presidiere la
Comisión nombre una subcomisión de tres a cinco diputadas/os para que
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estudien, en un plazo determinado, el contenido de la solicitud, presenten un
informe a los miembros de la Comisión, sintetizando aspectos de forma y fondo
y señalando cuáles son las actuaciones cuestionadas y si recomienda o no abrir
formalmente la investigación.
Este informe sería discutido y aprobado por la Comisión. Si es aprobado, se
debe presentar y aprobar posteriormente una moción para que ese órgano se
avoque a la investigación respectiva. Igual que en el caso anterior, se
recomienda que en la moción se defina un plazo razonable para recabar la
información y otro para discutir y rendir el informe correspondiente.
En este caso, se recomienda también hacer comparecer al solicitante o a uno o
varios de ellos, para que expliquen la situación. Asimismo, se debe abrir
formalmente el expediente legislativo de la investigación (ver punto V).
Finalmente, si la Comisión considera que la solicitud es improcedente, se
recomienda que la desestime de manera razonada y justificada y que se le
comunique la decisión al gestionante.
IV. Duración de la investigación
Como ya se dijo, se recomienda que la moción que aprueba la realización de
una investigación establezca un plazo razonable para recabar la información,
discutir el asunto y rendir el informe.
Debe tenerse presente que no se considera adecuado que las investigaciones
excedan una legislatura, salvo casos excepcionales, ya que eventualmente la
integración de la Comisión Permanente Especial podría variar, y serían otras
diputadas y otros diputados los que darían el informe final al Plenario.
V. Expediente legislativo de la investigación
Se recomienda que las investigaciones que sigue una Comisión Permanente
Especial se tramiten en un expediente legislativo para tal efecto, una vez
aprobada la realización de la investigación.
Así se consignó en un documento conjunto firmado en el año 2005 entre los
directores de nuestro Departamento y el Departamento de Comisiones6, en que
se adoptó una directriz conjunta para clarificar y unificar criterios y
procedimientos. En dicho oficio se definió, a grandes rasgos, el procedimiento
administrativo que debe observarse en estas investigaciones, tal como se
transcribe a continuación:
1- Que todo asunto que una Comisión, con competencia para ello, resuelva
estudiar, analizar e investigar, debe tramitarse mediante un expediente legislativo
que se abrirá al efecto.
2- Que el expediente deberá estar debidamente numerado y foliado
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0ficio conjunto suscrito por el señor Mario Alberto García Álvarez, Director a.i. del Departamento de
Servicios Técnicos y la señora Xinia Acuña Orozco, Directora del Departamento de Comisiones, Nº
CON.051-2005 J, del 15 de junio de 2005.
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3- Que el trámite para la conformación de dicho expediente será:
a) La Comisión debe acordar la investigación correspondiente.
b) La técnica de la Comisión trasladará nota a la Secretaría del
Directorio para que se otorgue número al expediente que se
conformará con la investigación que se inicia.
c) La Secretaria asigna número de expediente y lo comunica al
Departamento de Archivo, para que se incluya en sus
registros y de manera inmediata se asigna a la Comisión que
investigará.
d) La Comisión que realizará la investigación, custodiará el
expediente hasta su conclusión.
4- Que dicho procedimiento será observado en todas las comisiones y para
todos los trámites de igual naturaleza.
El expediente legislativo es público y de acceso para cualquier interesado.
VI. Ubicación del expediente en el Orden del Día
El Reglamento no contiene ninguna norma expresa referida a la ubicación del
expediente de investigación en el orden del día, pues para su conformación se
remite a las disposiciones de Plenario, conforme con la aplicación supletoria del
inciso f) del artículo 72; más sin embargo el problema se presenta porque el
Plenario no realiza esta clase de actividades investigadoras.
En razón de ello, y tratando de buscar un acomodo lógico a estas
investigaciones, se considera que lo más oportuno es el expediente dentro del
apartado de “asuntos de control, fiscalización y demás contenido político”.
Lo anterior, sin perjuicio del eventual problema que tendría la Comisión para
llegar al punto de conocimiento de proyectos de ley, pues el expediente de la
investigación le podría demandar todo el tiempo de la sesión.
Esto es a diferencia del Plenario, en el que existe un momento en la sesión en
el que se conocen los proyectos de ley. En ese sentido, se podría valorar la
posibilidad de que la Comisión apruebe un período máximo de la sesión
dedicado a las investigaciones y otro destinado al conocimiento de los
proyectos de ley.
VII. Información que puede recabar una Comisión Permanente Especial
Como ya se indicó, las Comisiones Permanentes Especiales pueden recabar
información de diferentes fuentes, a saber:
1. Solicitud de informes a instituciones del Estado. Según el artículo 111 del
Reglamento, los presidentes de las Comisiones y las diputadas y los diputados
pueden solicitar toda clase de información a las instituciones del Estado.
Dichas solicitudes deben ser atendidas con prontitud y de manera prioritaria por
las instituciones y funcionarios requeridos.
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2. Requerimientos de funcionarios y particulares. Según el artículo 112
Reglamento, por moción aprobada al efecto, el Presidente de la Comisión
puede requerir la presencia de aquellos funcionarios y particulares cuya
comparencia en la Comisión, sea necesaria en virtud del asunto que se discute.
Lo anterior, con el propósito de que sean interrogados (la persona incluso
podría ser traída, si se rehúsa a comparecer, por la Fuerza Pública).
Las personas pueden negarse a declarar en los casos que la faculte la
Constitución o la Ley y cuando se trate de asuntos diplomáticos, jurisdiccionales
o militares pendientes (tal como se comentó en apartado II).
A los comparecientes se les toma juramento (salvo que la Constitución o la Ley
permitan lo contrario), y si faltan a la verdad se les puede aplicar las sanciones
previstas en la legislación penal.
3. Libre acceso a los departamentos oficiales para obtener información sobre
asuntos de interés público y recabar los datos que juzgue necesarios. Salvo
obviamente lo referente a los secretos de Estado. (artículos 30 e inciso 23 del
art.121 constitucional).
4. Recibir toda clase de prueba.
VIII. Informe de investigaciones de una Comisión Permanente Especial
Respecto a la rendición del informe de la Comisión, se recomienda que si el
órgano ha fijado un plazo para recopilar la información y éste venciera
(incluyendo eventuales prórrogas), o si no habiendo vencido se considera que
la información pertinente ya está recabada, se sugiere se proceda a someter el
asunto investigado a discusión en el seno de la Comisión.
Una vez concluida la discusión, se aconseja que se le asigne a uno o más
diputados la elaboración del informe respectivo, en el cual se consigne lo
referente a la investigación y las recomendaciones pertinentes.
Recibido el informe, se recomienda que se ponga en discusión en el seno de la
Comisión y luego sometido a votación, y si es aprobado se remita al Plenario
Legislativo para su conocimiento; existiendo por supuesto la posibilidad de la
presentación de otros informes minoritarios.
Atentamente,
Freddy Camacho Ortiz
Subdirector a.i.
cc. archive
/eeb.-
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